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Administracin
Pblica
Documentos del Foro Iberoamericano
Isla de Margarita, Venezuela
Octubre de 1997
Centro Latinoamericano
de Administracin
para el Desarrollo (CLAD)
Secretara Pro Tempore
VII Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado. y de Gobierno
Comisin Presidencial para
la Reforma del Estado (COPRE)
PRECIO $ _
Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD)
Calle Herrera Toro, Qta. CLAD
Sector Los Naranjos, Las Mercedes
Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela
Te!: 922395/3297/5953/4064/9930623 Fax: (582)918427
e-mail: clad@clad.org.ve
http://www.clad.org.ve
Copyright Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo
(CLAD), octubre 1997
ISBN: 980-6125-32-0
Prohibida la reproduccin
total o parcial
sin la autorizacin
expresa del CLAD.
2
INDICE
Pg.
Prlogo
Jos Alberto Bonifacio 5
Apertura del Foro Iberoamericano "tica y
Administracin Pblica"
Edmundo Gonzlez Urrutia 7
Los valores ticos de la democracia y la comunidad
iberoamericana
Ricardo Combellas 9
Los ciudadanos ante la corrupcin: reflexiones y
propuestas
Alberto R. Abad 25
La financiacin poltica y su impacto en la tica de la
administracin pblica en Amrica Latina
Daniel Zovatto G. 45
El financiamiento de los partidos polticos y su
repercusin sobre la tica de la administracin pblica
Humberto Njaim 77
La Convencion Interamericana contra la Corrupcin
Edmundo Vargas Carreo 93
Desregulacin, desburocratizacin y redimensionamiento
del sector pblico en la perspectiva de la tica en la
administracin pblica
Fernando Cepeda Ulloa 123
3
, Organismos ad hoc de lucha contra la corrupcin y
cdigos de tica
Jaime Rodrguez-Arana Muoz
, Organismos ad hoc de lucha contra la corrupcin y
cdigos de tica
Adelso Gonzlez Urdaneta
4
141
151
Prlogo
Jos Alberto Bonifacio
La propuesta del Presidente de Venezuela, Dr. Rafael Caldera, de adoptar
como eje convocante de la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno el tema "Los Valores ticos de la Democracia", abri un amplio
espacio de reflexin para los gobiernos, que se hizo extensivo a las instituciones
polticas y sociales de la regin, convocadas a enriquecer un debate lleno de
facetas desafiantes y de relevancia para el propsito de fortalecer la
gobernabilidad democrtica.
En ese marco propicio, e invitado por la Secretara Pro Tempore de la VII
Cumbre Iberoamericana, el Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo (CLAD) recogi con entusiasmo la iniciativa de organizar el Foro
Iberoamericano "tica y Administracin Pblica", en la conciencia de la
importancia clave de este tema para el desarrollo en la regin.
La institucionalidad democrtica, si bien presenta saludables sntomas de
afianzamiento en los pases de Iberoamrica debido al extenso predominio de
gobiernos constituidos mediante elecciones libres, no puede descansar en la
confianza de estar instalada en un punto de no retorno, ni creer que la enorme
empresa de consolidar plenamente el Estado de Derecho ha culminado. La
decisin de los gobiernos de agendar para la VII Cumbre Iberoamericana una
parte importante de estas materias expresa el convencimiento de que las mismas
reclaman el mximo compromiso poltico, el consenso y la cooperacin entre los
pases hermanos.
Un principio comn a los aportes escogidos para esta obra, es que la
gobernabilidad democrtica est indisolublemente ligada a los valores ticos que
orientan el desempefio del aparato administrativo del Estado. La vocacin de
servicio en gobernantes y administradores de la res pblica a fin de lograr el
bien comn de la sociedad, tiene su fundamento en exigencias ticas que, como
la honestidad, la transparencia, la rendicin de cuentas y la responsabilidad,
Secretario General del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD), Venezuela
5
entre otras no menos importantes, son tambin expectativas que la ciudadania
espera ver satisfechas por parte de aqullos. A su vez, todo indica que la
satisfaccin de tales expectativas es parte del tratamiento apropiado para un
diagnstico en el cual la desconfianza hacia la poltica y los partidos, la baja
concurrencia electoral y la apata por los asuntos pblicos son lugares comunes.
Si las democracias de nuestros pases no pueden apoyarse en una funcin
pblica profesional, competente, fundada en el mrito y, en consecuencia, capaz
de actuar eficaz y eficientemente en el desarrollo de las polticas pblicas que
respondan a las demandas de la ciudadana, la gobernabilidad tropieza con un
serio obstculo. Tambin si los mecanismos de articulacin y mediacin poltica
no operan con base en procesos que eviten la distorsin de la voluntad popular,
porque el financiamiento de los partidos carece de reglas claras que facilitan la
penetracin de intereses que la enajenan. cuando el ejercicio del control de los
asuntos pblicos mediante la participacin de la sociedad no es viable por la
falta de oportunidades que la faciliten, o bien porque la misma se reduce a una
mera formalidad o a un recurso subalterno de legitimacin. 0, finalmente,
cuando la corrupcin y el enriquecimiento ilcito enseorean el espacio pblico,
ante la inexistencia, debilidad o desidia de los rganos de control.
La legitimidad de la democracia nace de la eleccin popular que da
origen al gobierno, pero tambin reclama su convalidacin en los
procedimientos que ste emplea en su desempeo, y se completa con resultados
que responden a demandas de la sociedad. La gobernabilidad democrtica
resultar favorecida si estas tres dimensiones de la legitimidad son atendidas.
Los procesos de reforma que han tenido lugar en la mayora de los pases de
Iberoamrica permitieron la correccin de severas distorsiones en el aparato
estatal y en la gestin pblica, y de ellos pueden obtenerse lecciones para el
futuro, que seguramente estar signado por nuevos desafios y oportunidades. Los
trabajos recogidos han prosperado en este frtil terreno, y desde all intentan
sumar elementos a la reflexin abierta.
El CLAD agradece a la Secretara Pro Tempore de la VII Cumbre por la
oportunidad de hacer un aporte a la reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de
Iberoamrica. Tambin agradece a la Comisin Presidencial para la Reforma del
Estado (COPRE) de Venezuela, por su colaboracin para llevar adelante la
iniciativa.
Isla de Margarita, 15de octubre de 1997
6
Apertura del Foro Iberoamericano
"tica y Administracin Pblica"
Edmundo Gonzlez Urrutia'
El Foro Iberoamericano sobre tica y Administracin Pblica que nos
convoca el da de hoy, es el ltimo de una serie de encuentros promovidos por la
Secretara Pro Tempore de la VII Cumbre, en preparacin para la Reunin de
Jefes de Estado y de Gobierno, a efectuarse en la Isla de Margarita los das 8 y 9
de noviembre del ao en curso.
Quiero dejar constancia de nuestro agradecimiento al Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, institucin que
generosamente patrocin la reunin de hoy. Asimismo, deseo agradecer a la
COPRE por su colaboracin.
La tica y la Administracin Pblica forman parte de los asuntos que
bajo el tema de los valores ticos de la democracia sern abordados en el VII
Cumbre. En este contexto se inscribe el tratamiento de la lucha contra la
corrupcin, la cual se ha convertido en un aspecto prioritario de la agenda
global. As pues, las deliberaciones de hoy representan un valioso aporte para el
debate y la reflexin en tomo a este asunto que concita la atencin de la
comunidad internacional.
Existe una profunda conviccin de que la ausencia de principios y valores
ticos en la administracin pblica es uno de los males que mayor dao produce
a nuestras sociedades, erosionando la confianza de la sociedad civil en sus
dirigentes, lo cual se traduce en cuestionamientos, apata y desgano del
ciudadano hacia las instituciones democrticas y los procesos electorales. Resulta
paradjico que, al tiempo que la democracia y la libertad se consolidan a escala
mundial, el fenmeno de la corrupcin se presenta como una de las principales
amenazas para las sociedades democrticas y un obstculo para el desarrollo
econmico y social. Por tal razn, hoy ms que nunca la lucha contra este flagelo
se erige como uno de los soportes fundamentales de la institucionalidad
democrtica.
Director de Poltica Internacional. Direccin General Sectorial de Poltica Internacional.
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) - Venezuela.
7
La corrupcin ha llegado a comprender todas aquellas acciones que
comprometen la fe pblica, donde el funcionario utiliza su investidura para
provecho propio, valindose del engao, la mentira y otras expresiones
deshonestas. Esto nos revela que la corrupcin adopta una variedad de formas
que se manifiesta en un cmulo de actividades pblicas, capaz de extenderse
hacia otras esferas de la sociedad.
Visto que la corrupcin es un fenmeno global, enfrentarse a ella
demanda, tanto en el plano nacional como internacional, el esfuerzo
mancomunado y solidario de todos los pases y sectores que lo componen:
funcionarios gubernamentales, partidos polticos, jueces y dems miembros del
Poder Judicial, contralores, empresarios, hombres de negocios y el ciudadano
comn. Nuestro Hemisferio con la suscripcinde la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin, adoptada y abierta a la firma en Caracas, en marzo de
1996, se ha constituido en firme abanderado de la lucha contra este delito,
siendo el primer instrumento internacional en esta materia.
Esta cruzada ha sido, igualmente, ejemplo para que en el plano universal
la Asamblea General de las Naciones Unidas haya adoptado una serie de
principios referidos a la lucha contra la corrupcin y el soborno en las
transacciones comerciales internacionales.
Sin lugar a dudas, todos estos esfuerzos se orientan a fortalecer las
instituciones democrticas, evitar distorsiones de la economa, vicios en la
gestin pblica y el deterioro de la moral social. Es en este sentido que resulta de
primordial importancia generar conciencia entre los pases iberoamericanos
sobre la existencia y gravedad de este problema, as como la necesidad de
fortalecer la participacin de la sociedadcivil en la prevencin y lucha contra la
corrupcin.
La celebracin de este encuentro es una ocasin propicia para asumir con
renovado optimismo nuestro compromiso por una democracia slida y
transparente, tarea que nos obliga a emprender, desde la perspectiva de la tica,
una lucha frontal contra la corrupcin en todas sus manifestaciones; de este
modo, buscamos acabar con la impunidad de la corrupcin a travs de la
sancin.
Los valores ticos comprenden tambin el compromiso por una
democracia sustentada en la probidad y la eficiencia, donde el funcionario
pblico tenga como norte su disposicin de servicio a los intereses de la
colectividady no aprovechndosede las condiciones inherentes al ejercicio de su
cargo para beneficio personal. As lo interpret el Presidente Caldera al colocar
los Valores ticos de la Democracia como el tema central de la VII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
Muchas Gracias.
8
Los valores ticos de la democracia
y la comunidad iberoamericana
Ricardo Combellas
Presidente
Comisin Presidencial
para la Reforma del Estado (COPRE)
Caracas - Venezuela
9
l. De la VI a la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno
Est previsto para los das 8 y 9 de noviembre del presente ao la
celebracin en nuestra isla de Margarita, de la VII Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado y de Gobierno. Se trata de un importante foro, donde se trazan
lneas estratgicas de accin para el mundo iberoamericano, asi como un lugar
de concertacin y coordinacin de esfuerzos, dentro del proceso paulatino y
perseverante de construccin de nuestra comunidad de naciones.
Como lo sealara el Rey Juan Carlos I de Espaa en la IV Cumbre,
reunida en Cartagena de Indias el ao 1994: "Un foro privilegiado para
reafirmar nuestra identidad y potenciar una accin concertada a travs del
dilogo franco y amistoso".
Un evento de esta naturaleza tiene una proyeccin que supera
tradicionales encuentros, no slo por la presencia de Cuba, reiteradamente
ausente de foros latinoamericanos, sino tambin por el puente que se abre a
Europa, gracias a la participacin de los Estados europeos unidos directamente a
la conformacin de nuestro ser nacional, Espaa y Portugal. Su participacin ha
constituido un factor fundamental en el redescubrimiento de la comunidad
iberoamericana, una de las cuatro comunidades, como bien ha anotado Uslar
Pietri 1, que integra, junto a la latinoamericana, la continental y la
tercermundista (venida a menos con la cada del Muro de Berln), la vocacin de
nuestros pueblos. Cierto que llenar de nuevo contenido la comunidad
iberoamencana exige mucha voluntad, mucha colaboracin, pero no es menos
cierto que hemos empezado a dar los primeros pasos.
La Cumbre Iberoamericana se inserta repito, dentro de novedosas formas
de dilogo y apertura de iniciativas, que enfrentan las nuevas realidades surgidas
del fin de la era bipolar, as como de los retos que afrontan los Estados,
consecuencia del impacto de la globalizacin. Tanto es as, que junto al dilogo
hemisfrico que abri la Cumbre de Miami, el ao 1994, Amrica Latina y
Europa se aprestan a iniciar encuentros cimeros, como lo revela la beneficiosa
acogida de la propuesta de una Cumbre Amrica Latina-Europa, lanzada
recientemente por el presidente de Francia, Jacques Chirac, con motivo de su
visita a algunos pases de la regin. Adems, el estmulo a la imaginacin
creadora que significa la estructura flexible de las cumbres y su reducida
configuracin organizativa, expresada en una secretara pro tempere, es
reveladora de la agilidad e informalidad, alrgica a la burocratizacin, que
caracterizan el desarrollo de este tipo de encuentros.
La Cumbre de Margarita est unida indisolublemente a la Cumbre de
Via del Mar. Esta ltima adquiri un perfil de naturaleza poltica que no se
encontraba tan marcado en las reuniones anteriores. A partir de ahora, la
defensa y consolidacin de la democracia, la mejor construccin y operatividad
1 Uslar Pietri(1986), pp. 181 Yss.
10
de sus instituciones, as como la voluntad manifiesta en pro de la internalizacin
de los valores que encarnan una cultura cvica, constituyen un claro y
contundente mandato para los Estados iberoamericanos. Como bien seal el
presidente Frei en su acto de clausura, el 11 de noviembre de 1996: "La
Declaracin de Via del Mar ampla significativamente el mbito de accin de
los demcratas de nuestra regin y contribuye a trazar un amplio esquema de la
cooperacin poltica en Iberoamrica'< .
En ella la dimensin tica de la gobernabilidad no poda dejar de
estamparse, so pena de quedar fallida y ofrecer flancos de vulnerabilidad. En el
prrafo 23 de la Declaracin se seala: "La raz tica de la actividad poltica - la
exigencia de valores y de sentido de vocacin por la accin colectiva - constituye
el fundamento ms importante del respeto hacia esta actividad. Elevar la calidad
de la poltica, de la dirigencia y del debate pblico debe ser una tarea compartida
por todos. Por ello, nos comprometemos a promover el prestigio de la poltica,
para revalorizar su papel en la vida diaria de nuestros conciudadanos, y a
estimular su participacin poltica y social. En este sentido, fortaleceremos,
desde la ms temprana escolaridad, los programas de formacin ciudadana y de
educacin para la democracia y la participacin". Igualmente, se destaca en el
prrafo 28: "La democracia se fortalece en nuestras sociedades cuando la
probidad, la responsabilidad y la transparencia se afirman y se consolidan como
rasgos esenciales del servicio pblico y de las prcticas de la sociedad civil y de
nuestra cultura poltica. Reafirmamos especialmente las meddas que toman
nuestros Estados para estimular estos comportamientos y prevenir la corrupcin.
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin, suscrita en Caracas, el 29
de marzo de 1996, nos muestra que es posible tener criterios compartidos y abrir
espacios a la cooperacin en estas materias" 3 .
El tema central de la Cumbre de Margarita pretende desarrollar con
particular ahnco, las implicaciones de los valores ticos de la democracia. As lo
propuso el presidente Caldera en sus palabras, durante la clausura de la Cumbre
de Via del Mar: "La democracia no es solamente un sistema poltico, la
democracia es una forma de vida, la democracia es un compromiso en torno a
los valores morales que le dan consistencia y que la hacen invencible'" . Dentro
de este gran tema central, el presidente Caldera desgaj una serie de puntos
particularmente importantes a abordar, como son los casos de la defensa y
garanta de los derechos humanos, la lucha contra la corrupcin, la diafanidad
electoral, el derecho a la informacin veraz, el derecho de los pueblos a una
justicia recta y eficiente, y la justicia social internacional.
2 Frei (1997), p. 243.
3 Vid. Declaracin de Via del Mar, en Frei (1997).
4 Caldera (1996), pp. 2 Y3.
11
Antes de entrar a estos puntos medulares, quisiera estampar unas
reflexiones sobre la relevancia de la tica para la poltica, y de manera especial,
para la poltica democrtica.
Max Weber, en su celebrrima conferencia sobre la poltica como
vocacn", distingui dos mximas de accin tica, en su opinin
irremediablemente opuestas: la "tica de la conviccin" y la "tica de la
responsabilidad". La primera orienta la accin en torno a la satisfaccin de las
convicciones de la persona, independientemente de cuales sean sus resultados,
mientras quien se orienta por la tica de la responsabilidad toma en cuenta las
consecuencias previsibles de la propia accin. Me resisto a aceptar la
imposibilidad de congeniar las convicciones con el sentido de responsabilidad,
pero en ambos casos flamea una tica que dota de sentido a la accin humana.
Es cierto que la tica se traduce en responsabilidad de nuestras acciones
individuales y colectivas, y por tanto en las consecuencias de las decisiones,
actos y omisiones, pero no es menos cierto que la concepcin tica de la poltica
se sustenta en principios que orientan consecuentemente nuestras acciones; lo
contrario es la poltica pragmtica basada en criterios cortoplacistas, al servicio
de intereses parciales y la pura conveniencia egosta. En suma, el
embelesamiento y la vanidad del poder, su bsqueda y disfrute como un fin en si
mismo, el ms crudo maquiavelismo poltico.
Lo grave de la hora actual est en el creciente proceso de desustanciacin
de la poltica, que tiende a propagarse en detrimento de las valoraciones ticas.
Weber, dramticamente angustiado ante la prdida de sentido de la accin
poltica, se refiri a los dos pecados mortales de la poltica: la ausencia de
finalidades objetivas y la falta de responsabilidad.
El neomaquiavelismo, que se ha apoderado de los escenarios polticos en
nuestras latitudes, lamentablemente fomentado por las "novedosas formas de
hacer poltica", ha derivado en dos perniciosas consecuencias, ambas
profundamente desestabilizadoras de nuestras todava jvenes experiencias
democrticas: el desdibujamiento del bien comn, o dicho de otro modo, del
inters de la comunidad poltica, del demos, por encima de los intereses
sectoriales, y el predominio del "poltico pragmtico", caracterizado por su
acriticismo y espritu reduccionista, que maneja una visin parcializada de la
realidad, que gira en torno a la utilidad ftil y la inmediatez, donde campean los
esquemas manipuladores, el utilitarismo, el afn de dominacin. Como lo
destaca Garca-Pelayo: "esclavo de lo inmediato, del tiempo presente ante el que
meramente reacciona; su actividad es una actividad jornalera, que vive al da'" .
Rescatar los valores es iluminarnos ms con los valores de la ms genuina
tradicin occidental. Victoria Camps devela claramente lo que deseo expresar:
"No es cierto que no haya valores compartidos: es que ya nadie se encarga de
J Weber (1967), pp. 163Yss.
6 Garca-Pelayo (1974), pp. 61-62.
12
pensar en ellos, de desarrollarlos, de decir qu sentido tienen o deben tener para
nosotros, ciudadanos de finales del siglo XX" 7 .
Esa tradicin nos pertenece tambin a los iberoamericanos. La heredamos
y la hemos enriquecido. Uslar Pietri lo recoge admirablemente: "Pertenecemos
por la cultura, las instituciones y la mentalidad al mundo occidental.
Proclamamos repblicas a partir de 1810 y no resucitamos alguna vieja
monarqua sagrada. Proclamamos los derechos del hombre, pertenecemos a esa
civilizacin, somos parte de ella, hemos nacido y crecido dentro de ese juego de
valores y nos seria imposible rechazarlos y repudiarlos para aceptar otros que no
podran tener vigencia efectiva" 8.
La democracia no nace, se hace, exige un esfuerzo de socializacin en
sus valores ms preciados, insuflar a los ciudadanos y a las instituciones de esos
valores, y as convertirlos en principios internalizados que guan nuestras
actitudes y comportamientos, en la sociedad y en la poltica.
Ello no significa abandonar o relativizar lo que Norberto Bobbio llam
democracia mnima'' , que pasa por el sagrado respeto de tres principios: 1) el
derecho a participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas;
2) la existencia de reglas procesales a que se someten los actores del juego
democrtico y; 3) la existencia de alternativas reales que permitan al ciudadano
seleccionar libremente entre una y otra.
Mucho se puede debatir, y efectivamente se ha debatido sobre los alcances
y limitaciones de la democracia mnima; la polmica entre los elitistas y los
participacionistas es expresin de ello, como el controversia! dilema de los
efectos nocivos del exceso de democracia sobre su misma viabilidad. Podemos no
estar de acuerdo con las restricciones que Bobbio, entre otros, impone a la
democracia para salvaguardar su preservacin, continuando con una tradicin
que entronca con Tocqueville, pero en ningn caso podemos negar, so pena de
pecar de obnubilados o fanticos, la dura experiencia que la historia
contempornea no ha hecho ms que comprobar: cuando se quebrantan los
principios de la democracia minima se termina sepultando la frgil democracia
que tanto cost construir.
Pues bien, la democracia mnima implica un profundo contenido tico,
que se expresa en la ponderacin de la tolerancia, el reconocimiento del
pluralismo poltico, el florecimiento del dilogo, en fin la aceptacin, como
7 Camps (1996), p. 110
8 Uslar Pietri (1986), p. 195.
9 Bobbio (1986), pp. 14 Yss.
13
patentiza Savater: "que todo el mundo tiene derecho a equivocarse pero nadie.
posee el de exterminar el error. "10
En suma, convivir con los valores, comulgar con ellos, nos plantea la
inmensa tarea de encarnarlos en conductas concretas, adoptar una tica civil a
travs de la cual la poltica, la accin poltica, vuelva a interesar a densos
sectores, sobre todo los juveniles, que peligrosamente se desatienden no solo de
ella sino de la vida pblica en general.
II. El Estado de Derecho, los derechos humanos y la relevancia de la rama
judicial
Ya en los lejanos y siempre recurrentes tiempos de la Revolucin
Francesa, se erigieron los dos grandes pilares constitutivos de lo que desde
entonces se conoce como Estado de Derecho: la existencia de unos derechos
universales, inherentes a la humana condicin, y por consiguiente anclados en
un soporte de dignidad superior, que los jerarquiza por encima del Estado, que
debe protegerlos, fomentarlos, nunca mancillarlos ni violarlos, en fin,
autolimitacin tica del poder poltico en aras de servir a los valores superiores
que iluminan el orden estatal democrtico; y el principio de la divisin de
poderes, es decir su manifestacin en tres ramas (legislativa, ejecutiva y
judicial), cada una con su precisa esfera de competencias, unidas por un objetivo
comn, la defensa de la libertad.
Desde su gnesis el Estado de Derecho se concibi como un concepto de
lucha: frente a los privilegios impuls la igualdad ante la ley, frente al
absolutismo se identific con el reino de la libertad y las virtudes republicanas.
Hoy, independientemente de la latitud, el Estado de Derecho se asocia con la
defensa de la Constitucin, el imperio de la ley, la distribucin, no slo
horizontal sino tambin vertical, de los poderes del Estado, y la proteccin y
promocin de los derechos humanos. Adems, al contrario de las aberraciones
positivistas, que intentaron deslastrarlo de sus primigenios soportes ontolgicos
y axiolgicos, el Estado de Derecho se concibe en la actualidad como un
concepto cargado de valores, centrados, repito, en la nocin tica de la eminente
dignidad de la persona humana.
No obstante, ha sido largo el camino para que el Estado de Derecho se
perfeccionara, dada su evolucin desde la concepcin individualista, unida al
liberalismo, pasando por la fase de desustanciacin positivista, hasta su actual
concepcin como Estado social y democrtico de Derecho. As mismo, el
decurso de estos dos siglos ha presenciado su destruccin (por los totalitarismos
comunista y fascista), como su plida presencia, y hasta definitiva ausencia, en
los sistemas autoritarios.
10 Savater (1997), p. 167.
14
La lucha por el Estado de Derecho se remonta en Amrica Latina a los
rrusmos aos fundacionales de sus repblicas. Sin embargo, su efectiva
preeminencia, cual verdadero tormento de Ssifo, ha constituido una empresa
ardua e inagotable. Alguna sociologa positivista, de 'signo pesimista, incluso nos
conden a vivir una realidad, en palabras de Carlos Fuentes, "inhumana,
retrgrada y autoritaria" 11, donde la dictadura y los autoritarismos seran la
regla, y el mundo de la libertad y la democracia, la excepcin. En otras palabras,
el "gobierno de los hombres", el reino del despotismo y la arbitrariedad, se
sobrepondra como una fatalidad al "gobierno de las leyes", donde el poder se
enmarca y es limitado por el derecho.
Afortunadamente esta dura realidad ha comenzado lenta pero
vigorosamente a cambiar. El Estado de Derecho empieza a valorarse como un
concepto positivo y necesario, un componente irrenunciable de la experiencia
democrtica, una conquista civilizatoria, garanta y producto de un desarrollo
con rostro humano. As, cada vez ms es una opinin comn en nuestros pases,
que sin la institucionalizacin del Estado de Derecho los logros democrticos
siempre sern frgiles y precarios.
Signos alentadores de la nueva situacin lo constituye la mayor
conciencia de la necesaria jerarquizacin del Poder Judicial en la triloga de
poderes. No obstante, es grande el desafio que tenemos por delante, en la
superacin de la tendencia a infravalorarlo como "pariente pobre", un poder
secundario, manipulado, en definitiva, relegado dentro del sistema de
distribucin de los poderes del Estado. La reforma del Estado en Iberoamrica
no lograr sus objetivos si no garantizamos decorosamente en el ejercicio de la
funcin jurisdiccional, la independencia e imparcialidad del juez. Al unsono, la
lucha por los derechos humanos nos ha convencido de la necesidad de un orden
objetivo, nacional y supranacional, que proteja y fomente la carta de derechos, y
las correspondientes garantas, tal como se estampan en las Constituciones
republicanas y en los tratados sobre derechos humanos, y su percepcin no como
meras entelequias, sino como concrecin de valores por los que vale la pena
luchar.
En sntesis, hemos aprendido a valorar el Estado de Derecho en tanto
requisito insustituible de la democratizacin de nuestros sistemas polticos. Sus
implicaciones no admiten dubitaciones, interpretaciones interesadas o "saltos al
vaco". Sin divisin de poderes, sin respeto a los mbitos de actuacin de cada
uno de ellos, no hay Estado constitucional, y por supuesto, tan sencillo como
simple, quedan flagrantemente desguarnecidos nuestros derechos y libertades
ms preciados. Sobre esto no caben las medias tintas, aceptamos las reglas del
Estado de Derecho o las repudiamos. Si es el ltimo supuesto el que predomina,
utilicemos cualquier epteto, que sobre el particular abundan ("democradura",
11 Fuentes (1991), p. 46.
15
"rgimen plebiscitario", "gobierno paraconstitucional"), pero nos est vedado
mancillar el orgulloso concepto de democracia constitucional.
m. El derecho a la informacin veraz
El Presidente Caldera ha propuesto como un tema fundamental de la
agenda de la vn Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,
la consideracin del derecho a la informacin veraz, enmarcado dentro del tema
central "valores ticos de la democracia". La actitud del Presidente no ha sido
abrupta ni circunstancial. Los que hemos seguido de cerca su itinerario
intelectual recordamos su clara postura, manifestada en la Comisin Bicameral
para la Revisin de la Constitucin venezolana, a favor de complementar la
libertad de expresin con la garanta del derecho de informacin veraz y
oportuna, dentro de los principios consagrados en la Constitucin.
El derecho a la informacin tiene su asiento en la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos, adoptada el ao 1948, y ha sido recogido, entre otros
relevantes acuerdos internacionales, por el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, la Convencin Europea de los Derechos del Hombre y la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, tambin conocida como
"Pacto de San Jos de Costa Rica", en recuerdo de la ciudad donde se suscribi,
el ao 1969. Igualmente, el nuevo movimiento constitucional que experimenta
Amrica Latina a partir de los aos ochenta, ha significado la recepcin en las
cartas constitucionales, tanto del derecho a la informacin veraz como del
derecho de rectificacin o respuesta, mal llamado derecho de rplica.
No se puede desvincular el derecho a la informacin del desarrollo de las
libertades vinculadas a la comunicacin, sea en su dimensin histrica, desde las
libertades de expresin y pensamiento, pasando por las libertades de prensa y de
opinin, hasta la libertad de informacin; sea por su contexto dentro del
asombroso despliegue de la tecnologa informativa y la comunicacin masiva, y
sus consecuencias sobre las realidades actuales del poder, de tal forma, como
seala Castells, que "los flujos del poder se convierten en dependientes del poder
de los flujos" 12 .
No ha sido fcil, aparte de la lucha implicada en el reconocimiento de
todo nuevo derecho, la recepcin del derecho a la informacin, dadas
principalmente dos razones: primero, el derecho a la informacin es, a partir de
su consagracin en los tratados internacionales de derechos humanos, un
derecho "universal" que compete a todos los hombres, y no se circunscribe por
ende nicamente a los propietarios de los medios, ni al Estado, ni a los
periodistas; y en segundo lugar, por incorporar un plexo de facultades, que
transitan por dos vas, la comprendida en el derecho a dar o comunicar
informacin, y la comprendida en el derecho a recibir informacin.
12 Castells (1996), p. 66.
16
As, dentro de la primera va se incluyen, los derechos a no ser censurado,
3 publicar o emitir informaciones u opiniones (con lo cual se problematiza el
"monopolio profesional" de la informacin), el acceso y reserva de las fuentes, la
clusula de conciencia, y la investigacin y difusin de informaciones u
opiniones; y dentro de la segunda, los derechos al pluralismo informativo, y la
consiguiente libertad de seleccin de informacin, la informacin veraz y
oportuna, la proteccin de la honra y la intimidad, y la rectificacin o respuesta.
Junto a la preservacin de la honra y la intimidad, lo cual alude a la
proteccin Jurdica de un derecho fundamental tentado a vulnerarse por los
abusos de la libertad de informacin, la calificacin de veracidad representa una
dimensin, sin ninguna duda, de profunda valoracin tica. Pero qu realmente
significa informacin veraz?
Veraz no debe confundirse con verdico. No tiene razn de ser hablar de
un derecho que se cie a la relacin exacta de los hechos, entre otras razones
porque la relacin de los hechos admite variadas versiones e interpretaciones,
que solo el sosegado paso del tiempo logra, y no siemprel, aclarar. La respuesta
esta no SImplemente en errar (errar forma parte de la condicin humana), sino
en Incurrir deliberada e irresponsablemente en el error. Una sabia sentencia del
Tribunal Constitucional espaol del ao 1988, recoge acertadamente el sentido
de la interpretacin: "Cuando la Constitucin requiere que la informacin sea
"veraz" no est tanto privando de proteccin a las informaciones que puedan
resultar errneas cuanto estableciendo un especfico deber de diligencia sobre
el informador, a quien se le puede y debe exigir que lo que transmita como
"hechos" haya sido objeto de previo contraste con datos objetivos, privndose,
as, de la garanta constitucional a quin, defraudando el derecho de todos a la
informacin, acte con menosprecio de la veracidad o falsedad de lo
comunicado" 13 .
En suma, el derecho a la informacin veraz, dado su contenido tico y su
trascendencia pblica, merece su jerarquizaci6n en un debate sobre los valores
ticos de la democracia, y por tanto su justa consideracin en un magno evento,
como lo constituye la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
IV. tica, Administracin Pblica y lucha contra la corrupcin
-La modernizacin, y consiguiente adaptacin a las nuevas realidades, de
la Administracin Pblica, constituye una dimensin sobresaliente de la reforma
del Estado. La tarea en nuestras latitudes es ardua, un camino empedrado de
dificultades. La burocracia, los estudios comparados no dejan de comprobarlo,
genera anticuerpos que la hacen reacia al cambio. La rutina, la tendencia al
secreto, la alergia al control democrtico, el enramado de intereses corporativos
y el clientelismo, hacen de ella una slida barrera, poco permeable al cambio.
13 STC/61l988, de21 de enero
17
, "
Bobbio
14
ha apuntado con agudeza, que el gran reto de la democracia
contempornea est en penetrar los amurallados recintos de la Administracin
Pblica y la gran empresa, regidas ambas por principios jerrquicos, distintos y
hasta antitticos, con la legitimidad democrtica. El desafio est en que, en
buena parte gracias a la actividad administrativa, fundamentalmente la
apartadora eleprestaciones ( la salud, la educacin, la proteccin de un ambiente
sano, la vivienda, para slo citar algunas), se generan (o deberan generarse) las
condiciones para el ms adecuado despliegue de los derechos sociales y la mejor
calidad de vida de los ciudadanos. En otras palabras, eficacia y eficiencia son las
palabras claves, lo cual exige cada vez ms, una sociedad civil vigilante, ansiosa
de participacin en su gestin, y por sobre todo solcita de transparencia y
control, ante los siempre acechante s zarpazos de la arbitrariedad, el privilegio y
la corrupcin.
Sin duda, este ltimo aspecto, el de la corrupcin, se ha convertido en un
factor primordial de deslegitimacin e ingobernabilidad de los sistemas
democrticos. Bien lo expres Bolvar: "La destruccin de la moral pblica
causa bien pronto la disolucin del Estado'T' .
La lucha contra la corrupcin tiene dos caras: la preventiva y la punitiva.
La primera implica un largo camino, que pasa principalmente por la educacin,
y la consiguiente internalizacin en nuestros nios y jvenes, de valores
I
profilcticos, que los inmunicen ante las tentaciones corruptoras; la segunda
excede la accin gubernamental strictu sensu, en la medida en que la rama
judicial pasa a ocupar un relevante papel, tanto en la tipificacin de los delitos
como en el castigo de los delincuentes. Si hay un concepto que pueda medir el
mayor o menor grado de corrupcin es el concepto de impunidad. As mismo, el
Parlamento tiene un papel relevante, no slo en la sancin de la legislacin
adecuada, sino tambin en el mejor perfilamiento de su funcin contralora.
Igualmente, instituciones como el Ministerio Pblico y la Contralora o Tribunal
de Cuentas, cada una dentro de su rol especfico, tienen mucho que ofrecer sobre
este tema. Por ltimo, la opinin pblica, mejor dicho, la fuerza motorizadora de
tal opinin, canalizada a travs de los medios de comunicacin social, cumple un
destacadsimo papel en la publicidad y transparencia de la persecucin de los
delitos de corrupcin, as como en la investigacin periodstica que posibilita
abrir senderos para la posterior accin de las instancias legitimadas del Estado,
para precisar las correspondientes responsabilidades.
Un factor de la mayor importancia en la lucha contra la corrupcin, que
sintetiza aspectos propiamente ticos como instrumentales, lo es el control
social, que hace que el acto y el individuo corruptos sean rechazados por la
sociedad, evitndose as la complacencia y su aceptacin inocua por parte de
amplios sectores sociales.
14 Bobbio(1986), pp. 44 Yss.
15 Bolivar (1950), m, p. 107.
18
Las consecuencias de la corrupcin son deletreas, no slo en lo moral
sino tambin en lo econmico (la corrupcin encarece las transacciones
comerciales y desvirta los principios de la sana competencia en el mercado), y
en lo poltico, tal como lo revela la llamada "sociedad de cmplces".
De manera especial merece destacarse la iniciativa de poner en prctica
c0dIgOS de tica de los servidores pblicos, en funcin de internalizar valores en
su conducta, que se manifiesten en actitudes y normas de comportamiento, en el
universo donde despliegan su labor, y que incluye no slo el amplio abanico de
las relaciones con el pblico, sino tambin con los otros empleados y
funcionarios, y con los bienes bajo su custodia o administracin. Dentro de la
gama de valores que deben onentar la funcin pblica, como lo son entre otros,
la vocacin de servicio, la honestidad, la imparcialidad, la eficacia, la
responsabilidad, la dISPOSIcin a la respuesta oportuna, la veracidad, la pulcritud
y el decoro. y la informacin oportuna, deseo destacar de manera especial la
relevancia de la transparencia, y la limitacin y reduccin al mnimo
indispensable, de la reserva y el secreto, protervos hermanos, ms de la veces,
del delito, e hijos predilectos de los comportamientos autoritarios.
V. Partidos polticos y transparencia electoral
El cuestionamiento de las instituciones partidistas es uno de los males
mas recurrentes de las democracias contemporneas. Lo cierto es que se expande
la prdida de la fe de los ciudadanos en los partidos. consecuencia de variados
factores explicativos, con diverso nfasis en uno u otro sistema poltico. As, se
le arrostran a los partidos prdida de representatividad, anemia ideolgica,
incapacidad de construir proyectos alternativos, incuria tica, y pare de contar.
Esto ha tenido como efecto, desinters por la poltica, insatisfaccin, apata,
desencanto, y el auge de formas peculiares de irrupcin poltica, conocidas en
Amrica Latina bajo el vocablo "antipoltica", unidas todas ellas al rechazo de
los partidos tradicionales y la profesionalzacin de la poltica.
La conclusin es preocupante: las "causas" sustituyen las ideas, la
telegnica se sobrepone a la sustancia de los planteamientos, lo ftil y la levedad
del discurso de tanta mediocridad consagrada, avasalla la rigurosidad de los
proyectos polticos. Por supuesto, el cuadro se reproduce con o sin partidos,
mientras los factores reales que han conllevado la decadencia partidista se
mantengan inalterables.
Intentar a continuacin aportar (o por lo menos resaltar), algunas ideas
en pro de la reconversin o reinvencin de los partidos, en aras de los renovados
retos que les plantea un entorno altamente cambiante.
En primer lugar, es ineludible la mencin de la representatividad, el
cmo aumentar sus posibilidades de adecuada mediacin desde la sociedad civil
hacia el Estado. El tema no se puede desvincular de la reforma electoral, para as
retornar la confianza de la gente en los comicios, y jerarquizar el valor de la
participacin popular en un proceso abierto de seleccin de los gobernantes. Sin
19
I '1 ~
duda, el logro de una mayor confianza y transparencia generar un mayor apego
del ciudadano hacia las reglas de funcionamiento del sistema poltico.
La representatividad est estrechamente ligada a la relacin de los
elegidos con los problemas de los electores, por lo cual los sistemas
personalizados de eleccin (sean uninominales, sean nominales) se han
constituido en un reclamo tan fuerte de la poblacin. El representante debe ser,
por excelencia, un exponente de las aspiraciones y demandas de sus
representados, en el sentido recogido magistralmente por Edmund Burke en
estas elocuentes frases, de permanente vigencia, de su discurso a los electores de
Bristol, Inglaterra, el 3 de noviembre de 1774: "Ciertamente, caballeros, la
felicidad y la gloria de un representante debe consistir en vivir en la unin ms
estrecha, la correspondencia ms ntima y una comunicacin sin reservas con
sus electores. Sus deseos deben tener para l gran peso, su opinin mximo
respeto, sus asuntos una atencin incesante. Es su deber sacrificar su reposo, sus
placeres y sus satisfacciones a los de aqullos; y sobre todo preferir, siempre y en
todas las ocasiones el inters de ellos al suyo propio" 16.
No se entiende hoy la representatividad sin la accountability, en otras
palabras, la rendicin de cuentas, precisa y oportuna, de la gestin
gubernamental por parte, en este caso, de los representantes elegidos, y por
supuesto, tambin por los partidos proponentes, dado el compromiso implicado
en las plataformas programticas presentadas en la lisa electoral. Adems, buena
parte de los cuestionarnientos a la legitimidad de los partidos se expresa en la
plida presencia, cuando no ausencia, de lo que Max Weber denomin como
"tica de la responsabilidad", que ordena tener en cuentas las consecuencias
previsibles de la propia accin. La gente aora ms tica de la responsabilidad
en sus dirigentes, una adecuada ponderacin de la pasin y la mesura, dentro de
los lmites que impone el arte de lo posible.
El combate contra la corrupcin, ese terrible flagelo convertido en factor
fundamental de erosin de la credibilidad democrtica, tiene mucho que ver con
los partidos, en la medida en que repudien a los cmplices de los cdigos
operativos que sostienen el secreto de la corrupcin, y asuman una posicin ms
militante en pro de la publicidad y transparencia, en la develacin del tenebroso
ocultismo que acompaa los hechos corruptos.
La mayor o menor capacidad de combate de la corrupcin por parte de los
partidos, est muy vinculada con el financiamiento de las campaas electorales,
pues, o bien los amordaza o bien los libera. La ley tiene que establecer normas
claras y contundentes, que garanticen la transparencia de los ingresos y gastos de
los partidos, y releguen al mnimo el misterio y el secreto sobre el origen de sus
fondos. El caso es que, sea a travs de sistemas de financiamiento pblico (los
cuales han demostrado ser ms equitativos), sea a travs del financiamiento
16 Burke (1942), p. 312.
20
pnvado o mixto, el sistema que se adopte debe privilegiar la publicidad y el
control democrtico, en la fiscalizacin de sus ingresos y gastos electorales.
Unas palabras sobre las ideas y los programas, trminos tan devaluados
en el acontecer poltico de hoy. Si los partidos. no abandonan el excesivo
pragmatismo y el cortoplacismo de su comportamiento cotidiano, quedarn para
el olvido, como flores marchitas, verdaderos cadveres, sepultados por la
infecundidad de su incuria ideolgica. Elaboracin y debate de ideas,
formulacin estratgica de sus contenidos, orientacin programtica de su
accin, fomentan la fuerza aglutinadora de un partido moderno, intelectual
organico, dirigente en la definicin de las metas y objetivos nacionales.
Una ltima rel1exin sobre la organizacin partidaria que reclama la
reforma del Estado. As como el modelo de partido centralista, frreamente
controlado por la cpula, devino funcional a la impronta centralizada del Estado,
los desafos a la gobernabilidad democrtica que presenta el necesario y
conveniente proceso de descentralizacin poltica y administrativa, exigen, y
exigirn cada vez ms, un modelo de partido ms flexible y descentralizado,
acorde no slo con la nueva realidad, sino con la inmensa responsabilidad de
guiar, coordinar, integrar, y sobre todo, dotar de sentido al singular y novedoso
proceso
VI. La justicia social internacional
El presidente Caldera consider ineludible incluir como aspecto
fundamental de lo valores ticos de la democracia el de la justicia social, y muy
en especial, su relevancia en el plano internacional. Vale la pena citar
textualmente los prrafos dedicados a ella en sus palabras. durante la clausura de
la Cumbre de Via del Mar: "Dentro de esta lucha por la justicia, no podemos
olvidar como uno de los valores ticos fundamentales en la vida de nuestras
democracias, el camino hacia la justicia social. La justicia social es uno de los
ideales ms nobles conquistados por la humanidad en este siglo que va a
terminar; luchar por ella, buscar la equidad, preocupamos por el bienestar de
nuestros pueblos, no olvidar que todas nuestras preocupaciones para el progreso
de nuestros pases por el desarrollo econmico, tienen como acompaante
indispensable el desarrollo social, porque al fin y al cabo, la economa es para el
servicio de la persona humana y no para el beneficio de quienes se lucren, esto
tenemos que plantearlo como una verdad fundamental en nuestros pueblos.
"Y luchar por la justicia social. Sentimos cuantas injusticias se realizan
contra nosotros en el plano internacional. El mismo problema de la deuda
externa, que ha sido tantas veces planteado, no ha encontrado soluciones porque
no ha logrado ser reconocido el principio de la justicia social en la esfera
internacional. As como dentro de cada pas la justicia social exige, de todos y
cada uno, lo necesario para que todos podamos encontrar lo medios de realizar el
bien comn, as la comunidad internacional, en la cual creemos y que cada da
se hace ms imperiosa con el proceso de globalizacin, reclama a todos los
21
pases y especialmente a los ms ricos y a los ms poderosos, el reconocimiento
de los derechos que tienen los ms pobres y los menos desarrollados para
encontrar, por sus propios medios, el camino de un desarrollo humano,
econmico y socal''!? .
El doctor angelicus jerarquiz a la justicia como la primera de las
virtudes morales, faro junto a la sabidura, de la ms noble accin del
gobernante. Tal como lo patentiza Jacques Maritain: "No basta con ser justo para
ser buen poltico, pero la justicia es condicin necesaria de toda buena
poltica"!".
Caldera defini la justicia social como "la que exige cuanto sea necesario
al bien comn", a diferencia de la justicia conmutativa, referida a la equidad de
los intercambios, es decir, la igualdad o equivalencia de lo intercambiado. El
concepto de justicia social internacional no significa otra cosa que trasladar el
concepto de justicia social a la esfera internacional, pues "la nocin del bien
comn no tiene por qu limitarse a los fines propios de cada comunidad
nacional, sino que cobra un mbito ms alto cuando se traslada al campo de la
comunidad universal'v? .
El concepto de solidaridad es correlativo al de justicia social, y por ende
el de solidaridad internacional al de justicia social internacional. La solidaridad
atiende ms directamente a las actitudes y comportamiento de los ciudadanos, la
justicia social al actuar de las instituciones.
Si bien la justicia social internacional ha tenido un relevante desarrollo
doctrinal, donde han cumplido un importante rollas encclicas post-conciliares,
no ha encontrado una plasmacin jurdica eficaz, tal como lo revelan estos
tiempos de iniquidad, desigualdad y desequilibrio internacionales.
En realidad, sus implicaciones constituyen un verdadero desafio a la
comunidad internacional. Aspectos como el de trminos ms justos del
intercambio comercial, cooperacin en la definicin de las agendas de inters
comn, obligaciones de los Estados desarrollados en funcin de la bsqueda de
un bien comn universal que excede sus especficos intereses nacionales, su
percepcin, en consecuencia, de la nocin de deberes que cumplir y no ddivas
que conceder frente a los Estados menos desarrollados, as como la lucha contra
toda discriminacin a los pueblos, en el mbito interno de los Estados y en el
mbito supranacional, constituyen expresiones recurrentes del mal llamado
orden internacional.
Con particular ahnco, y de consecuencias ineludiblemente negativas
sobre nuestros pases iberoamericanos, motivado tanto por la deuda social que se
acrecienta, como en sus repercusiones sobre la gobernabilidad, merece
17 Caldera (1996), pp. 5 Y6.
18 Maritain (s.f), p. 213.
19 Caldera (1970), p. 192.
22
mencionarse el caso de la deuda externa. Aspectos como la transferencia por
parte de los pases deudores, de ingentes recursos al exterior para saldar el
servicio de la deuda en detrimento de la inversin productiva interna, la
recurrente desigualdad en los trminos del intercambio comercial en perjuicio de
os pases productores de materias primas, los perniciosos efectos de tasas de
inters variables, que aumentan la carga de la deuda, y la propensin a polticas
proteccionistas de los pases industrializados, constituyen una manifestacin del
pesado fardo de una situacin cuya equitativo abordaje pasa necesariamente por
la debida ponderacin de reglas de justicia social internacional 20 .
En suma, el enfoque de la deuda externa independientemente de sus
formas de solucin, exige aceptar el principio de corresponsabifidad, tanto en su
surgimiento como en su dilucidacin. Y por supuesto, tiene una carga tica
indiscutible. como bien reconoci el documento de la Pontificia Comisin
Iustitia et Pax, publicado el 27 de enero de 1987
21
, Yreferido a la consideracin
tica de la deuda internacional, donde se estampan los seis principios ticos
(crear nuevas solidaridades; aceptar la corresponsabilidad; establecer relaciones
de confianza; saber compartir esfuerzos y sacrificios; suscitar la participacin de
todos; y articular las medidas de urgencia y las de largo plazo), que deben servir
de base para la cooperacin, que superando los egosmos colectivos y los
intereses particulares, permita una gestin eficaz de la crisis del endeudamiento,
en aras del progreso en la justicia internacional, tanto en su dimensin social
como en su dimensin econmica.
VII. A manera de conclusin
La comunidad iberoamericana no est reida con otras comunidades a las
que se adhieran los pases miembros. Yo dira que ms bien son
complementarias y no antitticas. Sin embargo, como seal al principio, es
largo el camino que tenemos por delante, pues apenas hemos dado los primeros
pasos en la colaboracin por hacer realidad las finalidades que nos unen. Es
ms, carecemos todava de una fuerte conciencia de comunidad. Las lites
espaolas miran, en primer lugar y es lgico que as sea en la hora actual, a
Europa, as como los latinoamericanos intentamos retornar el viejo sueo de
nuestros libertadores. de forjar una comunidad de naciones, en palabras de
Bolvar. "una nacin de repblicas".
Ninguna de las dos direcciones niega el valor de la comunidad
iberoamericana, pues como apunta con su lucidez caracterstica Uslar Pietri: "La
nocin de la existencia de una muy significativa y plena comunidad cultural.
histrica y de mentalidades entre Espaa y la Amrica Latina es el hecho
20 Cfr. YepesBoscn (1987), pp. 7 Yss.
21 PontificiaComisin"Iustitiaet Pax"(1987), pp. 85-100.
23
""1
fundamental que no podemos ni debemos olvidar" 22 . Haciendo ms las sabias
palabras de Uslar Pietri, concluyo estas reflexiones: "Si de esta nocin de las
antiguas colonias espaolas y de Espaa pasamos al paso inmediato e inevitable
que est en la lgica misma del destino, que es el de la cooperacin de todos los
pases iberoamericanos, que resultara absurdo excluir, con el Brasil y su
inmenso potencial, y Portugal con su historia admirable de pas creador de
mundos, si hiciramos consciente y efectiva esa comunidad iberoamericana total
con todos los pueblos del continente de habla espaola y portuguesa, y con
Espaa y Portugal, las posibilidades de ese conjunto seran inmensas y seran
factibles, casi provoca desbocarse en imaginaciones y sueos esbozando todo lo
que podramos hacer juntos si saliramos de la crcel de aislamiento, en la que
venimos permaneciendo encerrados dentro de las fronteras nacionales, apegados
a viejos dolos impotentes y poco vlidos y sin tener visin para todo lo que nos
est ofrecido con la posibilidad de ese entendimiento y cooperacin para el bien
de todos sin predominio de nadie" 23 .
Las cumbres iberoamericanas se enrumban hacia esos objetivos. Su
destino, anchuroso y lleno de posibilidades, nos impiden abandonar tan
prometedor camino.
Referencias Bibliogrficas
Norberto Bobbio: El futuro de la democracia. Mxico, 1986.
Simn Bolvar: Obras completas. La Habana, 1950.
Edmund Burke: Textos polticos. Mxico, 1942.
Rafael Caldera: Ideario. La democracia cristiana en Amrica Latina. Barcelona, 1970.
Rafael Caldera: Palabras durante la clausura de la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno. Via del Mar, Chile, 11 de noviembre de 1996.
Victoria Camps: El malestar de la vida pblica. Barcelona, 1996.
Manuel Castells: "La democracia electrnica", en Jos F. Tezanos (ed): La democracia post-
liberal. Madrid, 1966, pp. 59-74.
Eduardo Frei Ruiz-Tagle: Gobernabilidad democrtica. Santiago de Chile, 1997.
Carlos Fuentes: "Los hijos de Don Quijote", en Nexos, 157, Mxico, enero de 1991.
Manuel Garca-Pelayo: Burocracia y Tecnocracia. Madrid, 1974.
Jacques Maritain: Humanismo integral. Caracas, s.f
Pontificia Comisin "Iustitia et Pax": "Al servicio de la comunidad humana: una consideracin
tica de la deuda internacional", en Notas y Documentos. No. 12, Caracas, septiembre-
diciembre 1987, pp. 85-100.
Fernando Savater: El valor de educar. Barcelona, 1997.
Arturo Uslar Pietri: Godos, insurgentes y visionarios. Barcelona, 1986.
Arturo Uslar Pietri: "Devisita en Espaa", en El Nacional. Domingo 8 de junio de 1997, p. A-4.
Max Weber: El poltico y el cientifico. Madrid, 1967.
Guillermo Yepes Boscn: "tica, deuda externa y deuda social", en Notas y Documentos. No 12,
Caracas, septiembre-diciembre, 1987, pp. 3-20..
22 UslarPietri (1997), p. A-4.
23 UslarPietri (1986), p. 191.
24
Los ciudadanos ante la corrupcin: reflexiones y propuestas
Alberto R. Abad
Ex-Secretario de Control Estratgico.
Jefatura de Gabinete de Ministros
Buenos Aires - Argentina
E-mail: dexcor@interar.com.ar
25
1. Aprendiendo del pasado
Si bien en nuestros das ha tomado una relevancia pocas veces vista, la
corrupcin como realidad poltica no es en modo alguno un fenmeno nuevo. Al
reflexionar sobre la situacin poltica en la Grecia de su poca (-590), el
reformador Soln aseguraba que la indigencia de algunos hombres buenos y el
derroche de ciertos hombres malos no era una buena razn para renunciar al
comportamiento virtuoso en los asuntos pblicos", Uno de los ms grandes
historiadores griegos, Tucdides, explicaba los xitos polticos del gran estadista
Pericles en funcin de su inteligencia e incorruptibilidad/ .
En trminos generales, podra afirmarse que una lnea de fuerza del
pensamiento griego est constituida por la primaca del bien comn respecto de
los bienes individuales, sin que esto signifique en modo alguno un desprecio por
los individuos. La tirana es el modelo de lo malo porque implica el exceso
arbitrario de una nica voluntad que configura los lineamientos de una sociedad
poltica. Tras la experiencia histrica de la tirana, se gener entre los filsofos
la necesidad de articular modelos de organizacin poltica que la superaran
definitivamente.
Platn y Aristteles repararon en la tirana como disvalor paradigmtico a
la hora de disear un modelo ptimo de organizacin poltica. El filsofo
ateniense sostena que los gobernantes no slo deberan recibir entrenamiento en
la msica y en la gimnasia, sino que tambin era menester que se hallaran en
posesin de la virtud intelectual, es decir, la prudencia". Aristteles, por su
parte, sealaba que el gobernante de una organizacin poltica ptima deba ser
virtuoso en un grado an mayor que un ciudadano comn. Segn Aristteles,
slo en el gobernante de una organizacin poltica ptima pueden coincidir la
virtud cvica y la ms alta virtud humana" .
Si bien es claro que los tericos polticos griegos en general no pensaron
en una sociedad con movilidad social, ni consideraron que hubiera que integrar a
las mujeres y a los esclavos a la esfera de la ciudadana, no por ello hay que
olvidar su sustancial aporte al pensamiento referido a la cosa pblica: la ligazn
necesaria de la actividad poltica con el bien comn. El resultado inmediato de
esta idea es que toda desviacin de tal tarea es 'corrupta', en la medida en que
transfiere al uso privado el patrimonio de la comunidad o lo comn.
Ahora bien, en el caso de Aristteles existe un elemento que atae
peculiarmente a la realidad poltica de nuestro tiempo. Su definicin de
ciudadano se basa en la posibilidad de alternar en la obediencia y el mando en
las magistraturas en general. La responsabilidad por los destinos de la poJis no
I Soln, fragmento 16 M. L. West.
2 Tucdides, Historia de la guerra del Peloponeso, Il 65. Aristteles lo llama 'prudente'
por saber deliberar tanto sobre lo que es bueno para s mismo como sobre lo que es bueno
para el hombre en general (tica Nicomaquea, VI 5).
3 Plat6n, Repblica, IV 6.
4 Arist6teles, PoIitica, ID4.
26
reposan, de este modo, exclusivamente en el gobernante, ya que gobernar es slo
un rol posible del ciudadano, y el ejercicio de la magistratura es acotado en el
tiempo. En la medida en que la comunidad debe conservarse y reproducirse
hasta poder emanciparse de las preocupaciones concemientes a las necesidades
bsicas, esta alternancia presupone que todo ciudadano sea virtuoso. En efecto,
la distribucin del poder como mtodo de autogobierno implica un presupuesto
normativo de educacin y perfeccionamiento de los sujetos polticos. De otro
modo, la comunidad se destruye.
Pero no slo los antiguos repararon en estos problemas. Al considerar el
principio de la democracia, Montesquieu -y no slo 1
5
- sealaba que, a
diferencia de un gobierno monrquico, donde "el brazo siempre levantado del
prncipe" basta para mantener el orden, el sistema popular de gobierno reposa en
la virtud. Cuando las leyes dejan de cumplirse, el Estado est perdido -dice
Montesquieu- "puesto que esto slo ocurre como consecuencia de la corrupcin
de la Repblica,,6 .
2. La discusin hoy
Un filsofo de nuestros das ha sintetizado una idea comn' a estas
concepciones polticas. En su artculo "Atomismo", Charles Taylor pone de
manifiesto que el ideal de un agente que goza de derechos en una sociedad libre
no puede realizarse si el agente se limita a gozar de ellos como si se tratara de
una prerrogativa prepoltica. "El punto crucial aqu es: puesto que el individuo
libre slo puede mantener su identidad en una sociedad/cultura de una cierta
clase, tiene que estar interesado acerca de la forma de esta sociedad/cultura como
un todo'":
Por otra parte, en la reciente discusin sobre ciudadana" queda claro que
la ciudadana, concebida como conjunto de derechos y deberes, no es en modo
alguno la panacea de las sociedades democrticas, pero constituye un
instrumento que debera ganar para s una constante expansin con vistas al
perfeccionamiento de la vida social en general. El fundamento de tal diagnstico
se apoya en un factor decisivo: los ciudadanos, considerados individualmente o
agrupados en partidos polticos u otras organizaciones, se erigen en una
s Cf Rousseau 1 1, Del contrato social, ID 4.
6 Montesquieu, Del espritu de las leyes, ID 3.
7 Desde este punto de vista, no podra afirmarse que Platn haga hincapi en la actividad
del ciudadano, ya que el esquema que presenta en la Repblica es, a todas luces,
jerrquico y el concepto de ciudadano brilla por su ausencia. Lo que est presente en
Platn es la responsabilidad diferencial de cada miembro de la polis respecto de la
conservacin del todo poltico.
s Taylor C., "Atomism" en Philosophical Papers Il, Cambridge, Cambridge University
Press, 1993, pg. 207.
9 Verlos diversos artculos sobre el temaaparecidos en la revista Agora n 7. invierno de
1997.
27
necesaria instancia de control indispensable frente a imperativos de accin que,
a pesar de la urgencia de su implementacin, no siempre se desarrollan en los
marcos de la razonabilidad.
Cul es el propsito de la resea presentada ms arriba? En qu sentido
es posible que la enseanza de los clsicos no sea letra muerta?
A grandes rasgos, podramos decir que el fenmeno de la participacin,
focalizado en su rol crucial de prevencin de la corrupcin, no es un mero
agregado exterior al buen funcionamiento de un sistema democrtico. El
compromiso ciudadano, como ya lo vea Aristteles, cumple una funcin
esencial que comporta una doble dimensin. Por una parte, es el medium de
aprendizaje de disposiciones, competencias y cdigos para la accin. Por otra
parte, constituye la instancia de habituacin y educacin en las normas y valores
que son necesarias para la conservacin y mejora de todo sistema poltico.
Observemos de ms cerca el problema. La siguiente desagregacin
muestra por qu la participacin es un constitutivo de la vida democrtica:
Supera la visin de que la democracia equivale a votar. Si la participacin es
una obligacin responsable, porque involucra al ciudadano en la dinmica del
juego institucional y, por otra parte, ampla los espacios que contribuyen a la
creacin de derecho, es claro que el contenido de la democracia es irreductible al
voto. En cierto modo, la definicin de democracia como atribucin popular del
derecho de voto es el "grado cero" de su definicin. Por otra parte, como
fa definicin poltico-ideolgica, aparece como un discurso que, en ocasiones,
~ aora la efectividad de sistemas polticos que desconocen los derechos y
. garantas propios de la democracia.
11
'Perfecciona el ejercicio de los derechos. Quin garantiza los derechos
ciudadanos? En primer lugar, la Constitucin y, en segundo lugar, las
instituciones. Ahora bien, la realizacin efectiva de esos derechos no es lo
Sil mismo que su consagracin formal. La realizacin efectiva requiere darles un
~ contenido a travs de la accin social. Pero para que sta potencie su
~ efectividad, es necesario contar con canales de participacin, que no slo deben
ser entendidos como meros vehculos para presentar demandas, sino tambin
I
como el lugar en donde se asegura el ejercicio responsable de los derechos.
Obliga al conocimiento de la cosa pblica'? . Todo actor proactivo tiene fines
y deseos que pretende realizar. Para realizar tales fines, ya sea individual o
colectivamente, debe ingresar en la esfera pblica y presentar sus demandas.
Tales demandas pueden expresarse en la forma de una protesta o pueden tener
un curso formal en las instituciones pblicas. Pues bien, para que las
necesidades que se traducen en esas demandas puedan tener la debida
satisfaccin, el actor debe estar en conocimiento de una serie de procedimientos,
modalidades de accn y rituales propios de la accin poltico-institucional.
10 Cf. Przeworski A. el al., "Las condiciones sociales e institucionales de la durabilidad
de las democracias", en Agora n 5, invierno de 1996, pgs. 67-86.
24900
28
Fortalece la accountability como proceso real. Podramos caracterizar a la
accountability como la "obligacin legal y tica que tiene un gobernante de
informar al gobernado sobre cmo utiliza, y ha utilizado, el dinero y otros
recursos que le fueron entregados por el pueblo para emplearlos en beneficio de
la sociedad gobernada y no en provecho del gobernante"!' . Esta definicin se
basa en lo que Kant llamaba la "frmula trascendental del derecho pblico"!
2
, es
decir, en el hecho de que las acciones que no soportan la publicidad son lesivas
del derecho. Ahora bien, es claro que es deseable que la accountabi/ity adquiera
gradualmente una mayor extensin!
3
. Sin embargo, y por esta razn hablamos
de un proceso, el que adquiera una mayor extensin se facilita con la
participacin y presin de los ciudadanos en cuanto actores polticos.
Peter Eigen, presidente de Transparency lnternational, ha planteado el
problema que hemos analizado ms arriba en los siguientes trminos: "Cun
creble puede ser esperar que una maquinaria gubernamental corrupta -sin
hablar de la que lo es de forma sistemtica- se reforme a s misma?"!
4
. Su
respuesta a esta pregunta es previsible: no es verosmil que un sistema corrupto
se "purifique" por generacin espontnea. Por consiguiente, la participacin se
erige en una suerte de contralor peculiar: en la medida en que el gobierno de
tumo no satisface las demandas sociales de transparencia, se deslegitima
automticamente .
A su vez, con una presin creciente de la ciudadana, los standards de
transparencia tienden a volverse cada vez ms exigentes. Ahora bien, como se
ver a continuacin, la corrupcin en sentido amplio no es una prctica que slo
tiene lugar entre los funcionarios pblicos y en el mbito estatal. En una gran
cantidad de actos corruptos existen dos partes que acuerdan para beneficiarse a
expensas de los dems y en contra de la ley. Por lo tanto, en estos casos es
tambin necesario que un privado se involucre en el ilcito: la apelacin a la
sociedad civil, en cuyo seno se desarrollan numerosos actos fraudulentos,
tampoco asegura la soluci6n mgica de la corrupci6n. Si bien la inclusi6n de la
ciudadana es absolutamente necesaria desde el punto de vista de un diseo
institucional que privilegie surol como agente de prevenci6n, no debemos perder
de vista, de todos modos, que el gobernar y el ser gobernado son roles
transitorios y que, por lo tanto, no se trata de colocar el mal en la funci6n
11 Gonzlez Malaxechevarria A, "De la auditorla integrada a la auditora global en el
sector pblico: examen de los objetivos y contenidos de la informacin nacional
producida por el estado moderno", enMemoria de la Segunda Conferencia Internacional
de Auditoria Integral, Buenos Aires, 1995, pg. 224.
12 KantI., Sobre la paz perpetua, Madrid, Tecnos, 1991, pgs. 61-62.
!3 ce Mainwaring S., "La democracia en Brasil yen el Cono Sur: xitos yproblemas",
enAgora, nO 5, invierno de 1996, pgs. 135-180.
!4 Eigen P., "tica, responsabilidad y transparencia: la teora puesta en prctica",
documento de la Sptima Conferencia Internacional Anticorrupci6n, Beijing, 1995, pg.
36.
29
pblica y el bien en la sociedad civil, sino ms bien generar un sistema de vasos
comunicantes que potencie el control y asegure la accountability.
Una reciente encuesta realizada en nuestro pas confirma estas
apreciaciones!
5
. La investigacin, que pretende cuantificar la evaluacin de los
distintos componentes del riesgo/pas de acuerdo con la percepcin de
potenciales inversores, llega a las siguientes conclusiones:
Comoonente Muv importante Importante Total
Corruocin sector pblico 29.5 15.1 44.6
Corrupcin sector privado 16.0 20.3 36.3
A pesar de las tpicas limitaciones de la tecnologa de las encuestas, la
sumatoria de los dos escalones ms significativos muestra una reveladora
simetra en el componente tico de las prcticas pblicas y privadas.
3. Conceptualizando el problema
Llegados al punto de caracterizar la problemtica de la corrupcin,
debemos destacar que nuestra conceptualizacin del problema privilegia la
identificacin de los contenidos culturales, sociales y operacionales que dan
cuenta de las prcticas corruptas, con lo cual quedan en un segundo plano las
categoras tradicionales de anlisis que focalizan el problema en el
comportamiento del agente pblico .
. En este sentido, y por ser abarcativa tanto de actores del sector pblico
como del sector privado, nos parece adecuada la siguiente definicin de
corrupcin: solucin perversa de un conflicto de intereses que tiene lugar cuando
una persona obligada moral o legalmente hacia un inters ajeno, lo pospone en
funcin de un inters propio!
6
.
De hecho, la corrupcin no es una problemtica que pueda comprenderse
por la mera atribucin de responsabilidad a los funcionarios pblicos. Si bien el
Estado es un subsistema que influye de modo especial sobre la vida de las
distintas organizaciones polticas modernas, y posee prerrogativas ajenas a toda
otra institucin, se halla a su vez en una relacin de autonoma relativa respecto
de otros subsistemas, con los cuales entabla complejas relaciones e interacciones.
Es as que el creciente inters crematstico que ha despertado en la
comunidad internacional de negocios el alto nivel de fraude detectado dentro de
sus organizaciones -con costos a nivel pas que algunos estiman en el orden del
5% del P.B.!.!7 - da cuenta del grado de generalizacin de las prcticas corruptas
15 Zuleta Puceiro E., "tica y negocios en el contexto de la nueva cultura econmica
argentina, trabajo presentado al Primer Seminario Internacional - tica en las
organizaciones y transparenciaen los negocios, Buenos Aires, agosto 1997, pg. 18.
16 Grondona M., La corrupcin, Buenos Aires, 1993, pg. 20.
17 Cortina L., "La sombra dela corrupcin", en La Nacin, Suplemento de Economa y
Negocios, 10/8/97, pg. 1.
30
y explica la necesidad de contar con aproximaciones metodolgicas que sean
abarcativas del fenmeno en sus mltiples manifestaciones.
Tambin es indudable que la corrupcin tiene una presencia mundial".
y si bien se puede afirmar, desde el punto de vista moral, que este factum es
indeseable, injusto y que, por ende, no debe ser, no debemos olvidar el punto de
vista poltico-institucional. ste, ms modesto en su planteo del problema, tiene
no obstante un mayor compromiso, ya que no slo reposa en buenas intenciones,
sino que debe dar cuenta de resultados. El planteo poltico institucional se centra
en una pregunta de esta clase: cmo es posible reducir la corrupcin a los
niveles mnimos socialmente aceptados? Desde ya, se da por supuesto el factum
de la corrupcin como rmora de la accin social.
Tengamos bien en claro que tal supuesto es slo metodolgico y no
supone en modo alguno la justificacin de cualquier nivel de corrupcin, por
mnimo que sea. Sin embargo, a la hora de emprender acciones concretas, no se
puede desconocer que la corrupcin es ante todo un problema cultural, en el
sentido de una dificultad y en el sentido de un objeto de anlisis. Por
consiguiente, la corrupcin debe ser correlacionada en principio con la moral
media de la comunidad en cuestin.
La moral media de una comunidad es un conjunto de creencias y
prcticas que cohesionan la accin social y le imprimen un sentido. No se trata,
por cierto, de principios claramente formulados o codificados ni de una creacin
personal de cada individuo. Funciona ms bien como horizonte de inteligibilidad
y marco de referencia transmitido y reproducido en la vida cotidiana. Nos
equivocamos, entonces, si limitamos el problema slo a la imputacin de
responsabilidad a los funcionarios qua funcionarios, es decir, en cuanto que
pertenecen a un estamento particular. Esto se debe a que i) los funcionarios son
ante todo sujetos sociales que participan de una moral media, y ii) este rol es
ocupado alternativamente por diversos sujetos sociales.
Qu hacer, entonces?
En este punto, solamente mencionaremos que para controlar las prcticas
corruptas es necesario contar, como minimo, con una apreciacin global del
fenmeno que supere los enfoques parciales y los preconceptos ideolgicos que
habitualmente oscurecen el anlisis. Debemos, por ende, identificar los
principales elementos que lo constituyen. describir sus principales
interrelaciones y distinguir claramente entre causas y efectos. En nuestro pas,
una visin polarizada consolid la costumbre de recostarnos fundamentalmente
sobre el incremento de las sanciones, creyendo que la mera letra de la ley
representaba un freno efectivo para el corrupto. Esto no es as porque , como
pensaba Alberdi, una ley no cambia una costumbre; en otras palabras, toda vez
que un sistema de sanciones no est acompaado por acciones simultneas que
18 Caiden O., "La democracia y la corrupcin", en Revista del CIAD, n 8, mayo de
1997. pgs. 24 s.
31
impactensobre las causas que originan los comportamientos no deseables, no es
creble y se neutralizaen su accincorrectiva.
Con referencia a este aspecto, la encuesta citada en el pargrafo anterior
registra a la "severidad de las sanciones y penalidades" comouna de las medidas
ms efectivas para prevenir la corrupcin. Slo es superada en preferencias por
"el mejoramiento de la situacin econmico-social del pas" y seguida por la
"eficacia y eficienciade la justicia y transparencia en la actividadde los partidos
polticos", en ese orden.
4. Apuntes sobre el fenmeno
El problema de la corrupcin es complejo. Para sistematizar lo dicho
hasta el momento, podramos enumerar una serie de notas que desalientan todo
enfoquesimplista. El fenmeno es:
Generalizado: no se halla en determinados pases, sectores, estamentos o
lugares, ni se presenta en una forma acotada, sino que invade todas las
actividades socioeconmicas sin distincin de fronteras ideolgicas, polticas o
geogrficas.
Internacionalizado: el vertiginoso desarrollo del comercio y las finanzas
mundiales, las distintas respuestas normativas de los pases y las caractersticas
operacionales de actividades corruptascomoel narcotrfico y el lavadode dinero
globalizaronirreversiblemente el fenmeno.
Sofisticado: Su perpetuacin sugiereque quienes cometenel delito se hallan
en posesin de un know how, que consiste no sloen evitar ser descubiertos, sino
tambin en la posesin de una 'ingeniera' tcnico-jurdica que los protege ante
la accin punitiva. De este modo, se genera una sutil reaccin a las tcnicas de
combate, las cuales, si bien mejoran su efectividad, por su carcter pblico,
ofrecen paradjicamente informacin estratgica necesaria para que quienes
cometenel delitointenten mantenerseindemnesa las sanciones.
Pluricausal: su origen y conservacin o reproduccin obedecen a una
compleja trama de condiciones. Estas causas cuentan con diversos grados de
importancia relativa, reflejan distintas realidades tico-culturales, estn
afectadas por la calidad del sistema normativo, por la fortaleza y grado de
apertura econmica que resultan de la solidez institucional, y son, en muchos
casos, de dificultosa identificacin y ponderacin. Por otra parte, comosucede en
la tematizacin de cualquier otro fenmeno poltico, el discurso sobre la
corrupcin se halla cargado de connotaciones que no facilitan una comprensin
integral
Cultural: el hecho ya comentado de que las prcticas corruptas sean
pluric:ausales, estn generalizadas. tengan escala internacional y cuenten para su
supervivencia y reproduccin con sofisticado apoyo tcnico de distintas
disciplinas. pone de manifiesto el carcter prcticamente cultural de su status.
Esta conclusin, en el entendimiento de que la cultura crea valores, agrega la
complejidadadicional de suefecto negativo sobre el plexo de los valores sociales
32
vigentes, los cuales, en la medida en que son aceptados acrticamente,
retroalimentan el ciclo de las prcticas corruptas y degradan la moral media de
una comunidad.
Adicionalmente, como se sealara ms arriba, la internacionalizacin del
fenmeno hace que se trate de un problema que no puede ser resuelto
'localmente'. Lo que hoy en da conocemos como 'globalizacin' tiene ventajas,
pero tambin serios inconvenientes. La lgica de este proceso irreversible hace
posible acceder, en tiempo real, a descubrimientos cientficos y producciones
artsticas. Con todo, tambin genera consecuencias no deseables: los intrincados
sistemas de informacin que las tecnologas de comunicacin han desarrollado
son tambin utilizados con gran efectividad para actividades como el
narcotrfico, el lavado de dinero y el soborno internacional.
. Por otra parte, gran parte del dinero obtenido por prcticas corruptas
goza, por as decirlo, de la proteccin del secreto bancario que rige en numerosos
"parasos financieros". En otras palabras. el dinero obtenido ilegalmente en un
pas puede ser depositado bajo un estricto secreto que garantiza el anonimato del
delincuente y el desconocimiento de la cifra depositada. Y a esto se agrega el
ejemplo de paises como Alemania, Italia, Francia, Japn y otros. donde se
permite a los empresarios deducir los sobornos de sus declaraciones de impuesto
a las ganancias, pese a la recomendacin a contrario de la OCDE (abril 1996),
cuyo carcter no vinculante limita obviamente su efectividad'" .
Esto ltimo pretende ilustrar que la globalizacin del fenmeno no slo lo
hace ms grave, sino tambin arroja la conclusin de que la lucha no puede
disearse exclusivamente desde y hacia el interior de cada Estado particular.
Esta conviccin surge, asimismo, de los distintos documentos de
Naciones Unidas que tratan el tema, en panicular el "Manual de Medidas
Prcticas contra la Corrupcnv'", donde se destaca que i) parece ser que
ninguna sociedad desarrollada o en desarrollo es inmune a la corrupcin, y ii)
que los fondos a disposicin de las fuerzas corruptas, sobre todo en las
actividades criminales relacionadas con el trfico de estupefacientes, excede a
menudo la capacidad operativa de muchos pases y, en especial, la de los ms
atrasados econmica y socialmente.
Ante este estado de cosas, la respuesta ms plausible hace aparecer a la
cooperacin internacional como una herramienta clave para la prevencin y el
control. ya que puede aportar los recursos para desarrollar programas de
capacitacin, formacin e intercambio de datos. A nivel nacional, son contados
los casos en que se dispone de tal infraestructura.
19 Garcia Gonzlez C., "tica y economia", en Memoria de las Primel'W Jomadas de
tica Pblica, Buenos Aires, 1996, pg. 125.
20 Revi3ta "temocional de PoIltica Criminal, n" 41-42, N. York, Naciones Unidas,
1993,pg. 19.
33
Por su parte, el grupo de expertos sobre corrupcin, reunido en Buenos
Aires en marzo de 1997 bajo el auspicio de las Naciones Unidas, insisti sobre la
estrategia de la cooperacin internacional y concluy que la respuesta ms
efectiva a este problema sera la estructuracin de una Convencin Internacional
contra la Corrupcin y el Soborno.
En tal sentido, cobra especial relieve el significativo avance logrado por
nuestra regin, que coetneamente a las citadas propuestas, aprob en Caracas la
Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Esta iniciativa, que cont con
el aval de veintids pases de la Organizacin de Estados Americanos (O.E.A.),
puso en vigencia, en trminos prcticos, un importante conjunto de medidas
preventivas que slo pudo lograrse por la firme vocacin poltica de los
presidentes signatarios.
Este instrumento, que corporiza la vocacin de luchar a nivel regional
contra el flagelo, evidencia la acuciante necesidad de compartir objetivos,
consensuar estrategias y coordinar recursos, como nica respuesta vlida ante la
magnitud del problema.
5. Cerrando el ciclo
La caracterizacin esbozada en el pargrafo anterior nos pone frente a un
problema de una magnitud y grado de criticidad poco habituales. Esto implica
que el dise.o de cursos de accin que permitan combatirla con razonables
expectativas de xito, debe incorporar una concepcin estratgica y un conjunto
de instrumentos que estn en lnea con la complejidad del desafio que ha de
asumirse.
Ahora bien, nuestra experiencia nos sugiere que, no obstante poner en
juego todos los recursos normativos y tcnicos desarrollados por distintas
organizaciones gubernamentales, el ciclo de control no cierra sin la intervencin
de los ciudadanos, toda vez que la lucha contra la corrupcin no slo debe
atender a sus mltiples causas e instrumentos, sino tambin a mltiples lugares
desde los cuales debe iniciarse y mantenerse de modo continuo y creciente.
Cules son, entonces, los elementos constitutivos de esa estrategia,
inclusiva de la imprescindible participacin ciudadana, y los modos de
articulacin que aseguren su efectividad?
Conocimiento del fenmeno: tratndose de un tema tan ideologizado, y cuyo
vocabulario y conceptos no slo se utilizan para comprender el fenmeno, sino
tambin para intervenir polticamente, es imprescindible abandonar la
declamacin para dar lugar a un estudio serio de distintos aspectos que lo
constituyen. Por ejemplo, es conveniente realizar peridicamente un
benchmarking sobre experiencias de combate en diversos pases, estudios de
legislacin comparada y, por supuesto, un detallado anlisis de la relacin que
existe entre las estructuras normativas, su poder preventivo y los modos de su
aplicacin.
34
..
Enfoque global: como ya vimos, en la medida en que se sofistican las
tecnologas operativas y los recursos para la proteccinjurdica y operacional de
los corruptos, la implementacin coordinada de las distintas herramientas
disponibles en el terreno de la administracin y el control gubernamental deben
ser utilizados sinrgicamente y en funcin de las culturas y las prcticas de cada
nacin. Por citar los ms conocidos: i) la desregulacin estatal y la
descentralizacin, ii) las campaas educativas y de comunicacin social, iii) el
fortalecimiento de la justicia y el rgimen de financiamiento de los partidos
polticos, iv) la responsabilidad de los funcionarios y su evolucin patrimonial,
v) los cdigos de tica y el conflicto de intereses, vi) los precios testigo y la
auditora de juicios.
Complementariamente, la cooperacin y coordinacin regional e
internacional se hacen imprescindibles para tener una respuesta integral que
cubra los distintos frentes de accin de las prcticas corruptas.
"Acciones simultneas: si bien la sancin de los actos de corrupcin es
fundamental no slo porque corresponde a lo que las leyes instituyen, sino
tambin porque fortalece la confianza en las instituciones y evita generalizadas
sensaciones de impunidad, es imposible solucionar o disminuir los ndices de
corrupcin si slo se acta sobre sus efectos. En consecuencia, es de primera
importancia identificar las causas estructurales que la originan, evaluar su
importancia relativa y focalizar la accin preventiva de la educacin y de la
comunicacin como armas bsicas para el combate. Slo acciones simtricas y
sostenibles sobre causas y efectos prometen soluciones crebles.
. Orientacin a valores y prcticas: toda vez que una prctica social es
investida de un valor, su significado constituye un fundamento para la accin de
los sujetos sociales, es decir, ciertas acciones se hacen por s o en desmedro de
otras en funcin del sentido que los agentes encuentran en ellas. Pues bien, es
necesario identificar claramente a la corrupcin como un disvalor y como una
prctica social. Un disvalor, en la medida en que genera injusticias, y una
prctica, en la medida en que se institucionaliza y genera ramificaciones cada
vez mayores. La corrupcin no es, en la mayoria de los casos, incidental. Por lo
tanto, para combatirla, deben generarse acciones que neutralicen la percepcin
social de la corrupcin como un fenmeno 'normal' y acotado.
. Privilegiar la educacin: ste es uno de los ejes centrales del tema en
discusin; todas las acciones que se desarrollen a partir del sistema educativo -en
sentido amplio- son vlidas y necesarias. Esto es as, ante la evidencia de que los
efectos ms deletreos de las acciones corruptas se manifiestan inexorablemente
en el entramado de los valores y prcticas que constituyen la moral media de una
comunidad.
En consecuencia, slo desde similar entidad estructural, asequible
fundamentalmente en el campo de la educacin y la comunicacin social, se
puede articular una respuesta que aporte soluciones efectivasy perdurables.
3'
Existen experiencias internacionales que dan cuenta de los importantes
resultados obtenidos a partir de esta conviccin. Hong Kong 21 y Australia'",
entre los ms exitosos, han desarrollado inteligentes polticas y sistemticos
cursos de accin desde sus respectivas agencias anti-corrupcin, lo cual
constituye un punto de referencia obligado para pases como los nuestros, que
tienen significativas asignaturas pendientes en la materia.
Enfoque participativo: como se podr comprender por lo expuesto hasta aqu,
es claro que el ciclo de control de la corrupcin slo se completa con la
participacin ciudadana. Como titular de derechos, el ciudadano debe reconocer
que en ellos est implcito un conjunto de deberes. Una de esas obligaciones
consiste, independientemente de que figure en el derecho positivo, en el control
de los gobernantes y en el compromiso con los destinos de la organizacin
poltica de la cual forma parte. Uno de los presupuestos de un Estado moderno es
que sus ciudadanos se interesen por la actividad poltica en sentido amplio, en
cuya ausencia, la democracia se transforma, como ya lo percibi de Tocqueville,
en un "despotismo blando".
Una vez que se ha comprendido la necesidad de formalizar el papel que el
ciudadano tiene en la prevencin, queda pendiente la tarea de determinar las
condiciones por las cuales la participacin puede ser efectiva. No se trata slo de
saber qu herramientas se han de aplicar, sino cmo ha de ser dicha aplicacin
si es que se quiere que tenga efectividad.
Uno de los recursos necesarios es la apertura de canales adecuados para la
idiosincracia de diversos sectores sociales. En efecto, dadas las diferencias de
educacin (que deberan resultar slo de diferencia de eleccin, pero no
desigualdad de oportunidades) y de modos de vida, es necesario que la
participacin no excluya a priori, por las caractersticas de su forma, a algn
grupo social. Por ejemplo, en lo que hace a las competencias necesarias para
elevar una denuncia o reclamo, no debe darse el caso de que el trmite sea tan
complejo que desanime al ciudadano o que le exija conocimientos demasiado
tcnicos o especficos.
Por otra parte, la comunicacin social en todos sus niveles debe estar
orientada a comprender y evitar el fenmeno. No es conveniente que el saber que
se genera sobre la corrupcin sea una prerrogativa de crculos de expertos. En
otras palabras, para tener efectividad y ser incorporado socialmente, el
conocimiento debe divulgarse y socializarse y, adems, de modo organizado,
sistemtico y estratgico.
21 De Speville B., "El control estratgico de la corrupcin: una revolucin silenciosa
durante dos dcadas", documento de la VII Conferencia Internacional Anticorrupcin,
Beijng, 1995, pg. 7. .
22 Elliott L., "Ms vale prevenir que curar: prevencin de la corrupcin en NSW,
Australia", documento dela VII Conferencia Internacional Anticorrupcin, Beijing, 1995,
pg. 6.
36
La participacin ciudadana, si bien fundamental, no debe pretender para
s la realizacin de todas las instancias de este proceso. Por cierto, debe estar
focalizada en la prevencin y no en la sancin o investigacin (lo cual
corresponde a los rganos del Estado). De otro modo, se produce una
superposicin de funciones y confusiones sobre los medios y procedimientos
formales que garantizan la legitimidad del accionar estatal.
Al referirnos a la necesidad de que el saber sobre la corrupcin se
socialice, no podemos omitir la mencin de un factor esencial para tal fin. La
prensa en general puede tener en esta instancia un papel esencial. Si, por el
contrario, tuviera alguna restriccin, se generaran suspicacias sobre el
fundamento por el cual no puede gozar de libertad y, por otra parte, se lesionara
un derecho bsico.
Sin embargo, el equilibrio de la libertad de expresin tampoco debe
descuidarse. El ejercicio de la participacin debe ser responsable, ya que, de otro
modo, la informacin se transforma en difamacin. Una vez que se tiende el
manto de sospecha sobre algn actor, es muy dificil, aun cuando ste sea
inocente, restituir su honor.
Ahora bien, si se concibe o se pretende estimular la participacin
solamente a ttulo individual, no se lograr otra cosa que limitar su efectividad e
impacto como accin sostenida. En este sentido, las Organizaciones no
Gubernamentales (ONG) son la corporizacin de la auto-organizacin ciudadana
y se constituyen en un modo de intervencin cvica insustituible. Por esta razn,
si bien el objetivo de este documento se centra en las propuestas e iniciativas
llevadas a cabo desde el propio Estado, no podemos dejar de sealar por su
importancia cuantitativa y cualitativa el significativo aporte que esta clase de
organizaciones desarrolla en la Argentina" .
As pues, hemos identificado aquellas que tienen cobertura nacional y
concentran su esfuerzo en la canalizacin de la participacin ciudadana, en
aspectos relacionados con la transparencia institucional, la tica pblica y la
defensa del consumidor.
En general, sus propsitos se despliegan en una amplia gama de
actividades que, para decirlo de modo sinttico, abarcan:
Propuestas normativas para la gestin institucional transparente.
Conexiones internacionales para promover la participacin.
Difusin nacional de informaciones y nuevos desarrollos tericos.
Publicaciones peridicas sobre temas de su esfera de inters.
Organizacin de eventos de discusin e informacin.
Elaboracin de encuestas sobre percepcin de la corrupcin.
Acciones judiciales en defensa del ciudadano
Recepcin y vehiculizacin de reclamos.
23 Manfroni C., "Corrupcin, medidas preventivas", en Memoria d las Primeras
Jornadas sobre tica Pblica, BuenosAires, diciembrede 1996, pg. 90.
37
Asesoramiento tcnico especializado.
Por su estrecha relacin con el tema que nos ocupa, debe destacarse la
significativa participacin que les correspondi a muchas de estas ONG en las
discusiones previas y en la posterior difusin de la ya mencionada Convencin
Interamericana Anticorrupcin.
En la actualidad, cumplen un rol sumamente activo en las reuniones que
se desarrollan en distintas comisiones del Poder Legislativo, con motivo del
tratamiento del Proyecto de Ley de tica Pblica requerido por la Reforma
Constitucional de 1994.
Como reconocimiento a la seriedad de su accionar y a sus importantes
contribuciones, la Vicepresidencia de la recientemente creada Oficina de tica
Pblica, dependiente de la Presidencia de la Nacin, ha sido asignada a un
representante elegido por las ONG relacionadas con la materia.
6. Algunas experiencias
La Repblica Argentina desarroll durante el lapso 1989-1994 la
Reforma del Estado 1, que se constituy en uno de los ejes centrales del proceso
de cambio estructural ms profundo que registraran las instituciones econmico-
sociales de nuestro pas en los ltimos aos.
Para decirlo de modo sinttico, el accionar de tal Reforma se centr en:
desmonopolizar, desregular y liberalizar los distintos mercados en donde
actuaban los agentes econmicos.
descentralizar actividades que se hallaban concentradas a nivel federal, como
salud, educacin y construccin de viviendas y transferirlas a los estados
provinciales.
retirar al Estado nacional de las actividades empresarias, privatizando o
concesionando mltiples unidades de negocios donde ste actuaba con escaso
xito, no slo en trminos de rentabilidad, sino tambin en trminos de
satisfaccin de necesidades colectivas.
A partir del ao 1996, se emprendi una nueva fase, denominada
Reforma del Estado 11, que se fij como objetivos: completar los aspectos no
logrados del ciclo anterior y plantear nuevas reas de accin que pivoteaban, no
tanto sobre aspectos cuantitativos referidos a la racionalidad econmica y al
equilibrio fiscal, sino sobre un estadio ms cualitativo que se centra en el
rediseo institucional y en el fortalecimiento de los rganos responsables de la
gestin en el marco de las funciones indelegables del Estado reformado.
Las lneas de accin resultantes privilegian, consecuentemente, las
siguientes reas temticas: i) polticas pblicas orientadas a la satisfaccin del
usuario en el marco de programas de calidad, ii) eficiencia operacional a travs
de la gestin por objetivos y resultados, iii) transparencia y control, iv) desarrollo
social, v) participacin ciudadana. Como puede observarse, este proceso
evolutivo registrado en la prctica, acompaa en sus notas distintivas centrales la
38
teorizacin, actualmente en boga, que se centra en las denominadas reformas de
primera y segunda generacin"
En este marco de ideas, que incorpora implcitamente la
conceptualizacin de la reforma como una actividad de autorreflexin
permanente del aparato de gobierno, expondremos algunas experiencias -fruto
de nuestra actividad en el tema- centradas en el rea de la participacin
ciudadana.
l. Audiencia pblica en grandes organismos descentralizados
Considerando la importancia que tienen en la gestin gubernamental
argentina los organismos descentralizados responsables de la prestacin de
servicios directos a la poblacin, relacionados con la seguridad social, la
actividad regulatoria o la recaudacin de impuestos, se fij como objetivo central
su reconversin a la luz de las nuevas orientaciones conceptuales planteadas por
la Reforma del Estado 11.
Asimismo, se tuvo en cuenta que la gestin de estos organismos
registraba bajos niveles en su eficacia y eficiencia operacional, en el grado de
transparencia de la gestin y en la motivacin de sus recursos humanos, razn
por la cual su transformacin se hizo perentoria. A su vez, estas apreciaciones se
vean reforzadas por la significativa importancia de los fondos administrados por
esos organismos: ms de la mitad de los gastos del presupuesto de la
Administracin Nacional y prcticamente la totalidad de sus ingresos.
Con el objeto de instrumentar los cambios, se defini una metodologa de
trabajo que requera, para decirlo sintticamente, del diseo de un plan
estratgico orientado al ciudadano-usuario, a la medicin de resultados y a la
jerarquizacin de los recursos humanos, asegurando la transparencia de la
gestin".
En relacin con el tema que ocupa nuestro inters, la transparencia y la
participacin ciudadana, el plan pauta los siguientes compromisos:
Creacin de programas especiales destinados a potenciar o crear mecanismos
para la prevencin y deteccin de las situaciones de fraude o corrupcin.
Creacin de reas especializadas en la asistencia de reclamos o sugerencias
del pblico usuario.
Implementacin de un sistema de informacin que permita contar
peridicamente con estados contables y una memoria que integre y sintetice
dichos estados con los principales indicadores operacionales de la organizacin.
Convocatoria de una audiencia pblica, al menos una vez al afio, con el
objeto de que la mxima autoridad de a conocer los resultados de la gestin
econmico-financiera y operacional del ente que conduce.
24 Grabam C. & M. Naim, "The Political Economy of Institucional Reform in Latn
Amrica", paper presented to MacArthur Foundation /IDB Conference on Inequality
Reducing Growth in Latn Amerca's Market Economies, january28-29, 1997, pg. 2.
25 Vase decreton 928/97.
39
El procedimiento adoptado para el desarrollo de las audiencias pblicas
se basa en los denominados principios de oralidad, publicidad y participacin.
La oralidad implica que el mximo responsable de la gestin debe resear
la informacin econmico-financiera y operacional que d cuenta de la actividad
del ente de que se trate, a travs de una exposicin pblica. La publicidad ser
asegurada por la convocatoria de la audiencia mediante la publicacin en el
Boletn Oficial y en importantes medios de difusin masiva.
La participacin se abrir para todos los sectores o individuos interesados,
y se prev un registro de asistencia que garantice un trmite ordenado en su
desarrollo. Asimismo, un representante de la Sindicatura General de la Nacin,
rgano de control interno del Poder Ejecutivo, presenciar el desarrollo de la
Audiencia, para cuya realizacin se contar con su informe tcnico sobre los
Estados Contables y la Memoria. Por su parte, la Auditora General de la
Nacin, rgano de control externo dependiente del Poder Legislativo, actuar
como contador certificante de la citada documentacin econmico-financiera.
Como puede observarse, la lgica de la propuesta cubre los objetivos de
accountability y orientacin al ciudadano e institucionaliza una prctica
novedosa para nuestro pas, consistente en la habilitacin con carcter
sistemtico de la audiencia pblica respaldada por el soporte racional de un
sistema de informacin gerencial que suministra cauces ordenados y previsibles
para una participacin ciudadana responsable.
2. Reglamento de investigaciones administrativas
El rgimen disciplinario aplicable en la Argentina a los integrantes de la
administracin pblica nacional en ejercicio de sus funciones tiene por objeto la
verificacin de las faltas o infracciones cometidas, as como la aplicacin de
sanciones, sin perjuicio de las ulteriores acciones judiciales que correspondiere
realizar.
Los resultados obtenidos durante de la vigencia de este rgimen no
estuvieron a la altura de las expectativas que le dieron origen. La dilacin propia
de los trmites, el limitado compromiso de los responsables de su aplicacin y
seguimiento, y la escasa capacidad para deslindar responsabilidades e imponer
sanciones, lo relegaron a un status eminentemente formal y de mnima
credibilidad institucional.
En el marco de la Reforma del Estado Il, se dise un conjunto de
modificaciones que se centran en el fortalecimiento del control, la transparencia
y la celeridad procesal. Con especial nfasis, se incorpor el concepto de
participacin ciudadana, proponindose la figura de la audiencia pblica como
parte constitutiva del trmite de sumario.
El esquema utilizado se basa en la siguiente hiptesis: slo en cuanto se
transparentan los resultados obtenidos en etapas clave de la investigacin, es
posible lograr que quien realice la investigacin acte con una diligencia y
seriedad tcnica tales que le permitan colectar el conjunto de pruebas necesarias
para respaldar lgica y procesalmente las conclusiones a que arribe. En forma
40
paralela, el conocimiento pblico de los informes y las sanciones propuestas
operar como una seria advertencia para los agentes pblicos bajo investigacin
y para los responsables de aplicarlas, quienes son en general ms temerosos de
las sanciones sociales que de aquellas que no trascienden del mbito
administrativo.
La realizacin de la audiencia pblica, por obvias razones de eficacia
operacional, est sujeta a los sumarios que encuadren en alguno de los siguientes
supuestos: i) su objeto se refiera a funcionarios de alto nivel poltico o gerencial,
ii) significativa trascendencia institucional de la investigacin, iii) perjuicio
fiscal de relevante impacto econmico. Su desarrollo, previa publicacin en el
Boletn Oficial y en cualquier otro medio que se estime conveniente, ser
presidido por la autoridad que orden la investigacin. La concurrencia del
sumariado no es obligatoria; en caso de presentarse, tiene el derecho de ser
asistido por su letrado. Asimismo, el procedimiento obliga al responsable de la
sustanciacin del sumario a la lectura, en audiencia oral y pblica, de los
informes referentes a los actos conclusivosde su tarea.
En sntesis, esta propuesta habilita investigaciones abiertas y
transparentes, que representan un avance real en la actitud preventiva y en la
generalizacin de la accountability en el sector pblico.
3. Rgimen de contrataciones
Una de las reas de influencia de las prcticas corruptas, que
tradicionalmente estuvo limitada al conocimiento y manejo exclusivo de los
agentes pblicos y privados implicados en su tramitacin, es aquella referida a
las contrataciones de bienes y servicios.
Los alambicados procedimientos tcnicos, los significativos montos
econmicos en juego y la tpica utilizacin remunerada de "inside information"
generaron espacios de fraude donde la imaginacin perversa desarroll una
slida tecnologa al servicio de intereses personales.
Si bien los responsables del control disearon procedimientos especficos
para evitar esta situacin como: i) intervencin preventiva en el diseo de
pliegos de bases y condiciones, ii) verificacin independiente, en calidad y
cantidad, de la recepcin de los bienes o la efectiva prestacin de los servicios,
iii) la comparacin de los precios ofertados con precios testigos obtenidos a
travs de consultores privados e incluso la tercerizacin total o parcial de la
actividad de compras, la mentada imaginacin contina creando los anticuerpos
necesarios para persistir en su accionar corrupto.
Consecuentemente, y en lnea con la concepcinestratgica comentada en
la parte 5, se propuso un nuevo esquema normativo que incorpora distintos
elementos tendientes a fortalecer la transparencia, la participacin y la
prevencin.
Las innovaciones planteadas se centran en dos ejes bsicos: la
responsabilidad de los operadores, y la participacin ciudadana.
41
El primer aspecto se articula a partir de las distintas dimensiones de
responsabilidad implicadas en una concepcin ampliada de accountabi/ity:
responsabilidad solidaria, que incluye indistintamente al mximo titular de la
unidad que inici la contratacin, al titular de la unidad ejecutora y al
funcionario que decidi la adjudicacin.
responsabilidad temporal, que se computa desde el inicio de la gestin de la
compra hasta su total terminacin y cubre todas las etapas implicadas.
responsabilidad integrada, que abarca no slo el proceso de contratacin
como tal, sino tambin la fiscalizacin y el control de recursos empleados y los
gastos originados. Asimismo, debe asegurar la adjudicacin de la oferta ms
conveniente.
El otro eje temtico que corresponde al control preventivo por parte de la
sociedad, se instrumenta a travs de la denominada 'clusula de accin popular'.
Adems de institucionalizar el principio de la participacin, esta clusula
establece el necesario dietado de una ley especial que regular su funcionamiento
y fija a priori las siguientes pautas bsicas:
establece una accin, por la cual toda persona puede demandar ante el
Ministerio Pblico la responsabilidad personal de los intervinientes en los
procesos de contratacin.
son pasibles de ser demandados tanto los funcionarios con poder de decisin
como los particulares relacionados con la contratacin por las causales que se
determinen.
en los casos que correspondiere, los denunciantes tendrn derecho a percibir
una indemnizacin.
De esta sntesis surge claramente que el sistema propuesto recoge
plenamente la idea de habilitar la participacin plena de los ciudadanos, como
una lgica operativa necesaria para completar el ciclo de control previsto por las
restantes disposiciones normativas.
Adicionalmente, incorpora la corresponsabilidad de los actores pblicos y
privados en la concepcin e instrumentacin de las prcticas corruptas. Por otra
parte, la necesaria reglamentacin de los causales y casos de procedencia apunta
a ordenar y dar sustento al procedimiento que deben cumplimentar los
denunciantes, al mismo tiempo que garantiza la debida defensa de los
denunciados.
4. Sindicatura social
La Argentina cuenta con un modelo de control gubernamental de reciente
data, el cual, inspirado parcialmente en las experiencias canadiense y mexicana,
se basa en la existencia coordinada de un rgano de control interno, Sindicatura
General de la Nacin ~ S I G E N , dependiente del Poder Ejecutivo- y otro, de
control externo, Auditora General de la Nacin -AGN, que reporta al Poder
Legislativo-.
La SIGEN, como auditor del Presidente, focaliza su accionar en el control
preventivo y utiliza la auditora integral como herramienta para la mejora de la
42
eficacia, la eficiencia y la economa de la gestin gubernamental en un marco de
transparencia. Asimismo, y en la inteligencia de la importancia crucial de la
correcta aplicacin de los recursos destinados a los programas sociales, ha
iniciado experiencias en el terreno de lo que se ha dado en llamar de un modo
genrico. "auditora social,,26 .
Bajo dicho concepto, la SIGEN entiende "la participacin organizada de
la comunidad en la supervisin de las acciones del gobierno y en el control de las
tareas que a ella le corresponde llevar a cabo como grupo social participante'?",
lo cual pone de manifiesto la estrecha correlacin conceptual con las propuestas
de participacin ciudadana anteriormente reseadas.
Son notas distintivas de la Sindicatura Social:
promover nuevas formas de control preventivo, sustentadas en la
concertacin de acciones.
responder a la comunidad en caso de inaccin, incapacidad o irregularidades
cometidas por servidores pblicos.
respetar las iniciativas y formas de organizacin de las comunidades
participantes.
reforzar la corresponsabilidad entre sociedad civil y gobierno.
propiciar la transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los
recursos presupuestarios.
Desde el punto de vista prctico, la Sindicatura Social se inicia mediante
la convocatoria a las comunidades beneficiarias de los programas sociales. El
paso siguiente consiste en brindarles informacin y asesoramiento sobre el
programa social implicado y su monitoreo. Posteriormente, son elegidos los
representantes de la comunidad y se los capacita conjuntamente con los
responsables de la ejecucin del programa.
Las oficinas centrales de la SIGEN tienen a su cargo la elaboracin de
pautas mnimas de control para cada programa y el diseo de la informacin
necesaria para el seguimiento y posterior evaluacin de los datos resumen
enviados por el representante comunitario.
7. Algunas conclusiones
Comprender el fenmeno de la corrupcin nos obliga a develar una trama
conceptual donde confluyen temticas de tpico corte tico-poltico, distintas
culturas organizacionales del aparato gubernamental, los asimtricos tiempos de
respuesta caractersticos de la Justicia y de los medios de comunicacin, el
inevitable impacto de las consecuencias no deseadas de la globalizacin, los
26Vzquez Cano L., "Experiencia institucional en la contralora social", en AA. VV.,
Participacin Ciudadana y Control Social, Mxico, M. A. Porra, 1994, pg. 39.
27 "Sindicatura Social, proyecto representante de control comunitario", documento de la
Gerencia de Control, SIGEN, Buenos Aires, 1997.
43
intereses crematsticos de pases que medran con actitudes no comprometidas y
los inconfesables objetivos de las multinacionales del delito organizado.
Esta suerte de Babel del no deber ser dificulta la conceptualizacin,
limita el desarrollo de estrategias adecuadas para afrontarlo y desgasta
sistemticamente gran parte de los esfuerzos actualmente en desarrollo.
No obstante, el desafio debe afrontarse pese al gigantesco poder
econmico-poltico de sus beneficiarios y a la incorporacin cultural de muchas
de sus prcticas como valores aceptados para poder acceder a importantes
posiciones sociales.
Modificar este estado de cosas requiere acciones estructurales que partan
de una clara inteligencia del problema, se continen en una visin estratgica
del tejido de causas y efectos que lo constituyen y concluyan con la obtencin de
un firme compromiso comunitario con los distintos cursos de accin que deben
encararse.
Este abordaje de las soluciones que, sin lugar a dudas, operar por
laboriosas aproximaciones sucesivas, no puede permitirse ni la ingenuidad ni la
improvisacin. Quienes incorporan como prcticas el fraude y la corrupcin no
las abandonarn fcilmente por obvias razones de conveniencia, y lo que es an
peor: por haberlas internalizado como modus vivendi.
Prrafo aparte para la hipocresa de los pases del primer mundo, que por
una parte, continan lucrando con el mantenimiento del status quo y, por la otra,
discurren sobre el impacto que produce en la competitividad la posible
deduccin impositiva de los sobornos o la cada vez ms preocupante
"infidelidad" de sus gerentes y empleados.
En sntesis, nuestra limitada apreciacin del fenmeno parte de
considerarlo como otra manifestacin perversa de la condicin humana. Con esa
conviccin, debemos definirnos y participar activamente en las acciones anti-
corrupcin, cualquiera sea nuestro posicionamiento econmico-social.
Con el objeto de evitar la usual dispersin de esfuerzos que caracteriza el
tratamiento de un tema tan complejo como el que estamos considerando, nuestra
propuesta plantea: i) en una primera etapa, el conocimiento profundo y
sistemtico del fenmeno en todos sus aspectos; ii) la implementacin de un plan
educativo y de comunicacin social responsable de transparentar en primer
trmino el fraude y la corrupcin y, a mediano plazo, generar las condiciones
para modificar las prcticas y disvalores actualmente aceptados; y iii) privilegiar
los distintos modos de participacin ciudadana, como poltica conducente al
cierre del ciclo de control.
Por qu insistimos en la participacin ciudadana? Aristteles nos dio la
respuesta: la alternancia en la obediencia y el mando en las magistraturas es un
elemento esencial de la ciudadana. Desde este punto de vista, velar por el
inters pblico no es slo una tarea de los gobernantes, sino tambin constituye
una responsabilidad de todos.
44
La financiacin poltica y su impacto en
la tica de la administracin pblica
en Amrica Latina
Daniel Zovatto G.
Senior Executive
Intemational IDEA (lnstitutefor Democracy and Electoral Assistance)
E-mail: zovatto@sol.racsa.co.cr;d.zovatto@int-idea.se
4S
1. Introduccin
Amrica Latina vive -desde fines de la dcada de los setenta y hasta la
fecha- el proceso de transicin a la democracia ms intenso y extenso de toda su
historial. Con la nica excepcin de Cuba, la totalidad de las autoridades
polticas latinoamericanas son hoy resultado de procesos electorales libres y
bastante competitivos, en la mayora de los cuales se respetan las reglas de juego,
sin querer con ello desconocer los serios problemas que an subsisten en algunos
pases.
Con el (r)establecimiento de la democracia en Amrica Latina y la
consiguiente rehabilitacin de los procesos electorales como elemento central de
la competencia por el poder poltico (se celebraron ms de 100 elecciones entre
1978-1996) 2 , los partidos recuperaron su papel de actores centrales de la escena
poltica. De esta manera, las organizaciones partidarias quedaron legitimadas
como entidades autnomas, provistas de personalidad jurdica plena mediante su
constitucionalizacin y con funciones de carcter general e inters colectivo.
Integrados en este nuevo contexto, tanto los antiguos partidos como las
nuevas organizaciones polticas empezaron a (re)activarse, volvindose ms
notorias, especialmente durante los perodos electorales, mediante su trabajo
proselitista. Consecuencia de ello, as como debido al progresivo encarecimiento
de las campaas electorales, cada vez ms apoyadas en la mercadotecnia, con
asesores extranjeros, encuestas y "focus groups", los gastos poltico-electorales
experimentaron un crecimiento exponencial 3 . Asimismo, la necesidad no solo
I HUNTINGTON, Samuel. "The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth
Century" (Norman: University of Oklahoma Press, 1991).
2 Vase un listado completo y un anlisis detallado de todos estos procesos electorales
en: "Elecciones y Democracia en Amrica Latina: 1988-1991. Una Tarea Inconclusa",
obra editada por CERDAS, Rodolfo; RIAL, Juan, y ZOVATIO, Daniel. IIDH-CAPEL,
1993. Vase, asimismo, la serie de "Boletn(es) Electoral(es) Latinoamericano(s)",
editados tambin por el IIDH- CAPEL desde 1989 a la fecha. Otra obra a consultar es la
que prximamente ser publicada en Espaa, por el Instituto de Cooperacin
Iberoamericana, bajo el titulo: "Elecciones y Democracia en Amrica Latina: 1992-1996",
editada por RIAL, Juan y ZOVATIO, Daniel.
3 Como bien apunta POSADA-CAREO, Eduardo: "Election campaigns elsewhere cost
even more. The rising cost of electioneering in the USA has even foreed prominent
politicians into retirement. The bill for the 1996 presidential election, at S800m, was
three times that of the 1992 campaign, while a similar amount was spent by those
contesting seats in Congress. Examples of high spending abound in Latin America too.
Ernesto Zedillo, the Mexican presidential candidate for the ruling Partido Revolucionario
Institucional (PRI), alone spent much more than the official limit of $40m in the 1994
campaign. Spending limits were also exceeded in local polls. (...) Figures for Brazil are
even higher. In the state of Pernambuco, the 1986 campaigns appears to have cost as
much as S7Om. In a recent study, Roberto Aguiar concluded that the total spent on the
1989 presidential election campaign in Brazil may have exceeded S2billon". Moneyand
46
de mantener aparatos partidarios en funcionamiento permanente sino, adems,
la de llevar a cabo campaas electorales crecientemente costosas coloc a los
partidos frente al problema de tener que recaudar grandes sumas de dinero, no
Importando muchas veces indagar acerca del origen de esos dineros o, incluso,
cerrando los ojos cuando las evidencias eran muy obvias. Se fue abriendo as,
paulatinamente, la puerta al financiamiento ilegal, al predominio cada vez
mayor de fuertes grupos econmicos, al trfico de influencia, a la corrupcin
creciente, y al flagelo del narcofinanciamiento" .
Por otra parte, y similar a lo ocurrido en las democracias europeas, la
gran mayora de los pases latinoamericanos introdujeron por ley, durante las
ltimas dcadas, una subvencin pblica dirigida a ayudar a los partidos
polticos a hacer frente a sus gastos propagandsticos y - en ciertos casos -
tambin para las actividades permanentes de estos. Las razones que motivaron la
adopcin de estas medidas fueron de ndole diversa: i) buscar aliviar la carga
financiera de los partidos y al mismo tiempo fortalecer la independencia de stos
de cara a fuertes grupos econmicos; i) tratar de crear condiciones de mayor
equidad en la competencia electoral entre los diversos actores polticos; y iii)
disminuir, hasta donde ello fuera posible, las causas tanto del financiamiento
ilegal, como del narcofinanciamento y de la corrupcin poltica. Junto a estas
normas, se elaboraron tambin otras tendientes a regular lo relativo a las
contribuciones de origen privado y se introdujeron asimismo ciertos mecanismos
para ejercer un mayor control pblico sobre las transacciones financieras de los
partidos.
Sin embargo, y pese a estas mltiples medidas, la necesaria
independencia partidaria respecto de los intereses particulares se encuentra hoy
amenazada como consecuencia de la creciente necesidad que tienen los partidos
polticos de enormes sumas de dinero. De esta manera, el tema del
"financiamiento poltico" -entendendo por tal la poltica de ingresos y egresos
de las fuerzas polticas tanto para sus actividades electorales como permanentes-,
ha venido cobrando, al gual que en otras partes del mundo, una importancia
cada vez mayor. La razn de ello es la proliferacin de escndalos que han
puesto al descubierto las prcticas ilegales de recaudacin y contribucin,
contrarias a los fundamentos de una doctrina democrtica y que evdencian, al
Elections in Colombia. The Economist. Latn America Regional Overview. Country
Forecast, 4 quarter 1996. The Economist Intelligence Unit. pgs. 4- 10.
4 Como expresa GAMARRA "Theprevalenceof elections in LatnAmericahowever, has
brought to te surface a disturbing trend: allegations of illict funds entering electoral
campaigns. In the past two years, poltical parties and their candidates in Bolivia and
Colombia have been charged with receiving campaign contributions from narcotics
traffickers. Candidates in other countries have succwnbed lo the same type of electoral
financing. Those whc> have remained immune lo this trend are likely lo Cace similar
stuations in the near tbture. GAMARRA, Eduardo A. "The Art of Narc:ofunding".
Hemisphere Magazine.
47
mismo tiempo, las graves debilidades que existen actualmente en relacin con
los mecanismos de control previstos en las diferentes legislaciones electorales de
los pases de la regin? . De ah que este fenmeno constituya hoy, sin lugar a
dudas, uno de los temas centrales de la agenda poltica latinoamericana, no solo
por sus efectos negativos (trfico de influencia, narcopoltica, corrupcin), sino
tambin como conditio sine qua non -junto al importante y delicado tema del
acceso a los medios de comunicacin- para la celebracin de procesos electorales
verdaderamente competitivos 6 .
Por lo dems, este tema est estrechamente relacionado con el desencanto
generalizado que actualmente siente la gente con la poltica y con los partidos
polticos
7
. Los escndalos continuos de corrupcin por una parte, y de
narcofinanciamiento por la otra, no hacen otra cosa que profundizar el
sentimiento de repudio que grandes sectores de la ciudadana sienten respecto de
la poltica y de los polticos, generando incluso en algunos pases condiciones
que afectan la estabilidad y gobernabilidad polticas. Pas tras pas, encuesta tras
encuesta, constatamos la pobre imagen que la ciudadana tiene de los partidos
polticos y de sus dirigentes, a quienes perciben como corruptos, faltos de
transparencia, persiguiendo nicamente sus propios intereses, e incumpliendo,
en la mayora de los casos, las promesas hechas durante la campaa electoral.
Lo anterior trae aparejado varias consecuencias negativas para la
legitimidad del sistema democrtico. La primera, la prdida progresiva del
prestigio de la poltica, la cual pasa a estar bajo sospecha, aunado a un
crecimiento creciente de la antipoltica y la consecuente aparicin de
"outsiders'". La segunda, un pronunciado desinters por la poltica lo cual se
traduce, entre otras consecuencias, en un aumento de los votos en blanco y votos
nulos, una disminucin en la identificacin y afiliacin partidaria, as como en
un incremento alarmante del abstencionismo (Colombia, Venezuela, Guatemala,
El Salvador, Hait, para citar algunos de los casos ms extremos y recientes). La
tercera, el ensanchamiento de la brecha entre los ciudadanos y la poltica as
5 ALCOCER v., Jorge. Introduccin y La Regulacin del Financiamiento y de los Gastos
de los Partidos Polticos: Un Terna Complejo, en "Dinero y Partidos". Compilacin de
Jorge ALCOCER V. Mxico, 1993. pgs. 15-25.
6 !bid.
7 Intemational IDEA. "Democracy Forum". Vase el resumen de las conferencias de
Marta Lagos y Daniel Zovatto sobre " The State of Democracy in Latin America. Chapter
5. pgs. 39-43. Estocolmo. Suecia. 1996. Vase asimismo los resultados de
Latinobarmetro de los aos 1995 Y1996. MartaLagos. Chile.
8 La crisis poltica que vive actualmente Colombia y la crisis de legitimidad del
Presidente Samperprcticamente desde su llegada al poder son quizs el caso tpico en
nuestra regin. La revolucin encabezada por los jueces "manos limpias"en Italia como
consecuencia de los niveles descarados de corrupcin poltica a que haba llegado la clase
polftica tradicional en este pas es otro ejemplo paradigmtico de este fenmeno.
9 ZOVAITO, Daniel. La Polftica bajo Sospecha. La Nacin. Abril de 1996.
48
como el incremento del cinismo de cara a esta, todo lo cual repercute, de manera
cada vez ms clara, en una prdida progresiva de la confianza respecto a las
principales instituciones de la democracia representativa; fenmeno que de no
ser corregido a tiempo, tarde o temprano, puede llegar a afectar la legitimidad
misma de la democracia como sistema10 .
Sin embargo, la clara centralidad y actualidad del tema contrasta con una
marcada escasez de trabajos acadmicos sobre esta problemtica desde la
perspectiva comparada sobre nuestra regin. Existen, eso s, monografias,
artculos y libros a nivel nacional, o bien anlisis comparados sobre unos pocos
pases
11
, pero no un estudio a nivel latinoamericano, comprensivo no solo del
anlisis de los textos legales sino tambin de la informacin cuantitativa, similar
a las obras editadas por Herbert ALEXANDER "Comparative Political Finance"
y "Financing Politics: Money, Elections and Political Reform", o la de Arthur B.
GUNLICKS "Campaign and Party Finance in North America and Western
Europe"
12
Por ello, la pregunta Cunto gasta la poltica en Latinoamrica?
sigue a la fecha sin respuesta. Sin embargo, parte de este vaco ha venido siendo
progresivamente superado, si bien limitado a un enfoque estrictamente de
Derecho Comparado, por dos excelentes estudios pioneros que sirvieron de base
10 Para poner tan solo un ejemplo, quisiera citar el de una democracia estable y de larga
tradicin como la costarricense, en la cual de acuerdo a la ltima encuesta de Borge y
Asociados, cuando se le pregunt a los costarricenses si estaban interesados en la
poltica, un 54,8% respondi que decididamente no, slo un 35.3% dijo que si, mientras
el resto prefino no contestar. BORGE, Victor y Asociados. Encuesta de Opinin Pblica.
Junio-Julio de 1997.
11 NAVAS CARBO, Xiomara, La Financiacin Electoral en Amrica Latina.
Subvenciones y Gastos, que serpublicado prximamente por el FCE en la obra colectiva
''Tratado de Derecho Electoral Comparado Latinoamericano, editado por Dieter
NOm.EN, Sonia PICADO y Daniel ZOVAITO. Perfiles Liberales. Financiamiento de
Partidos Polticos. Nmero 41. 1995. Vase en especial el artculo de Toms Jocelyn-
Holt L. "Cuanto Gastan los Partidos Polticos? pgs. 39-41. POSADA-CARBO. op. cit.
pgs. 410. JARDIM, Torquato. "O Financiamiento Dos Partidos Polticos No Brasil".
versin mimeografiada. BORlA, Rodrigo. Partidos Polticos en Ecuador. Versin
mimeografiada. RIAL, Juan. Financiacin de Partidos Polticos en Uruguay. Versin
mimeografiada. ALVAREl, A. E. "Los partidos polticos, su fmanciacin y la
democracia", en La reforma de los partidos polticos. Financiamiento y democracia.
Caracas. Konrad Adenauer Stiftung. 1995.
12 ALEXANDER, Herbert. "Financing Politics: Money, Elections and Political Reform. 4
Edition. University of Southem California. GUNLICKS, Arthur. "Campaign and Party
Finance in North America and Westem Europe. Westview Press ALEXANDER, Herb
and SHlRATORI, Re. "Comparative Political Finance Among the Democracies".
Boulder, CO. Westview Press. "Political Finance in Europe". Alec T. Barbrook for the
Council on GovernmentaI Ethics LawsAnnual Conference, 1989. "Royal Commission of
Electoral Refonn and Party Financng Research Studes". Royal Commission. 1991.
JournaJ ofLawand Society. The Public Purse and thePrvate Capaign: Political Finance
inIsrael. MenachemHofuunfg. Volume 23 (March 1996).
49
para la preparacin de esta ponencia. El primero, "Regulaciones sobre el
Financiamiento Publico y Privado de los Partidos Polticos. Estudio Comparado
de 17 Pases Latinoamericanos", elaborado por el !FE (Instituto Federal
Electoral de Mxico). El segundo, "La Financiacin Electoral en Amrica
Latina. Subvenciones y Gastos", elaborado por Xiomara NAVAS CAREO, en el
marco del Proyecto: "Tratado de Derecho Electoral Comparado", editado por
Dieter NOHLEN, Sonia PICADO y mi persona y que prximamente publicar el
Fondo de Cultura Econmica de Mxico. Cabe asimismo destacar, dentro de esta
misma lnea de trabajo, el proyecto de investigacin comparado a nivel
iberoamericano -el primero y nico de su tipo a la fecha- que sobre este tema
lleva a cabo actualmente el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, a
travs de su programa CAPEL, bajo mi direccin acadmica y que estar
concluido a finales de 1997.
2. La financiacin y su relacin con la tica de la Administracin Pblica
Nadie niega hoy que el financiamiento poltico forma parte del debate
actual sobre corrupcin y tiene, precisamente por ello, repercusiones
importantsimas sobre la tica de la administracin pblica. Como ya tuvimos
ocasin de expresar, el problema de la financiacin de la poltica ha adquirido
una importancia cada vez mayor. Por una parte, el costo creciente de las
campaas electorales provoca que la incidencia del dinero sea cada vez ms
determinante. Como bien expresa Juan MELECIO, "En poltica hay cuatro cosas
que son importantes: el dinero, la disponibilidad del dinero, el uso que se le d al
dinero y los efectos del dinero'":' . Por tanto, la importancia del tema es obvia,
entre otros, por los siguientes factores: i) la forma en que se utilice el poder del
dinero para influenciar la seleccin y la eleccin de candidatos a puestos
electivos; ii) el peligro que representa el dinero como fuente de compromisos en
beneficio de intereses particulares en lugar del bien general; iii) la realidad de
que la abundancia de dinero de unos y la carencia de otros puede afectar la
efectividad del debate y el mensaje poltico; y iv) la probabilidad de que el uso
impropio del dinero pueda dar margen a prcticas que afecten el resultado de la
eleccin.
Desde esta perspectiva, es claro entonces que la influencia de los donantes
es creciente y a menos que se establezcan correctivos a esta situacin, se pone en
juego ni ms ni menos que la transparencia y legitimidad no slo del proceso
electoral sino del poder poltico mismo. Si a esto le sumamos, como bien expresa
HUMBERTO DE LA CALLE, "la presencia del dinero negro en las campaas,
13 MELECIO, JuanR. El Financiamiento de los Partidos Polticos y los Candidatos en
Puerto Rico y en los Estados Unidos de Norteamrica. Ponencia presentada en el
Seminario Taller Comparado sobre: Financiamiento a Partidos Polticos y Campaas
Electorales. Guatemala, 1 al 5 de setiembre de1997, organizado por el TribunalSupremo
Electoral de Guatemala con la colaboracin de International IDEA, MINUGUA y la
EmbajadadeSuecia. Pgs. 12. Versinmimeografiada.
so
la relacin con la tica pblica es evidente y las consecuencias sobre la
legitimidad an ms vehementes". (As) "... resultan indiscutibles los nexos
entre financiacin poltica y tica pblica. En los casos ms extremos, la
infiltracin de recursos provenientes de organizaciones del narcotrfico genera
compromisos que se expresan en acciones de carcter legislativo que han sido
reprochadas por la opinin pblica. Varios intentos de modificar las normas
sobre el enriquecimiento ilcito y otras dirigidas de modo directo o indirecto a
favorecer ciertas actividades delincuenciales han abortado luego de un intenso
rechazo de los medios de comunicacin y la opinin pblica en general. Pero al
lado de este fenmeno especfico, y con races quizs anteriores a l, se sabe que
los compromisos derivados de la financiacin pueden ser retribuidos con favores
que hacen parte de un ms amplio esquema de corrupcin administrativa. As
mismo, los compromisos financieros adquiridos en exceso de los topes y
limitaciones legales se convierten tambin en fuerza determinante para que los
elegidos acudan igualmente a esquemas de corrupcin en su propio beneficio.
Mirado as el problema, es claro que todo esfuerzo en favor de la vigencia de los
controles, el respeto a los lmites y la transparencia y publicidad de la
financiacin poltica, no slo contribuye al mejoramiento y legitimidad del
sistema democrtico sino tambin a la aclimatacin de la tica en la
administracin pblica"!".
En efecto, desde el punto de vista terico, el financiamiento de la poltica
no debera, en principio, ser una actividad corrupta en s misma ni llevar en s el
germen de la corrupcin. Todo 10 contrario, pareciera lgico y sobre todo
necesariopara la salud de la propia democracia la existencia de un cierto grado
de financiacin, tanto pblico como privado, del quehacer poltico y electoral por
ser estas actividades centrales para la consolidacin y sostenibilidad del sistema
democrtico.
Sin embargo, con demasiada frecuencia desafortunadamente, se identifica
el tema del financiamiento de los partidos y de las campaas electorales como
14 De la Calle, refirindose al caso concreto de Colombia, expresa: "Lamentablemente,
en el caso colombiano la situaci6n ha adquirido caracteristicas de crisis poltica. Las
acusaciones sobre infiltracin de fondos provenientes del llamado Cartel de Cali en la
pasada campaa electoral ha provocado una dificil situaci6n, an no superada totalmente.
Incuestionablemente, a raz de ello, la fmanciaci6n de las campaas ha adquirido en
Colombia una importancia inusitada, no exenta de una fuerte dosis de crispaci6n poltica.
La discusi6n poltica no cesa y, de cierto modo, el tema predominante en los ltimos 3
aos ha girado en torno a estos hechos. Esa fmanciaci6n gener6 una crisis poltica de
grandes dimensiones que incluy6 la denuncia presentada por el Fiscal General de la
Nacin en contra del Presidente de la Repblica. DE LA CALLE, Humberto.
Financiamiento a Partidos Politicos y Campaas Electorales. El caso Colombiano.
Ponencia presentada en el Seminario Taller Comparado sobre: Financiamiento a Partidos
Politicos y Campaas Electorales. Guatemala, 1 al 5 de setiembre de 1997, organizado
por el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala con la colaboraci6n de International
IDEA. MINUGUA y la Embajada de Suecia. Pg. 2. Versin mimeografiada.
~ l
una de las causas principales de la corrupcin poltica. Antes de continuar con
nuestro anlisis cabe sealar que por corrupcin en el mbito de la financiacin
poltica entendemos, para decirlo en palabras de LANDFRIED, "el mal uso y
abuso del poder, de origen pblico o privado, para fines partidistas o personales,
a travs de la violacin de normas de Derecho" IS . Es decir, como bien seala
NAVAS CAREO, la entrega de dinero o bienes, as como la prestacin de
servicios, que se realizan en forma encubierta y/o ilcita, a favor de un partido
y/o candidato por una o ms personas (natural, jurdica, nacional, extranjera o
tambin autoridad o funcionario pblico) con el fin de obtener un beneficio
posterior 16. De esto se desprende, como bien destaca la citada autora, que para
poder hablar de corrupcin en la recoleccin de fondos electorales, se debe en
primer lugar determinar si la contribucin es en s ilcita, ya sea por la fuente de
la cual proviene, por el monto de la misma, o bien por el fin con el que la misma
se realiza.
Por ello, y dada la complejidad que este tema presenta, todo intento de
dar respuesta a esta interrogante demanda abordar el tratamiento de la misma de
manera desagregada. Veamos.
Un primer punto a considerar pasa por el hecho de admitir que para la
sobrcvivencia de la democracia se requiere de un cierto grado de apoyo
financiero dirigido a los partidos y a las campaas electorales. El debate pasa
entonces por determinar. como acabamos de sealar, el origen de esos fondos, el
monto de los mismos, as como las razones o fines por el cual se hacen esos
aportes Con base en las observaciones previas, una primera observacin radica
en el hecho de que la falla de limites de gastos electorales aunada a la
circunstancia de que generalmente son pocos los polticos que tienen acceso a
grandes cantidades de dinero, conllevara el peligro de que las personas o grupos
con grandes recursos econmicos seran los que en principio -y digo en
principio y no necesariamente- estaran en condiciones de ganar siempre o casi
siempre las elecciones debido precisamente al poder del dinero. Esta situacin
no sera en s misma antitica ni corrupta, aunque con toda seguridad podramos
calificarla de injusta y no deseable ni para el funcionamiento de un autntico
sistema democrtico ni para el desarrollo de una competencia electoral con
condiciones de equidad entre los diferentes actores pollticos. Cabe advertir,
empero, que no pretendemos en modo alguno negar la importancia que para la
vigencia de un sistema democrtico tiene el hecho de poder contar con un
rgimen de financiamiento que le permita a los partidos politicos contar con los
recursos adecuados para llevar a cabo sus funciones de manera satisfactoria. No
estamos negando tampoco el papel necesario y positivo que el dinero debiera
jugar en la polftica. Loque nosotros proponemos es, ni ms ni menos, una sana
reduccin de la influencia del dinero en la poltica, al mismo tiempo que la
IS LANDFRlED, citlldopor NAVAS CARBO, Xiomara. op. cit. pg. 26.
16 NAVAS CARBO, XiomIra. op. cit. p6a. 26-27.
S2
necesidad de encontrar mtodos ms democrticos y transparentes que impidan o
dificulten que el financiamiento poltico degenere patolgicamente en
corrupcin.
Una segunda observacin pasa por admitir que si bien el dinero no
asegura automticamente y en un cien por ciento ganar las elecciones. existen a
la fecha evidencias apabullantes acerca de la enorme influencia que ste nene en
materia poltica-electoral. tal como qued demostrado -tan solo para poner uno
de los ejemplos mas claros y recientes- durante la pasada eleccin
norteamencana. El dinero s compra votos y no solamente en los Estados
Umdos Como expresaba con descarado cinismo Hank Gonzlez, ex ministro de
Carlos Salinas de Gortari. "un poltico pobre es un pobre poltico", o como sola
decir un experto norteamericano "no hay campaas derrotadas SIllO
empobrecidas"
Dado que para muchos las afirmaciones anteriores son correctas. ello
determina que numerosos partidos y/o candidatos enfrentados con la necesidad
de conseguir grandes sumas de dinero estn dispuestos a todo o a casi todo con
tal de obtener los recursos financieros necesarios para hacer frente a sus costosas
campaas electorales. incluso a comprometerse a pagar con favores una velo que
llegan al poder. Y as, de este modo, es como el tema del financiamiento se
convierte en una fuente de corrupcin con consecuencias nefastas para la tica
en la administracin pblica.
Obviamente, como expresa NAVAS CARBO. la relacin entre
financiacin y corrupcin es ms clara y directa cuando la misma se da entre un
representante del poder pblico ya en ejercicio de sus funciones y una parte
interesada del sector privado, donde el fin perseguido por lo general va implcito
-y ya ha sido defirudo- en y para el acto mismo de la entrega ilcita de dmero o
favores
17
. Por el contrario. en el caso de politicos que no estn an en funciones.
el potencial pago del favor slo se esclarece a postenori, y siempre y cuando el
candidato que recibi el favor haya ganado las elecciones y ello le permita poder
pagar a sus beneficiarios. De ah precisamente la prctica de la mayora de los
contribuyentes privados de invertir en favor de vanos candidatos al mismo
tiempo con el objeto de diversificar los riesgos de sus "inversiones" polticas.
En cuanto a la manera de pagar estos favores esta suele ser muy variada y
depende tanto de las circunstancias como de la naturaleza del arreglo negociado
en su momento. En algunos casos, estos compromisos comportan un dar o un
hacer; en otros. por el contrario, constituyen un no hacer O abstenerse. En
algunos casos comportan dar apoyo o hacer la vista gorda protegiendo de este
modo actividades o sujetos que estn en la ilegalidad; en otras circunstancias
implican adoptar una poltica determinada en favor de tal o cual grupo de
presin. Otras prcticas incluyen. por ejemplo, impulsar desde el gobierno una
pohca eIl favor de una nacin detenninada (clusula de nacin ms
17 Ibid.
53
favorecida); pagar el apoyo financiero recibido mediante el otorgamiento de
contratos, o bien eximiendo a una industria determinada de pagar impuestos, a
pagar menos, o protegindola mediante el uso de tarifas (preservando as
monopolios nacionales en perjuicio de los consumidores), o no tomando una
accin en su contra (por .ejemplo en el caso de la industria de cigarrillos, juegos
de azar o prostitucin).
Evidentemente, la existencia de estos males no es exclusiva de nuestra
regin. Pases como Italia'", Espaa'". Japrr", Francia/! , constituyen claros
ejemplo de ello. De fecha ms reciente es el escndalo norteamericano, pas en el
que tanto el Presidente Clinton como su vicepresidente Gore se encuentran
actualmente en el centro de un escndalo poltico como consecuencia del
financiamiento ilegal proveniente del extranjero durante la pasada eleccin de
1996 as como de ciertas actividades llevadas a cabo por Gore. Si bien hasta
ahora, de las audiencias llevadas a cabo por la Comisin que preside el senador
republicano Fred Thompson, no se han encontrado pruebas suficientes de que
haya habido un intento sistemtico para inyectar fondos extranjeros al sistema de
financiamiento norteamericano o de que el vicepresidente llev a cabos
actividades ilegales, lo que s ha quedado claro es, por un lado, que durante la
campaa electoral de 1996 literalmente se derrumb el sistema de lmites a las
contribuciones electorales y la plena revelacin del origen de los fondos en
ambos partidos, y, por el otro, que fluyeron ilegalmente contribuciones del
extranjero, sobre todo provenientes de corporaciones asiticas, con el objetivo de
lograr influir en la poltica que la Casa Blanca adoptase en relacin con esta
regin".
Resumiendo, si bien en principio no debera haber conexin o relacin
alguna entre financiacin y corrupcin poltica, lo cierto es que
18 Para el caso de Italia ver el excelente articulo: Los actores de la corrupcin: polticos
de negocios en Italia". DELLAPORTA, Donatella. http://www.unesco.org/issj/ricsI49/
dellaportal49.htm
19 Para el caso de Espaa ver: "La Financiacin de los Partidos Polticos". Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid, 23 de noviembre de 1993. Cuaderno y Debates. 47.
DEL CASTILLO, Pilar. "La Financiacin de partidos y candidatos en las democracias
occidentales". Centro de Investigaciones Sociolgicas, Madrid 1985. GONZALEZ-
VARAS, Santiago. "La Financiacin de los Partidos Polticos". Dykinson, 1995. Pgs.
177-191. MARIN LEIVA, Flix. Financiacin a Partidos Polticos en Espaa. Ponencia
presentada con ocasin del Seminario Taller comparado sobre Financiamiento a partidos
politicos y Campaas Electorales. Guatemala, 2-4 de setiembre.
20 Para el caso de Japn ver: KISHIMOTO, Koichi. Politics in Modero Japan. Japan Echo
Inc. Tokyo, 1988. Chapter 7. Vase asimismo, SHIRATORI, Rei. "Political parties need
change". The Japan Times. June 24, 1996. pgs. 20- 21.
21 Para el caso deFrancia, vase: GONZALEZ-VARAS, Santiago. op. cit. pgs. 163-174.
22 "The Economist". How 10 cut the cost ofpolitics. February 8th, 1997. pgs. 15- 16.
Vase asimismo en este mismo nmero: Money and Politics. Politicians for rent. pgs.
23-25.
54
desafortunadamente la financiacin se a convertido en muchas ocasiones en
fuente principal de corrupcin, tanto en los pases subdesarrollados como
desarrollados, principalmente por tres factores: i) una demanda creciente por
llevar a cabo campaas electorales cada vez ms costosas, ii) una disminucin
tambin creciente de los aportes de los afiliados as como del trabajo voluntario,
todo ello unido al hecho de que la membresa de los partidos va decreciendo; y
iii) una ausencia de mecanismos eficaces de control y supervisin en el manejo
de los recursos financieros por parte de los partidos y los candidatos.
Consecuencia de la suma de estos factores lo cierto es que el sistema de
financiamiento poltico est hoy, en la mayora de nuestros pases, bajo
sospecha. La paradoja es, como lo demuestran las encuestas, que pese a que cada
da las campaas electorales cuestan ms sin embargo la ciudadana confia cada
vez menos en los polticos; que existe, lamentablemente, un alto grado de
campaas negativas; y que los intereses particulares, los cuales han adquirido
una influencia desproporcionada, dominan en gran medida el escenario poltico
en detrimento del inters general. Todo ello unido a los escndalos frecuentes de
corrupcin, trfico de influencia y narcotrfico han trado un marcado descrdito
del financiamiento poltico el cual, de no ser adecuadamente atendido, puede
poner en peligro la legitimidad del sistema democrtico mismo. Urge por tanto
reformar el sistema, reducir los costos de las campa.as, disminuir el poder del
dinero, aminorar la influencia de los intereses particulares en el proceso poltico,
al mismo tiempo que abrir el sistema en la direccin de mayores niveles de
transparencia y equidad.
3. Principales rasgos comparados de la financiacin poltica en
Latinoamrica
En este punto pasamos revista, desde la perspectiva comparada, a las
cuestiones que por su naturaleza guardan relacin importante entre la
financiacin poltica y la tica en la administracin pblica.
3.1. Los sistemas de financiacin: pblico, privado y mixto
Una primera cuestin tiene que ver con los sistemas de financiacin
poltica. Como regla general, la financiacin de los partidos tiene cuatro fuentes
principales: i) las cuotas de los afiliados, ii) las donaciones de terceros, iii) los
recursos propios del partido, y iv) el financiamiento pblico. Por ende, todo
sistema de financiacin debe escoger entre tres escenarios posibles: i) slo
financiacin pblica; ii) nicamente financiacin privada; o bien iii) un sistema
mixto, resultado de la combinacin de las dos primeras opciones 23 .
Frente a la importancia creciente que los recursos financieros tienen para
la actividad partidaria, pareciera ingenuo suponer que la independencia de las
organizaciones polticas pudiera asegurarse por la sola va del control electoral,
23 GONZALEZ-VARAS, Santiago. op. cit. pgs 21-22.
55
por ms informada que est la ciudadana. Por consiguiente en Amrica Latina,
al igual que en muchas democracias europeas, se opt por el financiamiento
pblico corno una manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses
particulares y poderes fcticos en el desempeo de las funciones partidarias. As,
el objetivo que se trata de alcanzar con ello es, por un lado, crear condiciones
mas equitativas durante la competencia electoral entre los diversos actores
polticos, as corno una mayor transparencia en materia de financiacin y la
consiguiente disminucin de la corrupcin poltica. Sin embargo vale la pena ser
conscientes, al mismo tiempo, del riesgo que se corre al recostar el sistema de
financiacin en grandes aportes pblicos, cual es la "estatalizacin" de los
partidos (es decir la dependencia econmica crnica de parte de stos de los
recursos estatales y la consiguiente prdida de contacto con la sociedad), lo cual
repercute en una merma de su libertad y en el alejamiento de los partidos de la
cambiante realidad social.
En el otro extremo (sistema basado slo en la financiacin privada), la
ausencia de una financiacin estatal puede llevar a una desmesurada influencia
de ciertos sujetos o empresas (legales o ilegales) sobre los partidos que financian,
frente a la desesperacin de stos de conseguir recursos financieros a corno sea y
de quien sea. Del lado positivo cabe apuntar empero en favor de esta modalidad
el hecho de que al provenir el apoyo financiero en su mayorla de parte de los
ciudadanos, en principio y siempre y cuando existan topes a las contribuciones
individuales y otras series de garantas que veremos ms adelante, ello deberla
ser visto corno una prueba del sano enraizamiento de los partidos en la sociedad
dentro de la cual stos operan.
La tercera opcin pasa por buscar un balance mediante un sistema mixto
(pblico y privado), que trate de evitar, por un lado, la excesiva dependencia de
los partidos respecto del Estado y por tanto la consiguiente osificacin y
alejamiento de stos de la sociedad, pero, por el otro lado, que evite asimismo la
influencia excesiva de ciertos sujetos o empresas sobre los partidos o candidatos
a los que apoyan, as corno el fenmeno del financiamiento ilegal y del
narcofinanciarniento. Este es hoy el sistema mayoritario vigente en Amrica
Latina. En efecto, si pasamos revista comparada a la legislacin electoral
latinoamericana constatamos que, si bien bajo trminos y modalidades diversas y
con diferente grados de intensidad, la totalidad de los ordenamientos electorales
de los paises estudiados -17 en total- regulan el tema del financiamiento de los
partidos en sus ordenamientos juridicos, y que la mayorla de los pases
estudiados cuentan con un sistema mixto de financiacin -pblico y privado- si
bien con una gran diversidad de combinaciones" .
24 Los 17paisesestudiados son: Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Colombia, CostaRica,
Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay,
Venezuela y PuertoRico.
S6
3.2. Las modalidades de la financiacin pblica: directa e indirecta
La mayora de los 17 pases estudiados reconocen la obligacin del
Estado de aportar fondos pblicos as como el derecho de los partidos polticos a
percibir; bajo variadas modalidades, financiamiento-pblico para el desarrollo de
sus actividades, sean stas de carcter general y permanente, o bien aquellas
otras relacionadas exclusivamente con las campaas electorales, sea bajo la
modalidad del financiamiento pblico directo (entrega de dinero) o indirecto
(facilitndole el uso gratuito de servicios estatales, tiempo libre en los medios
oficiales, exoneraciones impositivas, etc.), As, ms de la mitad de los 17 pases
analizados (entre ellos: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Venezuela)
reconocen el derecho de los partidos de recibir financiamiento pblico directo.
Un anlisis ms en detalle del financiamiento pblico evidencia asimismo
que existen diversas tipologas o modalidades dentro del mismo: a) permanente,
cuando no se limita a los gastos de campaa, y b) temporales, cuando slo tiene
por finalidad cubrir los gastos de stas. As, mientras algunos pases cuentan con
un sistema dual -permanente y temporal- (Argentina, Colombia, Ecuador,
Mxico y Paraguay), otros en cambio cuentan nicamente con un sistema
permanente (Brasil), o solo electoral (Costa Rica, El Salvador, Honduras,
Nicaragua y Venezuela). Finalmente, un determinando nmero de pases
(Bolivia, Chile, Panam, Per, Repblica Dominicana) poseen nicamente un
sistema de financiacin pblica indirecta.
Dentro del financiamiento pblico la modalidad ms comn entre los
pases estudiados es la de financiar las actividades electorales de naturaleza
temporal, sea de manera directa o indirecta, para un total de 15 de las 17
legislaciones consultadas. Por el contrario, en slo 7 de los 17 pases analizados
el Estado contribuye a solventar los gastos permanentes de funcionamiento de
los partidos polticos, mientras en 5 de ellos (Bolivia, Chile, Panam, Per y
Uruguay) los partidos polticos no reciben ningn tipo de financiamiento pblico
directo, si bien en los cuatro primeros casos existe alguna forma de subvencin
estatal indirecta que en cierta medida, aunque limitada, trata de compensar
dicha carencia. El propsito de otorgar esta ayuda estatal indirecta obedece, por
un lado, al hecho de ayudar a los partidos polticos a solventar sus gastos durante
las campaas electorales y, por el otro, a tratar de disminuir las diferencias
econmicas entre los diferentes actores polticos, mediante un mecanismo
diferente al de entregarles directamente dinero.
Revisando la legislacin comparada de 17 pases latinoamericanos
constatamos diversas modalidades por medio del cual se canaliza esta ayuda
pblica indirecta, destacando entre ellas las siguientes:
a) El acceso gratuito de los partidos a los medios de comunicacin oficiales o
privados en los que el Estado dispone de un tiempo de difusin gratuito (Bolivia,
Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay y
Per);
57
b) Franquicias postales especiales y en algunos pases tarifas telefnicas
(Argentina, Colombia, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Per); y
c) Desgravaciones fiscales o exoneraciones de impuestos (Argentina, Brasil,
Colombia, Chile, Ecuador, Nicaragua, Mxico, Panam y Paraguay).
Obviamente que de estos diferentes mecanismos, el de mayor importancia
y frecuencia es el que refiere al libre acceso de los partidos a los medios de
difusin estatales debido no slo a la importancia que los mismos tienen durante
las campaas sino al elevado costo econmico que ello representa. La inmensa
mayora de los pases que lo tienen regulado en sus respectivas legislaciones (9
de 11), otorgan este beneficio a la totalidad de los partidos que participan en las
elecciones. En 6 de estos 9 casos, el tiempo de emisin se distribuye por partes
iguales mientras en los 3 restantes, en proporcin a los votos obtenidos en las
ltimas elecciones. Otros pases, tales como Venezuela y Brasil, fijan en cambio
una barrera legal, excluyendo -en una primera fase- a ciertas fuerzas polticas y
distribuyendo luego los espacios de emisin por partes iguales entre los titulares
seleccionados de dicha manera.
Sin embargo, esta forma de subsidio pblico resulta en la prctica menos
eficiente de lo que aparenta serlo en la ley, si consideramos que los medios de
comunicacin estatales suelen ser canales de menor audiencia que los
comercialesf . Por otra parte, si en las leyes respectivas no se regula lo tocante a
las tarifas y forma de contratacin de los medios privados de comunicacin, se
corre el riesgo de que prevalezcan condiciones iniquitativas para las fuerzas
polticas dependiendo de su capacidad econmica. Los efectos de este vaco legal
son obvios: ms propaganda a quien disponga de mayores recursos.
Precisamente por ello es que ciertos pases incluyen regulaciones en esta
direccin, como por ejemplo en Brasil, Chile, Mxico y Bolivia; pases estos en
los que existen normas que limitan la libertad de contratacin, indicndose que
las emisoras privadas debern ofrecer sus servicios, concediendo el mismo
tiempo y las mismas tarifas a todos los postulantes polticos. Otros pases, por
ejemplo, Bolivia, Ecuador y El Salvador establecen en cambio que los precios
para la propaganda poltica no podrn exceder aquellos previstos para la
publicidad comercial.
En cuanto a la eximicin del pago de las tarifas postales, telegrficas y/o
telefnicas, este beneficio esta contemplado en los pases arriba citados bajo
modalidades diversas, ya que mientras en Argentina, Honduras, Panam y
Mxico, los partidos lo disfrutan de manera permanente, en Colombia en cambio
se le otorga a los partidos solamente durante la campaa electoral. Finalmente,
en cuanto a las exoneraciones de determinados impuestos, su importancia
depende estrechamente de la forma en cmo se aprovechan efectivamente estas
medidas en los diferentes pases. Si bien es cierto que las exenciones de
impuestos aduaneros (ma la importacin de vehculos, artefactos o
25 NAVAS CARBO, Xiomara. op. cit. pg. 15.
ss
implementos para las campaas) y las exenciones de imposiciones fiscales (sobre
las donaciones entregadas a los partidos) buscan aminorar los gastos de las
organizaciones polticas, en la prctica este tipo de medidas tienen poca
importancia y, lo que es peor, se prestan para un sinnmero de abusos y actos de
corrupcin. En efecto, por un lado, son pocas las importaciones que se efectan
exclusivamente para fines electorales y, por el otro, cuando se hacen donaciones,
stas suelen realizarse a travs de vas indirectas que no constan en las cuentas
partidistas.
3.3. Las actividades objeto del financiamiento pblico
De los pases que cuentan con alguna forma de financiacin pblica,
importa distinguir, como hemos visto ms arriba, entre las diferentes
modalidades de sta, a saber: a) Financiamiento pblico directo e indirecto; y b)
as como entre el financiamiento de carcter permanente, destinado a sufragar
las actividades ordinarias de los partidos, del financiamiento temporal, es decir
aquel limitado a subvencionar los gastos de las campaas electorales.
Un anlisis comparado en tomo a las actividades que son objeto de
financiamiento demuestra, como ya tuvimos ocasin de adelantar, que la
tendencia mayoritaria en Latinoamrica (10 de 17 pases) en materia de
financiamiento pblico directo es en favor de financiar nicamente las
actividades temporales; 6 pases por su parte financian nicamente las
actividades permanentes de los partidos, mientras solo 5 pases financian ambas,
es decir tanto las actividades permanentes como las temporales. Finalmente cabe
anotar que en 3 pases (Colombia, Honduras y Paraguay) si bien los partidos
siguen siendo los destinatarios principales de la ayuda estatal, las respectivas
legislaciones contemplan igualmente subsidios estatales directos para sufragar
los gastos de las campaas electorales de los candidatos independientes, con
reglas iguales a las aplicables a los partidos polticos.
Respecto del financiamiento pblico indirecto, ste tambin puede ser de
carcter permanente o temporal, si bien la tendencia mayoritaria es a otorgarlo
ms para cubrir gastos de campaa que para los gastos de funcionamiento
permanente de los partidos. As, salvo en contados casos, Mxico por ejemplo, el
acceso gratuito a los medios de comunicacin del Estado se prev nicamente
para la fase electoral; lo mismo podemos sostener respecto a las otras
modalidades indirectas, aunque en ciertos casos s se establecen determinadas
exenciones con validez permanente.
Resumiendo, en trminos generales cabe sealar que en Latinoamrica la
subvencin estatal para las actividades electorales o temporales de los partidos es
ms comn que la destinada a las actividades permanentes de las organizaciones
partidistas. En efecto, mientras en 10 pases el Estado ayuda directamente a los
partidos a costear los gastos de la campaas electorales, haciendo entrega directa
de recursos financieros, y en otros 6 pases donde no se establece este tipo de
aporte directo la legislacin sin embargo prev una ayuda indirecta (ej. acceso
59
gratuito a los medios de comunicacin durante el perodo electoral), por el
contrario slo 7 pases contemplan la contribucin estatal para sufragar las
actividades permanentes de los partidos.
3.4. El momento de la entrega del financiamiento pblico directo
Un cuarto punto a considerar guarda relacin con el momento de la
entrega del financiamiento publico directo. Obviamente, el hecho de que el
aporte estatal se otorgue antes o despus de la realizacin de las campaas, no
slo tiene efectos en propiciar o restringir la participacin electoral de ciertos
partidos, sino adems otras consecuencias de importancia en cuanto a la mayor
libertad o dependencia de los partidos frente al dinero. En efecto, el que la
entrega del subsidio se realice una vez que ya hayan tenido lugar las elecciones,
desfavorece a aquellos partidos de reciente fundacin, con menos recursos
financieros o con menor capacidad crediticia que otros. No obstante, el subsidio
posterior, que adquiere ms bien la calidad de un reembolso, puede tener efectos
positivos en lo relativo al control de los gastos electorales. Para algunos este
ltimo sistema contribuye a ejercer una mayor presin sobre las organizaciones
polticas para que contabilicen en forma ms detallada y transparente sus
ingresos de origen privado y sus costos reales propagandisticos, sirviendo as de
incentivo para que los partidos adquieran la costumbre de llevar una
contabilidad continua y detallada sobre los subsidios estatales y los costos que
con estos fondos pudieron cubrir.
Revisando comparativamente la legislacin latinoamericana no
encontramos una tendencia definida sobre este particular; existen por el
contrario tres modalidades principales: ex ante, ex post y mixta. As, un primer
grupo de pases (Colombia, Ecuador, Venezuela) cuentan con un sistema de
reposicin posterior, y por ende el clculo se hace con base en los resultados
electorales alcanzados en la eleccin inmediata anterior. Un segundo grupo de
pases (El Salvador y Paraguay) cuentan en cambio con un sistema mixto, ya que
en estos casos a los partidos se les entrega, adems de la reposicin, un
financiamiento previo. Por su parte, un tercer grupo de pases (Mxico) cuentan
con un sistema de subvencin previa, la cual como su nombre lo indica se le
entrega a los partidos antes de los comicios y se calcula con base en la votacin
anterior. Respecto de esta ltima modalidad cabe advertir, que cuando no se
prev un sistema especial para incluir a los nuevos o pequeos partidos -lo que s
ocurre en algunos pases: Argentina y El Salvador por ejemplo-, se corre el
riesgo de poner en situacin de clara desventaja a aquellas fuerzas polticas que
participan por vez primera.
3.5. Limites a los gastos de la campaa electoral
Un estudio comparado de la legislacin de los ya citados 17 pases
latinoamericanos evidencia que en la mayora de los casos no existe ningn tipo
60
de disposicin dirigida a limitar los gastos erogados durante las campaas
electorales.
Sin embargo, en los ltimos aos viene registrndose un movimiento en
varios pases de la regin dirigido, por un lado, a poner lmites a los gastos de
campaa y, por el otro, a propiciar una disminucin de la duracin de las
campaas, As, un nmero de pases, si bien hasta ahora reducido, entre los que
cabe citar a Brasil, Colombia, Costa Rica y Mxico, tienen en sus legislaciones
normas destinadas a fijar limites a los gastos electorales. Slo a ttulo de ejemplo
cabe citar los casos de Brasil y Mxico. En el primero, cuya Ley Orgnica de
Partidos Polticos faculta, por una parte, a la autoridad electoral para fijar,
durante los perodos electorales, limites a los gastos que pueden erogar los
comits de campaa partidistas y, por el otro, ordena que en los estatutos
partidistas se incluyan normas que habiliten a sus rganos de administracin
financiera para fijar las cantidades mximas que pueden gastar sus candidatos.
En el caso de Mxico, una de las principales innovaciones introducidas por la
reforma de 1993 y la de 1996 fue precisamente el establecimiento de
mecanismos para fijar topes mximos a los gastos que los partidos polticos,
coaliciones y candidatos pueden erogar durante las campaas para la eleccin de
Presidente de la Repblica, senadores y diputados. Para tales efectos, la ley
faculta a los rganos de direccin de la autoridad electoral fijar los limites
correspondientes, considerando una serie de criterios y elementos puntualmente
previstos por la propia ley.
3.6. Las restricciones o prohibiciones a los partidos polticos
En un nmero considerable de pases (entre ellos, Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua y
Paraguay) las leyes electorales contienen disposiciones expresas que imponen a
los partidos polticos una serie de restricciones o prohibiciones. Por el contrario,
en otro grupo de paises (El Salvador, Panam, Per, Uruguay) los ordenamientos
legales no contenen ninguna disposicin especifica en este sentido.
Este tema es importante, ya que el mismo permite establecer la legalidad
o ilegalidad de las contribuciones partiendo del hecho de si existe o no una
infraccin a la legislacin vigente en materia de financiamiento. A nivel
comparado latinoamericano encontramos que existe un gran margen de accin
para los donantes privados nacionales, dado que las restricciones ms comunes
en la mayora de los paises pasa nicamente por la prohibicin de los aportes de
origen extranjero. Es en relacin con estas contribuciones del exterior donde se
est poniendo ltimamente mayor nfasis en varios paises dirigidos a establecer
su prohibicin o all donde esta existe a fortalecer los mecanismos de control y
supervisin sobre la misma.
Un anlisis comparado de la legislacin estudiada evidencia que las
principales categoras de restricciones o prohibiciones versan, en general, sobre
los siguientes aspectos:
61
,.'
ti