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DE ADMINISTRACIÓN
PUBLICA
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Este material es propiedad del Instituto Nacional de Administración Pública estando disponible en la página web
del Organismo. Se autoriza su reproducción siempre que se garantice la gratuidad de su distribución, así como la
expresa referencia al Instituto.
Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Escuela de Selección y Formación,
con el objeto de proporcionar una ayuda a los candidatos en la preparación de las pruebas selectivas de acceso
por promoción interna al Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado.
Se advierte que constituyen un material de apoyo de carácter orientativo, que en modo alguno agota la materia de
la que trata, ni ha de entenderse como garantía de superación de las pruebas. El contenido de los temas no
compromete al órgano de selección, que está sometido unicamente a las reglas, baremos o valoraciones de
aplicación al proceso selectivo.
BLOQUE III GESTIÓN FINANCIERA
1.1. Concepto
El artículo 134.2 de la Constitución española (CE) supuso una importante extensión del
ámbito institucional o subjetivo de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), al
establecer que los PGE “ incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público
estatal (...) ”
Por ello, el ámbito subjetivo de los PGE pasó de comprender exclusivamente los
presupuestos del Estado y organismos autónomos de carácter administrativo a integrar los
presupuestos de una amplia variedad de entes que integran todo el sector público.
Esta consideración se plasma en el artículo 33.2 LGP que precisa sintéticamente el ámbito
objetivo de los PGE. Así, “los Presupuestos Generales del Estado determinarán:
a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los órganos con
dotación diferenciada y sujetos que integran el sector público administrativo.
b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes
mencionados más arriba.
c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las
entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de
los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
f) Las operaciones financieras de los fondos sin personalidad jurídica a los que se
refiere el artículo 2.2 LGP. “
De esta definición pueden deducirse que los Presupuestos presentan dos vertientes:
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1. Los PGE son un acto de previsión contable de la actividad financiera de todas las
entidades que integran el sector público estatal. Son, pues, un instrumento para posibilitar
el control político, social y jurídico de la actividad financiera.
Respecto de los gastos de los sujetos del sector público administrativo constituyen también
un límite al reconocimiento de obligaciones. Los PGE son, para este tipo de entes, un acto
de autorización por parte del Parlamento. Por el contrario, respecto de los ingresos, así
como los gastos e ingresos del sector público restante (empresarial y fundacional) no se
contempla ningún efecto jurídico particular, por lo que se suele hablar de presupuestos de
naturaleza estimativa.
1.2. Estructura
Los PGE no son un presupuesto único sino una agregación de presupuestos, de diversa
naturaleza por corresponder a entes que presentan diferente naturaleza jurídica. Pese a ello,
todos los presupuestos contenidos en los PGE se vinculan entre sí por la existencia de
principios comunes, porque su formación obedece en todos los casos a las directrices de
política económica emanadas del Gobierno, que aprueba el proyecto de ley, y por la
numerosas relaciones financieras que se dan entre ellos, a través de las transferencias de
recursos entre los mismos.
Así pues, pude decirse que los PGE se conforman a partir de una serie de subsistemas
presupuestarios que se corresponden con los diferentes tipos de entes del sector público
estatal. Así, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 20061 engloba los
presupuestos correspondientes a :
a) El Estado.
b) Organismo autónomos de la Administración General del Estado.
c) La Seguridad Social.
d) Los organismos públicos cuya normativa específica confiere carácter limitativo a los
créditos de su presupuesto de gastos.
e) El Ente Público RTVE y restantes sociedades mercantiles estatales para la gestión de
los servicios públicos de radiodifusión y televisión.
f) Las Sociedades mercantiles estatales.
g) Las fundaciones del Sector público estatal.
h) Las entidades públicas empresariales y restantes organismos públicos.
i) Los fondos carentes de personalidad jurídica a los que se refiere el artículo 2.2 LGP.
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Ley 30/2005, de 29 de Diciembre, de PGE para el año 2006
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para gastos tienen una naturaleza limitativa, no estimativa) .
En el Presupuesto del Estado, los estados de gastos son objeto de una triple clasificación:
orgánica, por programas y económica. Las consignaciones presupuestarias (vinculantes)
reciben la denominación de “crédito”. Por su parte, los estados de ingresos son objeto de
una clasificación orgánica y económica .
El criterio económico agrupa a los ingresos según su naturaleza económica. Muestra, por
tanto, la naturaleza de los ingresos de los que se dispone. Los ingresos se agrupan en tres
grandes grupos, que se corresponden con los de los gastos públicos (ingresos corrientes,
ingresos de capital y operaciones financieras), que a su vez se dividen en capítulos, según
el siguiente detalle:
Ingresos Corrientes
Capítulo 1 : Impuestos directos
Capítulo 2: Impuestos indirectos
Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros ingresos
Capítulo 4: Transferencias corrientes
Capítulo 5: Ingresos patrimoniales
Ingresos de capital
Capítulo 6: Enajenación de inversiones reales
Capítulo 7: Transferencias de capital
Operaciones financieras
Capítulo 8: Activos financieros.
Capítulo 9: Pasivos financieros.
a. La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a
cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda.
b. La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.
En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y
otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.
Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
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- Tercer nivel: concepto, (tres dígitos, de los cuales los dos primeros están referidos al
artículo al que pertenece)
- Cuarto nivel: subconcepto, (cinco dígitos), que puede no existir.
A) Clasificación orgánica
Las secciones, que son el primer nivel, se identifican con dos dígitos (por ejemplo, Sección
17, Ministerio de Fomento o Sección 25, Ministerio de la Presidencia). A cada
Departamento Ministerial le corresponde una sección, pero también existen algunas
secciones que no se corresponden con Ministerios, como es el caso de los órganos
constitucionales. Incluso alguna de las secciones no se corresponden con órganos, sino con
determinadas clases de obligaciones (ejemplo: Sección 06, Deuda Pública).
Cada sección se divide en servicios, que se corresponden con unidades administrativas del
Departamento, de rango igual o superior a Dirección General. Los servicios se identifican
por los dos dígitos que van a continuación de los que corresponden a una sección. Por
ejemplo: Servicio 32, Dirección General de la Marina Mercante, dentro de la Sección 17,
Ministerio de Fomento. Quedaría: 17.32.
A partir de este criterio los centros gestores clasifican sus créditos por programas en
función de los objetivos a conseguir como resultado de la gestión presupuestaria. Dichos
objetivos que se establecen por los centros gestores de acuerdo con el Ministerio de
Economía y Hacienda.
c) Grupos de programas. Se identifica por tres dígitos, de los cuales los dos primeros
identifica a la política de gasto donde queda integrada. Por ejemplo, el grupo de programas
211, “Pensiones contributivas”, que pertenece a la política de gasto 21, “Pensiones”.
C) Clasificación económica
Esta clasificación indica el objeto del gasto, es decir, en qué se está gastando. Según el
artículo 40 c) LGP, “la clasificación económica agrupará los créditos por capítulos
separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de
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Contingencia de ejecución presupuestaria.”
En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos
corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes.
Capítulo 1 : Gastos de personal
Capítulo 2: Gastos corrientes en bienes y servicios
Capítulo 3: Gastos financieros
Capítulo 4: Transferencias corrientes
En los créditos para operaciones de capital se distinguirán, las inversiones reales y las
transferencias de capital.
Capítulo 6: Inversiones reales
Capítulo 7: Transferencias de capital
En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las
de pasivos financieros.
Capítulo 8: Activos financieros
Capítulo 9: Pasivos financieros.
1. Clasificación orgánica
Sección 17, Ministerio de Fomento
Servicio 32, Dirección General de la Marina Mercante
3. Clasificación Económica
Capítulo 1: Gastos de Personal
Artículo 12: Funcionarios.
Concepto 120: Retribuciones básicas.
Subconcepto 120.01: Sueldos del grupo B.
La LGP menciona otras dos clasificaciones que, sin embargo, no forman parte de la
estructura de los estados de gasto: la clasificación funcional y la territorial.
Así, el artículo 40.2 LGP prevé que “con independencia de la estructura presupuestaria,
los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del
programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de
disponer de una clasificación funcional del gasto”...d) Un anexo, de carácter plurianual
de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.” En este
anexo se detallan por CC. AA. y provincias los programas y proyectos de inversión con
indicación de si el proyecto se inicia en el propio ejercicio.
Las dos clasificaciones tiene valor informativo. La funcional se orienta a ofrecer una
presentación de los gastos que permita comparaciones de acuerdo con la finalidad de los
créditos, mientras que la segunda se encamina a informar al ciudadano y hacer posible un
mayor control del equilibrio y solidaridad entre los distintos territorios.
Como establece el artículo 35.1 LGP, los créditos presupuestarios se pueden definir como
“cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos
de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público
administrativo, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las
necesidades para las que hayan sido aprobados .(...) “
Ello implica que la Administración no podrá rebasar el límite de aquellas partidas que
tengan la condición de créditos. No obstante, se ha producido una progresiva
flexibilización a lo largo del tiempo en el nivel de especificación, esto es, en el nivel en que
vinculan las partidas presupuestarias.
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Seguridad Social, los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los destinados a
gastos de personal, gastos corrientes en bienes y servicios y las inversiones reales, que se
especificarán a nivel de capítulo. No obstante, se especificarán al nivel que corresponda
conforme a su concreta clasificación económica los créditos arriba enumerados en el
ámbito del Presupuesto del Estado.
El artículo 49 establece que “con cargo a los créditos del estado de gastos de cada
presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras,
servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio
presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del
artículo 34 LGP.” (respectivamente, las obligaciones que resulten de la liquidación de
atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los PGE, las que
tengan su origen en resoluciones judiciales y las obligaciones generadas en ejercicios
anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el
ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia.)
En virtud del citado principio, los créditos para gastos que en el último día del ejercicio
presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas,
quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de las siguientes excepciones:
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47.2.
El carácter vinculante de los créditos de gasto sólo podrá ser alterado mediante la
aprobación de una modificación presupuestaria, en los supuestos y bajo los requisitos
establecidos por la normativa presupuestaria.
3. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
También para alterar los créditos consignados en los Presupuestos de los Organismos
Autónomos deberá tramitarse, dado su carácter vinculante, el correspondiente expediente
de modificación de crédito.
Esta modificación se plantea cuando surge la necesidad de realizar algún gasto que no
pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, no existe crédito adecuado al que imputar
dicho gasto y su dotación no resulte posible a través de las restantes modificaciones de
crédito: transferencias, generaciones, ampliaciones e incorporaciones.
1. La concesión de los créditos extraordinarios se realiza mediante norma con rango de Ley
aprobada por las Cortes, en los siguientes casos:
1. La concesión de los suplementos de crédito se realiza mediante norma con rango de Ley
aprobada por las Cortes, en los siguientes casos:
El Ministro de Hacienda dará cuenta trimestralmente a las Cortes Generales de los créditos
extraordinarios y suplementos de crédito tramitados al amparo del artículo 56 LGP.
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su determinación las financiadas con incremento de la aportación del Estado.
Así pues, la LPGE de cada año recoge los créditos ampliables para ese ejercicio, además
de los que, en virtud del artículo 54.2 LGP, tienen esa naturaleza: “se consideran
ampliables en la cuantía resultante de las obligaciones que se reconozcan y liquiden según
las disposiciones en cada caso aplicables, los créditos incluidos en los Presupuestos de la
Seguridad Social que se detallan a continuación:
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así como las entregas únicas y los subsidios de recuperación, siempre que se encuentren
legal o reglamentariamente establecidos y sea obligatorio y no graciable su pago por
parte de la Seguridad Social y su cuantía esté objetivamente determinada.
• Los destinados al pago de los subsidios de garantía de ingresos mínimos, de
movilidad y para ayuda de tercera persona, previstos en la Ley de Integración Social de
Minusválidos, en la medida en que se hayan ampliado en el Presupuesto del Estado.
• Los que amparan la constitución de capitales-renta para el pago de
pensiones.
Con carácter excepcional podrán generar crédito en el Presupuesto del ejercicio los
ingresos realizados en el último trimestre del ejercicio anterior.
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Competencia para aprobar las generaciones de crédito
Las transferencias son traspasos de dotaciones entre créditos. Pueden realizarse entre los
diferentes créditos del Presupuesto incluso con la creación de créditos nuevos.
Finalmente, cabe recordar que la Leyes de PGE de cada año suelen incluir excepciones a
las limitaciones más arriba referidas.
a) Consejo de Ministros
Corresponde al Consejo de Ministros., a propuesta del Ministro de Hacienda y a iniciativa
de los ministros afectados, autorizar las transferencias entre distintas secciones
presupuestarias como consecuencia de reorganizaciones administrativas
En esta línea, el artículo 58 LGP prevé que “Las incorporaciones de crédito que afecten al
presupuesto del Estado se financiarán mediante baja en el Fondo de Contingencia
conforme a lo previsto en el artículo 50 de esta Ley o con baja en otros créditos de
operaciones no financieras.”
Finalmente, cabe recordar que las leyes de PGE de cada año suelen incluir créditos
susceptibles de incorporación al ejercicio en cuestión.
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1. Memoria : en ella constará la clase de modificación que se propone, normas legales
que respaldan la modificación, estudio económico que cuantifique los créditos necesarios y
las consiguientes modificaciones, la incidencia de la modificación en los programas del
Departamento o la que pueda tener en ejercicios futuros.
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