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DE ADMINISTRACIÓN
PUBLICA
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Este material es propiedad del Instituto Nacional de Administración Pública estando disponible en la página web
del Organismo. Se autoriza su reproducción siempre que se garantice la gratuidad de su distribución, así como la
expresa referencia al Instituto.
Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Escuela de Selección y Formación,
con el objeto de proporcionar una ayuda a los candidatos en la preparación de las pruebas selectivas de acceso
por promoción interna al Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado.
Se advierte que constituyen un material de apoyo de carácter orientativo, que en modo alguno agota la materia de
la que trata, ni ha de entenderse como garantía de superación de las pruebas. El contenido de los temas no
compromete al órgano de selección, que está sometido unicamente a las reglas, baremos o valoraciones de
aplicación al proceso selectivo.
BLOQUE II GESTIÓN DE PERSONAL
Las Administraciones Públicas, con objeto de asegurar los fines públicos que tienen
encomendados, necesitan no sólo de recursos económicos o materiales, sino también, y sobre
todo, de personas que impulsen y desarrollen su actividad. Estas personas, bajo diversos tipos
de vinculación jurídica, conforman su personal, denominándose empleados públicos.
Por tanto, cabe afirmar que el colectivo de los empleados públicos que existe en las
Administraciones Públicas es muy heterogéneo. La heterogeneidad deriva en gran medida de
la diversidad de funciones que tienen encomendadas las administraciones Públicas en la
actualidad –funciones clásicas de soberanía y otras que implican ejercicio de autoridad,
prestación de servicios públicos de muy distinta naturaleza, gestión de infraestructuras y
bienes públicos, regulación y fomento de la economía, protección del medio ambiente y del
patrimonio cultural, etc., y de la división de tareas y responsabilidades en el seno de cada
Administración.
En este sentido, se diferencia entre personal funcionario, laboral y eventual, en función del
régimen jurídico de su relación; pudiendo, además diferenciarse entre otros tipos de personal,
en función de la naturaleza temporal de su relación (funcionarios de carrera o interinos,
personal laboral fijo o temporal, etc.)
REGIMEN NATURALEZA
JURIDICO TEMPORAL
FUNCIONARIO DE CARRERA
INTERINO
LABORAL FIJO
TEMPORAL
EVENTUAL
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Por último, las Administraciones Públicas están participadas por un volumen de personal
elevado, existiendo más de 2.300.000 empleados públicos adscritos a éstas, cifra que por otra
parte, ha ido creciendo progresivamente en los últimos 25 años. El cuadro mostrado a
continuación permite analizar el volumen de personas existentes en la administración, su
distribución por administraciones así como su evolución en los últimos años.
En los próximos epígrafes, se analizarán los distintos tipos de personal funcionario existente,
así como su régimen jurídico de relación con la administración, correspondiendo al tema
quinto de este bloque el estudio del personal laboral. Adicionalmente se tomarán en
consideración aspectos fundamentales de la política de recursos humanos, que nos permiten
identificar cuántas personas hay en la organización (registros de personal), si existen nuevas
necesidades y dónde (planificación) o cómo deben seleccionarse éstas (selección).
2. REGIMEN JURÍDICO
El modelo actual de Función Pública en España es fruto de una evolución histórica que se
inicia con nuestra historia constitucional, si bien las constituciones han dedicado escasa
atención a la Función Pública. Desde la Constitución de 1837 se han venido refiriendo a los
Funcionarios a propósito, únicamente, de la proclamación del principio de mérito y capacidad
como presupuesto para el acceso de los ciudadanos a los cargos y empleos públicos. La más
prolija, la Constitución de 1931, impuso las reglas de inamovilidad, el respeto a las creencias
e ideologías de los Funcionarios y la garantía del derecho de asociación, calificando el status
de los profesores del sector público como funcionarial.
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Cuadro: Informe de la Comisión para la preparación y estudio del Estatuto del Empleado Público. Abril 2005. Disponible
en la página web del map en la dirección de correo electrónico
(http://www.map.es/iniciativas/mejora_de_la_administracion_general_del_estado/funcion_publica/estatuto_funcion_public
a/parrafo/00/document/Informe_Sobre_Estatuto_Empleado_Publico.pdf)
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categorías, y su finalidad no era tanto agrupar un haz o conjunto de tareas de cada categoría
como ordenar retribuciones, ascensos y pruebas selectivas o de ingreso. Más adelante cabe
destacar la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de Funcionarios Civiles del Estado, cuyo
texto articulado se aprobó por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, mediante la supresión de las
categorías administrativas y la introducción de la técnica norteamericana de la clasificación de
puestos de trabajo.
Por último, cabe destacar la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la
Función Pública y sucesivas normas de desarrollo. Además, desde la aprobación de la
Constitución de 1978 se han realizado varios intentos por elaborar un Estatuto de la Función
Pública, entre los que cabe destacar:
De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, entre las materias afectadas
por el principio de reserva de Ley están el acceso y la pérdida de la condición de
funcionario, la carrera administrativa, las incompatibilidades, los derechos y
deberes, la responsabilidad, el régimen disciplinario, la provisión de puestos, y la
creación e integración de Cuerpos, sin perjuicio de su posterior desarrollo
reglamentario.
2. El Estado ostenta la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen
estatutario de los funcionarios, aplicable a todas las Administraciones Públicas.
(Artículo 149.1.18 de la Constitución). La competencia legislativa del Estado en esta
materia, en relación al resto de las Administraciones Públicas, se ciñe al
establecimiento de los preceptos básicos, los cuales deben determinar no sólo los
aspectos jurídicos de la relación funcionarial, sino también las reglas definitorias del
modelo de organización de función pública.
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Las Comunidades Autónomas podrán aprobar su propia normativa de función
pública, siempre dentro del respeto a las bases establecidas por el Estado.
El núcleo central del régimen jurídico del personal al servicio de las Administraciones
Públicas se integra por las siguientes normas:
1. La Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado cuyo texto refundido fue aprobado
por el Decreto 315/1964 que continúa vigente en la parte no derogada por otras normas
posteriores.
2. La Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, con las importantes
modificaciones efectuadas por numerosas Leyes posteriores, entre las que destacan la Ley
23/1988 dictada a raíz de una Sentencia del Tribunal Constitucional, y varias leyes de
Presupuestos y de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
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- Al personal de la Administración Civil del Estado y sus Organismos Autónomos,
con normativa específica, incluso en normas con rango de Ley, para el personal
docente, investigador, sanitario, de los servicios postales y telecomunicación y del
destinado en el extranjero.
- Al personal civil al servicio de la Administración Militar y sus Organismos
Autónomos.
- Al personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social.
El funcionario una vez que ingresa no puede perder esta condición más que por causa
disciplinaria, sanción penal, jubilación o renuncia. No debe confundirse con el derecho a no ser
removido, salvo causas tasadas, a puestos obtenidos por concurso.
2.3.2. Previsión de un sistema de carrera mixto, con elementos propios de los denominados
“sistemas cerrados” y de los “sistemas abiertos”
En los modelos de función pública de nuestro entorno, se prevén dos sistemas clásicos
diferenciados: los cerrados (o de carrera) y los abiertos (u orientados al puesto de trabajo).
En los sistemas cerrados no se seleccionan los candidatos a un puesto de trabajo concreto, sino a
Cuerpos de funcionarios. La orientación y el desarrollo de su carrera profesional se articula
accediendo a distintos puestos de trabajo en función de ese Cuerpo de adscripción. En estos
sistemas la carrera profesional está condicionada principalmente por aspectos “personales” del
funcionario, que se refieren a lo que “es” (su Cuerpo de pertenencia, Grupo, antigüedad, etc) frente
a lo que “hace” (su trabajo).
Los sistemas abiertos seleccionan, sin embargo, a candidatos para desempeñar puestos concretos
de trabajo. En estos sistemas, por tanto, son decisivos para la carrera profesional los aspectos
relacionados con el concreto puesto de trabajo.
El sistema español de función pública es un sistema “mixto”, ya que todos los empleados públicos
pertenecen a un Cuerpo o a un Grupo determinado, y tienen una antigüedad o un grado personal
que les es propio; aspectos “personales” que ostentan con independencia del puesto de trabajo
concreto que tengan y que les permite adquirir ciertos derechos en su carrera profesional (de
acceso a puestos, promoción profesional o de carácter retributivo).
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Igualmente, todos los funcionarios desarrollan su actividad en un puesto de trabajo concreto, que
les permite disfrutar de una parte considerable de las retribuciones como son el complemento de
destino, específico o de productividad. Además, el acceso a dichos puestos está configurado de
manera “abierta”, ya que salvo casos excepcionales, no está reservado a Cuerpos determinados.
La definición de lo que sea el funcionario público entraña una gran complejidad a causa de lo
difícil que resulta encontrar ese elemento común que sirva para identificarlo. Hay que acudir a
la normativa jurídica de función pública vigente.
3.1.Funcionario de carrera
Los funcionarios de carrera se ordenan, de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso,
en cinco grupos diferentes (A-E). Dentro de cada grupo de titulación se estructuran en
Cuerpos, Escalas y Especialidades.
Los Grupos de clasificación son cinco y están en función de la titulación exigida para el
ingreso. (Artículo 25 de la Ley de Medidas).
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Grupo C. Título de Bachiller, Formación Profesional de Segundo Grado o
equivalente.
Grupo D. Título de Graduado Escolar, Formación Profesional de Primer Grado o
equivalente.
Grupo E. Certificado de Escolaridad.
Las anteriores reglas sobre titulaciones puede exceptuarse al permitirse el acceso por
promoción interna desde el Grupo D al C sustituyendo la titulación por la posesión de una
determinada antigüedad (10 años o 5 años previa superación de curso específico de
formación)
Por otro lado, hay que tener en cuenta los nuevos títulos educativos establecidos por el
Ministerio de Educación y Ciencia así como la modificación de los estudios universitarios de
Grado, con el fin de cumplir las líneas generales que emanan del Espacio Europeo de
Enseñanza Superior, iniciado con la declaración de Bolonia de 1999.
Originariamente no existieron más que Cuerpos de funcionarios. Las Escalas se crean por el
Estatuto de Personal de Organismos Autónomos de 23 de julio de 1971 para diferenciar a los
funcionarios de los Organismos Autónomos
En relación con los Cuerpos, La Ley 30/1984 reordena los numerosos Cuerpos y Escalas
entonces existentes en sus Disposición adicional Novena y Decimosexta (en este caso
respecto de Cuerpos de la Administración de la Seguridad Social).
Los Cuerpos Especiales ejercen las actividades que constituyen el objeto de una peculiar
carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias en
la función administrativa que les está encomendada (por ejemplo, el Cuerpo de Arquitectos del
Ministerio de Economía y Hacienda).
Las Escalas de Organismos Autónomos desempeñan las funciones que les atribuye la norma de
creación.
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Los Cuerpos y Escalas de funcionarios han de adscribirse necesariamente a un Ministerio u
Organismo Público, conforme a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 30/1984. Dicha
adscripción se efectúa por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Administraciones
Públicas y previo informe del Ministerio al que estén adscritos anteriormente.
Todos los Cuerpos y Escalas de funcionarios, de acuerdo con la doctrina del Tribunal
Constitucional han de crearse, modificarse, refundirse y suprimirse por norma con rango de ley.
3.2.Funcionarios interinos
Ha de cesar, en todo caso, cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o
asesoramiento.
Las relaciones de puestos de trabajo han de contener el número y las características de los
puestos que pueden ser ocupados por personal eventual, así como sus retribuciones que han de
ser análogas a las del personal funcionario, excluidos trienios e incluido el complemento de
productividad, en su caso. Las retribuciones básicas del personal eventual que no tiene la
condición de funcionario de carrera son las que correspondan al Grupo de asimilación en que
el Ministerio de Administraciones Públicas clasifique sus funciones.
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Los funcionarios de carrera pueden desempeñar puestos de personal eventual teniendo
derecho a optar por permanecer en servicio activo o en servicios especiales. En uno y otro
caso tienen derecho a percibir las retribuciones básicas correspondientes a su Grupo de
titulación y las retribuciones complementarias que correspondan al puesto de trabajo de
personal eventual que desempeñen.
3.4.Regímenes especiales
Finalmente señalar que existe otro personal en las Administraciones Públicas sometido a los
que llamamos regímenes especiales, y entre los que se encuentran:
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- Factores externos como el mercado de trabajo, las políticas públicas.
La selección de personal tiene como objetivo principal encontrar al candidato más adecuado
para el desarrollo de un perfil profesional determinado. Las organizaciones públicas
desarrollan este objetivo, de acuerdo con los principios y requisitos establecidos en el marco
constitucional y legal.
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• Principio de publicidad (artículo 19.1 de la Ley de Medidas), que se plasma en el deber
que tienen las Administraciones Públicas de seleccionar su personal mediante
convocatoria pública, de conocimiento generalizado y que llegue al mayor número de
personas posibles, así como del resto de los actos que se producen en el trascurso del
proceso selectivo.
• Otros principios aplicables son la objetividad, imparcialidad y agilidad (artículo 19.2 Ley
30/1984) y los principios generales de actuación administrativa.
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- Real Decreto 543/2001, de 18 de mayo por el que se regula el acceso al empleo
público de la AGE y sus Organismos Públicos de nacionales de otros Estados a los
que es de aplicación el Derecho a la libre circulación.
- Reales Decretos por los que se aprueban las Ofertas de Empleo Público anuales, en
este sentido, tiene especial importancia el artículo 4 del Real Decreto 96/2006, de
3 de febrero, donde se prevén diferentes principios orientadores de la política de
selección de recursos humanos para ese ejercicio.
- Orden APU/423/2005, de 22 de febrero, por la que se establecen las bases comunes
que regirán los procesos selectivos para ingreso o acceso en Cuerpos o Escalas de la
Administración General del Estado.
- Orden APU/313/2005, de 7 de febrero, por la que se regula la Comisión Permanente
de Selección.
Nuestro derecho positivo establece una serie de medidas para favorecer la integración
laboral en las Administraciones Públicas de este colectivo:
- Compatibilidad como criterio de admisión, salvo incompatibilidad real con las tareas a
desempeñar.
- Cuota de plazas reservadas, no inferior al 5% de las vacantes, para ser cubiertas entre
personas con discapacidad de grado igual o superior al 33%. Modificado por la Ley
53/2003, de 10 de diciembre, sobre empleo público de discapacitados. El porcentaje para
cada año se fija en el Real Decreto de Oferta de Empleo Público.
Las plazas reservadas para personas con discapacidad podrán incluirse dentro de las
convocatorias de plazas de ingreso ordinario o convocarse en un turno independiente.
4.2.4.Órganos de selección
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imparcialidad y no pueden estar formados mayoritariamente por funcionarios
pertenecientes al mismo Cuerpo o Escala objeto de la selección, salvo las peculiaridades
del personal docente e investigador.
4.2.5.Sistemas de selección
1. Sistemas de selección:
El concurso como sistema selectivo se regula como figura excepcional para la selección de
funcionarios en la Administración General del Estado y se encuentra excluido por el
Reglamento de Ingreso para los procesos de promoción interna.
Dicha puntuación no podrá superar el 45% de la puntuación total del proceso selectivo, de
acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en su sentencia 67/1989.
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dispuesto en el Reglamento General de Ingreso, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción
Profesional y en las normas específicas de aplicación a los mismos.
1. Requisitos de participación. Son los exigidos para cada convocatoria en sus bases, sin
perjuicio de lo cual son requisitos generales:
Rigen los mismos principios que para el personal funcionario y se siguen idénticos sistemas de
selección (oposición, concurso-oposición o concurso). Las vacantes ofertadas en la oferta de
empleo público serán cubiertas preferentemente por el sistema de oposición.
• Al menos uno de los miembros de los órganos de selección deberá ser designado a
propuesta de la representación de los trabajadores. De acuerdo con el artículo 36 del
Convenio Único, estará compuesto por 4 representantes de la Administración y, por 3
representantes de los trabajadores.
• Las Convocatorias podrán prever un período de prueba que deberá ser superado
satisfactoriamente para la adquisición de la condición de personal laboral fijo.
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Publicada la Convocatoria, el proceso selectivo se desarrolla por las siguientes fases:
1. En el plazo máximo de un mes, a partir de la fecha de terminación del plazo previsto en cada
Convocatoria para la presentación de instancias, se publicará en el Boletín Oficial del Estado
la fecha, lugar y hora de realización de las pruebas, indicándose en este anuncio el lugar
donde se encuentren expuestas las listas de admitidos.
El Real Decreto 121/2005, de 4 de febrero, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público
para 2005 determina que sólo se autorizarán el nombramiento de funcionarios interinos y las
contrataciones de personal laboral temporal en casos excepcionales y para cubrir necesidades
urgentes e inaplazables, con autorización conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda
y de Administraciones Públicas.
Los funcionarios interinos deben reunir, en todo caso, los requisitos generales de titulación y
las demás condiciones exigidas para participar en las pruebas de acceso a los correspondientes
Cuerpos y Escalas como funcionarios de carrera. Las normas de selección de los funcionarios
de carrera son de aplicación supletoria para la selección de interinos.
El Real Decreto 96/2006, de 3 de febrero, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público
para 2005 determina que se aprovecharán las actuaciones ya realizadas por los tribunales para
poder proceder a su selección, habiendo sido desarrollada esta circunstancia por Resolución
del Secretario General para la Administración Pública de 3 de enero de 2006 (BOE del 10 de
enero).
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Los puestos de trabajo para los que se autoricen nuevos interinos deberán ser incluidos en la
siguiente Oferta de Empleo Público.
El artículo 18.4 de la Ley de Medidas, de carácter básico y, por tanto, aplicable a todas las
Administraciones Públicas, establece que las necesidades de recursos humanos con asignación
presupuestaria que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes serán
objeto de Oferta de Empleo Público.
El Real Decreto consta de una parte dispositiva y de unos Anexos que realizan la
cuantificación de las plazas ofertadas, distribuidas en:
- Personal laboral fijo, incluyendo únicamente el número total de plazas a cubrir por
turno libre en cada Departamento ministerial u Organismo.
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La Oferta de Empleo Público se aprueba para un año determinado. Las Convocatorias de
pruebas selectivas derivadas de la Oferta de Empleo sólo podrán publicarse en el ejercicio
presupuestario al que se refiere la misma, antes de mayo y culminarse antes de que finalice el
ejercicio.
Aprobada la Oferta de Empleo Público, los Departamentos a los que figuren adscritos los
correspondientes Cuerpos y Escalas de funcionarios procederán a la convocatoria de los
procedimientos selectivos de acceso para las vacantes de personal funcionario previstas en
dichos Cuerpos o Escalas, o de personal laboral previo informe favorable de la Dirección
General de la Función Pública.
En cuanto a la evolución de la OEP, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997
reforzó la Oferta de Empleo Público como instrumento global de planificación de los recursos
humanos ya que incluyó en el ámbito de la Oferta todos los ámbitos del sector público estatal
no empresarial.
Durante varios ejercicios el número de plazas de nuevo ingreso ha sido inferior a la tasa de
reposición de efectivos, si bien algunos sectores específicos (Administración de Justicia,
Fuerzas Armadas, Funcionarios Docentes o Policía Autonómica) no fueron incluidos en este
cómputo debido a sus especiales características. En la actualidad, sin embargo, el número de
plazas de nuevo ingreso vuelve a ser equivalente a la tasa de reposición de efectivos.
En segundo lugar, las plazas se ofertan en áreas de actividad absolutamente prioritarias, y/o
que afecten al funcionamiento de servicios públicos esenciales.
En tercer lugar, las plazas se ofertan en funciones y categorías profesionales que se consideren
prioritarias.
En cumplimiento del artículo 18.4 de la Ley 30/1984, de carácter básico, la práctica totalidad
de las Comunidades Autónomas incluyen en su legislación sobre Función Pública la figura
de la OEP como instrumento expresivo de sus necesidades de personal de nuevo ingreso y
paso previo a la realización de las correspondientes Convocatorias, manteniendo un
paralelismo en su configuración con la OEP de la Administración del Estado.
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6. EL REGISTRO CENTRAL DE PERSONAL
Su funcionamiento actual está regulado por el Reglamento del Registro Central de Personal y
las normas de coordinación con los de las restantes Administraciones Públicas, aprobado por
el Real Decreto 1405/86 de 6 de junio y modificado sustancialmente por el Real Decreto
2073/1999, de 30 de diciembre, en cumplimiento de la disposición final cuarta de la Ley
13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.
Asimismo, las nuevas plataformas tecnológicas y las constantes exigencias relativas a la
calidad y contraste de los datos han hecho necesario un nuevo planteamiento conceptual que
ha dado lugar a un nuevo sistema de información del R.C.P., puesto en funcionamiento el 1 de
enero de 2003.
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El Registro dispone de una red de 139 oficinas delegadas, distribuidas por toda España en los
Ministerios y Organismos de la Administración General del Estado, Delegaciones y
Subdelegaciones del Gobierno.
1. El personal incluido en el ámbito de aplicación del artículo 1.1 de la Ley 30/84 (el
personal de la Administración Civil del Estado y sus Organismos autónomos, el
personal civil al servicio de la Administración Militar y sus Organismos
autónomos y el personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social).
Asimismo, asigna un número de identificación personal, que estará basado en el número del
documento nacional de identidad cuando inscriba ciudadanos españoles. Este número será el
mismo durante toda la vida administrativa de los interesados, por lo que no podrá ser
modificado una vez asignado, salvo para corregir errores materiales.
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En ningún caso podrán figurar inscritas dos personas con el mismo número, ni podrá
reutilizarse uno que hubiera sido asignado anteriormente a otra persona, aunque ésta ya no
estuviera de alta en el Registro.
Los actos relativos al personal comprendido en el ámbito del presente Reglamento darán lugar
a dos tipos de asientos registrales:
1. Inscripciones.
2. Anotaciones, por las que se registran los actos administrativos, resoluciones y otros datos
relevantes para las personas inscritas. Las anotaciones registrales podrán ser ordinarias,
provisionales y marginales.
- Las sentencias firmes que le sean comunicadas por los órganos competentes en
materia de personal, por los órganos jurisdiccionales o por los propios interesados
cuando lo hagan en ejercicio de los derechos de rectificación y cancelación. Los
actos administrativos o resoluciones emitidos en ejecución de una sentencia sólo
podrán inscribirse o anotarse cuando hayan sido debidamente formalizados y
comunicados por los órganos competentes en materia de personal, de acuerdo con el
procedimiento general establecido para las inscripciones y anotaciones registrales.
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