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EL RETORNO DEL ESTADO A LA AGENDA DE DESARROLLO: MODERNIZAR EL ESTADO? PARA QU Y PARA QUINES?

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Karin Slowing Umaa1 Los Estados latinoamericanos han sufrido en los ltimos 20 aos un sin fin de procesos que se han denominado de modernizacin o de reforma. Entre los aos 80 y 90 del siglo XX, con las polticas de ajuste estructural, orientadas a sanear la macroeconoma, luego de la crisis de la deuda externa; y entre los 90 y la primera dcada del siglo XXI, con los procesos de apertura y liberalizacin de los mercados, que se acompaaron de medidas orientadas al adelgazamiento del Estado en cuanto al tamao y calidad del aparato pblico- y sobre todo, a la reduccin de su papel en la gestin y ejecucin de las acciones del desarrollo, trasladando muchas de estas responsabilidades a los mercados. Los heterogneos resultados obtenidos con la transferencia de la gestin y ejecucin de las polticas y acciones de desarrollo a los mercados y el ritmo desigual de logros alcanzados entre pases y a lo interno de los mismos- han provocado, en esta segunda dcada del siglo XXI, que las miradas se vuelquen de nuevo hacia ese fundamental actor del desarrollo, que es el Estado. En otras palabras, el reequilibrio que se est alcanzando en la ecuacin Estado-Mercado, experimentado en la regin durante los ltimos aos, deja cada vez ms en claro que se requiere de ambos, pero tambin que ambos requieren mejor calidad y ms contenido. Cada oleada de modernizacin ha tenido sus propsitos y finalidades concretas. Por tanto, plantearse una nueva oleada, en este momento, requiere definirla y precisar para qu y para quines se quiere sta realizar. Es un imperativo tico tambin. Decisiones tan importantes como las que entraan procesos de modernizacin del Estado, de reingeniera institucional, definicin de marcos legales y normativos, del alcance de su intervencin, debe hacerse de manera explcita y buscando crecientes gradientes de acuerdo social y poltico a lo interno de las sociedades. Sus premisas deben quedar claras ex ante a los ciudadanos, ms que slo ser objeto ex post de la reflexin acadmica. Consecuente con esta postura, se plantean, para el debate, tres objetivos estratgicos que una nueva etapa en la modernizacin del Estado en Latinoamrica debera alcanzar: El primero: Profundizar la democracia, pasando de la democracia electoral a una democracia de derechos. Entre stos, reconocer explcitamente que el desarrollo es tambin un derecho humano, y por consiguiente, que el Estado est obligado a ser garante de ese derecho. Cabe sealar que ello no significa solamente tener acceso a
* Position Paper presentado en el Seminario Internacional El estado del debate sobre la modernizacin del Estado en Amrica Latina. Organizado por FLACSO y SEGIB. 18 agosto de 2011, Montevideo, Uruguay 1 Secretaria de Planificacin y Programacin de la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia de Guatemala

servicios bsicos. El concepto del derecho al desarrollo, considerado en la Resolucin 41/128 de las Naciones Unidas de Diciembre 1986, estipula que ste se realiza cuando: Los sujetos son participes de las decisiones que les afectan. Cuando se hacen corresponsables de los resultados de esas decisiones. Cuando se benefician de los frutos, independientemente de la posicin que ocupan en la sociedad.

El segundo objetivo estratgico tiene que ver con lograr un Estado que asegure mayor representatividad e inclusin. Una innumerable cantidad de informes nacionales e internacionales evidencian la profunda heterogeneidad y desigualdad en el acceso a oportunidades de desarrollo y de participacin poltica que tienen los ciudadanos latinoamericanos. Una desigualdad adems, que no depende nicamente de los niveles de ingreso, sino que se manifiesta en una compleja combinacin de variantes, estrechamente relacionadas con la localidad, pas o regin dnde se vive, por la pertenencia tnica y/o cultural, de gnero o por la etapa del ciclo de vida del sujeto o colectivo discriminado. Hay muchas otras circunstancias para la exclusin en Latinoamrica, por lo que los Estados del siglo XXI estn llamados a priorizar la reduccin de asimetras de oportunidades entre ciudadanos y ciudadanas. El Estado debe ser finalmente para todos. El desencanto con la democracia que experimentan los y las latinoamericanas tiene que ver con lo poco que se sienten representados por las autoridades que eligen en las urnas, as como por los funcionarios que son designados por esas autoridades para el ejercicio de lo pblico. Si queremos que la democracia sobreviva y se consolide en Latinoamrica, debemos acelerar el paso de modalidades representativas a democracias participativas, donde la ciudadana no es tomada slo como ese sujeto que deposita el voto y que cada cuatro, cinco o seis aos, hay que reactivarla para que vuelva a votar. La ciudadana debe ser partcipe de los procesos de toma de decisin que se dan a diario en el ejercicio de lo pblico. Crear esos mecanismos institucionales de participacin efectiva y cuentadante y proteger a los ciudadanos del clientelismo poltico, debe ser prioridad de los Estados de la regin. Finalmente, el tercer objetivo estratgico de una nueva ronda de intervenciones para modernizar el Estado debiera generar ms y mejores resultados de desarrollo los cuales deben ser medibles, verificables y perceptibles por la ciudadana, los mercados y por otros actores de inters relacionados. Generar la certeza que la inversin fiscal y la inversin privada en lo pblico generan resultados y redituan a la ciudadana. Para lograr estos objetivos, es ineludible retomar uno de los temas ms trascendentales para la viabilidad de la modernizacin del Estado: la Gestin Pblica. Invertir en ella puede, incluso en las circunstancias polticas y financieras ms restrictivas que vivimos actualmente, generar el valioso mrito de recuperar el circuito virtuoso que articula Democracia y Desarrollo.

En n otras palabras significa hacer que los discursos polticos se transformen y se traduzcan, gracias a la intervencin del Estado, Estado en resultados de desarrollo que son perceptibles y medibles para las personas. Salto cualitativo en la gestin pblica La palabra clave de los aos 90, inclusive en la primera dcada del siglo XXI, fue la eficiencia ncia en la asignacin de recurso; en esta nueva etapa, el reto es lograr eficacia, es decir alcanzar mejores resultados inclusive en escenarios de mayor precariedad. Sin embargo, en estos momentos nuestros Estados Estados no estn preparados para asumir este reto eto tan complejo y por ello los resultados son tan dispares es en materia de indicadores de desarrollo. Es as como se visualiza que el circuito virtuoso de basado en polticas, se convierte en un corto circuito en donde todos los sistema sistemas y subsistemas mas de la gestin pblica estn desconectados, desvinculados y mu muchas veces en contradiccin unos con otros y esta es una barrera seria al xito de que el Estado pueda jugar el papel que le corresponde.

Ejercicio de la Poltica y el aspecto Tcnico dentro ro de los Organismos Ejecutivos Asimismo, en los ltimos aos, se ha perdido el inters por profundizar la informacin, conocimiento y la teora a sobre Poltica Pblica, Pblica principalmente entre el cuerpo de funcionarios, esto ha llevado a que se pierda el rigor rigor de cmo se disea una Poltica Pblica, cmo se aplica y cmo como se monitorea. En ocasiones hay una 3

sobreabundancia de oferta de polticas que proviene de distintos marcos metodolgicos, conceptuales, operativos, o de distintas corrientes dentro de los propios grupos polticos de gobierno. Esto en su conjunto, genera una sobreoferta de programas, proyectos, y otros que no pueden ejecutados por la situacin de los recursos humanos y la capacidad de financiamiento de los Estados. Otro de los factores que sobresalen es que, por la debilidad para gestionar Poltica Pblica, no hay una alineacin o existe una desarmonizacin entre programas, polticas, recursos disponibles, lo cual genera que el Estado se vuelva poco capaz de mostrar sus resultados y genera desperdicios. Por otro lado, el tema de cmo se hace la Gestin Pblica y cmo se hace la Gestin Poltica, tiene que ver con los desbalances de Institucionalidad del Organismo Ejecutivo que debera de tener ms bien sinergia y armona. Podemos ejemplificar el resurgimiento de las entidades de planificacin en la regin, sin embargo las mismas pero que tienen diseos heterogneos y distintos rangos de accin y relevancia. Adems existe la contienda histrica entre el Ministerio de Planificacin y Ministerio de Hacienda o de Finanzas a la hora de tomar decisiones, donde el peso del dinero es mayor que el peso de las ideas y eso desequilibra el esfuerzo de una gestin pblica armoniosa. De igual manera, en este balance de poderes aparecen grupos polticos ad-hoc, por falta de eficacia en la gestin pblica, duplican las competencias formales que estn en la institucionalidad estatal. Las realidades polticas entre gobiernos, organismos, grupos, son una realidad de la administracin pblica y muchas veces esto debilita la capacidad de que las Instituciones cumplan efectivamente sus mandatos. A esta ecuacin entra tambin la dinmica entre Legislativo y Ejecutivo, que en ocasiones se vuelve una contienda interna, en lugar de una alianza para el desarrollo. La viabilidad de la modernizacin del Estado Modernizar el Estado no es obra de un solo acto puntual, sino es un proceso que atraviesa a las instituciones y a las formas de actuar y al recurso humano y a cada uno de varias maneras. En este sentido se abona a la discusin tres propuestas concretas: 1. Recuperar y rearticular el circuito virtuoso de una gestin del desarrollo en democracia, que parte de la premisa de que las polticas pblicas deben de ser explicitas, quiere decir que la ciudana debe saber a priori qu es lo qu se va a hacer y cmo y que de ellos se decanta un circuito que pasa por la planificacin, la programacin sectorial y territorial, la rearticulacin de los circuitos de planificacin y presupuestacin, la cooperacin, el monitoreo y la evaluacin. En Guatemala hemos dado este paso importante en recuperar un Sistema Nacional de Planificacin con orientacin en Ordenamiento Territorial que tiene las siguientes caractersticas: Emplea los ODMs como un compromiso de Estado para darle coherencia a la planificacin, contando incluso con indicadores ODM desagregados a territorial. Se lleva a cabo en el seno del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, donde se articula el Ejecutivo con actores clave de la sociedad civil organizada e iniciativa privada. Es un proceso participativo. Cuenta con acompaamiento de tcnico en cada fase del proceso o Personal en el territorio o Coordinacin con Ministerios en territorio 4

Tiene una estrategia de intervencin multinivel, en la que realiza planificacin para el nivel municipal, departamental, regional y nacional. Establece la integralidad de la planificacin multinivel, en donde los distintos niveles estn conectados entre s y en que cada uno cuente con planificacin en los campos de la inversin pblica, la cooperacin internacional, el presupuesto y los esquemas sectoriales e institucionales. Persigue la reduccin de asimetras y desigualdades y optimizacin de potencialidades. o Busca rearticular Plan-Presupuesto, especficamente Plan-Inversin Pblica o Busca concordancia entre esquemas presupuestarios pblicos y con recursos privados. Establece una sinergia entre niveles de planificacin y esquemas de presupuesto. o A nivel municipal apuesta por la satisfaccin de necesidades bsicas y la reduccin de desigualdades entre lugares poblados. o A nivel departamental apuesta por disminuir asimetras y desigualdades entre municipios y la realizacin de inversiones intermunicipales. o A nivel regional apuesta por la creacin de economas de escala y la realizacin de macro inversiones estratgicas. Propone una nueva lgica de regionalizacin para el pas, basado en potencialidades productivas, econmicas y sociales. Aplicacin de la misma metodologa, sin perder particularidades de los territorios Medible, verificable y evaluable. Perfectible y reproducible.

2. Sacudir el Sistema Poltico y el establishment poltico para que retome sus funciones de representacin de la ciudadana ms que la representacin de intereses particulares. El Desarrollo es, finalmente, un problema poltico y no slo tcnico. 3. Ampliar la Comunidad Poltica es decir la comunidad de ciudadanos que toman decisiones. Esto es esencial en la definicin de si los Estados quieren tener ciudadanos o consumidores de bienes y servicios pblicos. El mercado por definicin crea consumidores de bienes y servicios. La ciudadanizacin de la sociedad civil y reconfigurarla para apartarla de la lgica de grupos de inters y llevarla a ser ciudadanos colegiados ejerciendo sus derechos.

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