TENENCIA DE LA TIERRA, ASENTAMIENTOS HUMANOS IRREGULARES Y DESARROLLO URBANO EN EL ESTADO DE MXICO: HACIA UN NUEVO PARADIGMA DE POLTICA PBLICA Dr.

Federico Seyde Melndez

El objetivo fundamental de este ensayo consiste en, a partir de una visin de conjunto sobre las determinantes econmicas, sociales y jurdicas de la irregularidad en la tenencia de la tierra que ha caracterizado el desarrollo urbano del Estado de Mxico, definir los elementos bsicos que habrn de configurar un nuevo paradigma de poltica pblica que resulte capaz de enfrentar el problema con mayores posibilidades de xito. Este nuevo paradigma habr de implicar, en esencia, un nuevo enfoque o punto de vista capaz de hacer posible el trnsito de un modelo de accin gubernamental deficiente en la planeacin, el control y la evaluacin; fundamentalmente reactivo y bsicamente autoritario; a un modelo de accin gubernamental basado en un eficaz proceso de planeacin, control y evaluacin de los procesos de desarrollo urbano, fundamentalmente proactivo, es decir, capaz de adelantarse a los problemas a partir de estrategias operativas slidamente soportadas en fuentes confiables de informacin, y esencialmente democrtico en el sentido de incorporar, sobre la base de la legalidad actualmente vigente, a los actores sociales en la comprensin y solucin de los problemas que les aquejan. Como habremos de ver ms adelante este paradigma parte de una visin sinttica u holstica del problema. Este paradigma tiene ventajas importantes tanto en trminos de conocimiento como en trminos de accin gubernamental ya que, al aportar una visin holstica de los diferentes aspectos estructurales que determinan el problema de la irregularidad y que son de carcter econmico, social y jurdico, permite comprender sus diferentes niveles y las interrelaciones existentes entre ellos y esto hace posible la construccin de estrategias de poltica pblica de carcter integral capaces de articular, de cara a un objetivo concreto de regulacin social y
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transformacin histrica, la accin de diferentes instituciones gubernamentales y la aplicacin de diferentes marcos normativos. Las polticas pblicas integrales, a diferencia de las acciones gubernamentales aisladas, tienen la ventaja de utilizar la totalidad de los recursos con que cuenta el gobierno (institucionales, normativos, financieros, informticos y materiales) para atacar un problema especfico a partir de una definicin precisa de sus determinantes estructurales y de un conocimiento profundo de sus manifestaciones empricas. Como acertadamente expres Harold D. Lasswell (1), una poltica pblica orgnica (holstica) permite integrar el conocimiento de la realidad con los recursos gubernamentales y con el anlisis de los procesos decisorios para contribuir a la democratizacin de la sociedad. Sobre la base de los planteamientos y conclusiones producto de este ensayo, ser posible planear una estrategia integral de investigacin cuyo resultado final ser un documento maestro que habr de servir de sustento terico para la definicin de lneas precisas de accin gubernamental. La finalidad fundamental consiste en lograr que la teora y el conocimiento que ella hace posible se conviertan en soportes efectivos de la accin, de la praxis. En el mundo contemporneo, inmerso en las vertiginosas dinmicas de la globalizacin, la accin del gobierno necesita apoyarse en el conocimiento cientfico y en la reflexin terica ya que, de otra manera, sus posibilidades como eje de la regulacin social y como vector principal de la transformacin histrica, se vern seriamente limitadas en detrimento del bienestar y del desarrollo justo y equilibrado de ciudadanos y comunidades. UN DESARROLLO DESIGUAL Y DESEQUILIBRADO Con ms de quince millones de habitantes, el Estado de Mxico es la entidad federativa ms poblada de la Repblica Mexicana. Su produccin anual de bienes y servicios, cercana a los 160,000 millones de dlares, la sita en el segundo lugar nacional, solamente por debajo del Distrito Federal. La economa mexiquense representa el 10 por ciento de la economa nacional y es un 25 por ciento ms grande que la economa de Nuevo Len; un 35 por ciento ms grande que la economa de Jalisco y cerca de 20 veces ms grande que la economa de Tlaxcala. Tan slo el Producto Interno Bruto (PIB) del Municipio de Tlalnepantla es tres veces superior al PIB del Estado de Tlaxcala y equivalente al PIB del Estado de Quertaro. Si sumamos los productos internos de Tlalnepantla y Naucalpan (los dos municipios con
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mayor peso econmico dentro del Estado de Mxico) obtenemos un PIB equivalente al del Estado de Coahuila (la dcima economa estatal de Mxico). Dada su pujanza econmica y la gran importancia de su actividad manufacturera que representa el 16 por ciento del total nacional, el Estado de Mxico recibe anualmente alrededor de 300,000 personas procedentes de otras partes del pas, lo que le coloca en el primer lugar nacional en el frente de la migracin interna. El Estado de Mxico es, adems, la segunda entidad federativa que cuenta con mayor densidad de poblacin (cerca de 700 habitantes por kilmetro cuadrado -once veces por encima de la media nacional-) y, dado el tremendo impacto demogrfico de los municipios que se encuentran conurbados a la Capital de la Repblica, tambin es la entidad federativa (con exclusin del Distrito Federal) con mayor nivel de concentracin urbana. Hoy en da un 87 por ciento de la poblacin mexiquense vive en espacios urbanos (localidades de ms de 2,500 habitantes). Tan slo los municipios de Ecatepec, Netzahualcyotl, Naucalpan y Tlalnepantla, todos ellos conurbados al Distrito federal, suman cerca de cuatro y medio millones de habitantes, una cifra equivalente a la de ciudades como Philadelphia, Toronto, Miln o Madrid. Del total de la poblacin mexiquense que vive en espacios urbanos, cerca del 85 por ciento se encuentra concentrada en los 40 municipios que pertenecen a la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico y que configuran junto con el Distrito Federal la mayor aglomeracin urbana del continente americano, por encima de zonas metropolitanas inmensas como Sao Paulo y Nueva York. Es precisamente el Estado de Mxico quien, hoy en da, concentra la mayor cantidad de poblacin de este inmenso espacio urbano. De los aproximadamente veinte millones de habitantes que tiene la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, alrededor del 60 por ciento viven en municipios que forman parte del Estado de Mxico. Esta masiva concentracin urbana, en el contexto de un pas en vas de desarrollo, ha generado una gran cantidad de problemas estructurales de carcter econmico, poltico y social cuya interaccin dinmica complejiza enormemente el proceso de gobernabilidad democrtica. Las dos palabras que de manera ms grfica describen la realidad estructural del Estado de Mxico son desigualdad y desequilibrio. El Estado de Mxico se encuentra afectado por una profunda desigualdad
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social que, en una primera instancia, se refleja a travs de una sumamente inequitativa distribucin del ingreso. Esta inequidad en la distribucin del ingreso no solamente se manifiesta a nivel personal, sino tambin a nivel regional y municipal. No obstante que los casos ms dramticos de marginacin social y econmica se encuentran en los municipios rurales que colindan con los Estados de Guerrero y Michoacn, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha declarado que ms de la mitad de los mexiquenses que viven en reas urbanas se encuentran en una situacin de pobreza considerada grave. El Municipio de Ecatepec, el ms populoso del Estado de Mxico, es el municipio del pas que cuenta con mayor cantidad de ciudadanos viviendo en condiciones de pobreza urbana. Junto con el Municipio de Ecatepec destacan por la gran dimensin de su poblacin urbana marginada los municipios de Chalco, Chimalhuacn, Netzahualcyotl y Toluca. Aunque no son los ms pobres entre los pobres, ya que los mexiquenses en estado de pobreza alimentaria, la ms grave e inhumana de las formas de pobreza, se concentran en municipios rurales y, especialmente, en aquellos con altos porcentajes de poblacin indgena; los pobres urbanos del Estado de Mxico son, sin lugar a dudas, los ms numerosos del pas y, en algunos casos, son los que viven en condiciones ms graves de hacinamiento, marginacin y violencia. Los pobres urbanos del Estado de Mxico no viven, en su mayor parte, en casas con piso de tierra y sus niveles de analfabetismo son muy inferiores a los existentes en reas rurales ya que la mayora de los nios terminan la educacin primaria y muchos de ellos ingresan y concluyen la mayor parte de la educacin secundaria. Sin embargo, sus condiciones de vida son sumamente difciles y, para muchas familias, esto implica un acceso restringido e irregular a los satisfactores bsicos que contempla el Indice de Desarrollo Humano (IDH). Esta situacin nos lleva a la segunda palabra clave para entender la realidad estructural del Estado de Mxico. Esta palabra es desequilibrio, ya que el Estado de Mxico es posiblemente la entidad federativa de la Repblica Mexicana donde de manera ms dramtica se refleja el profundo desequilibrio existente entre la dimensin urbana y la dimensin rural de nuestro modelo de desarrollo econmico. Dentro de los 22,352 kilmetros cuadrados que abarca su territorio, el Estado de Mxico tiene municipios densamente poblados y municipios con una densidad de poblacin sumamente baja; municipios provistos de las ms modernas infraestructuras urbanas y plenamente incorporados a la dinmica de la globalizacin y
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municipios que an carecen de una provisin adecuada de servicios bsicos y que se encuentran sumamente aislados en trminos geogrficos y econmicos; municipios cosmopolitas, modernos y sumamente ricos de acuerdo con estndares internacionales como Huixquilucan y Metepec, y municipios poblados fundamentalmente por campesinos indgenas sumamente empobrecidos y aislados en trminos culturales como San Jos del Rincn en la frontera con el Estado de Michoacn. En una medida importante, los desequilibrios estructurales que hoy en da caracterizan al Estado de Mxico son producto de la enorme influencia que a lo largo de dcadas ha ejercido la Capital de la Repblica como eje fundamental de la actividad econmica del pas. Con ms del veinte por ciento de la produccin total de bienes y servicios (el doble de la cifra alcanzada en este rubro por el Estado de Mxico), y con una densidad demogrfica superior a los 5,000 habitantes por kilmetro cuadrado, la Capital de la Repblica contina ejerciendo una influencia determinante en el proceso de desarrollo nacional en general, y en el proceso de desarrollo del Estado de Mxico en particular. Con un total de 40 municipios inmersos dentro de su impresionante zona metropolitana, el desarrollo del Estado de Mxico ha estado inextricablemente ligado al desarrollo de la Ciudad de Mxico. De hecho el municipio hidalguense de Tizayuca es la nica entidad municipal no mexiquense que forma parte de la Gran Ciudad de Mxico. Podramos por lo tanto afirmar que, adems de compartir los problemas estructurales generales del pas, las distorsiones que caracterizan el desarrollo especfico del Estado de Mxico son de manera fundamental producto de su compleja articulacin econmica, demogrfica y social con la Capital de la Repblica. La Ciudad de Mxico ha operado histricamente como un poderoso factor de atraccin de poblacin trabajadora procedente de la totalidad del territorio nacional. En las ltimas dcadas la mayor parte de esta poblacin inmigrante se ha asentado en la parte de la zona metropolitana que corresponde al Estado de Mxico. En este sentido, la presin demogrfica que enfrenta el Estado de Mxico por parte de la poblacin inmigrante responde tanto a su desarrollo econmico interno, como al hecho de su conurbacin con la Ciudad de Mxico. Si adicionamos la contribucin de ambas entidades a la economa nacional, nos situamos en una cifra superior al 30 por ciento del PIB (alrededor de 500,000 millones de dlares). Se trata de una magnitud superior al tamao de la economa Egipcia y ligeramente inferior al tamao de la economa Argentina.
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Lo anterior implica que los municipios que forman parte de la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico y, en particular, los municipios de Ecatepec, Netzahualcyotl, Naucalpan, Tlalnepantla, Chimalhuacn, Cuautitln-Izcalli, Tultitln, Atizapn de Zaragoza, Ixtapaluca y Valle de Chalco, han debido asimilar, en un lapso de tiempo relativamente breve, una presin demogrfica descomunal. Este fenmeno, si bien ha caracterizado la expansin de todas las grandes megalpolis del mundo, se ha manifestado de manera particularmente dramtica en el mbito de los pases en vas de desarrollo y, en el caso particular de Mxico, ha rebasado de manera prcticamente absoluta las capacidades institucionales de planeacin, control y regulacin social tanto del Estado de Mxico, como del Gobierno Federal. Este desarrollo desigual y desequilibrado ha tenido una manifestacin particularmente dramtica en el mbito del desarrollo urbano a travs de la proliferacin, desde la dcada de los setentas, de asentamientos humanos irregulares en los municipios mexiquenses inmersos en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico y, en particular, en aquellos municipios colindantes con el Distrito Federal. Esta irregularidad es resultado de una combinacin, ciertamente perversa, entre dos factores: una enorme presin demogrfica (resultado de la compleja articulacin geogrfica y econmica con la Ciudad de Mxico a la que hemos hecho referencia), y un rgimen jurdico de propiedad que implica una difcil, y en ocasiones abiertamente conflictiva, coexistencia entre la propiedad privada, la propiedad estatal y la propiedad social. Si bien el primer factor es algo que el Estado de Mxico comparte a nivel internacional con otras entidades polticas que forman parte de grandes megalpolis como sera el caso del Estado de Sao Paulo que literalmente envuelve con un total de 39 municipios a la ciudad brasilea del mismo nombre, y de los Estados de Nueva York, Nueva Jersey y Pennsylvania que aportan un total de 18 condados a la zona metropolitana de la Ciudad de Nueva York; el segundo factor es especfico ya que deriva de la existencia, en el seno del Estado Mexicano, de un sistema de propiedad de la tierra que impide su incorporacin dinmica al proceso de desarrollo urbano.

EL SISTEMA AGRARIO DE PROPIEDAD Y LA IRREGULARIDAD EN LA TENENCIA DE LA TIERRA La ocupacin irregular de tierras en la periferia de las ciudades es un fenmeno comn a todos los procesos acelerados de urbanizacin, sin embargo en el caso de la Repblica Mexicana el fenmeno se ha visto complejizado por el hecho de que, al menos desde hace cuatro dcadas, el grueso de los procesos de urbanizacin ha tenido lugar sobre tierras sujetas al rgimen jurdico de la propiedad social. Estas tierras, de conformidad con la legislacin vigente, se dividen en tierras ejidales y comunales. Las dos formas de propiedad social, con independencia de las especificidades organizacionales internas de las estructuras corporativas que tienen control patrimonial sobre ellas (ejidos y comunidades agrarias), comparten una caracterstica fundamental de cara al proceso de desarrollo urbano que es su carcter inalienable, es decir, la imposibilidad de ser enajenadas libremente como ocurre con las tierras sujetas al rgimen jurdico de la propiedad privada que, en el caso de Mxico, si bien posee los clsicos atributos de uso, explotacin y disposicin emanados del Ius Civile Romano (Ius Utendi, Ius Fruendi, Ius Abutendi), se encuentra de conformidad con lo estipulado por el Artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos subordinada al inters pblico. Si bien analizar las determinantes histricas e ideolgicas de la propiedad social en Mxico rebasa los objetivos de este ensayo, es importante sealar que se trata de una forma de tenencia profundamente arraigada en la cultura rural del pas y que se encuentra tutelada directamente por el Estado a travs de una compleja red de instituciones y leyes. A pesar del profundo impacto que esta forma de tenencia tuvo, desde la dcada de los setentas, sobre la expansin de la irregularidad en el mbito urbano, no fue sino hasta 1992, con la introduccin de las reformas constitucionales que hicieron posible la promulgacin de una nueva legislacin agraria, que se generaron los instrumentos normativos que habran de permitir enfrentar el problema de manera proactiva y no fundamentalmente reactiva como vena ocurriendo en el marco de la legislacin precedente. De cara al tema que nos preocupa, la gran aportacin de la nueva legislacin agraria consiste en reconocer la autonoma patrimonial de ejidos y comunidades y la supremaca de la asamblea como centro nervioso de la gobernacin corporativa de los ncleos. Mientras que en el contexto de la Ley Federal de Reforma Agraria el nico camino posible para modificar el
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rgimen de propiedad de las tierras sociales era el de la expropiacin por causa de utilidad pblica como acto supremo de autoridad estatal, en el marco de la actual legislacin existe tambin la posibilidad de que los propios ncleos agrarios, a travs de sus asambleas, lleven a cabo la desincorporacin de aquellas tierras que, en virtud de la existencia de factores externos determinantes, necesitan acceder a los tres atributos jurdicos propios de la propiedad privada que mencionamos anteriormente. Ya sea mediante la adopcin del dominio pleno sobre tierras ejidales parceladas, o mediante la aportacin de tierras de explotacin comn (ejidales o comunales) al patrimonio de sociedades mercantiles o civiles, las asambleas de los ncleos agrarios pueden lograr, hoy en da, lo que en el pasado solamente poda llevar a cabo el gobierno federal. En el caso del Estado de Mxico nos encontramos con un escenario de irregularidad en la tenencia urbana de la tierra sumamente complejo como resultado de la dinmica de desarrollo desigual y desequilibrada que comentamos ms arriba. Esta dinmica ha provocado que, quizs de manera aun ms dramtica que en el resto de la Repblica Mexicana, la aceleradsima y sumamente agresiva expansin urbana de las ltimas dcadas haya tenido lugar mayoritariamente sobre tierras de propiedad social. Mientras que con un 48 por ciento de su territorio dentro del rgimen de la propiedad social (1,082,188 de hectreas repartidas entre 1,071 ejidos y 184 comunidades), el Estado de Mxico se ubica dentro del promedio nacional, el porcentaje del proceso de expansin urbana que tiene actualmente, y ha tenido en el pasado reciente, lugar sobre tierras de propiedad social es superior al 70 por ciento. Esta cifra coloca al Estado de Mxico en el primer sitio dentro del proceso de expansin urbana irregular de nuestro pas. Las tierras de propiedad social situadas en la periferia de la Capital de la Repblica probaron ser, durante muchos aos, las nicas tierras accesibles a millones de migrantes procedentes de reas rurales y urbanas empobrecidas ubicadas dentro y fuera de las fronteras del Estado de Mxico. Tierras que haban perdido tiempo atrs su potencial agrcola, se transformaron en asentamientos humanos irregulares carentes de servicios bsicos y de vas de comunicacin adecuadas pero que, sin embargo, permitan a familias y comunidades enteras acceder a fuentes formales e informales de empleo en el seno de una metrpoli que creca a pasos agigantados y que, ms all de una retrica gubernamental (federal y estatal) que hizo del concepto de planificacin un recurso de legitimacin poltica, siempre careci de
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estrategias adecuadas y viables de planeacin urbana. Esta situacin provoc que la irregularidad terminara por dominar el proceso de crecimiento urbano en el Estado de Mxico y que, en su mayor parte, respondiera a la necesidad imperiosa de vivienda de masas crecientes de trabajadores migrantes procedentes tanto del medio rural como de espacios urbanos menos dinmicos. Las familias cuyos ingresos se encontraban por debajo de los tres salarios mnimos, difcilmente tuvieron acceso al mercado formal de suelo y, con frecuencia, su nica opcin para hacerse de un techo radic en la oferta de lotes irregulares. Como sealamos anteriormente, la dinmica impuesta por el desarrollo desigual y desequilibrado del pas en general y de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico en particular, es la causa fundamental de la irregularidad urbana. Esta causa fundamental es de carcter estructural, en el sentido de que es producto de un modelo general de desarrollo econmico y social que nuestro pas comparte con otros pases del mundo en vas de desarrollo y, de manera especial, con los pases de Amrica Latina (2). La situacin que confiere especificidad a nuestro pas es, como comentamos anteriormente, el hecho de que la mayor parte de las tierras que se incorporaron al desarrollo urbano a partir de comienzos de la dcada de los setentas eran de propiedad social y, al no poder ser enajenadas legalmente, dieron origen a una forma de irregularidad particularmente compleja. En el caso particular de Mxico el rgimen de propiedad agrario, originalmente diseado para ncleos de poblacin rural dedicados de manera predominante a la realizacin de actividades agrcolas, ganaderas y forestales, termin convirtindose en un obstculo estructural que limit seriamente las capacidades gubernamentales en materia de planeacin del desarrollo urbano. Adems de coartar las posibilidades planificadoras del gobierno federal, de los gobiernos estatales y, de manera especialmente importante dadas sus atribuciones constitucionales, de los gobiernos municipales, el carcter inalienable de las tierras ejidales y comunales que fueron a lo largo de muchas dcadas dotadas y restituidas por el Estado a grupos campesinos y comunidades indgenas, impidi a sus legtimos propietarios obtener beneficios econmicos de un proceso que, dadas sus determinantes estructurales, tuvo desde un principio el doble carcter de inevitable e irreversible. Hacia finales de la dcada de los sesentas, el fenmeno del precarismo urbano asentado sobre terrenos ejidales y comunales comienza a adquirir
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dimensiones preocupantes en el Estado de Mxico. La creciente presin migratoria provoca la venta ilegal de tierras de propiedad social y el crecimiento anrquico del espacio urbano metropolitano sobre reas frecuentemente no aptas e incluso riesgosas para los asentamientos humanos. Este proceso de ocupacin ilegal y desordenada de tierras ejidales y comunales desencadena conflictos sociales cada vez ms agudos. Estos conflictos tienen como actores fundamentales a colonos que adquieren de buena fe solares sobre los cuales no podrn ejercer derechos de propiedad, y a ejidatarios y comuneros que se ven despojados de su patrimonio al ser comercializadas sus parcelas y tierras comunitarias por lderes ambiciosos operando bajo la tolerancia e incluso contando con la complicidad de las autoridades. La falta de seguridad jurdica en los colonos, el despojo sistemtico de los campesinos y la generacin de una elaborada red de intereses econmicos y polticos ligados a la expansin de asentamientos irregulares, terminan por ser los rostros de una problemtica social creciente y de cada vez ms difcil solucin. A pesar de que en la retrica gubernamental siempre ha estado presente la idea de constituir reservas territoriales para convertir en realidad la planeacin del desarrollo urbano, la poltica que de manera predominante ha seguido el Estado Mexicano frente a esta problemtica ha tenido un carcter reactivo. Esta poltica ha consistido en la aplicacin de medidas correctivas destinadas a restaurar condiciones de legalidad en la tenencia de la tierra, mediante acciones de regularizacin instrumentadas por el gobierno federal sobre la base de actos expropiatorios. Esta lnea de accin ha implicado la expansin de un aparato burocrtico y normativo que, si bien ha logrado xitos importantes en algunos periodos histricos (3), ha sido incapaz de reducir el fenmeno de la irregularidad en la tenencia de la tierra en una proporcin realmente significativa. Por otra parte, es importante sealar que el modelo de regularizacin va expropiacin, adems de ser reactivo, es autoritario, ya que se apoya en la capacidad del Estado para imponerle a la propiedad las modalidades dictadas por el inters pblico en ejercicio de su dominio eminente (4), y tambin excluyente ya que mantiene a los dueos legtimos de las tierras que han sido irregularmente enajenadas y ocupadas, al margen del proceso de regularizacin y, por ende, al margen de los beneficios econmicos y sociales que de ste pueden derivar. Estos campesinos terminan inmersos en el peor de los mundos posibles ya que, por una parte, la expansin agresiva de la mancha urbana provoca que sus tierras pierdan su vocacin agrcola y, por otra parte, la accin regularizadora del gobierno les sita al margen de cualquier beneficio
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concreto que pudiera derivarse de la urbanizacin legal y planificada de las mismas. Una ventana de oportunidad para enfrentar esta problemtica de manera diferente se abri con las reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y al marco legal agrario llevadas a cabo por el gobierno federal en 1992. Estas reformas fueron resultado de una reflexin crtica acerca de los lmites estructurales enfrentados por un modelo estatista de desarrollo agrario y estuvieron en lo fundamental animadas por el objetivo de dinamizar la actividad productiva mediante la creacin de nuevas condiciones jurdicas en donde el flujo sostenido de capital privado al campo mexicano, en el marco de diversos esquemas posibles de asociacin con los sujetos agrarios, fuese posible. Entre las modificaciones jurdicas introducidas, la ms importante de cara al objetivo de promover de manera enrgica el desarrollo econmico autosostenible del campo mexicano fue el reconocimiento de un estatuto de autonoma patrimonial en favor de las asambleas de ejidos y comunidades. Con base en este reconocimiento, los rganos superiores de gobierno de los ncleos agrarios fueron legalmente capacitados para modificar el rgimen de propiedad de sus tierras mediante diversos procesos de desincorporacin equivalentes en sus efectos finales a la expropiacin por causa de utilidad pblica. Desde 1992 las asambleas de los ejidos y comunidades tienen capacidad jurdica para convertir tierras de propiedad social en tierras de propiedad privada susceptibles de ser enajenadas, hipotecadas y aportadas al patrimonio de sociedades annimas y civiles. A pesar de que la capitalizacin dinmica del agro mexicano, entendido como el objetivo fundamental de la nueva legislacin agraria, dista mucho de ser una realidad; el hecho de que el Poder Ejecutivo Federal haya dejado de ser la nica entidad jurdicamente capacitada para modificar el rgimen de propiedad a que se encuentran sujetas las tierras ejidales y comunales, ha abierto la posibilidad de disear e instrumentar nuevas estrategias para lidiar con el problema de la irregularidad no solamente desde la perspectiva del retorno a la legalidad por la va de la regularizacin, sino tambin, y de manera fundamental, desde la perspectiva de adelantarse al problema por la va de la desincorporacin anticipada de aquellas tierras situadas en el camino del crecimiento urbano. Con las reformas de 1992 se abre la posibilidad de disear nuevas estrategias de poltica pblica mediante las cuales no solamente las autoridades federales sino tambin, y de manera
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especialmente importante, las autoridades estatales y municipales, cuentan con la posibilidad de enfrentar el problema del crecimiento urbano sobre tierras de propiedad social de manera proactiva. Sin embargo, el hecho es que este salto cualitativo no ha tenido lugar ya que, a pesar de la introduccin de ambiciosos programas federales como el Programa de Incorporacin de Suelo Social al Desarrollo Urbano (PISO) (5), el problema de la irregularidad en la tenencia de la tierra sigue siendo atacado de manera fundamentalmente reactiva y la expropiacin por causa de utilidad pblica contina siendo, a travs del funcionamiento de la Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT), el camino preferente en materia de regularizacin de propiedades asentadas en tierras de origen social. A que se debe esta situacin? LA NECESIDAD DE DOTAR DE INTEGRALIDAD A LA POLTICA PBLICA Esta situacin es producto de una concepcin arcaica de la organizacin y funcionamiento del gobierno, as como de su relacin con la sociedad civil, que lamentablemente sigue estando vigente en Mxico. Es el resultado, hasta cierto punto lgico y natural, de una poltica pblica burocrtica y autoritaria organizada sobre la base de alcanzar metas programticas, ms que sobre la base de solucionar problemas sociales reales. Aunque a partir de una apreciacin superficial estas dos cosas podran considerarse como formas diferentes de decir lo mismo, un anlisis ms detallado revela que no es as. La distincin conceptual entre estos dos tipos de poltica pblica puede construirse articulando diferentes perspectivas de anlisis. La primera perspectiva tiene que ver con el origen de la poltica pblica o, dicho de otra manera, con la manera en que sta se formula en el seno del gobierno. Mientras que las polticas pblicas orientadas a alcanzar metas programticas normalmente se construyen en gabinetes burocrticoadministrativos de conformidad con las grandes lneas de la poltica gubernamental en turno (i.e., los programas sectoriales y subsectoriales que emanan de los planes nacionales o estatales de desarrollo) y esta construccin se hace normalmente en forma aislada, es decir, sin una autntica vinculacin entre diferentes entidades y dependencias y, de manera ms grave, sin una conexin real con, y sin un conocimiento directo de, la realidad sobre la cual van a operar; las polticas pblicas orientadas a
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solucionar problemas normalmente son resultado de la percepcin objetiva y realista que tienen los operadores polticos de la realidad social sobre la que se encuentran actuando. Estas polticas surgen como resultado de un dilogo entre el gobierno y la sociedad civil de cara a la preservacin de la gobernabilidad y no como un conjunto de metas programticas que deben ser alcanzadas por un aparato burocrtico-administrativo preocupado ms por ejercer un presupuesto en tiempo y forma que por resolver un problema social concreto. La segunda perspectiva tiene que ver con la manera en que se instrumenta la poltica pblica. Mientras que una poltica pblica orientada a alcanzar objetivos se instrumenta de manera vertical, es decir, de arriba hacia abajo y normalmente dentro del mbito de atribuciones que compete a una determinada dependencia, entidad o, en el mejor de los casos, sector del gobierno (federal, estatal o municipal); una poltica pblica encaminada a solucionar problemas confiere prioridad al nivel horizontal o transversal de la estructura gubernamental involucrando a todas aquellas dependencias, entidades o sectores que resulten necesarios para enfrentar el problema y resolverlo. Si bien la aplicacin de la poltica educativa, de conformidad con un programa de gobierno sexenal, es responsabilidad de la Secretara de Educacin Pblica, el problema educativo, es decir, el rezago que en materia de educacin y, especialmente, en materia de la efectiva adquisicin de las competencias profesionales que requiere la juventud en el marco de un mercado de trabajo radicalmente diferente al que exista hace tan slo veinte o treinta aos, es ciertamente responsabilidad de la totalidad del gobierno, y no solamente del gobierno federal. Se trata, en esencia, de una responsabilidad fundamental del Estado, en el sentido de que abarca todos los niveles verticales y todas las dimensiones transversales de la accin gubernamental, es decir, involucra desde el Presidente de la Repblica hasta el ms modesto analista e involucra de manera dinmica y en el mbito de sus atribuciones constitucionales, al gobierno federal, al gobierno estatal y al gobierno municipal. Desde la perspectiva de sus resultados, la poltica pblica orientada a la solucin de problemas hace posible una utilizacin ms efectiva de los recursos con que cuenta el Estado. Al ser atacado de manera integral, un problema social complejo y de difcil solucin, como es el caso de la irregularidad en la tenencia de la tierra, tiene mucho mayores probabilidades de resolverse o de irse atenuando paulatinamente. Para enfrentar problemas sociales, el Estado cuenta con una amplia gama de instrumentos normativos,
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institucionales e ideolgicos que nunca se encuentran concentrados en una sola dependencia, entidad u oficina administrativa. Un problema con muchas aristas solamente puede ser exitosamente enfrentado con una poltica pblica integral capaz de atacar, con el instrumental adecuado, cada una de sus manifestaciones. Los grandes problemas sociales no pueden ser ubicados en compartimentos estancos, ni definidos a partir de causalidades simples o lineales. Los grandes problemas sociales normalmente afectan reas muy diversas del tejido comunitario y sus causas generalmente son mltiples, de diversa naturaleza y, en virtud de ello, las estrategias de solucin tienen que ser, al mismo tiempo, integrales y flexibles, es decir, deben utilizar toda la batera de recursos disponibles y, al mismo tiempo, deben poder adaptarse a circunstancias cambiantes y a escenarios imprevistos. Una analoga interesante puede aportarla un escenario de guerra, en donde el xito depende tanto de la capacidad de un ejrcito para utilizar todas sus armas, como de su capacidad para ajustar e incluso redisear sus estrategias de accin en funcin de los imperativos esencialmente imprevistos que plantea el campo de batalla. Resulta claro en este sentido que una poltica pblica fragmentaria y rgida, difcilmente podr rendir los resultados que se esperan de ella. Lo dicho anteriormente nos lleva a concluir que mientras una poltica publica basada en la consecucin de objetivos es fundamentalmente mecnica; una poltica pblica basada en la solucin de problemas es esencialmente orgnica. Mientras que la primera ataca, a partir de una visin analtica y exclusivamente funcionalista de la realidad social, las diversas dimensiones o aristas de un problema de manera aislada; la segunda permite enfrentar el problema en su conjunto, atacando todas sus manifestaciones de manera simultnea sobre la base de un conocimiento sinttico del mismo que, adems de integrar diferentes niveles de anlisis, permite enmarcar fenmenos especficos dentro del contexto estructural al cual pertenecen. Se trata, por lo tanto, de dos paradigmas de poltica pblica provistos de fundamentos ontolgicos distintos. Mientras que el primer enfoque, el tradicional, concibe a la sociedad como un agregado mecnico de cosas distintas, como una especie de maquinaria provista de engranajes, cuyas manifestaciones problemticas pueden ser atacadas de manera aislada, es decir, de una en una (primero arreglo la parte mecnica, luego la parte elctrica y luego las junto para que el coche vuelva a funcionar); el segundo enfoque, el holstico, concibe a la sociedad como una totalidad viviente, dinmica y esencialmente impredecible, que lejos de ser un simple agregado de partes separadas, constituye un organismo donde cada sistema y cada
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subsistema forman parte del todo, se reproducen en conjuncin con el todo y no pueden existir en ausencia del todo (al ser parte de un organismo vivo, un hgado enfermo afecta el funcionamiento del corazn, de los riones y del cerebro y, en virtud de ello, toda accin teraputica para ser efectiva debe ser integral). Como acertadamente seal Franois Ascher (6) en uno de sus ltimos ensayos, el poltico debe tener en cuenta que la accin pblica se construye en la actualidad ms por la dinmica de los proyectos que por el cumplimiento de un programa, ms por soluciones ad hoc que por la aplicacin de normas y planes rgidos, ms por el consenso parcial y flexible (nunca definitivo y necesariamente contingente) que por la consecucin de acuerdos globales cuya permanencia histrica solamente es posible a travs de su imposicin autoritaria. En el mundo desarrollado la era de la gran planeacin basada en objetivos burocrticos ha terminado, as como la idea de una vinculacin vertical y unidireccional entre el gobierno y la sociedad civil. En el caso de Mxico, esta es una transformacin que debe comenzar a darse. La complejidad creciente de los grandes problemas nacionales hace imprescindible arribar a una discusin seria y profunda sobre la forma en que debe concebirse, disearse e instrumentarse la accin del gobierno a fin de que se convierta en un instrumento efectivo de regulacin de contradicciones y de transformacin de estructuras sociales. La nacin mexicana no puede darse el lujo de seguir enfrentando sus problemas mediante planes inviables, carentes de fuentes confiables de informacin, construidos al margen de la participacin ciudadana y animados, en lo fundamental, por prioridades burocrticas y administrativas. Es necesario lograr que las polticas pblicas en general, y las polticas pblicas urbansticas en lo particular, vuelvan a ser instrumentos del quehacer poltico, recursos efectivos de un Estado plenamente comprometido con la gobernabilidad democrtica. Para utilizar nuevamente las palabras de Ascher: El neo-urbanismo se enfrenta a grupos sociales diversificados, a individuos multipertenecientes [a diferentes redes de accin e identidad social], a territorios social y espacialmente heterogneos, as como a una vida asociativa prolfica pero a menudo efmera, caracterizada por el declive de las formas tradicionales de mediacin y de sus actores ms representativos (cura, maestro, tendero, polica de barrio, etc.). Las nuevas polticas pblicas de carcter urbano deben por lo tanto apoyarse en lgicas tcnico-econmicas de carcter
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privado que difieren profundamente de las culturas y de los modos de actuar pblicos. Estas nuevas polticas demandan nuevas formas de pensar y de ejecutar las decisiones pblicas sobre la base del dilogo y la consulta con habitantes, usuarios, vecinos, actores y expertos de todo tipo. La planeacin urbana, vertical y burocrtica, debe dejar paso a la gobernabilidad democrtica urbana, que podemos definir como un sistema de dispositivos y de modos de actuacin mediante los cuales las instituciones gubernamentales junto con los representantes de la sociedad civil deben elaborar y poner en marcha las polticas y las decisiones pblicas. Mientras que los dispositivos a que hace referencia Ascher son espacios polticos (audiencias, asambleas, consejos, comits, juntas, etc.), los modos de actuacin son, en esencia, lneas de accin poltica o, dicho en otras palabras, modelos de accin gubernamental, que permiten articular recursos institucionales de diversa naturaleza (normativos, financieros, educativos, tecnolgicos, etc.) en torno a una lnea de accin estratgica encaminada a enfrentar y a resolver un determinado problema, o conjunto de problemas. A partir de la argumentacin anterior, es necesario elaborar el concepto de accin estratgica a fin de conocer el impacto determinante que tiene en la definicin de un nuevo modo de planeacin gubernamental. Si regresamos a los conceptos bsicos, y en este caso es conveniente hacerlo, la nocin de estrategia, que surge del arte de la guerra, implica no solamente desarrollar un plan para alcanzar una determinada posicin en el futuro, sino tambin, y de manera fundamental, un conjunto de estructuras, reglas y lneas de actuacin capaces de garantizar, en el marco de una situacin esencialmente dinmica e impredecible (como es el caso de una batalla militar), el carcter ptimo de las decisiones que habrn de tomarse y de las rutas de accin o vas tcticas que, con base en ellas, habrn de seguirse. Mientras que la poltica pblica encaminada a alcanzar objetivos es, en razn de su naturaleza eminentemente burocrtica, esencialmente noestratgica, es decir, afectada de rigidez, fragmentariedad y generalidad; la poltica pblica encaminada a resolver problemas es, en razn de su naturaleza eminentemente poltica, esencialmente estratgica y, en este sentido, provista de flexibilidad, integralidad y precisin. La nocin de accin estratgica debe entenderse, por lo tanto, como el fundamento de una nueva cultura en materia de planeacin en donde lo que debe definirse son las grandes estructuras, reglas y lneas de accin gubernamental que hagan posible la solucin de problemas reales provistos de manifestaciones y aristas no previstas e incluso imposibles de prever, ms que las metas
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programticas especficas (generalmente de carcter cuantitativo) que deben alcanzarse en el marco de un determinado periodo administrativo o ejercicio presupuestal. HACIA UNA NUEVA FORMA DE PLANIFICAR EL PROCESO DE DESARROLLO URBANO EN EL ESTADO DE MXICO Ante la naturaleza irrefutable que deriva tanto de la experiencia histrica, como de la evidencia emprica que cotidianamente se genera, es necesario concluir que si el actual estado de cosas en el mbito de la poltica pblica no se modifica de manera radical, el problema de la irregularidad en la tenencia de la tierra, junto con sus terribles consecuencias sociales, no slo no podr resolverse sino que seguramente se agravar en el futuro. Para el Estado de Mxico, contar con una poltica de suelo efectiva es de vital importancia en trminos de desarrollo urbano, justicia social, sustentabilidad ecolgica, seguridad ciudadana y equilibrio financiero. La estructura hacendaria de los gobiernos locales se puede ver enormemente beneficiada con una estrategia efectiva de regularizacin de la tenencia de la tierra que amplifique la base de recaudacin de los impuestos a la propiedad inmobiliaria. El mercado inmobiliario y la industria de la construccin, en especial aquella orientada hacia la generacin de viviendas de inters social que constituye una importantsima fuente de empleo, requiere de una oferta creciente de suelo jurdicamente apto procedente de ejidos y comunidades. Terminar con el precarismo urbano mediante una estrategia efectiva de regularizacin de la tenencia de la tierra es un paso indispensable para combatir exitosamente la pobreza y para reducir los ndices de marginacin social y criminalidad. Una poltica exitosa de proteccin ambiental y desarrollo sustentable es imposible en un contexto de indefinicin de derechos de propiedad y de transmisin irregular de la propiedad de la tierra. La planeacin municipal del desarrollo urbano debe necesariamente considerar la incorporacin de suelo social al crecimiento de las ciudades ya que la mayor parte de este crecimiento tiene lugar sobre ejidos y comunidades. Finalmente, es indispensable reconocer que la indefinicin en los derechos de propiedad y la ausencia de garantas en la tenencia de lotes y viviendas que afecta a los habitantes pobres de espacios urbanos ( urban poor), es una fuente creciente de tensin y desarticulacin social que puede llegar a comprometer seriamente la gobernabilidad democrtica. La combinacin de pobreza, hacinamiento, falta de oportunidades, criminalidad
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y precarismo urbano es, literalmente, una bomba de tiempo para la gran mayora de las megalpolis del mundo en desarrollo y, de manera particularmente dramtica, para la Gran Ciudad de Mxico, la entidad metropolitana ms grande de Amrica Latina que, como sealamos antes, surgi de la fusin anrquica del Distrito Federal con cuarenta municipios del Estado de Mxico. Qu se puede hacer? Cual es el camino a seguir? Estas son preguntas harto complejas, cuya respuesta se encuentra lejos de las posibilidades de este modesto ensayo. Sin embargo, y a riesgo de pecar de audacia (o quizs de temeridad), me aventurar a adelantar algunas ideas derivadas de las reflexiones tericas anteriormente expuestas. La primera de estas ideas se apoya en el hecho de reconocer que, en el marco de la poltica pblica actualmente vigente en materia de incorporacin de suelo de propiedad social al desarrollo urbano (si es que acaso puede hablarse de la existencia de una poltica pblica debidamente definida y planificada como tal en los tiempos que corren), el Estado de Mxico detenta un rol esencialmente pasivo. Actualmente es, como lo ha sido en el pasado reciente, el gobierno federal, a travs de las dependencias y entidades que dan forma al sector agrario, quien marca la pauta y define las grandes lneas a que debe sujetarse el proceso de privatizacin de tierras ejidales y comunales para su aportacin a proyectos vinculados al desarrollo urbano. Esta situacin no tiene razn para preservarse ya que si bien la facultad de expropiacin sobre tierras de propiedad social le corresponde a la federacin en forma exclusiva, el proceso de incorporacin de tierras sociales al desarrollo urbano, desde los tiempos del programa PISO, se basa en los mecanismos de desincorporacin que la Ley Agraria otorga a las asambleas de los ncleos agrarios y que son el dominio pleno sobre tierras parceladas y la aportacin de tierras de uso comn al patrimonio de sociedades inmobiliarias. Estos mecanismos no dependen del ejercicio del dominio eminente por parte del Estado a travs del gobierno federal y, por ende, pueden ser promovidos con energa por los gobiernos estatales, e incluso por los gobiernos municipales. Si esto no ha ocurrido es por falta de voluntad poltica en el mejor de los casos, o por abierta negligencia, incompetencia e ignorancia en el peor de ellos. Es por lo tanto necesario que el gobierno del Estado de Mxico, en coordinacin con los cuarenta municipios conurbados al Distrito Federal, asuma una actitud proactiva en la materia y defina una lnea de accin estratgica.
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Esta actitud proactiva puede y debe hacerse extensiva al frente de la regularizacin de la tenencia de la tierra en el caso de los asentamientos humanos, numerossimos por cierto, que ya estn establecidos y frente a los cuales no queda sino seguir acciones de carcter correctivo. Tambin en este caso se puede seguir un camino basado en las atribuciones legales de la asamblea que derivan de la Ley Agraria, sin necesidad de recurrir, salvo en situaciones extremas, a la facultad expropiatoria del gobierno federal. Incluso podra pensarse en la posibilidad de presentar ante el Congreso Federal una iniciativa de ley consistente en un paquete de modificaciones jurdicas que faculten a los gobiernos estatales para expropiar tierras de origen ejidal y comunal cuando stas se encuentren claramente inmersas en la mancha urbana y cubiertas de asentamientos irregulares, bajo el argumento de que estas tierras, en virtud del destino que trmino dndoles el proceso de expansin urbana, dejaron de ser tierras cultivables y, en virtud de ello, se sitan fuera de la ratio juris que anima el funcionamiento y las atribuciones del sector agrario del gobierno federal (para qu seguir tratando como agrarias aquellas tierras que han dejado de serlo?). Si la planeacin urbana es, ante todo, una facultad estatal y municipal, sera reflejo de un acto de congruencia poltica operar esta transformacin legislativa. Creo que es una batalla que vale la pena librar, en el seno del Estado Federal, para que el Estado de Mxico pueda encarar y resolver un problema con tan graves consecuencias. La segunda idea tiene que ver con la necesidad de enfrentar el problema desde la perspectiva holstica y democrtica que ofrece el paradigma de poltica pblica anteriormente analizado. En este sentido, ms que disear un programa de accin centralizado y burocrtico, semejante en su filosofa y en sus formas bsicas, a los programas que en los ltimos aos ha diseado el gobierno federal, lo conveniente es explorar, con creatividad e imaginacin, un nuevo camino. Este nuevo camino en materia de planeacin del desarrollo urbano, deber apoyarse en los principios de organicidad, integralidad y participacin social anteriormente referidos y abstenerse de reproducir las inercias centralistas y los comportamientos autoritarios del pasado. Se trata, en esencia, de instrumentar una poltica pblica holstica basada en: Un mtodo de planeacin autnticamente estratgico que permita ir ms all del cumplimiento de metas cuantitativas de conformidad con una visin (frecuentemente poco realista) del futuro. Este nuevo mtodo
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debe, ante todo, permitir la adaptacin dinmica de la accin gubernamental a escenarios diversos, as como la utilizacin ptima, en el marco de una realidad cambiante y esencialmente impredecible, de los recursos institucionales, normativos e ideolgicos que se encuentran a disposicin del gobierno como un todo orgnico. La poltica pblica debe, en este sentido, ser heterognea, eclctica, pragmtica, capaz de integrar en su seno elementos hbridos que hagan posible el ofrecimiento de soluciones mltiples. Planes estratgicos y tcticos que no emanen de gabinetes burocrticos sino de dispositivos o espacios polticos capaces, como seala Ascher, de elaborarlos, discutirlos, negociarlos y hacerlos avanzar. Las asambleas de los ncleos agrarios son los dispositivos naturales para llevar a cabo este esfuerzo. Si el dilogo y la negociacin con estas instancias agrarias de gobierno no ha sido fructfero en el pasado, es debido al carcter vertical y autoritario de los programas y proyectos que el gobierno les ha impuesto o ha intentado imponerles. Un modelo de interaccin con las comunidades que, ms all de la omnipresente retrica jurdica y administrativa, sea autnticamente participativo, es decir, verdaderamente poltico. Esto implica asimilar con profunda conviccin la idea de que la planeacin participativa es un camino para definir y realizar proyectos comunitarios a partir de la intervencin de muchos actores con ideas e intereses diferentes que, sin embargo, pueden ser incorporados a un consenso que se encuentre en sintona con las grandes prioridades estatales. Esto implica, a nivel de las asambleas de los ncleos agrarios, el ofrecimiento de un paquete ad hoc de acciones gubernamentales de impacto comunitario que opere como un catalizador de voluntades en favor de determinados proyectos tanto de incorporacin de suelo al desarrollo urbano como de regularizacin de la tenencia de la tierra. Es fundamental crear en los ejidatarios y comuneros la conviccin de que son parte activa en la solucin del problema urbano, y de que la solucin al mismo habr de reportarles beneficios concretos y tangibles. Una accin gubernamental en materia de planeacin urbana no solamente estratgica sino tambin profundamente reflexiva entendiendo, como bien seala Ascher, que el anlisis no precede a la regla y al proyecto, sino que est presente permanentemente. El conocimiento y la informacin se usan antes, durante y despus de la accin.
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Recprocamente, el proyecto se convierte plenamente en instrumento de conocimiento y negociacin. Mediante la combinacin de sentido estratgico y capacidad reflexiva, la poltica pblica genera su propia forma de conocimiento y se depura continuamente a s misma. Una poltica pblica de este tipo aprende de las controversias a que se enfrenta como resultado de su contacto con la realidad y utiliza este conocimiento para depurar sus lneas de accin estratgica y para regular sus contradicciones internas. LA ADMINISTRACIN DE SUELO PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE El nuevo enfoque de poltica pblica que proponemos para el Estado de Mxico cuenta con un importante referente a nivel internacional en el Sistema de Administracin de Suelo para el Desarrollo Sustentable (7). Este sistema constituye un autntico paradigma, es decir, una nueva manera de entender la relacin que los seres humanos tenemos con el suelo, es decir, con esa superficie fsica en la que edificamos y desarrollamos nuestra existencia comunitaria. Este paradigma constituye en lo fundamental una reaccin intelectual y una respuesta acadmica a los enfoques tradicionales (preponderantemente analticos y sectoriales) de poltica de suelo, cuyas limitaciones fueron puestas claramente de manifiesto con la crisis financiera global del 2008. A partir de esa fecha y en virtud del importante impacto que los mercados hipotecarios de tierras tuvieron en la gestacin de la crisis, numerosas administraciones gubernamentales tanto de pases desarrollados como de pases emergentes, reconocieron la necesidad de generar nuevos enfoques acerca de un problema cuya complejidad revela claramente su carcter estructural y multifactorial. En este sentido, el Sistema de Administracin de Suelo para el Desarrollo Sustentable aporta un marco terico congruente sobre el cual es posible construir estrategias de poltica pblica integrales, flexibles, soportadas en una infraestructura institucional y legal adecuada y, en virtud de ello, capaces de enfrentar con mayores posibilidades de xito los complejos retos que plantea un proceso de desarrollo urbano determinado por la necesidad de lograr equidad social, crecimiento econmico y proteccin ambiental; tres objetivos fundamentales cuya convergencia dista mucho de darse de manera natural o automtica en el mundo contemporneo. Un sistema de manejo y administracin de suelo verdaderamente eficaz debe permitir al
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gobierno planificar racionalmente el crecimiento de las ciudades promoviendo la inversin inmobiliaria en funcin de imperativos sociales bsicos como son la infraestructura, la vivienda y el empleo; enfrentar con mayores recursos las situaciones estructurales de pobreza extrema, marginacin social, criminalidad ascendente y deterioro ambiental que caracterizan los procesos de desarrollo urbano acelerado en los pases emergentes; as como lidiar con aquellas situaciones contingentes de emergencia fsica como son los terremotos y las inundaciones que imponen la necesidad de reubicar a miles de familias en periodos de tiempo sumamente breves. El punto nodal del Sistema de Administracin de Suelo para el Desarrollo Sustentable es precisamente un paradigma, es decir, una perspectiva cientfica dentro de la cual la relacin existente entre los seres humanos y el suelo (land), se concibe de manera holstica y, en virtud de ello, la tenencia, el valor, el uso y el desarrollo de la tierra (land tenure, value, use and development) son considerados como elementos esenciales y omnipresentes dentro del proceso de organizacin, funcionamiento y evolucin de las sociedades modernas. Dentro de este paradigma, cada sociedad desarrolla y utiliza un conjunto particular de principios, prcticas, tcnicas y normas para confeccionar y aplicar las polticas pblicas que le permiten manejar y administrar su patrimonio inmobiliario. Dentro de estas polticas pblicas, aquellas destinadas a facilitar un acceso rpido a informacin fidedigna en la forma de catastros, mapas parcelarios y sistemas de registro de la propiedad inmobiliaria ocupan un lugar sumamente importante dentro del conjunto de los arreglos institucionales y normativos que configuran el sistema integral de manejo y administracin de suelo. De hecho, hasta la dcada de los noventas, se consider que la administracin de suelo era en lo fundamental un problema de informacin y de acceso a la informacin, y la introduccin de poderosas tecnologas informticas basadas en el uso masivo de computadoras contribuy grandemente a reforzar esa perspectiva. Este nfasis en la vertiente informtica queda claramente de manifiesto en una declaracin fechada en el ao de 1996 a travs de la cual la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas, la UNECE, define la poltica pblica en materia de administracin de suelo como el proceso de determinar, registrar y diseminar informacin acerca de la propiedad, valor y uso de la tierra. Si bien es un hecho innegable que la informacin catastral y registral contina siendo un activo ineludible para el diseo e implementacin de polticas
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pblicas exitosas, y que la tecnologa computacional debe ser utilizada al mximo de sus capacidades, es necesario reconocer que esta vertiente o vector informtico no es per se suficiente para integrar, en las condiciones actuales, un modelo efectivo de administracin de suelo. Podramos decir que se trata de una condicin necesaria, ms no suficiente, para enfrentarse al problema. La administracin de suelo para el desarrollo sustentable no slo requiere de la integracin de nuevas fuentes de informacin en materia econmica, social y ambiental, sino tambin del establecimiento de nuevas prcticas institucionales y marcos normativos. Lo que antes se conceba como un sistema fundamentalmente informtico, hoy en da debe concebirse como un sistema integral dentro del cual la vertiente informtica constituye la base, la fuente de cimentacin, de una construccin mucho ms amplia y sofisticada. El nuevo modelo implica un rediseo o, mejor dicho, una reingeniera de procesos institucionales y marcos normativos con el objetivo de crear un nuevo sistema de administracin de suelo que verdaderamente refleje la realidad social, econmica y poltica sobre la cual debe operar. En trminos tericos, el paradigma holstico constituye una perspectiva cientfica que, a partir de los conceptos, principios y lneas de accin estratgica que configuran la administracin sustentable y racional del suelo, permite definir la forma especfica en que, en contextos nacionales diversos, deben articularse de manera sinrgica, es decir, de cara a la consecucin de objetivos comunes, los sistemas de informacin, los espacios de dilogo e interaccin con la sociedad civil, las formas de gestin gubernamental, las funciones burocrtico-administrativas y las polticas pblicas. Funciones BurocrticoAdministrativas Formas de Gestin Gubernamental Polticas Pblicas

Sistemas de Informacin Espacios de Dilogo e Interaccin con la Sociedad Civil

SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE SUELO PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE (tenencia, valor, uso y desarrollo de la tierra)

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Como claramente indica el esquema anterior, el Sistema de Administracin de Suelo para el Desarrollo Sustentable es el centro o ncleo en torno al cual se articulan todos los esfuerzos institucionales y sociales destinados a lograr que la tenencia, el valor, el uso y el desarrollo de la tierra configuren una unidad o, visto en un sentido dinmico, constituyan momentos dentro de un proceso nico de desarrollo sustentable que verdaderamente opere en beneficio de la sociedad en su conjunto. El Sistema de Administracin de Suelo para el Desarrollo Sustentable requiere no slo de la concurrencia de diferentes instituciones y niveles de gobierno, sino tambin de diferentes capacidades profesionales. Transformacin de derechos de propiedad, evaluacin y sensibilizacin de comunidades, diseo de estrategias de financiamiento, estudios de impacto ambiental, trabajos tcnicos de medicin y de anlisis topogrfico, proyectos de urbanizacin y desarrollo inmobiliario son algunos de los productos que deben generarse a lo largo de una dinmica de gestin integral que considera la tenencia, el valor, el uso y el desarrollo de la tierra como momentos dentro de un proceso y no como partes aisladas que pueden ser atendidas por separado y de manera inconexa, es decir, al margen de una visin estratgica holstica o de conjunto. Es por ello que una de las virtudes fundamentales del Sistema de Administracin de Suelo para el Desarrollo Sustentable radica en su carcter interdisciplinario, es decir, en su capacidad para estudiar un problema complejo desde diferentes ngulos a fin de proponer estrategias de solucin integrales en lugar de acciones parciales que al concentrarse en la solucin de uno slo de los aspectos del problema, frecuentemente provocan que otras dimensiones del mismo se agraven. Lo anterior es particularmente claro en el caso de la poltica de suelo que debe aplicarse en una nacin como Mxico, en donde como resultado de la heterogeneidad estructural que caracteriza al pas, la solucin de un problema jurdico y/o econmico, puede traer aparejada la agravacin de un problema social y/o poltico. Permitir que los ejidos privaticen sus tierras a travs de decisiones autnomas de sus asambleas, puede ser congruente con una racionalidad econmica de mercado y es probable que, en ciertos contextos, tenga un impacto positivo en la dinamizacin de los mercados inmobiliarios y en la superacin de la irregularidad basada en la enajenacin ilegal y, frecuentemente fraudulenta, de predios urbanos; sin embargo, puede tener resultados sociales catastrficos en el largo, o incluso en el mediano plazo, si esto se traduce en una masiva prdida del nico patrimonio con que
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cuentan cientos de miles de familias campesinas. No debemos olvidar que la Reforma Agraria fue la respuesta que el Estado Post-Revolucionario dio a un conflicto social de enorme envergadura que sumi al pas en una violenta lucha que se prolong a lo largo de muchas dcadas y que cost cientos de miles de vidas humanas. Este conflicto en medida importante se fragu a partir de la segunda mitad del siglo XIX como resultado de las polticas de desincorporacin de las tierras comunitarias rurales que impulsaron los gobiernos liberales, ciertamente animados por las mejores intenciones en trminos de desarrollo econmico, pero incapaces de vislumbrar el impacto que tales medidas habran de tener en trminos sociales y polticos. Si en ausencia de una estrategia integral de poltica pblica, la autonoma de las asambleas de los ncleos agrarios en lugar de traducirse en oportunidades slidas de desarrollo comunitario se traduce en prdidas patrimoniales masivas y en un recrudecimiento de la pobreza y la marginalidad social en las zonas rurales y suburbanas del pas, el espritu de las reformas de 1992 se ver trgicamente traicionado y el Estado Mexicano, lejos de resolver un problema estructural, habr sentado las condiciones de su agravamiento. Es por ello indispensable profundizar en el conocimiento de nuestra realidad tanto en un sentido sincrnico como en un sentido diacrnico, es decir, a travs del tiempo. Solamente sobre la base de un conocimiento interdisciplinario y firmemente sustentado en el dilogo social y en fuentes fiables de informacin, podremos evitar repetir los errores del pasado ya que, como bien dijo Hegel, quien no conoce la historia se condena a repetirla. EL CASO DEL EJIDO LA MAGDALENA CHICHICASPA El ejido La Magdalena Chichicaspa ubicado en el municipio de Huixquilucan, aporta un claro ejemplo de las ventajas inherentes a un modelo de desincorporacin de tierras de propiedad social de carcter incluyente y apoyado en una visin integral. Ubicadas a un costado de la autopista La Venta-Chamapa que les conecta en cuestin de minutos con la zona residencial de altos ingresos conocida como Interlomas y en colindancia con el ambicioso desarrollo inmobiliario que gravita en torno al Club de Golf Bosque Real, las tierras del ejido han sido codiciadas desde hace muchos aos por empresas dedicadas al desarrollo inmobiliario y, en particular, al desarrollo inmobiliario de carcter residencial. En virtud de ello, los doscientos noventa y tres ejidatarios que integran el ncleo agrario
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han recibido a lo largo del tiempo numerosas propuestas de adquisicin de sus tierras, la mayora de las cuales han sido irrisoriamente bajas. Sobre la base de una adecuada asesora, los ejidatarios tomaron la acertada decisin de no enajenar sus tierras de manera parcial y fragmentaria, es decir, al margen de un esfuerzo de organizacin de carcter colectivo como lo han hecho, con serias consecuencias de carcter social, un buen nmero de ncleos agrarios del Estado de Mxico y, en especial, de la zona conurbada que ste mantiene con el Distrito Federal. La experiencia reciente ha demostrado que la enajenacin desordenada de tierras de propiedad social, fundamentalmente a travs del mecanismo legal conocido como dominio pleno, no es solucin para los problemas sociales que aquejan a los ncleos agrarios ya que, las ms de las veces, las tierras se enajenan a precios muy bajos que impiden a los campesinos acceder a una proporcin razonable de la plusvala que las mismas obtienen como resultado de su incorporacin al mercado inmobiliario. Son los especuladores inmobiliarios los que terminan beneficindose con la privatizacin desordenada de las tierras ejidales en detrimento de sus legtimos propietarios. Como resultado de estas operaciones (muchas de ellas llevadas a cabo con el apoyo de funcionarios corruptos y haciendo uso del engao e incluso del fraude) los campesinos pierden su nico patrimonio al interior del ejido y terminan por abandonar la red de proteccin social que ofrece el marco jurdico agrario engrosando las filas del proletariado e incluso del subproletariado o lumpenproletariat urbano, es decir, de aquel segmento de la poblacin de las grandes ciudades que al carecer de empleo formal sobrevive mediante actividades informales como el servicio domstico, la albailera, el mantenimiento inmobiliario (plomera, cerrajera, carpintera), el comercio ambulante y la prostitucin; e incluso abiertamente ilcitas como el robo, el proxenetismo, el contrabando, la piratera y el narcomenudeo. Ante semejante perspectiva, los ejidatarios de La Magdalena Chichicaspa decidieron organizarse para desincorporar del rgimen de propiedad ejidal un total de 300 hectreas. El procedimiento jurdico de desincorporacin, es decir, el camino elegido por el ncleo agrario para llevar a cabo la privatizacin de la tierra, fue la aportacin de la totalidad de la superficie elegida (aproximadamente el 30 por ciento del total de la tierra con que cuenta el ejido) al patrimonio de una sociedad mercantil inmobiliaria. La empresa as constituida y que recibe el nombre de Inmobiliaria Magdalena Chichicaspa, S.A. de C.V., tiene la particularidad de que su capital social est integrado exclusivamente por ejidatarios. Al ser solamente los
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ejidatarios los accionistas de la sociedad inmobiliaria, el ejido contina siendo dueo de las tierras aunque bajo un rgimen de propiedad diferente. Este rgimen no es otro que el de la propiedad privada, es decir, el rgimen jurdico que regula, mediante las disposiciones del derecho civil del fuero comn, el uso, disfrute y disposicin que los individuos libremente ejercen sobre sus propiedades inmobiliarias. Se trata de derechos de propiedad situados fuera de la tutela estatal que caracteriza al derecho agrario y que, en virtud de ello, permiten que las tierras puedan ser enajenadas legalmente con arreglo a un plan especfico de comercializacin, o bien mantenidas en calidad de reserva territorial para el crecimiento urbano planificado. De hecho en el proceso de constitucin de la sociedad inmobiliaria los ejidatarios manifestaron con absoluta claridad que su intencin era crear mediante la desincorporacin de sus tierras una reserva territorial que adems de ser congruente con las polticas de crecimiento urbano del Municipio de Huixquilucan, permitiera la generacin en un futuro cercano de un polo de desarrollo inmobiliario capaz de generar beneficios tangibles no solamente para ellos y sus familias, sino tambin para otros habitantes de la zona mediante la generacin de fuentes temporales y permanentes de empleo. En este sentido, la constitucin de una reserva territorial con las tierras desincorporadas de La Magdalena Chichicaspa se presenta como la decisin ms conveniente tanto para los intereses de los ejidatarios como para los intereses de las autoridades gubernamentales tanto del Estado de Mxico como del Municipio de Huixquilucan. Mientras que para los primeros la reserva territorial constituye el camino idneo para incrementar, con el correr del tiempo, el valor de la tierra en su conjunto, abriendo con ello la posibilidad de obtener beneficios econmicos muy superiores a los que hubieran podido obtenerse mediante la venta apresurada y fragmentaria de lotes en brea carentes de los permisos, autorizaciones y proyectos de desarrollo inmobiliario que incrementan sustancialmente su valor agregado y, por ende, su cotizacin en el competitivo mercado de bienes races de la zona poniente de la Ciudad de Mxico; para los segundos el hecho de contar con una importante extensin de suelo legalmente apto para el desarrollo urbano en una zona de expansin provista de una importante plusvala financiera y fiscal, constituye una invaluable ventaja en trminos de planeacin estratgica. Despus de muchos meses de arduo trabajo, el predio de 300 hectreas ha
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culminado satisfactoriamente su proceso de privatizacin a travs de su incorporacin al patrimonio de una sociedad mercantil inmobiliaria, cuyo capital social se encuentra suscrito en forma exclusiva por los 293 ejidatarios que integran el ncleo agrario. Por la magnitud de la operacin y en virtud de sus importantes perspectivas sociales y econmicas el caso de La Magdalena Chichicaspa ha sido ampliamente comentado y analizado por dependencias y entidades gubernamentales pertenecientes tanto al nivel federal, como a los niveles estatal y municipal. Se trata de una experiencia exitosa cuyo carcter integral se evidencia en el hecho de que aporta lecciones importantes en al menos tres mbitos de poltica pblica vinculados a tres niveles diferentes de accin gubernamental: En el nivel gubernamental federal y dentro del mbito de la poltica social agraria, la experiencia de La Magdalena Chichicaspa demuestra que es posible la conversin de propiedad ejidal en propiedad privada mediante decisiones democrticas tomadas por la mayora de los ejidatarios en el seno de su Asamblea (rgano superior de gobierno del ncleo agrario), en los trminos y en el espritu de la Ley Agraria de 1992. Este marco legislativo federal establece en sus artculos 87 y 88 que cuando las tierras propiedad de un ejido se encuentren ubicadas dentro del rea de crecimiento de una ciudad, el ncleo agrario en cuestin podr beneficiarse con la urbanizacin de las mismas, siempre y cuando el proceso de desincorporacin o privatizacin cumpla cabalmente con los requisitos y procedimientos que marca la Ley, y las mismas no se encuentren situadas dentro de reas naturales protegidas o en zonas que hayan sido declaradas previamente como de preservacin ecolgica. En el nivel gubernamental estatal, y dentro del mbito de la poltica de fomento econmico, el proceso de desincorporacin de tierras ejidales permitir detonar un polo de desarrollo que seguramente ser capaz de generar, en un futuro cercano, oportunidades de inversin para el sector privado, fuentes de empleo para el sector social, y fuentes de financiamiento para el gobierno municipal a travs del cobro de impuestos a la propiedad inmobiliaria. Particularmente importante para el logro de este objetivo estratgico ser la construccin en el futuro inmediato de una autopista de cuota que unir al Municipio de Naucalpan con el Aeropuerto Internacional de Toluca. Esta autopista cruzar el ejido de La Magdalena Chichicaspa precisamente sobre las tierras que
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fueron aportadas a la sociedad inmobiliaria, dndoles acceso a una va de comunicacin moderna que elevar considerablemente su valor de mercado y har ms rentables los proyectos inmobiliarios que sobre las mismas lleguen a realizarse. En el nivel gubernamental municipal, el ms cercano a la vida cotidiana de los ciudadanos, la liberacin de 300 hectreas del rgimen de propiedad ejidal y su conversin en una reserva territorial estratgicamente ubicada y sujeta al rgimen jurdico de la propiedad privada, permitir al Municipio de Huixquilucan lograr una planeacin efectiva y verdaderamente racional del proceso de desarrollo urbano, logrando con ello evitar tanto las enajenaciones fraudulentas de tierras, como la generacin de asentamientos humanos irregulares. Las tierras situadas en esta regin del municipio se ven continuamente amenazadas por el crecimiento urbano de la zona poniente de la Ciudad de Mxico, lo cual podra provocar, en ausencia de medidas preventivas, la proliferacin de la irregularidad, el precarismo y la marginacin social, replicando la experiencia de otros municipios mexiquenses conurbados al Distrito Federal. El modelo de organizacin empresarial seguido en el caso del ejido La Magdalena Chichicaspa, es decir, la constitucin de una sociedad mercantil inmobiliaria de carcter exclusivamente ejidal, demuestra que el cambio de rgimen de propiedad de las tierras ejidales no implica necesariamente la desposesin de los sujetos agrarios como resultado de la venta desorganizada, apresurada y a bajo precio de sus tierras. La diferencia entre un resultado socialmente constructivo y un resultado socialmente adverso radica precisamente en el modelo de organizacin corporativa que se elija ya que es innegable el hecho de que existen intereses econmicos (e incluso polticos) que pueden resultar abiertamente contrarios a los intereses y necesidades de largo plazo de los ejidatarios y sus familias. La experiencia demuestra que los grandes inversionistas y promotores inmobiliarios pueden ser aliados constructivos de los proyectos ejidales, y tambin pueden ser sus peores enemigos; especialmente cuando al no poder adquirir la tierra al precio castigado que les resulta conveniente, adoptan la estrategia de eliminar la competencia que stos representan bloquendolos e incluso hacindolos fracasar (contando para ello con el apoyo de autoridades municipales corruptas que niegan o postergan indefinidamente las autorizaciones y los permisos necesarios).
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Se debe priorizar la constitucin de proyectos colectivos que beneficien al ejido en su conjunto, como unidad comunitaria, y no a un cierto nmero de ejidatarios en lo particular. Este espritu est claramente presente en el texto del artculo 87 de la Ley Agraria que hace referencia a ncleos de poblacin ejidal que podrn beneficiarse de la urbanizacin de sus tierras. Es evidente que la ratio juris de la Ley se apoya en un principio de justicia claramente social y no individualista. En virtud de lo anterior, resulta indispensable la intervencin del gobierno en el diseo de instrumentos, normas y estrategias de poltica pblica que permitan el que experiencias como la del ejido La Magdalena Chichicaspa puedan replicarse en otros ncleos agrarios igualmente susceptibles de participar de manera activa y constructiva en un proceso planificado y racional de desarrollo urbano. Lejos de contraponerse, el beneficio de la comunidad ejidal puede ser convergente con las necesidades del gobierno siempre y cuando se construyan espacios adecuados de dilogo, negociacin y apoyo mutuo. El apoyo del gobierno estatal es importante y debe darse de manera coordinada con el gobierno federal y con el gobierno municipal ya que la constitucin de un proyecto inmobiliario de gran envergadura, como el que representa La Magdalena Chichicaspa, implica la concurrencia de una plyade de instituciones, marcos legales e instancias de decisin administrativa. La desincorporacin de la tierra, mediante el procedimiento agrario de carcter federal que marca la Ley, es el primer paso dentro de un camino largo y sinuoso que involucra aspectos legales de muy diversa ndole (civiles, mercantiles, urbanos, fiscales y ambientales), as como aspectos financieros, tcnicos y arquitectnicos de considerable complejidad. El camino puede hacerse ms breve, ms eficiente y, sobretodo, ms eficaz, si el ncleo agrario o los ncleos agrarios involucrados cuentan con el apoyo coordinado de los tres niveles de gobierno.

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NOTAS FINALES
(1) Cientfico poltico egresado de la Universidad de Chicago. Fue profesor de Ciencia Poltica en la propia Universidad de Chicago y en la Universidad de Yale. Estudi ampliamente el impacto que los medios masivos de comunicacin y las estrategias de comunicacin poltica tienen en el funcionamiento del gobierno y en la instrumentacin de polticas pblicas. (2) El caso de la Ciudad de Sao Paulo, la urbe ms grande de Amrica del Sur y la segunda ciudad ms poblada de Amrica Latina despus de la Ciudad de Mxico, es particularmente esclarecedor. As como la Ciudad de Mxico se encuentra literalmente atenazada por 40 municipios pertenecientes al Estado de Mxico; la Ciudad de Sao Paulo experimenta lo propio con 39 municipios pertenecientes al Estado de Sao Paulo. En virtud de lo anterior, la realizacin de estudios comparativos tanto en trminos de la gnesis de la irregularidad en la tenencia de la tierra en un pas latinoamericano en vas de desarrollo cuyas magnitudes demogrficas y econmicas son muy semejantes a las de Mxico, como en trminos de la forma en que las diferentes instancias gubernamentales propias de un Estado Federal han reaccionado histricamente ante el problema, se antoja de la mayor relevancia para avanzar en la comprensin del caso especfico planteado por el Estado de Mxico. (3) Durante la administracin de Carlos Salinas de Gortari y en el marco del Programa Nacional de Solidaridad se entregaron un milln de ttulos de propiedad en beneficio del mismo nmero de familias mexicanas. (4) Concepto doctrinal de naturaleza jurdico-constitucional que hace referencia a la supremaca de la voluntad estatal en la ltima instancia. (5) El PISO nace durante la administracin presidencial de Ernesto Zedillo como un programa federal animado por la finalidad de inducir el cambio de rgimen de propiedad de las tierras ejidales ubicadas en espacios de expansin urbana debidamente planificados y regulados por las autoridades municipales en el marco de sus atribuciones constitucionales. La finalidad bsica del programa consiste en instrumentar estrategias de desincorporacin basadas en la Ley Agraria para, a partir de ello, constituir bolsas de suelo destinadas a garantizar la oferta oportuna de suelo legal y apto para
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proyectos de equipamiento urbano, desarrollo regional y vivienda. A pesar de ser un programa conceptualmente avanzado construido sobre la base de una visin federalista y democrtica de la planeacin urbana, el PISO no tuve el xito esperado. (6) Franois Ascher (1946-2009), uno de los ms preclaros exponentes del nuevo paradigma urbano de carcter holstico, dirigi el Instituto de Urbanismo de Pars, y fue profesor del Instituto Francs de Urbanismo. En 2009 se le concedi el Gran Premio de Urbanismo. Las ideas contenidas en este ensayo fueron extradas del documento intitulado Les Nouveaux Principes de lUrbanisme. (7) El paradigma de Administracin de Suelo para el Desarrollo Sustentable ha sido magistralmente sistematizado y expuesto por Ian Williamson, Stig Enemark, Jude Wallace and Abbas Rajabifard. Estos autores han aportado una valiosa perspectiva interdisciplinaria que incluye experiencia en el funcionamiento de sistemas institucionales, sistemas legales, infraestructura de datos espaciales y sistemas de informacin geogrfica. Su principal obra se intitula precisamente Land Administration for Sustainable Development y fue publicada en 2010 por la ESRI Press Academic de Redlands, California.

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