Para Teresita, con todo el cario a mi compaera en el compromiso de la bsqueda.

PRESENTACIN

A fines de 1998 la Fundacin Ford aprob un apoyo econmico, por algo menos de dos aos, para que el Centro de Investigaciones Sociales de la Universidad de Arte y Ciencias Sociales (ARCIS) realizara una investigacin en el campo de la "gestin innovativa" municipal. Como lo acordamos en ese momento con la Fundacin, entendamos por "innovativo" en la gestin aquellos esfuerzos por los que, algunos municipios en Chile, estn impulsando programas que quieren alentar la participacin vecinal. Existan ejemplos ilustres en esta lnea de estudio. Hace algunos aos Marta Harnecker haba recogido testimonios en torno a los casos ms relevantes de gestin municipal participativa en distintos lugares de Amrica Latina.1 Nuestra intencin difera algo de lo que all se haba desarrollado. Si bien buscbamos estudiar "la participacin", como relacin particular entre vecinos y aparatos municipales, no queramos observarla slo en los casos ms exitosos. Es que el propsito nuestro era clarificar, en las circunstancias chilenas, los obstculos con que se han encontrado los esfuerzos participativos as como las soluciones que se estn ensayando para esquivar esos obstculos; aclarar los caminos que no conviene transitar y los otros que, trabajosamente, se van abriendo. Tambin la Fundacin Nacional para la Superacin de la Pobreza, a travs de su Programa de Ciudadana y Gestin Local, se ha comprometido en identificar - en alentar y publicitar - experiencias donde se ejerce la iniciativa y responsabilidad de diversos grupos de la sociedad civil2. De nuevo, nuestra intencin es distinta, en tanto para la Fundacin no es requisito el compromiso de los municipios en los casos que selecciona, y, por tanto, los problemas

Harnecker, M. "Haciendo Camino al Andar", LOM-FLACSO-MEPLA, Santiago, 1995. CAPP-FNSP Los caminos que buscamos. 30 innovaciones en el fortalecimiento del espacio pblico local, LOM ediciones, Santiago 2000 y CAPP - FNSP "Caminos de Innovacin Ciudadana II."LOM ediciones, Santiago 2001. Existe, adems, una serie "Documentos de Trabajo".
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administrativos y polticos que la participacin pueda generar en la gestin municipal no son objeto prioritario de su consideracin o de su anlisis. Una primera versin de la reflexin que ahora presentamos, apareci bajo la forma de "cuaderno" en la serie Coleccin Documentos de la Vicerectora de Investigacin y Publicaciones de la Universidad ARCIS 2. All se reprodujo exactamente, el informe final de la investigacin, tal cual se entreg a la Fundacin Ford. Con respecto a ese texto, el documento que hoy entregamos guarda ms de una diferencia importante y que dicen a las distancias que son propias entre un libro y un informe de investigacin: no slo el lenguaje busca ahora comunicar con un lector ms heterogneo y, quizs, ms ajeno al tema, sino que se ha intentado alivianar todo lo referido a los aspectos de mtodo, (as, en el informe anterior se incluan los instrumentos y una justificacin, pretendidamente experta, sobre las tcnicas que habamos aplicado se ubicaban en el cuerpo del documento) mientras, por otro lado, aqu le hemos asignado mayor espacio y preocupacin a los captulos de reflexin y comentario. En nuestros contactos y relaciones con la Fundacin Ford, fuimos acompaados y apoyados, de manera generosa, por la Corporacin Forja. Ellos estuvieron junto a nosotros en esas primeras reuniones, avalando nuestra presentacin y se ofrecieron dispuestos en los momentos en los que las disposiciones reglamentarias requirieron de un intermediario entre la Fundacin y la Universidad; adems Forja nos facilit los contactos con algunas de las experiencias estudiadas y nos acompa en distintos momentos de la investigacin. En particular, nuestros agradecimientos van a Pedro Vera y Mara Dolores Au, ambos miembros de esa Corporacin. Adems debemos reconocimiento al respaldo y a los aportes de nuestros compaeros en el Centro de Investigaciones Sociales de la Universidad ARCIS, especialmente a Toms Moulian quien, durante esas negociaciones y a lo largo del primer ao de la investigacin, se desempe como director de ese instituto; l y los otros investigadores siempre estuvieron atentos y dispuestos a escucharnos, aportarnos y alentarnos en este camino de conocimiento, que, por momentos se separaba del que a cada uno de ellos ms le interesaba. Tambin queremos mencionar aqu a los investigadores jvenes que se incorporaron, no slo en la recogida de la informacin, sino en todo el proceso de anlisis donde aportaron su invaluable experiencia como profesionales incorporados en la gestin municipal: Orieta Gentile, Cristin Troncoso, Ricardo Hidalgo y Hugo Cuevas; Gonzalo Urbina y Eliana Sanzana tambin participaron en el trabajo de terreno. Todos ellos, son egresados del Magister en Polticas Sociales y Gestin Local de la Universidad ARCIS. Debemos reconocimiento a la labor administrativa de Sandra Cabello, quien nos permiti transitar a travs de cuentas, boletas e informes. Por ltimo - pero con igual gratitud- a Juana Gorodecki, quien tuvo la paciencia de digitar y corregir todas nuestras notas.

Diego Palma Santiago, Enero 2003

INTRODUCCIN - Hoy se puede postular - y as lo afirman algunos analistas de prestigio que la ola neoliberal habra empezado a ceder.3
Los logros moderados de crecimiento econmico en los pases de la OECD, las tasas inusuales y rebeldes que alcanza el desempleo, las dificultades para reconvertir a las economas de la Europa oriental, las crisis sucesivas que estallan en diversos puntos sensibles del mercado globalizado, los desastres medioambientales.... todo ha llevado hasta que el mismsimo Banco Mundial haya empezado a revisar sus tesis originales sobre las capacidades del mercado, el rol que corresponde asumir al Estado y las relaciones de ambos con el funcionamiento de la sociedad. Sin embargo, hay que apuntar hacia un movimiento, detrs de esas expresiones, que es el que entrega las claves para comprender la afirmacin de esos anlisis optimistas que nos anuncian aquello de "la ola del neoliberalismo estara pasando". - De hecho, el xito neoliberal a partir de fines de los 70, nunca fue tanto en lo econmico4 sino, ms bien, en el campo ideolgico. Despus del colapso de los socialismos reales, fue esta orientacin la que se pudo presentar y legitimar como la nica posibilidad seria de comprender y orientar el funcionamiento de la economa y de la sociedad. Es importante subrayar que aquellas circunstancias permitieron el establecimiento de una hegemona intelectual, referida no slo al ordenamiento de la economa, sino que incorpora ese conjunto de ideas sobre el hacer de las
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Cfr. en esta lnea Sader, E. y P. Gentile (comps) "La trama del Neoliberalismo", Clacso - Eudeba, Buenos Aires, 1999. Para muestra basta con recordar que si Ronald Reagan triunf agitando la tesis de la necesaria reduccin del dficit fiscal, cuando los republicanos dejaron el gobierno en 1992 la deuda pblica era la mayor en la historia de Estados Unidos.

personas, que Macpherson haba identificado como "individualismo posesivo" y que se llegaron a transformar en "sentido comn" en las dcadas finales del siglo XX. Se trata de reivindicar la libertad individual, no slo frente a las tradiciones y privilegios estamentales (que fue tarea de la primera modernizacin) sino respecto a la imposicin (injusta) desde el Estado y desde los dems (el bien comn). Pero, sin embargo, ese desembarazarse de las exigencias sociales ha realizado, de manera particular y con formas insospechadas, la profeca weberiana respecto de la triste suerte del individuo liberado en la modernidad: el informe sobre Chile, elaborado por el PNUD en 19985 nos sorprendi cuando devel los grados de desafiliacin, prdida de pertenencia, desconfianza, inseguridad, ausencia de sentido.... que esa modernizacin neoliberal ha arrastrado e instaladoen la sociedad chilena6. Entendemos que es en estos aspectos socio - culturales - ms que en las dimensiones propiamente econmicas - que el neoliberalismo ha ido perdiendo legitimidad. Es frente a la promesa de plenitud personal que ofreca al individuo entregado a su propia responsabilidad, iniciativa y empresa, que podemos entender aquellos juicios de que la ola neoliberal estara cediendo. Y, sin embargo, la hegemona ideolgica del neo- liberalismo podra prolongarse an por tiempo indefinido, favorecida por el hecho que no se levanta todava una propuesta, de calibre, que represente una real alternativa que, ms all de slo subrayar aspectos crticos en el ordenamiento vigente, proponga otras formas - cualitativamente diferentes- de referir el estado, el mercado y la sociedad. Es en ese vaco de alternativa que, a pesar del deterioro percibido, se reproduce la hegemona ideolgica del neoliberalismo. La pregunta es cmo recuperamos las orientaciones hacia el "bien comn" y la "equidad" en la construccin de sociedad, sin que estas motivaciones diluyan la aspiracin de libertad y diversidad, tan acendradas en el ethos de fin de siglo y que han servido para validar las posturas neo - liberales? Cmo podemos volver a reponer el tema de la "igualdad" en trminos "progresistas" (en una propuesta que encamine hacia delante) y sin volver a recaer en versiones maquilladas de un trasnochado Estado de Bienestar? El colapso de los denominados "socialismos reales", que fue lo que dej al neoliberalismo sin adversario, tiene, sin embargo, un aspecto ventajoso que nos hemos demorado en reconocer y asumir: el mundo bipolar nos haba impuesto
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Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo "Desarrollo Humano en Chile: Las paradojas de la Modernizacin", PNUD, Santiago, 1998. Respecto de procesos muy similares en el caso francs, cfr. Fitoussi, J.P y P. Rosenvallon, "La nueva Era de las Desigualdades", ed. Manantial, Buenos Aires, 1997.

una alternativa sesgada, en tanto todos nos encontrbamos empujados a optar entre "libertades formales" por una parte y "derechos econmicos sociales" por otra. El fracaso de las experiencias denominadas socialistas redujo al silencio a quienes postulaban la segunda opcin ( y de all, el dominio avasallador del pensamiento neo - liberal). Pero hoy, despus de mucho tiempo, no estamos obligados a optar: equidad no significa ya ms prescindir de libertades individuales, estamos en el tiempo en que - tmidamente an - se ha relanzado la reflexin sobre la democracia en circunstancias serenas. Amartya Sen7 (junto a otros autores) nos ilumina as: la libertad est ligada indisolublemente al derecho humano fundamental cual es el de desarrollar y ejercer las capacidades que permiten elegir e impulsar u propio plan de vida. De esta afirmacin central resulta que la "igualdad" bsica (que no es lo mismo que la homogeneizacin de todas las instituciones) -que puede fundar una adecuada y deseable vida en sociedad y que funciona como basamento de los derechos humanos - es el derecho de todos y cada uno a desarrollar sus propias capacidades en el esfuerzo por imaginar y construir su "proyecto de vida": Sen anota que, sin ese desarrollo bsico, los miembros de una sociedad podrn - eventualmente - alcanzar mejores niveles de vida material, pero esas personas seguirn con dficit en cuestiones tales como la autoestima, el sentido de vida, el compromiso con los dems; estarn recortados en tanto "sujetos" y "ciudadanos". Es en base a razonamientos tales que - ahora nosotros y no ms Amartya Sen - entendemos que, cualquiera sea la propuesta que se llegue a plasmar como alternativa real del neoliberalismo, sa va a incorporar elementos de participacin asociados a la constitucin de sujetos y a la profundizacin democrtica (perfeccionando los aspectos meramente formales y representativos de este rgimen). Algo en este sentido pareci que se levantaba en las promesas que para los chilenos (o, ms bien, para muchos chilenos) represent el retorno de la democracia en 1989. Entonces algunos pensaron encontrarse en el umbral de una nueva relacin entre la sociedad y el Estado, que no se trataba slo de cambiar un rgimen sino de "construir una casa juntos"; sin embargo, lo alcanzado hasta hoy en este aspecto de nuevas relaciones ciudadanas - nos resulta muy insatisfactorio y, ms an, no parece estarnos encaminando en el sentido de esa democracia de libres e iguales que nos podra ubicar ms all de la estrecha sociedad de mercado. Qu pas? Nos parece un buen ejemplo lo sucedido durante este perodo con el trato de la pobreza. A inicios de los 90 se recuperaron los niveles de gasto pblico destinado a lo social, se impusieron "una manera distinta de entender y encarar la superacin de la pobreza, nuevas prioridades, nuevos arreglos institucionales, nuevos programas, nuevas modalidades de gestin y nuevos
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Sen A. "Inequality Revisited", Clarendon Press, Oxford, 1992.

instrumentos de asignacin de recursos"8; se trataba, explcitamente, de hacer las cosas de otra manera (inversin social en lugar de asistencialidad subsidiaria). Y, sin embargo, en 1999, un informe del Ministerio de Planificacin, que analiza 191 programas dirigidos a los seis "grupos prioritarios" en la tarea de superacin de la pobreza anota que, si bien, el 72% de estas iniciativas se proclama "participativa"9, una mirada algo ms fina, que atienda al momento de cada programa en que se propone la participacin de los usuarios, permite descubrir que lo ms frecuente es que sta se concentre en la fase diagnstica cuando esos "participantes" ofrecen o recogen informacin y, en segundo lugar, en la etapa de la ejecucin, donde participacin equivale en aportes de mano de obra y/o dinero. Es as como domina una forma de inclusin que, ms adelante, calificaremos como "funcional" (til a los fines del programa) mientras slo en pocas acciones se propone la participacin para la autoeducacin ciudadana. Por qu? Parece fcil pensar que el discurso participativo, en boca del aparato estatal, no es sino una "ideologa", que slo se trata de una palabra apaciguadora que recubre y esconde todo lo que sigue igual. Es posible que algo de esto se de en un cierto grado, pero, nuestra hiptesis de trabajo a lo largo de esta reflexin es que, ms all de lo anterior, el aparato estatal - en su versin ms poltica tanto como en su versin ms tcnica - no sabe trabajar abierto a la participacin, los actuales funcionarios no han sido formados profesionalmente en esas capacidades y, salvo aquellos escasos que vivieron experiencias renovadoras en algunas ONG, tampoco las prcticas funcionarias los han llevado a reformular sus concepciones originales. De all la importancia de rescatar algunos esfuerzos de punta que, por una parte muestran que dentro de las circunstancias chilenas se puede trabajar de otra manera y, por otra, nos indiquen los obstculos con los que este esfuerzo se encuentra y nos destaquen aquellas condiciones que en Chile debemos cambiar si queremos caminar, en serio, hacia otras relaciones, ms profundamente democrticas, entre el Estado y la sociedad.

Concha, X. , A.Pavez, D Raczynsky, C. Rojas, C. Toh y E. Walker "Superacin de la pobreza y gestin descentralizada" en Raczynsky, D. y C. Serrano "Descentralizacin. Nudos crticos" CIEPLAN, Santiago, 2001. p. 177. MIDEPLAN "Caractersticas de la oferta pblica dirigida a Grupos Prioritarios de la Poltica Social", Secretara Ejecutiva del Comit de Ministros, Santiago, 1999.
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I.-CONCEPTOS DE REFERENCIA.
El campo conceptual en el que se mueve esta reflexin y que constituye la orientacin de sentido para la informacin que recogimos a lo largo de la investigacin, se organiza en base a tres nudos centrales. Estos puntos duros conforman un "campo" en la medida en que no son independientes entre s, sino, por el contrario, se dicen unos a otros y, as, se definen mutuamente. Uno es el concepto que - a falta de otro trmino con mayor tradicin en la teora - nosotros identificamos como "poder participativo", una etiqueta que quiere indicar a los rasgos incorporados en la concepcin del Estado a la que nosotros recurrimos a lo largo de este trabajo. Se trata de un aparato de poder y de gestin social que no estara cerrado a la posibilidad de acordar espacios donde se ejerza una autentica participacin ciudadana, si bien entendemos y debemos asumir que esta incorporacin representa una oportunidad azarosa, histrica que se juega en circunstancias diversas y que por tanto, no est asegurada desde la sola voluntad de quienes son los sujetos de esa relacin. Otro es el concepto de descentralizacin. No apuntamos todava al particular proceso tal como se ha desplegado en Chile (y que ser considerado ms adelante) sino a las promesas, las ambigedades, y las oscuridades que se despliegan en el discurso descentralizador, en tanto medida recomendada para ordenar la administracin pblica. El tercero, se refiere a la disputada concepcin de "participacin". Un perfil conceptual muy claro de los rasgos que distinguen a la participacin deseable (desde nuestro punto de vista) de lo que, para nosotros, constituye seudo participacin, parece indispensable para afirmar el camino de este estudio.

Es por eso mismo que hemos agregado algunas notas sobre el "capital social", una construccin conceptual bastante reciente, que, porque aparece asociada al proyecto de la participacin, le puede comunicar claridad al anlisis que queremos intentar, pero, tambin, lo puede traspasar con sus propias nebulosas e inseguridades. Cada uno de estos trminos constituye un "territorio en disputa", que se incorpora y emplea en discursos diversos que, evidentemente, cada uno de los que a ellos recurre le asigna al trmino en cuestin un sentido distinto. En este tironeo, el explicitar y respaldar cual sea nuestra opcin conceptual apunta no slo a un compromiso de honradez intelectual, sino que, debe facilitar la comprensin del resto de este documento que est atravesado por el particular sentido que nosotros le asignamos a los conceptos sealados.

1.1. EL PODER PARTICIPATIVO.

En la medida en que fuimos incubando el tema que aqu nos ocupa y, ms an cuando nos correspondi presentar los primeros avances de la investigacin en curso a acadmicos, tanto profesores como alumnos, nos encontramos con muchos interlocutores -ms de los que nosotros esperbamos - que no vean inters en la propuesta por cuanto rechazaban la posibilidad que el Estado se pudiera abrir a una participacin autntica de los ciudadanos, al menos cuando stos pertenecen a los sectores populares. Y esto sera as independiente de la (buena) voluntad de quienes - en un momento determinado- sean los funcionarios que ocupan cargos en ese aparato estatal. Detrs de esta posicin hay juicios y posiciones distintas, pero todas coinciden en tanto desembocan en idntica desesperanza respecto de las posibilidades que nosotros proponamos. Para algunos, quizs para los de ms edad que en algn momento se formaron reflexionando el Estado desde las lecturas del marxismo, esa imposibilidad brota desde la naturaleza misma de este Estado, que - repetimos, ms all de las intenciones, a veces ingenuas, de quienes ocupan cargos en el gobierno - necesariamente opera como "instrumento de los intereses de la clase dominante" y, as, estara incapacitado para repartir el poder abriendo oportunidad a la participacin autntica . Para los interlocutores ms jvenes, que no eran ni buscaban ser marxistas, la conviccin parece imponerse ms desde los hechos: ellos han visto que, aun cuando cambian las personas que toman las decisiones en el Estado, las

experiencias de participacin siguen siendo superficiales y, aquellas escasas situaciones que buscan emprender iniciativas ms audaces, tropiezan permanentemente con obstculos burocrticos, que terminan por anular a los audaces y refuncionalizar la experiencia. Por uno u otro camino se llega a entender el Estado como un aparato que funciona a favor de la "conservacin", del cual no cabe esperar aperturas de participacin hacia sectores sociales excluidos. Si as fuera, este estudio carecera de todo sentido; la participacin impulsada por los Municipios en el espacio comunal sera slo una apariencia ms, una forma falsa para la seduccin, ya que carecera de toda consistencia en la naturaleza real de las relaciones Estado - Sociedad. De all brota la necesidad de respaldar tericamente (conceptualizar) la idea de una articulacin ms dialctica entre los dos trminos de la relacin, donde la dinmica de la sociedad tambin puede influir y definir al menos relativamenteel ser del Estado. Quisiramos considerar este problema desde el punto de vista del mismo marxismo, ya que es all que se fundan los argumentos que ms endurecen la posicin dascalificadora. , divide el perodo en tres partes: una primera que va de 1789 a 1848, otra de 1848 a 1875 y una ltima que comprende de 1875 a 1914. Esta no es slo una cronologa cmoda para dividir un estudio demasiado extenso en tramos ms manejables; el cambio en el ttulo de los tomos (la Era de la Revolucin cambia hasta la del Imperio) quiere indicar que a lo largo de la segunda mitad de ese siglo diez y nueve se cristaliz una transformacin profunda en la calidad de la hegemona, la que ha sido reconocida y recogida por distintos anlisis que se levantaron desde trincheras diversas 11 Lo que nos interesa resaltar ahora es que casi toda la reflexin y los escritos de Carlos Marx se ubican antes de la "era del imperio (antes de 1875) y, necesariamente, deben estar marcados por esa vivencia12 . Eso querra decir que
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- Eric Hobsbawm en sus estudios sobre el largo siglo XIX

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Hobsbawm, E. "La Era de la Revolucin, 1789-1845", ed. Crtica, Buenos Aires, 1997. Hobsbawm, E. "La era del Capital, 1848-1875", ed. Crtica, Buenos Aires,1997. Hobsbawm, E. "La era del Imperio, 1875-1914", ed. Crtica, Buenos Aires, 1997. Entre otros por Max Weber. Es en esas circunstancias, de capitalismo competitivo, que l identifica dos proyectos sociales bsicos: uno de mantencin y uno de cambio; ms an, que cada uno de esos proyectos corresponde a cada una de las clases fundamentales de esa sociedad: uno a los dueos de capital y otro a quienes slo venden fuerza de trabajo. Los otros grupos y segmentos sociales (la aristocracia, la pequea burguesa, los desempleados...) no tienen proyecto propio de sociedad y se suman a uno u otro de los proyectos fundamentales. Las instituciones, las
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esos anlisis y las concepciones que los fundan se tienen que considerar con cuidado cuando se trasladan al perodo post 75. La necesidad de emprender ese traslado y las dificultades que levanta el desafo para quienes deseen leer las orientaciones de Marx ms all del periodo clsico, fueron reconocidos por el ya anciano Federico Engels cuando, en 1895, elabor la introduccin a la reedicin La Lucha de Clases en Francia. All nos dice el autor la historia transform de arriba a abajo las condiciones bajo las cuales tiene que luchar el proletariado. El mtodo de lucha de 1848 est hoy anticuado en todos los aspectos y ste es un punto que merece ser investigado ms detenidamente. A nuestro entender y para lo que aqu interesa, ms all de la masificacin del proletariado en algunos pases que se industrializaron rpidamente, y ms all de la emergencia de los partidos de masa con influencia nacional, en ese ltimo cuarto del siglo XIX europeo, se ha producido un cambio cualitativo en la relacin Estado - sociedad en lo que dice a la actualizacin de la ciudadana: el Estado ya no es exterior a los grupos trabajadores sino que estos (a travs de sus partidos, sus dirigentes, sus representantes) se encuentran instalados en el interior del hacer estatal. En democracias amplias que se han avenido a recurrir regularmente a la evaluacin ciudadana, los gobiernos y los gobernantes deben gozar de "legitimidad" (Weber); quienes ocupan el aparato de estado no pueden, simplemente, imponer una voluntad particular desde arriba hacia el conjunto de la sociedad, sino que tienen que escuchar, reconocer, incorporar - y ofrecer alguna respuesta - a los puntos de vista, intereses y urgencias de sectores ciudadanos que no estn expresados directamente en el gobierno pero cuyo apoyo interesa conquistar y mantener. Esta relacin es la que Antonio Gramsci, quin reflexiona la poltica desde la mirada marxista pero que busca enfrentar el desafo que sealaba Engels, va a denominar "hegemona"13 "El hecho de la hegemona presupone, indudablemente, que se tienen en cuenta los intereses y las tendencias de los grupos sobre los cuales se ejerce "hegemona", que se forma un cierto equilibrio de compromiso, es decir, que el grupo dirigente haga sacrificios de orden econmico - corporativo"14 ideas .... se suman a uno u otro proyecto. El Estado es de clase, instrumento al servicio de los intereses de los dueos del capital y opuesto a los intereses populares.
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Es sabido que las preocupaciones de Gramsci giraron en torno a las particularidades que definan el curso que la accin poltica deba seguir en "occidente", o sea, en sociedades que han alcanzado un cierto desarrollo econmico e institucional. Gramsci, A. "Notas sobre Maquivelo, sobre poltica y sobre Estado moderno. Juan Pablo editores, Mxico, 1975, p. 55.
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Se trata, claro est, de una presencia acotada de los intereses y puntos de vista de los sujetos subordinados en la discusin y las decisiones del Estado pero, lo que buscamos resaltar es que en el ejercicio pblico que funciona con hegemona - y que corresponde a todas las sociedades complejas - los espacios de participacin popular no estn excluidos por la naturaleza (capitalista) de ese Estado. Tanto ms si tales espacios institucionales mantienen algn grado de autonoma respecto del funcionamiento del conjunto del aparato estatal, porque entonces, se ofrecen como lugares a ser ocupados por funcionarios ms o menos empticos con los segmentos sociales a los cuales esas acciones y recursos se orientan. Frente a los otros quienes rechazan la posibilidad de las polticas y programas estatales participativos basados en las dificultades que de hecho, en la experiencia chilena, han encontrado tales iniciativas, debemos reconocer que no se trata de una propuesta de fcil ejecucin ya que el Estado se deber mover a ceder espacios de poder y, sin embargo, la disposicin declarada en los discursos oficiales puede (y puede que no) constituir una oportunidad (no mecnicamente causal) para avanzar por el camino de la participacin. Es que el perfeccionamiento de las relaciones sociales, siempre, es un proceso complejo, que, por una parte, slo puede ser impulsado por sujetos y, por otra, se despliega en el tiempo a medida que va consolidando las circunstancias que lo permiten y favorecen. Nelson Coutihno, profesor de la Universidad de Campinas, levanta el siguiente ejemplo para indicar a esta complejidad procesual: la "Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano" se aprob, con conviccin, durante el periodo ms caliente de la Revolucin Francesa, y proclama - nada menos - que los derechos ciudadanos son co - extensivos a todo el cuerpo social; pero, en la prctica, los regmenes liberales a lo largo del siglo XIX limitaron, tanto el derecho a asociacin y expresin, como mantuvieron el voto censitario (restringido a los hombres, adultos, propietarios, alfabetos); fue por virtud de las luchas de los trabajadores, de la presin de las sufragistas y de los jvenes que, a lo largo del periodo que sigue y respaldados en la "Declaracin" se hacen efectivos esos derechos bsicos. Recordemos que en la mismsima Francia slo en 1884 se alcanz el reconocimiento oficial al derecho a formar sindicatos y declarar huelgas. 15 La declaracin oficial en favor de una ampliacin del espacio poltico debe entenderse como un logro que no cambia, automticamente, el comportamiento de los sujetos ni las relaciones sociales, slo abre un respaldo y una posibilidad no segura pero necesaria. Sobre "hegemona" cfr. Portelli, H. "Gramsci y el bloque histrico" Siglo XXI editores, Mxico, 1976.
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Sobre la importancia de incorporar el "tiempo" en el anlisis de la accin social cfr Giddens A. "Central Problems in Social Theory" University of California Press, Berkeley,1994.

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En la medida en que se creen y fortalezcan las condiciones en los sujetos y en los contextos, los grupos subordinados podrn aprovechar esa posibilidad para reclamar su lugar y su derecho en la decisin social.

1.2. LA DESCENTRALIZACIN.
Es una medida que, desde hace unos quince o veinte aos, se ha venido impulsando en toda Amrica Latina como un componente de los procesos de modernizacin de los aparatos estatales, impulsada (y financiada en parte) por los organismos internacionales de crdito. La descentralizacin se entiende como el traspaso de funciones, competencias y recursos desde un aparato de decisin y administracin nacional a

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otros, de nivel subnacional, que poseen base territorial determinada y que gozan de cierta autonoma para decidir sobre su propia gestin. Los rganos que impulsan la descentralizacin prometen que se va a alcanzar una mayor eficacia y eficiencia en la entrega de los servicios, ya que, por una parte, stos podrn ser ms adecuados a la diversidad propia de cada localidad y, por otra, se habra recortado los pasos burocrticos entre la emergencia de la necesidad y la respuesta estatal a sta. Hay otros, intelectuales esta vez, que prometen ms cuando anuncian que este acercamiento entre el aparato estatal y la vida cotidiana de la sociedad no puede sino fortalecer y profundizar la democracia. As, un analista tan serio de los procesos de gestin urbana como Jordi Borja, en algn momento consider la descentralizacin "como el medio adecuado para promover la socializacin poltica de las clases populares y el desarrollo de las libertades individuales, as como las transformaciones socio econmicas de tendencia igualitaria" y agrega poco ms adelante "la descentralizacin, hoy parece consubstancial a la democracia"16 Sin embargo, la experiencia de los ltimos quince aos en todo el continente, muestra que los procesos concretos no han sido ni tan lgicos, ni tan seguros 17. Es que esas acciones tcnicas, que en s mismas no dicen mucho ms que al rediseo del espacio administrativo, siempre se impulsan incorporadas en algn contexto concreto, que le comunica sentidos (y, puede ser, formas) que, aunque diversos, siempre son polticos. De all que la descentralizacin nos aparezca como un trmino y una medida que, contra lo que prev Borja, resulta polismica, se puede llenar de distintos contenidos, incorporar en discursos y proyectos diferentes. Jos Luis Coraggio ha argumentado la existencia de dos grandes vertientes en el proceso descentralizador18. Por una parte, existira una descentralizacin (que l califica de neo liberal) que favorece a las transnacionales ya que las localidades, en su afn por atraer al capital, compiten entre s ofreciendo facilidades (por ejemplo, Borja, J. "Dimensiones tericas, problemas y perspectivas de la descentalizacin del Estado" en Borja, J. y otros "Descentralizacin del Estado, Mvimientos Sociales y Gestin Local", ICI-FLACSO-CLACSO, Santiago, 1987, pgs 24 y 39.
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Cfr. Velsquez, F. "Descentralizacin y Gestin Local en Amrica Latina" en Revista Foro, N 32, Santa Fe de Bogot, 1997. Cfr. V.V.A.A.. Descentralizar en Amrica Latina, GTZ - PGU, Quito, 1995. Cfr. Finot, I. "La Descentralizacin en Amrica Latina" doc. CEPAL, www.eclac.cl sub-sitio ILPES. Coraggio, J.L. "Las dos corrientes de la descentralizacin en Amrica Latina", en J.L.Coraggio "Ciudades Sin Rumbo", CIUDAD - SIAP, Quito, 1991.

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arancelarias o medioambientales) que resultaran mucho ms difciles de arrancar de un aparato negociador centralizado. Por otra parte, el autor encuentra otra descentralizacin que persigue ms acercar y democratizar la relacin del Estado con la ciudadana, en la perspectiva de constituir sujetos sociales y polticos en cada localidad. Si prolongamos la misma lgica que aplica Coraggio (la medida administrativa se concreta segn el proyecto poltico en el que se incorpora) ms all de lo que l lo hace en el artculo citado, podemos encontrar otras "corrientes"; en la vertiente que persigue propsitos ms polticos, nuevamente, se pueden distinguir dos ramales: uno que busca acercar el Estado a la gente para asegurar mayor control poltico, para ajustar las conductas a las intenciones de la autoridad (as por ejemplo, se puede entender la regionalizacin impulsada en Chile por la dictadura), otro - que ser el que interesa entender en esta investigacin - es el que busca profundizar y enriquecer la democracia, facilitando las oportunidades para que los ciudadanos, en la localidad, se incorporen en las decisiones y en el control de las medidas que dicen, directamente, a su experiencia ms cotidiana. Esta categorizacin se asemeja - pero no coincide en los contenidos - con otra en uso, ms tipolgica y descriptiva, que distingue ente, relocacin, desconcentracin y descentralizacin (propiamente tal): en la relocacin se multiplican ventanillas de los servicios centrales en las diversas localidades con el propsito de facilitar el desplazamiento y acceso de los usuarios; en la desconcentracin, en cambio, lo que se desplaza a los niveles locales son las funciones que se podran adaptar a las caractersticas de cada particularidad; en la descentralizacin, en sentido estricto, se transfiere una cierta capacidad de decidir. El despliegue conceptual que hemos intentado nos lleva directamente a la pregunta qu es lo que provoca la diferencia entre las distintas corrientes descentralizadoras?, ms all de la sola voluntad de parte de quienes impulsan cada curso cules son los componentes tcnicos que aseguran un proceso de efectos democratizadores? Cmo escapar a las acciones estrechamente administrativas? Esta es la pregunta que levanta Carlos De Mattos en alguno de sus escritos 19 cmo hacer para que la descentralizacin funcione como "un instrumento propicio para promover el desarrollo local, democratizando los procesos sociales, reduciendo la injusticia en las localidades involucradas"? El autor busca salirle al paso a los "optimistas" del acto descentralizador, quienes ligan directamente la medida con efectos democratizadores. De Mattos quiere poner en duda esta "panacea" y argumenta que el rediseo administrativo, por s mismo, slo puede provocar una reduccin del espacio en el cual se opera,

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De Mattos C. "La descentralizacin una panacea para impulsar el Desarrollo Local?, Cuadernos del CLAEH, Montevideo, 1989.

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pero qu aspectos se debe incorporar para que esas medidas aporten hacia efectos que son de otro nivel: poltico y cultural?20 Frente a esta pregunta, nosotros postulamos las pistas siguientes: La descentralizacin slo podr devenir en ms eficacia y mayor eficiencia de la accin social pblica, si los programas incluyen la posibilidad (inscrita en los diseos, con recurso a instrumentos y mtodos adecuados, en manos de funcionarios hbiles y convencidos) de readecuar la propuesta original - que es necesariamente, general - a las circunstancias particulares de cada situacin local en la que ese programa se realiza. La descentralizacin slo podr aportar a la profundizacin de la democracia cuando esta medida se hace operar en trminos tales que los programas descentralizados alienten las prcticas responsables que favorecen la constitucin y el fortalecimiento de los sujetos locales.21 Siguiendo una insinuacin de Coraggio, slo hablaremos de "desarrollo local" cuando la descentralizacin incorpore estos dos rasgos. Es decir que pueden darse - y, de hecho, se dan - una variedad de procesos descentralizadores que no llevan al desarrollo local.

20 21

De Mattos, Ibid. En este punto, la reflexin que llevamos se encuentra con aquella que ha realizado Sergio Boisier, quien desde la CEPAL ha levantado la necesidad que los procesos descentralizadores sean asumidos por "sujetos regionales" comprometidos Cfr. Boisier, S. "Las regiones como espacios socialmente construidos en "Revista de CEPAL N 35, CEPAL, Santiago, 1988.

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1.3. LA PARTICIPACIN
Es as como llegamos al tema de la "participacin"; son varios los estudios y los autores que concluyen que la descentralizacin puede llevar a ms democracia slo cuando se constituye una oportunidad para que, en las localidades, se vivan experiencias potentes de participacin social22 Rpidamente nos topamos con que "participacin", al igual de lo que pasaba con descentralizacin, es un trmino abierto, posible de llenar con contenidos diversos, lo cual lo ha convertido en un campo en disputa que exige ms definicin para poder ser utilizado en esta investigacin. Martn Hopenhayn, arranca as en una presentacin de este tema: "Insistir sobre el carcter equvoco del concepto de participacin parece, a estas alturas, un ejercicio gratuito. Cada vez ms, la palabra se desplaza a lo largo y ancho del arco poltico, reivindicada por corrientes tan diversas como el neoliberalismo, el neo - contractualismo, la democracia cristiana, el marxismo, en sus distintas interpretaciones, la socialdemocracia, el socialismo renovado, el anarquismo y, en general, toda forma de populismo. Se ha convertido tambin en referencia obligada de planes y programas de desarrollo, de manifiestos ideolgicos y de campaas presidenciales"23 Buscando organizar esa gama ambigua, en el documento ya citado del Centro de Investigaciones de la Universidad ARCIS, buscamos perfilar el contenido del trmino en el sentido siguiente. "La participacin es una particular relacin que surge (o que puede surgir) en el encuentro de dos dinmicas: una es la capacidad de participar, que son las aptitudes, habilidades y recursos que los sectores, llamados a incorporarse en esta empresa comn, han venido acumulando a travs de sus prcticas y de la reflexin sobre stas y que traen como aporte cuando se incorporan a esa empresa comn; otra es la oportunidad de participar, y ahora estamos mirando el espacio,

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Este punto est ms desarrollado en Palma, D. "La participacin y la construccin de ciudadana". Doc. de trabajo N 27, Centro de Investigaciones Sociales, Universidad ARCIS, Santiago, 1998. Hopenhayn, M. "La participacin y sus Motivos" en Accin Crtica, N 24-25, CELATS, Lima, 1988.
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23

inscrito en el diseo del programa, que permite o limita el ejercicio de la capacidad participativa".24 Y, agregbamos inmediatamente, "podemos hablar de participacin cuando se ha provocado una adecuacin entre estas dos dinmicas", o sea cuando se empuja la consonancia entre las capacidades de los sujetos y las oportunidades que abre el funcionamiento de la poltica. Esta definicin nos ha permitido construir una cierta tipologa que ordena las diversas experiencias, distintas entre s pero todas identificadas como participativas, que encontramos en las relaciones que los Municipios buscan establecer con los vecinos, y que se diferencian entre s segn las diversas formas como la voluntad poltica busca provocar, en cada caso, el ajuste entre oportunidades y capacidades. Podemos identificar cuatro tipos gruesos de adecuacin entre las capacidades de los usuarios y los espacios de oportunidad que ofrece un programa. - Uno es cuando la "participacin" se reduce a ser beneficiario del programa25. Aqu, la nica lgica que opera es la que gua al programa hacia sus objetivos de eficiencia - eficacia; no hay preocupacin por las "capacidades" en los usuarios ya que stos son diagnosticados y tratados slo como "carentes". Aqu no habra participacin, al menos segn los criterios que hemos enunciado en los prrafos anteriores. En los casos escogidos para la investigacin no incluimos ninguno que fuera expresivo de esta situacin ya que nada aportaba a la construccin de conocimiento sobre el objeto que aqu perseguimos. - Otro es el caso en que se considera la incorporacin de capacidades de los usuarios en el desarrollo del programa, pero el encuentro de stas con las oportunidades se realiza privilegiando las exigencias del programa; es as como, entre las capacidades que ofrecen los usuarios se seleccionan aquellas que sirven al funcionamiento del programa participativo, tal como ste ha sido ha decidido y diseado por el equipo tcnico responsable. Son las ofertas en los programas de pavimentos participativos, o en las autoconstrucciones.... donde se incorporan aquellos vecinos cuyas urgencias y capacidades se ajustan a lo que los funcionarios encargados les han asignado; los otros, son declarados "apticos", " no se interesan por participar".
24

Palma, D. op. cit. p.27.

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Esta era la participacin pasiva que por all por los 60 anotaba la denominada "teora de la marginalidad". Cfr.Vekemans, R. y otros "Poblaciones marginales y desarrollo urbano: el caso chileno". DESAL, Santiago, 1965. Cabe destacar que ya en ese momento, se consideraba a la "participacin pasiva" como una condicin insatisfactoria que deba cambiar hacia situaciones ms perfeccionadas.

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A esta situacin la venimos denominando "participacin funcional". - La posibilidad de la "participacin sustantiva" se abre en la medida en que el encuentro entre capacidades y oportunidades se decide a la inversa de cmo se proceda segn el prrafo anterior (para los casos de participacin funcional). Ahora sern las capacidades de cada grupo particular las que se asumen como ncleo duro en la bsqueda de adecuacin; ahora las oportunidades que se ofrecen a la participacin se van a decidir y a disear en los programas como respuestas, intencionadamente adecuadas y respetuosas, ante esas capacidades que aportan los grupos a los que se llama a participar. Para encaminarse hacia la "participacin sustantiva" parece indispensable que un programa incluya momentos e instrumentos adecuados para identificar las "capacidades de participar" de cada grupo particular y, consecuentemente, que consulte la posibilidad de redisear el programa para adecuarlo al aporte propio de cada situacin particular. - Por ultimo existe esa relacin que el socilogo brasilero Pedro Demo ha denominado "participacin - conquista"26 Segn Demo la real participacin slo se produce cuando los grupos subordinados arrancan un beneficio desde la sociedad que los margina; es que la participacin sera un acto de iniciativa y responsabilidad (de praxis) que constituye al sujeto (colectivo) y, de ah que, cualquier donacin de participacin por parte de la autoridad, al eliminar esa iniciativa conquistadora, anulara la construccin onto - gentica y, en consecuencia, deja de ser propiamente participacin. No estamos perfectamente de acuerdo con Demo; un acto de imposicin que el autor denomina abiertamente "de conquista"- escapa a la gama de las relaciones pactadas y es distinta de la participacin.27 Sin embargo, incluimos su enfoque en esta tipologa ya que, entendemos, en cualquier negociacin que apunte a la participacin sustantiva pueden surgir modificaciones y perfeccionamientos a la propuesta estatal de oportunidades de participacin y que se imponen, con iniciativa y fuerza, desde los puntos de vista y las prioridades de los grupos llamados a participar. Debe resultar evidente que estos perfiles representan tipos construidos intelectualmente que, en la realidad, no existen en la pureza como aqu estn representados. Su utilidad consiste en que en el momento del anlisis, nos permitieran organizar la informacin recogida en los casos seleccionados y, al final de la investigacin, llegamos a conocer de dimensiones y rasgos que nos llevaron a superar el esquematismo y la simpleza de estos tipos.

26

Cfr. Demo, P. "Participaao e Conquista". Univ. Federal de Ceara, Fortaleza, 1987. Detrs de la semntica, Demo sigue operando con una concepcin "clase contra clase" en su concepcin de Estado, que es un enfoque del cual nosotros nos hemos apartado en el subpunto 1.1. de este captulo.

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1.4. EL CAPITAL SOCIAL

Para completar la revisin de los conceptos que organizan el campo terico de esta reflexin, vamos a hacer algunas referencias - en los aspectos particulares que interesan a nuestro trabajo28 - "sobre el capital social". Se trata de un concepto de uso reciente en las disciplinas sociales, que ha inundado el discurso de quienes piensan y hacen accin social en Chile desde que fuera incorporado en el informe de Desarrollo Humano que prepar el PNUD en el ao 200029. Aparentemente, capital social podra ser una categora que, con un contenido terico ms denso, pensado y constituido, podra ocupar el lugar de lo que aqu - de manera ms bien descriptiva - hemos denominado "capacidades de participar" Es slo en 1985 que Pierre Bourdieu levant el trmino asignndole un contenido y un lugar propio para el anlisis de los procesos sociales. Segn este autor, capital social es "el agregado de los recursos reales o potenciales ligados a la existencia de una red durable de relaciones ms o menos institucionalizadas de reconocimiento mutuo"30

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Sobre este punto, existe un buen documento de John Durston que presenta y caracteriza las diversas posiciones que han brotado frente al tema. Cfr. Durston, J. Qu es el capital Social Comunitario? Serie Polticas Sociales, N 38, CEPAL, Santiago, 2000. PNUD "Ms sociedad para gobernar el futuro. Desarrollo Humano en Chile" PNUD, Santiago, 2000. Cfr Bourdieu, P. "The forms of capital" en J. Richardson (ed) "Handbook of Theory and Research for Sociology of Education", Grenevor, New York, 1985. En esta misma categora de pensamiento, Durston incluye a James Coleman, quin, unos aos despus, se refera al capital social como "los recursos socioestructurales que constituyen un activo de capital para el individuo y facilitan ciertas acciones de individuos que estn dentro de esa estructura" Coleman, J. "Foundations of Social Theory, Belknaps Press, Cambridge, Massachusets, 1990. Queremos destacar que estas definiciones se acercan ms a lo que nosotros entendemos por "capacidades de participar" que las otras, ms divulgadas, que el trmino asumi en su evolucin posterior.

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El autor de ms influencia en el debate sobre capital social es, sin embargo, Robert Putnam, un profesor de la Universidad de Harvard, quien recurre al concepto como eje terico y explicativo central en un estudio sobre comunidades rurales en el norte de Italia que se han incorporado, sin disolverse, en el proceso de industrializacin31. El autor explica que, a lo largo de su historia, estos grupos han ido acumulando" aspectos... tales como las redes, las normas y la confianza, que facilitan la accin y la cooperacin para beneficio mutuo" El uso repetido de los stocks de reciprocidad y confianza lleva a una "densificacin del tejido social" condicin necesaria para que exista una sociedad civil fuerte y, de all, la importancia que Putnam va a asignar a la historia comn del grupo como fuente de acumulacin de ese capital. Putnam seala que el trabajo en colectivo se ve facilitado cuando el grupo posee un stock adecuado de capital social, de all que - para l - tanto el desarrollo capitalista exitoso como la consolidacin de la democracia liberal surgen desde la presencia de normas y redes de intercambio recproco y solidario. En la base de estas asociaciones estara la idea de que los acuerdos de mutuo beneficio que se despliegan en el tiempo requieren de una cierta confianza bsica entre las partes. Putnam fue rpidamente objeto de duras y variadas crticas que no es necesario detallar aqu 32. Una que no vamos a perseguir, ya que no corresponde a la manera como nosotros incorporamos "capacidades de participar", es de que el autor desconoce otros factores que tambin influyen - y con mucha fuerza - en la construccin de democracia, de all que el capital social, para l, aparece como una "causa", cuya presencia asegurara mecnicamente la realizacin de efectos siempre positivos. Ms cerca de nuestras inquietudes est la pequea disputa que se ha levantado en torno a la determinacin histrica ("path dependance") en la constitucin de estas capacidades. Putnam, en estricta coherencia con el concepto tal como l lo constituye, concluye que capital social slo se acumula a lo largo de una experiencia histrica comn prolongada (de generaciones) donde las familias fortalecen ese acumulado socializando a los nios en el legado comn. Como se trata de un producto histrico, derivado del accionar de los propios ciudadanos, no equivale a

31

Putnam, R. " Making Democracy Work", Princeton University Press, New Jersey, 1993. Cfr. las citas de los artculos Durston, J. op. cit. de Alejandro Portes y de James Putzel, en

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sucedneos que puedan ser inyectados a la comunidad desde afuera de su propia experiencia.33 Conclusin, cuando el capital social se pierde (porque las comunidades se disuelven por migraciones o relocaciones) es muy difcil de recuperar; en la misma lgica, los grupos que carecen de una larga historia en comn no pueden apresurar la acumulacin de capital social. Todo este razonamiento concluye en Putnam en juicios muy desalentadores para grupos de formacin reciente como pueden ser los que se ubican en asentamientos populares urbanos en Chile: migrantes de segunda o tercera generacin y reasentados junto a nuevos vecinos por diversas polticas habitacionales de sucesivos gobiernos. Y, sin embargo, los estudios de caso muestran que un asentamiento de existencia comn corta pero muy intensa ( (como los nombres emblemticos de La Victoria, La Legua, La Pincoya o Herminda de la Victoria, por mencionar los que se nos vienen al correr de la pluma) existen capacidades de accin comn destacadas, que se movilizan en la medida en que entrevn las oportunidades adecuadas.34 Gabriel Salazar35 enfrenta decididamente esta limitacin en el concepto y hace un aporte a la polmica cuando propone distinguir entre capital social constante y capital social variable. Basado en las reflexiones de Albert Hirshman sobre "el principio de conservacin de la energa local"36 que l observ en varios grupos en lugares diversos de Amrica Latina y que lo llev a sealar "la dispersin fsica de las comunidades no implica desintegracin de su potencial (de la energa social) puesto que pervive en los sujetos dispersos" Se trata de aptitudes y actitudes marcadas en las personas que han vivido experiencias colectivas exitosas y que estaran en disposicin (en potencia) de actualizar redes de confianza y solidaridad cuando una apertura de las circunstancias objetivas sea ms favorable a esa expresin.

33

Aunque Putnam no lo dice, l podra estar hablando contra las expectativas desmesuradas que levantan "las capacitaciones". Como seala Salazar cuando plantea este problema "no se puede ensear desde arriba ni construir por decreto." Cfr. Ruiz, O., S. Solano y C. Zapata "Redes de Mujeres Pobladoras de la Comuna de San Joaqun. Participacin y Ciudadana Emergente", en Proposiciones N 28, SUR, Santiago, 1998. pp. 213 - 230. Cfr. Garcs, M "Historia de la Comuna de Huechuraba", ECO, Santiago, 1997. Salazar, G. "De la participacin ciudadana: capital social constante y capital social variable" en Proposiciones N 28, SUR, Santiago, 1998, pp. 156 - 183. Hirshman, A. "Getting Ahead Collectively: Grassroot Experiences in Latin America", Pergamon, New York, 1984.
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Es a estas capacidades que permanecen en las personas - sin expresin fuerte en lo colectivo - que Salazar identifica como "capital social variable" (.... energa social libre, en estado de espontaneidad, no acumulada en trminos de tradicin....op. cit. p. 166) que sera distinta de la que reconoce Putnam y que, ahora, este autor denomina "capital social constante".

Por ltimo en este captulo, queremos alertar respecto del uso que dimos a estos conceptos en la investigacin. Existe una aprehensin epistemolgica que viene del campo de la investigacin cualitativa y que apunta a prevenir contra la instalacin de conceptos y de referentes tericos en el umbral inicial de una investigacin. Se esgrimen argumentos que dicen a la naturaleza del objeto que sera propio de las disciplinas sociales. En palabras de Blumer - uno de los padres fundadores del interaccionismo simblico - el significado no emana del interior de las cosas mismas ni procede de elementos sicolgicos en las personas, sino que brota desde la manera como unas personas actan con otras frente a las cosas. La autntica definicin de una situacin es un producto social que surge de las situaciones sociales.37 Para esta mirada que identifica la sociedad con su historia, que no repara entre sujetos y objetos, la definicin de conceptos en un momento previo a la consideracin de procesos le resulta muy sospechosa, como si se estuviera postulando una realidad objetiva e independiente que a los sujetos les corresponde slo reconocer; y esto suena demasiado cercano a una desviacin positivista. Por otra parte, en las vertientes ms etnogrficas, existe una preocupacin de mtodo que se entrelaza con la anterior. Los referentes tericos conceptuales planteados en el primer momento de la investigacin, tenderan a operar como anteojeras que condicionan y recortan la construccin de conocimiento; estos hitos ya establecidos sensibilizaran al investigador a mirar lo pre - visto en los conceptos e invisibilizaran aquellos aspectos que no corresponden a esos puntos de partida. La recomendacin desde la etnografa ser, observe y recoja primero y, luego, elabore los conceptos en los que la heterogeneidad de lo observado haya sentido38.

37

Blumer, H. "Simbolic Interactionism. Perspective and Method", Prentice Hall, Englewood, 1969.
38

La investigacin tiene que descubrir la estructura, no imponerla, reconociendo los significados y los contextos en los que sus actos resultan situacionalmente relevantes. No existe ningn orden social natural fundamental que no deba ser explicado como resultado de la costumbre, las circunstancias concretas o la interaccin social".
23

A nosotros las aprehensiones as expresadas nos hacen sentido: entendemos que el objeto de investigacin es construido por el investigador y no queramos que los conceptos de partida nos predeterminaran el curso de esa construccin; no desebamos hacer un recorrido en redondo despus del cual nos encontraremos en el mismo punto de conocimiento del que habamos partido, pero ahora, cargados con informacin y datos. Atravesados por esta tensin, hemos puesto mucha atencin a la categora "conceptos sensibilizadores" que ha sido propuesta por el mismo H. Blumer. Segn este autor, los "conceptos sensibilizadores" orientan, desde el inicio, el curso de una investigacin pero no determinan su contenido, buscan operar como seales que apuntan hacia un camino por seguir; son avisos intelectuales que indican hacia la importancia de un campo de relaciones sociales, pero el concepto ni explica el comportamiento de ese campo ni le asigna contenidos.39 De esta manera, a pesar de contar con una " gua de viajes", la investigacin permanece abierta hacia lo que pueda observar y escuchar, desde esa realidad indicada por los conceptos. De esta manera, el concepto sensibilizador es slo un momento en el proceso de construccin del universal concreto.

Ruiz Olabunaga, J.I. "Metodologa de la Investigacin Cualitativa" Univ. de Deusto, Bilbao, 1999, pg. 22.
39

As, la categora ha sido explcitamente usada por Vicente Espinoza para referirse al concepto de Capital Social que, segn l, sera "un concepto sensibilizador que dirige la atencin a la importancia de la sociabilidad pero no la explica"; cfr. Espinoza, V. "Redes Sociales en el manejo de situaciones de crisis familiar", Ponencia al Simposio sobre Capital Social del Tercer Congreso Chileno de Antropologa, (mimeo), 1998.
24

II. ALGUNOS ASPECTOS METODOLGICOS.

La metodologa de la investigacin social - para la mayora - aparece como una disciplina poco atractiva, propia de manuales a los que, incluso entre quienes deben lidiar con ellos por razones de formacin profesional, buena parte se siente poco atrado. De all que un captulo que presente y discuta las opciones de mtodo por las que operacionalizamos el discurso de la investigacin, debe cuidarse de esquivar aquellos aspectos que pueden slo interesar a especialistas, de modo que el captulo no resulte con "invitado de piedra" para quienes se hubieren aventurado a seguir esta reflexin movidos por intereses ms polticos o de educacin social. Sin embargo, hay opciones y racionalidades que marcan la entrada desde la cual la investigacin construye su objeto y su interpretacin, as las decisiones que dicen al lugar particular donde interrogamos al objeto que buscamos entender; de all que parece conveniente que tales opciones, que dicen a la validez de la informacin y de las conclusiones, se expliciten para compartirlas con quienes nos acompaan. A lo largo de este captulo vamos a tratar cuatro aspectos que, nos parece, participan de ese carcter. La unidad de estudio que se escogi. (2.1) Los programas seleccionados. (2.2)

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Acerca de las fuentes de informacin y de las tcnicas que empleamos. (2.3) Las preguntas centrales que guiaron la recogida de la informacin (2.4)

2.1. DE LA UNIDAD DE ESTUDIO.

En una primera aproximacin, a nosotros nos resultaba evidente que la intencin que se persegua en la investigacin deba concretarse en el espacio de la comuna. Es all donde se produce la mayor cercana fsica, identitaria y de intercambios entre el Estado (el Municipio) y los ciudadanos (vecinos) ya organizados o como individuos, que, en ciertos casos, podr facilitar una relacin participativa; ms an, los Municipios representan una instancia que, en el conjunto del aparato estatal, aparece con ciertos rasgos de autonoma, en tanto que as se lo permite la ley de descentralizacin y que las autoridades locales, en tanto elegidas directamente por los vecinos, deben tener alguna preocupacin de que sus actos deben responder ante esos electores y no slo ante sus superiores dentro del aparato. Esta primera aproximacin nos llev a seleccionar comunas que se pudieran incorporar en el estudio, lo cual se hizo en base a tres criterios 40 Primero, que las autoridades municipales (y, muy en particular el alcalde o la alcaldesa) hayan sostenido una expresa voluntad de fomentar las relaciones
40

Como sealamos inmediatamente, estos criterios se modificaron en un segundo momento, pero no se anularon sino, ms bien , se tomaron algo ms complejos.

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participativas en sus comunas. Entendemos que, dado el grado de concentracin de poder sobre la primera autoridad local que existe en el proceso de municipalizacin en Chile, su disposicin hacia promover relaciones de participacin con los vecinos opera como condicin necesaria (ms an, indispensable) aunque, claro est, no es suficiente, para que se puedan intentar experiencias de participacin vecinal. Por eso, en la voluntad expresada por el alcalde o alcaldesa veamos una primera seal de que al considerar la respectiva comuna - funcionara bien o mal la participacin - nos encontrbamos ante un caso que poda interesar a la investigacin. El segundo requisito era que esta investigacin fuera bienvenida en la comuna. Es que, algunos de los Municipios que pueden estar intentando experiencias muy interesantes en gestin local, por esa misma razn, estn siendo permanentemente bombardeados por ONGs y Universidades (no slo investigaciones sino informacin para artculos, asistencia a encuentros, alumnos en prctica) y, en estas circunstancias, hay equipos o dirigentes, que se resisten a volver a ser entrevistados o a llenar nuevamente un cuestionario, ms an, cuando no han percibido que esas rutinas provoquen mucho beneficio para ellos, su comuna o su barrio. La tercera condicin fue que el nudo principal de los casos estudiados correspondan a comunas que concentren a sectores populares. Ellos constituyen el segmento mayoritario en la poblacin nacional, sobre los cuales se descargan las necesidades mal satisfechas y los servicios insuficientes; es en esas localidades donde encontramos las Municipalidades con menos recursos y con las mayores dificultades para desplegar el modelo de municipio - empresa, tan publicitado en las comunas con mayores ingresos y, en consecuencia, esas corporaciones sern las que mejor podran aprovechar otro modelo, si es que este otro funciona bien incorporando las fuerzas y los recursos que puede recoger desde la comunidad. Estos criterios nos indicaron hacia un conjunto limitado de comunas, pero, todava, un listado demasiado amplio y disperso para lo que poda manejar la investigacin. Un segundo paso en este proceso que llev a la concrecin de las unidades por estudiar, surgi de diversas consultas a quienes - por distintas entradas - se haban interesado por situaciones que guardaban semejanza con las que a nosotros buscbamos considerar.41 En esos contactos se nos hizo claro que las experiencias de gestin innovativa en el mbito local eran iniciativas de excepcin; dadas las particulares caractersticas del
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Recurrimos a la pgina web de la Asociacin Chilena de Municipalidades que ha seleccionado "experiencias innovativas" (aunque su concepcin de innovativo no coincide exactamente con la que nosotros habamos definido; consultamos con funcionarios de la Fundacin Nacional para la Superacin de la Pobreza y del Centro de Anlisis de Polticas Pblicas encargados de la seleccin y premiacin del programa y entrevistamos a Mario Rosales en su condicin de secretario para Chile de IULA (Unin Internacional de Autoridades Locales). Los programas de salud - una lnea que nos interesaba en particular consultamos con personas del
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proceso de descentralizacin, tal como se ha llevado en Chile, estas iniciativas conviven con otra gestin que - de manera a veces mejor y otras veces peor - administra servicios y recursos en favor de vecinos entendidos como usuarios o clientes de esa administracin. Es as que, nadie nos seal algn municipio donde la gestin fuera participativa de modo total, ni siquiera alguno donde sta que constituya la modalidad dominante; lo que encontramos fueron momentos o programas que intentaban participacin vecinal que funcionaban incluidos en aparatos municipales que, en su conjunto, operan siguiendo una lgica distinta. De all que nuestra decisin, en este segundo momento fue de considerar a la comuna como el contexto ms inmediato en el que se ubica un programa participativo, pero que sera ese programa - propiamente - lo que constituira nuestra unidad por estudiar. En un tercer momento, esa direccin respecto de la unidad a considerar, nos llev a revisar, o a perfeccionar en algunos aspectos, los requisitos tal como lo habamos identificado en el tiempo uno. Es que habiendo decidido que analizaramos programas, las conversaciones con nuestros "informantes calificados" nos encaminaron a caer en cuenta de precisiones importantes. Una. Que la voluntad poltica de la autoridad local en pro de la participacin, no siempre se traduce en resultados coherentes; de all que nos pareci conveniente incorporar, en el conjunto de casos por estudiar, tanto programas que fcilmente se identificaban como exitosos junto con otros que parecan haberse desviado del sentido del discurso y, as, poder levantar algunas pistas acerca de las circunstancias que confluyen al xito de las primeras y que no aparecen, o se presentan con rasgos distintos, en las segundas. Otra. Que un programa participativo que se impulsa desde el municipio se podra desarrollar segn lineamientos muy distintos de otro que ha brotado desde una ONG, de all que conviene incluir ambos tipos en el estudio. En estos segndos casos, el criterio de seleccin debera ser el que la investigacin fuera bienvenida por la ONG y no, necesariamente, por las autoridades municipales. Tercero. Se confirm el criterio de concentrar el estudio sobre comunas populares, pero se explicit que convena intencionar la seleccin de manera de incluir tanto experiencias urbanas como rurales. Tratando de combinar respetuosamente estos criterios pero, sin ningn afn estrechamente muestral, elegimos, entre los posibles, un conjunto de ocho casos que repitieran, con cierta aproximacin, el perfil de distribucin nacional de aquellos factores que habamos identificado como importantes. Fue as como se incorporaron en la investigacin cinco comunas de la periferia del rea Metropolitana: La Pintana, Cerro Navia, Conchal, El Bosque y Huechuraba, adems de una comuna grande de la VIII Regin: Talcahuano y de dos comunas

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pequeas, una ms urbana que rural: Tom, y otra, a la inversa, ms rural y algo menos urbana: Machal. En algunos casos, el programa por estudiar fue seleccionado por el mismo municipio como representativo de lo que ellos entendan por una iniciativa participativa. En otros casos - como sealaremos en su momento - el programa elegido no estaba entre las prioridades municipales y nos fue indicado por alguno de los informantes. La nica condicin fue que el programa estuviera en ejecucin en el momento del estudio y que no se tratara de alguna accin ya pasada. En la medida en que el objeto de investigacin es la construccin de participacin (tal como se est intentando), y no la evaluacin de los logros del esfuerzo investigado, nos pareci inconveniente que el programa considerado no estuviese an culminado y, en cambio, el requisito nos asegur que, quienes entregaran la informacin, no lo haran a travs del filtro complaciente del recuerdo.

2.2. LOS PROGRAMAS ESTUDIADOS.

A continuacin entregamos un cuadro resumen, con los datos ms fundamentales de los ocho programas que fueron considerados en el estudio.

Identificacin del Comuna Programa

Salud.

Regin VIII

Campo de desempeo Atencin primaria y prevencin en salud.

Principal (es) Responsables Direccin Municipal de Salud

Dispensarios de

Talcahuano El Bosque

Plan de Desarrollo Comunal

Fijar prioridades y Municipalidad de planificar la poltica El Bosque. municipal (para prximos 4 aos)

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Fondo Concursable de Adelanto Local

Cerro Navia

Pequeas obras de Municipalidad de mejoramiento a cargo Cerro Navia y de organizaciones organizaciones vecinales. Ampliar ramas y activi- Alcalde de dades de los clubes de- La Pintana portivos. Obras de Mejoramiento urbano concursados a organizaciones vecinales Educacin y prevencin en Salud. SUBDERE. Municipalidad de Conchal y orgaNizaciones. Centro de Salud Mental Familiar del Depto. de Salud municipal.

Programa de Masi- La Pintana ficacin del deporte Programa de Me- Conchal joramiento Urbano - Superacin de la Pobreza. Proyecto de participacin Local en Salud. Huechuraba

Programa de reci - Tom claje de basura y huertos familiares. Programa de seguridad ciudadana Machal

VIII

Recicla basura, mejora- ONG - CET y miento de suelos y auto Organizacin subsistencia alimentaria vecinal. Prevenir la inseguridad ONG-FORJA y ciudadana en base a la Municipalidad de organizacun vecinal. Machal.

VI

2.2.1. DISPENSARIOS DE SALUD EN LA COMUNA DE TALCAHUANO.

- Con 285.000 habitantes, Talcahuano es la comuna ms populosa de la octava regin. Si bien la localidad muestra un importante desarrollo en pesca e industria, adems de la actividad que genera la base naval all instalada, la gran mayora de sus habitantes son de clase media baja o sectores populares debido a que los grupos de mayores ingresos y que estn ligados a esas actividades, han preferido instalarse en la muy cercana Concepcin. Si atendemos especficamente a la atencin de salud, Talcahuano cuenta con dos hospitales: uno pertenece a la Armada Nacional, que est ubicado en la Base Naval y sirve slo al personal institucional y a sus familiares, y, el otro - el Hospital Las Higueras - que pertenece al sistema pblico de salud y, en consecuencia, est abierto y recibe a todo el resto de la poblacin de la comuna.
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-Desde la Direccin de Salud Municipal se ha impulsado un sistema de Dispensarios de Salud, que son centros de atencin primaria o mini - postas, ubicados en 37 de las 42 Unidades Vecinales de la comuna, que ofrecen atencin gratuita a la poblacin (con o sin respaldo previsional) del sector en el cual estn ubicados y que estn atendidos por personal voluntario. Estos dispensarios de salud se ocupan de atencin en primeros auxilios, es decir, curacin de heridas pequeas, quemaduras superficiales, toma y control de presin arterial, sacan puntos despus de una operacin sencilla, seguimiento de tratamientos a personas de tercera edad o nios pequeos, podologa para pacientes diabticos, toma y control de glicemia, colesterol, etc.. Los objetivos del programa de "dispensarios" son los siguientes: Acercar la respuesta de salud primaria a los espacios donde vive la gente. Bajar los flujos de concurrencia a las postas y al hospital. Organizar a la comunidad con capacidades y recursos para que puedan enfrentar sus necesidades ms bsicas y asuman el mejoramiento de su calidad de vida.

La historia del programa resulta especialmente ilustrativa a los propsitos de esta investigacin: En el ao 1991, el Dr., Alfredo Jerez, fue nombrado Director de Salud Municipal de Talcahuano y haba permanecido en ese cargo hasta el momento en que se realiz nuestra investigacin. Desde su llegada, el Dr. Jerez expres su inters por impulsar un rea de participacin comunitaria en el sistema de salud municipal, por lo que, en un principio l mismo emprendi la tarea de convocar y preparar la red social que sirviera de soporte al funcionamiento de los futuros dispensarios. A travs del Servicio Social que funcionaba en las postas y en el Hospital Las Higueras, se invit a los (as) vecinos (as) que se interesaran por asistir a cursos de capacitacin en salud. As se realiz, en 1992, la primera reunin constitutiva de los dispensarios de salud en el ex hospital de San Vicente. El enganche para la formacin de los Dispensarios fueron los cursos de salud ofrecidos, adems se entreg a cada grupo una camilla, un estingomanmetro y un botiqun, (vaco) que los voluntarios deban llenar. Las clases de capacitacin se realizaron semanalmente con una duracin de 6 horas por clase. Los grupos fueron en aumento por diferentes razones: para unos, era motivador tener capacitacin en salud para poder servir cuidando enfermos, otros buscaban recibir la capacitacin para poder postular al servicio de Salud o en el caso de

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las mujeres jvenes, para aprender algo durante el tiempo en que no tuvieran otra actividad lucrativa. -------------Un gran grupo de personas (todas mujeres) se incorporaron en los grupos que habran de atender los dispensarios de salud, pero, a medida que transcurri el tiempo, aparecieron ciertos obstculos que dificultaron sus tareas. 1.Las voluntarias, en su mayora amas de casa, se comprometan a dar tiempo a los cursos y la atencin en los dispensarios, restando a las actividades domsticas. Fue as que surgieron tensiones con las parejas correspondientes, quienes las encaraban por descuidar a la familia para dedicarse a actividades que, adems, no eran remuneradas. Se presentaron problemas de local adecuado para poder instalar cada dispensario, ese local deba cumplir con el requisito de estar dentro del sector y en una locacin permanente y relativamente cercana para la mayora de la gente. Para poder implementar el dispensario las voluntarias empezaron a hacer aportes individuales o actividades como rifas, bingos, que de una u otra forma, terminaron costeando ellas mismas.

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4.- Como la formacin en salud era ms lenta que las necesidades de la poblacin, y como los dispensarios no contaban con alguna asesora tcnica permanente, cuando surgan dudas o desconocimiento frente a alguna consulta, la solucin demoraba, al menos, hasta la prxima clase donde se poda levantar la pregunta ante el experto. 5.- Se presentaron adems problemas de relaciones en los grupos de voluntarias. Esto, sumado a presiones de los vecinos que les exigan "como si furamos mdicos", desmotivaron a las integrantes y provocaron deserciones. 6.Uno de los ltimos problemas que tuvieron que superar estos equipos de voluntarias surgi del deseo, de parte de algunas de ellas, de aprender a poner inyecciones para beneficio personal. Pero el Servicio de Salud no autoriza esta prctica a una persona que no aparezca formalmente calificada.

En la medida en que estos problemas fueron apareciendo, la necesidad de enfrentarlos y darles una solucin fue definiendo el perfil del programa; de all que, luego de una primera intuicin general, este programa se ha ido construyendo e institucionalizando desde las tareas operativas y la realidad de la gente. 1.Como la mayora del voluntariado son mujeres dueas de casa", ellas debieron llevar la cuestin de su participacin en el programa al seno de su familia y, en especial, conversarlo con su pareja para acordar en conjunto el tiempo que dedicaran al dispensario (para lo cual se entrego cierta reflexin y asesora) y, al mismo tiempo, las voluntarias debieron organizarse internamente en el grupo para acordar y cumplir turnos que distribuyeran la carga de manera compatible con las posibilidades de cada una.

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Se logr adems obtener, de parte del Servicio de Salud, el pago de locomocin para asistir a la capacitacin y a otras reuniones que fije ese Servicio. ---2.- Se acord con las Uniones Comunales y Juntas de Vecinos que se asignara a los Dispensarios un espacio permanente en las Sedes de las Juntas de cada sector Desde ese momento se empezaron a realizar acciones conjuntas para obtener recursos para la compra de artculos necesarios para cada dispensario. 3.- Cada equipo de voluntarias fue asesorado por paramdicos, quienes iban algunas horas a la semana a los diferentes dispensarios. Algunos grupos lograron mantener una asesora de parte de enfermeras universitarias a las que, incluso, se les poda llamar por telfono. 4.Para mejorar y ampliar el servicio de los dispensarios, el Servicio de Salud cre algunos fondos concursables a los que estos grupos podan postular; adems, se les permiti el acceso al hospital para la esterilizacin del instrumental.

5.- Los problemas internos de relacin entre las participantes y de organizacin de los dispensarios fueron solucionndose con el apoyo de Asistentes Sociales responsables y con recurso a dinmicas de grupo. Las voluntarias ms antiguas han sido reconocidas por su participacin y se les ha distinguido con la capacitacin en inyectar y participar en campaas de vacunacin masivas del Servicio de Salud. El programa es dirigido por un pequeo equipo que pertenece y representa a los distintos Centros de Salud y al hospital de la comuna y que preside el Dr. Jerez Anualmente se realiza un encuentro comunal de Dispensarios donde se determinan las directrices a seguir y se modifican los errores a que se han enfrentado. Las voluntarias siguen recibiendo capacitacin cada 15 das, en base a presentacin y discusin de casos que se les han presentado. En 1996 - 97 los dispensarios de Talcahuano se incorporaron al programa "Trabajando Juntos por una Comuna Saludable", el nfasis en la atencin primaria pas entonces a compartirse con otro que apunta a la prevencin y, as, cada Centro de Salud Familiar (antes Posta de Salud y, ms tarde, Consultorios de Salud) sostiene reuniones peridicas con cada una de las organizaciones de base en su sector correspondiente.

2.2.2. EL PLAN DE DESARROLLO COMUNAL DE LA COMUNA EL BOSQUE.

El Bosque es una comuna popular ubicada en el sector sur de Santiago y con una poblacin de 190.600 habitantes. La densidad poblacional es de 135 hb / h (mientras la media de la Regin Metropolitana es de 84.6 hb/h)

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La comuna fue creada en 1992 incorporando territorios que antes pertenecan a las comunas de La Cisterna y San Bernardo. En ese momento, el alcalde fue designado por el Presidente de la Repblica y, la misma persona, ha sido reelecta en dos oportunidades Buena parte del personal municipal fue contratado en ese momento. En 1993, una asesora de la Universidad Bolivariana elabor una propuesta de "Sistema de Participacin Ciudadana" para el Municipio; los lineamientos recomendados se quisieron expresar en la elaboracin del primer Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) en 1994, pero mirada esa experiencia a la distancia de 1998, ella apareca marcada por dos limitaciones que recortaron el nivel de participacin que entonces se intent: primero, se trabaj sobre la base de dividir la comuna en 6 sectores, una divisin que result, todava, muy amplia para aglutinar y expresar identidades diversas que existen al interior de la comuna, y, segundo, en aquel momento se convoc slo a dirigentes. De all que, cuando el Alcalde quiso sealar la originalidad de esta nueva iniciativa a la cual buscaba invitar en 1998, subray que este PLADECO "debe ser participativo", queriendo indicar que este nuevo esfuerzo tena que ir, claramente, ms all de esas limitaciones que haba mostrado el intento del 94. Los objetivos de este programa (PLADECO) se pueden expresar as -Fijar, con los vecinos, los objetivos prioritarios y las lneas de tarea que la comuna (vecinos y municipio) van a enfrentar en los prximos cuatro aos. -Reforzar la organizacin barrial y la identidad comunal mediante una prctica participativa que sea importante y efectiva. -Comprometer a los vecinos y a todos los funcionarios del municipio con las tareas, las dificultades y el avance propios de las acciones de desarrollo de la comuna De nuevo, es la historia del proceso que recorri este programa la que nos ilustra sobre los aportes que la experiencia puede entregar a nuestra reflexin. En octubre de ese ao 1998, se encomend a dos profesionales de la Secretara de Planificacin la elaboracin de una primera propuesta terico-metodolgica, en la que se definieron los lineamientos bsicos que deba llevar a la construccin participativa de un Plan de Desarrollo para la comuna (diseo general, cronograma, hitos del proceso propuestos, metas..) El Alcalde aprob este primer diseo y lo present formalmente al conjunto de los directores y jefes de departamento; en esa jornada se constituyeron cinco grupos de trabajo (territorial, metodolgico, diagnstico,

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operacional, temtico) a las cuales se dio un periodo de 6 meses para crear las condiciones necesarias a la construccin participativa del PLADECO.42 Las ideas fuerzas que atraviesan este periodo (y que, desde all, marcaron todo el proceso PLADECO) son dos: una, que se trata de recoger las voces, opiniones y urgencias de los vecinos expresndose en circunstancias lo ms cercanas posible a su experiencia cotidiana y, segunda, que la participacin debe ser un proceso que se construye desde una doble vertiente: participacin como una relacin entre vecinos y el Municipio y, al mismo tiempo, participacin como forma organizativa al interior del aparato municipal. La primera idea fuerza empuj a redisear el espacio comunal, dividindolo en 53 barrios o mbitos de identidad colectiva; la segunda llev a designar dos monitores por barrio que eran funcionarios municipales (quienes trabajaban en diversos servicios municipales, no necesariamente en los departamentos sociales) que fueron quienes dedicaron los prximos meses a concretar el Plan junto con los vecinos. Este perodo termin con una jornada en el Canelo de Nos, a la que asistieron todos los funcionarios municipales, donde se explic el plan, se seleccionaron a los 106 monitores y se capacit a stos, mediante una cartilla preparada ad-hoc, para su desempeo posterior. El 15 de marzo de 1999 se inici la segunda etapa, de intervencin directa en la comuna. Los monitores contactaron a dirigentes de las organizaciones ms variadas en los barrios respectivos (entre 15 a 20 por barrio, segn catastro previamente levantado por la comisin correspondiente)43 motivndolos a que convocaran, en su barrio, a la mesa PLADECO integrada por ellos mismos y por todos los vecinos que desearan incorporarse. La funcin de la mesa fue de preparar una agenda (fortaleza, oportunidades, debilidades y amenazas) que, luego, fue discutida en un encuentro barrial donde se busc reunir a los vecinos, primero en comisiones y despus en plenario, con nimo de acordar necesidades y urgencias para cada barrio. (durante todo este periodo los monitores operaron como asesores de las mesas).

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Segn distintos entrevistados, habra sido all que el alcalde comunic as su intencin a estos encargados: tenemos una gran misin, la misin de desarrollar este PLADECO participativo. La idea de los grupos era poder trabajar segn una cierta nocin de gerencia de proyectos dndole a cada uno de los equipos una responsabilidad concreta y especfica, y as, garantizar que todos tuvieran posibilidad de participar y de tomar decisiones. Los fuimos enganchando uno a uno, dicindoles que su opinin nos importaba, que sus molestias e inquietudes nos importaban. Este mensaje se lo trasmitimos a los pobladores, grupos de mujeres, clubes deportivos, juntas de vecinos, clubes de ancianos....... yo recorr lo que ms pude. (Oficial de Inventario).

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Entre junio y agosto los representantes de los diversos barrios se reunieron en los denominados encuentros sectoriales - segn los 6 sectores en que ha dividido el Municipio - donde se presentaron y conocieron las propuestas de cada barrio. En el mismo periodo se llevaron a cabo encuentros temticos; la Comisin Temtica haba definido algunos campos (salud, educacin, medio ambiente, desarrollo econmico...) en los que interesaba ahondar pero que resultaban transversales respecto de la problemtica de cada barrio).44 Como ltima etapa del proceso antes reseado, durante septiembre y octubre de ese ao 99, el equipo de coordinacin central procedi a la sistematizacin de los insumos y conclusiones obtenidas en los diversos momentos de encuentro. De all se desprendieron tareas para cada sector y se establecieron compromisos de gestin acordados y firmados entre el Municipio y los respectivos vecinos. Todo este material se volc en la forma Plan Comunal para los prximos 4 aos y se present as al Concejo Municipal para su aprobacin final. -El proceso del PLADECO fue definido y gestionado por el comit nombrado por el Alcalde; de igual manera la traduccin de los aportes vecinales en un documento final as como la aprobacin del Plan fueron responsabilidad exclusiva de las instancias municipales. Sin embargo, de acuerdo a los testimonios de dirigentes y vecinos, la actividad de las mesas en cada barrio fue libre y espontnea (nosotros no recogimos ninguna seal de manipulacin por parte de los funcionarios asignados). Ms aun, las metas y tareas para cada sector se dieron a conocer a los vecinos de cada barrio y, al finalizar el proceso, los representantes municipales y los vecinos firmaron "compromisos de gestin" para el tiempo que entonces se abra, en cada caso; fueron todos gestos de transparencia institucional (accountability) que resultaban excepcionales en el proceso de aprobacin de un PLADECO. La organizacin - tanto entre los funcionarios como entre los vecinos - que se arm para el proceso PLADECO dej de funcionar y se disolvi en octubre del 99, cuando el Concejo aprob el Plan45

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Cabe anotar que en el encuentro de educacin, que se realiz en todas las escuelas y colegios de la Comuna, se incorporaron 2000 personas. En el encuentro de desarrollo econmico se integraron, no slo los comerciantes y artesanos, sino adems- los feriantes que no habitan, necesariamente, en el sector. Incluso, poco despus, los municipios debieron elaborar la Ordenanza de Participacin y, en El Bosque, a pesar de contar con la estructura de mesas por barrio, no se recurri a ella para generar esa ordenanza.
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2.2.3 EL FONDO CONCURSABLE DE ADELANTO LOCAL EN LA COMUNA DE CERRO NAVIA.

-Cerro Navia es una comuna ubicada en la periferia oeste de Santiago. En un territorio relativamente pequeo y con pocas posibilidades de expansin, alberga a 171.900 habitantes, segn proyeccin del INE, y aparece como una de las comunas ms densamente pobladas de la Regin.46 La comuna fue legalmente constituida en 198147 en base a territorios que antes pertenecieron a Quinta Normal y Pudahuel y, con anterioridad, a la antigua comuna de Las Barrancas. El funcionamiento del municipio no se hizo efectivo hasta diciembre de 1984. A lo largo de su historia, este territorio ha absorbido parte importante del crecimiento poblacional mediante formas de asentamiento espontneo (operaciones sitio, tomas de terreno y campamentos) situacin que ha acarreado el allegamiento y la densificacin espontnea. Es as que Cerro Navia presenta la segunda comuna (despus de Huechuraba) con mayor dficit habitacional en la Regin, estimndose en 11.3% el total de hogares allegados. Segn el censo de 1992 el dficit de viviendas adecuada alcanzaba a 28.8%. La encuesta CASEN del 2000 arrojaba una tasa de desocupacin comunal de 16.8% (cuando el promedio para la R.M. era, segn la misma encuesta, de 9.9%). Existen dos focos que constituyen problemas ambientales graves: la ribera no protegida del ro Mapocho y el sector La Hondonada, donde proliferan los basurales clandestinos 48, a ello se suman los peores ndices de contaminacin por partculas en suspensin que se miden en Santiago. El equipamiento comunal debe ser calificado como precario. Se cuenta con un complejo deportivo municipal, un centro propiedad de DIGEDER y otro privado. El equipamiento comunitario est constituido por unas cincuenta sedes de Juntas de
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Recordamos que el promedio de la Regin Metropolitana es de 84.6 habs./h. Decreto 13.160. El Plan Regulador Metropolitano de Santiago ha determinado el destino futuro de estos dos basurales como parques intercomunales.

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Vecinos, Clubes Deportivos y otros, entre las cuales destacan unas diez que cuentan con construccin adecuada, mientras que el resto se encuentra en permanente va de mejoramiento. Adems, existen multicanchas en todas las unidades vecinales, algunas canchas de futbolito y una decena de canchas de ftbol, casi todas con carencias en cuanto a camarines, iluminacin y/o cercos. - El Fondo Concursable de Adelanto Local (FOCAL) es una modalidad de asignacin de recursos financieros dirigido a las Organizaciones Comunitarias similar al que existe en otras comunas con el nombre de Fondo de Desarrollo Vecinal (FONDEVE)49 Se trata de un tem presupuestal que se repone anualmente y al cual pueden concursar las organizaciones vecinales formalmente constituidas y reconocidas por el municipio50, presentando proyectos que favorecen a cada organizacin y que pueden, ya ser ejecutados por los mismos miembros de cada organizacin o, ya, licitarse a terceros. - Los objetivos del FOCAL se explicitan as: .- Apoyar iniciativas nacidas y ejecutadas por Organizaciones Territoriales y Funcionales que promuevan el adelanto local y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la comuna de Cerro Navia. .- Fomentar la participacin de las Organizaciones Territoriales y Funcionales, as como la relacin de stas con los grupos informales o la comunidad organizada, buscando el desarrollo de redes sociales. Cada ao se ha asignado un monto de $70.000.000.-, para el Fondo en el presupuesto municipal Durante el periodo 1996 - 2000, se ha presentado un nmero de 704 proyectos al Fondo Concursable, siendo los Clubes Deportivos los que han entregado un mayor nmero de iniciativas (229 proyectos). Resulta necesario de destacar, que se han dispuesto como requisitos bsicos a cumplir por las organizaciones que postulan al FOCAL, su personera jurdica vigente, que no posean rendiciones pendientes derivadas de la ejecucin de anteriores proyectos con financiamiento municipal y que su directiva se encuentre en ejercicio legal, es decir, que no exceda el tiempo que se les asigna a partir de la ley para ejercer sus atribuciones sin haber realizado el correspondiente proceso eleccionario.

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El FONDEVE se experiment "originalmente" en Conchal (como sealaremos ms adelante) y, desde all, por la va de una Reforma a la Ley de Municipios fue recomendado a todo el pas; paralela a esa experiencia original, en Cerro Navia se impuls un Fondo Concursable bajo la sigla FOCAL, nombre que ellos han querido conservar cuando la ley recomend la multiplicacin de los FONDEVE. Entre las organizaciones que pueden postular al Fondo se encuentran las Juntas de Vecinos, Centros de Madres, Centros Culturales, Organizaciones Juveniles, Organizaciones de Adultos Mayores, Comits de Adelanto, Centros de Padres y Apoderados y Clubes Deportivos.
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La coordinacin operativa del Fondo ha sido responsabilidad de la Direccin de Desarrollo Comunitario de la Municipalidad (a travs del Departamento de Organizaciones Comunitarias), pero la elaboracin tcnica de las bases ha sido responsabilidad conjunta de esa Direccin y de la Secretara de Planificacin Comunal, y la evaluacin de los proyectos ha correspondido a una comisin conformada por representantes de las unidades municipales que deben realizar el seguimiento tcnico a cada iniciativa. A lo largo de su historia, la experiencia FOCAL se ha tropezado con obstculos diversos que no han podido ser bien solucionados. Uno dice a la dificultad que muestran las organizaciones vecinales para elaborar proyectos que cumplan con los mnimos requisitos tcnicos. Durante los aos 1996 y 1997 el municipio procedi a ofrecer apoyo tcnico a cada organizacin, no obstante lo cual la calidad de los proyectos fue definida como muy deficiente por las unidades tcnicas responsables de la evaluacin. Dicha situacin oblig a reorientar esta fase y se formul un proceso denominado Escuela de Capacitacin FOCAL 1998. As se procedi a financiar con recursos municipales una serie de talleres en diferentes unidades vecinales, en los cuales se le entreg a la comunidad organizada las herramientas tcnicas referidas a la formulacin y evaluacin de proyectos a presentar al Concurso. Si bien es cierto, esta experiencia result una innovacin respecto del desarrollo histrico del FOCAL, los problemas de coordinacin y de rigurosidad en su diseo y ejecucin han sido parte del anlisis crtico de la comunidad y de los propios funcionarios que participaron en la iniciativa. Una segunda dificultad, que ha brotado y rebrotado anualmente, son las tensiones que surgen entre los cuadros tcnicos que evalan proyectos y el cuerpo poltico que debe asignar los recursos; es que la bsqueda de un mejor nivel en la presentacin de proyectos choca con el uso mas clientelar que los polticos buscan dar a la asignacin presupuestal. Finalmente, la fase de ejecucin de los proyectos tambin ha presentado importantes dificultades, toda vez que los concursantes no han logrado cumplir a cabalidad las exigencias de las unidades municipales como tampoco han hecho efectivas en su totalidad las rendiciones de cuentas del financiamiento otorgado, situacin que les impide seguir participando de este Fondo, escenario que se complica an ms debido a la carencia de evaluaciones sistemticas por parte del Municipio referidas a los logros y retrocesos de esta iniciativa.

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2.2.4 EL PROGRAMA DE MASIFICACIN DEL DEPORTE EN LA COMUNA DE LA PINTANA.

La Pintana es una comuna situada en la zona sur de Santiago; es asiento de una poblacin de 236.406 habitantes, (segn la proyeccin INE para el ao 2000), sin embargo, a diferencia de El Bosque y de Cerro Navia, muestra una densidad poblacional menor al promedio regional (77.3 habs. /h.) ya que cuenta con una zona de expansin amplia y abierta hacia el sector sur de la comuna51 Los ndices que recogen la situacin socioeconmica de la poblacin muestran valores significativamente bajos: 30.91% de las familias bajo la lnea de pobreza (segn la encuesta CASEN) mientras el ndice de alfabetismo es de 70,39%. El gasto municipal en cultura y esparcimiento es muy bajo, lo cual resulta explicable dado el presupuesto limitado con que se cuenta y las mltiples urgencias que debe enfrentar52. - En estas circunstancias, el alcalde53 ha venido impulsando una estrategia que apunta a la masificacin del deporte, un campo en el cual el apoyo municipal concurre para reforzar iniciativas que resultan atractivas para los vecinos y a las cuales stos dedican un caudal importante de iniciativa, tiempo y, en cierta medida recursos.. El alcalde ha instalado e impulsado un Departamento de Deportes que constituye una unidad importante dentro del andamiaje municipal ya que, actualmente, comprende 11 escuelas deportivas.54
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De hecho, las clasificaciones oficiales indican que 69,49% del territorio comunal es rural y slo el 30.5% es urbano, a pesar de slo el 2,4 % de la PEA aparece incorporada en el sector primario. Segn datos del Sistema Nacional de Indicadores Municipales.(SINIM). Los ingresos propios permanentes constituyen el 13.7% del ingreso total del municipio, el 59.84% de ese ingreso provienen de fondos recibidos a travs del Fondo Comn Municipal y 10.88% son transferencias para los sistemas de Salud y Educacin. En el momento en que se realiz la investigacin el alcalde Jaime Pavez estaba culminando su segundo periodo; en 2001, fue reelecto para un nuevo periodo. Las escuelas son de ftbol, tenis de mesa, bsquetbol, voleibol, atletismo, patinaje, gimnasia aerbica, judo, ajedrez, tai chi y tenis.
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En 1997, y como una iniciativa personal, les plantea a los dirigentes de la Asociacin de Ftbol Santa Rosa Sur, la posibilidad de fortalecer a los clubes afiliados mediante la incorporacin de nuevos socios para lo cual pareca necesaria contar con una oferta de actividades ms variada y atractiva, dirigida a las mujeres y los nios/as y que, se traduca de la creacin de diversas ramas deportivas en cada club 55. La propuesta, al principio, caus recelo en los clubes que, tradicionalmente, slo practican el ftbol, pero los dirigentes se incorporaron a la idea por cuanto el alcalde plante que la ayuda municipal se orientara, de manera privilegiada, a los grupos que se incorporaran en esta propuesta. Al ao siguiente se incorpor otra asociacin que corresponde a un sector diferente de la comuna. Las ramas que se han desarrollado son Voleibol, Ping pong y Atletismo.56 La ejecucin del programa estuvo a cargo de un equipo ad - hoc constituido por el Alcalde, dos funcionarios del Departamento de Deportes y un funcionario del Departamento de Organizaciones Comunitarias. Este equipo, desarroll permanentemente reuniones con las organizaciones, de manera que stas percibieron la presencia de la autoridad municipal durante todo el proceso. Cabe mencionar que el programa no figura como tal en el presupuesto municipal, es decir, los gastos en que se incurre para llevar a cabo las actividades contempladas, son obtenidos de programas regulares del municipio dependientes del Departamento de Deportes, tales como las escuelas deportivas.

Para el fortalecimiento de estas escuelas, se ha contratado a personal calificado, pudiendo mencionar que en el caso del tenis de mesa y del patinaje se encuentran dirigidos por ex campeones nacionales y latinoamericanos; las escuelas de atletismo y Voleibol son lideradas por deportistas cubanos que decidieron venir a Chile para incorporarse al programa. Lo anterior, sirve para ejemplificar la importancia que se le ha otorgado al deporte como elemento de la accin municipal.
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En una entrevista, el alcalde Pavez relat as su reunin con los clubes. "Yo les dije, el otro da estaba viendo televisin y apareci un partido entre Barcelona y Real Madrid, pero, no era de ftbol sino de basquet... y les remach, los clubes realmente grandes, los que van a ser exitosos maana, son los que ofrecen actividades para todos los grupos, los que incorporan a toda la familia," Desde 1990, Conchal, segn datos del depto. de deportes se han incorporado 400 personas a la prctica regular del voleibol, 200 al ping - pong y 700 al atletismo. Para practicar las distintas disciplinas de atletismo se utiliza el Estadio Municipal que cuenta con una pista olmpica.
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2.2.5. EL PROGRAMA MEJORAMIENTO URBANO - SUPERACIN DE LA POBREZA EN LA COMUNA DE CONCHAL.

- Conchal es una antigua periferia rural al norte de Santiago que se fue poblando por las migraciones asociadas al proceso de industrializacin que se gener a mediados del siglo pasado. Actualmente tiene poco ms de 150.000 habitantes; corresponde a un rea urbana consolidada, de carcter residencial, con historia propia y barrios diferenciados que cuentan con dirigentes y organizaciones de larga trayectoria. Desde el punto de vista social, es una comuna de estratos medios y medios bajos (63% de la PEA en el sector terciario) y algunos bolsones de pobreza (12.8% bajo lnea de pobreza y 2% en condicin de indigencia), el momento en que se realiz la investigacin, Conchal haba tenido dos alcaldes: Mara Antonieta Saa (90 -93) y Carlos Sottolichio, electo en ese ao y reelecto luego, quien fuera Jefe de Gabinete de la primera alcaldesa, de modo que ha existido continuidad en la orientacin estratgica de la gestin del municipio. La Comuna cuenta con un PLADECO, elaborado en 1994 en forma participativa, con concurso de las organizaciones reconocidas por el municipio, que subdividi la comuna en nueve barrios, en funcin de su historia y caractersticas. - En 1990, recin iniciado el periodo democrtico, Conchal era una de las muy pocas comunas en la Regin Metropolitana que tena una alcaldesa nombrada por el Presidente que gobernaba.57

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Recordemos que las autoridades municipales no fueron elegidas por los ciudadanos hasta 1992; desde el 90 al 91 siguieron en funciones los alcaldes que haban sido designados por el gobierno militar, salvo en las comunas con poblacin mayor a 500.000 habitantes donde, constitucionalmente, el presidente s poda designar a la autoridad local. Este fue el caso de la antigua comuna de Conchal, de la cual, luego se separara a los actuales territorios de Huechuraba, Recoleta e Independencia. Fue en estas circunstancias que Conchal, a principios de los 90, se constituy en un espacio de innovacin local donde confluyeron mltiples iniciativas y apoyos.

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En ese momento confluyeron tres factores importantes y complementarios: uno, el inters de la autoridad local por impulsar una gestin innovadora, distinta de las que se haban impuesto durante el gobierno militar, en tanto incorporaba a las organizaciones territoriales; segundo, la voluntad de los dirigentes de Juntas de Vecinos (recientemente democratizadas) por incluirse en un dilogo con las autoridades locales y, tercero el ingenio y el compromiso de una ONG (ECO) que apoy este relacionamiento Juntas - Municipio para constituirlo en trabajo riguroso, sistematizado, donde se aprenda desde la prctica. Todo esto se plasm en el Fondo de Desarrollo Vecinal (FONDEVE) un fondo concursable al que podan postular las Juntas de Vecinos 58 para mejorar el entorno residencial. de la poblacin a travs de obras menores de infraestructura. El FONDEVE, que se evalu y se reformul, en su historia muestra una tensin entre dos objetivos: uno ms tcnico que dice a la eficiencia de las inversiones y, otro, ms social, que apunta al fortalecimiento de la organizacin; parece que inicialmente se busc el equilibrio privilegiando lo organizativo, pero, posteriormente, el nfasis se volc a perseguir calidad y costo de las inversiones. Luego de la evaluacin que se realiz en 1995, se volvi a una preocupacin por el fomento de la organizacin de los vecinos. 59 En 1996, el xito de esta experiencia impulsada en Conchal llev a que la reforma a la Ley Orgnica Constitucional de Municipios, recomendara a todas las municipalidades del pas que instalaran Fondos de Desarrollo Vecinal. Eso fue un reconocimiento a la tarea impulsada en Conchal que marc la identidad y la conciencia de todo el aparato municipal: para ellos promover participacin pas a significar "operar como se haba hecho con el FONDEVE". - El Programa de Mejoramiento Urbano (P.M.U.), es una fuente de financiamiento que opera desde el Ministerio del Interior administrado por la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE) para programar proyectos de inversin en infraestructura urbana menor y equipamiento comunal. El PMU tiene como objetivos declarados:

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Se supone que otras organizaciones pueden postular a travs de las juntas (hay aqu un supuesto que operaba a principios de los 90 y que se pueden perseguir en los documentos oficiales cual es el considerar a la junta como la organizacin madre que cobija y representa a otras. La evaluacin la llevaron conjuntamente el municipio y ECO y acarre ajustes importantes que no viene al caso desarrollar aqu, ya que el FONDEVE no es el programa que estudiamos en nuestra investigacin sino un antecedente muy importante a nuestro objeto. De hecho, luego del 95 el Fondo se volvi realmente concursable (antes cada Unidad Vecinal tena asegurada una cuota de financiamiento), tambin, ahora, el proyecto se hace por barrio (coherente con la divisin que haba instalado el PLADECO) y no por Unidad Vecinal y se defini un monto mximo a asignar a cada barrio.

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Implementar proyectos de infraestructura menor y equipamiento comunitario. Colaborar en la generacin de empleo.60

Esta fuente de financiamiento se estructura en cuatro subprogramas, de los cuales uno es "Superacin de la Pobreza"61 cuyo objetivo especfico es "financiar proyectos y programas de inversin que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin ms pobre mediante obras de desarrollo y adelanto comunal". - En el ao 1998 Conchal fue seleccionado como beneficiario de recursos del P.M.U. - SP62 por $82.777.000. El municipio decidi "ejecutar el programa de manera participativa, como lo hacemos aqu"63 Primero se focalizaron los sectores, dentro de los barrios que podan ser objeto del beneficio, en base a tres criterios: uno, niveles de pobreza indicados por caractersticas de la vivienda e ingreso; segundo, estratificacin social de acuerdo a la ficha CAS II y, por ltimo, inversin acumulada en programas participativos durante 96 - 97 (sectores que, cumpliendo con los requisitos anteriores haban recibido una inversin menor a M$10.000 durante el periodo indicado) A contar del 30 de abril comienz el proceso de convocatoria de organizaciones sociales y vecinos de los sectores seleccionados, los que fueron apoyados por una comisin de funcionarios municipales, creada para el efecto, en la realizacin de los perfiles de proyectos; estos perfiles se entregaron a la autoridad municipal el 8 de mayo que los somete a una evaluacin tcnica.. Posteriormente, al 22 de mayo, los proyectos fueron presentados al Concejo Municipal, el que decidi entre ellos buscando concordar con la calificacin tcnica que realiz el equipo correspondiente. Respecto al equipo tcnico de trabajo es posible distinguir dos niveles de funcionamiento: a) Nivel tcnico: Trabajaron dos profesionales de DIDECO y dos profesionales de la SECPLAC, quienes se abocaron a la realizacin de la propuesta tcnica de la definicin de sectores y ordenamiento de propuestas problemticas, as como de toda

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Los objetivos fueron sacados de la pgina web de la SUBDERE. Ntese que "fomentar la participacin" o "fortalecer la organizacin vecinal", no son objetivos declarados del P.M.U. Los otros son "subprograma tradicional", subprograma de "seguridad vecinal" y subprograma de "emergencia" Es el Gobierno Regional el que, de acuerdo a las estrategias de desarrollo para la Regin, selecciona las comunas donde se ejecutar el programa que se aplica segn el plan de inversin de cada municipalidad. Entrevista al Alcalde Carlos Sottolichio.
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la presentacin formal de documentacin para que fuese considerada por el Concejo Municipal. b) Nivel de terreno: Equipo que variaba entre cuatro a ocho personas, dependiendo de montos a involucrar, y que realiz asesora a organizaciones en terreno. Este equipo inclua a los tcnicos que hemos sealado antes. Tanto en uno u otro nivel no se entreg a los funcionarios miembros ninguna capacitacin especfica para realizar este Programa, ya que se asumi que exista una lgica participativa dentro de la gestin del equipo municipal, que habra sido iniciada por la ex alcaldesa Mara Antonieta Saa y que, en sntesis, se refera a la capacidad de establecer dilogo con la comunidad para la definicin diagnstica y de buscar alternativas de solucin consensuadas dentro de los programas municipales, lo que permitira integrar rpidamente al PMU-SP dentro de la accin municipal. De la misma forma, para la seleccin de los proyectos se utilizaron criterios que dan cuenta de una intencin del municipio de dar continuidad al trabajo que se realizaba hasta la fecha y establecer este esfuerzo dentro de la dinmica de accin municipal y la conceptualizacin de participacin que all dominaba. Finalmente, fueron presentados 12 proyecto, los cuales resultaron aprobados tcnicamente por la comisin y de los cuales se estableci un orden por puntaje para ser presentados al Concejo Comunal, el que envi la lista priorizada al Concejo Regional el 30 de mayo, de acuerdo al cronograma, para su aprobacin y financiamiento.

2.2.6 PROYECTO PARTICIPACIN LOCAL EN SALUD. COMUNA DE HUECHURABA.

-La historia de Huechuraba, se remonta a fines de los 40 cuando, se instalan las primeras familias en ese territorio, que, a lo largo de los prximos 20 aos se identifica como un sector popular alejado del centro, poco poblado y con bajo acceso a los servicios.

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Desde fines de los 60 y durante los primeros aos de los 70, Huechuraba fue escenario de una gran expansin poblacional, producto de sucesivas tomas de terrenos, relocalizaciones y operaciones sitio a travs de las cuales cientos de familias se instalaron en condiciones muy precarias y se comprometieron en una lucha constante por construir viviendas, acceder a servicios bsicos y mejorar calidad de vida. Mario Garcs seala que "las formas de poblamiento del territorio y las luchas por lograr mejores condiciones de vida, generaron en sus pobladores un sentido de identidad, de pertenencia y confianza mutua que ha sido un recurso y una capacidad social para emprender las tareas de equipamiento de los barrios".64 Esto se demostr durante la crisis de los 80, cuando Huechuraba se destac por el nmero y calidad de las organizaciones vecinales, en particular los talleres de bordado. Paralelamente se dio inicio a cambios ms estructurales que van a transformar el carcter original, ms bien popular y campesino, de Huechuraba: as la construccin de la circunvalacin Amrico Vespucio saca al territorio del aislamiento geogrfico y lo conecta directamente con comunas de ingresos altos, permiti aumentar la red de transporte, mejoraron los servicios, se instala una industria incipiente y, posteriormente, se crearon espacios para parcelas de agrado y condominios de lujo. Con el cambio de rgimen, el territorio fue separado de su comuna "madre" (Conchal) y, en 1991 Huechuraba se estableci como municipio distinto e independiente. -Hoy Huechuraba tiene una poblacin aproximada de 68.000 habitantes, entre los cuales son mayora los jvenes (52% son menores de 24 aos). En relacin a la situacin social la comuna, que se ha vuelto heterognea, incluye segmentos muy diversos, entre ellos 24.3% bajo la lnea de pobreza, 39.8% de la poblacin slo ha cumplido con la educacin bsica; la tasa de desocupacin comunal (al ao 2001) era de 14.7% (cinco puntos porcentuales por encima de la nacional) y el porcentaje de allegamiento alcanzaba a cerca del 30% de los hogares. -El Programa que analizamos pasa a depender en 1997 del Centro de Salud Mental Familiar (COSAM, una instancia del Departamento de Salud Municipal); antes de esa fecha el trabajo se realizaba desde el Servicio de Salud Metropolitano Norte.65

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Garcs, M. "Historia de la Comuna de Huechuraba", ECO, Santiago, 1997, p. 11.

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El COSAM, plantea su quehacer desde la "salud mental comunitaria, desarrollando las potencialidades de las personas, grupos y comunidades a travs de la participacin social" Por su parte la Direccin de Salud establece como ejes de accin "el priorizar en la entrega del servicio a la comunidad un enfoque de participacin en el proceso de
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En coherencia con el diagnstico del PLADECO comunal, este proyecto decidi trabajar en dos Unidades Vecinales, la U.V. 64 y la 66, que presentaban caractersticas de alta pobreza y vulnerabilidad. El proyecto estaba orientado a que los diversos actores, organizados y/o no organizados, participaran en el diagnstico, diseo, ejecucin y evaluacin de iniciativas que apuntaban a mejorar la salud de la localidad a nivel de prevencin y promocin. Objetivos Generales Que los individuos, familias y comunidades condiciones personales y sociales de salud. modifiquen colectivamente las

Objetivos Especficos: Contribuir y crear comunidades conscientes y responsables por la salud. Desarrollar habilidades en el individuo, la familia y la comunidad que potencien el auto cuidado y estilos de vida saludables Conocer, capacitar y movilizar recursos profesionales de salud, educacin y comunitarios para aumentar la capacidad de autogestin en Salud. Articular redes intersectoriales para modificar condicionantes de salud con participacin comunitaria de organizaciones y grupos sociales.

El programa se inici en 1997 pero, siguiendo una planificacin que apuntaba al mediano plazo, durante ese ao se propuso el acercamiento a la comunidad (conocer y darse a conocer) y la sensibilizacin de la gente al tema de la salud. Se realiz un diagnstico comunitario que, una vez estructurado, se devolvi a la gente para, as, con las personas interesadas pasar a definir prioridades entre las necesidades de salud. Luego, se convoc a los lderes que se haban destacado en el proceso anterior y a dirigentes de grupos del sector para que presentaran proyectos a un fondo concursable, que culmin en una seleccin final de 8 (entre diez y ocho proyectos presentados) que el programa apoy con un monto de $ 250.000 a cada uno. Fue as como, aunque se haba ejecutado acciones por la salud desde el primer momento, slo en el ao 2000, a partir de los logros acumulados en la ejecucin de esas actividades a lo largo de tres aos (diagnstico participativo en salud - proceso participativo de priorizacin de necesidades de salud en el sector - ejecucin de mini salud - enfermedad de la propia comunidad; una transformacin de los consultorios hacia un enfoque de salud familiar y una mirada de promocin de las personas."

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proyectos de promocin) se consider que existan condiciones instaladas de salud comunitaria. En ese momento, se propuso Concursos de mini proyectos comunitarios (abierto a toda la comuna) Fortalecer red de organizaciones - sociales para una comunidad saludable. Compaa comunicacional protagonizado por la red. Capacitacin en Formacin en Salud.

Desde 1999 el programa, haba sido orientado por una "mesa" en que se haban incorporado todos los grupos y organizaciones participantes. En el 2000, mientras se realizaba nuestra investigacin, se trabajaron 10 proyectos (de un total de 35 iniciativas presentadas) con un apoyo de $ 300.000 a cada uno.

2.2.7 PROGRAMA DE RECICLAJE DE BASURAS Y HUERTOS FAMILIARES EN LA COMUNA DE TOM.

-Tom es una comuna ubicada 28 kms. al norte de Concepcin, en la VIII Regin. La comuna ocupa una superficie de 494.5 Km2. pero el 88% de los poco ms de 50.000 habitantes se ubican en la ciudad de Tom que ocupa menos del 3% del territorio comunal (64.96% del rea de la comuna est cubierta por bosques)

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-El antecedente que permite entender el sentido del programa sobre el que aqu informamos, es la historia reciente de la ciudad de Tom. -Se trata de un conglomerado de unos 40.000 habitantes quienes, hasta inicio de los aos 80, haban subsistidoo, por dos o tres generaciones, como asalariados de cuatro fbricas textiles las que, en el contexto del <<modelo de desarrollo hacia adentro>> producan para el mercado nacional. El giro de orientacin que impuso el neoliberalismo, que abri la economa chilena al mercado globalizado, llev al cierre de las fbricas, lo cual dej a Tom sin ofertas de trabajo ya que no existan fuentes alternativas. Una ONG, el Centro de Estudios Tecnolgicos (CET) estaba instalado en la zona desde 1980 y, durante toda una dcada, trat de impulsar iniciativas en la lnea de la investigacin - accin que apuntaban a satisfaccin de necesidades en alimentacin bsica. Se trabajaba con monitoras que cubran algo menos de 100 familias mediante propuestas como aves, huertos y frutales para autoconsumo. En torno a 1990 dada la situacin de desempleo prolongado, se intent una primera masificacin del programa, pero el CET se dio cuenta que estaba buscando traspasar un paquete rural a un sector urbano, donde no slo haba poca cultura agraria sino que el suelo (roca costera casi sin capa vegetal) era muy inadecuado para cumplir con esas tareas. Al mismo tiempo, ya a finales de los 80 el municipio haba diagnosticado un problema cultural que, segn ellos, obstaculizaba sus propuestas oficiales de nuevo desarrollo para Tom. Segn el SECPLA de la poca "la gente aoraba el regreso de la proteccin que les aseguraba la gran industria o, en su defecto, que asumiera el Estado. Esto chocaba frontalmente con la lnea de solucin del municipio que era convertir a Tom en "una comuna turstica" y que requera de los vecinos una mentalidad empresarial".66 El municipio "recibi tibiamente" la primera propuesta que hizo el CET, sin embargo vislumbraron en ella alguna posibilidad de sobrevivencia para los vecinos en circunstancias que no apareca ninguna otra alternativa de corto plazo; as, el municipio dio dinero, materiales, semillas, todo dentro de un esquema muy asistencialista Fue en ese momento que el director del CET, en un seminario en Argentina, se encontr con una experiencia, realizada en Rosario, donde se utilizaba residuos orgnicos en la confeccin de "compost", destinado a la mejora del suelo agrcola. Esto "cerr el crculo" ya que en Tom, en ese momento, existan 39 vertederos de basuras, 31 de los cuales no estaban aprobados por el respectivo Servicio de Salud. La posibilidad del "compost" permiti proponer una cadena que articulaba, en un mismo esfuerzo, la disposicin de la basura de Tom, el mejoramiento del suelo, la autosubsistencia alimentaria, y la generacin de excedentes que se podran comercializar (tanto compost, como productos).

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Entrevista a Vctor Ramrez.

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El "eslabn dbil" de esta cadena (la expresin de Rita Moya, directora del CET durante nuestra primera visita a Tom) era que la dictadura haba desarticulado la red social y haba que re- crearla para impulsar un programa que diera la vuelta al asistencialismo. Fueron las mujeres quienes estuvieron dispuestas en primera instancia y se establecieron redes siguiendo dos lgicas: una, la de los lazos familiares y, otra la de la comn necesidad (mujeres solas con maridos afuera) -----------------------------------------------Los participantes se auto seleccionaron por necesidad. Son pobres pero no indigentes (2, 3 y 4 decil), ya que el cultivo de auto consumo exige una cierto lapso de tiempo para disponer de los productos y los indigentes no pueden esperar ese tiempo. Hoy existen 800 familias que separan basura y 500 familias que estn elaborando compost67; huertos orgnicos opera como una identidad que incorpora y fortalece varias dimensiones. El CET ha intentado traspasar la gestin y decisin del programa a los dirigentes e ir asumiendo el papel de asesor externo, sin embargo se ha topado con una limitacin: por desconocimiento de las consecuencias que acarreaba, el grupo se formaliz como "taller laboral" (y, as, se integraron en la Unin Comunal), pero en tanto tal, el grupo no puede generar ingreso porque68 la ley los incluye entre las organizaciones sociales funcionales. De all que, hasta el momento de las entrevistas, era todava el CET quien administraba la plataforma y responda por las platas. El CET, adems est a cargo de la capacitacin, tanto tcnica, (reciclaje de basura, elaboracin de compost, cultivo y crianza...) como de la capacitacin organizativa. La relacin con el municipio, que es llevada por los dirigentes del programa y no por el CET, ha sido buena pero acotada. El cuerpo poltico municipal se interes en el programa desde dos aspectos: uno, le soluciona el problema de la basura, otro, ellos entienden que est cambiando la cultura dependiente que obstaculiza el desarrollo de Tom en tanto comuna turstica. El municipio ha apoyado en :

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Se recicla 1/3 de los residuos que genera Tom y se prepara 500 toneladas de compost al ao. Deberan haberse incorporado en la legislacin de micro empresas la reforma a la Ley Orgnica Constitucional de Municipios (N19.602 de Marzo 1999) concede a cada Municipalidad la facultad de establecer las modalidades de participacin ciudadana....teniendo en consideracin las caractersticas singulares de cada comuna, tales como el tipo de actividades relevantes (art.79).
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Entreg al programa, en comodato (?) el terreno donde est instalada la plataforma de reciclaje. Los camiones municipales recogen la basura de la poblacin y la llevan hasta la plataforma. Apoy al programa para que postulara (y consiguiera) fondos regionales.

La limitacin en la relacin programa - municipio viene desde los funcionarios tcnicos municipales que -en opinin de nuestros entrevistados son muy convencionales.69 A travs del municipio, el programa se ha contactado con la Asociacin de Municipios del Secano Costero (provincia de uble)70 y en conjunto, presentaron a la Intendencia un proyecto para replicar este programa en todas las comunas incluidas en la Asociacin, el cual fue aprobado.

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El CET est pensando que, con fondos regionales, se podra implementar una capacitacin para elaboracin de PLADECOS que se ofrecera a todos los municipios que se indican ms adelante- donde se proyecte este programa. Comunas de el Carmen, Quirihue, San Nicols, Ninhue, Chilln Viejo, Bulnes, Trehuaco, Coelemu, Ranquil y Hualqun. Todas son Comunas semirurales deprimidas.
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2.2.8. EL PROGRAMA DE SEGURIDAD CIUDADANA EN LA COMUNA DE MACHAL.

Machal es una comuna de 2.586 Km.2 que desde el oriente de la ciudad de Rancagua se internan en la cordillera hasta el lmite con Argentina. La ciudad de Machal (a 7 kms. de Rancagua) fue, originalmente lugar de residencia de los ejecutivos y mandos medios de la mina El Teniente, pero, en torno a 1950 este personal fue instalado en la localidad de Coya, y Machal busc una nueva vocacin con zona de expansin (primero, de fin de semana y veraneo) para los habitantes de Rancagua. Hoy el camino que une a las dos ciudades est flanqueado por parcelas de agrado, condominios de alta inversin y clubes privados; de hecho, Machal est ubicado en el lugar 20 del ranking de "desarrollo humano" que el PNUD ha informado para el total de las comunas de Chile. El programa de seguridad ciudadana responde a una reflexin y a una metodologa que ha sido impulsada por la ONG - FORJA. Las principales caractersticas son las siguientes: En la propuesta de FORJA se ha apostado por la estrategia implementada en la ciudad espaola de Barcelona (Plan Barcelona) en desmedro de la estrategia de Tolerancia Cero. Se postula que dada la escasez de recursos econmicos con que cuentan los municipios de Chile no ser viable una accin destinada a dotar de medios represivos y disuasivos a las fuerzas policiales, por lo cual se ha determinado que el camino ms idneo para enfrentar la situacin de inseguridad no era otro que el desarrollar un proceso de empoderamiento de la poblacin, a travs de la construccin de relaciones sociales ms solidarias y del desarrollo de la conciencia y del compromiso ciudadano en vista de lograr la ocupacin de los espacios pblicos por la comunidad, el control de estos y junto con ello el despliegue de un proceso de fortalecimiento de ciudadana. El principal objetivo a alcanzar por el programa consiste en Desarrollar estrategias de intervencin social que permitan ejecutar un programa de seguridad ciudadana, preventivo, que organice y capacite a la comunidad a fin de disminuir los riesgos a las personas y a la propiedad. Los objetivos especficos dicen relacin a : Capacitar a la ciudadana en materias relativas a la seguridad ciudadana de manera de generar una conciencia al respecto e impulsar acciones que puedan ser

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desarrolladas a nivel preventivo, para enfrentar los riesgos o las contingencias que atentan contra la seguridad y la paz social. Conformar agrupaciones comunitarias de seguridad ciudadana que sean representativas de la comunidad, de sus intereses y necesidades en la materia, para que acten, tanto a nivel preventivo como a nivel asistencial, respecto de las personas afectadas por contingencias de riesgo social. Generar las condiciones necesarias para implementar a nivel local una poltica participativa respecto de la seguridad ciudadana, en la que intervengan activamente tanto representantes de la comunidad como representantes de la institucionalidad local. Obtener un diseo de propuesta de formacin metodolgica de lderes locales, en las reas de riesgo ciudadano. Es decir, en aquellas situaciones en las cuales pueden verse conculcados, perturbados o amenazados los derechos del ciudadano.

En 1999, el Gobierno Regional de la sexta regin haba diagnosticado una alta incidencia de inseguridad ciudadana en diversas localidades de ese territorio y estableci la necesidad de implementar estrategias de intervencin para hacer frente a esta situacin. Es as como se disean los lineamientos centrales del programa, se lanza un llamado a licitacin y se priorizan 7 comunas dentro de la regin para ejecutar de manera piloto la iniciativa: Rancagua, San Fernando , Santa Cruz, Rengo, Machal, Pichilemu y Litueche. En el caso de la comuna de Machal, este programa fue licitado para su ejecucin a la O.N.G : FORJA, quienes a partir de Marzo de 1999, y por el plazo de 10 meses, desarroll la iniciativa. -El cronograma que se propuso fue el siguiente: 1 - Identificacin y seleccin de los miembros de los comits de trabajo. Difusin, Sensibilizacin y motivacin a la comunidad.

2- Zonificacion de Riesgos: Identificacin de los riesgos y contingencias que afectan a la seguridad ciudadana en el territorio comunal. Construccin de un mapa de riesgo donde se identifique los sectores de la comuna que presenten mayores situaciones de inseguridad y precariedad. Establecer las acciones necesarias para hacer frente a las situaciones consideradas riesgosas desde el punto de vista comunitario.

3- Organizacin de la Comunidad.
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Identificacin de las organizaciones comunitarias susceptibles de integrar la red de seguridad ciudadana comunal. Constitucin de la red de seguridad ciudadana comunal.

4- Capacitacin de la Comunidad. Entregar conocimientos especficos a los miembros de cada grupo de trabajo sobre contingencias de riesgo y seguridad ciudadana, generales y comunes y propias de cada localidad.

5-Difusin. Constitucin de personalidad jurdica de los grupos de trabajo. Informacin a la comunidad en la preservacin de la seguridad ciudadana y prevencin de aquellos riesgos que atentan contra ella.

6- Institucionalidad. Constitucin de los consejos de seguridad ciudadana a nivel comunal. Para la ejecucin del programa as planificado el gobierno regional se encarg de convocar la participacin del municipio y de informarlo acerca de las caractersticas de la iniciativa que estaba por emprenderse en la Comuna. El Municipio estableci los contactos entre FORJA y los dirigentes vecinales (Dirigentes de Juntas y de Unin Vecinal), algunos de los cuales se comprometieron a participar en el programa y de invitar a los miembros de sus organizaciones. Este grupo, (entre 10 y 14 personas) fueron capacitados por tcnicos de FORJA. En el momento en que se realiz la investigacin en Machal, el programa no haba sido evaluado.

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2.3.- LAS TCNICAS Y LOS INFORMANTES.Las tcnicas. Casi toda la evolucin que surgi en ciencias sociales como reaccin contra el trato positivista de los hechos humanos, ha tendido a entender los procesos sociales como situaciones producidas por acciones intencionales; de all que recoger el sentido perseguido por los sujetos que constituyen esos procesos aparece como central para poderlos entender en su significado real.71 En oposicin a las explicaciones causales propias del positivismo, los enfoques que se desplegaron luego de la primera guerra ven en el sentido lo propio y distintivo de la accin social. De all que cuando, siguiendo afanes de extender al campo de lo social algn mtodo cientfico nico (positivista), se busca explicar estos procesos (humanos) como consecuencia necesaria de un conjunto de causas que los determinan desde fuera de las mismos, nos estaramos encaminando a entenderlos mal, ya que esta mirada dejara afuera lo que es ms propio de la naturaleza y de la dinmica de estos procesos. El enfoque post positivista, que se ha mostrado fructfero cada vez que la investigacin ha podido traducirlo en estrategias y en tcnicas adecuadas, no tiene porqu rechazar absolutamente todo recurso a la influencia de las circunstancias en las que se intenta cada accin social concreta. Pero, no las va a entender como causas sino como condiciones, que fijan posibilidades en tanto le proponen facilidades y obstculos a la iniciativa de los sujetos sociales. Por ltimo, queremos destacar que, mientras el positivismo busca develar las homogeneidades que se pueden recoger en diferentes procesos o situaciones (porque esas regularidades se empiezan a parecer a las leyes y all se condensara el conocimiento verdadero) en cambio la investigacin post positivista en disciplinas sociales se va a interesar ms por la heterogeneidad, su objeto no va a ser general y abstracto sino concreto. Frente a cada caso que se asume como diverso de otro, la pregunta a la cual la investigacin tratar de responder ser que es lo que hace qu, en esta situacin, la accin social se haya encaminado por este camino particular?
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Sobre la epistemologa post-positivista en disciplinas sociales Cfr.Giddens, A. Politics, Sociology and Social Theory, Standford Univ.Press, California, 1995 o, Giddens, A. "Las nuevas Reglas del Mtodo Sociolgico", Amorrortu editores, Buenos Aires, 1993 o ,como una alternativa con enfoques ms histrico, Hughes, J. y W.Sharrock La Filosofa de la Investigacin Social, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1999.
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En esta reflexin que aqu estamos presentando, el objeto que queremos entender es la construccin de la relacin participativa en variadas circunstancias; no se trata de una cosa, sino una relacin, que surge desde la intencin y el compromiso de los sujetos que buscan referirse mutuamente. De all que, lo que interes bsicamente a la investigacin, fuera recuperar para la mejor comprensin, aquellas motivaciones y puntos de vista - ya sea coincidentes y/o heterogneos - que son los de los distintos sujetos que se incorporan, en cada caso, a la construccin de la relacin participativa. Es este saber, el que permite leer crticamente y reconstruir aquella informacin - que se pretende ms objetiva y que dice a lo que pas - que aparece en los documentos en que se proponen y que informan las diversas actividades que se estudian en cada comuna. Estas convicciones epistemolgicas expresadas aqu en breves pincelazos de brocha gorda, nos llevaron a optar por la entrevista (de pauta semiestructurada y respuesta abierta) como la tcnica central a travs de la cual recogimos la informacin pertinente a las cuestiones que la investigacin buscaba entender. La entrevista72 complementarios: es una tcnica que puede perseguir dos propsitos

-Puede ayudar a reconstruir lo que pas complementando las fuentes documentales cuando stas aparecen como insuficientes. As respecto de todos los casos investigados, ms all de la lgica postulada que se descubre en los documentos programticos, result ms convincente y bastante complementario recoger en las entrevistas los detalles de como se haba procedido efectivamente en la realizacin de cada situacin; ya sea que los documentos declaran en trminos muy generales, ya que las circunstancias empujaron a una prctica que se apart de lo programado, el hecho es que preguntas del tipo Cmo se convoc a incorporarse en este programa? o Cmo se hizo la capacitacin? permitieron complementar informacin sobre los aspectos aparentemente ms objetivos del proceso concreto. Segundo, la entrevista recoge una informacin, que ya no aparece en los documentos, y que dice a la manera como cada actor entendi y vivi el proceso que se busca analizar. No debe ser la misma percepcin y las motivaciones de un alcalde, y de su entorno poltico ms inmediato, cuando lanza un fondo concursable, a las otras que llevan a un dirigente o a un grupo de vecinos a postular a ese fondo. De preguntarle a ambos actores por su opinin se recogen esas tensiones en la forma como cada uno vive una experiencia que es comn, pero diferente.

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Cfr. Ruiz Olabunaga J.I. "Metodologa de la Investigacin Cualitativa", Univ. de Deusto, Bilbao, (2 edicin) 1999, cap. 5.

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Para ambos propsitos que hemos sealado, resulta muy conveniente que la gua de la entrevista est diseada de manera que permita realizar triangulaciones73 es decir, permita que ms que un sujeto distinto entregue testimonio sobre los mismos procesos, de manera que, en el primer caso que anotamos, la informacin lleva a que se complementen las subjetividades y, en el segundo, se puedan recoger las tensiones entre quienes concurren a un mismo intento. Las entrevistas fueron orientadas por medio de guas que, en cada caso, permitieron encaminar una conversacin suelta de modo que esta pasara - y expresara opinin - por aquellos campos particulares que son los que interesan a la investigacin. En esta investigacin cuidamos intencionalmente para que las guas que orientaron las diversas entrevistas estuvieran formuladas a manera de campos generales, buscando que: Se dificultar el que un entrevistador, poco alertado, aplicara el instrumentoentrevista como si se tratara de un cuestionario de preguntas abiertas. Permitiera que las respuestas del entrevistado -y su transcripcin posteriorpudieran incorporar mltiples rasgos particulares (en torno a como se concreta en cada caso aquello sobre lo cual pregunta) y vienen a enriquecer el conocimiento (general) del cual ha arrancado la investigacin. Faciliten que el entrevistado pueda incorporar a travs de su respuesta, aspectos novedosos (inesperados para el investigador) asociados al hilo conductor de la investigacin pero que no fueron pre - vistos en el marco conceptual y que entonces, no se transmitieron a las hiptesis.

Todo lo sealado tiende a asegurar que los instrumentos (que representan el punto de vista del investigador) no operen a manera de anteojeras que slo orientan a incorporar informacin coherente con ese punto de vista e invisibilizan la percepcin de lo que la investigacin, desde su partida, no haba previsto. Los informantes. - Tenemos que suponer que, en las polticas participativas, deben confluir distintas lgicas que, intencionada y trabajosamente, deben buscar armonizarse en alguna sntesis.74
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El recurso a la triangulacin ha sido desarrollado por Howard Richards Cfr. Richars, H. La Evaluacin de la Accin Cultural, CIDE, Santiago, 1985. Cfr una reflexin ms metodica en Durn, F. "Bases epistemolgicas de las estrategias de triangulacin en la investigacin sociolgica" en "Revista de Sociologa", N 9 Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, Santiago, 1994. Cfr.Daz, A. La gestin en la encrucijada: la poltica de participacin en las municipalidades en Proposiciones, N 28, SUR, Santiago, 1998. All se identifica la tensin entre la lgica poltica y la lgica de participacin.

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-En la investigacin (por motivos que se despliegan en el sub punto sobre los "campos de informacin necesaria) se distinguieron cuatro segmentos de actores: el cuerpo poltico municipal (representado por el alcalde o alcaldesa y su entorno ms inmediato de funcionarios de confianza) donde se incluy a manera de una contradiccin menor, a los concejales de oposicin; segundo, los funcionarios tcnicos que disean y/o administran la poltica social municipal (directores de SECPLA, de DIDECO, encargados (as) de Organizaciones Comunitarias...); tercero, funcionarios tcnicos a cargo de las ejecuciones en terreno del programa analizado en cada caso y, por ltimo, dirigentes y vecinos relacionados con ese programa. 75

Cerro Conchal Huechuraba Navia Alcalde(sa) Concejales Func. Plit 2 1 1 2 1 2 4 3 1 2 3 3 3 3

El bosque La Pintana Talcahuano 1 1 2 7 14 1 2 1 3 2 3 1 . . 1 2 3

Tom Machal 1 1

Funcionarios 2 de direccin Funcionarios 2 de Terreno Dirigentes y Vecinos 2

3 1 3

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En un principio, nuestra intencin fue de separar en las entrevistas a los (las) dirigentes de los (las) vecinos (as), pero tuvimos dificultad para que esa separacin resultara significativa en la medida en que fueron los dirigentes los que nos pusieron en contacto con vecinos conocedores del programa.
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2.4. LA BSQUEDA DE LA INFORMACIN Y LOS CAMPOS PARA EL ANLISIS

La necesidad de totalizar. Nuestra intencin en la investigacin fue buscar comprender cuales son las diversas combinaciones de factores, tanto en las circunstancias como en los sujetos, que facilitan o que dificultan la profundizacin de los rasgos participativos en aquellas iniciativas en las que se relacionan el Municipio y los vecinos organizados con resultados diversos. El camino en esa direccin nos hizo recurrir a un esfuerzo de "totalizacin", mediante el cual se busca establecer las articulaciones entre nuestro objeto de estudio (los programas municipales con intencin participativa) y aquellos aspectos ms significativos, intelectualmente identificados, cuyo comportamiento podra estar influyendo en el desempeo participativo de esos programas que queramos estudiar. En este punto tenamos muy claro que esta construccin era esencialmente hipottica (de hecho, desde all desprendimos las hiptesis que, en la investigacin, nos
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ayudaron a avanzar en la bsqueda de la informacin necesaria) y destinada a ser confrontada y cuestionada y perfeccionada por el aporte que se iba a decantar desde la consideracin de cada caso particular. El primer campo (que constituye el "contexto" de cada programa) es el proceso de descentralizacin, tal como se ha impulsado y profundizado en el caso chileno. En esa particular historia se podran haber abierto algunas posibilidades a la participacin sustantiva en el espacio local, mientras que, por otra parte, el mismo proceso dada la forma en que histricamente se impuls, debe haber instalado algunos obstculos que hacen difcil proponer participacin en determinados espacios. Descifrar el mapa de la descentralizacin como contexto que facilita - dificulta la participacin comunal nos permiti entender aquello que no conviene intentar hoy en Chile, aun cuando esas experiencias participativas se hayan empujado con xito en otras partes. Sin embargo, en la misma circunstancia nacional, en el mismo contexto facilitador - obstaculizador, que afecta de manera muy pareja a todos los municipios, aparecen algunos casos donde se ha avanzado experiencias con participacin mientras que, en otros, ni siquiera se ha intentado ese camino. Estamos ahora ms ac de la descentralizacin, en un campo de preguntas en torno a las diferencias entre procesos particulares. En 1991, fue en Conchal donde se invent el Fondo de Desarrollo Vecinal76 tan bien evaluado como espacio de participacin que, luego, los Fondos seran incorporados en la Ley para ser implementados en todos los municipios, pero, en pocos entregaron iguales resultados porqu?. En el mismo contexto comn (descentralizacin) hay un conjunto de factores que, en cada caso particular, actan con fuerza diversa, que se combinan de distinta manera y, as provocan los comportamientos diferenciados. Primero est todo lo que dice la voluntad poltica de las autoridades locales. Como sealamos antes, sin la licencia de esa instancia no hay posibilidad ni siquiera de intentar innovacin en la gestin municipal. El alcalde o alcaldesa debe adherir ideolgicamente a los valores de la participacin, tiene que entender lo que se propone cuando se dice participativo, estar dispuesto a alentar la bsqueda de esas formas en el hacer de la comuna. Debilidades y desperfilamientos en el concepto de referencia o en la voluntad de respaldar, lgicamente afectarn y van a diluir la fuerza participativa de los programas que se propongan en ese municipio. Claro que surgen ms preguntas en este campo que van ms all de la simple constatacin de ausencia o presencia de voluntad alcaldicia en este sentido: esta sensibilidad est de alguna manera asociada con adhesiones polticas? se expresa y opera siempre en la misma forma? corresponde adecuadamente a lo que hemos indicado como lgica poltica? cmo se propone a otras instancias?... todo esto, o saberes parecidos, deben surgir desde la consideracin metdica de la informacin pertinente.

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Seplveda, L. "Participacin Comunitaria en Programas Sociales Municipales. Un estudio en tres Regiones del pas", ECO, Santiago, 1996.
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Por otra parte, parece indispensable para el xito de las intenciones participativas que, asegurada la "luz verde" de la voluntad poltica, los cuerpos tcnicos, que son los encargados de disear y administrar los programas municipales, deberan al menos, tener los conocimientos y manejar las destrezas que permitan traducir la voluntad poltica en procesos tcnicamente apropiados que articulen los recursos del municipio y desarrollen las capacidades de los vecinos organizados. Ya en esa etapa preparatoria de la investigacin nos pareca que deba ser fcil que produjeran tensiones. La misma demanda, aunque con contenidos diversos, debe proponerse a los funcionarios de terreno, los que ejecutan los programas que, incluso si estn adecuadamente diseados, tienen que ser presentado a los vecinos y requieren de actitudes especiales, de particulares pedagogas y didcticas, de algo a lo que se alude ambiguamente como capacidad promocional y, de nuevo las preguntas que no se pueden responder desde la sola lgica ms general Cules son las habilidades, las actitudes, los conocimientos... que se requieren en cada caso? hay capacitaciones que funcionan mejor que otras para que estos funcionarios adquieran y desarrollen esas destrezas necesarias? existen otras formas de aprendizaje para los funcionarios? hay profesiones que son ms aptas para estos desempeos? Por ltimo habr que considerar las disposiciones y capacitaciones de los vecinos y de sus dirigentes para organizarse y asumir responsabilidades en los programas participativos que propone el Municipio. El hecho es que, si por razones diversas que no parece conveniente intentar identificar en este momento, los vecinos y vecinas no se motivan hacia crear ese tipo de relacin a travs de los programas que el Municipio impulsa hacia ellos, entonces esas actividades municipales, a pesar de su intencin original, van a resbalar hacia la asistencia, cualquiera sea los esfuerzos de diseo y gestin que las autoridades y los tcnicos hayan invertido en ellos. Puede existir - quizs deber incorporarse siempre - un esfuerzo intencionado de capacitacin y motivacin de parte de quienes proponen las acciones participativas hacia aquellos que se pretende incorporar en ellas. Eso deber ser recogido en los puntos anteriores que buscan calificar tanto la voluntad poltica como los esfuerzos de diseo. En lo que dice directamente a las actitudes, disposiciones y capacidades de los vecinos, por lo menos habr que atender a: La experiencia anterior (mayor, menor o nula) de los grupos convocados en acciones de carcter participativo, as como el xito y la satisfaccin que ellos experimentaron en su incorporacin a esas actividades; las buenas experiencias deben haber consolidado y fortalecido el capital social en esos grupos, en cambio, las malas vivencias pueden desalentar de reincidir por ese mismo camino. Otra dimensin de este factor es la experiencia anterior que esos grupos convocados han vivido con el Municipio. Debe ser distinto cuando esas experiencias han sido positivas y en la lnea de lo participativo y que cuando, hasta ahora, la relacin con

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el Municipio ha sido marcadamente proveedor de servicios - cliente usuario o cuando la experiencia de relacionamiento ha pasado por conflictos. En este aspecto, tiene sentido y debemos atender en el anlisis, que el conjunto estudiado incluya situaciones como las de Conchal, donde durante los 90 se impuls una experiencia muy exitosa con el Fondo de Desarrollo Vecinal, o el Bosque donde ya se hizo un primer intento - no tan satisfactorio - de incorporar componentes participativos en el Pladeco anterior, tambin habr que considerar con atencin el caso de Tom, donde la experiencia que se analiza surge desde la gente (guiada por una ONG) y el Municipio se incorpora luego con aportes que son muy funcionales a las caractersticas de ese proyecto impulsado desde abajo. Por ltimo, habr que atender a las caractersticas de los dirigentes vecinales que se involucran. Ellos son mediadores entre los vecinos y la institucionalidad por lo que la manera como, en cada caso, se realiza esa mediacin, muy probablemente, deber afectar las caractersticas que asuma el programa participativo: por una parte debe influir si en su experiencia anterior el dirigente incorporado se ha legitimado ms como un conseguidor de beneficios por parte del municipio (por militancia poltica o por favores clientelsticos con alguna autoridad) o ha funcionado, ms bien , como un representante de las demandas de sus bases. En la medida en que la mediacin del programa estudiado se afirma, ms bien, en dirigentes del primer tipo, es muy posible que eso dificulte, ms que favorezca, el carcter participativo (sustantivo) del programa en cuestin. Muy ligado a lo anterior (al carcter de dirigente) estara la naturaleza de la organizacin a las que convoca el programa. Hay programas que privilegian a las juntas de vecinos suponindolas una suerte de organizacin madre, que recubre, representa e incorpora a otras en el mismo territorio, un supuesto que est en el ordenamiento jurdico pero que es ajeno a la cultura de, al menos, una buena cantidad de vecinos (organizados y no organizados); en cambio, hay programas que, intencionadamente apuntan a esquivar la intermediacin de la junta que se considera deformante. Preguntas que brotan desde la totalizacin y que indican hacia la informacin por recoger.

Ha sido sobre bases ms bien lgicas (con fundamento en una experiencia razonada y en lecturas afines) que procedimos a asociar algunos factores determinados al comportamiento del "objeto" de reflexin que hemos escogido; esta construccin ha querido reproducir el "marco de circunstancias" en el que ese "objeto" de reflexin que hemos seleccionado; esta construccin ha querido reproducir el "marco de circunstancias" en el que ese "objeto" - a saber, los programas municipales que se proponen con intencin participativa - se tienen que desenvolver. Ese conjunto (el objeto y los factores asociados a su desempeo), en ese momento del proceso intelectual, posea un carcter hipottico; queremos decir que, si bien esta construccin expresa cuestiones que se podran considerar como sabidas u obvias, tambin lleva incluidas una serie de preguntas que indican hacia los aspectos ms fecundos a los que debamos poner atencin en la observacin y escucha durante el trabajo de campo.
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Fue as como, a lo largo del proceso del mtodo, cada uno de los factores que habamos identificado como asociados al desempeo del objeto (la descentralizacin, la voluntad de las autoridades polticas, la capacidad de los tcnicos municipales, la experiencia y conocimientos acumulados por los grupos vecinales y sus dirigentes) se tradujo en una serie de preguntas que expresaban esos aspectos "que no sabamos" acerca de esa asociacin postulada. Estas preguntas han venido siendo esbozadas en el subpunto anterior, en unos casos de manera clara y en otros menos, por eso, ahora, quisiramos presentar estas preguntas 77 de formas explcita y ordenada para hacer as ms transparente el modo como transitamos por camino pertinente, entre los discursos ms conceptuales y la informacin. a Respecto de la asociacin entre descentralizacin y programas municipales participativos. Hay aspectos que ya sabemos, porque han sido investigados y reflexionados, y que dicen a los antecedentes histricos institucionales: Chile, durante buena parte de su vida republicana, se ha ordenado administrativamente como nacin centralizada: la legislacin, la institucionalidad y la cultura, referidas a la descentralizacin debern entenderse como situaciones en proceso de construccin, an por perfeccionarse. De all que ese proceso de descentralizacin - tal como hoy se nos propone - debe incluir una serie de aspectos (legales, administrativos, financieros...) que provocan dificultades a los intentos de "gestin local innovativa", pero, al mismo tiempo, la existencia de tales iniciativas parece indicar que el mismo proceso descentralizador abre ciertas oportunidades que pueden ser aprovechadas con esa intencin por los actores locales. Eso es lo que sabemos con respecto a esa relacin. Pero esa misma afirmacin lleva aspectos que no conocemos y que, como sealamos antes, precisamente por eso deben ser los que ms interesan a una reflexin creativa. As, no sabemos cuales son las rigideces que se imponen a la gestin local desde el proceso descentralizador; del mismo modo, tampoco sabemos cuales son las oportunidades que, desde la descentralizacin, se abren a los actores locales para intentar construir, relaciones participativas; podemos suponer que los obstculos y facilitadores no son exactamente homogneos para comunas diversas, pero no sabemos como se concreta esa heterogeneidad.
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Creemos que no est de ms sealar que estas preguntas, todava muy gruesas, aun no son esas (otras) preguntas que aparecen en el instrumento - gua de las entrevistas. Por decirlo en el lenguaje crptico de los metodlogos, stas que estamos proponiendo ahora son "dimensiones", y lo que aparece en la gua son ms bien, preguntas - indicadores. Estas son previas a las otras y ms gruesas que esas, las preguntas que constituyeron las guas para entrevistas (Cfr. anexo) traducen las que aqu estamos presentando en un lenguaje y formato que permite el dilogo con el informante que pide la entrevista.
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-Respecto de la voluntad poltica del ejecutivo local (del alcalde/esa y su inmediato crculo poltico), podemos suponer - fundados en el poder que la institucionalidad en Chile concentra sobre el alcalde /esa - que el visto bueno alcaldicio debe ser siempre condicin "sine qua non" para que, en una comuna, se impulsen acciones municipales en la lnea de la gestin local innovativa. Pero nos interesa conocer ms y mejor acerca de los siguientes matices: si existieran casos en los que la iniciativa participativa se haya impulsado sin el apoyo del alcalde cmo han operado otros factores que circunstancian el desarrollo del programa para que esto haya sucedido? cules inconvenientes o facilidades particulares acarrea este caso especial?; si, adems de entregar un "visto bueno", el alcalde/esa se compromete conceptual y polticamente con el programa y su carcter participativo eso cambia el proceso del programa? en cules aspectos? por ltimo: esa voluntad poltica est asociada a determinados partidos polticos en los que el alcalde/esa y su cuerpo inmediato reconocen pertenencia o afinidad? -Atendamos a los aparatos tcno - burocrticos que se desempean en cada municipio. Debe resultar bastante lgico que la voluntad poltica de las autoridades debe traducirse adecuadamente en procesos programados (que es un lenguaje distinto del que aparece en el discurso) y que eso requiere de un cuerpo burocrtico - tcnico con las capacidades adecuadas para realizar esa traduccin. Pero no sabemos cules son esas capacidades? tampoco sabemos si, a la hora de reclutar ese cuerpo, tales capacidades son consideradas como criterio de seleccin; ignoramos si las capacitaciones que han recibido estos segmentos los han apoyado para que avancen por ese camino. Ms an, estas preguntas debieron doblarse para referirlas, uno, o los funcionarios ms ligados al diseo y la administracin y, dos, a los otros funcionarios que trabajan ms en terreno y con la gente; parece lgico que las capacidades y habilidades que se piden a uno y a otro desempeo deben ser distintas. -La "teora" del capital social nos propone ms preguntas que respuestas respecto del desempeo que se puede esperar de los grupos populares en el caso chileno. As, se podra considerar que experiencias poco prolongadas (segn los estandares de Putnam) pero muy intensas - como podran ser las tomas de terreno o las experiencias colectivas por la sobrevivencia en los 80 - han logrado educar en quienes all actuaron disposiciones y capacidades para la accin organizada? Ms an Cunto y en cules aspectos ha cambiado la cultura de los sectores vecinales en Chile, debido a la experiencia de la dictadura y/o por la necesidad de adaptarse a las reglas del funcionamiento neoliberal cabe agregar; los cambios suponiendo que hayan existido - han apuntado en un sentido nico o existen distintos cursos de evolucin cultural de grupos diferentes? cules? Otra es que los vecinos piden participacin? quines si y quines no? cules son las razones en cada caso?

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Cul es hoy la vigencia y convocatoria que tienen las organizaciones formalizadas (en especial las juntas de vecinos y los centros de madres) que se pensaron y constituyeron para la realidad particular de los aos 60? Por ltimo una pregunta respecto de los dirigentes vecinales que son mediadores entre las iniciativas municipales y las expectativas de los vecinos y vecinas cmo influyen? hay diferencias en la actitud de diversos dirigentes hacia el municipio? a qu responden estas diferencias cuando existen? Estas preguntas nos indicaron hacia la informacin pertinente que debamos recoger para poder reflexionar y construir respuestas. De all que, las preguntas fueron traducidas (de manera no lineal ni mecnica) en items de las guas de entrevistas de manera que los puntos recin planteados fuesen tocados en el dilogo con los entrevistados.78 Las entrevistas que, cuando se realizan, dejan mucha iniciativa al informante, no nos permitieron recopilar testimonios de igual densidad, riqueza y pertinencia en relacin a cada una de las cuestiones que hasta aqu hemos venido relevando; ms an, los entrevistados - especialmente cuando se les enfrent en colectivo - proveyeron respuestas, y muy interesantes algunas veces, a cuestiones sobre las cuales a nosotros no se nos haba ocurrido preguntar y eso entreg una riqueza que no podemos desperdiciar. Pero, ya lo habamos sealado, las guas son slo eso, guas, indicaciones que nos sealan hacia una realidad que es de mucho mayor densidad y misterio que lo que ese orden pautado muestra en s. Es as como la gua represent, para nosotros, una forma esquematizada y, reconocidamente, poco suficiente para acercarse a una realidad que tena mucho de insospechado y que, una vez que la habamos recogido con asombro, nos empuj hacia un proceso de anlisis y de interpretacin a posteriori que, permanentemente y en varios aspectos, sobrepasaba y haca estallar los esquemas tericos y generales desde los cuales habamos partido. De esta manera, en el proceso de esta investigacin, buscamos esquivar las dos formas extremas y lineales que disputan en torno al mtodo en disciplinas sociales. Unos, con sesgos de positivismo, lo entienden como un camino muy lgico que nos lleva desde las ideas y los conceptos a la consideracin de los datos; otros, ms ligados a la tradicin de la etnometodologa y la fenomenologa, quieren despachar todo juicio previo en la construccin de conocimientos y llaman al investigador a exponerse a lo real - mediante observaciones y preguntas - para recoger y guardar todo lo que nos salga al encuentro y, slo luego, intentar interpretar ese material que se nos impone. Aqu, nosotros aceptamos orientaciones conceptuales que nos guan en la bsqueda, que nos pre - indicaron algunos puntos relevantes sobre los cuales convena preguntar y observar, pero, cuidamos de no limitarnos a lo ya conocido (que los
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Con el afn de no romper la continuidad en la lnea de lectura, sobre todo de quienes se interesan menos por las cuestiones de mtodo, las distintas guas han sido incorporadas en anexo.
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conceptos no operan como lmites o anteojeras) sino ms bien que nos abrieran a otras dimensiones y aspectos, ligados a ellos, y que iban ms all de lo pre -considerado79.

III ANLISIS DE LA INFORMACIN.

En este tercer captulo vamos a presentar el anlisis de la informacin que se recogi en cada uno de los campos pertinentes que se determinaron en el tramo metodolgico. Salvo para el subpunto 3.1., la informacin que se ordena a continuacin se recogi por medio de entrevistas que siguieron los criterios ya presentados y de acuerdo a las guas incorporadas en el anexo. En ese subpunto 3,1 que dice al proceso de descentralizacin en Chile, recurrimos a informacin secundaria y apelamos a juicios y testimonios actores calificados del
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Como sealamos antes sta es lo que Blumer denomina "conceptos sensibilizadores"

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proceso, extrados de informes y debates que se citan en cada caso. De especial inters para recoger el estado actual de la descentralizacin, sus problemas y desafos, resultaron las actas de tres encuentros nacionales entre autoridades de gobierno central, funcionarios de instancias locales (regionales y comunales) y estudiosos del tema y que fueron convocados por el Ministerio de Planificacin, la Subsecretara de Desarrollo Regional y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, publicadas luego por MIDEPLAN -SUBDERE - PNUD, "Reflexin y Anlisis sobre el Proceso de Descentralizacin en Chile", Mideplan - Subdere - Pnud, Santiago, 1998. Los ejes gruesos que guiaron el ordenamiento de la informacin recogida, fueron los siguientes: a Rasgos del proceso de descentralizacin en Chile que dicen a las acciones participativas en el nivel comunal. b El concepto de participacin que maneja cada estamento entrevistado en los diversos casos que estudiamos. c Ventajas y desventajas que se perciben en los programas participativos (cruzados con los diversos conceptos que se manejan y que se consideraron en el punto anterior) d Importancia de las prcticas participativas consideradas en el conjunto del hacer de cada municipio (o, formas de articulacin entre programas participativos y polticas municipales). e Circunstancias que facilitan y/o dificultan las prcticas participativas desde el municipio.

3.1. RASGOS QUE MARCAN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN CHILE Y QUE IMPONEN CONDICIONES A LAS ACCIONES PARTICIPATIVAS QUE BUSCAN IMPULSAR LOS MUNICIPIOS El proceso de fortalecimiento intencionado de las instancias locales, que se inicia propiamente a mediados de los 70, vino a torcer la orientacin de una tendencia que, por casi siglo y medio, haba ido imponiendo, a travs de las instituciones, los proyectos e intereses centrales en desmedro de las iniciativas y propuestas heterogneas que surgan desde las regiones y localidades.80
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Sobre este proceso de imposicin del centro en nombre de un proyecto nacin Cfr. Salazar G. y J.Pinto Historia Contempornea de Chile, LOM Ed. Santiago, 1999
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Es as como el historiador Mario Gngora pudo llegar a afirmar que en Chile, ha sido el Estado el que ha construido a la nacin81 y, si bien se han levantado variadas voces crticas que han impugnado este juicio, por unilateral y parcializado, an estos adversarios han debido reconocer que esa mirada recortada se basa en una real fuerza uniformadora que el dominio del centro haba venido imponiendo con mnimos contrapesos- desde 1829, al pas como conjunto. Es contra esta pesada herencia, marcada en nuestras instituciones y en nuestra cultura, que han debido luchar las iniciativas recientes que han buscado traspasar decisiones y recursos a las instancias sub-nacionales. Se trata, entonces de un proceso de corta data, an inacabado, en el cual se podra confiar por lo mucho que todava le queda por delante, pero que, ya en este momento, se nos presenta marcado por las opciones segn las cuales se ha ido encaminando y que dicen a las circunstancias concretas en las cuales se ha debido construir descentralizacin en Chile y a los particulares intereses de los sujetos que la han impulsado. Es acerca de este proceso, con esta historia, que nos preguntamos aqu y buscamos develar los lmites que impone sobre los municipios, dificultando o facilitando el que, desde el nivel local, se impulsen programas participativos. Para cuidar de no exagerar, entendiendo como rasgos originales aquello que es propio de todos los procesos de descentralizacin recientes, es que nos result conveniente mirar las diversas dimensiones del caso chileno en referencia a como se haban llevado procesos del mismo tipo en otros pases de Amrica Latina.

1.

EN CASI TODA AMRICA LATINA LOS PROCESOS DESCENTRALIZADORES HAN SIDO DECIDIDOS E IMPULSADOS DESDE LOS GOBIERNOS CENTRALES.

En realidad han sido excepcionales aquellos casos, en Latinoamrica, donde estas reformas fueron demandadas o presionadas por movimientos cvicos desde las sociedades sub-nacionales con los cuales las autoridades del centro debieron negociar. Fue as en los casos de Bolivia y de Colombia, y se podra agregar el proceso desplegado en Per durante los aos 80, previo al momento en que Fujimori cancel todo el camino de regionalizacin. (Especialmente el tomo I cap. 1 Construccin del Estado en Chile y cap. 4 Comunidad, gobierno local, participacin).
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Gngora M. Ensayo Histrico sobre la Nacin de Estado en Chile en los Siglos XIX y XX, Ed. Universitaria, Santiago, 1988, pg.13; la cita exacta dice el Estado es la madre de la nacionalidad: la nacin no existira sin el Estado, que la ha conformado a lo largo de los siglos XIX y XX.
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En el resto de los pases, se trat ms bien- de lo que Enrique Cabrero ha calificado como poltica inductiva82 o sea, iniciativas que apuntan a inducir reacciones locales all donde no han surgido seales previas de demanda fuerte. Lo menos que se puede sospechar acerca de procesos impulsados as, es que, en esa descentralizacin, van a tender a primar los puntos de vista y los intereses que ms y mejor representen al aparato central. En Chile, esta inclinacin fue especificada en tanto la autoridad que, propiamente, indujo el proceso fue el gobierno militar. Los esfuerzos anteriores fueron tmidos sin mucha continuidad 83. Durante la administracin Frei Montalva, en 1967, se cre la Oficina de Planificacin Nacional y, en ese contexto, se dise una poltica de polos regionales de desarrollo; sin embargo, el gobierno durante la segunda mitad de su mandato, perdi la mayora en el parlamento y no tuvo fuerza poltica para empujar estas medidas, as el tema desapareci de la agenda84 hasta que la junta militar lo retom, esta vez al servicio de facilitar el control poltico y social en todo el territorio nacional. Tempranamente, en Julio del 74,a travs de los decretos leyes 573 y 575 se instaur la regin como unidad bsica de administracin y gobierno interior, se cre el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), se desconcentraron los Ministerios en Secretaras Regionales Ministeriales (Seremis), se estableci en cada Regin una Secretara Regional de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC) como rgano asesor del Intendente Regional. Si bien, parece que entre 1973 y 1978, se extendi una controversia sobre los objetivos centrales de la Regionalizacin, entre quienes le asignaban propsitos geopolticos y quienes la vean ms al servicio de las polticas econmicas, la primera de estas intenciones siempre persisti. Con ms fuerza en unos momentos y menos en otros, la desconcentracin de los rganos de gobierno interior siempre sirvi propsitos de control poltico. Si bien la Declaracin de Principios del Gobierno de Chile (dada por la Junta en marzo de 1974) proclamaba a la regionalizacin como la configuracin de zonas geogrficas que permitan establecer oportunidades de amplia iniciativa y razonable autonoma en el desarrollo econmico y social de la regin, esta declaracin debe leerse a la luz de lo que signific un aparato de decisin y gestin del rgimen militar que estuvo perfectamente estructurado de acuerdo a una lnea de mando ntida y

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Cabrero, E. Las polticas descentralizadas en el mbito mundial en Nueva Sociedad, N 42, Caracas pp. 72-95. En la Constitucin de 1925 existan, nominalmente, las Asambleas Provinciales que nunca llegaron a instalarse. Se impulsaron algunos experimentos parciales como fueron la Junta de Adelanto de Arica y la Corporacin de Magallanes.
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vertical, que descenda desde el centro hasta el ltimo confn de la repblica, ya que todos los cargos de responsabilidad eran de confianza del ejecutivo.85 Apuntando a quien quiera pudiese entender que la regionalizacin buscaran debilitar el poder central, la Comisin Nacional de Reforma Administrativa creada tan pronto como diciembre de 1973- aclar que El Estado en Chile es unitario y la regionalizacin no constituye una forma de descentralizacin poltica, sino al contrario, es un sistema integrado y participativo, en que la autoridad suprema del Presidente de la Repblica se proyecta en los Gobernadores Provinciales y los Alcaldes de las respectivas Comunas.86 El mismo Pinochet se encarg, en su momento de recordar a quienes pudieran leer mal, que los Intendentes regionales son, como lo establece la ley, los representantes del Presidente de la Repblica en las regiones, y no, como algunos tienden a creer, representantes de las regiones ante el Presidente de la Repblica.87 El origen autoritario del sistema88 se expresa hoy en la concentracin de poder sobre el alcalde (esa) en todo lo que dice a decisiones propias del municipio; ni el Concejo Municipal (que es presidido por el alcalde respectivo) y, menos an, los Consejos Econmico Sociales (que representan a la comunidad, pero, cuyas decisiones no son vinculantes para la autoridad) llegan a ser instancias de control de la gestin del alcalde. Fernando Echeverra, encargado municipal del Partido por la Democracia, lo seala as: hay una reproduccin de una forma presidencialista de relacin, bastante ms exacerbada que en lo nacional, ya que no existe el contrapeso que procura el Parlamento en ese nivel, con su funcin fiscalizadora del Ejecutivo. El Concejo Municipal, que es el rgano que debera cumplir ese rol, carece de las funciones fiscalizadoras y normativas. Adems, su posible independencia fiscalizadora aunque tuviera las funciones pertinentes- en el esquema actual se vera
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Cfr.D.L.573 El Intendente, en quien reside el gobierno y la Administracin de la Regin, es calificado como Agente natural e inmediato del Presidente de la Repblica, el Gobernador, en cada Provincia, es subordinado del Intendente y nombrado por el Presidente; mientras el Alcalde, autoridad superior de la Administracin Comunal, sera designado por el Jefe supremo de la Nacin oyendo al Intendente Regional. CONARA Participacin del Sector Privado en el Desarrollo Regional, Santiago, 1979. Citado por Pozo H. "La participacin en la gestin local en el rgimen actual chileno" en J. Borja y otros "Descentralizacin del Estado, Movimientos Sociales y Gestin Local" ICI -FLACSO-CLACSO, Santiago, 1987. Recordamos que fue hace menos de una dcada, en 1992, cuando, en base a un acuerdo de todos los partidos con representacin parlamentaria se modific la Constitucin Poltica en lo que se refera a la eleccin popular de las autoridades municipales.
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coartada por el hecho que es presidido por el alcalde, el ente ejecutivo al que debera fiscalizar. Este es un gran obstculo para una prctica democrtica. Mientras no se tenga Concejos Municipales autnomos, que elijan a su propio presidente y que sesionen con autonoma, el presidencialismo se mantiene exacerbado y sin contrapeso. 89 Coincide as, totalmente, con el juicio que, desde otra mirada poltica, hace Jos Antonio Galilea, diputado de Renovacin Nacional quin, al referirse a las tareas pendientes en lo municipal, anota: Hay un mbito, propiamente comunal, que es la responsabilidad fiscalizadora de los propios concejos municipales y de los concejales frente al alcalde. Creo que hemos avanzado en eso, pero de manera insuficiente. En el gobierno comunal hay un desequilibrio entre la funcin que le corresponde cumplir al alcalde versus las funciones, tan limitadas, que tienen los concejales. Creo que ah hay una cuestin muy importante de hacer.90 Esta concentracin de decisin sobre el hacer municipal dificulta la posibilidad de la participacin vecinal. Echeverra termina as su declaracin citada antes: Si el Concejo no es un contrapeso, menos lo es la comunidad que es la beneficiaria de las polticas y, por tanto, se refuerza entre la gestin administrativa y la comunidad esa relacin de clientela que inhibe el ser ciudadana.91 Las dificultades a la accin participativa surgen, por una parte, porque la participacin se impulsa como una decisin desde el alcalde92, lo cual incluso en autoridades que busquen la participacin sinceramente y con slidas convicciones significa una amenaza permanente de tender a incorporar en las acciones participativas ms bien a aquellos que coinciden a los puntos de vista oficiales; por otra parte, esa participacin que se ofrece por decisin desde arriba, le llega a la gente como un don, desde afuera, y se constituye menos como un derecho.

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Echeverra, F. El municipio: la formacin de la ciudadana en Proposiciones, N 31, SUR Profesionales, Santiago, 2.000, p. 53. Galilea, J.A. Los municipios: eficacia y eficiencia en Proposiciones N 31, SUR Profesionales, Santiago, 2.000, p. 74 Echeverra, F., op.cit.p.53. En 6 de los 7 casos que nosotros estudiamos en esta investigacin, el programa participativo ha sido impulsado desde el municipio; slo en Tom, las actividades en torno al reciclaje de basura surgieron desde la gente.
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2. A PARTIR DE FINES DE LOS 70, Y AL PARECER, POR FUNCIONALIDADES QUE SURGAN DESDE EL MODELO ECONMICO, LOS TCNICOS OFICIALES EMPUJARON A QUE EL PROCESO DE DESCONCENTRACIN DE FUNCIONES QUE HABA INICIADO EL GOBIERNO MILITAR SE DESCARGARA MS SOBRE LOS MUNICIPIO QUE SOBRE LOS NIVELES INTERMEDIOS.93

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Esta es la interpretacin que hace Luis Lira, ex investigador de la Universidad Catlica y actual funcionario del ILPES, Cfr. Mideplan, Subdere, PNUD Reflexin y Anlisis sobre el Proceso de Descentralizacin en Chile, Mideplan-SubderePNUD, Santiago 1998 pp. 67 y 55. En la pg. 68, el autor anota la contradiccin entre la poltica regional y la lgica del modelo econmico neoliberal, que para 1978 ya se afianza en el pas, plantea una ecuacin de difcil solucin que se concreta, en la prctica, en la casi total desaparicin de la Subdireccin Regional de ODEPLAN, la consecuente no puesta en prctica de la Estrategia Nacional de Desarrollo Regional 1975-1990, la eliminacin de la principal poltica de control de crecimiento de la ciudad de Santiago, un gradual pero persistente cambio de la regin a la comuna que se inicia en ese ao con la modificacin de la Ley de Rentas Municipales y el inicio de la municipalizacin de los servicios de salud y educacin y un fuerte impulso a los proyectos particulares de inversin a travs del diseo y puesta en prctica del Sistema de Estadsticas de Inversin (SEBI) en reemplazo de los planes regionales tradicionales.

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Esto sucedi as tambin en otros pases de Amrica Latina, en pocos pases (Brasil, Argentina, Uruguay, Venezuela y el Per de los 80) se ha intencionado la descentralizacin de manera que se fortalezca, en primera instancia, a los entes intermedios (denomnense estados, provincias o regiones) si bien, en todos los casos anotados, adems se ha empujado el traspaso de responsabilidades a los municipios. 94 En los otros casos, y en Chile en particular, la municipalizacin de la descentralizacin ha provocado una sobrecarga relativa de responsabilidades y tareas sobre aparatos que, por historia, han desempeado funciones menores. En Chile, hasta los 70, los municipios se ocupaban de algunas patentes de comercio, entregaban licencias de conducir, eran responsables del aseo y ornato de la comuna y organizaban celebraciones para fiestas emblemticas. En menos de veinte aos han debido responder en campos tan heterogneos y complejos que van desde la salud y educacin hasta la seguridad ciudadana y la cultura. Salvo en los municipios grandes y con ms recursos (que no son ms de un puado de 20 entre 341) los aparatos funcionarios estn sobrepasados en grado mayor mientras ms pequea y pobre es la comuna. No slo las plantas son demasiado pequeas sin que, ms bsico, los funcionarios no estn preparados para muchas de las tareas que se les pide desempear. Segio Boisier, hoy ex director de Polticas y Planificacin Regional del ILPES, nos dice los funcionarios de la administracin descentralizada o desconcentrada son profesionales en sus propios campos de formacin, pero son amateurs en materia de desarrollo territorial, un tema que no est presente en los currcula universitarios ni es enseado en el nivel de post-grado, salvo en una o dos excepciones. No resulta en consecuencia extrao que se vuelva a la idea, errada por cierto, de sumar y sumar proyectos de la ms variada naturaleza, cada uno del os cuales puede ser justificable en s mismo, con la secreta esperanza de que la suma iguale al desarrollo.95 En estas condiciones, la capacidad tcnica de los aparatos municipales tiende a quedar por debajo de la cantidad y la complejidad de los problemas que debe enfrentar.96 En lo que interesa a la preocupacin que aqu nos ocupa (lmites impuestos a las acciones participativas), lo anterior implica que los aparatos burocrticos de los

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Es nuestra experiencia personal que, en Argentina, el trmino descentralizacin inmediatamente evoca los cambios en la relacin entre la provincia y los municipios. Boisier, S. Chile Siglo XXI Descentralizacin del Estado o descentralizacin de la sociedad? " Los municipios, pese a haber en ellos una plena dedicacin al trabajo, se ven sobrepasados en sus capacidades. Esto es ms patente en los municipios ms pobres y apartados, que son la gran mayora en el pas. Entrevista a Vctor Maldonado, Asesor de la Asociacin Chilena de Municipalidades en Proposiciones N 31, SUR Profesionales, Santiago, 2.000, p.17

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municipios estn permanentemente acicateados para responder a parmetros de eficiencia y de eficacia. Cada equipo y persona encargada, est desafiado por indicadores de gestin, que lo estn midiendo y juzgando, que estn necesariamente cuantificados, que son indicadores que representan pero, al mismo tiempo, reducen- el conjunto de los efectos complejos y mltiples que genera la accin social. Es as como los logros materiales de cada programa (expresados en cantidad y tiempo) tienden a ocupar todo el campo de preocupacin, arrinconando o anulando totalmente la bsqueda de las dimensiones menos tangibles que genera -o puede generar- la misma actividad, como sera los procesos de constitucin de sujetos vecinales. En casi todas las entrevistas que realizamos, enfrentados a la pregunta cules son las desventajas que ofrecen los programas participativos, se nos respondi ocupan ms tiempo" sin considerar que los productos que se pueden generar son cualitativamente otros que en las actividades no-participativas (que seran las que se logran realizar en plazos menores) y que, por tanto, se est comparando peras con manzanas, pero, es que, en las circunstancias de permanente presin hacia la eficacia en que se desenvuelve el hacer municipal, el perseguir el tiempo y la lgica de la (auto) educacin de los sujetos debe aparecer como un lujo un tanto desmedido.

3. HAY UNA GRAN DEBILIDAD DE PARTE DEL MUNICIPIO EN TANTO LA COMUNA APARECE PERMANENTEMENTE INTERVENIDA POR DECISIONES, QUE SE TOMAN EN EL NIVEL CENTRAL, EN BASE A CRITERIOS EXTRA LOCALES, PERO QUE IRRUMPEN Y AFECTAN LA REALIDAD COMUNAL. Hay mucho de lo que se hace en la comuna y marca a la vida cotidiana de los vecinos, que se decide en instancias extra comunales. El antiguo alcalde de Rancagua, Esteban Valenzuela, habla de la figura ficcin del gobierno comunal y hace un exhaustivo listado en tales situaciones en las que la vida comunal es manejada desde afuera y, por tanto, en las que no hay posibilidad de impulsar formas participativas desde la localidad.97 No vamos a reiterar todos los puntos muy numerosos- que indica Valenzuela, sino elegimos aqu algunos en los cuales l coincide con los alcaldes entrevistados y con otros testimonios recogidos de fuentes secundarias.
97

Valenzuela, E. Adis al municipio o la fecundidad de una red de gobierno local en Proposiciones N 28 SUR Profesionales, Santiago, 1998, p. 278-280.

74

En trnsito, en Chile los municipios no pueden licitar vas con fines de privilegiar el transporte pblico menos contaminante, porque estas medidas son atribucin del Ministerio de Transporte en todo el pas. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo tiene absoluto poder de licitacin de la vivienda social, lo cual genera dos distorsiones: primero, se premia a quien ofrece ms soluciones con la consecuencia que se edifican los mismos blocks de mini departamentos sociales en todo Chile, sin especificidad en la arquitectura ni identidad local alguna y, segundo, que los loteos no consideran zonas adecuadas de equipamiento o plaza de barrio.98 En lo que dice a planificacin territorial, los municipios slo pueden hacer modificaciones internas o seccionales las cuales, luego, deben ser aprobadas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y por el Gobierno Regional. No hay atribuciones municipales en relacin a los problemas vinculados a la seguridad ciudadana, que est en manos de las policas nacionales (carabineros e investigaciones). El municipio ha quedado fuera de toda autoridad ambiental creada por ley; en cuestiones de medio ambiente slo le corresponde encauzar la demanda ciudadana (esto, a pesar que son los municipios los que otorgan permisos a las industrias en sus territorios). Todo proyecto de cierta envergadura escapa a la decisin municipal ya que debe ser evaluado y aprobado por la Secretara Regional de Planificacin y por el Ministerio de Planificacin, lo cual, a juicio del testigo que se informa es una historia de centralismo ineficiente. En relacin a los grandes proyectos de infraestructura, el Ministerio de Obras Pblicas (segn Valenzuela) es el tipo ministerio poderoso y centralista que no considera el inters local como algo determinante.

98

Los problemas con el Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) y con el Ministerio respectivo aparecen reiteradamente: Jos Antonio Galilea, diputado de RN, seala hay que entregar un rol importante a las municipalidad en el mbito de los programas de vivienda. Ellas estn absolutamente ajenas a las tareas que les corresponde llevar adelante al SERVIU y al Ministerio de vivienda y, sin embargo, todos los problemas que se tiene con la vivienda y los reclamos respectivos los termina recibiendo la municipalidad op.cit. p. 76 Pedro Velsquez, alcalde de Coquimbo, confirma ... Ante la situacin climtica de este invierno, por ejemplo, si los municipios tuvieran mayores responsabilidades y recursos, muchos problemas se hubieran atenuado. pero, como nos imponen las poblaciones, como nuestras veredas estn a cargo del SERVIU, como el trnsito es supervisado por el Ministerio de Transportes, la ruta 5 la administra Obras Pblicas, al final se desdibuja el municipio, Proposiciones, N 31, SUR Profesionales, Santiago, 2.000, pp. 49-50
75

Conviene aqu, reproducir la continuacin de la cita porque el argumento que se presenta se podra aplicar a todos los casos anteriores: Quizs tengan razn desde su lgica; se trata de megaproyectos nacionales que requeran una tramitacin muy compleja si se quisiera concordar con todos los municipios involucrados. La democracia es ms compleja, a veces ms lenta, pero genera consenso, legitimidad de los proyectos, y las decisiones son ms sabias al equilibrar diversos intereses. Eduardo Dockendorf, quien fuera hasta hace unos meses Subsecretario General de la Presidencia, resume bien esta situacin cuando nos dice: Los municipios estn en la base de fortalecimiento, pero todava en un proceso en que las relaciones entre el municipio y el estado central no han sufrido modificaciones cualitativas que propendan a que el municipio se erija como centro de poder local verdadero. El municipio es an tremendamente dependiente de decisiones y proyectos del gobierno central.... todava es una entidad incipiente que no se ha constituido como entidad de mayor peso poltico y de mayor capacidad para responder a las necesidades de la gente.99 Como anotamos antes, en estas circunstancias se estrecha el campo posible cuando los municipios intentan impulsar acciones con participacin de los vecinos. 4. SON BAJOS LOS MONTOS PRESUPUESTARIOS SOBRE LOS CUALES SE PUEDE DECIDIR LOCALMENTE Por ltimo, hay que decir algo sobre los dineros. En toda Amrica Latina los municipios se quejan acerca de los montos de financiamiento que se les concede y que, estiman, son insuficientes para las tareas que se les asigna100. Si bien es cierto que los recursos son siempre limitados y, por tanto, imponen lmites a la obra municipal efectiva y si, tambin, es cierto que en algunos pases la situacin de las reas municipales es precaria hasta lo exagerado, en nuestra opinin, el monto de los fondos no constituye directamente- un obstculo para la gestin local en el caso chileno.

99

Dockendorf, E. El Municipio: la construccin diversa de la igualdad Proposiciones N 31, SUR Profesionales, Santiago, 2000 p. 38. en otros campos que pueden ser muy importantes para los vecinos por ejemplo, generacin de empleo- nuestros municipios, prcticamente, carecen de toda atribucin. Cfr Alburquerque, F."Fomento Productivo Municipal y Gestin del Desarrollo Econmico Local, LC/18/G104, CEPAL-Ilpes, Santiago, 1997. Cfr Rosenfeld, A. Estado, descentralizacin y gestin econmica en V.V.A.A. Descentralizacin y Gobierno Municipal, CORDES-Bco. del Estado, Quito.

100

76

Gasto Municipal como Proporcin del Gasto Pblico101

1980 3,4

1986 10,9

1990 11,2

1993 13,8

1996 15,5

____________ Nota: Los aumentos entre el 80 y el 86 corresponden al traspaso de las funciones de Salud y Educacin a los municipios adems de los programas de compensacin de la pobreza; en cambio, los incrementos que se anotan a lo largo de los 90 se relacionan con el mejoramiento del financiamiento municipal.

Esta afirmacin, intencionadamente desafiante, merece una cierta justificacin. Entendemos que, en el caso de Chile, los fondos que se ejecutan en el espacio local han ido creciendo sistemticamente a lo largo de las ltimas dcadas. Sin embargo, buena parte de los fondos que se traspasan a los municipios no slo vienen asignados, sino adems, indicada la forma como se deben gastar (se ha fijado ya, en el nivel central, los requisitos para aspirar a esos beneficios, los plazos, los modos de rendir.... todo aparece indicado ya desde la instancia central.) Segn Mario Olavarra, Concejal UDI por Providencia: Hoy, las municipalidades son buzones o meros intermediarios entre el gobierno central y la gente.102 En esos programas, as organizados, las posibilidades de impulsar gestin innovativa desde el nivel local son estrechas. De all que, la cifra de los gastos que interesa a nuestro propsito, no es la que se ejecuta en la comuna sino el monto de presupuesto que es de libre disposicin y que, para los municipios populares, resulta mucho menor. A continuacin , vamos a presentar dos series de datos; una (a) referida a presupuestos de municipios que no estn incorporados en nuestro estudio, pero que indican los lmites, mximo y mnimo de la gama de situaciones, as un municipio grande de Regin Metropolitana que recoge mucho ingreso propio, que es el que se

101 102

Datos organizados por Mario Rosales en base a informacin de SUBDERE. Olavarra, M. El municipio: gobierno local en Proposiciones, N 31, SUR Profesionales, Santiago, 2000 p.83

77

aplica segn decisin local, y , en la otra punta, un municipio pequeo y rural, que funciona bsicamente en base a transferencias. La segunda serie se refiere a los municipios estudiados y pretende ubicarlos dentro de la gama anteriormente esbozada. a El cuadro siguiente, en base a datos de la Subsecretara de Desarrollo Regional, muestran que, en un municipio de nivel medio como sera Curic- el monto de los fondos sobre los que puede disponer el municipio de manera discrecional, es muy bajo.103 Es sobre esos dineros que el municipio podra llegar decidir en conjunto con los vecinos, 104 lo cual limita las posibilidades de consultar y decidir con la gente.

a - GASTO MUNICIPAL EN CASOS ESCOGIDOS INFORMACIN AL AO 1999 EN MILES DE PESOS a 1. MUNICIPIO GRANDE (R.M.) LAS CONDES
- Presupuesto Municipal Ingresos propios perm. - 4 Rubros con ms aportes:
103

39.256.446 27.094.181

Aprovecho para agradecer a Nelson Drago, Jefe de Finanzas Municipales de la Subdere por todas las facilidades que nos brind en el acceso a esta informacin. Francisco Vidal, Subsecretario de Desarrollo Regional nos informa que cinco municipios concentran el 40% del ingreso territorial, 25% de los permisos de circulacin y 20% de las patentes comerciales
78

104

Impuesto Territorial L Permisos circulacin Patentes Derechos varios Recibido fondo IRAL(no tiene)

15. 427.261 2.798.141 3.762.036 1.896.696 ------------

- Principales Rubros dedicado el aporte Sedes Sociales Areas Verdes Iluminacin - Principales transferencias Recibido aporte FCM.105 Transferencia Salud Transferencia Educacin 619.721 2.009.778 5.235.375 __________ __________ __________

a 2. MUNICIPIO PERIFRICO (R.M.)

- Presupuesto Municipal Ingresos propios perm. - 4 Rubros con ms aportes: Impuesto Territorial Permisos circulacin Patentes Derechos aseo
105

PEALOLEN

6.710.003 2.737.866

549.280 503.548 401.282 635.867

FCM son las siglas del Fondo Comn Municipal, un mecanismo de redistribucin de rentas manejado por la Subsecretara de Desarrollo Regional al cual aportan los municipios con mayores ingresos propios y del cual reciben los municipios ms pobres. En el ao 2001 se redistribuyeron M$290.000.000.
79

Recibido fondo IRAL(no tiene) - Principales Rubros dedicado el aporte Sedes Sociales Areas Verdes Iluminacin - Principales transferencias Recibido aporte FCM Transferencia Salud Transferencia Educacin

31.929

4.185 9.049 18.695

3.516.031 474.948 344.926

a 3 MUNICIPIO GRANDE EN REGION,

- Presupuesto Municipal Ingresos propios perm. - 4 Rubros con ms aportes: Impuesto Territorial L Permisos circulacin Patentes Derechos varios 673.464 229.984 623.997 327.908
80

CURIC

5.627.678 2.319.888

Recibido fondo IRAL

22.000

- Principales Rubros dedicado el aporte Sedes Sociales Areas Verdes Iluminacin - Principales transferencias Recibido aporte FCM Transferencia Salud Transferencia Educacin 1.336.394 460.000 183.000 ______ ______ ______

a 4. MUNICIPIO PEQUEO (RURAL ) LAS CABRAS

Presupuesto Municipal Ingresos propios perm. - 4 Rubros con ms aportes: Impuesto Territorial L Permisos circulacin Patentes Multas e intereses Recibido fondo IRAL(no tiene) 225.185 173.725 76.701 94.015 ------1.150.405 637.111

- Principales Rubros dedicado el aporte Inversin sector salud - Principales transferencias Recibido aporte FCM Transferencia Salud Transferencia Educacin 284.154 161.670 82.432 5.245

b FINANZAS MUNICIPALES EN CASOS ESTUDIADOS (INFORMACIN DE 1999 EN MILES DE PESOS)106

b 1 MUNICIPIO DE CERRO NAVIA

106

Datos del Sistema Nacional de Indicadores Municipales/SUBDERE.

81

Presupuesto Municipal Porcentaje de los gastos corrientes sobre gasto total Porcentaje gastos de personal/ gastos corrientes. Porcentaje ingresos propios permanentes/ingreso total Porcentaje ingresos por FCM/ingresos totales Porcentaje ingresos por transferencias/ingresos totales

6.421.920 64.36% 30.63% 53.88% 17.23% 17.83%

b 2 MUNICIPIO DE CONCHAL
Presupuesto Municipal Porcentaje de los gastos corrientes/ gasto total Porcentaje gastos de personal/ gastos corrientes Porcentaje ingresos propios permanentes/ingreso total Porcentaje ingresos por FCM/ingresos totales Porcentaje ingresos por transferencias/ingresos totales 5.814.509 88.40% 31.42% 50.28% 39.12% 8.62%

b 3 MUNICIPIO DE EL BOSQUE
Presupuesto Municipal Porcentaje gastos corrientes/ gasto total Porcentaje gastos en personal/ gastos corrientes 5.945.225 61.47% 30.78%

82

Ingresos propios permanentes/ingresos totales Porcentaje ingresos por FCM/ingresos totales Ingresos por transferencias/ingresos totales

21.04% 66.15% 10.03%

b 4 MUNICIPIO DE HUECHURABA.
Presupuesto Municipal Porcentaje gastos corrientes/ gasto total Porcentaje gastos en personal/ gastos corrientes Ingresos propios permanentes/ingreso totales Porcentaje ingresos por FCM/ingresos totales Ingresos por transferencias/ingresos totales 5.917.755 90.73% 26.08% 54.07% 13.96% 3.29%

b 5 MUNICIPIO DE LA PINTANA
Presupuesto Municipal Porcentaje de los gastos corrientes/ gasto total 8.285.313 73.62%

83

Porcentaje gastos en personal/ gastos corrientes Ingresos propios permanentes/ingresos totales Porcentaje ingresos por FCM/ingresos totales Ingresos por transferencias/ingresos totales

27.23% 13.67% 59.84% 13.24%

b 6 MUNICIPIO DE MACHAL
Presupuesto Municipal Porcentaje de gastos corrientes/ gasto total Porcentaje gastos de personal/ gastos corrientes Ingresos propios permanentes/ingreso total Porcentaje ingresos por FCM/ingresos totales Ingresos por transferencias/ingreso total 1.052.681 83.49% 29.92% 56.89% 27.68% 13.81%

b 7 MUNICIPIO DE TALCAHUANO
Presupuesto Municipal Porcentaje de los gastos corrientes/ gasto total 15.444.192 76.64%

84

Porcentaje gastos de personal/ gastos corrientes Ingresos propios permanentes/ingreso total Porcentaje ingresos por FCM/ingreso total Ingresos por transferencias/ingreso total

22.47% 37.12% 20.37% 5.94%

b 8 MUNICIPIO DE TOM
Presupuesto Municipal Porcentaje de gastos corrientes/ gasto total Porcentaje gastos de personal/ gastos corrientes Ingresos propios permanentes/ingreso total Porcentaje ingresos por FCM/ingreso total Ingresos por transferencias/ingreso total 4.524.617 38.55% 32.30% 13.81% 30.15% 43.70%

De esta consideracin del proceso de descentralizacin en Chile, podemos concluir que todo el marco que se impone a la gestin municipal, desde la forma y el grado segn se ha impulsado este proceso, coloca trabas a las posibilidades de que las iniciativas que se despliegan en el nivel local se propongan y realicen en trminos participativos. Y, sin embargo, como ya lo sealamos en el referente conceptual, an cuando el marco descentralizador sea el mismo para todos los municipios del pas, aparecen algunos donde se proclaman intenciones participativas y en los cuales se ensayan nuevas formas de relacin entre el aparato municipal y los vecinos.
85

Es aqu que la investigacin se empieza a preguntar por las condiciones que constituyen la heterogeneidad en el universo de lo comunal. Cules son los factores influyen ms en algunas localidades y as permiten el despliegue de experiencias con componentes de participacin y que, en cambio, no estn operantes en otras comunas? qu hace que en algunas comunas donde se propone "participacin" esta relacin se construya con mayor riqueza y fortaleza y que en otras, con un discurso igual de claro, los logros participativos sean dbiles? Estamos en el campo de los sujetos y de sus motivaciones.

3.2.

ANLISIS DE ENTREVISTAS.
3.2.1. Anlisis de entrevistas al cuerpo poltico de los municipios .

1. Estas entrevistas se realizaron a un conjunto heterogneo de informantes: en casi todas las comunas se convers con el alcalde (esa) pero, adems, recurrimos a concejales (en varios casos, de oposicin) y a funcionarios de confianza de la mxima autoridad comunal, en unos casos se trat del jefe de gabinete y, en otros, del secretario municipal.107 En realidad, dada la concentracin de poder que se da en la estructura municipal en Chile, nos interesaba, en primer lugar, recoger los puntos de vista del alcalde (esa); las respuestas de los otros entrevistados nos sirvieron para perfilar y comprender mejor lo que opin el alcalde (esa), ya sea por oposicin (en el caso de algunos concejales) ya sea por complemento (cuando se trat de funcionarios). El propsito central de estas entrevistas fue de recoger la idea de participacin que se busca impulsar en cada comuna estudiada y de calibrar la importancia que esta idea fuerza puede tener en la estrategia de administracin o desarrollo municipal. Tambin queramos recoger la percepcin que estos altos funcionarios de la poltica local tenan sobre los obstculos y las oportunidades que la relacin con el aparato central impona sobre las decisiones locales.

107

Las funciones y la importancia de estos cargos en la poltica municipal, vara de comuna a comuna.
86

2. Sobre el concepto de participacin que manejan los cuerpos polticos. 2.1. En las respuestas de los entrevistados se trasluce una concepcin muy heterognea de participacin; no hay uniformidad, ni entre los diversos municipios, ni al interior de cada segmento poltico en las diversas comunas. Ms an, slo en casos de excepcin, estos entrevistados manejan y llegan a expresar un "concepto" de participacin, ms generalmente, sealan rasgos del hecho participativo los que permitiran, al investigador, intentar reconstruir un concepto que opera, implcito, como referente, detrs de esas expresiones. En algunos casos, esa ausencia de contenido seguro, significa que el entrevistado puede juntar rasgos tomados de conceptualizaciones diversas sin reconocer conflicto entre sentidos contradictorios. As, un entrevistado en La Pintana seala: tengo la impresin de que (este programa) tendra poca importancia para otras experiencias en la comuna, porque tiene el defecto que no fue diseado por la comunidad. O un concejal de oposicin en la misma comuna quin anota: los espacios de participacin son mnimos... y luego agrega no se considera a los concejales en la etapa del diseo de las propuestas. Esta falta de contenido perfilado lleva a que los entrevistados den por seguro que todos usan el trmino en un sentido unvoco, que se comunicara y se entendera sin necesidad de explicacin ni cuestionamiento mayores, lo cual encamina hacia un dilogo de sordos y desalienta la reflexin colectiva.. 2.2. La forma diversa como este juicio general se realiza en cada equipo de autoridad municipal, permite establecer un primer ordenamiento de los programas estudiados, en tanto su relacin diversa con la voluntad poltica municipal. Podemos identificar tres situaciones tipo en las que, de manera diferente, la percepcin del segmento poltico marca (no determina absolutamente ni, menos an, causa) las posibilidades y orientaciones de los programas participativos. - Aquellos municipios donde existe una concepcin dominante sobre la participacin, que para la investigacin resulta parcial e insuficiente, y que es disputada por sectores minoritarios del cuerpo poltico (2.2.1). - Los casos en que la concepcin es ms completa y ha sido consensuada por todo el equipo poltico municipal (2.2.2.). - Situaciones en las que la participacin no es un tema que preocupe a la mayora de los funcionarios polticos de la Municipalidad (2.2.3). 2.2.1. Hay un conjunto de casos donde, la debilidad en la conceptualizacin empuja a que, en cada municipio, participacin se tienda a identificar con una

87

particular y determinada experiencia, que ha sido etiquetada as porque se realiz en esa comuna, se valor positivamente y que ha marcado al cuerpo municipal. As, en el caso de Conchal, participacin es lo que ellos hicieron cuando inventaron el Fondo de Desarrollo Vecinal. Ese referente marca el contenido que ese cuerpo funcionario le asigna a participacin.108 El Alcalde de Conchal nos dijo: el Gobierno Central nos entreg los fondos para el PMU, una vez que tuvimos esos dineros, nosotros le agregamos al programa la forma participativa, tal como acostumbramos a manejarla aqu. En Huechuraba encontramos una lgica muy similar an cuando ofrece algunos matices distintos. Una funcionaria entrevistada seal: la alcaldesa es emptica con el tema de lo participativo ya que est dentro de su cultura poltica, pero no se trata de una problemtica de la que ella se haya apropiado con rigor, de all que sus referentes para pensar en participacin son algunos programas, as catalogados, que bajan desde el Gobierno Central y, en particular, el modelo FOSIS, donde las organizaciones concursan a Fondos."109 El juicio se repite en algunos miembros del cuerpo poltico de Cerro Navia, donde el referente es el Fondo Comunal de Adelanto Local (FOCAL).110 En todos los casos funciona un mecanismo lgico que resulta curioso. Se equivale participacin con procedimientos y con sujetos muy particulares, cuales son los Fondos Concursables y las organizaciones que pueden postular a esos Fondos; de all que, cuando la investigacin pregunta por limitaciones o inconvenientes de los programas participativos, se responde achacando a la participacin problemas que son propios de los Fondos: hay que trabajar con las Juntas de Vecinos, lo cual es un inconveniente porque mucha gente no se siente representada por las Juntas. Especialmente en Huechuraba y en Cerro Navia111 (tambin en La Pintana, aunque este caso es ms complejo y se ubica, con mayor propiedad, en la tercera
108

En 1993 la alcaldesa de Conchal destin dineros municipales a la creacin de un Fondo al cual podan concursar las organizaciones vecinales, por la va de presentacin de proyectos, para impulsar pequeas obras de beneficio a la comunidad. La experiencia, que permita a las organizaciones expresar sus prioridades en una franja del hacer municipal, fue bien evaluado, hasta el punto que el FONDEVE fue incorporado en la Ley Municipal como programa a ser impulsado en todos los municipios. Que es el mismo modelo que est en la base del FONDEVE de Conchal. El FOCAL surgi al mismo tiempo y en paralelo con la experiencia de Conchal, ahora impulsado por la Direccin de Desarrollo Comunitario y, tambin, inspirada en el modelo FOSIS.

109 110

111

En Conchal, por razones que muy posiblemente tienen que ver con la historia reciente del municipio (post 90) de la constitucin y de las prcticas de los equipos municipales a lo largo de los ltimos diez aos, hay una identidad comunal y un
88

categora que tratamos a continuacin) se entrevist a miembros del cuerpo poltico que, por formacin y/o por historia personal, entienden al participacin en trminos ms integrales y manejan una conceptualizacin ms rica; las respuestas indican hacia el enriquecimiento mutuo, a travs del dilogo, entre el municipio y la sociedad local, que debera generar profundizacin de la democracia y fortalecimiento de la ciudadana activa. Estas personas quienes no son, necesariamente, militantes de la oposicin a la autoridad local miran crticamente la gestin participativa del municipio, ya que la ven slo en algunos programas (muchas veces pequeos y marginales) y, adems, muy concentrada sobre los momentos de informacin y consulta, pero luego la decisin, ejecucin y evaluacin pasa a responsabilidad del actor municipal. Expresamente, en algunas de estas respuestas, se indica que tanto el municipio como la comunidad deberan ser fuentes complementarias de proposicin y decisin. 2.2.2. Una situacin distinta se muestra en El Bosque. All el Alcalde se maneja con conceptos ms seguros en el campo de la participacin y seala que sta puede provocar cambios en las personas (vecinos y funcionarios) y en las polticas. Esa percepcin fue clave para poner la consulta y decisin popular en el corazn de un programa que es vertebral en el rumbo del municipio, como es el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) que define y organiza las metas que van a guiar a la comuna por los prximos cuatro aos. El Alcalde respondi as: me he ido convenciendo en la relacin con la gente y en el ejercicio de oficiar como alcalde, que la participacin es una tarea muy importante cuando se busca generar procesos que sean slidos, ms all del cambio de autoridades, sustentables en el tiempo, incluso, en varios aspectos, las cosas salen mejor. Lo que quiero decir es que, por formacin y por ideologa, yo tenda a valorar la participacin, pero, he ido adquiriendo una conviccin prctica que me est abriendo a otra manera de entender y valorar. Esta mirada ha sido consensuada en todo el equipo poltico del municipio.: La Jefa de Alcalda, interrogada acerca de si la participacin constitua un objetivo que se persigue en el municipio, respondi: Si, porque a nosotros, como municipio, nos interesa que la comunidad sea activa, propositiva, por lo tanto lo perseguimos y lo estimulamos, incentivamos una comunidad que proponga, que diga cuales son sus problemas e indique maneras de resolverlos; adems, te permite ir haciendo opciones frente a una realidad concreta que viven los vecinos, no lo que t crees que puede ayudar a esos vecinos. Esa coincidencia ha sido trabajada, es una construccin producto de un esfuerzo prctico y terico compartido a lo largo del cual se ha buscado que la conviccin ideolgica en pro de la participacin se traduzca a distintos programas municipales operativos, lo cual ha llevado a una comprensin comn que es la que se expresa en las entrevistas. espritu de cuerpo que, en este aspecto, los asemeja ms a lo que sucede en El Bosque y los separa de Cerro Navia o Huechuraba.
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Jorge Gajardo, responsable del equipo que prepar la consulta del PLADECO, explica: este grupo viene trabajando desde el ao 94 en el desafo de disear un Plan de Desarrollo participativo; hemos tenido mucha conversacin, hemos explicitado los puntos de vista de cada uno, hemos trabajado en construir acuerdos.... 2.2.3. Una tercera situacin la reconocimos en los cuerpos polticos de las Municipalidades de Tom y Machal, tambin en La Pintana y, con rasgos distintos, en Huechuraba y Talcahuano. En Tom y Machal, la participacin no es una referencia importante ni recurrente en el discurso de los cuerpos polticos municipales; este juicio se aplica menos en La Pintana y en Huechuraba y, decididamente, no es as en Talcahuano. Sin embargo, en todos los casos, los cuerpos polticos no valoran los programas seleccionados por la investigacin como lneas destacadas de la estrategia de la Municipalidad respectiva; en los casos en que los entrevistados tenan una cierta opcin por la participacin, no son estos programas seleccionados por nosotros los que traducen esa mirada, tal es as, que, en algunos municipios el entrevistado dijo desconocer lo que haca el programa por el cual se preguntaba y, en otros, nos recomendaron cambiar la atencin a otros que si son participativos.112 En todos los casos salvo en La Pintana, que escapa a la regla de manera muy curiosa- la dinmica participativa de cada programa no se origina ni es alentada desde el cuerpo poltico municipal y slo en la medida en que compromete al aparato o los recursos del municipio, cuenta con el reconocimiento de la autoridad. Otro rasgo que se podra agregar al esbozo de tipologa que hemos delineado es el que dice a los sujetos a los que cada programa convoca a participar. En los casos agrupados en la primera categora, los programas se dirigen a las Juntas de Vecinos y a las organizaciones funcionales que se puedan articular a travs de las Juntas. En El Bosque, explcitamente, se busc esquivar el zapato chino de las Juntas y se convoc, por diversos cauces, a todos los vecinos, organizados y no organizados. En los programas del tipo 3, se invita a todos los vecinos que estn tocados por determinada problemtica: la salud (en Huechuraba y Talcahuano) el deporte (La Pintana), la seguridad ciudadana (Machal) o la subsistencia alimentaria (en Tom) de all que estos programas sean considerados como poco participativos por algunos
112

Los criterios para calificar a estos programas como participativos, en estos casos, se revelaron como muy distintos de los que habamos sentado en la investigacin y que se declaran en el captulo de Referentes Conceptuales. Un Concejal nos indic una iniciativa en la que a la gente no se le regala el servicio porque ellos ponen dinero y, as, participan lo cual desde la lgica de esta investigacin corresponde totalmente a lo que hemos identificado como participacin instrumental.
90

funcionarios polticos, porque, en ellos, las autoridades fijan un colador temtico para quienes pueden incorporarse.

3. Ventajas y desventajas de la participacin a. Las ventajas. Hay entrevistados todos en municipios que se ubican en el tipo 3 de la clasificacin presentada en el punto anterior- que se declaran a favor de los programas participativos, pero no llegan a precisar ms los aspectos en los que fundan este juicio. Otros, que no se asocian necesariamente con ningn tipo, anotan ventajas que dicen exclusivamente, o en grado muy dominante, a los aportes que la participacin hace a la eficiencia y/o la eficacia de los programas en que se incorpora. En algunos ejemplos que entregaron los entrevistados, citaban cifras de gasto de obras de construccin para mostrar cuanto se haban abaratado los costos cuando los recursos se entregaron directamente a los vecinos en lugar de recurrir a contratistas. Hay otra reflexin, algo ms profunda, que anota como la participacin lleva a los vecinos a ser cuidadosos con las obras (que les han costado) que no son abandonadas al deterioro (por ejemplo las plazas se cuidan y los rboles se riegan) y se mantienen en el tiempo. Por ltimo, en un tercer nivel de profundidad, algunos entrevistados indican que, en la participacin, los vecinos incorporan conocimientos y capacidades que son cualitativamente distintas de las que podra movilizar el municipio y que, por lo tanto, con participacin se puede alcanzar resultados que seran imposibles para la sola accin municipal. El Alcalde de el Bosque seal la seguridad ciudadana difcilmente se puede alcanzar con slo poner ms carabineros en la calle, la salida est en incorporar a la gente y que se reapropie del espacio pblico.

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Por ltimo, aunque son las menos en este segmento de entrevistados, en algunas respuestas se indican ventajas que dicen a los sujetos que se incorporan en las experiencias participativas, por una parte a los vecinos y por otra a los cuadros municipales. Se seala que los participantes desarrollan ms responsabilidad en tanto vecinos, su actitud y expectativa se torna menos asistencial, al tiempo que se fortalecen las organizaciones que, cuando no existe participacin, gozan de poca legitimacin ante la poblacin. Del lado de los funcionarios, en El Bosque, donde la experiencia estudiada incorpor a un nmero importante de ellos en la realizacin del PLADECO, los entrevistados del cuerpo poltico sealaron que, esos empleados participantes, luego de la experiencia, han podido resignificar sus trabajos de rutina descubriendo un nuevo sentido a ese desempeo funcionario. Cabe subrayar que, en estos entrevistados como en los de otras categoras que analizamos ms adelante, el desarrollo de las personas (la constitucin de sujetos) a travs de la participacin, no se entiende como un propsito alternativo, sino ms bien complementario, al de mejorar la eficacia material de los programas.

b. Las desventajas. En las respuestas se anotan algunas cuestiones prcticas. Hay bastante consenso de que los procesos, cuando se persigue "participacin", se alargan en relacin a lo que toman los programas gestionados normalmente (es decir, decididos y administrados por los equipos municipales). Este tiempo mayor puede chocar con las exigencias tcnicas que enfrenta el programa (fechas de rendicin de cuentas e informes) y/o con los ritmos polticos. En una o dos respuestas se menciona que los programas, cuando son participativos, se hacen ms caros; esta afirmacin est en contradiccin con otra en sentido contrario, que hemos sealado en los prrafos anteriores (referidos a ventajas) pero, es muy posible que cada uno de los juicios se refiera a aspectos o ngulos distintos. Algunos entrevistados indican que no todo puede ser participativo (una afirmacin con la cual no se puede sino estar de acuerdo) y se agregan justificaciones diversas para respaldar este juicio, En un caso (la concejala UDI por Huechuraba) se dice que hay cuestiones de bien comn que no pueden entregarse al juego coyuntural de la participacin". En otro, se reflexiona que los vecinos no pueden operar en igualdad con los tcnicos en cuestiones en las que no tienen formacin. Por ltimo se anota que si todo fuera participativo, habra mucho riesgo que los procesos se escapen de control".

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Cuando se analiza estas respuestas, aparece muy probable que ellas estn atravesadas por la falta de un concepto ms fino de participacin, que permita a las autoridades locales proponer reglas del juego operativas y claras; sera en este vaco de concepcin que surgen los temores de ser enfrentados por una ideologa participativa, producto de una suerte de derecho bsico del vecino, que ignorara toda diferencia de responsabilidades y funciones entre el municipio y la sociedad local.113 Hay otras respuestas que pareceran confirmar este anlisis porque expresan claramente sustos frente a la participacin que llevan hasta juicios o argumentos poco racionales. As, se afirma que la participacin no sera positiva para la gente ya que la comunidad muestra mucha apata y va a tender a descansar sobre la responsabilidad de un pequeo grupo de los ms comprometidos o que ... sera bueno, pero la gente todava no est preparada, o la variante... los funcionarios no estn preparados.

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Cuando, en los referentes conceptuales de esta investigacin, proponemos que las organizaciones vecinales ocupen los espacios en los que hayan desarrollado capacidad de participar, estamos apelando a un criterio para decidir una divisin de trabajo entre sectores que se complementan; debe resultar evidente que no queremos reivindicar ningn igualitarismo elemental, del tipo un vecino es igual a un tcnico o todos deciden en todo
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4. El concepto de participacin que se maneja y afiliacin a grupo poltico. La informacin recogida en relacin a esta pregunta result algo ms compleja de lo que la investigacin haba supuesto en un momento inicial. En una primera aproximacin nos parece que no se muestra una asociacin clara entre, por una parte, claridad conceptual e importancia programtica otorgada a lo participativo y, por otra, pertenencia a partidos polticos especficos. Sin embargo, una consideracin ms fina, percibe que existen "visiones de mundo", en las cuales cada persona se reconoce por historia personal y que las vuelven, unas ms y otras menos, sensibles a valores como la igualdad y la justicia social; todo lo cual por una parte, inclina a simpatizar con determinados grupos polticos y, por otra, a valorar la participacin pero, como estas relaciones son laxas, no aparece una asociacin clara entre adhesin partidaria y preocupacin por la participacin. Es asi que una mirada emptica hacia lo participativo no implica ni un manejo conceptual rico ni, menos an, la percepcin de una metodologa central que podra informar la relacin municipio - vecino114. Ah se nota el que los partidos - con la posible excepcin de la UDI - no han elaborado una reflexin sistemtica sobre lo municipal de la cual se puedan nutrir sus militantes cuando les corresponde incursionar en este campo. Cuando encontramos algn grupo que coincide en una concepcin ms elaborada, se debe mucho ms al trabajo y a la reflexin interna a ese equipo y, menos, a la coincidencia que pudiera existir en la militancia de sus miembros.

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Recordemos , nuevamente, el testimonio de una funcionaria de Huechuraba " la alcaldesa es emptica con el tema de lo participativo ya que est dentro de su altura poltica, pero no se trata de una problemtica de la que ella se haya apropiado con rigor"
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5. Las prcticas participativas en el conjunto del hacer municipal. Se pregunt a todos los entrevistados del cuerpo poltico, si ms all del programa que se incorpora en la investigacin, ellos entendan que la gestin del municipio era o no participativa. 5.1. Hay una comuna (El Bosque) donde el segmento poltico aunque no necesariamente los otros estratos funcionarios que analizamos luego- entiende que el municipio est atravesado por un ethos participativo, que aparece repetidamente en los discursos del alcalde, que es un valor reconocido para buena parte de los funcionarios, pero, llama la atencin que algunos de estos entrevistados muestran dificultad para indicar programas participativos, ms all del PLADECO, que hayan sido emprendidos por el municipio. Esto provoca en algunos funcionarios una cierta tensin hacia ms participacin. 5.2. En Conchal, hay un consenso similar del equipo poltico respecto de las bondades de los programas participativos. Sin embargo, a diferencia de El Bosque, aqu la concepcin compartida reduce lo participativo a los Fondos Concursables y, por lo tanto, puede conciliar perfectamente el entusiasmo participativo con la aceptacin que buena parte de la gestin del municipio sea tradicionalmente burocrtica (no participativa) ya que no se la puede volcar en concursos. 5.3. En otras comunas (Huechuraba, La Pintana, Cerro Navia) el hecho que las iniciativas con participacin sean excepcionales en la gestin del municipio, lleva a que algunos miembros del cuerpo poltico no necesariamente concejales de oposicin a la autoridad- sealen, abiertamente, que la prctica municipal no es participativa. Algunos agregan, a manera de respaldo se aplican formas novedosas pero que no se fundan ni incorporan el punto de vista de la comunidad o son programas excepcionales, acotado, incrustados en una administracin que funciona de otra manera. 5.4. Hay algunas comunas (que se ubican en la categora 3 de las que ensayamos en el punto anterior (3) como Tom o Machal, donde la pregunta cuando se propone al cuerpo poltico- cae en el vaco. Si no se fuerza la entrevista, resulta claro que, en estos municipios, la participacin no es un desafo urgente para los cuerpos polticos; slo para algunas personas, marcada por historia personal yo vengo de una ONG o yo soy socialista de los de antes.

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6.

Elementos que, a juicio de este cuerpo, facilitan y obstaculizan la participacin.

6.1. Los entrevistados, ahora con diferencias ms diluidas entre las comunas, tienden a sealar dificultades en los aparatos funcionarios para gestionar programas participativos. Hay una serie de juicios que se pueden organizar en torno a la cuestin del compromiso. Los funcionarios no funcionan bien con la participacin porque no son comprometidos ya sea con la gente o con la poltica de la Municipalidad. Hay otros juicios que subrayan la debilidad del capital humano que se incorpora en los cuerpos municipales, que lleva a que, finalmente, se imponga un desempeo burocrtico. Estas dos lneas son bien compartidas por los entrevistados polticos de Huechuraba, Cerro Navia, La Pintana y Talcahuano. En El Bosque, en tanto, el cuerpo poltico opina que los funcionarios si son comprometidos con las orientaciones municipales y que esa actitud apoya cuando se impulsan programas participativos. El Alcalde seala haber sacado casi 150 funcionarios a relacionarse con la gente en terreno, fue un logro. En la gran mayora de los casos, ya sea que se visualiza a los funcionarios como aporte u obstculo a la participacin, la mirada y el juicio estn mucho ms centrados sobre las actitudes del aparato burocrtico y menos sobre las destrezas tcnicas de estos funcionarios. Preguntados sobre cuales rasgos le pedira Ud. a un funcionario municipal que apoye la participacin", varios entrevistados responden: que sepa escuchar....115 Estn muy salpicados algunos testimonios, escasos, de concejales que asocian las dificultades que visualizan en los funcionarios con el hecho que los municipios no se estimulan actitudes deseables: el mejor desempeo se podra alentar, ligndolo a oportunidades de capacitaciones o reconocimiento de horas extraordinarias... porque el compromiso no se puede exigir, no est en el contrato del empleado municipal, sino que hay que motivarlo. Otros entrevistados escasos tambin- mencionan que la estructura de la administracin municipal, separada en departamentos, con horarios rgidos de oficina, choca con la lgica que exige el trabajo con la comunidad116.
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Como parece confirmarse en las entrevistas a otros segmentos, esta insistencia sobre el escuchar como rasgo central del funcionario que promueve participacin, estara asociada a una reduccin de la participacin vecinal a una actividad de consulta y entrega de opinin.

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6.2. Elementos que facilitan obstaculizan desde los vecinos. - Hay un sector del cuerpo poltico que seala, de distintas formas, que los vecinos son clientelistas solo se mueven cuando ven que pueden conseguir algo... esa es la zanahoria que mueve al burro. No deja de ser curioso este juicio que mira, con malos ojos, el que los vecinos se organicen y se movilicen en la medida en que perciban ventajas y beneficios ms o menos claros que merecen ese esfuerzo. Nos parece curioso, ya que, las antiguas tcnicas de desarrollo de la comunidad que nos llegaron con la Alianza para el Progreso en los aos 60, ya reconocan que toda accin movilizadora deba partir desde proponer respuestas a las necesidades sentidas del grupo al que se convocaba a participar117. Ms an, los estudios sobre organizaciones que actuaron en los 60 e inicios de los 70 muestran que el aspecto central en la base de esas movilizaciones era la posibilidad de satisfacer una necesidad material comn (muy importante en ese momento fue el acceso a la vivienda propia) y que los elementos valricos o ideolgicos slo aparecen despus.118 Otra mirada, distinta pero que coincide en el mismo sesgo negativo, es la que expresa que los vecinos son apticos y que descansan sobre la responsabilidad de algunos dirigentes que son quienes hacen todo en el barrio. Estos y otros juicios coinciden en que aprecian la dificultad para la participacin en una cierta naturaleza de los vecinos que obstaculiza (son as), lo cual, termina justificando una participacin muy acotada e instrumental. Son los menos, entre los entrevistados de este segmento, los que visualizan dificultades a la participacin que surgen desde las formas como se propone este trabajo desde el municipio.

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En La Pintana se mencion que el personal de Organizaciones Comunitarias acord que quienes trabajan con la gente despus de las 18.00 horas, podra marcar tarjeta hasta las 12:30 de la maana al da siguiente y que este acuerdo fue respetado por la administracin municipal (parece que en otros municipios no incorporados en nuestra muestra, existen medidas ya institucionalmente reconocidas, en ese mismo sentido). De nuevo, el juicio negativo ante este inters de los vecinos en conseguir beneficios podra entenderse dentro de la misma percepcin, estrechamente tica, que denuncia a los funcionarios como faltos de compromisos. Cfr. Garcs, M. "Historia de la Comuna de Huechuraba". ECO, Santiago, 1997.

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Una concejala UDI en Huechuraba seala que los principales problemas surgen desde la gestin municipal... les informan, les consultan, pero despus, no hay devuelta de lo que pas.... como quieren que la gente vuelva a juntarse cada vez que los llaman.... El concejal socialista de La Pintana seala que es legtimo que grupos diversos se interesen en participar en acciones distintas y que no se interesen en otras, no todos tienen que estar en todas las iniciativas que se le ocurre al municipio", (de all que sera) una tarea que corresponde a la Municipalidad averiguar en que quieren participar los distintos grupos particulares de la comuna y disear acciones adecuadas, que faciliten la participacin de cada sector. Como sealamos, son los menos en este segmento los testimonios que llaman a operar con una metodologa participativa y que entregan algunos rasgos para su construccin. Tampoco encontramos, en el segmento poltico del municipio, ninguna instancia sistemtica de reflexin sobre la prctica participativa ejecutada. No parece que la lgica que gua a los cuerpos polticos en el espacio local asigne mucha importancia a este tipo de ejercicio, que apuntara a mejorar, en el sentido de fomentar participacin, el hacer municipal en el mediano y largo plazo. En El Bosque, que es donde este segmento aparece ms involucrado con el carcter participativo del programa por el cual se preguntaba, cuando se interrog porqu la convocatoria a las reuniones PLADECO haban funcionado mejor en algunos barrios y menos en otros, surgieron respuestas de los entrevistados que chocaban entre s. Primero, nadie saba con seguridad- donde haba existido mayor respuesta y donde la asistencia haba sido ms floja. Segundo, para algunos de los entrevistados el PLADECO haba funcionado mejor en los barrios ms carentes, ya que en los sectores ms acomodados la gente vive ms metida en su casa y tiene una relacin ms individual con el municipio; para otros, en cambio, el PLADECO funcion peor en los barrios ms pobres ah la gente cree menos en lo institucional. Estas respuestas parecen confirmar la sospecha que, entre los cuerpos polticos, las experiencias impulsadas por la municipalidad no han sido suficientemente consideradas en tanto fuentes de reflexin que permitiran profundizar hacia acciones participativas futuras.

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3.2.2. Anlisis de entrevistas a funcionarios de direccin. Quienes aqu identificamos como personal municipal de direccin" son profesionales que se desempean a la cabeza de departamentos o equipos que, como la Secretara de Planificacin o la Direccin de Desarrollo Comunitario, tienen un carcter tcnico, si bien operan segn orientaciones de un proyecto que es poltico. La investigacin incluy, en esta misma categora, a los jefes tcnicos inmediatos de los programas analizados, quienes son importantes en aquellos casos en los que esos programas guardan (cierta) autonoma respecto del aparato municipal. 119 Si bien estos funcionarios pueden ser militantes de partidos polticos, generalmente, son asignados a los cargos por su carcter de tcnicos y su desempeo responde ms a ese rasgo, incluso cuando se trata de funcionarios altos en el aparato municipal. 1. Concepto de Participacin Respecto de este punto, las respuestas de los entrevistados se pueden ordenar segn situaciones tpicas, que, si bien se pueden referir a las sealadas para el campo poltico, no se derivan mecnicamente de esas y, ms bien, agregan elementos para la comprensin del ordenamiento que venimos estableciendo. En El Bosque y en Conchal, donde el liderazgo municipal ha logrado construir un cierto consenso de orientacin respecto de lo participativo, los entrevistados se ubican en ese acuerdo, si bien agregan o profundizan aspectos que estn ausentes o que aparecen superficialmente en el discurso de los polticos. As, en El Bosque, este segmento agrega a lo expresado por el liderazgo poltico un desarrollo ms ordenado que traduce ese concepto comn en dimensiones operacionales, que ya se expresaban (en su lenguaje ms ideolgico) en el discurso del grupo decisor que inspir el PLADECO. Los funcionarios tcnicos coinciden con los aspectos ms metodolgicos de lo ya afirmado por algunos entrevistados del cuerpo poltico: que la participacin vecinal es un proceso de construccin social en el cual el ejercicio participativo educa las capacidades y potencias de la gente en tanto sujetos, que el Municipio no posee todos los recursos para impulsar desarrollo local y, en consecuencia, slo se puede avanzar por ese camino articulando a la comunidad en tal empresa; aunque corresponde al
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Es la condicin del doctor Jerez y de la doctora Marasca, en los programas de salud en Talcahuano y Huechuraba respectivamente, de la directora del CET en Tom y del encargado del programa de Seguridad Ciudadana (funcionario de la ONG Forja) en Machal
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Municipio de voluntad democratizadora el abrir oportunidades al despliegue de la iniciativa y responsabilidad vecinal. Pero, ahora se agrega, con igual fuerza, ciertas dimensiones que, o estn slo esbozadas, o estn ausentes en el discurso de los polticos, aunque no son contradictorias con esa expresin. As, que la participacin vecinal es de la gente.... no hay organizaciones que representen(entendemos que esto no dice slo a una orientacin prctica sino que expresa un principio poltico en tanto la participacin vecinal se entendera como un momento de democracia directa, no-representativa, un momento necesario en la profundizacin de la prctica ciudadana; y, otro complemento, que corresponde a la comunidad organizada y no al municipio- el constituirse en motor del desarrollo local. A la administracin local le tocara abrir y asegurar los espacios en los cuales la comunidad se puede hacer escuchar, as como tomar nota de lo que dice esta voz popular.120 En Conchal y en una franja de funcionarios de Huechuraba, la coincidencia entre los tcnicos y el cuerpo poltico significa que los primeros siguen cargando con las estrecheces que les impone el concepto que entienden las autoridades. Como sealamos antes, para los decisores la participacin significa que las organizaciones reconocidas formulan proyectos para postular a fondos concursables. Un funcionario de Conchal lo corrobora as: llevar la discusin a los barrios, primero en el mbito de la definicin de problemas y despus proyectarlas en torno a ideas de proyectos, otorgando (el municipio) apoyo metodolgico para ordenar y

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Esta idea de las funciones del municipio en tanto asegurador de los espacios de participacin vecinal, ya estaba insinuada en la entrevista al Alcalde de El Bosque. La primera condicin es que exista voluntad poltica, hay que abrir los espacios para que la gente diga su palabra, acerca de su cotidiano, de lo que a ellos les resulta importante... La voluntad poltica real obliga a que, en tanto institucin pblica, el municipio busque las formas de hacer esto. La traduccin operativa de este concepto esbozado de participacin vecinal, son, primero los barrios, y segundo, el municipio en terreno. Primero, se redisea el espacio de la comuna en 53 barrios que buscan responder espacialmente, a la pertenencia e identidad de quienes viven en cada barrio; es en ese espacio propio de un conjunto de vecinos que se les va a motivar para que digan su voz. Segundo, las personas del municipio, salen a cada barrio, donde los vecinos son dueos de casa a escuchar lo que stos les van a decir. En Talcahuano, el proyecto de salud preventiva, tambin redisea el territorio e instala dispensarios por barrio. Sobre la base terica de los barrios cfr. Gajardo, J. El caso de la Comuna El Bosque en Forja. Experiencias de acciones ciudadanas de inters pblico, Corporacin FORJA, Santiago, 1998.

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democratizar la discusin al interior de los barrios. En Huechuraba, el SECPLAN dice que ... la gestin del municipio es participativa, un 50% de la inversin se define con participacin (fondos FOSIS, FONDEVE...).121 En otros casos, en Cerro Navia y en algunos tcnicos de Huechuraba, los entrevistados se plantean en oposicin o crtica en relacin a lo que, al respecto, dice y hace el respectivo cuerpo poltico (en particular, la alcaldesa). As, en Cerro Navia, los tcnicos de direccin estiman que la autoridad poltica carece de una concepcin slida sobre la participacin. La lectura de las entrevistas agrega matices ricos a esta crtica porque reconozco algunos esfuerzos destinados a que la gestin tenga algn carcter participativo; este juicio, aparentemente contradictorio, es aclarado en otra entrevista... hay una constante que se ha mantenido en relacin a que ella (la Alcaldesa) siempre ha pretendido consultarle a la comunidad; as, desde el punto de vista poltico, hay en la autoridad un sentido democrtico que es absolutamente rescatable. Pero, ese sentido rescatable resulta insuficiente para las expectativas que este grupo, en Cerro Navia, tiene respecto de una gestin participativa. 122 Otro caso, distinto de los dos anteriores, aparece en aquellas situaciones en las cuales el programa que considera la investigacin no depende de (y, muchas veces, no preocupa a) la estructura normal del municipio. En estos casos, el concepto de participacin que manejan algunos funcionarios tcnicos entrevistados (en Talcahuano, en Huechuraba, en Tom...) no influye para nada en el programa analizado. El concepto que expresan los tcnicos responsables, en cambio, no se construyen sobre los lineamientos que entregan los cuerpos polticos municipales, sino en base a una reflexin sobre la prctica que ha desplegado el programa. Esto les permite elaborar una conceptualizacin ms libre, ms fluida y ms completa que las anteriores, si bien por otro lado- este concepto puede entenderse como de impacto menor (reducido al programa particular del que se trata) que algunos de los ya anotados.123
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En Huechuraba : SECPLAN y DIDECO el concepto participacin se liga a los proyectos concursables y a las organizaciones que se integran en esos proyectos; en cambio en la Direccin de Salud hay una visin ms amplia que involucra la comunidad organizada o no. Como se seala ms adelante, se echa de menos que las sucesivas iniciativas participativas se proyecten integradas en una estrategia que apunte hacia alguna forma distinta de gestin local, que incorpore a ciudadanos locales y no slo a usuarios. La Doctora Domnica Marasca, directora del proyecto de Salud en Huechuraba, anota que ...la gestin municipal no es participativa, hay discurso, hay voluntad,
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Este concepto tiene consciencia de apuntar a una prctica diferente de otras que se recubren con el mismo trmino- y que no son deseables desde el punto de vista de esta definicin. As, el doctor Jerez, en Talcahuano, seala: no hay que confundir la utilizacin de la gente con la participacin, yo creo que esto depende mucho de la organizacin de las personas para fines de incorporacin institucional. Segundo, esta percepcin cuida de reabrir ocasiones de participacin a lo largo de todo el desarrollo del proyecto y no slo en el momento de la consulta: Hoy da estn participando grupos en todas las etapas del proyecto, no solamente en la formacin del proyecto, no slo en la ejecucin, pero tambin en la evaluacin ... la gente participa en todo. Como sealamos antes, en Talcahuano, cada centro de salud divide su territorio en sectores al que se asigna un "dispensario" y un equipo de salud (la comuna est dividida en 21 sectores) con lo cual se busca respetar la heterogeneidad (un rasgo que, tambin, es constitutivo del concepto de participacin que se expresa en estas entrevistas). La idea de programacin por sectores es que los programas, en una misma comuna, puedan ser diferentes.... la programacin que puedo hacerse en un sector es totalmente diferente a la otra... y eso t lo haces con la comunidad y la entiendes un poco ms.124 Por ltimo, mientras en otros programas ven ms las ventajas prcticas y funcionales de la participacin (la inversin se vuelve ms productiva al mediano plazo porque los vecinos cuidan lo que se ha logrado), las directoras de Salud (al igual que los funcionarios crticos de Cerro Navia) apuntan a los avances en un proceso de desarrollo humano: ... hace a las personas ms sanas... es un protector de la salud mental de las personas.

pero no se sabe como hacerlo; no hay poltica, no se entiende, el proyecto local en salud es una experiencia aislada....
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Estas programaciones por sectores se ubican en el contexto de un diagnstico participativo comunal, que se hizo originalmente- en 1991, junto con el Servicio de Salud de Talcahuano, que se va renovando peridicamente. Este recurso de un diagnostico participativo de base, que se actualiza, se emplea tambin en Conchal, pero, ah, hay funcionarios que desconfan de la representatividad y, consecuentemente, de la seriedad de esa informacin.

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2. La gestin municipal y la participacin. Las consideraciones sobre el concepto de participacin entre los funcionarios directivos entrevistados nos han indicado hacia distintos tipos de insercin de los programas participativos en la gestin municipal. 2.1. Una, quizs la ms corriente, es cuando el programa participativo se quiere incorporar, como un componente normal, en un aparato que, a pesar de un cierto discurso oficial, sigue una lgica dominante, que no est guiada por el fomento de la participacin, sino ms por la eficiencia y eficacia en la entrega local de servicios. Esta simbiosis va a provocar tensiones que, en muchos casos, van a presionar hacia refuncionalizar el programa innovativo segn el desempeo normal del cuerpo municipal, todo lo cual provoca malestar entre los funcionarios ms crticos. 2.2.Otro tipo distinto de articulacin es el que se intent en El Bosque donde se volc todo el aparato municipal hacia la lgica de la accin participativa (106 funcionarios ms el equipo PLADECO directamente en terreno, el resto debi readecuar sus funciones para asumir las de aquellos que haban salido). Pero, cuando se termina el PLADECO, la gestin municipal volvi a su rutina de normalidad, de hecho, a pesar de tener montada la organizacin fundada en las mesas de barrio, en Octubre del 99, la discusin de la Ordenanza de Participacin no se hizo en las bases vecinales sino que se trat con el CESCO y se aprob en el Concejo Municipal. La tensin ahora se traslada a la subjetividad de una parte importante del cuerpo municipal que, en la experiencia participativa, reforz su valoracin de una relacin distinta con los vecinos. As, se ha creado condiciones que facilitaran un trnsito hacia una gestin municipal distinta125; el jefe del PLADECO dice la idea es trabajar en comn, no como actividad coyuntural, sino planificar as lo permanente. Aqu la tensin podra agudizarse si, en el tiempo, la decisin poltica no hace nada en ese sentido. 2.3. Hay un tercer tipo de relacionamiento, con rasgos de no relacin, que aparece en los programas de Salud (Talcahuano y Huechuraba) o cuando el Municipio acepta programas impulsados por organizaciones No Gubernamentales (externas al

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En las entrevistas a funcionarios tcnicos de ejecucin, se seala que, una y otra vez, rebrota al interior del municipio la posibilidad de crear equipos interdepartamentales que, con relativa autonoma, se puedan instalar en los distintos sectores de la comuna, una suerte de desconcentracin al interior del municipio. (Hay algo en esa lnea que se est ensayando en la Municipalidad de Rancagua).

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aparato municipal, como en Machal y en Tom) y en el cual se suma, de manera curiosa, el programa impulsado por el Alcalde de La Pintana. En un municipio que no se declara abiertamente participativo, o que no intenta volcarse en ese sentido, la autoridad permite (y protege?) el desarrollo muy autnomo de un programa altamente innovativo que funciona (casi) en paralelo, con otra filosofa, con objetivos diversos, con metodologas propias, a los programas normales del municipio.126 Estas circunstancias no llegan a anular las tensiones entre estos programas con el aparato municipal. Como indica la Dra. Marasca (en Huechuraba): la ejecucin del proyecto participativo tiene muchas dificultades como la poca disposicin de las autoridades, la falta de convencimiento de los tcnicos, los plazos, los horarios; la necesidad que lo explicitado en el PLADECO como eje estratgico opere a nivel interno porque falta el engranaje institucional que soporte un proyecto diferente, falta de recursos, falta de poltica.... todas estas dificultades inciden en que el Proyecto Local en Salud sea una experiencia aislada, de alto costo para los funcionarios ejecutores y la comunidad, con alto riesgo de frustracin. Parece evidente que estas tensiones son ms manejables en el grado en que el programa participativo ha sido impulsado y es gestionado por una instancia distinta del municipio: ya sea una corporacin (como el caso de los dos programas de salud) o, mejor an, si se trata de una ONG. Pero - incluso en esos casos - las tensiones empezarn a hacerse ms evidentes y pesadas en la medida en que se va explicitando una aspiracin a que el programa deje de ser una curiosidad en la comuna y se engrane con las instancias regulares del hacer municipal.

3. La metodologa del programa participativo. Nos interesaba que las entrevistas al cuerpo de directores (y tambin a los funcionarios de ejecucin que analizamos luego) tocaran aspectos de orientacin metodolgica que se han ido ensayando y afinando en la prctica participativa. En todos los casos la traduccin metodolgica del concepto de participacin apunta segn concreciones diversas- a generar lo que un entrevistado, siguiendo la tradicin de la Educacin Popular, denomin encuentro de saberes.
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Los Secretarios de Planificacin en Huechuraba y Talcahuano declaran no conocer acerca de los respectivos programas de salud, lo cual coincide con la declaracin de la Directora de Salud en el primer municipio que anota el proyecto local en salud es una experiencia aislada.
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Lo que eso implica est bien explicitado en las respuestas de los funcionarios directivos de El Bosque: "El municipio controla un saber y los vecinos han acumulado otro saber distinto" (de all que aparecen tareas que no se pueden abordar bien sino a travs de la integracin de ambos tipos de saber; con participacin). "En el proceso participativo es el municipio el que necesita abrir los espacios para que se exprese y se recoja el saber que pueden aportar los vecinos". De hecho, en todos los programas participativos que nosotros analizamos, aparece una preocupacin por escuchar y recoger la iniciativas y las propuestas vecinales. Incluso se ha avanzado en aplicar procedimientos y en crear instrumentos que buscan asegurar la sensibilidad del municipio en esta voluntad de escuchar: as, el pedir y considerar proyectos desde las organizaciones127, la divisin del espacio comunal en barrios, las mesas de participacin y los consejos de salud son instancias en que se rene a la gente para que se exprese porque all se los va a escuchar. Queremos insistir en la potencia de este momento que consideramos clave. La participacin es una relacin en la que cada grupo concurre con conocimientos, capacidades e intereses que les son propios y que no son, necesariamente, los mismos que aporta algn otro grupo en situacin diversa; de all que la participacin puede empezar a funcionar como proceso que se perfecciona hacia niveles sustantivos, cuando la parte con mayor poder y decisin acepta que no posee todo el conocimiento, y que no representa, ni conoce los puntos de vista y capacidades del grupo llamado a participar y que se debe enriquecer recibiendo y asumiendo tales aportes. Esta actitud se manifiesta en los programas analizados, lo cual indica un avance importante por sobre la concepcin de participacin entendida como slo una autoridad poltico-tcnica que invita a la gente para que se incorpore y desempee en iniciativas cuya pertinencia y diseo ha sido decidido unilateralmente por y desde esas autoridades. Y, sin embargo, ese avance no significa un escaln seguro. La limitacin puede surgir de que, como todos los instrumentos, esas tcnicas y momentos metodolgicos, tienen sentido en el contexto de una estrategia que brota desde determinados propsitos; pero, por eso mismo, en un contexto distinto, la aplicacin de ese mismo instrumento puede ser una repeticin hueca. As en Conchal, donde se inventaron y se probaron inicialmente los Fondos de Desarrollo Vecinal, se desarrollaron instrumentos adecuados a esa experiencia y fructferos en ese momento, pero ha resultado complicado cuando esos mismos instrumentos se trasplantan, como forma de ejecucin, a otros proyectos que vienen signados por otras circunstancias128.

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El xito y la difusin de los fondos concursables parece fundarse en que el proyecto (con el cual concurre cada organizacin que aspira a financiamiento) aparece como una forma que abre la oportunidad de recoger la expresin de necesidades y de urgencias del grupo que estara representado en ese proyecto. El PMU es un programa que se asigna al Municipio desde el Gobierno Regional y cuyas bases vienen diseadas, en Conchal se intenta incorporar ese programa
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El recurso proyecto fondo concursable puede transformarse en una rutina que no hace avanzar la participacin cuando ese proyecto deja de representar a una comunidad y se reduce a expresar slo a una organizacin, o a un dirigente, o a una ONG.129 Otra limitacin que se expresa en las metodologas de algunos programas considerados es que el encuentro de saberes se produce ms en los momentos de consulta y menos en los momentos de gestin, control y evaluacin, como si estos ltimos fuesen tiempos solamente tcnicos, que escapan al saber de los vecinos. En todos los casos considerados parece que opera el supuesto de la buena voluntad municipal, es decir, una vez que el municipio ha entregado seales de querer escuchar la voz de los vecinos y se han decidido ciertas prioridades en conjunto, stos deben confiar en que las autoridades locales y los tcnicos van a proceder fielmente tal como se ha acordado. Incluso en El Bosque, luego que los encuentros (de barrios, de sectores, temticos) entregaron sus resultados, stos fueron insumidos por una comisin tcnica que los sistematiz, se volcaron en el formato plan de desarrollo para, luego, ser aprobados por la exclusividad del Concejo Municipal. Ese proceso est atravesado por una exigencia de confianza que supone la correspondencia e interpretacin fiel en esos pasos (tcnicos?) de la expresin de los vecinos. Pero, acecha el peligro que fue crudamente expuesto por un funcionario de Conchal: es posible que haya recomendaciones, decisiones y observaciones que hagan los vecinos y que sean absolutamente dispares y lejanas con lo que el municipio cree que se debe hacer. El dilogo de saberes se puede transformar ah en un monlogo. Esta cuestin es clave. Que el municipio se abra a escuchar a los vecinos y constituya espacios para que stos digan su voz, es un primer momento necesario, pero que se borra con el codo si no hay disposicin de las autoridades y tcnicos municipales para asumir la palabra de los vecinos an cuando no coincida con la de ellos, y eso tambin requiere de instancias y de instrumentos que objetiven ese mandato popular, es decir, que lo independice de la sola buena voluntad. De all la importancia que aportan las experiencias de salud, en Talcahuano estn participando grupos en todas las etapas del programa, no solamente en la formulacin del proyecto, no slo en la ejecucin, pero tambin en la evaluacin.... la gente participa en todo.

dentro de una lgica de relacin del Municipio y la comunidad: que es la que ellos experimentaron en el FONDEVE.
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Se sabe que hay organizaciones que se han constituido slo para poder presentar proyectos a los Fondos y que, luego, desaparecen.

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La participacin en todo (en la ejecucin y en la evaluacin como explica el entrevistado)130;no slo busca asegurar que la ejecucin de los programas cumpla con lo acordado en el momento de las consultas, sino que, fundamentalmente, asegura el aporte de los vecinos (el punto de vista distinto y propio) permanezca en los procesos que traducen los diagnsticos en acciones. 3.3. Aqu aparece un rasgo importante que marca el proceder de la institucin que busca promover la participacin. La institucin aportara recursos (materiales, financieros, tcnicos, humanos) en la medida y calidad en que stos fortalecen la prctica vecinal y, nunca, para reemplazar la iniciativa y responsabilidad del sujeto-vecino que se est constituyendo en esa prctica. En el relato que se hace del programa dispensarios de salud en Talcahuano, aparece que, en un principio estos mini-centros estaban conformados por vecinasmonitoras, capacitadas para algunas tareas elementales, pero a medida que transcurra el tiempo empezaron a descubrir ciertos obstculos para su voluntariado. Entre estos se indica: Como la formacin en salud era ms lenta que las necesidades de la poblacin, en caso de dudas o desconocimiento demoraba mucho tiempo para resolver el problema (que se trasladaba) hasta la prxima clase, mnimo una semana. De all que "el programa decidi reforzar cada equipo de monitoras con dos paramdicos y una enfermera" que no asumieron ninguna de las tareas en las que las monitoras se desempeaban adecuadamente.131

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Recordamos que, segn testimonios anteriores y de acuerdo con los referentes conceptuales de esta investigacin, cada grupo vecinal puede participar (realmente) en aquellas acciones en las que posee capacidad de participar, por tanto, ese todo debe leerse que los vecinos se incorporan a todos los momentos del programa segn las capacidades que puedan aportar en cada momento. Entre los seis obstculos que se identificaron a partir del desarrollo de la experiencia (a medida que transcurra el tiempo, como dice el informe) aparece, se presentaron problemas de espacio o de local y aparecieron problemas de liderazgo interno a los grupos, lo cual, en la misma lgica anterior, llev a la Direccin de Salud a conseguir fondos FOSIS para mejorar o adecuar espacios en sedes de Junta de Vecinos y, en el segundo caso, a incorporar profesionales que, mediante talleres grupales, apoyaron a las monitoras en sus problemas de relaciones internas.
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4. Facilitadores y obstaculizadores a la participacin.

4.1. En el aparato municipal 4.1.1 En grados diversos, todos los programas que se intentan participativos reconocen contradicciones con la estructura y los sistemas de gestin del correspondiente municipio. Cules son los momentos en la gestin normal del aparato municipal con los que tropieza un intento participativo? En todas partes se levanta la falta de integracin en los mltiples diagnsticos parciales a travs de los cuales se intenta comprender la realidad comunal y tambin de las diversas iniciativas que buscan responder a esos problemas; se habla de visiones parceladas y de estructura compartimentalizada de oficinas y departamentos. As, en Cerro Navia ... (en el municipio) hay falta de integracin de los mltiples problemas que se perciben en la comuna, lo cual lleva a que la poblacin tanga visiones parceladas del mejoramiento de su entorno y no un concepto global del desarrollo comunal posible de conseguir con el FOCAL. As mismo, el propio municipio tiene una dinmica de funcionamiento como compartimentos estanco, lo cual dificulta la coordinacin y la informacin interna. En Huechuraba se seala que ... lo explicitado en el PLADECO como eje estratgico, no opera a nivel interno; falta el engranaje institucional que soporte un proyecto diferente. Estas afirmaciones profundizan ms lo que antes se ha sealado hay discurso y voluntad, pero no se sabe como hacerlo. Si bien en Conchal el discurso discurre por la vertiente contraria, se estara afirmando lo mismo, es decir la necesidad de relacionar los programas participativos con alguna estructura de gestin que sea multidimensional e integrada: la percepcin de que, all, la participacin vecinal parece funcionar (aunque acotada a espacios puntuales referidos a la presentacin de proyectos) se asocia con la afirmacin de que existe articulacin ente las distintas unidades municipales: las autoridades polticas, el Concejo, SECPLA, DIDECO, OO.CC. En El Bosque se anota que sucesivos esfuerzos de participacin siempre han tensado la estructura de funcionamiento municipal la idea de organizar el municipio de otra manera, es algo que vuelve una y otra vez, pero no hay cesin poltica al respecto. Distinta es la forma como expresan la misma dificultad, quienes impulsan programas participativos que no dependen ni recurre, directamente, a esa estructura municipal normal. De diversas maneras dicen ojal no tengamos que incorporarnos. Es que el programa participativo parece requerir de una gestin flexible, sensible al dilogo con las dinmicas que se estn desplegando en la realidad; frente a una exigencia los procedimientos de la administracin municipal (lgica burocrtica) aparecen exageradamente duros y demorosos.
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4.2. De parte de los funcionarios. Una es la mirada que el segmento entrevistado expresa hacia el cuerpo poltico municipal y, otra, la que dice al aparato burocrtico del municipio. 4.2.1. Cuando, en el sub-punto anterior, se subrayaba las crticas a la falta de integracin entre oficinas y departamentos diversos, se levantaba una demanda por una gestin ms integral (holstica) que, en el caso del juicio al liderazgo poltico, se expresa como ausencia de una estrategia integral donde se amplen los espacios de participacin vecinal. En este nivel de funcionarios tcnicos se expresa con ms fuerza que entre los polticos el obstculo que significa para el diseo y gestin de programas el que se opere con una concepcin superficial y ambigua de participacin la cual, en consecuencia, no se llega a traducir en estrategia certera o en procedimientos adecuados. En La Pintana se informa existe una participacin intencionada, pero no planificada, en Cerro Navia nos dicen que (hay) intencin poltica constante, pero poca claridad respecto del proceso.... no se ha definido cual es la participacin que quiere el municipio, hacia donde nos debe llevar. Estas son exigencias de liderazgo que se oponen a la simple voluntad poltica, que van ms all de lo solamente permisivo, que piden es ms que "la luz verde" que habamos previsto en las hiptesis iniciales de esta investigacin. En la medida en que fuimos penetrando en participativo, tal como lo ha vivido este segmento de funcionarios, fue apareciendo una dialctica de mutua definicin entre los aspectos polticos y los aspectos tcnicos; no se trata de voluntad poltica + capacidad tcnica, sino se trata de aspirar a una determinada decisin poltica, tcnicamente informada (en el cuerpo poltico municipal) que es la que puede engarzar en continuidad con el hacer participativo de los especialistas; esto requiere que los polticos manejen algo de la operacionalidad y, al mismo tiempo, que los tcnicos participen en algn grado en la voluntad poltica. 4.2.2. Un juicio que complica este hacer poltico tcnico es que, para este segmento (funcionario directivo) la burocracia municipal revela faltantes en las destrezas que permitiran completar la accin participativa: como nos sealan en El Bosque: la comunidad tiende a relacionarse con el municipio desde la demanda, el funcionario participativo debe manejar la habilidad de encaminar la demanda hacia la propuesta." Ese juicio es distinto de la otra crtica -que tambin aparece entre estos tcnicos de direccin- referida a que muchos funcionarios no tienen el compromiso tico con el trabajo participativo y con la gente; esta demanda se refiere a la voluntad poltica, que, aunque debe estar concentrada en las autoridades, no puede faltar en los funcionarios

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para informar el ejercicio tcnico. As se entiende repetidas quejas de que hay muchos que vienen del rgimen pasado... o ... no existen criterios adecuados para seleccionar personal en las Direcciones que son claves para la participacin, ya que el sistema de administracin pblica seala pautas rgidas (y estrechas)". Argumentando por el otro lado, pero en coincidencia, en El Bosque se considera un facilitador el que es un municipio nuevo, los funcionarios que pasaron de San Bernardo y La Cisterna no fueron ms de treinta y los nuevos traan experiencia social o poltica... Entre los funcionarios hay sentido de identidad (municipal) y cultura de conversacin democrtica. 4.3. Facilitadores y Obstaculizadores desde la Gente. En La Pintana se nos dijo: la comunidad tiene una concepcin errada respecto de lo que son los municipios y stos han contribuido a ello para obtener rentabilidad poltica. Los vecinos llegan con todo tipo de demandas al municipio, algunas cuestiones tocan funciones propias de esta instancia y otras no, pero el trato clientelstico (para obtener rentabilidad poltica) desde la municipalidad dificulta establecer espacios donde se podra trabajar la participacin porque el municipio monopoliza el control total sobre la solucin (lo cual, se podra agregar, fortalece la actitud ms asistencial en los vecinos y reproduce un crculo de relaciones no deseables). Por otro lado, en los juicios de este segmento al que ahora nos referimos, aparecen los primeros atisbos de reconocimiento a rasgos de capital social que facilitaran los procesos participativos: en Conchal, en relacin a la comunidad (se destaca) la existencia de factores histrico culturales que promueven la organizacin en El Bosque, el PLADECO funcion mejor (segn el juicio de este segmento) en aquellos barrios donde exista experiencia de participacin social... en ese sector (donde funcion bien) hay mucha vivienda social y ellos traan la experiencia de los comits allegados. Aparece, aunque menos que entre los funcionarios polticos, el juicio de apata respecto de los vecinos. Hay entre los tcnicos una cierta apertura mental a considerar que el desinters de la gente por lo que se les ofrece desde el municipio, indica menos hacia alguna naturaleza aptica de los vecinos y ms a una inadecuacin cultural de la oferta municipal: en Conchal se dice que actualmente las motivaciones asociativas de ndole etreo, generacional y/o recreativo, se superponen a anteriores motivaciones de desarrollo barrial. En todos los funcionarios aparecen ciertos atisbos que la realidad poblacional ha cambiado a lo largo de los ltimos aos y que sigue cambiando, si bien, no siempre esta constatacin permite concluir sobre cambios necesarios en el hacer municipal.

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3.2.3. Anlisis de entrevistas a funcionarios de ejecucin. En algunos casos, si no en todos los que analizamos, se percibe un quiebre y una distancia entre las opiniones de los funcionarios de terreno y las que expresan los otros estamentos municipales y que, aqu, se han recogido en los informes anteriores. Se puede postular que esta diferencia se debera a la confluencia de circunstancias diversas que se concentran sobre el segmento. Por una parte, los cargos y la estabilidad de estos funcionarios dependera menos de la confianza del cuerpo poltico y de la lealtad que le guarden a esos superiores (algunos son de planta, otros no pierden tanto si dejan el cargo...) lo cual les permitira ser ms crticos y expresarse con mayor desenfado; por otra parte, el trabajo que corresponde realizar a estos funcionarios los pone ms cerca de los vecinos y de su realidad y, en consecuencia, los inclina a ser ms sensibles a los efectos y logros reales de las polticas municipales. Adems, hay que anotar que, a diferencia de los polticos y los tcnico-directivos quienes actan referidos al conjunto del hacer municipal, estos funcionarios son participes en los programas participativos acerca de los cuales estamos informando; no slo se han "puesto esa camiseta" sino que estn marcados por esas experiencias. De all, podra ser, que las opiniones de los funcionarios de terreno resulten ser ms cercanas a los puntos de vista expresados por los dirigentes vecinales y que sern analizadas ms adelante- y se distancien ms de las que expresan en sus testimonios otros cuerpos municipales. 1. Un primer juicio, muy bsico, que se repite de distintas maneras entre los diversos entrevistados, es que, en los casos estudiados por esta investigacin, el ejercicio de la administracin municipal "no es participativo. Qu entienden los entrevistados por participacin que los lleva a juzgar as? Cmo sucedi con los otros grupos entrevistados que hemos analizado antes, estos funcionarios no manejan un concepto que contenga perfectamente y que relacione en algn orden los rasgos centrales que definen a una relacin participativa. De nuevo, se trata ms bien de aspectos agregados (de respuestas entregadas a cuestiones como cules son los factores que dificultan que el municipio desarrolle relaciones participativas o cules entiende Ud. que son los facilitadores del desarrollo metodolgico de este programa que indic como participativo). Corresponde, entonces, a la investigacin organizar esos rasgos diversos y construir un concepto que responda a la cuestin qu entienden estos entrevistados por participacin?

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Pasamos entonces a listar las diversas dimensiones que, entre los entrevistados, se indicaron para la experiencia de la participacin. 1.1. Participacin dice al hecho que el municipio (mediante algn tipo de instrumento y/o de accin intencionada) sale del espacio y de la lgica en que se reduce a las tareas de entregar bienes y servicios a los clientes que recurren por alguna necesidad o carencia, y se pre-dispone a escuchar las opiniones y los puntos de vista de los vecinos. De all que, en El Bosque y en La Pintana, se valora como una disposicin positiva a la participacin el que los funcionarios dejen las oficinas municipales y vayan a los barrios. De esta manera el municipio crea un tiempo y un lugar en el que los vecinos se expresan y en el cual los funcionarios se ponen en disposicin de escuchar. En El Bosque nos dicen: Cuando el municipio sale a terreno, renuncia a funcionar como nico actor ... ms an, ah son los vecinos los que juegan de local. En La Pintana se busca que las iniciativas que propone el municipio sean tambin las inquietudes expresadas por la comunidad. En Cerro Navia se estima que el FOCAL no es participativo porque naci de la iniciativa de un funcionario de Secpla, quin propuso este programa, y que no surgi desde la interaccin con la gente. 1.2. Es participativo que el municipio responda con acciones adecuadas y en tiempos prudentes a lo que ha indicado la gente. Es que, si no fuera as, el escuchar a los vecinos pasa a ser un acto de manipulacin, ya que estos concurren a la consulta afirmados en el supuesto de que su voz, por ser opinin de ellos (vox populi), va a tener alguna fuerza en la decisin posterior. Especialmente en El Bosque, estos funcionarios muestran mucha sensibilidad a que el peligro es que este Plan slo tiene sentido elaborarlo si se va a cumplir, y eso es algo que les preocupa a los vecinos y los funcionarios que pusimos la cara, porque hay mala experiencia con el Pladeco anterior, donde el municipio asumi compromisos y, en algunos casos, no pas nada. Por el otro lado y por las mismas razones, en ese municipio se valora como positivo que las autoridades hayan firmado compromisos de tarea con las mesas de cada barrio lo que da ms seguridad de que las propuestas de la gente van a traducirse en acciones comunales. 1.3. Por eso, parece ms participativo que los vecinos se incluyan en instancias de decisin y de control de las actividades y no slo de consulta, pero este aspecto slo es reclamado explcitamente por algunos de los entrevistados, en particular por los funcionarios de los programas de salud (en Huechuraba y en Talcahuano) y es muy explcito en Tom donde, los funcionarios de terreno no son municipales sino miembros de una ONG: la participacin es una opcin ideolgica en la que la comunidad define problemas, propone soluciones y toma de decisiones (funcionaria de Huechuraba).

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"Es participativo que la gente controle el cumplimiento de los objetivos y las tareas que se fijaron entre todos" (funcionario de Talcahuano). El funcionario municipal, no de salud, que se entrevist en Huechuraba dice la gestin (municipal) es autoritaria, reproduce la poltica que viene del gobierno central que es de participacin limitada, slo canalizada a travs de Fondos Concursables en los cuales la comunidad tiene un rol de opinin, a veces de propuesta, pero nunca toma decisiones y agrega ...el nivel decisional es ocupado por el actor poltico y el estamento directivo. "Aqu es la poblacin la que decide y ejecuta, el municipio no es ms que un apoyo en cuestiones muy puntuales, pero, sobre el resto, no lleva velas... " (funcionario de Tom). 1.4. En Cerro Navia y en Huechuraba, los entrevistados agregan una dimensin que parece central: es importante trabajar el fortalecimiento de las organizaciones como un objetivo estratgico y no como accin coyuntural (Huechuraba). En la misma lnea habra que entender a los dos funcionarios entrevistados en Huechuraba cuando dicen que la participacin se concretiza en prcticas participativas, pero stas deben estar incluidas en un proyecto poltico. Estos juicios se podran aplicar a la experiencia de Conchal, aunque, all, los entrevistados no lo expresaron exactamente as. 1.5. Por ltimo, muy ligado a lo anterior, a travs del ejercicio participativo se fortalecen las organizaciones y se construye la comunidad. Ese sera el sentido del proyecto poltico, que se demanda en los testimonios recin citados, y, para estos entrevistados, sera mucho ms significativo que cualquier beneficio que la participacin pudiera rendir para la autoridad o para el aparato municipal. La participacin es un proceso (eso es lo que indica la demanda antes anotada que los actos participativos se ubiquen en una perspectiva estratgica) que, en la medida en que persigue el fortalecimiento de los sujetos exige desplegarse a lo largo de un cierto tiempo y debe avanzar a travs de momentos que pre-condicionan el acceso a otros; el proceso que constituye relaciones de participacin tiene que ver con la educacin y auto-educacin de los sujetos que se convocan a participar (del municipio y de los vecinos), con la construccin de responsabilidades, de iniciativas, capacidades y, tambin, de confianzas. Es la racionalidad o la lgica de la educacin ciudadana. En Huechuraba, quizs donde mejor se intent -desde el programa estudiadoencaminar este proceso de construccin de capacidades y de relaciones, una funcionaria de la Direccin de Salud lo relata as:

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Hay un proceso desarrollado con el sector. Desde el principio se eligieron dos unidades vecinales que son las de mayor vulnerabilidad social; despus se desarroll un proceso de legitimacin con los habitantes de cada sector, lo cual implic un trabajo de terreno por un largo perodo. Luego de establecido un contacto con todos los grupos, formales e informales, se procedi con el diagnstico participativo, a travs del cual se detectaron y se priorizaron los problemas. Con la sistematizacin de la informacin y el ordenamiento de los problemas y necesidades, se elaboraron las bases tcnicas que iban a orientar los proyectos locales en salud y, posteriormente, se trabaj con todos los grupos definiendo compromisos, rompiendo con la lgica del trabajo slo con los dirigentes; se realiz capacitacin y asesora. En otras experiencias no se organiz el esfuerzo de manera ni tan sistemtica ni tan planificada, pero, lo que queremos destacar, es que en la medida que el programa se desarrolla de forma participativa, se trata de un proceso en que las acciones se adecuan al ritmo que le indica la percepcin motivacin- accin de los sujetos colectivos locales132, el ritmo del aprendizaje que dicta el tiempo del proceso. 2. Estos funcionarios que aqu informamos tienen un pie en el aparato municipal y otro pie en la vida cotidiana de la gente vecina (son de terreno), son ms sensibles que otros segmentos del cuerpo del municipio a las tensiones entre esta lgica de la educacin de sujetos y otras racionalidades que atraviesan y ordenan el trabajo municipal. Organizamos este aspecto en tres sub puntos: 2.1. Hay una tensin entre la lgica que se desprende desde el impulso de la participacin (a la cual hemos aludido en los prrafos anteriores) y la lgica que gua a la burocracia municipal que se orienta, ms bien, por la ejecucin reglamentada del trmite que corresponde (sin orientacin a fines). En Huechuraba, la encargada del proyecto de salud seala: el proyecto exige varias condiciones como flexibilidad, agilidad y rapidez, y la burocracia municipal obstaculiza y dificulta este trabajo (no entrega los recursos a tiempo, no entiende los tiempos y ritmos de la comunidad). La solucin ha sido (en Huechuraba) el proyecto local de salud es una experiencia aislada y se ha podido ejecutar porque, para DISAL, es una forma de trabajo.... La implementacin de este proyecto depende de la jefa de COSAM-DISAL. El resto del municipio no tiene idea de este proyecto, lo que es positivo ya que permite autonoma en la gestin.

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En Huechuraba lo dicen con un lenguaje ms potico pero lleno de sentidos ejecutar proyectos participativos significa respetar a la gente, es un signo de humanidad en el sentido de considerar y respetar la opinin de las personas.
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La situacin es muy similar en el programa de salud de Talcahuano, donde los funcionarios jefes tcnicos del municipio (SECPLA, DIDECO...) declararon no manejar informacin sobre lo que haca el programa de salud local. Algunos rasgos se repiten en La Pintana, donde el proyecto analizado una iniciativa impulsada por el alcalde y algunos funcionarios de Organizaciones Comunitarias- ni siquiera existe administrativamente y los costos correspondientes se han imputado como aportes del Departamento de Deportes a organizaciones o clubes locales. La diferencia que presenta este caso con los dos programas de salud indicados antes es que, en La Pintana, ha sido el propio Alcalde el que ha impulsado el programa (incluso l va a terreno y se rene con los clubes) mientras que, en Huechuraba y Talcahuano, las autoridades declaran no conocer como funciona el programa por el cual se les pregunta.133 En otras localidades est tensin se ha enfrentado de otras formas y se ha rebajado mediante otros recursos. 2.2. Los entrevistados dan cuenta de una segunda tensin, cual es la que surge entre las exigencias del trabajo participativo (que busca incitar y acoger a la persona integral en un proceso que impulsa el fortalecimiento del sujeto) y, por otra parte, la estructura administrativa municipal que est segmentada en departamentos y oficinas especializados que miran y se ocupan de slo un pedacito de necesidad de los vecinos. En Cerro Navia, los funcionarios entrevistados entienden que este ha sido uno de los obstculos grandes que ha debilitado las posibilidades del FOCAL: la coordinacin entre unidades fue absolutamente deficiente .... nadie fue capaz de realizar anlisis conjunto, porque, si bien muchos de los proyectos eran de construccin, tenan un sentido para el mbito social y comunitario. En aquellos casos en que los programas estudiados ms claramente parecen haber promovido participacin, se debi instalar un aparato de gestin distinto del normal que opera el municipio. En El Bosque, el alcalde design un equipo de alto nivel que, por meses, prepar el proceso de diseo del PLADECO y, llegado el momento de ejecutar el programa, se detuvo el trabajo municipal y los funcionarios se volcaron a los barrios con asignaciones y funciones distintas de las que normalmente les corresponden en la administracin municipal. En los programas de salud, la apuesta metodolgica y el proceso que empuja la participacin son responsabilidad de los equipos de la DISAL.134 En Huechuraba lo expresaron as: ...eso ha legitimado al equipo ante las organizaciones que lo ven como profesionales distintos del municipio.

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En nuestra opinin, esto no es tal, no nos resulta una respuesta convincente y que, sin embargo, se puede entender por motivos que indicamos ms adelante. Direccin de Salud - (Hay municipios que operan en base a Direcciones de Salud y Educacin y, existen otros en que la figura es de Corporacin)
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En Tom es una ONG, que es independiente del aparato municipal, la que empuja el proyecto; la Municipalidad se incorpora en algunos aspectos puntuales (pone los camiones que recogen la basura y la llevan a la planta que procesa el compost, respalda a los grupos ante las autoridades regionales...) pero, siempre, aportando recursos en la medida en que la lgica del programa se lo indica como necesario. En La Pintana el alcalde impulsa una iniciativa junto con algunos funcionarios que l escoge, no porque les corresponda, sino porque tienen una historia personal de trabajo con l. Estos equipos funcionarios paralelos se organizan de manera distinta del organigrama municipal. En Cerro Navia (la incorporacin de funcionarios) fue, ms bien, por la motivacin personal que est presente... pero, no por una opcin institucional o por compromiso con el municipio. Esta opcin llev a coordinarse precariamente segn simpatas personales: nos juntbamos, conversbamos, nos contbamos las metodologas y compartamos las formas de hacer las cosas, pero no es sta la poltica del programa. La contracara de estos logros es la necesidad de contar con un liderazgo carismtico, que comunique y represente el sentido del proyecto, que entusiasme y motive a los funcionarios y que despliegue mucho contacto con la gente. En El Bosque y en La Pintana son los respectivos alcaldes 135. En ambos proyectos de salud son los directores de cada programa, mdicos, que usan hbilmente el prestigio profesional para defender sus equipos y procedimientos frente a las burocracias municipales, respetados por sus respectivos alcaldes que los apoyan, muy queridos por los funcionarios y que nunca han dejado de estar en terreno. Donde este liderazgo falta o es ms dbil, la articulacin y el compromiso de los equipos tienden a ser ms flojos y el programa pierde fuerza en lo participativo. 2.3. Tercero. La lgica de la constitucin de sujetos puede chocar con otra lgica que es la poltica (nos referimos a la razn de la pequea poltica, que busca reproducir el control del poder y la captacin de los votos) que est presente a veces ms desarrollada y otras veces menos- como "clientelismo" en las autoridades municipales. Es que la educacin de sujetos locales, an cuando no lo persiga directamente, comporta efectos polticos ya que, en la medida en que tenga xito y el sujeto se constituya efectivamente, se consolidan grupos que levantan una voz y un juicio independientes, que exigen derechos, que son crticos de lo que se est haciendo y eso no acomoda con los intereses cortoplacistas que pueden ser fuertes en algunos actores

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En La Pintana se nos inform que ...se estableci un contacto directo entre las organizaciones, sus socios y la autoridad municipal que recorri cada organizacin explicando el sentido de la iniciativa. No podemos dejar de recordar que cuando, en el Canto General; Neruda caracteriza a Lautaro, el toqui, dice ...que haba comido en la cocina de cada familia de su pueblo.
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polticos. Al mismo tiempo, aunque no lo persiga as explicitamente, la accin clientelista necesariamente impone el asistencialismo. En El Bosque un entrevistado lo seala as: ... la comunidad se hace ms crtica y exigente, ya se conforma menos con cualquier cosa que se le entregue y eso yo lo valoro positivamente. En este sentido, es muy interesante la dinmica que se inform en Cerro Navia, donde, analizando la orientacin que los actores polticos dieron al FOCAL, se dice: Si bien se reconoce que, en un principio, el objetivo estuvo dirigido a superar la lgica paternalista, creo que, en el camino, las autoridades cambiaron de parecer porque se dieron cuenta que esto les iba a significar una resistencia de la propia comunidad y, junto a ello, una falta de apoyo poltico. Temieron dar un vuelco radical porque pensaron que eso iba a impactar el apoyo poltico de la propia gente... finalmente predominaron los criterios polticos sobre los criterios tcnicos en la ejecucin del programa.

3. QUINES SERN LOS FUNCIONARIOS MS PREPARADOS PARA TRABAJAR EN UN PROGRAMA PARTICIPATIVO? Estos funcionarios coinciden con los cuerpos antes entrevistados en que no hay formaciones o profesiones que sean ms aptas para el trabajo participativo. Esta aptitud y habilidad se adjudica al carcter de cada persona y a la experiencia anterior: la participacin exige salirse de los horarios y de las prcticas burocrticas, hay que ir ms all de las funciones y eso requiere de actitudes personales que los entrevistados identifican como compromiso o entrega. ...yo vengo de una ONG y ah, en la prctica, aprend a trabajar con la gente.... "Hay profesionales con muchos estudios pero que no dan puntada cuando los sacan de la oficinaes una cuestin que est en la persona....que se desarrolla en la prctica".

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4. FACTORES QUE FACILITAN Y OBSTACULIZAN EL DESARROLLO DE PROGRAMAS PARTICIPATIVOS. 4.1. Que facilitan: 4.1.1. En todos los casos que estudiamos, hay entrevistados que identifican, las actitudes y disposiciones que los diversos actores han acumulado a lo largo de experiencias anteriores, como elementos que facilitan (cuando estn operando) y que dificultan (cuando no estn) la realizacin de programas participativos. As, en El Bosque y en Conchal se entiende que facilita la realizacin el que los distintos departamentos municipales tienen experiencias anteriores de trabajar con programas de orientacin similar. Tambin se seala como facilitador, la experiencia en programas participativos que puedan tener los funcionarios de ejecucin136. Lo mismo se dice de los vecinos hubo menos dificultades de las que esperbamos de parte de los vecinos para ponerse de acuerdo en la seleccin de los problemas y las soluciones. Esto gener lazos de solidaridad, o sea, capacidad para ceder recursos y buscar soluciones que, necesariamente, iban a ir a algunos; generosidad para priorizar los casos ms graves y ms urgentes. 4.1.2. En Huechuraba, Talcahuano y Tom, se seala que facilita el hecho que los respectivos programas tengan mucha independencia respecto de los aparatos municipales y que, en consecuencia, el programa se pueda adaptar a la lgica (de educacin y constitucin de sujetos) que se le indica desde la gente. Esto se completa en tanto se recurre a procedimientos tcnicos y de mtodo que faciliten a los equipos municipales el recoger y descifrar esa lgica que se les indica desde la gente. En Huechuraba: el equipo (de salud) dise una metodologa que facilita el conocimiento y el acercamiento a la comunidad as como el acompaamiento de los procesos grupales para apoyarlos y fortalecerlos.137 4.1.3. En La Pintana se seal como facilitador un rasgo muy bsico: "Que las iniciativas que propone el municipio sean, al mismo tiempo, inquietudes que estn en la comunidad. Esta coincidencia, se persigue y se logra por dos caminos: Uno es el ya sealado de recurrir a una estrategia que orienta haca una metodologa de salir a
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En El Bosque, segn los entrevistados, el cuerpo municipal posee valores participativos En El Bosque y en La Pintana, en el mismo sentido se seala que facilit el que se recurriera a una metodologa de salir a terreno y escuchar.

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terreno y escuchar, par slo luego luego, el municipio propone iniciativas que ya ha reconocido como inquietudes que estn en la comunidad. Otro es el recurso de los programas funcionales (salud, deporte, agricultura de subsistencia, seguridad ciudadana) donde la institucin acota un rea problemtica que, se ha reconocido, son inquietudes que estn en la comunidad y, luego, convoca a quienes se interesa. Los dos caminos son legtimos en la medida en que provocan el encuentro de los recursos institucionales y las inquietudes de la gente, poniendo la institucin al servicio de los vecinos y no al revs. 4.2. Los obstaculizadores 4.2.1. En Cerro Navia se anota como el gran obstculo el que la coordinacin entre las unidades de la administracin municipal fue absolutamente deficiente; la informacin que manejaba cada unidad era fragmentada y, por tanto, insuficiente... nadie fue capaz de trabajar con anlisis de conjunto. 4.2.2. En Conchal se destac como una dificultad los plazos impuestos al programa PM U que vienen estrictamente regulados desde el gobierno Regional, son perentorios e insuficientes para trabajar adecuadamente con la comunidad.138 Segn lo que hemos venido acumulando en este informe, este subpunto, al igual que el anterior, se refiere a las tensiones entre la lgica de la constitucin de sujetos y la lgica burocrtica. 4.2.3. En El Bosque, surge como el gran obstculo, la desconfianza (tambin producto de experiencia anterior) de los vecinos hacia la disposicin o la capacidad del municipio para responder a sus propuestas. ... para qu juntarse y para qu conversar tanto si, despus, no pasa nada?

Cabe recordar que este programa, tal como lo entrega el Gobierno Central a la Municipalidad de Conchal, no era participativo por lo que los plazos de los que habla el entrevistado no consideraban ese proceso. Fue el municipio el que decidi realizar el PMU segn la forma Fondeve, a lo cual el Gobierno Central no puso obstculo, pero los plazos se cambiaron.

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5.2.4. ANLISIS DE LAS ENTREVISTAS A VECINOS Y DIRIGENTES 1. Los dirigentes y el municipio

1.1. En todos los casos que consider la investigacin salvo en la experiencia de Tom- la convocatoria a participar ha surgido desde la Municipalidad 139. Esto parece indicar hacia una cierta debilidad relativa del actor vecinal en la relacin participativa. Los dirigentes entrevistados en Cerro Navia lo sealan as: Nosotros no somos capaces de auto convocarnos, siempre esperamos que el municipio nos convoque y ah vamos. La pregunta es porqu tenemos que esperar siempre a que el municipio nos convoque, yo creo que se debe a la falta de inters, a la poca claridad y a la falta de tiempo. En la medida en que el municipio es uno de los actores que "necesariamente" se incorpora en la relacin participativa local, si slo atendemos a la lgica de esta articulacin, las iniciativas municipales podran, perfectamente, constituirse en espacios legtimos donde se desarrollara la iniciativa y la responsabilidad de los vecinos y la relacin dialogante de stos con el actor municipal. Sin embargo, la iniciativa desde el municipio lleva incluido un peligro que los distintos segmentos del polo municipal deben reconocer y esquivar para que la relacin que se constituya sea efectivamente participativa. En la medida en que la iniciativa brota desde el mismo sector que aporta y controla los recursos, siempre existe la amenaza que -aun cuando no exista una intencin municipal expresa en este sentido- se est invitando a los vecinos a incorporarse slo en aquellos aspectos y con los determinados recursos que son funcionales a la iniciativa municipal, o que se admita en la participacin a esos sectores que son los fieles al propsito del Municipio. Las respuestas por parte de los vecinos y dirigentes entrevistados muestran que, no siempre, los cuerpos municipales se cuidaron para no caer en esa trampa. Un dirigente en Cerro Navia nos seal: a pesar de que hay un discurso de que la cosa debe ser participativa, en la real no te pescan; por ejemplo te dicen: nosotros tenemos esta idea y Uds. tienen que funcionar de acuerdo a ella. Entonces, de alguna manera, te estn viendo por huevn. Para la Unin Comunal de Conchal el municipio no acta de manera participativa ya que hay una manipulacin de los intereses de los vecinos para adaptar los procesos a los requisitos que impone el municipio.140
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Como hemos sealado ya antes, la experiencia del reciclaje de basuras y huertos familiares en la comuna de Tom fue iniciativa de una ONG junto a un grupo de vecinos: El municipio se incorpor una vez que el programa ya se encontraba en funcionamiento y su aporte se limit a apoyar aspectos puntuales del mismo.

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En Huechuraba "ellos preguntan, pero despus, a la hora de la verdad, uno no sabe donde qued lo que nosotros propusimos". 1.2. Igual como sucede con los otros sectores ya entrevistados, los vecinos y dirigentes no llegan a expresar lo que ellos entienden por participacin en un concepto claro y redondo. Corresponde a la investigacin el recoger los diversos rasgos que los entrevistados expresan en juicios sobre su experiencia concreta141 y, en base a esos insumos, nosotros reconstruimos el concepto al cual los entrevistados se refieren. a) El primer rasgo que se destaca en varios entrevistados dice al nmero de los participantes. A primera vista pareciera que el programa se juzga como participativo en la medida en que incorpora a personas o segmentos nuevos, que no respondan antes al llamado vecinal. En las reuniones del PLADECO de El Bosque haba gente y organizaciones que nunca haban concurrido antes: clubes deportivos, de tercer edad, bomberos .... incluso vinieron del otro lado de la Gran Avenida, el Club de Leones de La Cisterna que trabaja con nosotros... es gente que nunca asiste a las reuniones. La experiencia de Tom empez juntando a un grupito de seoras y hoy rene algo as como el 10% de la poblacin, y nos vamos a extender a otras comunas. En La Pintana, a la pregunta qu ventajas le ha encontrado a esta experiencia participativa? se respondi se organizan actividades que antes no se desarrollaban en los clubes, con lo que ahora se integra a la familia... ha incorporado a las mujeres en actividades dirigenciales, lo cual ha ampliado el tipo de acciones que se desarrollan en los clubes creando ms actividades para nios.... La Asociacin Santa Rosa Sur cuenta hoy con un grupo de dirigentes jvenes que han abierto la organizacin a otros grupos del sector, motivando la incorporacin de otros jvenes. En la misma lgica, se juzga mal desde el punto de vista de la participacin cuando el programa parece imponer criterios de discriminacin que excluye a ciertos sectores y separa a los vecinos.

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Para el efecto que aqu buscamos destacar, da lo mismo si el municipio contra argumenta que esos requisitos vienen impuestos desde la Subsecretara de Desarrollo Regional a travs de las bases de proyectos PMU-mejoramiento Urbano. En lugar de preguntar por contenidos conceptuales abstractos, se opt por pedir juicios sobre vivencias concretas, del tipo por qu le pareci a Ud. que tal experiencia fue participativa? O en cules aspectos algunos funcionarios de la Municipalidad no son participativos?
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En Conchal, el PMU fue directamente direccionado a las Juntas de Vecinos de aquellas Unidades Vecinales que el municipio haba seleccionado de acuerdo a su condicin de pobreza, lo cual se evalu negativamente en la Unin Comunal. En Cerro Navia, hay dirigentes que perciben discriminacin poltica desde el municipio: la relacin con el municipio no es buena... se vive discriminacin desde la administracin hacia aquellas organizaciones que son consideradas de izquierda y, particularmente, de tendencia comunista... el municipio las tramita ms y no son tomadas en consideracin, todo lo cual lleva a un deterioro creciente de las relaciones."142 b) Detrs de estos juicios, aparentemente cuantitativos, que parecieran asociar lo participativo a un aumento en el nmero de los incorporados, se esboza una percepcin mucho ms profunda. El juntarse implica un encuentro y un reconocerse entre quienes se juntan. Ms todava si hay alguna accin comn, ya que estar en la misma accin provoca identidad, la participacin fortalece la identidad en tanto los participantes se reconocen autores colectivos de aquello que se est logrando. En Huechuraba, las dirigentas del programa de salud sealan que la participacin hace sentir a las personas como parte de un proyecto que es algo propio, hay sentido de pertenecer, permite unir a las personas y actuar en conjunto. En muchos testimonios la participacin aparece asociada a la confianza143. El programa participativo crea o fortalece confianza, entre los diversos actores participantes- entre los vecinos y el municipio y entre los vecinos entre s y, por eso, cuando se ampla el nmero de los participantes se extienden las oportunidades de la red

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Cabe anotar que hay programas, como el PLADECO de El Bosque o el de basura y huertos en Tom, donde, intencionadamente, se busc una convocatoria muy amplia, a todos, sin pasar por la mediacin de la Junta de Vecinos, que lleva a relacionarse con aquellos grupos y vecinos que mantienen una articulacin con las Juntas y que, en algunos casos, pueden ser muy minoritarios. El tema de la confianza nos fue presentado, originalmente, por el Alcalde de Machal, (un entrevistado que no pertenece a la franja que ahora estamos analizando) quin nos anot: yo fall en eso, no fui capaz de crear confianza entre la gente respecto de la administracin municipal; cuando un vecino necesita algo viene a hablar conmigo porque no tiene confianza en que el funcionario encargado lo va a atender y le va a solucionar su asunto. En ese momento, cuando comentamos ese testimonio, nos result exageradamente moral que el Alcalde colocara la creacin de confianzas en el corazn de su gestin, pero, luego, el tema nos sali al paso en las diversas entrevistas una y otra vez.

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de las confianzas; se tiende a la identidad de vecino por encima de otras ms estrechas y fraccionales. En La Pintana, un dirigente entrevistado manifiesta: la relacin con la Municipalidad ha cambiado enormemente, en especial ha cambiado la imagen que el municipio tena de los dirigentes; ahora estn confiando en nosotros.144 En Huechuraba, con un lenguaje mucho ms potico y en una cita de la cual ya hemos recurrido a algunos fragmentos, las dirigentas de salud nos indican: la participacin le da vida a los proyectos, hace sentir a las personas bien porque son parte de eso, el proyecto es algo propio, hay sentido de pertenecer y se promueve la organizacin... permite otra forma de relacin donde las personas se adecuan, se informan y se conocen. Ah, se comparte identidad de gnero y de clase, no importan las diferencias polticas porque la participacin permite que la solidaridad en los problemas sociales sea lo ms importante. De nuevo, en la misma lgica, la participacin se limitara y se dificultara cuando los lazos de confianza mutua se debilitan o no se llegan a constituir. En El Bosque, algunos entrevistados confirmaron: Si, fue muy participativo porque los funcionarios salieron de sus oficinas y fueron a los barrios, ah preguntaron y escucharon, pero, ahora, vaya uno a saber si va a pasar algo. Es que, como ya lo sealaron los funcionarios de operacin, desde el PLADECO anterior surgieron muchos acuerdos que, luego, no se cumplieron y, por eso, la gente ha perdido confianza en que el municipio vaya a asumir y a responder de lo que se discuti y acord durante la parte consultiva del Plan145. Por otro lado, pero en coincidencia con todo lo anterior, algunos dirigentes indican que es un obstculo que entorpece la incorporacin de los vecinos a programas que piden participacin el que durante el gobierno militar se cre mucha desconfianza entre los vecinos por los sapos, por todo lo que pas con las Juntas de Vecinos, y eso no se olvida as no ms". c). Los rasgos se confirman y se especifican mejor cuando la pregunta pasa del sustantivo al adjetivo, y se trata de que los entrevistados califiquen y justifiquen a un
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En la misma comuna, otro entrevistado confirma en el mismo sentido: la relacin con el municipio se ha visto favorecida por la apertura existente, tanto de parte de los dirigentes como el propio municipio, la cual se basa en una confianza que se ha construido a partir de encuentros permanentes y del cumplimiento de acuerdos adoptados. Es ms, tanto los funcionarios ejecutores como los dirigentes, coinciden en que se incorpor menos gente a las reuniones de PLADECO en aquellos sectores en los cuales, precisamente, el municipio no haba ejecutado lo que haba acordado con los vecinos: para que van a asistir? Si despus no pasa nada Por el contrario, en La Pintana, tal como se expresa en una entrevista que ya cit (la buena relacin con la Municipalidad) se basa en una confianza que se ha construido a partir de encuentros permanentes y del cumplimiento de acuerdos adoptados.
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proceso o a una persona en tanto participativa, o sea, que favorece o empuja la participacin. Los programas de salud, el de clubes deportivos en La Pintana, el reciclaje de basuras y huertos familiares en Tom o el PLADECO de El Bosque, que son entendidos como participativos por los vecinos y dirigentes son actividades que se valoran porque se percibe que juntan, que crean lazos, identidades y/o pertenencias entre las personas que se incorporan en ellos. En cambio, los programas del tipo Fondo Concursable, ms bien ponen a las organizaciones a competir no siempre con buenas artes- y al final premian a unos y dejan afuera a otros. Un dirigente de Cerro Navia anota que la mayor dificultad que l percibe en el FOCAL es que estos proyectos tienden a beneficiar a unos pocos y no a toda la comunidad. Por otra parte, el funcionario participativo es el que escucha (lo seala un vecino en El Bosque). De all la importancia que tiene para los vecinos en El Bosque y La Pintana, el que los funcionarios de los programas analizados hayan dejado sus oficinas y hayan salido al barrio, ah donde se despliega la vida de vecindario. En el caso de La Pintana, fue el propio Alcalde quin se reuni con cada uno de los clubes, con los dirigentes y con los socios, para explicarles el programa. Hay en este juicio una dimensin hermosa y profunda: escuchar no slo parece decir al "oir" sino, ms amplio, al "entender", sera "disponerse a entender", es as que la realidad y los sentidos del otro, el discurso se entiende a la luz de las circunstancias (del "mundo de vida") y eso es lo que queda recortado cuando un vecino o vecina debe presentar su caso en las oficinas y segn las formas y los formatos que le impone la burocracia. Pero, como indicamos recin, aparece igualmente importante que el funcionario (y que la administracin) participativo ejecute de acuerdo a aquello que escucha, recoge y acuerda, si no la participacin no es creble. En Cerro Navia nos dijeron: estas organizaciones (DIDECO, Organizaciones Comunitarias) llevan a cabo experiencias de participacin, pero que son una improvisacin; aqu no hay estrategia, no hay metodologa. Un rasgo que para vecinos y dirigentes impacta como no participativo es la prctica municipal que se deriva desde la lgica burocrtica (aunque los entrevistados pueden no denominarla as) se refieren a la aplicacin de procedimientos administrativos que, en tanto no estn guiados por propsitos externos a esas mismas rutinas, se transforman en fines en s mismos. En El Bosque, un entrevistado lo puso as: Es que en el municipio hay mucha gente que se le pasa dando vueltas y, cuando uno llega, lo quieren poner tambin a uno a dar vueltas.

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En Cerro Navia la condicin que ms dificult la ejecucin del programa fue la lentitud con que el municipio entreg los recursos del FOCAL; esa situacin impidi que varias organizaciones ejecutaran sus proyectos a tiempo, quedando imposibilitadas para postular al ao siguiente. Los dirigentes identifican la lgica burocrtica con lo que, en El Bosque llaman los mandos medios: queremos dejar abierto, por el momento al menos, si esta etiqueta se refiere a un segmento identificable del cuerpo municipal o a una sub cultura a la que, mayoritariamente se asocia ese segmento, pero, no todas las personas del segmento ni slo personas de ese segmento. La solucin a la que recurren muchos dirigentes vecinales, es saltarse el territorio de los mandos medios. La respuesta anterior, recogida en Cerro Navia, contina as: nosotros empezamos por usar los canales regulares, con (la Direccin de) Organizaciones Comunitarias y con el DIDECO, pero nos fuimos dando cuenta de que no conseguamos nada; entonces fuimos cachando cual era la lgica del municipio y la lgica es ir directamente a la Alcalda, porque la Alcalda reta a Organizaciones Comunitarias, a la DIDECO, o a la unidad que sea y eso agiliza el cuento. Lo que los dirigentes han descubierto (cacharon la lgica del municipio), es que, en el aparato municipal, junto a la lgica burocrtica funciona otra lgica, ahora poltica, distinta de la anterior y muy poderosa (puede retar a los mandos medios) y que ellos pueden usar esta contradiccin a su favor.146 Hay otras intuiciones que son ms promisorias. Para otros entrevistados la solucin contra la ineficiencia que la lgica burocrtica impone sobre la ejecucin de los programas participativos, consiste en extender la participacin a los momentos de concrecin del programa que, ahora, estn controlados por los mandos medios: as, que los vecinos participen en la informacin o en el control de ejecucin. En Conchal, cuando se atrasa la entrega de fondos es el dirigente el que tiene que asumir los costos de imagen ante las dificultades de la gestin municipal, (por lo que) se justificara que los dirigentes estuvieran en la relacin directa con quienes otorgan esos fondos". La pregunta puede ser tienen la capacidad para esos desempeos? Habr que ver caso a caso, pero, igual como no se puede responde a priori que si, tampoco se puede contestar que no. Lo que puede aparecer ms claro para los vecinos, y resulta mucho menos evidente para los funcionarios, es que el saber que los participantes
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Parece muy probable que las posibilidades de acuerdo entre los vecinos y la lgica poltica municipal tiendan a ampliarse cuando los cuerpos polticos son ms inclinados al clientelismo o estn ms preocupados del apoyo electoral. As se refuerza la reproduccin de mecanismos perversos, que en nada ayudan a la modernizacin y fortalecimiento de una adecuadas gestin municipal. Es un desafo para la organizacin vecinal el entender cuales sean los lmites de esta alianza (que podran ser bastante estrechos en algunos casos concretos) traspasados los cuales se desvirta cualquier impulso de construccin de relaciones participativas en la comuna.

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populares han acumulado en sus experiencias y prcticas puede ser un aporte a los programas, en tanto agrega contenidos que no estn, necesariamente en el conocimiento sistematizado de los tcnicos. En Huechuraba, las dirigentas anotan: los dirigentes conocen mejor la realidad que los profesionales y tcnicos, por eso, detectan mejor necesidades y proyectos. Y en El Bosque un vecino entrevistado dice: Cuando (en un programa de pavimento participativo) yo le digo al encargado que la obra est quedando mal, es porque yo se, porque he trabajado en esto mucho tiempo. En el programa de salud de Talcahuano las monitoras participan y asumen responsabilidades en la ejecucin de las actividades; sin embargo, surge otro problema al cual, todava, no se ve solucin clara: las monitoras entienden que si ellas trabajan en responsabilidades que son permanentes, deberan recibir alguna forma de remuneracin, lo cual parece razonable, pero que arriesga en volver a recrear una burocracia chica.147 Si despus de saltar por muchas dimensiones sueltas que se han recogido en diversos testimonios, queremos reconstruir el concepto de participacin al que apuntan los vecinos y dirigentes, puedo esbozarlo as. La participacin es, a la vez, un medio para agilizar y mejorar la eficacia y la eficiencia de los proyectos y, a la vez, un fin en s, en tanto fortalece la autoestima y la sociabilidad de quienes participan, les proporciona capacidad de control y propiedad sobre las situaciones y procesos que constituyen su mundo de vida y les entrega el sentido de lo que hacen en comn. Son muchas dimensiones, pero en la experiencia participativa se articulan todas (quizs hay ms) lo cual indica que, siempre, se va a entender mal - y a impulsar mal la participacin cuando se recorta el contenido sobre una sola de las dimensiones (por ejemplo, slo el aspecto instrumental).

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Hasta ahora, se ha quitado presin a la demanda en la medida que la capacitacin que reciben las monitoras les permite entregar algunos servicios remunerados entre sus vecinos y que el programa les concede algunos pequesimos subsidios, pero el problema est planteado.
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1.3. LAS RELACIONES DE LOS DIRIGENTES CON EL MUNICIPIO. Los diversos programas estudiados establecen distintas condiciones para el relacionamiento de los dirigentes con los aparatos municipales. a). Hay una primera categora, muy gruesa, cual es la de vecinos y dirigentes que participan en espacios que no estn institucionalizados desde la Municipalidad; es el programa el que determina sus propias reglas de juego y, as, las relaciones de los participantes con los funcionarios (del programa) pueden seguir formas muy satisfactorias, ya que las lgicas municipales no interfieren en esa actividad participativa. As, los dirigentes y vecinos en los programas de salud no tienen que relacionarse con el aparato municipal en tanto participantes de esos programas; a los funcionarios de DISAL los ven como distintos del municipio, aunque la Direccin es una unidad propia de la institucionalidad municipal. En Tom la situacin es distinta aunque coincide en los mismos rasgos indicados para la categora gruesa. La experiencia considerada fue diseada, decidida y es gestionada por los vecinos y una ONG; la Municipalidad se incorpora puntualmente y reforzando algunos aspectos donde esos respaldos fortalecen, sin cambiar, la accin de los participantes (los camiones municipales retiran la basura seleccionada y la llevan hasta la planta de compost, el Alcalde respalda la gestin para acceder a fondos IRAL...) As, la lgica que gua al programa no se topa con la (otra) que ordena el hacer municipal. Aunque la figura no es idntica en Machal (all la ONG, primero, negoci con las autoridades municipales, y, luego, una vez que cont con la aprobacin de stas, present a los vecinos el programa de seguridad ciudadana) las relaciones entre participantes y aparato municipal son, en este caso, muy similares a las que se dan en Tom. Otro caso con rasgos particulares, pero que todava se podra ubicar en la misma categora gruesa, es el del programa con clubes deportivos en La Pintana: all, como lo hemos sealado, si bien esa actividad ha sido impulsada por el propio Alcalde y por funcionarios de la Municipalidad, la lgica que stos le han impuesto, intencionadamente, no corresponde a la que gua el normal hacer del municipio. Esto ha resultado interesante porque, a diferencia de las experiencias anotadas en los prrafos anteriores, ahora los participantes no pueden ver a los funcionarios del programa como distintos del municipio y, en consecuencia, esta experiencia ha mejorado las relaciones entre estos dirigentes deportivo y el conjunto del aparato municipal.

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La relacin con la Municipalidad ha cambiado enormemente... hoy existe un contacto directo con las autoridades, sin trmites burocrticos 148 ... hoy, cualquier dirigente va a realizar un trmite, el director o funcionario municipal lo conoce y los saluda, existe un trato ms humano. b). Una segunda categora est representada por el caso PLADECO de El Bosque. All, por expresa indicacin del Alcalde y apoyado en un diseo muy cuidadoso preparado por un grupo tcnico ad hoc, se baj el peso de las actividades de rutina administrativa y el grueso del aparato municipal (ciento seis funcionarios, los directores y buena parte del cuerpo poltico) salieron a los diversos barrios para escuchar, explicar, motivar a la gente. Aqu la relacin de los vecinos y dirigentes con el aparato municipal se estableci o fortaleci en un tiempo y un espacio que no estaba dominado por la lgica burocrtica sino por otra distinta (que, nos parece, se podra identificar como lgica de la educacin del sujeto popular) y, en ese contexto, cuaja la participacin. El problema es que, terminado ese tiempo mgico de la construccin del plan cuando domina la lgica de educacin del sujeto, se disuelve el encantamiento y el aparato municipal vuelve a su condicin original de burocracia149. c) Por ltimo, una tercera categora se puede identificar en las experiencias de Conchal y de Cerro Navia, donde los programas asumen la forma de Fondo Concursable, que comprometen montos de dinero relativamente altos (mucho mayores que las acciones que ubicamos en la primera categora), que operan a travs de las Juntas de Vecinos y en los que no existe un cuerpo funcionario propio de ese programa sino que ste es responsabilidad asignada a una oficina o departamento que es, y sigue siendo, una pieza integrada en el rodaje normal del municipio. All las relaciones del municipio con los dirigentes y vecinos incorporados en el programa son conflictivas. En las entrevistas surgen las acusaciones ya anotadas: los
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Aqu la cita agrega un aspecto que no dice a lo que venimos desarrollando en el cuerpo de este informe, pero que indica a un punto muy importante de la relacin participativa, que debe ser percibida por los vecinos como honesta y transparente; dice: la directiva anterior tena miedo que, si se relacionaba con el municipio, eso tendra algn carcter poltico, pero, hasta ahora, no ha sido as.

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Para los funcionarios no es tan as, luego del cierre del parntesis, se habra profundizado la tensin entre las dos lgicas (la burocrtica y la educativa) aunque no tanto como para poner en duda cual debe ser la normal y dominante; pero, para los dirigentes y vecinos, es indudable que el control ha vuelto a las manos de los mandos medios y que hay que retomar una actitud de relativa desconfianza. Como lo pone un dirigente: Yo creo que si, que fue muy participativo, se nos pregunt a todos nuestra opinin, las discusiones fueron buenas, a m me gust el famoso PLADECO. Aunque no hemos sabido nada desde esa vez que nos juntamos....

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funcionarios atrasan la entrega de los fondos con lo cual se dificulta la ejecucin de los proyectos en los plazos estipulados; la informacin se divulga mal y a destiempo, por lo que hay sectores que quedan, a priori afuera de los concursos; se aplican procedimientos poco trasparentes; los resultados no benefician a todos sino a algunos sectores de la comunidad... Todo apunta a que las relaciones dirigentes-municipio son tensas y atravesadas por mutua desconfianza. An cuando los Fondos que convocan a concurso (a travs de la presentacin de proyectos) pueden haber constituido, en un momento, una forma ingeniosa y vlida para identificar las necesidades priorizadas por los propios vecinos y/o para incorporar iniciativas de las organizaciones en la ejecucin de proyectos comunales150, esa potencia participativa se gasta cuando la forma se repite, a manera de receta, en circunstancias que no son las mismas que las del momento original. d). Parece conveniente completar estos rasgos centrales de la relacin dirigentemunicipio con algunas cuestiones, ms de detalle, que permiten mayor especificidad a lo que hemos anotado. Cuando se emiten juicios negativos sobre el aparato municipal, se excluye explcitamente la figura del Alcalde o Alcaldesa, ya sea porque es un personaje al que se conoce y se identifica cuando alguna vez (o algunas veces) ha concurrido al barrio o al pasaje, ya sea porque, al tratarse de una personalidad, se le excusa de no darse ms tiempo para escuchar y atender a cada vecino, lo que no sucede con los funcionarios medios. Llama la atencin la ausencia de alusin a los concejales, quienes no aparecen mencionados, ni para bien ni para mal, en las respuestas que dicen a la relacin que los dirigentes y vecinos establecen con el municipio. Es de destacar que, al menos en los casos que nosotros estudiamos, aparecen muy pocos rasgos de relacin clientelar entre los municipios y los dirigentes 151 hay dirigentes que son ms amigos de algunos funcionarios y que aprovechan esa facilidad para aligerar las tramitaciones pero que no llegan a consolidar esa articulacin do ut des constitutiva del a clientela.

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Cfr.en este sentido Seplveda L. y P. Alvarez, La gestin de los Vecinos: el programa FONDEVE en la Comuna de Conchal, ECO, Santiago, 1995. No puede deberse a un pudor a contestar. En una investigacin realizada hacer algunos aos con metodologa similar a sta y en algunos barrios que coinciden con los que ahora se tocaron, aparecen rasgos mucho ms claros de clientelismo.
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2. RELACIN DE LOS DIRIGENTES CON OTRAS ORGANIZACIONES Y CON VECINOS NO ORGANIZADOS. La mayora de las entrevistas no reflejan discriminacin de parte de los dirigentes de Juntas de Vecinos hacia otras organizaciones y vecinos que no se incorporan directamente a la Junta. All donde los programas, como en los Fondos Concursables, no excluyen por reglamentacin a quienes no se incorporan a estas organizaciones, ms bien, se recoge una intencin expresa y una disposicin activa a trabajar con todos. Esta voluntad ecumnica se tropieza con dos dificultades que la limitan en la prctica. Los vecinos recurren a los dirigentes cuando tienen un problema, los problemas son mltiples y sobrepasan la capacidad de los dirigentes quienes no tienen otra posibilidad sino intermediar con el municipio; si la municipalidad no responde, se deslegitima la funcin del dirigente. En La Pintana, donde el programa funciona y est abierto a mucha gente, se testimonia: hacen falta ms dirigentes preparados para todo lo que hay que hacer. Segundo. Por parte de los dirigentes, no hay recurso a instrumentos o tcnicas que permitan recoger, sistematizar y agregar demandas y/o propuestas. Parece que muchos dirigentes creen saber las necesidades de la gente y no ven el sentido de preguntar, de all que su representacin estara teida por sus propios pre-juicios y particulares puntos de vista, es escasa la prctica dirigencial que promueva la integracin de organizaciones o la participacin de los vecinos no organizados. Buena parte de los dirigentes estn de acuerdo con la afirmacin en este barrio la gente es aptica y no participa con facilidad. Algunos explican que eso sucedi con la dictadura y que antes no era as.152 En Huechuraba, hablando desde una experiencia con muy buena convocatoria cual es el programa de salud, las tres entrevistadas concuerdan la razn no es la apata sino, ms bien, que las formas que usan (quienes convocan) no logran motivar a los vecinos, no se han abierto caminos porque el municipio va a los sectores y slo se entiende con los grupos formales, no ofrece proyectos participativos sino que impone

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Esa es tambin la opinin de los funcionarios operativos. En este juicio hay que distinguir dos aspectos: una constatacin de experiencia la gente hoy no participa tanto como antes (que es la parte menos refutable del juicio) y, otra, cual es la razn para esa no participacin (son apticos, donde la responsabilidad se descarga sobre la gente y su manera de ser) que puede ser lo ms discutible. De all que interese destacar opiniones minoritarias, pero que sealan problemas a la participacin que surgen desde quienes invitan y, no slo, desde quienes no asisten.

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maneras y formas de participar, por ejemplo piden informacin y luego se van, entonces la gente se cabrea y no participa. Para ellas este argumento resulta fuerte ya que es la misma gente que no concurre a otros llamados la que participa activamente en el programa de salud, pero, nosotras hacemos visitas a las casas y tomamos contacto en la atencin a pblico (en los consultorios) y, sobre todo, que la salud es algo que a la gente le preocupa, sobre todo de los nios. Esto es remachado por un entrevistado en El Bosque en parte de acuerdo y en parte en desacuerdo (con la afirmacin, la gente es aptica y por eso no participa) la gente no participa porque no hay proyectos que a uno lo motiven y le lleguen, adems no participan porque nunca nos toman en cuenta.153 Esta actitud de los vecinos, reticentes a incorporarse en lo que no los entusiasma, es juzgada negativamente por los dirigentes ms antiguos que lo entienden como una falta de compromiso con el movimiento vecinal. En Cerro Navia: La mayor motivacin para incorporarse (al FOCAL) es el hecho que una organizacin puede contar con recursos; los objetivos de fondo que propone (el programa) no les importan. Cuando el municipio junta a las organizaciones es porque hay una caluga, de otra forma no funciona la convocatoria. Hoy, la gente da algo por algo a cambio. Podra aparecer como muy discutible este juicio de rechazo de algunos dirigentes (especialmente entre los ms antiguos) a la actitud de los vecinos que se incorporan slo en relacin a algo que les interesa. Puede ser de otra manera? Ha sido alguna vez de otro modo? Sin embargo, los dirigentes de ms larga trayectoria insisten y repiten que antes no era as. Si leemos con ms atencin, en las entrevistas se subrayan dos rasgos que, en realidad, parecen apuntar a una visin de mundo, mucho ms compleja que eso que connotan las respuestas, y que sera lo que cambi a lo largo de los ltimos treinta o cuarenta aos. Antes, la gente (especialmente los pobladores) crea en un cambio social que haca que la participacin tuviera sentido aunque no apareciera ligada a beneficios inmediatos.154
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El testimonio agrega la pavimentacin participativa como un programa en el que si la gente pudo actuar, un juicio en el cual coinciden tres o cuatro de los entrevistados, result que, en el punto de vista del entrevistado, lo participativo en los programas de pavimentacin no estaba en los aportes econmicos que los beneficiarios deba hacer (que es, como se entiende oficialmente, lo que le da el carcter al programa) por las actividades que los vecinos organizan al margen de programa- para reunir fondos y pagar esas cuotas. 154 En El Bosque Antes era distinto, la gente tena ms formacin y participaba porque crea en algo, pero hoy no es as, hay que buscar la onda en la que anda la gente.

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Segundo. Los partidos polticos tenan una visin de lo poblacional (primero la Democracia Cristiana, ms tarde, el MIR, y el partido Comunista) y se preocupaban de capacitar y respaldar permanentemente a sus dirigente y activistas locales. 155 Lo que tratamos de subrayar es que las circunstancias y la cultura social ha cambiado. Para quienes convocan e intentan empujar la participacin local, ese debe ser un dato duro y, en consecuencia, tienen que buscar y ensayar formas distintas de promover participacin y, no tanto, aorar modos que hoy no corresponden. Cuando eso se ha aceptado y asumido, entonces el convocar con algo que interesa a los vecinos, que ofrece beneficios materiales perceptibles, puede constituir el primer momento de un proceso que, al mismo tiempo y en el mismo esfuerzo, entrega una vivencia colectiva y solidaria; as pasa en Huechuraba y Talcahuano con la salud bsica, en La Pintana con el deporte, o en Tom con los huertos y la alimentacin para familias que haban perdido la seguridad de la fbrica. Pero, entonces, estamos hablando de una metodologa de la participacin y no slo de una tica.

IV.- CONCLUSIONES

Algunas corrientes dentro de lo que se denomina investigacin interpretativa, cuando consideran el anlisis de la informacin recogida, distinguen entre un momento mico (fonmico) frente a otro que identifican como tico (fontico).
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De nuevo otro entrevistado en El Bosque antes los partidos te estaban formando y apoyando, hoy el dirigente va en pelotas. Fernando Echeverra, Concejal y encargado municipal del Partido por la Democracia, confirma esta falencia de hoy: En la cultura poltica del PPD, y creo que en la cultura poltica de la Concertacin, los municipios son de tercer orden. No as, creo yo, en la cultura poltica de la derecha, (ellos) entienden que el municipio es un lugar relevante.
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Ms all de sus definiciones originales 156 la perspectiva "mica" indica hacia la reconstruccin de una experiencia social tal como la hace el sujeto que vive e impulsa la misma (el insider, miembro de una cultura particular) mientras que la perspectiva tica apunta a la reconstruccin que, en un tiempo dos, hace el investigador (el explorador externo que se pone en contacto con lo mico) sobre la base de esa primera reconstruccin que ha formulado el sujeto. Los dos momentos no son independientes, lo tico corresponde a una reconstruccin de segundo grado que se funda en la otra, que hace directamente el sujeto impulsor de la accin social; pero ambos momentos no son lo mismo. El valor de cada uno en la construccin del conocimiento es diverso, si bien complementario. Para nosotros esta doble perspectiva nos indica que las conclusiones de esta investigacin no deben estrecharse ni reducirse a repetir los mismos testimonios que han entregado los distintos entrevistados y que ya han sido presentados en el captulo anterior. Ahora, en un segundo tiempo, buscamos desarrollar una reflexin sobre esos testimonios que, ahora, los consideren a la luz de referentes ms amplios o generales, tanto de la teora como de otras experiencias afines a las que nos han informado. Esto ltimo es lo que pretendemos en este captulo

La consideracin del conjunto de la informacin recogida permiti que, en el equipo de investigacin, nos propusiramos ensayar una reflexin, mas suelta de la que se adelanta en el captulo anterior, sobre algunas cuestiones muy fundamentales que, si bien no estn puestas directamente como preguntas en las entrevistas ni como puntos en las guas para el anlisis documental, dicen a las interrogantes ms bsicas en las cuales intentbamos aportar comprensin. Se trata as de construir respuestas a las preguntas de la investigacin las que no coinciden, materialmente, con su expresin operacional cuales son las preguntas tal como se formulan en los instrumentos. Hemos organizado estas reflexiones bsicas en torno a cinco ejes:

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Los trminos fueron originalmente introducidos y definidos por Keneth Pike. Cfr. Pike, K. "Language in relation to a Unified Structure of Human Behaviour" Inst. of Linguistics, California, 1954. All lo "mico" se refiere al lenguaje y a los sentidos que son de uso obvios para quienes estn en una cultura (o subcultura?) particular, en cambio, lo "tico" dice cuando ese sentido se coloca fuera de la particularidad y comparando una cultura con otras.
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Las distintas racionalidades que se encuentran en el Municipio. El concepto de participacin. Sobre la metodologa para promover participacin. Sobre las reticencias y las dificultades de parte de los vecinos para participar en iniciativas participativas promovidas por la Municipalidad. Acerca de las posibilidades para generar y ampliar espacios de participacin en las instituciones de Estado.

1.- Las distintas racionalidades que operan en el municipio. 1.1. En las diversas entrevistas que nos toc considerar, nos salt la expresin reiterada de una serie de tensiones que se viven y se solucionan de formas diversas, bien o mal, entre los distintos actores que coinciden el espacio de la institucin municipal. Aparecen dificultades entre los vecinos y la manera de hacer de la burocracia municipal (los mandos medios); entre los cuerpos polticos y los dirigentes vecinales, quienes no confan que esas autoridades cumplan los acuerdos alcanzados en las consultas y que, en algunos casos, desconfan de las intenciones de las autoridades que invitan a opinar; entre las autoridades municipales y los cuerpos tcnicos, que, cuando buscan impulsar participacin, acusan a esas autoridades de carecer de una estrategia de
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democratizacin que escape al corto plazo y, en los casos en que las burocracias, de no perseguir la participacin vecinal ya que son acusadas por los cuerpos polticos como faltos de compromiso. Y se puede seguir multiplicando los ejemplos. Entendemos que se puede descubrir y que existen distintas lgicas que pretenden organizar y ordenar el conjunto del hacer municipal. Queremos postular que estas diversas racionalidades no son slo ideologas corporativas en tensin, sino que en la institucin municipio coinciden diferentes roles que constituyen una base objetiva de las lecturas diversas del deber ser y del hacer municipal. Las tensiones que buscamos subrayar no son slo expresiones de rigidez, falta de flexibilidad o miradas estrechas en las personas (cuestiones que se podran abordar a travs de un taller de clima organizacional) sino que son connaturales al ser del municipio. a) Desde la mirada de la administracin pblica, se puede entender a la institucin municipal como una agente operador y distribuidor de los servicios colectivos en la vida local. Esta comprensin va a mirar al municipio a travs de las competencias y desempeos de las estructuras propias tanto como de las que articulan al municipio con otras instancias de la administracin nacional, de la distribucin y manejo del presupuesto, del plan de desarrollo comunal En este enfoque los desafos dicen al funcionamiento ptimo de ese aparato, se tratara de hacerlo ms eficaz y ms eficiente (calificar personal y racionalizar procedimientos de manera que los servicios comunales de mejor calidad lleguen con la menor demora a quienes corresponde) para vecinos que se tienden a considerar a manera de clientes. Las autoridades deben desarrollar las habilidades propias de la gerencia. Queremos insistir en que lo administrativo representa una dimensin real de lo municipal. No se puede postular un municipio donde los subsidios no lleguen a tiempo a quienes corresponden, donde los permisos se conviertan en trmites sin trmino o donde las autoridades no puedan dar cuenta del uso que han dado a una parte del presupuesto. Cualquier comprensin que se intente sobre lo municipal debe incluir y valorizar estos aspectos y, sin embargo, resulta necesario que esas mismas situaciones en las que interactan por una parte, los cuerpos municipales, y, por otra, los vecinos, se consideren simultneamente en sus dimensiones polticas y sociales que se indican a continuacin.

b) La dimensin poltica de la institucin y de las iniciativas municipales se devela cuando miramos al municipio como la instancia de Estado que se ubica y opera en la realidad local. En tanto momento del sistema estatal, en la municipalidad se presentan y operan todos aquellos aparatos e instituciones que dicen al gobierno (al poder y la hegemona, segn el decir de Gramsci). Natural y legtimamente, en el municipio encontramos la presencia de las relaciones partidarias, de las distintas ideologas y la disputa por las adhesiones; es normal en el hacer municipal que, las mismas actividades en las que se distribuyen servicios comunales estn atravesadas por intenciones y efectos de

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gobernabilidad 157. El gobernar compromete capacidades y acciones que son distintas de aquellos que, directamente, se refieren al desempeo administrativo; en ambos casos se trata de organizar las condiciones de vida de los vecinos pero, ahora, esa buena gestin se reviste de elementos que buscan fomentar adhesin y respaldo. El vecino se visualiza ahora menos como cliente y ms como partidario (actual o potencial). c) Por ltimo, el municipio, adems de ser y funcionar como administrador de servicios y como gobierno, a la vez, es y opera como actor que interviene en la organizacin de la sociedad local. Los programas municipales (en general los programas pblicos que ocurren en el espacio de la comuna) acotan, a veces de manera amplia y en otras ocasiones de modo demasiado estrecho, las oportunidades para la iniciativa y la prctica responsable de los vecinos, impulsan o, por otra parte, desincentivan procesos de cooperacin y de conflicto en las relaciones locales. El municipio, a travs de las formas como gestiona los servicios comunales, no slo relaciona a los vecinos con el Estado, sino favorecen pautas de relacionamiento de los vecinos entre s, lo cual influye en cuestiones como la pertenencia e identidad vecinal. En este sentido, el municipio es realmente un actor social que, a travs de su accin, inclina favorece y dificulta hacia el establecimiento y profundizacin de determinada sociabilidad entre el conjunto de los actores que coinciden en el espacio local. 1.2. Decimos que las tres dimensiones que hemos recorrido son constitutivas del ser del municipio, y, de all, las respectivas lgicas que expresan el funcionamiento de cada una de esas dimensiones deben estar presentes en el operar del municipio. Hay una lgica administrativa, sin el recurso a la cual el municipio no puede atender adecuadamente la satisfaccin de las necesidades de los vecinos; al mismo tiempo, debemos reconocer una lgica poltica, que dice al control y a la decisin de poder sobre los recursos municipales 158 y, por ltimo, opera (en unos casos mas explcita y en otros menos) una lgica social que apunta (para bien o para mal) a influir los procesos de constitucin de ciudadana local, que alienta o limita la iniciativa
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Gabriel Salazar ha distinguido dos formas en que se busca producir encuentro entre la propuesta o demanda popular y la iniciativa de gobierno: una es la gobernabilidad, donde, segn el contenido que le indica Salazar, la postura popular se recorta para adaptarla a la disposicin de conceder que se permite la voluntad dominante (as, por ejemplo, avanz la legislacin social desde Bismarck y Disraeli hasta 1975); otra es la gobernanza, donde el equilibrio se logra, mas bien adaptando las respuestas de gobierno a las iniciativas que se proponen desde las bases. En todo caso, cualquiera de las dos vertientes se trata, aqu lo que subrayo es que son dimensiones connaturales y siempre presentes en el hacer tcnico de las administraciones locales. 158 Es as que el municipio opera en tanto mediador entre la vida cotidiana de los vecinos y las grandes alternativas de organizacin de la polis.
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de prctica de los vecinos y que se engarza con esa promesa que levanta la descentralizacin en tanto profundizar la democracia. Las tres lgicas son propias del hacer municipal y ninguna puede denunciarse como intromisin injusta que no corresponde en el desempeo municipal. 1.3. Los problemas no surgen, necesariamente, porque en el mismo espacio confluyan y actan lgicas distintas; los problemas surgen en la medida en que falta la intencin o la capacidad para articular adecuadamente esas tres lgicas, de manera que cada una de ella se redefina en colaboracin, y no en oposicin, con las otras. Los problemas aparecen cuando, en situaciones no poco frecuentes, alguna de las racionalidades anotadas pretende funcionar de espaldas a las otras o subordinando a esas otras completamente a su lgica particular. As puede suceder con la lgica administrativa, que se entroniza en algunos departamentos u oficinas municipales e informa los procedimientos de la gestin, autonomizados de fines, externos y ms all de los procedimientos mismos; en esas condiciones las rutinas administrativas se convierten en fines en s mismos, se transforman en ritos, que no necesitan rendir cuentas a nadie mas all de su propia ritualidad. Eso es lo que encuentran los vecinos que reclaman contra los mandos medios; se tropiezan con una lgica burocrtica, cuyas exigencias y rutinas poco tienen que ver con las experiencias participativas a las que, esos mismos vecinos, haban sido invitados por otros funcionarios de ese municipio y, sin embargo, no se puede suponer que el municipio va a funcionar sin aparato de administracin y sin procedimientos de gestin. De all que, para propsitos del anlisis, parece conveniente distinguir entre una lgica burocrtica (cuando las rutinas de administracin responden solo a su propia ley) y otra lgica administrativa, cuando los necesarios procedimientos de gestin se reformulan para favorecer y reforzar las dimensiones poltico-sociales del hacer municipal. As puede suceder tambin con la lgica poltica cuando las acciones de autoridad se concentran y recortan sobre la tarea de conservar y ampliar los apoyos que aseguran la propia reproduccin. Cuando operan guiados por esta orientacin, los cuerpos polticos municipales estarn dispuestos a entrar en el juego del clientelismo, al cual los invitan los dirigentes vecinales que ven esa relacin como un camino eficiente para esquivar la parlisis que impone la lgica burocrtica159.
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Recordamos un testimonio citado antes nosotros empezamos por usar los canales regulares, con (la Direccin de) Organizaciones Comunitarias y con la DIDECO, pero nos fuimos dando cuenta que no conseguimos nada; entonces fuimos cachando cual era la lgica del municipio, y la lgica es ir directamente a la Alcalda.
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Otra forma que puede asumir la racionalidad poltica, cuando opera desligada de lo tcnico y administrativo, aparece cuando la entrega de bienes y servicios, que toca al municipio, persigue menos el mejorar la calidad de vida de los ms necesitados en la comuna y se gua ms por afanes de rebajar la presin de los grupos ms crticos y descontentos. Esta vez tambin, parece conveniente distinguir entre una lgica poltica legitima y necesaria (que apunte a decidir un horizonte estratgico compartido por funcionarios y vecinos, destinada a ordenar y a dar sentido a las mltiples acciones particulares en el territorio) y estas formas espurias de racionalidad politizada. Por ltimo existe y puede existir el populismo, que no sirve al crecimiento de la sociedad comunal, se trata del predominio total de alguna lgica que slo persiga la movilizacin y la organizacin vecinal y que tiende a sobrepasar toda capacidad de administrar recursos, ese es el camino a la ingobernabilidad. Una municipalidad participativa sera aquella institucin donde se reconoce el desarrollo de las tres lgicas y las orienta a articularse en torno a reforzar el proceso de ejercicio responsable de los sujetos colectivos vecinales. La voluntad polticas se aplicara a crear los espacios para que la iniciativa responsable de los vecinos se escuche y se respete en la decisin municipal y a la administracin le correspondera asegurar que esas posiciones vecinales se proyectan en programas municipales de manera eficaz. Existen otros modelos de funcionamiento municipal que tambin, reconocen y se esfuerzan por organizar las tres lgicas y que, tambin, apuntan a lograr sinergias de mutuo reforzamiento entre estas dinmicas, pero que, a diferencia del modelo municipio participativo, se organizan en torno a otros ejes. Est la municipalidad empresa de servicios comunales que se ocupa de responder a lo que preocupa a la gente, que llega a organizar consultas vecinales donde cada persona un voto - se puede seleccionar entre alternativas de inversin municipal; pero que no persigue que estos procesos de participacin sirvan a constituir organizacin de vecinos ni, menos an, intenta crearle a los grupos vecinales espacio de influencia que puedan afectar los programas decididos por el municipio. Est tambin la municipalidad ordenada segn otro modelo, ahora poltico, donde la capacidad de entregar servicios y la organizacin de los vecinos, que se apoyan mutuamente, estn al servicio de asegurar adhesiones160 que reproducen y perpetan el poder y la posicin de un cuerpo poltico cupular (de un alcalde caudillo carismtico y de su aparato). Este modelo puede traducirse en mucho avance material para la comuna, pero, por otro lado, no va a aceptar ningn esfuerzo de organizacin de vecinos que proponga autonoma y que amenace a salirse de los lineamientos que decide el aparato municipal.
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En los casos en que se sigue este modelo, el partido en el que se inscribe el alcalde puede caer en la ilusin de que esas adhesiones son partidarias, que el liderazgo partidario que puede cambiar a los funcionarios y que el respaldo continua igual, pero, basta esbozar esa posibilidad para caer en cuenta que las adhesiones son a la persona.
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El primer modelo est a fines del 2000 - a punto de ensayarse en escala ampliada en Chile.

2. EL CONCEPTO DE PARTICIPACIN.

2.1. Cuando analizamos las prcticas de los programas escogidos segn la conceptualizacin de participacin; tal como fue desarrollada en nuestro marco terico, estos conceptos rpidamente nos guiaban a detectar rasgos de participacin instrumental en las propuestas consideradas. Lo que encontramos fcilmente y que nos encaminaban en ese sentido fueron aspectos utilitarios que aparecan en los programas; as en los productos de mejoramiento del barrio que aparecen al final de los fondos concursables, pero tambin en la disposicin de la basura en Tom, en la multiplicacin de los recursos para la salud en Talcahuano y Huechuraba siempre resultaba que la oferta municipal se ampliaba o se mejoraba gracias a la incorporacin de los recursos de los vecinos. Esta interaccin del aspecto mejoramiento de los servicios que presta el municipio por medio de la participacin de vecino nos empuja a proponer la pregunta es, verdaderamente, este rasgo un limitante que impide el desarrollo de la participacin ms plena (sustantiva)?. Porque, eso es lo que resulta de calificar como participacin
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instrumental todos los intentos en los que la incorporacin de capacidades y destrezas vecinales resulta en permitir o mejorar los objetivos municipales. De ah que, luego de considerar el conjunto de las entrevista, nos result necesario revisar la conceptualizacin inicial que, entendemos, nos estaba dificultando la adecuada comprensin de las prcticas a la que nos habamos enfrentado. Toda la reflexin, expresada en el punto anterior, en torno a las diversas lgicas que ordenan el hacer municipal, nos ha ilustrado acerca de la necesidad de integrar y de no oponer la distribucin eficiente de los servicios con los procesos de educacin ciudadana a nivel local. La participacin deseada, que ha caracterizado como aquella experiencia a travs de la cual se constituye sujeto, no tendra que excluir, ni proponerse como objetivo alternativo, el conseguir resultados materiales que mejoren y/o abaraten los beneficios que el municipio entrega a los sectores participantes. Por el contrario, podramos entenderla como un fortaleza ms (no la nica, quizs no la principal) de la participacin sustantiva s, a ms de profundizar en la ciudadana local, esta relacin logra mejorar la materialidad de los servicios comunales. Sin embargo, en el marco terico de esta investigacin, ordenamos la conceptualizacin de partida a la manera de una tipologa y por tanto, tendamos a presentar la eficacia respecto de las cosas y la construccin de sujetos como rasgos separados, que pertenecen a tipos distintos. La consideracin de la realidad, a travs de los datos recogidos a lo largo de la investigacin, nos mostr que en las situaciones concretas estos dos rasgos no se excluyen necesariamente y pueden ir articulados. Ahora, si la participacin instrumental sigue siendo aquella en la que las capacidades de quienes se incorporan son seleccionados de manera que maximicen los resultados del programa, entendemos por participacin sustantiva aquellas formas de incorporacin que, al mismo tiempo que mejoran los resultados materiales del programa se ocupan de los procesos que constituyen sujetos a travs de esa responsabilidad compartida. La participacin sustantiva supera (no se opone) a la funcional... nos afirmamos en la reflexin sobre las tres lgicas que operan y organizan el quehacer municipal; lo que parece necesario para que un proceso apunte hacia lo sustantivo es que en esa situacin se respete y se siga el ritmo y la secuencia de tiempos que se va marcando desde la educacin de lo sujetos; si los logros de beneficios materiales para los participantes coopera para que stos se incorporen y se mantengan a lo largo de ese proceso educativo, entonces tanto mejor161. Lo que cambia la naturaleza de la participacin es cuando, en lugar de perseguir el ritmo y los tiempos del proceso de constitucin de sujetos, lo que impera y manda sobre
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De la misma manera, el hecho de que una experiencia participativa satisfactoria para los vecinos incorporados pueda provocar, adems, acercamiento entre estos y las autoridades, no convierte a esa experiencia en una expresin de la intencin malvola de la lgica poltica.

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el conjunto son los tiempos y los momentos que indica el ritmo de las obras materiales (que, evidentemente, es distinto del que corresponde a la educacin de los sujetos). As creando momentos de capacitacin, se reduce a la formacin para el ejercicio tcnico y excluye toda conscientizacin sobre la experiencia socio-poltica de los participantes. La articulacin necesaria entre la generacin de productos162 materiales y la educacin de sujetos en los programas participativos, aparece fuertemente subrayada en la percepcin de los entrevistados, quienes califican como una dificultad seria a la participacin cuando los programas crean expectativas cuya ejecucin queda, luego, en la responsabilidad del aparato municipal que, muchas veces, no responde a lo acordado con los vecinos. Para stos resulta en una decepcin respecto de la experiencia participativa sino llega a traducirse en el producto material. 2.2. Todo lo cual no implica, ni en la conceptualizacin de partida de la investigacin ni en la percepcin de los actores ms directos, que en la participacin se equiparan o se confunden las tareas de los tcnicos con las de los vecinos o, como sealo una entrevistada (que rechazaba esta afirmacin) todo puede ser participativo. Es slo la debilidad conceptual que expresaron las entrevistas a la mayora de los cuerpos polticos municipales, lo que los empuja percibir una propuesta participativa en esos trminos. Contra esa percepcin, en nuestro entender, la investigacin confirma la importancia de ciertos rasgos conceptuales, expresados en el marco terico y que pueden entregar lineamientos claros e importantes para el hacer operacional y que, ahora, volvemos a puntear. En cada situacin concreta, los grupos vecinales (concretos) ofrecen cierta capacidades para aportar al programa que se les ofrece; estas capacidades han surgido desde la experiencia vivida por esos vecinos y dicen a posibilidades organizativas, a tradiciones de confianza mutua, a destrezas adquiridas Es respecto de esas capacidades que, en cada caso, la voluntad y el mtodo participativo (impulsados desde el municipio) tendran que asegurar, al ejercicio de los vecinos, un espacio de iniciativa, de responsabilidad y decisin en los distintos momentos en que despliega cada programa. Si los vecinos se ven empujados a incorporarse en un programa por debajo de sus capacidades de participar (de apropiarse de esa prctica) no se da el proceso fecundo

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Tememos que eso es lo que est pasando con los Fondos Concursables. Nuestra opinin es que las primeras experiencias que impuls el FOSIS y los primeros FONDEVE, tenan el otro carcter: si bien siempre apuntaron a la realizacin de alguna obra material, los proyectos se entendan como instrumentos destinados a recoger las urgencias y prioridades de la gente, era una forma que permita escuchar la voz de los participantes, pero, luego, se ha ido imponiendo la lgica de las obras y de sus plazos que ha pasado a mandar sobre la educacin de los sujetos, de hecho, la evaluacin es sobre el cumplimiento de las obras.

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del ejercicio prctico - educativo163 sino, ms bien, se encasilla a los participantes en una experiencia estrecha de subordinacin instrumental164. La capacidad de participar (que, nos parece, se asemeja slo en parte a lo que Putnam ha denominado capital social) se educa y se acumula en el ejercicio responsable de esos vecinos 165, es dinmica y no se la puede entender ni captar de modo cosificado; de all que ciertas formar participativas, que se han aplicado satisfactoriamente con determinados grupos, pueden no funcionar igual con otros grupos distintos o lo que result en un determinado momento puede fallar, con la misma gente, en otro tiempo y circunstancia. No se trata de que la receta participativa no se est aplicando bien, sino que sucede que la participacin no es una receta, si se la utiliza como tal, puede resultar que ha cambiado la gente y ha cambiado el contexto y que la forma se vuelva estril166.

Estos elementos de la conceptualizacin indican hacia una propuesta de participacin que nada tiene que ver con la objecin en la participacin se estara pretendiendo que la gente desarrolle tareas que no tienen porqu conocer ya que corresponden a los tcnicos. 2.3. La consideracin del conjunto de las entrevistas que recogimos destaca la importancia que, para la percepcin de los actores, tienen algunas dimensiones ticas del proceso (de realizacin personal o alegra espiritual)167.

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Estamos retomando siempre la idea de accin expresada por Hanna Arendt y la de autopoyesis trabajada por Humberto Maturana a las que hemos acudido antes. Muchos vecinos reclaman estar capacitados en construccin, producto de una vida de trabajo en esas faenas, pero, al mismo tiempo, indican que el municipio slo les pide proponer obras para el barrio, excluyndolos de la ejecucin, del control y evaluacin, todo lo Y, se debe agregar, que se diluye y se pierde en la medida en que no se aplica prcticamente. Eso es lo que podra haber pasado en Conchal, hace pocos aos, pero en un momento totalmente distinto de la transicin, los FONDEVE resultaron un camino adecuado y exitoso para la participacin vecinal. Pero, hoy, aparece algo de aplicacin necesaria en el testimonio de un funcionario del municipio que nos dice El PMU nos vino desde el Gobierno Regional sin componente participativo; pero, aqu, nosotros le agregamos la forma de participacin que manejamos en este municipio. Estamos recurriendo a trminos que no son usuales en el lenguaje, ms seco, de las disciplinas sociales, sin embargo tica y espritu son conceptos a los cuales echa mano Antonio Gramsci cuando intenta incorporar dimensiones mas subjetivas de la experiencia socio-poltica. Recordemos, por otra parte que la primera hermenetica
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cual, en grados diversos, estara en los conocimientos que ellos pueden aportar.
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Los diversos entrevistados lo expresaron como confianza; la experiencia participativa requiere de un cierto desarrollo de la confianza entre quienes se arriesgan en la participacin y, al mismo tiempo, la experiencia participativa crea o robustece confianzas. En el discurso y en la vivencia la confianza va asociada con la pertenencia y con la identidad. Estas dimensiones son valoradas positivamente y acogidas con entusiasmo por quienes las han vivenciado en las experiencias participativas; cuestiones como ser parte de o tener confianza en parecen muy importantes y atractivas creando la cultura cotidiana est tan atravesada por desconfianzas (cfr. PNUD Desarrollo Humano en Chile 1998: Las Paradojas de la Modernizacin). Este doble rendimiento (material y espiritual) de las prcticas participativas168 apareca de manera muy transparente en los mltiples testimonios que se recogieron entre quienes se incorporaron a las organizaciones barriales de los aos 80: especialmente las mujeres, que salan del aislamiento del ser slo dueas de casa para integrarse en la olla comn, en el comprando juntos o el taller artesanal; parece que, en varias ocasiones, la ventaja material que poda ofrecer la organizacin podra pasar a segundo plano ante la fuerza de la alegra del estar juntas y del ser escuchada en sus opiniones. 2.4. Hoy la experiencia del agruparse se vive de manera distinta de cmo nos acostumbramos a verla (o a imaginarla?) en los aos 60; la incorporacin no motiva si es que no existe una ventaja material a la cual se accede a travs de ese compromiso en comn (no hay participacin si no se ofrece una caluga sealaba un dirigente entrevistado); es as que los grupos tienden a disolverse una vez que la meta material se ha conseguido (cuando la necesidad ya se ha satisfecho, cada uno pasu casa), pero aunque no se la persiga en s misma, se sigue valorando el haber experimentado la vivencia en comn169. En esa capacidad para generar experiencias valricas compartidas, encontramos diferencias entre los distintos programas que analizamos. La dimensin experiencial de pertenencia as como la satisfaccin de pertenecer, son fuertes en aquellos programas referidos a esas necesidades que no se terminan de satisfacer; as, el caso de la salud (tanto ms, si asumimos salud como la define el Dr. Jerez en Talcahuano: salud no es slo combatir la enfermedad, se trata de mejorar la (W. Dilthey) recurria recuperar la expresin de Stuard Mills "disciplinas morales" para referirse al campo que el positivismo haba denominado "ciencias sociales".
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El documento clave para el anlisis de esta doble dimensin de la organizacin popular sigue siendo Evers, T. La faz oculta de los nuevos movimientos sociales en Punto de Vista, N25, Sao Paulo, 1985.

La excepcin siguen siendo los jvenes que se siguen moviendo menos por la satisfaccin de carencias materiales y ms por la interaccin entre pares.

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calidad de vida) o de los huertos familiares en Tom; ah las personas que se incorporan coinciden en objetivos de mediano plazo, que van ms all de carencias coyunturales, ms all de una sumatoria de necesidades que resultan coincidir. Esta continuidad en plazos ms largos (pensamos que un programa FOSIS puede durar un ao) permite un tiempo ms adecuado para que maduren las confianzas170. Es a esto que nos hemos referido antes cuando oponamos un programa dominado por una lgica burocrtica contra otro en el que primaba otra lgica de constitucin de sujetos. Por eso mismo es que las dimensiones no materiales de la participacin tienen menos cabida, como requisito y como desarrollo, en los programas que se traspasan a los municipios desde las instituciones del gobierno central (o regional) ya que estos programas estn muy marcados por plazos fijos y acotados que insistimos les impone una lgica burocrtica en su desarrollo y que responden mal a las exigencias que levanta la educacin de sujetos colectivos a travs de la participacin.

3- LA METODOLOGA PARA LA PARTICIPACIN. Quisiramos ahora referirnos a lo que la informacin recogida puede ensear sobre la metodologa para impulsar y profundizar la participacin vecinal. La hiptesis de trabajo que inspira y da sentido a todas las experiencias que aqu analizamos afirma que la participacin (tal como la hemos entendido cuando la calificamos como sustantiva) es el recurso metodolgico (que se aplicara en lo inmediato) que lleva (en el plazo medio y largo) a la constitucin de sujetos y, as, a cumplir con aquellas promesas que levanta la descentralizacin de encaminarnos a ms y mejor democracia. Claro est lo sealamos desde el principio que, en la medida en que participacin es un trmino abierto, que acepta contenidos diversos, resulta que no cualquier experiencia participativa encamina por el curso deseado que hemos indicado en el prrafo anterior. De ah la pertinencia de la pregunta cul es la lnea metodolgica que asegure un curso de evolucin en el sentido desead?. - En buena parte de los programas analizados no se expresa una estrategia o una metodologa que, con cierto grado de racionalidad, se proponga un conjunto de momentos encadenados que provoquen y apoyen el desarrollo de una dinmica participativa. Lo que all se nos muestra son instancias de encuentro entre vecinos y
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Ms an si, como fue del caso en los programas de salud, las experiencias partieron recuperando personas y capacidades que se haban entrenado en los comits de salud de los aos 80.

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representantes municipales en las que la gente puede expresar opiniones acerca de ciertas opciones del hacer del municipio; cerrado el momento de la consulta, las opiniones expresadas (se supone) sern reconocidas y asumidas por los grupos del municipio que lo traducen y ejecutan segn los cdigos tcnicos de un programa171. En estos casos, los programas no proponen ningn proceso de desarrollo de la participacin sino, slo, un momento participativo172. Este planteo bsico (que se cumple as en Conchal y Cerro Navia) se complejiz bastante en el caso de El Bosque, donde la consulta misma se transform en un proceso. En el PLADECO no se reformul el esquema fundamental; el municipio escucha a los vecinos y, sobre la base de esos insumos, los tcnicos municipales construyen el Plan de Desarrollo para la Comuna. Si bien, lo subrayamos desde ya, hay una preocupacin (poltica y metodolgica) por asegurar la continuidad entre las opiniones de los vecinos y la traduccin de los tcnicos, la consulta sigue siendo el momento duro y fuerte donde se concentra la participacin. Es as que, buena parte del esfuerzo metodolgico se aplic a asegurar que los vecinos se puedan expresar de manera plena y adecuada (se destina una comisin que planea ese proceso, se divide el territorio comunal en barrios, los funcionarios salen a terreno, los dirigentes asumen responsabilidades en los encuentros barriales, se recogen acuciosamente las diversas opiniones, se devuelven resultados a los participantes) se trata de un proceso que despliega a lo largo de varias semanas y en el que se incorpora a vecinos y dirigentes, segn sus capacidades 173. Esta experiencia mantiene algunas de las limitaciones que anotamos para los programas que identifican la participacin con el momento de consulta y, sin embargo, ms all de la forma cuidados y procesos como se propuso esa consulta lo cual aporta muchos elementos a una metodologa para la participacin es el programa que, entre los analizados por esta investigacin, mejor encarna la idea de un municipio participativo. En los programas de Salud y Huertos Familiares, que mantienen relaciones mucho ms dbiles con un aparato municipal al que no llegan a comprometer, se han desarrollado ms los elementos que seran los propios de una metodologa de
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De all la importancia de la confianza que de seguridad a los vecinos acerca de la continuidad entre sus opiniones y lo que decide y ejecuta el municipio. Ese momento corre grave riesgo de ser de participacin funcional, ya que constituye un fragmento; cuyo sentido se define desde el conjunto de la accin en la cual este momento se inserta y articula. Lo experimentado en El Bosque no excluye que se pueda perfeccionar a travs de la incorporacin de vecinos organizados en la ejecucin y control del Plan (por barrio), pero lo que aqu se estudio es slo la elaboracin del Plan y, tal como se realiz, hay all aportes muy significativos a una metodologa de la participacin vecinal.

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participacin: esto es una forma intencionada de perseguir los propsitos materiales del programa que asegura salud o alimentacin bsicas que, al mismo tiempo, provoca o facilita la educacin prctica de los participantes en tanto sujetos del proceso. El eje central de esta intencionalidad no es absolutamente nuevo, est esbozado en lo mejor de las propuestas de desarrollo de la comunidad, en las elaboraciones de Paulo Freire y sus continuadores y en lo ensayo la educacin popular en los aos 80. Arranca desde el supuesto epistemolgico del saber popular174, donde se anota que existe un conocimiento que se construye en el juego dialctico entre la experiencia prctica y la reflexin sobre esa prctica175; ese conocimiento que lo poseen todos quienes se comprometen en la prctica, es distinto pero no sera opuesto ni excluyente, con el conocimiento sistemtico que han elaborado las disciplinas sociales y los tcnicos. En la medida en que el conocimiento de la gente brota desde la prctica, la estrategia que gua a la metodologa de la participacin se funda en: una alianza (autoridad-vecinos) con voluntad poltica para crear un espacio en el cual se despliegue, se exprese y se ejercite el conocimiento y la capacidad de los vecinos. -Esto se traduce tcnicamente en el diseo de un programa que: Responde a las demandas conscientes de los vecinos de manera que resulte motivador para ellos (los denominados intereses sentidos). Permita el ejercicio responsable y capaz de los vecinos (de las capacidades de participar) en la prctica de construccin de respuestas a esas necesidades. Los recursos municipales concurran a respaldar a fortalecer y a complementar el esfuerzo de los vecinos, de manera que el programa sea adecuado y eficaz respecto de las necesidades que se busca superar. La metodologa acompaa esta prctica de momentos de sistematizacin y de reflexin sobre lo que se est haciendo, en los que todos los participantes se pueden

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Que, por otra parte, tiene profundas races en Gramsci, cuya tesis todos los hombres son filsofos habra que leerla detrs del nadie educa a nadie de Freire. Cfr. Gramsci, A. El Materialismo Histrico y la Filosofa de Benedetto Croce(varias ediciones) Segn Gramsci eso es lo que todos los hombres (y, suponemos, que inclua a las mujeres) saben hacer y hacen: saben actuar intencionadamente respecto de sus circunstancias y saben reflexionar sobre esa experiencia y sus resultados; por eso todos son intelectuales. Hay reflexiones en el mismo tenor y sentido en varios de los autores que se ocupan de filosofa del conocimiento y que reaccionan contra el modelo positivista disciplinas sociales: los humenuticos (Gadamer), los fenomenlogos (Shutz) los etngrafos (Garfinkel) y, muy especialmente en el Wittgenstein de la segunda poca..

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apropiar y pueden profundizar sobre la prctica, de manera que se amplen las capacidades de participar de los vecinos de casa a un tiempo 2. Esto, quizs de manera menos esquemtica de cmo aqu lo presentamos, es lo que se ha ido haciendo en Huechuraba, Talcahuano y Tom176. - A este hilo metodolgico bsico, las experiencias analizadas en la investigacin le agregan ciertos elementos nuevos que permiten profundizar y hacer ms operativa la propuesta de mtodo. En la medida en que el programa se propone desde afuera (el municipio, que propone, es un actor local distinto y externo a los vecinos)177 es muy necesario que esa propuesta se legitime ante los vecinos. Es un error metodolgico suponer lo contrario; esa legitimacin, as como la motivacin de los vecinos a los que se convocan, es una relacin que se tiene que construir y el programa debera considerar actividades conducentes a esa construccin178. En El Bosque y en La Pintana, fue muy importante para la legitimacin de los programas y para la motivacin de los vecinos que los respectivos Alcaldes salieran a conversar con la gente en los barrios y en las sedes179. En El Bosque, Huechuraba y Talcahuano es bsico que los funcionarios estn en terreno y despus de los horarios laborales. -Parece importante que, en las autoridades polticas, exista cierta fineza conceptual acerca de la participacin. Esto va ms all de lo que se postul en las primeras hiptesis de esta investigacin donde se anotaba la voluntad poltica del Alcalde(esa) como condicin necesaria para proceder localmente con un programa participativo.
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Al interior de cada uno de los programas, porque como ya sealamos antes en ninguno de estos casos las condiciones permiten que esas experiencias se transmitan e influyan a otros comportamientos de la gestin municipal. Esto esta muy claro en la mayora de los dirigentes entrevistados. (En El Bosque que dicen, explcitamente, que los funcionarios no son vecinos, slo trabajan aqu) y mucho menos en el cuerpo municipal que se siente como una parte legitimada de la comuna.

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En Huechuraba el programa demor un ao en presentarse y legitimarse ante la gente. Como nos explica un funcionario de Huechuraba el Alcalde en terreno es muy distinto de esa actividad, cuando se acercan las elecciones, donde el Alcalde candidato sale a recorrer las ferias libres y a darles la mano a las seoras.
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La consideracin de la informacin recogida indica que el programa se facilita cuando esa voluntad poltica est ms informada, cuando va ms all de constituir un visto bueno o una luz verde que permite que el programa proceda, ya que surgen exigencias y consecuencias desde el desarrollo de los programas participativos que, en la medida en que se salen del molde conceptual del Alcalde o Alcaldesa, se van a percibir como sospechosas o amenazadoras180. - La consideracin de las experiencias muestran la importancia de planificar la etapa diagnstico del programa participativo en una doble dimensin. En algunos casos (Conchal, Talcahuano) se cuenta con un diagnstico general de la comuna (que fue confeccionado segn tcnicas participativas) que entrega una mirada ms cuantitativa y ms estructural de la realidad comunal y que, en sus aspectos ms dinmicos, se actualiza peridicamente. Otro es el diagnstico de necesidades y capacidades vecinales, que entrega informacin ms coyuntural y que recoge el punto de vista de los vecinos (cmo viven y entienden las situaciones que quiere expresar el diagnstico anotado en el subpunto anterior). Ambos se deben leer en estrecha y mutua conexin. Respecto del primero, cabe agregar que se trata de un instrumento que lo pide la planificacin del municipio y que debera, en consecuencia, ser un recurso corriente para la respectiva Secretara de Planificacin (SECPLA). Respecto del segundo, la experiencia de El Bosque muestra la importancia que se constituye y se asegure las circunstancias que permiten la expresin ms espontnea y confiada de los vecinos. El rediseo del espacio comunal y la identificacin de barrios (espacios de identidad vecinal) expresa la prioridad que, en ese caso, se asign a la lgica de la educacin de sujetos por sobre la lgica burocrtica (que tendera a privilegiar la divisin en unidades vecinales); en los barrios (en unos ms y en otros menos) los vecinos estn con los suyos (juegan de local como dijo un entrevistado) y los funcionarios son visitas (quizs visitas ilustres, quizs bienvenidas, pero esos funcionarios vienen al barrio desde las dependencias municipales). Las experiencias de salud muestran que esa consulta debe identificar, no slo las necesidades de la gente, sino tambin muy importante sus capacidades (cmo estn enfrentando esas necesidades?) ya que es la nica posibilidad real que los tcnicos procedan a disear programas que no slo responda a necesidades efectivas, sino que permita la incorporacin de las capacidades de participar de los vecinos. - Para el compromiso municipal en la experiencia de El Bosque aparece como central que la intencin participativa se concret en un programa que es vertebral en el De nuevo, conviene insistir en la necesidad de que los partidos se ocupen de formar e informar la voluntad poltica de sus Alcaldes y Concejales.
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funcionamiento del municipio: el Plan de Desarrollo, es el nervio que influye en todos los aspectos ms importantes del hacer del municipio en los prximos cuatro aos. No es un programa marginal, de esos que se pueden desarrollar bajo formas muy innovativas mientras el conjunto de la accin municipal sigue al paso, ms tradicional, de una empresa de servicios comunales181. El acierto de las experiencias participativas en las prefeituras brasileras es que se han concentrado sobre la aprobacin vecinal del presupuesto, que es la herramienta central de la gestin real; as, no es necesario que todo lo que hace el municipio sea una instancia expresa de participacin puesto que la ejecucin en manos de administradores esta sometida (y se definida) desde el presupuesto182. - Si bien todos los programas diferencian los momentos en los cuales tiene ms importancia la iniciativa de los vecinos de los otros (ms tcnicos) en los que la responsabilidad mayor corresponde a los profesionales y funcionarios del municipio, en las experiencias ms logradas aparecen dos elementos que buscan asegurar la comunicacin dialctica entre estas dos racionalidades. Ambas se conocen y se comunican mutuamente logros y productos. Se constituyen en mecanismos que apuntan a reforzar las confianzas en que lo que ejecutan los tcnicos contine, traduzca y concrete los acuerdos entre vecinos y municipio (la firma de compromisos en El Bosque apunta en este sentido). Como en el caso brasilero (citado a pie de pgina) sera muy conveniente que se refrendara pblicamente los resultados conseguidos con los acuerdos iniciales (accountability). Esto no est en los programas estudiados, tampoco encontramos intentos de evaluacin participativa. Parece conveniente que, en el mediano plazo, se creen las condiciones que permitan ensayar experiencias en este sentido.

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Ese puede ser el caso de la experiencia en La Pintana, que es muy interesante, que se refiere a un sector los clubes deportivos que son las organizaciones populares que convocan ms personas, que ha desarrollado elementos de mtodo importantes, pero el conjunto del aparato municipal puede seguir funcionando como si esa experiencia no existiera. Cfr. Lesbaupin, L. Poder Local e Exclusao Social. A experencia das prefeituras democrticas no Brasil Ed. Vozes, Petropolis, 2000; Soares, J.A. e S. C. Bava Os desafios de gestiao municipal democratica Cortes editora, Sao Paulo, 1998. Cabe agregar que el ciclo se completa porque, las mismas asambleas vecinales que aprueban el presupuesto, al fin de ao controlan el cumplimiento de los gastos acordados.

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- Las capacitaciones a los dirigentes y a los vecinos incorporados no deberan proponer conocimientos que, de ninguna manera surgen desde la vivencia popular, pero que apuntan a cumplir con necesidades que surgen desde la lgica del programa. As, el ensearles a los vecinos a elaborar proyectos para presentar sus puntos de vista a determinada institucin183. Las capacitaciones que aporten a apoyar y reforzar la participacin sern las que completen, ordenen o profundicen lo que los vecinos saben por experiencia y estn dispuestos a incorporar en una prctica colectiva184.

4.-DIFICULTADES PARA PARTICIPAR POR PARTE DE LOS VECINOS. La participacin es una relacin, un encuentro entre oferta y motivaciones, entre oportunidades y capacidades; cuando la relacin no cuaja, o es dificultosa, lo que sucede es una inadecuacin, producto de la rigidez de los polos para adecuarse. En los puntos anteriores hemos analizado esas durezas de parte del aparato municipal que, segn la conceptualizacin que venimos siguiendo, sera la parte que debera tener la iniciativa en cuanto a crear espacio (oportunidades de participacin), pero esa mirada quedara sesgada si no se atendiera, al mismo tiempo, a las dificultades que surgen desde la gente. - Encontramos en las entrevistas un recurso a una primera respuesta, fcil, espontnea, atravesada de sentido comn, que surge de casi todos segmentos entrevistados, pero que aparece ms frecuente en unos y menos en otros: la gente es aptica o es muy cmoda. En esa versin ms simple, se repite un viejo argumento - que termina siendo muy conservador - que arroja la responsabilidad de la no participacin sobre las personas (es su naturaleza o su ethos) "son as". En una versin menos naturalizada estn quienes responsabilizan a la dictadura, que impuso - junto con un modelo econmico - una cultura de desconfianza o
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Que es distinto a pedir a esos vecinos que se expresen a travs de representaciones (teatrales, dibujos colectivos o pepelgrafos) a partir de la cual se acuerde grupalmente una agenda de temas importantes a enfrentar que, luego, los tcnicos pueden traducir al formato de proyecto. El Secretario de Planificacin de Conchal nos coment acerca de la inutilidad de tanta capacitacin (adems cara) que se haba entregado a funcionarios y a dirigentes, pero que no responda a ninguna demanda real en tanto no deca a necesidades que estuviesen desafiando desde la actividad comunal de estos sujetos.

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individualismo. Algo de eso debe haber, pero resulta en una comprensin muy insuficiente, ya que, despus de ms de una dcada que, oficialmente, la dictadura se termin, esa cultura continua inmaculada. Ms convincente (aunque no necesaria alternativa a la anterior) resulta la explicacin, que surge en las entrevistas slo cuando pasamos desde los cuerpos ms polticos del municipio a los funcionarios de ejecucin de los programas (y que aparece fuerte en las entrevistas a dirigentes sociales) de que la oferta de programas en los que el municipio convoca a participar a los vecinos, no son atractivos ya que no coinciden con los intereses o necesidades que reconocen las personas. Es que esos programas, aunque se autodenominan "participativos" estaran formateados segn la lgica burocrtica, en consecuencia, y se recortaran a la participacin "funcional": en estos casos, primero se establece el programa (porque hay dineros para dedicar a ese campo, o porque est en las prioridades de la institucin que le entrega el programa al municipio) y, luego, se convoca a los vecinos para que esas acciones que - al menos en la lnea gruesa y sustantiva - ya estn decididas. Los testimonios que recogimos nos dicen que, cuando se intenta participacin real, la lgica tendra que ser la inversa: primero cabe identificar cuales son los intereses (y capacidades) del grupo al cual se apunta, y, slo luego, tiene sentido el decidir los programas que podran movilizar esas motivaciones. Los programas que podramos denominar "sectoriales", que definen una franja acotada de preocupacin y actividad (salud, alimentacin, deporte) convocan a quienes se motivan por ese campo de necesidad acotado y, con ellos, constituye sus propias organizaciones; muy posiblemente recoge as las redes y asociaciones que dicen a ese campo y que preexisten, entre los vecinos, a la iniciativa externa. As, el programa de La Pintana, que propone hacia el deporte y que logra incorporar a clubes y asociaciones que se haban originado en la sociabilidad de los vecinos, aos antes que el alcalde saliera a recorrer sedes. En cambio, para los programas que se proponen en trminos territoriales y respecto a problemticas ms abiertas, la tarea se presenta ms difcil, sobre todo si, para operacionalizar la iniciativa, se la liga a las organizaciones formalizadas. Los testimonios en las entrevistas muestran que, as, al programa se le escapa buena parte de la vida cotidiana en los vecindarios que no se encuentra expresada en las organizaciones formales y, en particular, en las Juntas de Vecinos 185. - Aparece muy fuerte para mover a la no participacin, el elemento falta de confianza en el municipio.
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Un funcionario de Cerro Navia nos cont que llev una inquietud de un grupo hasta la Direccin Organizaciones Comunitarias del Municipio, donde recibi la siguiente respuesta: "ese grupo no figura en los registros que lleva la direccin, por lo tanto no existe". La lgica burocrtica invisiviliza a todas las agrupaciones que no cumplen con los requisitos.

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En la medida en que el aparato municipal no es un socio confiable, los vecinos no se sienten movidos a participar; les resulta ms lgica una dinmica de demanda respuesta (sobre esto se inform ya antes). Los dirigentes ms antiguos (que corresponden ms a las juntas de vecinos) sealan - con una cierta nostalgia - que, hoy, los vecinos slo participan cuando ven, claramente ventajas materiales ms o menos inmediatas como producto de esa participacin. Tras la expresin manifiesta - a la cual ya aludimos antes - hay una constatacin que dice que el contexto, que condiciona y define la participacin, ha cambiado cualitativamente a lo largo de los ltimos 35 aos 186. Se establece en los testimonios una oposicin "antes - hoy". En esa oposicin se puede recuperar la afirmacin de varios dirigentes, que la dictadura destruy el ethos que marc a la participacin en los 60 e instal una cultura ms pragmtica e individualista, que sera la que domina hoy; pero, al mismo tiempo, esta afirmacin debera recoger tambin, la constatacin que a lo largo de los 80, brota una gama muy variada de organizaciones barriales con alta participacin (en particular de mujeres y de jvenes) que "se disolvi en el aire" durante el perodo de la Concertacin. El testimonio recogido entre los dirigentes vecinales nos dice que, los 60, y hasta el 73, existan proyectos de pas que indicaban a una sociedad mejor (la revolucin en libertad o la va chilena al socialismo) donde incorporarse en una organizacin local tena sentido de aportar a esa fuerza utpica; de ah que, en ese momento, la participacin - incluida y atravesada de sentido en la utopa - tuviera significado en s misma, incluso cuando los resultados materiales de corto plazo producto de esa participacin resultaran de tono menor. Eso es lo que no sucede "hoy" (en una poca que es menos ideologizada, dirn alguno, menos utpica o con menos ilusin, dirn otros). La Concertacin - por la razn que sea - no ha logrado encantar con algn "proyecto de pas" y, en consecuencia las acciones ms cotidianas no estn resignificadas a partir de ningn horizonte utpico y slo pueden ofrecer su propio rendimiento inmediato. En los 80 la situacin no fue tan distinta, la multiplicacin de las organizaciones se entiende en trminos de necesidades de sobrevivencia agudizada por la crisis 82 84187, pero, adems se conserv en ellas cierto componente utpico que se expres en su compromiso con las protestas.
186

Esta afirmacin va un poco ms all de lo obvio, cual sera que la realidad nacional, desde 1965, es muy otra. Aqu se afirma que hay cambios en tanto esa realidad es contexto que influye sobre la participacin. Siempre que se entienda que "necesidades" no se refiere slo a carencias materiales: adems de las ollas comunes o los comits de cesantes tambin se multiplicaron las comunidades cristianas de base y muchos jvenes buscaban espacios de expresin y cultura.

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Hoy, en cambio, la participacin parece recortarse a las motivaciones pragmticas, los dirigentes ms antiguos tienen mucha dificultad para entender y aceptar esta nueva entrada de los vecinos a la experiencia participativa y se sienten poco satisfechos. Quisiramos agregar que esa condicin que he calificado como hoy, es la parte de verdad que tiene la tesis el ocuparse de lo que preocupa a la gente, la consigna emblemtica del modelo de gestin local que la UDI va a empujar en las administraciones comunales que gan en este ao 2.000.188 - En ninguno de los ocho casos que analizamos, encontramos un municipio participativo. En algn caso (quizs en El Bosque donde, por un perodo de tiempo, la lgica de la educacin de sujetos fue dominante y mand en la organizacin del hacer municipal) se podra pensar que el gobierno local se encamina por ese sentido, pero, en todos los casos la lgica que domina es la de empresa de servicios comunales y, de diversas formas como ya lo sealamos, el programa participativo se debe acomodar a ese marco donde se inserta como extrao.

5.

SOBRE LAS POSIBILIDADES DE AMPLIAR PARTICIPACIN EN LA ACCIN ESTATAL.

LOS

ESPACIOS

DE

De all que tenga mucho sentido el preguntarse, como un eje ordenador del anlisis de informacin cules son las circunstancias necesarias que aparecen como necesarias o favorables para que se pueda impulsar y consolidar un programa segn las formas de participacin vecinal que avancen hacia lo sustantivo? Debe entenderse que la pregunta dice a un programa que mantiene un lugar legtimo en la institucin. Porque, muchas veces, pueden haber surgido intentos por promover participacin vecinal desde funcionarios que operan a escondidas, aparentando cumplir con tareas regulares; pero, al igual que el contrabandista al cual este funcionario se asemeja, su destino lo lleva fatalmente a que, tarde o temprano, sean descubiertos y sancionados, un resultado que no favorece ni a la gente que ha empezado a participar ni, menos an, al funcionario-contrabandista.
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En una entrevista a El Mercurio (6-XI-2000) la alcaldesa electa por concepcin, Jacqueline van Ryssenbergher, calificada por la entrevistadora como la estrella de la UDI responde as a la imputacin que se le hace de ser cosista: No me molesta que me digan cosista. No lo encuentro peyorativo; significa que uno puede hacer muchas cosas y hay que ser eficiente.
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a) La primera condicin, que parece necesaria, es que la autoridad (el alcalde/esa) y, ojal, su equipo, coincida en adherir a la idea de la participacin. Empleamos, intencionadamente, el verbo adherir, porque no parece indispensable que la autoridad promueva activamente las prcticas participativas, (como lo hace el Alcalde de La Pintana o el de El Bosque), esa actitud ms militante puede ser conveniente, pero repetimos- no parece indispensable. Sin embargo, esta afirmacin en las conclusiones de este estudio quiere decir un poco ms de lo que pude postular, cuando se la insinu en el captulo II, cuando an no haba recogido ni analizado los datos. Al momento de postular esa hiptesis de trabajo nosotros entendamos la voluntad poltica del alcalde como una suerte de luz verde que permite el ejercicio del funcionario innovativo; luego de considerar las entrevistas, nos parece que se trata de un factor ms plstico, que puede incorporarse en formas diversas e intensidades distintas. La voluntad alcaldicia como solo permiso para funcionar opera nicamente en situaciones como Tom o Machal, donde el programa es impulsado por una ONG y funciona al margen del aparato municipal, por lo que no se ve entrabado ni por la lgica burocrtica ni por los funcionarios municipales que operan dentro de esa lgica dominante. Ya en los programas de salud (en Talcahuano y en Huechuraba) los alcaldes van ms all de slo permitir el desarrollo de acciones participativas: hay, en ambos casos, un respeto grande de la autoridad hacia los profesionales encargados; se confa en las personas responsables (ms que acordar con el rigor tcnico del programa mismo) y, as, el Alcalde (esa) cubre con un manto de proteccin a ese ensayo innovativo frente a la administracin dominante en el municipio. En La Pintana y en El Bosque se da otra situacin: la voluntad poltica es aqu ms ilustrada, no slo ofrece valoracin positiva sino una concepcin sobre lo que se est haciendo; en consecuencia, entiende las complicaciones que surgen con las otras lgicas que funcionan en le municipio y puede anticipar soluciones; todo lo cual facilita el desarrollo del programa participativo al interior de un clima general del programa participativo al interior de un clima general que, en muchos aspectos, no lo favorece. b) Para que el programa participativo pueda desarrollarse se debe contar con un equipo de funcionarios tcnicos (en el municipio) y con un cuerpo de dirigentes sociales (en la comuna) que sean capaces de proponer e ir ajustando el proceso metodolgico. Al respecto nos llam la atencin que, entre los directivos entrevistados incluso en aquellos municipios donde se esfuerzan por avanzar en participacin- no se proponen requisitos tcnicos claros a la hora de seleccionar a los funcionarios que van a trabajar con la gente. Se valora la experiencia anterior (sin mucha claridad sobre cuales aspectos de esa experiencia seran los que aportan a la hora de impulsar participacin) y se subrayan algunos rasgos actitudinales (escuchar, compromiso, empata...). Eso est bien, pero no tiene porque oponerse, ni menos excluir, el dominio de conocimiento y capacidades de mtodo y tcnicas que digan al diseo, la gestin y evaluacin de programas participativos.

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Importa destacar la importancia de los dirigentes sociales, que son la articulacin necesaria por la que el municipio llega a los vecinos. En algunos de los casos estudiados el respectivo programa gener su propia organizacin y levant los dirigentes adecuados que peda el funcionamiento de esa orgnica. Pero, en La Pintana, donde el programa deportivo convoc a las Asociaciones y a los Clubes pre-existentes y les propuso otra forma, nueva, de funcionar, si bien han surgido dirigentes (jvenes); stos se han sumado a la antigua dirigencia pero no la han reemplazado. Lo que, al parecer, funciona menos es cuanto se toma una organizacin que ha consolidado, tanto formas de intercambio entre dirigentes y miembros, como de relacionamiento entre la organizacin y el municipio, y se le pide que cambien a formas participativas, por un tiempo y en acciones determinadas, con el propsito de pode incluirse en un programa para el cual existe financiamiento. - Para que el programa participativo pueda consolidarse y desarrollarse, tiene que funcionar bien, segn los parmetros de la lgica dominante, debe conseguir metas razonables en tiempos prudentes, adems de desplegar prcticas que eduquen sujetos y profundicen ciudadana. Parece muy conveniente que estos logros, en la medida que se consiguen, se den a conocer a los diversos cuerpos municipales ya que ayudan a disolver prejuicios y a quitar sustos, lo cual prepara condiciones para poder ampliar las oportunidades de participacin. En nuestra opinin, la situacin en la que se han establecido los programa de salud de Huechuraba y Talcahuano (que no son conocidos ni reconocidos por otras instancias municipales) no es deseable. El espacio de proteccin que les ha creado el Alcalde (esa) debera funcionar slo por un tiempo, mientras el programa despega, luego, parece conveniente que se legitime por sus propios mritos (que, ambos programas los tienen). se puede levantar la pregunta qu puede pasar con esos programas si cambian las autoridades?189 d) El lmite con el que se puede topar el programa participativo es cuando empieza a levantar sospechas de parte de la autoridad poltica. Es que, an cuando el propsito central de las acciones con participacin est en la lnea de la educacin de los sujetos locales, de hecho, genera una cierta dinmica poltica. Es que, esos sujetos que se autoeducan en la participacin, van a desarrollar una cierta autonoma respecto del municipio y de los programas municipales; van a

189

En el momento en que se redact este informe, la pregunta haba dejado de ser terica y tiene profunda realidad en el caso de Huechuraba.
155

avanzar en relacionarse con las autoridades locales ms en trminos de derechos y menos de demandas. Es imprescindible que esa dinmica (poltica) no entre en choque frontal con la lgica poltica de la autoridad local si es que esa lgica oficial estuviera muy centrada sobre el control del apoyo de los vecinos a la gestin del gobierno local, (con rasgos de populismo clientelista). Es posible que, a pesar de levantar un discurso participativo, esa autoridad vea como amenaza un proceso que encamine a los vecinos hacia la participacin sustantiva. En nuestra opinin, los funcionarios gestores del proyecto, deben reconocer esa condicin dentro de la cual se deben mover y evitar llegar hasta el choque con esos lmites. En este caso, la estrategia adecuada para consolidar el programa participativo debera incorporar acciones de validacin del programa en el mbito municipal que busquen ampliar los lmites que le est imponiendo una lgica poltica demasiado estrecha.

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"La evaluacin de la Accin Cultural". CIDE, Santiago, 1985. "Estado, descentralizacin y gestin econmica", en V.V.A.A. "Descentralizacin y Gobiernos Municipales", CORDES - Bco. del Estado, Quito, 1993. "Metodologa de la Investigacin Cualitativa", Univ. de Deusto, Bilbao, 1999. "Barrio y Participacin". Inst. de Estudios Urbanos (U.Catlica) - SUR, Santiago. 1995.

65. RUIZ-OLABUENA, J. 66. SABATINI, E.

162

67. SACRISTN, M. 68. SADER, E. y P. GENTILE 69. SALAZAR, G.

"Antonio Gramsci. Antologa, Siglo XXI ed. Espaa, 1978.

(Comp) "La Trama del neoliberalismo" , CLACSO - EUDEBA, Buenos Aires, 1999.
"De la participacin ciudadana: capital social constante y capital social variable" en Proposiciones N 28, SUR, Santiago, 1998. "Historia Contempornea de Chile", LOM edic. (tomo I), Santiago, 1999. "La ciudadana en el control social de la salud" en Vida Mdica, MINSAL, Santiago, 1996. . "Inequality Revisited", Oxford, 1992. Clarendon Press,

70. SALAZAR, G. y J.PINTO 71. SALINAS, J., S. PEZOA y N. DONOSO 72. SEN, A. 73. SEPLVEDA, L.

Es posible la participacin en los gobiernos locales? en "Seminario de Fondos de Desarrollo Vecinal: alternativas de gestin para el desarrollo local". I. Municipalidad de Conchal - ECO, Santiago, 1995. "Participacin Comunitaria en Programas Sociales Municipales. Un estudio en tres Regiones, ECO, Santiago, 1996. "La gestin de los vecinos: el programa FONDEVE en la Comuna de Conchal", Eco, Santiago, 1995. "Participacin Social y Ciudadana. Un debate en Chile contemporneo" (mimeo) CIEPLAN -MIDEPLAN, Santiago, 1998. "Concepciones sobre la Nocin de la Participacin con que trabaja la Institucionalidad Pblica y como se define en sta el rol de la Mujer", Informe Consultora SERNAM y Asesores para el Desarrollo, Santiago, 1999.

74. ---------------------------

75. SEPLVEDA, L. y P. ALVAREZ 76. SERRANO, C.

77. SERRANO, C. y C. ROJAS

163

78. SOARES, J.A. y S.C. BAVA "Os 79. TENTI, E.

desafios da gestiao municipal democratica" Cortes editora, Sao Paulo, 1998.

"Actores, accin colectiva y participacin en el campo de las Polticas Pblicas", en Urza, R. (ed) "Cambio Social y Polticas Pblicas", Centro de Anlisis de Polticas Pblicas. Univ. de Chile, Santiago, 1997. "Diagnstico sobre el Proceso de Descentralizacin en Chile". SUBDERE, Doc. de Trabajo N 21, Santiago, 2000. "Participacin Ciudadana y Educacin. Una mirada amplia y 20 experiencias en Amrica Latina". WWW.oas. org/consulta, 2002. "Adis al municipio, la fecundidad de una red de gobierno local" en Proposiciones, N 28, SUR, Santiago 1998. "Democratizacin y polticas pblicas" en Ral Urza (ed) "Cambio Social y Polticas Pblicas", Centro de Anlisis de Polticas Pblicas - U. de Chile, Santiago, 1997. "Descentralizacin y Gestin Local en Amrica Latina" en Revista Foro N 32, Foro Nacional por Colombia, Santa Fe de Bogot, 1997. Descentralizacin en Amrica Latina: GTZ. PGV, Quito, 1998. "The World Bank' s Partenership with Civil Society", Social Development Department , Washington D.C., 2000.

80. TOMIC, L.

81. TORRES, R.M.

82. VALENZUELA, E.

83. VARAS, A.

84. VSQUEZ, F.

85. V.V.A.A. 86. WORLD BANK.

164

ANEXOS

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1.- LOS INSTRUMENTOS

En este anexo estamos presentando las guas en base a las cuales realizamos las entrevistas (individuales y colectivas) a los diversos informantes. Para entender el sentido de este material conviene considerar algunos rasgos particulares de esta tcnica para recoger informacin que denominamos "entrevista". Anotamos tres rasgos que parecen centrales: Si bien es una tcnica - o sea un camino especializado para alcanzar ciertos objetivos de informacin - la entrevista sigue el formato de una conversacin. De ah que "la gua" no debera interferir con la fluidez y espontaneidad que es propia de todo dilogo. La gua debe entenderse como una suerte de ayuda memoria que respalda al entrevistador que en cuanto a asegurar que algunos puntos (muy importantes para la investigacin) no queden excluidos de la conversacin. No es necesario ni conveniente seguir rgidamente el orden de la gua, ms bien la conversacin puede encaminarse por un rumbo distinto y el entrevistador no debera acartonar esa fluidez. No es necesario, durante la conversacin, todo lo que figura en la gua asuma forma de pregunta; a propsito de algn tema abierto, el entrevistado puede llegar a tocar aspectos que figuran ms adelante en el orden del instrumento sin esperar que stos se hayan traducido explcitamente en una pregunta. Como la conversacin es libre, puede derivar hacia cuestiones que, si bien no figuran en la gua, son significativas para entender mejor el objeto central de la entrevista; esa informacin debe ser bienvenida por el entrevistador.

En el equipo intercambiamos bastante acerca de "la forma de preguntar" en la entrevista190 (la manera conveniente para promover un dilogo que entregue
190

"Las personas dicen y hacen cosas diferentes en distintas situaciones. Puesto que la entrevista es un tipo de situacin, no debe darse por sentado que lo que una persona dice en la entrevista es lo que esa persona dice o cree en otras situaciones. Irwin
166

informacin pertinente a la investigacin). A nosotros nos result central el no proponer las preguntas en trminos conceptuales (no preguntar "que entiende usted por participacin) sino, ms bien, en trminos experienciales (cunteme una experiencia participativa en la cual usted estuvo involucrado). Sera a partir de esos insumos que nos entrega el entrevistado que relata sus vivencias, que nosotros - investigadores deberemos deducir y construir un concepto. De all que en las guas para las entrevistas a las autoridades polticas de cada municipio - que fueron las primeras que probamos y que nos sirvieron para discutir y establecer criterios comunes en el equipo - cada punto de esa pauta (que, est destinada a mejor orientar al entrevistador) aparece una forma ms general, entre parntesis, que indica el sentido de lo que sigue y no se propone directamente en la entrevista y, adems otros puntos ms desagregados y ms cercano a la conversacin efectiva que indica a los puntos que conviene tocar. Es con estas prevenciones que entregamos aqu estas guas a la consideracin de quienes puedan interesarse.

Deutscher critica en especial las investigaciones sobre actitudes y opinin pblica, en las cuales se supone que las personas llevan en su cabeza actitudes que determinar lo que haga en cualquier situacin determinada". S.J.Taylor y R . Bogdam "Introduccin a los Mtodos Cualitativos de Investigacin" ed. Paidos, Barcelona, 1984. p. 107.
167

I GUA DE ENTREVISTA AL CUERPO POLTICO DEL MUNICIPIO (Alcalde(esa), concejales, asesores, que definen la lnea poltica) (explicar que estamos estudiando el programa X, que l o ella son slo una de las entrevistas que vamos a realizar y que la entrevista puede durar alrededor de una hora). 1. (El concepto de participacin que maneja el entrevistado. Esto no se pregunta directamente sino que se construye a partir de las otras preguntas mas concretas que incluye esta gua). 1.1. El programa X se caracteriza porque se ha dedicado mucho esfuerzo a impulsar el proceso en trminos muy participativos. porqu? qu ventajas acarrea a ese proceso ese esfuerzo por la participacin? 1.2.Cules otras instancias de participacin vecinal se han instalado en esa comuna? 1.3.Qu importancia puede tener esta experiencia para otros programas en la comuna? 1.4.Qu costos o dificultades enfrenta la gestin participativa de programas municipales? 1.5.A usted le parece que "participacin" es una orientacin importante en la relacin que este Municipio busca construir con la gente? 2. (Condiciones externas que se imponen a las posibilidades de ensayar acciones ms participativas desde el Municipio). 2.1.Cules aspectos del proceso de descentralizacin, tal como ha avanzado en Chile (o le falta an por avanzar), dificulta/favorece los intentos por impulsar una gestin municipal ms participativa? 2.2.Cmo propondra Ud. perfeccionar las relaciones entre el Municipio y el Gobierno central para facilitar el diseo y ejecucin de iniciativas locales de carcter participativo? 3. Se dice que la gente, los vecinos y las vecinas, presentan a la Municipalidad demandas mltiples y variadas y esperan su solucin desde la autoridad, lo cual implicara que los vecinos no le ven importancia ni estaran muy dispuestos hacia los programas participativos qu comentarios le merece a usted ese juicio? 4. Si Ud. fuera Director de Secpla o Dideco cules rasgos buscara en el perfil de los funcionarios que tratara de incorporar a su departamento en vistas a que ellos cumplan con la voluntad participativa del alcalde?

168

4.1.En cuanto a formacin profesional (cules profesiones son ms convenientes?) 4.2.En cuanto a experiencia laboral. 4.3.En cuanto a los cursos de capacitacin a los que ha asistido.

II. GUA DE ENTREVISTA PARA FUNCIONARIOS DIRECTORES (DE SECPLA, DIDECO, ORGANIZACIONES COMUNITARIAS...) Esta entrevista debera ser individual, aunque, si los entrevistados lo entienden conveniente, puede realizarse colectivamente. (explicar el objeto de la entrevista e indicar que demora, aproximadamente, una hora) 1. El programa X ha sido propuesto por esta Municipalidad para ser estudiado ya que sera altamente participativo 1.1. Cules seran los rasgos ms fuertes que marcan ese carcter? 1.2. Que cuenten el proceso segn una secuencia cronolgica. (Importa que el entrevistador pueda identificar cual fue la metodologa - la estrategia que se sigui- y cuales fueron las tcnicas o instrumentos que se aplicaron en cada momento metodolgico, por lo que el entrevistador deber insistir en preguntar con mayor detalle en aquellos aspectos que aporten informacin que ayude a clarificar esa identificacin). 1.3. se entreg alguna capacitacin particular a los funcionarios municipales que trabajaron en este programa? cul? result til? en cules aspectos? 2. El Municipio y lo participativo 2.1.Es la participacin un objetivo que se persigue o se busca en esta comuna? 2.2.Cules otros programas o instancias municipales son participativos? en cules aspectos

169

2.3.Qu ventajas ven Uds. en que un programa municipal se trabaje en trminos participativo respecto de otra gestin ms tradicional, por ejemplo, que el Municipio asuma toda la responsabilidad en la respuesta a las necesidades locales? 2.4.Qu dificultades acarrea el trabajar un programa con participacin de los vecinos? 3. Parece que los programas de las caractersticas de ste que ahora conversamos requiere de especial coordinacin y articulacin entre los distintos departamentos del Municipio. 3.1.Es as? Cules en este caso? 3.2.Fue esta una dificultad en la gestin? 3.3.Cree usted que este ejercicio ha mejorado el trabajo en comn o, ms bien, se trat de un acercamiento coyuntural? 3.4.Cules aspectos aparecen en el funcionamiento del aparato municipal y que dificultan el trabajo como un solo equipo? 4. Los funcionarios municipales y el trabajo participativo. El trabajo en programas participativos debe presentar exigencias especiales a los funcionarios municipales que trabajan en ellos. 4.1.Es as? Cules aspectos? 4.2. Ayuda la formacin profesional? Cules profesiones se desempean mejor? 4.3. Cules de las capacitaciones que han recibido los funcionarios les han servido ms? En cules aspectos? 4.4.Cmo se selecciona a los funcionarios de su departamento? (cules criterios) (En una segunda vuelta habr que tratar de conseguir la nmina y el perfil profesional de los funcionarios de la Secpla y de Dideco) 5. Es muy posible que el programa X funcion mejor en algunos sectores o barrios que en otros. 5.1.Fue as? dnde oper mejor? 5.2.Por qu? 5.3 Se trabaj de manera distinta? 5.4 La gente tiene ms disposicin o capacidad de respuesta?

170

III. GUA DE ENTREVISTA (COLECTIVA) PARA FUNCIONARIOS TCNICOS DE EJECUCIN (explicar el objeto de la investigacin e indicar que la entrevista va a durar aproximadamente una hora) 1. Nombre de cada uno (a), cargo, tiempo en el Municipio, tiempo en el cargo, formacin profesional, experiencia laboral anterior. (ojo esta parte se puede llevar preparada en hojas de papel fotocopiado y pedir que se responda a la manera de un cuestionario) 2. Vamos a conversar primero sobre la metodologa participativa del programa X o sea, antes de ver como funcion el programa o cuales fueron sus resultados, queremos revisar dos puntos: Cmo se familiarizaron ustedes los funcionarios, con ese programa? Segundo Cmo se comunic el programa a la gente? 2.1. Cmo se comunic a los funcionarios el proceso que se intentaba emprender? Qu reaccin provoc esta propuesta en los funcionarios? Todos entendieron? Todos se incorporaron? Quines ms y quines menos? 2.2. Cmo se convoc a la gente? 2.3 Se renen organizaciones diversas en torno a este programa? 2.4 Cmo se llega a los no organizados? 3. Cmo se procedi? (que cuenten el proceso siguiendo un orden cronolgico) (importa poder detectar, a partir de ese relato, cul fue la metodologa - la estrategia segn la cual se procedi - y cules fueron las tcnicas o instrumentos que se aplicaron en cada momento metodolgico; de all que el entrevistador deba intervenir cuando estime conveniente que tiene que aclarar ms informacin sobre estos aspectos) 4. Es probable que el proceso de aplicacin participativa del programa haya funcionado mejor en algunos sectores y peor en otros 4.1.Fue as? dnde? por qu? 4.2.Se trabaj de manera distinta? Cmo? 4.3.La gente mostr ms capacidad de respuesta? Por qu? 5. (Esta parte se puede presentar a manera de cuestionario abierto, para ser respondido durante la misma reunin, pero por escrito y en forma annima?

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5.1.Qu experiencia prctica anterior tena Ud. en diseo o gestin de programas participativos? 5.2.Cules cursos de capacitacin ha recibido durante su desempeo en el Municipio? 5.3 Indique los contenidos recibidos en esos cursos y que ms le han servido para su desempeo en prcticas participativas? 6. Un programa as construido e impulsado debe requerir articulacin y coordinacin entre distintos departamentos y direcciones del Municipio. 6.1Es as? Ha constituido problema esta exigencia de mayor coordinacin? 6.2.Cree que este programa ha ayudado a mejorar el trabajo en comn o se trata de un acercamiento coyuntural? 6.3Hay en el municipio sectores que entienden de distinta manera lo que debe hacer esta municipalidad? Cules son? 7. Qu ventajas trae la gestin participativa de los programas municipales si la comparamos con una forma ms tradicional, por ejemplo que cuerpo municipal decida todo? 7.1Cules dificultades acarrea el trabajar participativos? un programa municipal en trminos

7.2. Cules son las ventajas de un programa participativo sobre otras de corte tradicional?

172

IV. GUA DE ENTREVISTA PARA DIRIGENTES Y PARTICIPANTES 1.Quines son cada uno de los entrevistados? 1.1Cunteme su historia con organizaciones? 1.2Cmo empez a participar en esto? 2. (A cules sectores de la comuna lleg el programa) 2.1.Cmo se enter la gente acerca del Programa? Cmo supieron Uds.? 2.2.Qu requisitos debe cumplir el que quiera incorporarse al programa? 2.3.Uds. creen que hubo gente que se interes pero que no cumpla con esos requisitos? 2.4.Quines fueron los que, de hecho, se incorporaron ? Cules organizaciones? de qu sectores de la Comuna? 2.5. Es muy posible que, entre los que participaron, algunos grupos funcionaron mejor en el proyecto y otros se desempearon peor. Si as fue el caso Quines operaron mejor? Por qu otros mostraron resultados peores o no funcionaron? 3. (Qu opinin tienen los entrevistados sobre los programas participativos) 3.1. Qu ventajas y cules desventajas ven Uds. en los programas participativos frente a los otros en los que la gente, a lo ms, pide, pero es el Municipio el que decide y entrega las soluciones? 3.2.Qu dificultades acarrean los programas participativos? 3.3. Pensemos en un programa participativo concreto en el cual Ud. se ha incorporado Qu le agregara Ud. y que le quitara al programa para que funcionara mejor? 4. (El carcter participativo de las relaciones que establecen los dirigentes) 4.1.Cundo Ud. necesita hacer un trmite o una gestin ante el municipio como representante de la organizacin Cmo procede? (cunteme una gestin tpica) 4.2.Cmo juzgan Uds. su relacin con el municipio? Por qu? 4.3.Qu le pediran al Municipio para mejorar la relacin con los .dirigentes vecinales? 4.4.( Se propone slo a dirigentes) Cmo se relacionan y funcionan Uds. para conocer las necesidades y los puntos de vista de los vecinos y vecinas de su organizacin o barrio? Se renen? Cada cunto? Para qu? Dnde y a que horas? Cunteme como funcion una reunin importante que Ud. recuerde?
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4.5. Qu relaciones tienen Uds. con otras organizaciones del mismo barrio? 4.6.Cmo establecen relaciones con los vecinos que no estn organizados? 4.7.Hay grupos que tienen cierta constancia, que operan en el mismo espacio vecinal que lo hacen Uds. y que no estn oficialmente reconocidos? Cules? 5. (Preguntas de opinin) 5.1. El Municipio opina que el programa X es muy participativo Qu opina Ud.? Por qu? 5.2. Frente a la afirmacin siguiente En este barrio la gente es muy aptica y le cuesta participar Ud. est: de acuerdo/ en parte de acuerdo/ ms bien en desacuerdo/totalmente en desacuerdo? Por qu? 5.3.Qu dificultades tiene la gente en incorporarse en este programa participativo que les ofrece el Municipio? 5.4.Qu dificultades han tenido los dirigentes?

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2. LA ASOCIATIVIDAD POPULAR

El conjunto de reflexiones que esbozamos en este anexo busca levantar cuestiones que no fueron enfrentadas directamente por la investigacin; que no se propusieron en la problematizacin del objeto ni aparecieron explcitas en las guas que se propusieron a los entrevistados. Sin embargo la consideracin de la denominada "asociatividad" de los sectores populares 191 y de los cambios que esta disposicin pueda haber experimentado en el caso de Chile, parecen resultar centrales a la consideracin de las relaciones entre institucionalidad municipal y sociedad local. Si bien este tema no estuvo en la preocupacin inicial de la investigacin, sin embargo, en los diversos testimonios recogidos surgi informacin importante que dice al respecto y, adems, muy emparentados con nuestro esfuerzo, dos miembros del equipo realizaron sendas investigaciones de caso que apuntaron directamente a este tema192

191

Debe entenderse que hablamos de "asociatividad" para referirnos a la cultura o a los hbitos de relacionamiento entre los grupos populares, una disposicin que se educa y se ejerce en la vida cotidiana; en cambio, usamos "asociacin" para indicar la decisin de algunas personas por incorporarse en organizaciones que ofrecen formas y propsitos predefinidos. Nos referimos a dos tesis para optar al grado de Magister en Polticas Sociales y Gestin Local en la Universidad ARCIS, Cuevas, H. "La Relacin Comunidad Municipio; las racionalidades en el espacio local " ARCIS, Santiago, 2001 y Gentile, O. "La participacin y los Programas de Superacin de la Pobreza a Nivel Local", ARCIS, Santiago, 2001.

192

175

Esta reflexin que, por las razones indicadas no guarda perfecta continuidad con el cuerpo del texto que entregamos, debera entenderse en la lnea de la distincin familiar a los etnometodlogos - entre la perspectiva mica (fonologa) y la perspectiva tica (fontica) a partir del sentido en que fueron introducidos por Kenneth Pike y a la cual ya hemos aludido antes. Lo mico se refiere a la reconstruccin que un entrevistado hace de su experiencia y, por tanto, al testimonio que entrega sobre la misma, " lo tico, en cambio, se refiere a la reconstruccin que hace el investigador sobre la base del testimonio del entrevistado. Debemos entender que este anexo es ms fontico que mico. 1- A muchos extra la afirmacin, incluida en el informe 2000 sobre "Desarrollo Humano en Chile".193 donde, fundado en una encuesta de nivel nacional, se afirma el alto nmero y la variedad de formas asociativas que encontr ese estudio en el medio popular chileno. Debe haber extraado este hallazgo en tanto parece chocar con los testimonios constantes -- tambin recogidos por nosotros -- de dirigentes y funcionarios que declaran en el sentido que "aqu, la gente es muy aptica" o "slo se juntan cuando ven ventajas y, una vez que consiguen eso, cada uno pa' su casa". Nosotros queremos confiar en la validez de ambas fuentes; le creemos tanto a la encuesta de PNUD, como a la rica experiencia que est detrs de los testimonios de la gente de terreno. Por eso, en lugar de descartar alguna de esa informacin calificndola de sesgada o parcial, preferimos buscar entender la situacin suponiendo que cada parte se est refiriendo a dimensiones diferentes de una realidad compleja, que necesitamos penetrar y develar ms. Eso es lo que queremos intentar aqu, perseguir los cambios que pueden haber sucedido en la asociatividad popular y en las formas como se manifiesta para, desde ah, ofrecer alguna respuesta a la aparente contradiccin que acabamos de sealar. 2. Diversos anlisis parecen coincidir en que el contexto en el que se ha precipitado el cambio cultural de fin de siglo es la globalizacin. 194. No vamos a intentar repetir aqu la frondosa reflexin que ha buscado caracterizar a la "globalizacin". 195 Baste a nuestro propsito - acordar sobre ese concepto para que
193

PNUD "Ms Sociedad para Gobernar el Futuro Desarrollo Humano en Chile", PNUD, Santiago, 2000. Cfr. Tomassini, L. "La Globalizacin y los impactos sociopolticos" en Urza, R., (ed) "Cambio Social y Polticas Pblicas", Centro de Anlisis de Polticas Pblicas - U. de Chile, Santiago, 1997. Larran, J., "Identidad Chilena", ed. LOM, Santiago, 2001. Hopenhayn, M. "Viejas y nuevas formas de ciudadana en Revista de la CEPAL", Cepal, Santiago, 2001.

194

176

nos ayude a entender mejor los cambios en la cultura asociativa de chilenos - el puntear, en base a trazos muy gruesos, los rasgos que siguen. -La globalizacin expresa una cierta culminacin de esa tendencia que se vena desplegando desde hace ya mucho tiempo (por lo menos desde la revolucin industrial) y que lleva hacia la constitucin de una economa mundial. Esa dinmica, activada por los avances en la electrnica y hegemonizada por el capital financiero, ha terminado de cuajar a finales del siglo XX cuando se instala una organizacin de los mercados que es cualitativamente nueva. -Esa realidad es la que Bell denomin "aldea global". Las nuevas tecnologas de la comunicacin han reducido el tiempo hasta el lmite de lo instantneo (los ejemplos ingeniosos se pueden multiplicar) pero, tambin y en igual grado, se ha reducido el espacio. Anthony Giddens nos dice que "(la globalizacin) es la intensificacin de las relaciones sociales universales que unen a las distintas localidades, de tal manera que lo que ocurre en una localidad est afectado por sucesos que ocurren muy lejos y viceversa". Podemos recordar como nos ha tocado una crisis en el sudeste asitico o un atentado en Nueva York. -Todos los autores coinciden que, a diferencia de otros conceptos con mayor tradicin (as, internacionalizacin de la economa) globalizacin no dice solamente a modificaciones en lo econmico, sino que se trata de un proceso que marca tambin directamente a lo social, lo poltico y lo cultural. La revolucin de las comunicaciones (TV. por cable, internet...) ha provocado, en muy pocos aos, un cambio cultural profundo en los valores y en las expectativas; se ha transformado as el espacio pblico al grado que la incorporacin al consumo, no slo de cosas sino - sobretodo - de bienes simblicos, se ha podido considerar como modificacin de ciudadana196. Toms Moulian puede hablar as del "ciudadano credit card"197 -Ms aun la globalizacin ha empujado cambios profundos en la concepcin y en la prctica de la poltica. La creciente vulnerabilidad de las economas nacionales frente a procesos externos y la porosidad de las fronteras, ponen en jaque, la idea de soberana y debilitan la imagen del estado nacional tal como estuvimos acostumbrados a considerar estos conceptos hasta el tercer cuarto de siglo pasado, todo lo cual pone obstculos y dificultades al ejercicio de ciudadana en lo que dice a los derechos sociales y econmicos.198
195

Cfr. Chonchol, J. "Hacia donde nos lleva la Globalizacin. Reflexiones para Chile" ed. LOM - ARCIS, 1999. Hinkelammert, F. "El Nihilismo al Desnudo. Los tiempos de la globalizacin" ed LOM, Santiago, 2001. Garca, Canclini.N. "Consumidores y Ciudadanos": conflictos multiculturales de la globalizacin; ed. Grijalbo, Mxico, 1995. Moulian, T. "Chile, anatoma de un mito". ed. LOM, Santiago, 1997. Los derechos sociales y econmicos (denominados de "tercera generacin") dicen a la salud, la educacin, el ingreso, a la vivienda adecuada, y estn ligados a la
177

196

197 198

Una crisis en Asia, una devaluacin en Rusia, un alza de las tasas de inters en Estados Unidos, pueden afectar muy rpidamente los niveles de inversin en Chile, deteriorando las condiciones del empleo y la calidad de vida de miles de personas, sin que el estado nacional pueda hacer mucho al respecto. En estas circunstancias a quin recurre el ciudadano para reclamar sus derechos? Ya sea por causa de la economa globalizada, ya sea por motivo de las privatizaciones (el estado chileno ejerce actualmente, control directo slo sobre un tercio de la economa "nacional") el hecho es que la referencia nacional se ha debilitado mucho en relacin a lo que era y, hoy, parece concentrarse casi exclusivamente sobre el deporte. Varios autores 199 llaman la atencin sobre el hecho de que esta ltima dimensin (la fragilizacin de lo nacional) parece articularse con otro efecto que, a una primera mirada, podra chocar como contradictorio. El debilitamiento de lo nacional, como efecto de la fuerza creciente que asume lo global, no ha inclinado - necesariamente - a que se asuma alguna suerte de "ciudadana del mundo". Esta puede ser una tendencia fuerte entre segmentos sociales particulares (que identifican "el mundo" con Miami u Orlando) pero, en muchos otros segmentos, la disolucin de la referencia nacional ha ido acompaada por el fortalecimiento de referentes sub-nacionales. El caso paradigmtico podra ser el proceso en Yugoslavia: cuando se sueltan los lazos que haban unido a la nacin, lo que surge con fuerza son los vnculos tnicos, culturales, religiosos... que fraccionan y oponen a los croatas, servios, los bosnios. Como nos dice Martn Hopenhayn "La diferenciacin de los sujetos implica que la ciudadana se cruza cada vez ms, con el tema de la afirmacin de la diferencia y la promocin de la diversidad. Con estos muchos campos de autoafirmacin cultural que antes competan nicamente a negociaciones privadas... (ahora) se proyectan a un dilogo pblico."200 Nos parece que este cambio - el cual debe ubicarse en el centro del intento por comprender las transformaciones en la sensibilidad y en la cultura de la asociatividad se representa bien en el esquema siguiente (que, como todo esquema, expresa una gran simplificacin.)

concepcin de ciudadana que se impuso luego del final de la segunda guerra mundial
199 200

En especial Larran, J. op. cit. Hopenhayn, M. op. cit. 119.

178

ANTES

HOY

Supra Nac

Supra Nac

Nacional

Nacional

Sub Nacional

Sub Nacional

a Antes, un espacio de referencia nacional fuerte conviva con referencias supra nacionales dbiles y con campos sub nacionales que eran, tambin dbiles201 b Ahora, el fortalecimiento de los supra nacional debido al proceso de globalizacin, ha debilitado las referencias a lo nacional dando lugar a un consecuente fortalecimiento de las identidades sub - nacionales. 3.-Si volvemos sobre la declaracin del dirigente aquel de Conchal que nos deca "antes era distinto, la gente tena ms formacin y participaba porque crea en algo", podemos fortalecer la reflexin que ya hicimos en un captulo anterior 3.1.-Antes - cuando el referente a la "nacin" era ms fuerte - la participacin en acciones locales deca referencia inmediata a algn "proyecto pas" que se constitua en proyeccin de sentido para ese compromiso local y pequeo; pero "hoy" (cuando la referencia a lo nacional (es dbil) esa dimensin de sentido ha oscurecido y no mueve al esfuerzo cotidiano. Se puede entender que esa misma razn influa para que, las organizaciones sociales, antes, centraran su accin en demandar ante distintas instancias del estado
201

Como se ha sealado tantas veces, en Amrica Latina hasta los pases federales son centralistas; en Argentina se deca: "Dios est en todas partes pero tiene oficina en Buenos Aires"

179

(nacional) para que se abrieran espacios a los derechos ciudadanos, ya que una preocupacin central de estos grupos era el ser incorporados en el proyecto nacional. De all tambin la articulacin estrecha que, antes se produca entre las organizaciones sociales y los partidos polticos que se desempeaban bien en el cumplimiento de una funcin que, en ese momento, era reconocida como necesaria: la de agregar demandas particulares y articularlas en ese proyecto nacional. Pero, ya en 1987, Guillermo Campero, quien estudiaba una muestra de dirigentes vecinales, detecta una tensin fuerte y vital en ellos, entre el desempeo que les corresponde en tanto lderes barriales y el que les toca como militantes de partido202 Por ltimo y en la misma lgica, queremos destacar que estas organizaciones sociales "de antes" eran altamente jerarquizadas en su estructura y muy formales en sus procedimientos. Muy rpidamente procedan a elegir directivas (llenando varios cargos que no desempeaban ningn rol efectivo pero que deban existir) y aprobar un reglamento. -Es cierto que eso no slo pasaba "antes". Es cierto que hoy da nos encontramos con muchas organizaciones populares que corresponden al tipo que venimos sealando: que operan a travs de una directiva que asume buena parte del trabajo, que se especializa en demandar ante distintas instancias del Estado (los dirigentes sindicales concurren al Ministerio respectivo y los vecinales se mueven con familiaridad en el Municipio) y que, para ese efecto, se relacionan con funcionarios o dirigentes del partido que corresponde. Precisemos: es cierto que esas organizaciones siguen existiendo en los barrios, y, sin embargo, ellas han perdido hoy mucho del sentido que antes les comunicaba al operar como momentos locales de un proyecto que se estaba construyendo en la nacin y, hoy, se han reducido a funcionar como canales de reivindicacin (muchas veces, dentro del juego del clientelismo) frente a un aparato estatal que, recortado y adelgazado por la globalizacin neo - liberal, ha perdido buena parte de su capacidad para integrar a la convivencia nacional. En estas circunstancias, tales organizaciones han perdido convocatoria: la gente no se interesa por incorporarse en ellas sino en el grado en que perciben beneficios claros e inmediatos, lo cual, de nuevo, tiende a apoyar una actitud cosista y a cerrar el crculo del clientelismo. Segn la lectura de superficie que hacen los dirigentes: "hoy la gente es aptica". 3.2. Junto a esta situacin (y una cierta oposicin a ella) cuando se las busca o se las sabe mirar, se develan seales que apuntan hacia una nueva asociatividad que estara despuntando en los sectores populares (seran muchas de las organizaciones que recoge la encuesta PNUD que, ms bien, representaran este nuevo asociacionismo que rescata la DOS.203) Son los jvenes que convocan a otros jvenes a travs del esparcimiento y de la cultura, son los grupos que buscan afirmar su condicin tnica, no slo en los
202 203

Campero, G. "Entre la Sobrevivencia y la Accin Poltica" ILGT, Santiago, 1987. Ministerio Secretara General de Gobierno "Asociacionismo Emergente en Chile: estudios y reflexiones" D.O.S. Santiago, 2001.
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territorios originarios, sino tambin los mapuches en Santiago, son las mujeres que machacanamente - insisten en el reconocimiento de sus derechos en tanto iguales y distintas, los preocupados por medio ambiente, algunos sectores de la tercera edad (que reivindican su particular vigencia), las radios comunitarias que buscan interlocutar y reflexionar con sus auditores. Estos grupos y otros ms, distintos y variados, como son, muestran caractersticas que los diferencian y distinguen de aquellos otros, ms antiguos, de los cuales nos hemos venido ocupando en los prrafos anteriores; son estos rasgos de la nueva asociatividad los que queremos repasar ahora. a.-Primero. En estos grupos "nuevos" las formas que asume la organizacin son sensiblemente ms horizontales y las dinmicas colectivas son ms activas de las que corresponden a aquellas otras organizaciones de las que nos hemos ocupado antes. Una dirigente de una radio comunal en Cerro Navia lo dice mucho mejor de lo que podemos intentar nosotros: "Yo creo que esa es la clave en el trabajo que hacemos.. las discusiones y las decisiones son absolutamente horizontales... eso obliga a discutir, a dar opinin; cuando la cosa es slo por representantes la gente va quedando como abajo, sin dar opinin..., en cambio si se discute, te obliga a tener posicin, tiene que estar toda la gente metida para que se vea el tema, se aborde y se vea la forma de resolverlo; la gente tiene que estar involucrada, no puede ser un tema de pocos solamente."204 No hay cargos fijos, que no significa que no existan responsables para cada tarea particular. Un miembro de un grupo ambientalista testimonia as para el DOS: "los cargos y todo ese tipo de cosas, es un poco raro... tratamos de ser una democracia lineal, somos un grupo que conversamos las cosas... igual t ests encargado de esto y t ests a cargo de eso y as... t tienes que contar lo que ests haciendo y, si son cosas muy importantes, tomamos la decisin entre todos"205 b.- Es que ms por una intencin de conseguir "cosas" o de solucionar carencias, estas organizaciones "de ahora" son convocadas y se conforman como espacios de sociabilidad..

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Cuevas, H. op. cit. pg. 61. Ministerio Secretara General de Gobierno, op. cit. pg. 21.

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Es cierto que estos grupos se proponen tareas fuera del mutuo relacionamiento (as, por ejemplo, hay grupos de jvenes que, por medio de la actividad cultural o los paseos, buscan "apartar a los cabros chicos de las esquina y de la droga") pero eso no se opone, sino que se refuerza mutuamente, con el hecho de constituirse como grupo de amigos, que se fortalece en una tarea comn. La sociabilidad en el grupo es la forma como se realiza esa tarea y esa dimensin, en las organizaciones de hoy, resulta muy importante.206 Un joven de un grupo cultural nos dice: "Ah nosotros empezamos a hacer cosas, no estbamos constituidos como organizacin sino como grupo de amigos y siempre hemos sido un grupo de amigos y no hay quiebre en eso... no tenemos dinmica de organizacin formal, no ocupamos los papeles (se refiere a la personera jurdica) los tenemos ah... de repente no hay persona que lidere visiblemente en lo que hacemos, de repente me pongo ms como cabeza pero, internamente, no es as, no hay autoridad que pueda designar alguna cosa207 En algunos grupos, como los de la tercera edad y los de jvenes, esta dimensin puede tomar mucha fuerza: "El primer motivo es la soledad, es que hay muchas abuelitas que viven solas, entonces quisimos formar un grupo para poder disfrutar de una tarde siquiera...208 c.- Estas asociaciones nuevas son profundamente polticas en tanto, muchas de ellas, son portadoras de una conciencia crtica muy viva respecto del modelo de relaciones sociales en el que estamos comprometidos. Un dirigente de grupos ambientalistas le dice a la DOS "Hoy da mucha gente est asociando que estos problemas son resultado de una gran decisin que es el estilo de desarrollo que ha adoptado el pas"209

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Este rasgo de mutua amistad en las organizaciones populares, ya empez a llamar la atencin de quienes se ocuparon de estudiar los movimientos sociales (que tambin se denominaron "nuevos") en los aos ' 80 (cfr. Evers, T. "Identidad, el lado oculto de los nuevos movimientos sociales" en Novos Estudos CEBRAP, Sao Paulo, 1984.

Cuevas, H. op. cit pg. 61. Un poco ms adelante aparece otro testimonio en el mismo sentido "Lo que pasa es que nosotros empezamos a hacer cosas, no estbamos constituidos como organizacin sino como grupo de amigos y siempre hemos sido un grupo de amigos y no hay quiebre en eso... de repente me pongo ms como cabeza pero internamente no es as, no hay una autoridad que pueda designar alguna cosa". Cuevas, H. op cit. pg. 61.
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Ministerio Secretara General de Gobierno. op. cit. pg. 23. Ibid. pag. 18.

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La crtica se despliega en un doble registro; unas veces domina uno con una cierta exclusividad, otras veces aparecen ms articulados. Uno, es que el sistema es excluyente y que hay muchos que "quedan fuera"; esta nota se expresa con fuerza en los grupos de mujeres, en los indgenas, entre las minoras sexuales y algunos sectores de tercera edad. "A veces, nosotros hablamos de la discriminacin que viven los hombres y mujeres que tienen una preferencia sexual distinta, pero, tambin estn los discapacitados, los jvenes, estn las mujeres, la gente de tercera edad, estn los pueblos originarios...."210 "Nosotros, en este momento, no tenemos sueldo, lo que estamos haciendo lo hacemos con todo gusto y buena voluntad, pero si queremos que el adulto mayor que nosotros vamos a tener como socio, tenga un espacio digno y con respeto"211. "A los pobres no les llegan las polticas sociales... este grupo surge desde ese espacio, de los cabros que no enganchan con la dinmica del proyecto... que son los que no se meten a talleres, o que van a puro huevear... que no pescan la reinsercin escolar porque no tienen ni tercero bsico ni nada..."212 Otro, es que el sistema es economicista, que slo interesa impulsar lo que genera lucro, y esta percepcin es fuerte en los grupos ambientalistas, en los que se renen en torno a la cultura y en muchos jvenes: "...mira, aqu cuando se est discutiendo que el mercado est funcionando impecable, no es cierto! No es impecable, aqu hay injusticias de A,B,C naturaleza y es bueno que la gente lo sepa.213 d.- Pero, al mismo tiempo, los grupos nuevos rechazan la accin y las tareas de los polticos de oficio y de los partidos. Es que esto sera parte del sistema que estos grupos entienden habra que cambiar; ellos se sienten impulsores de una forma distinta de hacer poltica, que tiene menos que ver con la democracia como referencia a instituciones y normas (como rgimen poltico) y, ms, con la construccin de nuevas relaciones sociales, polticas, econmicas y culturales, no slo con el estado sino, sobretodo, horizontales (democracia como forma

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Testimonio de un miembro de MOVILH, Ministerio Secretara General de Gobierno. p. 20 Miembro de Grupo de Adulto Mayor, Ministerio Secretara General de Gobierno. p.21. Cuevas, H. op. cit. pg. 64. Miembros de ODECU en Ministerio Secretara General de Gobierno, op. cit. p. 19.

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de sociedad)214 Casi todos estos grupos prefieren las formas de democracia directa y desconfan de las mediaciones representativas, sostienen una visin pluralista donde las diferencias se refieran y se respeten y se enriquezcan mutuamente, y, a juicio de ellos, eso es precisamente lo que no ven en los polticos que solicitan sus confianzas (y su voto). "Los polticos viven preocupados de las elecciones y nosotros no estamos ni ah con las elecciones... el que salga nos da lo mismo porque lo que estamos haciendo depende de nosotros... cualquiera que sea diputado, no lo hacemos ni mejor ni peor"215 "Los polticos quieren siempre dividir... y nosotras queremos unir"216 Este rechazo hacia el estilo y los objetivos de la actividad que despliegan los partidos es lo que lleva a que estos grupos a pesar de su mirada y actitud profundamente crtica al sistema, pueden aparecer como apolticos. e.- Por ltimo, los grupos de asociatividad emergente se muestran como muy sensibles en la prioridad que le otorgan al cambio cultural; es que la participacin en esos grupos para muchos, ha significado vivir cambios profundos en las actitudes y en las relaciones con sus pares y ellos creen que esa transformacin, bsica, se puede y se debe traspasar al conjunto de la sociedad. "Ahora, como espacio de encuentro necesario para que el adulto mayor pueda expresarse, encontrarse con sus pares, valorarse en su autoestima, reconocer sus derechos, y luego proyectarse hacia la comunidad, de ninguna manera quedarse encerrados en un ghetto"217 "Nosotros pensamos que es desde la educacin donde esto tiene que ser fuerte.218 Puede parecer contradictorio que, por una parte, afirmemos que los grupos critican frontalmente al sistema y, por otra, sealemos que estos mismos colectivos privilegian o subraya el cambio cultural. Entendemos que el eslabn que recupera la lgica entre estas dos afirmaciones es el que sostiene que el cambio en el sistema slo puede ser producto de la iniciativa de sujetos polticos con una mirada nueva (y nunca de elites representantes).

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La expresin es de Juan Carlos Gmez, en Gmez, J.C. "La Democracia Latinoamericana en los tiempos del Libre Mercado (mimeo) 2001. Testimonio de grupo de salud de Huechuraba. Testimonio de una seora perteneciente a los grupos de salud de Huechuraba Miembros de un Grupo de Adulto Mayor, en Ministerio Secretara General de Gobierno, op. cit. p. 20. Un grupo ambientalista en ibid, p. 21.

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3.3 Nuestra conclusin es que los "grupos nuevos", aquellos a los cuales nos hemos venido refiriendo en esta reflexin, por su actitud, por su historia grupal personal, por la flexibilidad orgnica que ofrecen... seran los referentes ptimos para aquellos programas municipales en los que se intente un trabajo en la lnea de la constitucin de sujetos locales, ya que esa (auto) educacin ciudadana no se puede desplegar sino como profundizacin y fortalecimiento de capacidades, conocimientos y disposiciones, que ya estn siendo ejercitadas - aunque sin ningn pulimento ni tcnico ni terico - en la prctica colectiva por la que se construye y reproduce el "mundo de vida" de los grupos populares. Sin embargo, la combinacin de los rasgos propios de estos grupos y que hemos venido destacando en los prrafos anteriores (y que, muchas veces surgen de malas experiencias y no de prejuicios) llevan a que ellos desconfen profundamente, e incluso descarten toda asociacin con el Municipio. La formalizacin (personera jurdica, reglamentos, eleccin de directiva...) que pareciera conllevar el establecimiento de tal relacin, provoca un doble rechazo: por una parte, los encajona a hacer lo que indica el programa y de la manera que se impone desde el programa, por lo que se perdera esa accin espontnea y dinmica que caracteriza al grupo de los amigos; por otra parte, el grupo piensa que el plegarse a la oficialidad lo llevara a perder imagen e influencia en los sectores de poblacin a los cuales se dirige: Un dirigente del grupo de zancos en Cerro Navia lo expres as: "... necesitbamos la plata, hicimos una asamblea especial para eso, nos constituimos con personalidad jurdica y nos fuimos a la mierda. O sea, no ganamos ni un proyecto... como grupo nos desarticulamos como por un ao, fue una cosa super curiosa y conocemos a dos grupos ms que les pas lo mismo, as que ahora (la personalidad jurdica) la tenemos vencida hace rato, pero no nos interesa...219 Qu nos ensea esta experiencia a la luz de toda la reflexin que hemos construido a lo largo de este texto? La tesis central que hemos buscado desplegar es que "la participacin" es un encuentro que se provoca en la medida en que las oportunidades para participar que se ofrecen desde el municipio buscan coincidir con las capacidades. (confianzas, disposiciones, conocimientos y habilidades) acumuladas por cada grupo concreto que se convoca a participar. Si as es, entonces el desencuentro entre determinados grupos de vecinos/as y la oferta oficial debe entenderse, no tanto como una mala disposicin de los invitados, sino ms como un faltante en el esfuerzo que, necesariamente tendra que venir del municipio, por investigar, reconocer y asumir los rasgos particulares y novedosos que caracterizan a estos grupos y que los hacen distintos de aquellos otros que se organizaban en la segunda mitad de los ' 60.

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Cuevas, H. op. cit. p. 88.

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Parece notable como, en La Pintana, un trato distinto, un conocimiento ms personalizado y un elenco de exigencias que sintonizan con los particulares propsitos de los clubes deportivos, permitieron un buen ensamble entre estas agrupaciones y el equipo municipal ad. hoc. El desinters de estos grupos "nuevos" por incorporarse en los programas desde el municipio - que un juicio apresurado recoge como "apata" - lo entendemos como el producto de la poca adecuacin de las formas programadas para recoger la voluntad de participacin de muchos vecinos y vecinas tal como se da hoy. Los casos ms exitosos de participacin vecinal que nosotros encontramos (los grupos de salud impulsados en Talcahuano y en Huechuraba, los fabricantes de "compost" en Tom o los grupos que proponen en el PLADECO de El Bosque) nos indican algunas pistas para ese esfuerzo por incorporar, desde el municipio, la cultura asociativa de los grupos "nuevos". - Por una parte, no cualquier programa permite convocar e incorporar a los grupos que corresponden a la "sociabilidad emergente". Como ya sealamos mucho programa llega al nivel local totalmente definido por la tecnocracia del aparato central; no slo los montos y los plazos, sino tambin los requisitos para postular, los objetivos ms especficos e, incluso, las metodologas de trabajo aparecen ya predefinidos. La gente es invitada a incorporarse en un curso perfectamente determinado, de all que tales programas no sirven para el propsito que aqu estamos persiguiendo. El programa que podra convocar es el que, habiendo definido objetivos generales, se propone de manera abierta y flexible, sin fijar de antemano lo especfico en cuanto logros y procedimientos; as el programa podr ser rediseado en cada localidad segn las caractersticas particulares y las iniciativas responsables de los grupos locales en dilogo y negociacin con los encargados de ese programa en el lugar. Eso podr permitir que las agrupaciones activas se "apropien" del programa en sus propios trminos. Sin embargo,un proceso serio de "rediseo"de un programa en el nivel local requiere de algunos requisitos necesarios: - Por otra parte, los funcionarios que impulsan esos programas participativos en cada localidad, debern tener el permiso y las capacidad para provocar ese encuentro constructivo entre los recursos del programa y las prioridades - capacidades de la gente.220

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Un informe, muy sugerente y de publicacin reciente, llama la atencin sobre la importancia que, para la construccin de sujetos desde el espacio de los programas pblicos, tiene este funcionario de terreno que los autores denominan "intermediarios locales" "El intermediario local es el agente externo, cara visible de la experiencia para los destinatarios, la persona a quin acude la gente e identifica al momento de referirse a la intervencin: el tcnico y el agrnomo a cargo de un PRODESAL, la encargada municipal del programa MJH...
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Permiso quiere decir que se les permita el intentar, junto con los vecinos, el rediseo del programa segn las circunstancias locales; eso no se hace "a escondidas" sino que es parte de la planificacin del programa en cuestin. Capacidad, indica que esos "intermediarios locales" conocen y dominan el arte y la tcnica del diagnstico y del diseo participativo. - La caractersticas del grupo (que funciona bsicamente como "grupo de amigos", sin formalizacin en base a programaciones flexibles... ) debe ser respetado por el programa. No se impone ninguna estructura jerrquica ni se exige mayor formalizacin al grupo. - Los funcionarios del programa dedican mucho tiempo a legitimarse ante los grupos y a incorporarse en la dinmica de sociabilidad entre pares. Son amigos entre amigos; tanto as que, en Huechuraba donde el programa de salud program un tiempo largo para "conocer y darse a conocer", las vecinas entendan que las funcionarias "no eran del municipio".221 El intermediario local se transforma en una bisagra entre el programa y los destinatarios. Es l quin influye en la percepcin y valoracin que los destinatarios tienen del programa. Rara vez el intermediario local es un simple transmisor de las acciones del programa hacia los destinatarios, sino que interpretan lo que el programa ofrece y lo adeca a las caractersticas del territorio, los habitantes y las organizaciones sociales. En este sentido, el intermediario local realiza un "diseo de segundo orden" del programa. En este contexto, resulta sorprendente la poca preocupacin que los programas tienen por su "intermediario local". (Raczynski, D. y C. Serrano, (eds) "La Descentralizacin. Nudos Crticos", CIEPLAN, Santiago, 2001, p. 211.
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Entre los rasgos que Dagmar Raczynski y su equipo adjudican al "buen intermediario local", destacamos las siguientes que dicen a este aspecto. Conocen la zona y el territorio en el cual van a intervenir, parten de su historia y muestran sintona con los aspectos identitarios de la comunidad, localidad o rea. Destinan gran cantidad de tiempo a la construccin inicial de relaciones de confianza con los habitantes. Escuchan, no imponen; construyen relaciones horizontales. Tienen una presencia cotidiana en el territorio, viven ah, estimulan a los habitantes a recurrir a ellos cuando lo requieran o deseen sin importar restringirse a horarios de atencin. Toman decisiones cuando es necesario; cumplen con lo que prometen y muestran escasas discrepancias entre lo que dicen y lo que hacen. Raczynski, D. y C. Serrano (eds) op. cit. p. 214 - 215

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- Por ltimo, los grupos se han incorporado en tareas que permanecen en el tiempo (la salud, la subsistencia, el esparcimiento...) Es cierto que esto no aparece as en el caso de El Bosque, donde la preparacin del PLADECO tena una fecha de inicio y una de trmino; sin embargo, incluso all las tareas asumidas por vecinos y vecinas podran permanecer, s el municipio se abre a que ellos/as acompaen y evalen los compromisos adquiridos con las mesas de cada barrio... pero... ah estn las dudas de los vecinos.

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