AS PREOCUPAES COM A CULTURA EM PORTUGAL DESCENTRALIZAO E POLTICAS PBLICAS JUNHO 2012

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Deus deu-nos o princpio da razo universal, como deu penas s aves e a pele aos ursos; e este princpio to constante, que subsiste apesar de todas as paixes que a combatem. Voltaire

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ndice

Resumo.................................................................................................................................3 Introduo...........................................................................................................................4 1.AspreocupaescomaculturaemPortugal.......................................................5

1.1.TendnciasGerais..............................................................................................................2

2.DescentralizaoePolticasPblicas....................................................................7
2.1.Ocasoportugus................................................................................................................9

2.2.Oramentoparticipativoepolticadeavaliaodaspolticaspblicas.......12

3.ConsideraesFinais:ofuturodaspolticaspblicasparaacultura....... 15 RefernciasBibliogrficas............................................................................................ 17

ASPREOCUPAESCOMACULTURAEMPORTUGAL DESCENTRALIZAOEPOLTICASPBLICAS JUNHO2012 Resumo A reflexo em torno da importncia da cultura no contexto portugus abordada ao longo deste trabalho final para a unidade curricular Descentralizao e Polticas Pblicas, leccionada pelo Professor Daniel Francisco, pretende trazer luz da anlise em que ponto a cultura ou no um prioridade para o Estado e para os cidados portugueses. Num ano em que o pas tem sofrido duros cortes, num clima de austeridade, num mandato em que o governo PSD/CDS-PP extingue o Ministrio da Cultura e tambm num ano em que os criativos comeam a emancipar-se a procurar caminhos sem apoios estatais, torna-se essencial discutir este tema para perceber at que ponto a cultura ainda uma preocupao no contexto portugus. Para seguir este caminho de anlise, atravessaremos trs etapas: as tendncias gerais das preocupaes com a cultura em Portugal, as polticas pblicas para a cultura no pas e a sua relevncia nos oramentos participativos e, por fim, o futuro das polticas para a cultura.

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Introduo A cultura o auge da expressividade, uma expresso de sentidos que no se desprende da componente poltica em ao. As polticas culturais surgem nos sculos XVIII e XIX como instrumento de controlo estatal sobre a cultura, aproveitando as suas funes enquanto elemento fundamental da identidade nacional, como instrumento de dinamizao e qualificao do territrio urbano e como um instrumento de coeso social. Neste contexto, nesta linha de anlise a que me proponho ao longo desta reflexo, importa compreender como e se as polticas culturais em Portugal so capazes de alcanar as suas funes: criar infraestruturas culturais, aumentar o conhecimento das pessoas, garantir o acesso cultura, criar sensibilidades artsticas e criar interveno social por via da cultura. Ao longo dos vrios captulos, analisaremos as polticas pblicas do pas, refletiremos sobre o papel da cultura e as prioridades no contexto nacional. Uma anlise em torno da cultura e das polticas pblicas para percebermos como que elas acompanham o ritmo frentico da sociedade moderna.

ASPREOCUPAESCOMACULTURAEMPORTUGAL DESCENTRALIZAOEPOLTICASPBLICAS JUNHO2012 1. As preocupaes com a cultura em Portugal A primeira etapa da reflexo centra-se no funcionamento das reas culturais no nosso pas, passando pela anlise da orientao das polticas pblicas, que pode ser individual ou coletivista. H j largos anos, desde os primrdios das polticas culturais, que dois modelos se vo erguendo, sendo que um se fortalece e o outro se esmorece. Falo dos modelos francfono e o anglo-saxnico, uma dicotomia que se tem vindo a esbater nos ltimos anos, fazendo com que domine o modelo anglo-saxnico, modelo que d maior nfase ao mercado e ao sector privado, mais baseado numa orientao individualista com suporte privado, que resulta num apoio mais forte e indireto cultura, por parte de entidades autnomas (como o caso do mecenato, com maior envolvimento individual na cultura pblica). Como primeiro passo, importa-nos perceber como se processa a retrica dominante dos discursos polticos: democratizao do acesso cultura, universalidade do direito de acesso cultura, conservao e valorizao do patrimnio cultural, tido como veculo fundamental de identidade e da representao nacional e, finalmente, o fomento s atividades culturais e de criao artstica. Mas ser que hoje, em tempo austero, a governao continua a encarar a cultura como uma mquina de desenvolvimento? Ser que se preocupa em escutar quem compra, quem cria e quem difunde para que, assim, as polticas pblicas possam dar vigor ao pas? 1.1. Tendncias Gerais Em Portugal, as reas dominantes da interveno do estado central, as principais redes de investimento nacionais de equipamentos e instituies culturais, so o patrimnio arquitectnico, as bibliotecas e os arquivos nacionais, os livros, a dana, o teatro, a msica e as artes

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plsticas, sendo que de fora ficam as industrias culturais e a cultura popular, reas que acabam por vir a receber apoio de entidades privadas. Logo aqui se repara na lacuna de falta de apoio produo cultural, principalmente em casos que tm vindo a edificar-se em grande fora, como o caso das indstrias culturais. Para justificar tal afirmao, recorro ao estudo Sector Cultural e Criativo em Portugal1 onde referido que uma viso restritiva da cultura conduz desvalorizao do papel das polticas pblicas nos domnios do estmulo criao cultural e da regulao e regulamentao do acesso das populaes fruio dos bens e servios culturais. A cultura tem uma enorme relevncia social, capaz de unir os cidados e de erguer uma identidade nacional, por isso, necessrio que a cultura continue a ser desenvolvida com (...) estratgias de desenvolvimento regional, local e urbano, como patrimnio cultural, embora ainda muito associado ao turismo para que seja possvel garantir uma da coeso social e territorial. (2010: 8) O Estado no deve olhar apenas para eventos de reas de renome internacional, mas tambm para pequenos eventos que podem vir a tornar-se importantes motores para a evoluo da cultura em Portugal, construindo redes itinerantes escala nacional, usando os poderes locais para perceber que lacunas devem ser preenchidas. qualificao e capacitao das populaes num quadro especfico de favorecimento

1Este estudo foi realizado pela Sociedade de Consultores Augusto Mateus & Associados,
destinado ao Ministrio da Cultura (Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes Internacionais) a pedido da ex-ministra da Cultura Gabriela Canavilhas, editado em Janeiro de 2010.

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2. Descentralizao e polticas pblicas Eis que estamos agora a entrar na parte crucial desta reflexo: as polticas pblicas. Nesta reflexo pretende-se no s desvendar o que so, na realidade portuguesa, estas polticas descentralizadas, mas tambm relacion-las com as preocupaes com a cultura, sendo para isso necessrio perceber como evoluram. As periferias eram vistas como o local onde eram executadas as tomadas de deciso do centro, obedecendo a normas que no criaram, em cuja participao foi meramente residual: um controlo a partir do centro, com pouca interao til com as outras regies. Nas sociedades modernas, a descentralizao corresponde ao valor de liberdade, onde a mediao fundamental e onde o centro serve para estabelecer um poder que protege. Neste mbito, como refere Joo Barroso, comea-se a (...) assistir a uma tentativa de continuar a assegurar ao Estado um papel relevante na definio, pilotagem e execuo das polticas e das aes pblicas, mas, por outro lado, ele ser obrigado a partilhar esse papel com a interveno crescente de outras entidades e atores, que se reportam a referenciais, lugares e processos de deciso distintos. (Barroso, 2006: 11) assim aberto o caminho s polticas pblicas enquanto lgicas pblicas de aes coletivas, de maneira a que todos tenham a oportunidade de dar um pouco do seu contributo, ainda que esteja claro que nenhum cidado sozinho, sem interveno e regulao estatal, possa definir o que ou no necessrio numa determinada regio do pas2. Estas polticas surgem com o intuito de equilibrar o pas, de fazer com que este evolua de igual modo, para que no se assista ao que acontece no caso portugus h vrias dcadas: Lisboa o local onde 2O principal modo de interveno local so os municpios. 7

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tudo acontece, onde os grandes investimentos so feitos, deixando s portas da morte outras regies portuguesas com potencial cultural. Para uma melhor compreenso destas polticas pblicas importa perceber o conceito das cidades que, como refere Rogrio Proena Leite, so espaos sociais de convergncia de lugares, que podem sediar contextos comunicativos de comunicabilidades polticas de desentendimentos, devem apresentar demarcaes simblicas mais flexveis do que os territrios de subjetivao (...) para que seja o espao pblico escolhido para a coexistncia pblica do dissenso e para a afirmao da diferena. (2004: 314). Nos anos 80, surge uma nova filosofia de planeamento da cidade, segundo Barroso, uma (...) ideia de reabilitao e de qualificao da cidade histrica tradicional em prejuzo das modalidades de planeamento que apostavam na criao e planificao de novos espaos surgindo, em simultneo, o conceito de projeto urbano: (...)um urbanismo intensivo, visa essencialmente a concepo de espaos que fomentem uma pluralidade de usos (...) Assim, a poltica de requalificao aposta no desenvolvimento de lugares de urbanidade que propiciem a reflexividade, a emergncia de novos valores e sociabilidades, a criao de um espao cnico de fruio esttica e sensvel e a afirmao de uma identidade caracterizada pelo esprito de lugar. medida que as cidades crescem e sofrem mutaes, novas ideologias vo crescendo, comportando insatisfao e descontentamento, surgindo, como refere Filipe Teixeira da Silva (...) imperativos sistmicos que condicionam a conduta humana em diferentes nveis de atuao do Estado: do imperativo da estabilidade e desenvolvimento econmico ao imperativo da legitimao poltica, passando pelos imperativos de natureza cultural e ambiental, so vrios os determinantes sistmicos da conduta poltica. Passemos agora a uma anlise mais especfica do caso portugus para percebermos, atravs de uma anlise mais aprofundada, como se processam as polticas pblicas em Portugal.

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2.1. O caso portugus Em tempos de crise, a populao aguarda sempre por uma maior interveno e proteo estatal3, onde o governo regule e supervisione a produo e a distribuio igualitria. Para responder a estas necessidades, surgem polticas pblicas que ajudam a proteger o indivduo em trnsito, tal como acontecia na formao do EstadoNao, que acarretam funes como a construo de um corpo de pessoas responsvel pelo Estado e um outro grupo, a sociedade civil : o Estado rege o princpio da lei, da ordem, da soberania; a sociedade civil rege o princpio da liberdade e da criatividade e da mudana. Claro que as polticas pblicas s podem ter resultados positivos de existir uma distribuio de responsabilidade entre o Estado central e o local, sendo necessria a existncia de critrios de eficincia organizacional e racionalidade econmica na gesto das instituies culturais pblicas, desde a criao e a produo at difuso e divulgao. A descentralizao pode ser vista como um apoio, como uma forma de tornar um local atrativo, como uma alavanca de coeso social e territorial, muitas vezes para colmatar falhas da centralizao do Estado. No caso da cultura, o universo de anlise desta reflexo, as polticas pblicas que fogem centralizao do Estado so uma forma de impedir ou, muitas vezes, de corrigir erros antes cometidos; ou pelo menos assim se espera que seja, dado que no contexto portugus ainda h muito a construir no mbito das polticas pblicas para a cultura. Para redigir esta reflexo e para justificar os meus argumentos,
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os cidados esperam do estado um grau de proteo, segurana, bem-estar econmico e

social (educao, sade, proteo social), que no exigem, nem podem legitimamente fazer, de nenhuma outra instituio in Coleo Pensar-Navegar n2 (Silva, 2009: 22)

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fui analisar estudos anteriores sobre o papel das polticas para a cultura no contexto portugus. Em 2010, o Instituto Nacional de Estatstica (INE) lanou a ltima anlise de estatsticas da cultura registada at data, atravs da qual possvel concluir que (...) no balanceamento entre interveno cultural autrquica e interveno cultural governamental, enfrentamos problemas recorrentes, ora de demisses recprocas de responsabilidade, ora de duplicao de esforos, ora de incompatibilidade radical de propsitos e medidas (...) No seria menos verdade, todavia, dizer-se que retiraramos benefcios de alguma diviso de funes, de alguma margem de especificao das polticas pblicas, e de alguma sabedoria na escolha das escalas adequadas s aes pretendidas, por outras palavras, o poder regional pode introduzir um factor de racionalizao, sabendo o que necessrio ou no noutras localidades do pas, fugindo ao habitual centralismo lisboeta4, onde em vez de existirem polticas pblicas existem polticas para os pblicos, nas quais o utente passa a ser um cliente, uma marca do dfice institucional na deciso portuguesa, marcado pela falta de acumulao do habito de deciso colectiva e pela fortes redes de corrupo e de cunhas. Augusto Santos Silva 5 , em 1997, escreveu uma importante comunicao para o aprofundamento da utilizao das polticas pblicas em Portugal, no qual identifica duas dinmicas de sinais contrrios que afectam a evoluo das polticas pblicas: por um lado, as restries pesadas ao desenvolvimento de polticas expansionistas e de matriz redistributiva, em matria social e, por outro lado o desenvolvimento e pluralizao do sector de atividades culturais. No que toca questo das polticas culturais, o autor refere que estas requerem intervenes deliberadamente concebidas como formao de pblicos, assumindo,
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Uma obsesso que acarreta problemas tais como a relao equipamento/habitante, a fraca

utilizao de espaos culturais e os recursos humanos precrios (sem profissionalizao na rea), com pouca formao.
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Texto baseado na comunicao apresentada no Colquio Cultura, Estado e Sociedade

Civil realizado na Feira Internacional das Indstrias Criativas, em Lisboa, em Novembro de 1995.

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ASPREOCUPAESCOMACULTURAEMPORTUGAL DESCENTRALIZAOEPOLTICASPBLICAS JUNHO2012 portanto, uma forte componente educativa, que no quer dizer necessariamente escolar, mas no dispensa a escola: fileira de dispositivos de educao recorrente e de educao permanente, servio pblico dos media, servios educativos de instituies estruturantes, como museus, bibliotecas, mediatecas, centros culturais, etc. A garantia de que as polticas pblicas para a cultura podem ser executadas depende muito de sinergias entre os cidados e o Estado, entre os poderes locais e o Estado e tambm de parcerias pblico/privadas6; e mesmo que o Estado detenha o papel principal, deve procurar equilbrios, atenuar assimetrias, estimular a participao de todos, olhando a cultura como factor de atratividade, como motor de reordenamento de espaos, como instrumentos de marketing, promoo e comunicao institucional de empresas, como componente cerimonial e vector de integrao social, como ensejo de consumo conspcuo, ostentao e distino, como montra de regime, como forma superior de legitimao, encenao e emblematizao poltica, refere ainda Augusto Santos Silva. J no final da dcada de 90, o pas deparava-se com uma situao dbil da cultura, situao que ainda no se tornou estvel, muito menos ainda com a extino do Ministrio da Cultura, numa altura que assistimos ao termino de companhias de teatro que no tm financiamento para continuar em atividade e num tempo em que apenas podemos contar com apoios estatais para as atividades culturais em Lisboa e, quando no se centram na capital, so apenas destinados a eventos com visibilidade internacional, deixando morrer nos braos o que de bom se produz dentro de portas. Com estas tomadas de posio, o Estado foge aquilo que as polticas pblicas exigem: aes
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(...) evitar fechar a parceria na relao pblico/privado, e pens-la antes, de uma banda, no

interior do prprio estado , entre nveis local, regional e central, depois nas relaes do estado com o sector privado e o terceiro sector da nossa prpria cultura. (Santos Silva, 1997).

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estruturantes que garantam todos os suportes s atividades, como as infraestruturas; estruturao dos campos de agentes culturais, quer do lado das posies de oferta, quer, sobretudo, do lado dos pblicos, com a construo de patamares estruturantes das prticas culturais dos diferentes cidados e, por fim, questes de concertao e consensualizao de polticas culturais, que garantam consenso nacional alargado para garantir uma mo mais firme na cultura. Para terminar este captulo, volto a remeter uma citao de Augusto Santos Silva, na qual argumenta que no conseguiremos chegar, todavia, a um entendimento satisfatrio das questes relacionadas com as polticas pblicos se no retivermos (...) dois critrios de diferenciao de agentes. Do lado do Estado, quatro nveis de organizao e atuao: local, regional, estatal e inter-estatal. Do lado da chamada sociedade civil, mltiplos agentes intervenientes neste domnio: muitas empresas produtoras de cultura, empresas promotoras de atividades culturais, fundaes, cooperativas e associaes de criadores-produtores, cooperativas e associaes de receptoresconsumidores, instituies de parceria pblico privado e, at, grupos informais de praticantes mais ou menos devotados. 2.2. Oramento participativo e a poltica de avaliao das polticas pblicas J recta final desta reflexo e antes de fazermos um balano final desta anlise, ainda h duas outras questes fundamentais ligadas descentralizao: o oramento participativo e a avaliao das polticas pblicas. O oramento participativo (OP) uma ferramenta importante para a coeso social, para a discusso de reas de interesse da vida das pessoas (como a educao, acessibilidades, ambiente, cultura, desporto, urbanismo, economia) relativamente recente e que pouco tem sido utilizada no contexto portugus 7 , sobretudo porque depende
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No contexto portugus, a sua experimentao acontece entre 2002 e 2005.

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ASPREOCUPAESCOMACULTURAEMPORTUGAL DESCENTRALIZAOEPOLTICASPBLICAS JUNHO2012 exclusivamente da vontade poltica dos eleitos, tornando-se, assim, numa autonomia limitada da sociedade. Uma das principais lacunas a falta de informao aos cidados sobre o que , na realidade o oramento participativo; para efeitos de esclarecimentos existem cinco critrios base para a definio metodolgica do OP8: votar prioridades; deve contemplar um debate explcito sobre a dimenso financeira e oramental; necessita ser organizado ao nvel das estruturas de poder regional; um processo continuado e repetido no tempo (tem de incluir alguma forma de deliberao pblica sobre a componente oramental) e, por fim, tem de promover publicamente a prestao de contas relativamente aos resultados do processo. O seu principal objectivo garantir o envolvimento dos cidados na construo das polticas pblicas, mas est claro que a grande diversidade de experincias existentes na vida pblica dificulta uma definio nica e consensual do oramento participativo, por isso mesmo, deve ser lido em dois ciclos o primeiro dedicado ao debate e previso oramental e o segundo execuo das prioridades. Em ambos os momentos, os cidados tm um papel importante em termos de participao e vigilncia da democracia. Este tipo de dinmicas fomenta a aprendizagem sobre a gesto municipal e a realidade territorial, fornecendo elementos importantes para o exerccio de uma cidadania e uma democracia informadas. (Dias; Alegretti: 2009). As polticas pblicas e o oramento participativo carecem de um importante processo para garantir uma execuo bem sucedida: a avaliao. S uma conscincia pblica capaz de analisar a boa ou m execuo, no podendo a avaliao estar a cargo do prprio Estado. Deste modo, devem existir sempre dois propsitos bsicos para as reformas das polticas pblicas: em primeiro lugar a adopo de uma perspectiva de conteno dos gastos pblicos, de busca da melhoria da
O trabalho conjunto de Giovanni Alegretti e Nelson Dias Oramentos Participativos em Portugal: em busca de uma democracia de maior proximidade ou de uma racionalidade funcional? (2009) um dos instrumentos mais precisos para compreender o OP.
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eficincia e produtividade, de ampliao da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, bem como de maximizao da transparncia da gesto pblica e de responsabilizao dos gestores, em um processo no qual o consumidor de bens e servios estaria, supostamente, em primeiro plano; o segundo propsito ou expectativa de tais reformas pudessem contribuir para uma reavaliao da pertinncia das organizaes governamentais preservarem todo o seu leque tradicional de atribuies, prevalecendo um contexto de valorizao da proviso privada de bens e servios (Caiden & Caiden apud Dias e Alegretti, 2009).

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3. Consideraes finais: O futuro das polticas pblicas para a cultura Atingida a recta final desta reflexo, tempo para traar alguns dos aspectos que marcaro o futuro das polticas pblicas, os seus problemas e os seus desafios. O futuro ser centrado em discusses antigas e novas discusses, que surgiro ao longo dos anos, com as mudanas repentinas de polticas e de governos. A esfera pblica9 da modernidade traz consigo uma capacidade reflexiva, um instrumento para uma comunicao mais eficaz entre as pessoas, capaz de tornar o processo de deciso mais colectivo. Mas nada disto se vir a verificar se assistirmos ao declnio do encontro nas ruas, ao fecho no espao privado, em detrimento da discusso na vida pblica, derivado do medo da impessoalidade das coisas, que provoca a restrio das relaes no espao pblico com uma lgica estritamente mecnica10. Para que a cultura subsista nas discusses polticas preciso que as ruas no percam a sua qualidade de centros de interao social, preciso que os cidados continuem a ter vontade de lutar por um pas em crescimento constante, combatendo o declnio da integrao de poderes locais que se tm vindo a tornar reas administrativas, que apenas fazem cumprir o que deliberado pelo governo. Assim possvel combater um caminho promscuo que a poltica portuguesa tem vindo a seguir: a poltica cada vez mais a caminho do culto da personalidade, seguindo o lema no olhem para o que eu fiz, olhem para o que eu sou, uma projeo da personalidade na esfera publica ao invs da ao.
Um conceito definido por Habermas. Aqui fao uso da teorizao de Richard Sennett no seu livro O declnio do homem pblico.
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Se queremos que a cultura continue a existir e a progredir preciso que os cidados lutem pelos seus direitos, pelo direito de participao na vida poltica, dando valor s polticas pblicas, fugindo a uma personalizao da cultura, que gera a poltica do espetculo e que incentiva a criao do espectador silencioso que apenas assiste e no se manifesta. necessrio continuar a mostrar que a cultura tem um potencial de recuperao, quer no combate ao desemprego, quer na recuperao econmica e, para isso, necessrio abrir os olhos do Estado para o investimento cultural, que tem maior impacto escala local; necessrio lutar pelo apoio s atividades, sobretudo no domnio da cultura popular (com o apoio s associaes e colectividades que desenvolvem atividade cultural a nvel local). Se a participao ativa da sociedade continuar podemos avanar linearmente, sem constantes avanos e recuos, abrindo caminho relao entre centro/periferia para a evoluo do pas, uma relao com regulao estatal, um processo social de regras de jogo. preciso educar para a cultura, preciso criar um cidade em rede escala regional e nacional, necessrio olhar a cultura como um motor de desenvolvimento, imprescindvel que a cultura comece a ser encarada como uma prioridade para o crescimento portugus.

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