ESTUDIOS AMRICA

DEL

BANCO Y EL

MUNDIAL CARIBE

SOBRE

L ATINA

Temas de debate: investigaciones en curso

INTRODUCCIN Y RESUMEN

Cerrando la brecha en educacin y tecnologa

DAVID DE FERRANTI GUILLERMO E. PERRY INDERMIT GILL J. LUIS GUASCH WILLIAM F. MALONEY CAROLINA SNCHEZ-PRAMO NORBERT SCHADY

CHAPTER 1

Cerrando la brecha en educacin y tecnologa Introduccin y resumen

I. Antecedentes: El acelerado cambio tecnolgico en destrezas y sus consecuencias para el crecimiento econmico a clara divisin del mundo en dos grupos, el de los pases ricos y el de los pases pobres, se ha ido acentuando cada vez ms en el transcurso de los ltimos 50 aos. Lo que ms sorprende en esta creciente distribucin bimodal del ingreso es que ella no se debe a la concentracin de los factores de produccin, como el capital, sino ms bien a los relativos al conocimiento. Los pases del norte han seguido generando nuevas tecnologas, las que de acuerdo a los estudios estadsticos explican a lo menos la mitad del crecimiento econmico. Sin embargo, la mayor parte de los pases del sur no ha sabido aprovechar del todo estas nuevas tecnologas y gran parte de Amrica Latina, lamentablemente, se encuentra inserta en el grupo menos dinmico. Entre 1950 y 2000, el ingreso per cpita anual en los pases de la OCDE se triplic de US$7.300 a US$23.000 (en lo sucesivo, todos los valores en dlares aparecern como US$). El nivel de ingresos en la regin de Amrica Latina y el Caribe creci mucho menos durante ese mismo perodo: apenas se duplic de US$3.000 en 1950 a US$6.200 en 2000. De este modo, la relacin ingreso promedio de Amrica Latina y el Caribe con respecto al ingreso promedio de los pases

desarrollados disminuy de ms del 40% en 1950 a cerca el 25% en 2000, y gran parte de esa diferencia ocurri durante el ltimo cuarto de siglo. Esto debera inquietar a las autoridades de la regin. Esta tendencia es muy preocupante si se considera que los pases de reciente industrializacin (PRI) de Asia, al igual que otros pases como Finlandia que se asemejan ms a Amrica Latina y el Caribe- en trminos de dotacin de recursos, fueron capaces de avanzar signicativamente en sus niveles de vida durante el mismo perodo gracias a la tecnologa. De hecho, la leccin principal que arroj nuestro estudio emblemtico de 2001, De los Recursos Naturales a la Economa del Conocimiento, fue precisamente que la capacidad de aprender del extranjero, y de innovar, distingui a los pases exitosos con abundancia de recursos naturales (Australia, Canad, Escandinava) de la desalentadora experiencia de Amrica Latina y el Caribe. En el presente informe se exa-

mina ms detalladamente lo que necesitan los pases, y en especial las empresas, para aprender a aprender. Los ingredientes clave para el xito de estos pases fueron los siguientes: en primer lugar, reconocieron desde muy temprano la necesidad de contar con una poltica explcita, eciente y sostenida para llevar al sector privado a la tecnologa de vanguardia y, en segundo lugar, se dedicaron a acumular capital humano en sus respectivos pases a travs de una de las formas ms rpidas y signicativas que se conocen en la historia humana. La educacin es fundamental, a lo menos por dos motivos. Primero, siempre ha sido un complemento clave del avance tecnolgico. Incluso hasta el ao 1950, Estados Unidos era tal vez el nico pas donde la media de los individuos dejaban la escuela ya graduados de la escuela secundaria. Para cuando los pases de Europa haban aprendido la leccin al ver el rpido crecimiento de Estados Unidos como centro de

CLOSING THE GAP

poder econmico, Estados Unidos haba extendido su ventaja con respecto a Europa hacia la educacin terciaria. La mayora de los pases de este continente slo recientemente estn comenzando a eliminar esa brecha. Los pases de Asia Oriental parecen haber aprendido la leccin en forma mucho ms rpida: la Repblica de Corea, por ejemplo, tiene indicadores de educacin secundaria y terciaria que ya superan a muchos pases europeos. Los dems pases, incluida la mayor parte de Amrica Latina, se han demorado mas en aceptar esta realidad. La evidencia presentada en este estudio indica que los benecios de la transferencia de conocimientos que surgen de la inversin extranjera directa (IED) y de la liberalizacin del comercio, entre otros, se ven incrementados cuando existen mayores acervos de capital humano. En segundo lugar, el cambio tecnolgico producido en el siglo XX cada vez ha inclinado ms la balanza en favor de los trabajadores calicados y este factor parece ser la fuerza CLAVE que genera la creciente diferencia salarial entre los individuos calicados y los no calicados en los pases industrializados. Esto ha sido una constante por tanto tiempo, que ahora la gente piensa que el cambio tecnolgico siempre ha favorecido a los trabajadores ms calicados o con mayor instruccin. Sin embargo, no siempre fue as, ya que el cambio tecnolgico producido en la Gran Bretaa del siglo XVIII, por ejemplo, desplaz a los artesanos calicados. Existen indicios de que el carcter del cambio tecnolgico intensivo en destrezas se ha acentuado en las recientes dcadas, en parte como resultado de la denominada revolucin de la Tecnologa de la Informacin y las Comunicaciones (TIC)1. Este informe se centra no slo en las brechas que enfrenta Amrica Latina en la educacin y la tecnologa, sino especialmente en las interacciones entre ambos sectores. La premisa principal del informe es que existe una fuerte interaccin entre las destrezas y la tecnologa, y que esta relacin contribuye signicativamente a explicar las diferencias de productividad e ingresos entre los pases. En numerosos estudios se ha demostrado que las diferencias en el crecimiento a largo plazo dependen ms de las diferencias apreciadas en el crecimiento tecnolgico, el cual ha sido complementario con un mayor nivel de destrezas en Amrica Latina en las ultimas dos dcadas, al igual que lo ha sido en los pases mas desarrollados. Tambin se demuestra que esto ha generado un considerable aumento en la demanda por trabajadores calicados por parte de las empresas de la regin, en especial de trabajadores con educacin terciaria, y

este incremento en la demanda por trabajadores calicados ha elevado sus salarios. Esta transformacin tecnolgica parece estar estrechamente relacionada con los patrones de integracin a la economa mundial. El comercio y la inversin extranjera directa han facilitado la difusin de las tecnologas intensivas en destrezas mas all de las fronteras. Las empresas que pertenecen a sectores con una mayor exposicin al comercio y a la inversin extranjera directa estn sujetas a ms presiones competitivas. Una forma de responder a esta presin por aumentar la productividad es adoptar y adaptar tecnologas ms avanzadas, y contratar y capacitar trabajadores con mayor calicacin. Estos cambios han afectado a los pases de diferentes maneras y en distintos momentos. La mayor demanda por destrezas asociada a la adopcin de nuevas tecnologas se ha producido principalmente en los pases que tienen niveles de capital humano superiores a un nivel mnimo. Por otra parte, los patrones que se observaron en la mayor parte de los pases latinoamericanos en los aos noventa son similares a los que tuvo Chile en los aos ochenta, lo que sugiere la existencia de ciclos de largo plazo asociados al progreso tecnolgico y la demanda relativa por trabajadores ms calicados, dependiendo del momento de apertura de los pases al comercio y a la competencia por la inversin extranjera directa. Un proceso de esta naturaleza crea tanto desafos como oportunidades. En gran parte de la regin, la demanda por mayores destrezas y en especial por trabajadores con educacin terciaria est aumentando con mayor rapidez que la demanda por trabajadores menos calicados. De ah el desafo: la desigualdad salarial tiende a aumentar mientras se mantienen las desigualdades actuales en el acceso a la educacin, y la falta de destrezas se puede convertir en una restriccin real para una transferencia rpida y eciente de las tecnologas y, por consiguiente, para el crecimiento econmico. Tambin se trata de oportunidades: Una mayor demanda potencial por educacin abre la posibilidad de acelerar el crecimiento de la productividad en la economa al eliminar las brechas educacionales y tecnolgicas de los pases latinoamericanos con respecto a sus pares. Para lograrlo, la poltica educativa y tecnolgica debe responder con rapidez, de modo que la demanda potencial por una educacin de mayor nivel y mejor calidad, en efecto, se traduzca en mejores niveles educacionales y de la fuerza laboral, as como en una mayor productividad en el mbito de las empresas. Al centrar la atencin en el perfeccionamiento de las destrezas, el cambio tecnolgico y sus interacciones es posible

CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN

ordenar el anlisis de los temas que rodean la denominada economa del conocimiento. En el recuadro 1.1 y la gura 1.1, se describe un marco conceptual estilizado de la interaccin entre tecnologa y destrezas que se ha empleado para organizar el anlisis del capitulo 1 de este informe.

II. Brechas en productividad, educacin y tecnologa en Amrica Latina y el Caribe

En el Captulo 2 se compara la situacin de los pases latinoamericanos en trminos de productividad, destrezas y tecnologa con un pas promedio del mundo, los tigres de Asia Oriental y un grupo de economas exitosas basadas en los recursos naturales. Puesto que los pases que se desea comparar se encuentran en distintas etapas de desarrollo, se calcula su nivel de progreso esperado en cada indicador dados sus respectivos niveles de ingreso per cpita y se comparan con su nivel de progreso real, de modo que las brechas estimadas estn relacionadas con el nivel de desarrollo de cada pas. Se constat que Amrica Latina en conjunto adolece de importantes dcit en materia de productividad, destrezas y tecnologa (ver la gura 1.2 y el cuadro 1.1).

Como ya se mencionara, las diferencias en las destrezas y la tecnologa inuyen profundamente en las diferencias de productividad entre los pases y entre las empresas en cada pas2. Por ende, no es de sorprender que los tigres de Asia Oriental, que tienen tasas de crecimiento muy superiores en la Productividad Total de los Factores que el promedio, tambin tengan resultados muy superiores a los de Amrica Latina en las medidas de tecnologa y destrezas. Esto tambin es cierto para algunas de las economas ms exitosas ricas en recursos naturales3. En Amrica Latina, Chile, el pas que tuvo los mejores resultados, simultneamente mostr aumentos positivos en la productividad, un considerable aumento en destrezas e incrementos en todos los indicadores asociados con la innovacin y transferencia de tecnologas. Puesto que no existen mediciones perfectas de las destrezas, se utiliz la evolucin del nivel educacional de la poblacin adulta (medida como el promedio de aos de educacin) y la evolucin de las tasas de matrcula. Durante las ltimas dos dcadas, la media de aos de educacin de la poblacin adulta de 25 aos o ms ha aumentado en 1,7 aos (de 4,1 a 5,8 aos) en la regin. Sin embargo, de acuer-

FIGURE 1.1

The Knowledge Economy Simplied

Prerequisite: Primary Education GENERAL - Secondary - Tertiary TRAINING Prerequisites: Macroeconomic Stability and Incentives Regime FOREIGN - Trade, FDI, Licensing - IPR Regime - Adaptive R&D

KNOWLEDGE ABSORPTION

EDUCATION NETWORKS

TECHNOLOGY

SCIENTIFIC AND TECHNICAL - Tertiary - Postgraduate Catalyst: Labor Market Development Source: Gill (2002). KNOWLEDGE GENERATION

DOMESTIC - Creative R&D - Intellectual Property Rights Regime Catalyst: Capital Market Development

CLOSING THE GAP

RECUADRO 1.1

Descomponiendo la economa del conocimiento

En la gura 1.1, el centro de la accin es la empresa. En ella se toman decisiones coordinadas sobre reclutamiento de personal calicado, capacitacin, adopcin y adaptacin de tecnologas, investigacin y desarrollo (I&D) e innovacin. A la izquierda aparece el sistema de educacin formal que avanza desde la educacin bsica hasta la educacin terciaria y el postgrado. A la derecha se muestra un conjunto de canales de transmisin de tecnologas extranjeras, instrumentos e instituciones de polticas para fomentar la adopcin, adaptacin y creacin de nuevos mtodos de organizacin, produccin y comercializacin (denominado el sistema tecnolgico para nes de abreviacin) por parte de las empresas. La educacin bsica generalizada y la estabilidad macroeconmica aparecen como requisitos para generar un proceso signicativo y permanente de adopcin, adaptacin y creacin de tecnologas modernas por parte de las empresas. Las destrezas adquiridas mediante la educacin secundaria y terciaria permiten que las empresas adopten y adapten las tecnologas existentes de manera ms eciente y que capaciten a sus trabajadores. Las destrezas adquiridas en el nivel de postgrado (en especial, pero no exclusivamente, en reas como la ciencia y la ingeniera) permiten que las empresas creen y desarrollen nuevas tecnologas. La apertura al comercio y a la inversin extranjera directa, y en trminos ms generales, las presiones competitivas, crean un entorno que fomenta la innovacin y la capacitacin en las empresas y facilita la transferencia de tecnologas extranjeras. Los canales clave para esta transferencia son la importacin de bienes de capital, la inversin extranjera, el uso de licencias tecnolgicas y, el desplazamiento de los trabajadores calicados. Los incentivos gubernamentales y el apoyo a las actividades de capacitacin y de I&D en las empresas derechos de propiedad intelectual, incentivos tributarios, subsidios competitivos, infraestructura de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones y marco legal, adems de la existencia de trabajadores calicados y un entorno competitivo, son factores fundamentales para permitir que estas actividades,

que producen externalidades importantes, alcancen su nivel social ptimo. Los mercados laborales y de capitales bien regulados son lubricantes importantes de este proceso, pero los pases que pretenden eliminar las brechas de productividad no deberan esperar que se cumplan estas condiciones para iniciar los respectivos esfuerzos, dado que slo en una etapa posterior de las transiciones educacionales y tecnolgicas se convierten en obstculos clave para lograr una mayor productividad. Para que el sistema funcione en forma eciente, no slo es primordial crear cada componente, poltica e instrumento, sino tambin asegurar que estn adecuadamente vinculados a travs de redes ecaces que permitan superar los problemas de coordinacin y asimetras en la informacin que caracterizan a los sistemas de innovacin. A medida que se forma un sistema de innovacin integrado, las sociedades avanzan desde el estancamiento tecnolgico, pasando a travs de un proceso en el cual los individuos y las empresas absorben cada vez ms conocimientos (mediante la adquisicin de destrezas y la adopcin y la adaptacin de tecnologas) hasta llegar a una situacin en la que un nmero signicativo de ellos participa en la creacin de conocimientos (desarrollo de nuevas tecnologas y ciencias bsicas). Sin embargo, como se explicar luego, el ritmo de este proceso no es igual en todos los sectores o empresas. (ver el recuadro 1.3). Este informe se divide en las dos secciones que componen este diagrama. En la primera seccin (captulos 2 y 3) se presentan la motivacin y las pruebas acerca de la complementariedad entre tecnologa y destrezas en Amrica Latina. Para este n se utilizan datos a nivel de hogar, empresa y pas. La tecnologa y las destrezas son factores importantes en el desarrollo y en Amrica Latina hay escasez de ambas. En la segunda seccin (captulos 4 y 7) se presentan las repercusiones de este anlisis en materia de polticas. Los captulos 4 y 5 examinan las polticas de educacin y capacitacin, mientras que los captulos 6 y 7 se centran en las polticas referidas a la tecnologa y las redes de innovacin, respectivamente.

CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN

FIGURA 1.2

Los dcit en tecnologa y educacin en Amrica Latina y el Caribe en comparacin con Asia Oriental y pases exitosos ricos en recursos naturales (198099)
Income-adjusted comparisons 2

1,5

0,5 Latin America and the Caribbean East Asian tigers Natural resource-abundant countries

0,5

1 1,5

Education

Technology

Productivity

do a lo que es dable esperar segn sus niveles de ingreso, los adultos de Amrica Latina tienen en promedio 1,4 aos menos de educacin y los adultos de Asia Oriental, 0.4 aos ms. Esta brecha en el acervo educacional reeja las inversiones relativamente bajas y con frecuencia inecientes efectuadas en el pasado en educacin. Por consiguiente, es especialmente preocupante observar que el ujo de nuevos trabajadores con instruccin tambin es inadecuado. El dcit de la regin en materia de matrcula es grande, en especial en el nivel de la escuela secundaria (gura 1.3), y tambin respecto de la calidad de la educacin. Amrica Latina tiene un dcit agregado de alrededor de 20 puntos porcentuales en matrcula secundaria neta y 10 puntos porcentuales en matrcula terciaria bruta, dado su promedio de nivel de ingresos, mientras que Asia Oriental tiene un supervit de ms de 17 y 5 puntos porcentuales, respectivamente, y las economas exitosas ricas en recursos naturales, de 6 y 144. Por ltimo, se analiza la calidad de los estudiantes producidos en cada nivel de educacin, segn los resultados obtenidos por estudiantes y adultos latinoamericanos en pruebas internacionales estandarizadas. La evidencia en esta materia es ms

limitada, puesto que gran parte de los pases latinoamericanos no participa regularmente en las pruebas internacionales, pero la informacin disponible apunta a otro dcit grave. Los pases latinoamericanos (a excepcin de Cuba) no slo obtienen resultados inferiores respecto de un nivel de referencia ajustado a los ingresos, sino que a menudo tienen resultados inferiores respecto de pases mucho ms pobres. En adicin, se utilizaron tres conjuntos de factores para evaluar la brecha tecnolgica. En primer lugar, se examin el grado de exposicin de los pases latinoamericanos a las importaciones extranjeras, en especial a las importaciones de bienes de capital, los pagos efectuados para licenciar tecnologas extranjeras y los niveles de inversin extranjera directa que reciben. La penetracin de las importaciones es menor que la esperada y el nivel de las importaciones de bienes de capital, que con frecuencia supone nuevas tecnologas, slo alcanza aproximadamente la sexta parte del nivel correspondiente a los tigres de Asia Oriental. Aunque Amrica Latina superaba a Asia Oriental en trminos de importaciones de computadoras en 1980, esa situacin se invirti en 1990 y no existen indicios de que la regin est cerrando esta bre-

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CUADRO 1.1

Las brechas ms importantes

SUPERVIT AJUSTADO RESPECTO DEL INGRESO EN PASES EXITOSOS RICOS EN RECURSOS NATURALES

MEDIA OBSERVADA DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE

DFICIT AJUSTADO RESPECTO DEL INGRESO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

MEDIA OBSERVADA DE LOS TIGRES DE ASIA ORIENTAL

SUPERVIT AJUSTADO RESPECTO DEL INGRESO EN LOS TIGRES DE ASIA ORIENTAL

MEDIA OBSERVADA EN PASES EXITOSOS RICOS EN RECURSOS NATURALES

Productividad Crecimiento anual de la PTF (199099)

0,45

-0,21

1,42

0,76

0,78

0,12

Educacin Media de aos de educacin en poblacin de ms de 25 aos 5,8 Tasa de matrcula secundaria neta (porcentaje) 46,7 Tasa de matrcula terciaria bruta (porcentaje) 20,0 Calicacin en el Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias (TIMSS, por su sigla en ingls) (puntos) 387

-1,4 -18,7 -10,0

9,7 93,3 47,3

1,0 17,8 5,1

11,1 93,2 67,0

1,4 6,0 14,0

-81,2

584

86,3

524

+ (no signicativo)

Tecnologa Importaciones de bienes de capital como proporcin del PIB 1999 (%) Gastos internos en I&D por trabajador (US$ de 1995) Patentes registradas en Estados Unidos, promedio de 19962000 (por milln) Computadoras por cada 1000 trabajadores (media)

7,7 35,6 0,8 37,7

-3,6 -26,4 -1,5 - (no signicativo)

29,5 329,5 54,4 172,0

18,1 116,5 48,3 + (no signicativo)

12,6 725,4 114,8 404,2

2,0 152,5 80,9 + (n.s.)

Nota: Los dcit o supervit regionales se calculan como la suma ponderada de la diferencia entre el valor observado y el valor proyectado sobre la base de una regresin de mnimos cuadrados ordinarios (MCO) sobre el logaritmo del ingreso per cpita para todos los resultados, excepto el crecimiento de la Productividad Total de los Factores (PTF) y las importaciones de bienes de capital. En el caso de la PTF, la media y el valor proyectado se obtienen del promedio mundial ponderado, sin una regresin. Para las importaciones de bienes de capital, la variable explicativa es el PIB. La media, dcit y supervit regionales correspondientes a las importaciones de bienes de capital estn ponderados por el PIB; los correspondientes a los aos promedio de educacin, tasas netas de matrcula en educacin secundaria, tasas brutas de matrcula en educacin terciaria, puntajes en el TIMSS y el nmero de computadoras estn ponderados por la poblacin; por ltimo, las medidas de investigacin y desarrollo (I&D) y de patentes a nivel interno estn ponderadas por la poblacin en edad activa igual o superior a 25 aos. n.s indica que el dcit o supervit no es signicativamente distinto de cero en trminos estadsticos (en el nivel del 5%). Las economas tigre de Asia Oriental incluidas en la muestra son Hong Kong (China), Repblica de Corea, Malasia y Singapur. No se dispone de datos sobre Hong Kong correspondientes al crecimiento de la PTF, importaciones de bienes de capital ni gastos en I&D; no se dispone de datos sobre Singapur para la tasa de matrcula secundaria neta ni para las importaciones de bienes de capital; no se dispone de datos sobre Malasia correspondientes a los gastos en I&D. Los pases ricos en recursos naturales incluidos en la muestra son Canad, Australia, Nueva Zelanda, Finlandia, Noruega y Suecia. Fuente: Los datos sobre la PTF corresponden a Loayza et al (200) los datos sobre nivel educacional en adultos provienen de Barro y Lee (2002); los datos sobre tasas de matrcula provienen de la UNESCO; los datos sobre puntajes en el TIMSS corresponden a TIMSS; los datos sobre importaciones de bienes de capital, PIB, PIB per cpita y poblacin provienen de las bases de datos del Banco Mundial; los datos sobre I&D y registro de patentes corresponden a Lederman y Saenz (2002).

cha. En promedio, la inversin extranjera directa es mayor en Amrica Latina que en Asia Oriental como proporcin del PIB. Sin embargo, esto tambin reeja una mayor preferencia por licencias (la transferencia contractual de tecnologas que proporciona cualquier tecnologa de manera ms accesible que a travs de la IED) en muchos pases de Asia. En segundo lugar, evaluamos el desarrollo de la infraestructura tecnolgica de la informacin y las comunicaciones (TIC), como instrumento complementario esencial para fortalecer las capacidades tecnolgicas, y se constata que la brecha de Amrica Latina y el Caribe con respecto a Asia Oriental ms que se triplic durante los aos noventa.

En tercer lugar, examinamos el gasto en investigacin y desarrollo (I&D) y en pagos de licencias en comparacin con los niveles de referencia para pases de sus mismos niveles de ingreso, como tambin respecto de los resultados de pases destacados como Finlandia, Repblica de Corea, Israel o Irlanda, dadas las extraordinarias rentabilidades generadas por las inversiones en innovacin. El resultado ms sorprendente es el bajo nivel de I&D que realizan las empresas. Esto en parte se debe a las falencias de las instituciones de apoyo, como los mercados de crdito, la infraestructura de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, y la poltica pblica de fomento a la innovacin. El bajo nivel

CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN

FIGURA 1.3

La mayor brecha en la mayora de pases de Amrica Latina y el Caribe: grandes dcit en la educacin secundaria
100 Malaysia Sweden Republic of Finland Korea Canada New Zealand United States Australia

Net secondary enrollment rate, 1998

80

Jamaica Trinidad Argentina Chile Guyana Peru Mexico Thailand Dominican Republic Hong Kong (China)

60 China

Philippines

40 Nicaragua

Ecuador Colombia Indonesia Paraguay Costa Rica Belize El Salvador Brazil R. B. de Venezuela

20 5 6 7 8 Log of per capita GDP, 1998 9 10 11

de I&D en las empresas reeja tambin el hecho de que antes de la reciente apertura de las economas de Amrica Latina y el Caribe a la competencia y a las ideas extranjeras, las empresas de la regin no tenan ni la motivacin ni la capacidad de buscar las tecnologas de punta en el exterior. En parte por motivos histricos y en parte para compensar el poco esfuerzo del sector privado en este sentido, los gobiernos tenan la tendencia de participar de manera desmesurada en el nanciamiento y la implementacin de la investigacin y el desarrollo (concentrando un elevado porcentaje de la I&D en las universidades pblicas). Por ltimo, aunque es mucho ms difcil de evaluar en trminos comparativos, el uso de recursos relacionados con la innovacin y el capital humano es muy ineficiente en la regin. La coordinacin general de las universidades, los centros de investigacin del sector privado y las empresas es deficiente, lo que significa que la reducida inversin en I&D realizada se emplea en forma relativamente ineficiente y arroja resultados ms bajos en materia de patentes y de sus efectos sobre el crecimiento que en el caso de pases comparables o de la OCDE. As, Amrica Latina no slo se encuentra rezagada respecto del volumen total de su I&D como proporcin del PIB, sino que una parte bastante considerable de esa I&D es realizada por el sector pbli-

co y tiene menos efectos de propagacin en el sector privado que en otras latitudes. El gasto en I&D en Amrica Latina no slo es pequeo, sino que adems est menos concentrado en la I&D aplicada y genera menos patentes y aumento de la productividad de lo que se observa en los pases de la OCDE y en los tigres asiticos (ver el captulo 6), incluso si se evala considerando sus respectivos ingresos promedio per cpita. Por consiguiente, la situacin general que surge de estos anlisis es que, hasta hace poco, los pases de Amrica Latina y el Caribe no le otorgaban la merecida importancia a la innovacin, la ciencia y la tecnologa dentro de sus estrategias de desarrollo. Como resultado, si bien los niveles de sus indicadores de innovacin y absorcin de tecnologas han aumentado, estos pases se han quedado atrs respecto de economas ms dinmicas como los tigres asiticos, Israel, Irlanda y Finlandia. Sin duda, la apertura de los pases de Amrica Latina y el Caribe les ha brindado un mayor acceso a las diversas tecnologas que se han desarrollado en el exterior. Sin embargo, como se sostiene en este informe, el solo acceso a las tecnologas podra no ser suciente para lograr un acelerado crecimiento sostenible. La interrogante clave es qu capacidades e instituciones necesitan estos pases para usar estas tecnologas de manera eciente y a la larga poder

CLOSING THE GAP

ingresar a una senda de desarrollo basado en la innovacin que permita un crecimiento sostenible en el largo plazo.

III. De las brechas del nanciamiento a las brechas de la productividad: eliminacin sincronizada de la brecha educacional y tecnolgica
Las dcadas de los aos ochenta y noventa estuvieron marcadas por una lucha constante con un dcit por partida doble en Amrica Latina y el Caribe: una brecha presupuestaria y una brecha comercial. Las polticas scales y monetarias se mantuvieron en primer plano. Los pases de la regin han aceptado que era acertado equilibrar el presupuesto y asegurar el saldo de la balanza de pagos mediante polticas monetarias y cambiarias conservadoras. Pero, con algunas pocas excepciones como Chile, estas dcadas tambin se caracterizaron por un crecimiento lento e irregular reejado en bajas tasas de crecimiento de la productividad promedio. Si se acepta el crecimiento de la productividad como el sine qua non del crecimiento econmico sostenido, el desafo de Amrica Latina es pasar de eliminar las brechas de nanciamiento a eliminar las brechas de productividad. As como la brecha de nanciamiento tiene dos componentes estrechamente relacionados (el dcit scal y el dcit en cuenta corriente), se puede considerar que las brechas de productividad tienen dos componentes igualmente simbiticos: las destrezas y la tecnologa. De la misma forma en que se deben eliminar simultneamente las brechas de nanciamiento para garantizar la sostenibilidad, se deben reducir simultneamente las brechas en materia de destrezas y de tecnologa para eliminar de manera eciente las brechas en la productividad. La experiencia internacional y de los pases de Amrica Latina parece condenar a un crecimiento econmico bajo o errtico a los pases que intentan eliminar las brechas en materia de educacin y tecnologa sin una sincronizacin adecuada. La razn es la fuerte complementariedad entre tecnologa y destrezas que subyace al cambio tecnolgico intensivo en destrezas, debido a tres hechos. Primero, se necesitan trabajadores calicados para implementar nuevas tecnologas porque ellos son ms aptos para enfrentar los cambios. Segundo, el fenmeno del cambio tecnolgico dirigido: la disponibilidad de ms trabajadores calicados en los pases desarrollados ha creado incentivos para que las empresas desarrollen nuevas tecnologas que hagan un uso ms intensivo de trabajadores con destrezas. El cambio tecnol-

gico dirigido requiere una mayor velocidad en la elevacin de los niveles de educacin en los pases en desarrollo, puesto que la naturaleza del cambio tecnolgico intensivo en las destrezas tiende a perpetuarse. Tercero, se requiere de trabajadores, ingenieros y cientcos calicados para producir adaptaciones importantes de las tecnologas existentes y an ms para crear nuevas. Incluso la simple adopcin y difusin de las tecnologas existentes requiere que la fuerza laboral tenga un nivel mnimo generalizado de instruccin (al menos cierta educacin secundaria) as como actividades de capacitacin e I&D en las empresas. Por tanto, los pases con bajos niveles de educacin quedan entrampados en el estancamiento tecnolgico, bajo crecimiento y baja demanda por educacin (motivo por el cual la educacin bsica debe recibir elevados subsidios en todas partes). A la inversa, los pases podran invertir fuertemente en educacin terciaria, pero si no se abren al comercio y a la IED y las empresas no estn sujetas a presiones competitivas que estimulen el progreso tecnolgico y, por ende, la demanda por educacin, descubrirn que una alta proporcin de su poblacin instruida emigrar y que debern mantener o aumentar el nivel de los subsidios para compensar la frgil demanda efectiva. De manera similar, es posible que un bajo nivel de apoyo a la I&D en las empresas se transforme fcilmente en una limitacin real para la adopcin de nuevas tecnologas e innovacin y, por consiguiente, para el crecimiento de la demanda por educacin. En el otro extremo, es posible que los esfuerzos realizados por un gobierno para subsidiar la investigacin y el desarrollo no logren sus metas cuando predominan bajos niveles de educacin y/o las economas no estn abiertas al comercio ni a la inversin extranjera directa y las empresas no se ven sometidas a presiones competitivas para innovar. En uno de los estudios de base realizados para este informe se compara un conjunto de pases de Amrica Latina y fuera de ella, entre los cuales algunos que han tenido mucho xito en la sincronizacin de sus polticas educacionales y tecnolgicas, y otros que no. En el recuadro 1.2 se resumen las conclusiones de ese documento. En sntesis, esto signica que las brechas tecnolgicas y en materia de destrezas se pueden eliminar en forma ms rpida y productiva, es decir, con un mayor efecto en la productividad y, por ende, en el crecimiento econmico (y por cierto, con menos esfuerzo) si sincronizan sus polticas en estas dos reas. La necesidad de sincronizacin implica que las fases de la transicin educacional (desde un bajo nivel y calidad en la educacin bsica y secundaria hasta un alto nivel en la edu-

CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN

RECUADRO 1.2

Lecciones comparativas: aprovechamiento de las complementariedades entre tecnologas y destrezas

En un documento base de este informe, se compara la experiencia de un conjunto de cinco pases latinoamericanos (Brasil, Costa Rica, Chile, Per y Mxico) y cinco pases no latinoamericanos (China, Repblica de Corea, Finlandia, Espaa y Singapur) que en algn momento de su desarrollo compartieron tanto similitudes como diferencias en sus polticas educacionales y tecnolgicas, con el n de ilustrar cmo y por qu algunos regmenes de polticas han resultado ser ms exitosos que otros en captar el entorno complementario en el cual las destrezas y la tecnologa pueden impulsar la productividad. Las conclusiones de dicho ejercicio refuerzan los mensajes bsicos de este informe: Los pases que no incrementan sus niveles de educacin ni afectan la transicin tecnolgica de manera secuencial exhiben resultados pobres en materia de crecimiento de la productividad: Si se mantienen bajos niveles de educacin, la apertura al comercio y la inversin extranjera no contribuye mucho a la transferencia de tecnologa y la productividad total, dada la complementariedad entre tecnologa y destrezas. Pases con estas caractersticas no slo corren el riesgo de no crecer dada la escasez de destrezas, sino tambin de incrementar la desigualdad en los ingresos. Invertir y subsidiar fuertemente la investigacin y el desarrollo no retribuyen con un mayor crecimiento de la productividad en las economas cerradas (donde no existen presiones competitivas para que las empresas estn obligadas a innovar y no se facilita la transferencia de tecnologas a travs del comercio y la IED) ni en aquellas que tienen bajos niveles de educacin en gran parte de la fuerza laboral (la historia pasada de Brasil es un ejemplo de una poltica educacional y tecnolgica desequilibrada que no dio buenos resultados en las ltimas dcadas).

Los pases que incrementaron sus niveles de educacin promedio, pero no aplicaron consistentemente polticas que facilitaran la transferencia tecnolgica, tambin experimentan un bajo crecimiento en su productividad. Sin embargo, para esos pases es ms fcil aumentar la productividad: una apertura de la economa al comercio exterior, a la inversin y a los ujos de conocimientos genera casi de inmediato un mayor crecimiento de la productividad. La experiencia contrastante de Per en los aos ochenta y noventa es un ejemplo que viene al caso. Los pases que aumentan los niveles de educacin y la inversin en I&D, pero principalmente a travs de prestaciones directas del sector pblico (de educacin, capacitacin e I&D), tambin parecen obtener resultados precarios en materia de crecimiento de la productividad. Estos pases enfrentan el duro desafo de aumentar la participacin del sector privado en el desarrollo de nuevas tecnologas y en educacin y capacitacin. Mxico es un buen ejemplo, ya que hoy su principal desafo es lograr que los altos niveles de I&D en el sector pblico redunden en un impulso de estas actividades en el sector privado. Los pases que han aumentado los niveles de educacin creando una base amplia de escolaridad primaria y secundaria y al mismo tiempo han fomentado la adopcin y la adaptacin de nuevas tecnologas en las empresas del sector privado a travs de la liberalizacin, pueden obtener grandes retornos de los esfuerzos en apoyar la investigacin y el desarrollo en el sector privado, estimular el desarrollo de redes de conocimientos (mejorando los vnculos entre las universidades y las empresas, tanto dentro del pas como a nivel internacional), masicar la educacin terciaria y apoyar los programas de postgrado, especialmente en ciencias e ingeniera. Chile es un buen ejemplo de un pas que se encuentra en esta etapa.

cacin secundaria y terciaria) y la transicin tecnolgica (desde la adopcin de tecnologas extranjeras hasta importantes adaptaciones y la creacin de nuevas tecnologas) deben coincidir entre s. En otras palabras, una recomendacin que se

ajuste: las prioridades en materia de polticas debern depender del punto en que est ubicado exactamente el pas en un momento determinado en el proceso de transicin educacional y tecnolgica, desde una sociedad de absorcin de co-

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nocimiento hacia una de creacin de conocimiento, y de cules desequilibrios presente el desarrollo en esas reas. Por lo tanto, el informe no ofrece una recomendacin estndarsino una gua para que las autoridades responsables y los actores del sector privado identiquen las prioridades de sus polticas y las medidas que corrijan los desequilibrios y aceleren el progreso educacional y tecnolgico en forma sincronizadas, segn la situacin particular de cada pas. En la seccin VIII, los cuadros del 1.2 al 1.4. al nal de este captulo proporcionan una versin simplicada de esa gua.

IV. Estudiantes, trabajadores y empresas: los principales actores en el progreso educacional y tecnolgico
El anlisis de este informe se centra en los principales actores del proceso educacional y tecnolgico: estudiantes, trabajadores y empresas. Son stos los que acumulan y aplican el conocimiento para impulsar la productividad y el crecimiento. Las familias, escuelas, universidades, centros de investigacin, instituciones y polticas gubernamentales slo son facilitadores, aunque de vital importancia, del proceso de adquisicin y aplicacin de destrezas y tecnologas en una sociedad. Tanto los principales actores como los facilitadores deben enfrentar incentivos adecuados para contribuir en forma eciente a este proceso. Los estudiantes y trabajadores no acumularn sucientes conocimientos si no tienen acceso a una educacin y capacitacin de alta calidad ni vislumbran perspectivas de empleos rentables para trabajadores calicados. Lo que se necesita en el actual mundo de acelerados cambios tecnolgicos intensivos en destrezas es la capacidad de aprender, de adaptarse, innovar, trabajar en equipo y relacionarse con una amplia variedad de actores. No se trata de educacin tcnica excesivamente especializada, a lo menos no hasta llegar a los estudios terciarios o de postgrado, pero incluso en ese momento son ms importantes los conocimientos cientcos bsicos en sus reas y el desarrollo de capacidades de resolucin de problemas, que dominar tcnicas especcas que pueden quedar obsoletas con suma rapidez. Los estudiantes y trabajadores necesitan estar informados acerca de la calidad de la educacin y la capacitacin que ofrecen los diferentes proveedores (de aqu la importancia de los exmenes estatales, los procesos de acreditacin, los observatorios laborales) y requieren acceso al crdito educativo para superar las limitaciones de liquidez. Y en el caso de las familias pobres, subsidios para superar los altos costos de

oportunidad en el corto plazo. El crdito y la informacin son de especial importancia en la educacin superior, a n de convertir la potencial demanda generada por el rpido aumento de las primas salriales para los trabajadores con educacin terciaria en una efectiva demanda y mayor matrcula, en especial en las mejores universidades pblicas y privadas. Contar con los incentivos adecuados para las escuelas y universidades pblicas y para los maestros tambin es de suma importancia. Es muy frecuente que los recursos sigan a las escuelas y maestros y no a los estudiantes. Los criterios que hoy en da rigen a la asignacin de los recursos en las escuelas y universidades pblicas generan incentivos perversos en muchos pases de la regin. Denitivamente, la educacin no es slo una cuestin de nmero de escuelas y maestros. Existen demasiados casos en la regin en que un considerable aumento en los gastos en educacin pblica durante las ltimas dcadas no se vio compensado con un aumento correspondiente en la cobertura o la calidad. El proceso de adquisicin de destrezas y cambio tecnolgico se centra en la empresa, dado que es sta la que toma decisiones integrales sobre las destrezas de su fuerza laboral (a travs de la contratacin y capacitacin externa o en el empleo) y sobre la tecnologa que utiliza (a travs de la adopcin, adaptacin o creacin). A nivel micro, las complementariedades entre destrezas y tecnologas son demasiado evidentes. Son los educadores, economistas y autoridades responsables los que en ocasiones las pasan por alto. En efecto, constatamos en este estudio que las empresas que son ms dinmicas en adoptar, adaptar o crear nuevas tecnologas tambin son las que contratan mayores destrezas e invierten ms en capacitacin. Las empresas que no cambian de tecnologas tampoco realizan capacitacin, mientras que aquellas que invierten en I&D realizan ms capacitacin. No es de sorprender que las empresas que innovan y capacitan son las que tienen un mayor crecimiento de la productividad (desde luego, como es habitual, aqu la causalidad funciona en ambos sentidos). Los incentivos son fundamentales. Se observa que las empresas ms expuestas a la competencia extranjera (ya sea por penetracin de importaciones o en los mercados de exportacin) contratan mayores destrezas (y pagan mejor por ellas) y gastan ms en capacitacin, licencias y en I&D. Por consiguiente, una conclusin de importancia clave es que el nivel de capacitacin que realizan las empresas depende ms de las presiones competitivas que enfrenten, y por tanto del nivel y la calidad de la educacin de la fuerza laboral

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que puedan contratar, que de los subsidios para capacitacin (ver el captulo 5). Especcamente, las empresas de Amrica Latina y el Caribe consideran de poco valor los servicios de educacin tcnica y capacitacin ofrecidos por grandes organismos pblicos y nanciados generosamente por impuestos para nes especcos. Esta es un rea en que se han estado realizando reformas en varios pases de la regin (en las que Chile, Mxico y Uruguay llevan la delantera), pero an queda mucho por hacer. Los servicios de capacitacin existentes deben ser ms competitivos. Los impuestos destinados especcamente a la capacitacin se deben asignar en forma competitiva a travs de sistemas de fondos de contrapartida (para capacitacin externa y en la empresa) o a una mejor cobertura y calidad de la educacin bsica y secundaria. La exibilidad en los mercados laborales es importante para que las empresas puedan reestructurar con rapidez la composicin de destrezas de su fuerza laboral en respuesta a las exigencias de nuevas tecnologas. Los mercados laborales rgidos retrasan el ritmo de adopcin de nuevas tecnologas y las adaptaciones por parte de las empresas. De manera similar, el acceso a capital de riesgo tambin es crucial para las empresas que realizan mayores esfuerzos de I&D y de capacitacin. De aqu la importancia de mercados nancieros profundos y ms sosticados (y especcamente, la necesidad de crear fondos de capital de riesgo) para los pases que deseen incrementar sus esfuerzos de adaptacin e innovacin.

V. El lugar que ocupa la poltica gubernamental

El anlisis recin presentado destaca que si bien los estudiantes, trabajadores y empresas son los principales actores del proceso de acumulacin y uso productivo del conocimiento y que diferentes instituciones o empresas facilitadoras que entregan servicios educacionales, tecnolgicos y de capacitacin surgen en forma espontnea en el entorno propicio, la poltica gubernamental ocupa un lugar crucial en estas reas. En primer lugar, los gobiernos deben crear el entorno propicio estimulando la apertura al comercio exterior y la inversin extranjera directa, facilitando la creacin de mercados nancieros profundos y slidos, mercados laborales exibles y aplicando polticas eficaces de competencia econmica. Slo en un entorno como se las empresas estarn dispuestas a adoptar, adaptar y crear nuevas tecnologas, a contratar trabajadores mas calicados y a capacitar. En segundo lugar, como ya se mencion, las limitaciones de crdito y de informacin, as como los costos de oportuni-

dad para las familias pobres, podran impedir que la potencial demanda por educacin se convierta en demanda efectiva. El apoyo del gobierno a la creacin de sistemas generalizados de prstamos estudiantiles, bonos educacionales, becas y subsidios para estudiantes provenientes de familias pobres, exmenes estatales, observatorios laborales y sistemas de acreditacin, constituyen medidas clave de poltica para superar las imperfecciones en los mercados educacionales y de capacitacin. Para crear los incentivos adecuados en los sistemas educacionales pblicos, las normas de asignacin de nanciamiento a las escuelas y universidades pblicas y de gobernabilidad son de importancia crucial. Las restricciones fsicas en la oferta de educacin bsica an son importantes en muchos pases, especialmente en las reas rurales. Tercero, la creacin y divulgacin de conocimientos se caracteriza por una propiabilidad imperfecta y altos efectos de propagacin. En otras palabras, el valor social es mucho mayor que el valor privado, por lo que en ausencia de subsidios o proteccin ecaces, las empresas y los mercados producirn menos que lo ptimo en trminos sociales. Diversos estudios han constatado que el valor social de la I&D privada supera su valor privado en mltiplos de 3 en los pases desarrollados y que es probable que la I&D deba aumentar en un factor de 2 a 10 en los pases en desarrollo. Por este motivo, todos los pases han creado e implementado diferentes polticas e instrumentos para apoyar el proceso de creacin y divulgacin de conocimientos: derechos de propiedad intelectual, incentivos tributarios o subsidios a la I&D privada y la capacitacin, adems de la creacin de instituciones educacionales, cientcas y tcnicas especializadas, de carcter publico o mixto. En el informe se analizan los problemas de diseo de algunos de estos instrumentos y dnde, cunto y en qu condiciones estas intervenciones parecen haber sido ms exitosas. Por ejemplo, se constata que los incentivos tributarios para la I&D privada slo son ecaces en pases con un sistema tributario slido caracterizado por tener pocas exenciones y un alto nivel de scalizacin y control. En las actuales circunstancias, los subsidios a travs de fondos de contrapartida transparentes y competitivos podran resultar ms ecaces en gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe.

VI. La importancia crucial de las redes de innovacin

La conclusin es que tan importante como una interaccin adecuada a travs de redes de innovacin ecaces lo es el di-

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seo y desarrollo individual de las instituciones e instrumentos de polticas para apoyar el proceso de creacin y divulgacin de los conocimientos. La importancia de las redes de innovacin sectoriales, nacionales e internacionales surge no slo de los fuertes vnculos existentes entre educacin y tecnologa, sino tambin del carcter ajeno al mercado de muchas de las instituciones y organizaciones que participan activamente en estas reas y de las importantes asimetras de la informacin que caracterizan el proceso de creacin, divulgacin y absorcin de conocimientos. Se constata que la regin de Amrica Latina y el Caribe no slo est rezagada en el nivel de los acervos y ujos de capital educacional y tecnolgico, sino que adems con frecuencia los utiliza en forma deciente debido a una estructura de incentivos defectuosa y a la falta de integracin de los sistemas nacionales de innovacin (ver la gura 1.5 y el captulo 8). Los vnculos entre las universidades y empresas del sector privado son importantes incluso en las primeras etapas de la transicin tecnolgica, cuando la mayor parte de las empresas se dedica principalmente a la adopcin y adaptaciones menores de las tecnologas extranjeras (ver la seccin VII) En esta etapa de desarrollo, las universidades y las instituciones de investigacin pblicas probablemente son las nicas que realizan investigacin cientfica y adquieren conocimientos tecnolgicos en niveles signicativos, por lo que son apoyos fundamentales para las empresas y sectores lideres que realizan adaptaciones algo ms importantes o incluso crean tecnologas nuevas. El fortalecimiento de esos vnculos adquiere una importancia incluso mayor en la segunda fase, cuando un nmero bastante grande de empresas comienza a realizar adaptaciones importantes y las ms avanzadas participan ms en la creacin. Sin embargo, existen diversos problemas de diseo institucional para crear incentivos para que las empresas y las universidades interacten. La poltica pblica puede desempear un papel muy importante en corregir estos problemas. La colaboracin puede ser poco signicativa no slo debido a los problemas de informacin asimtrica (las empresas no saben con exactitud lo que las universidades pueden ofrecer y las universidades no saben bien lo que las empresas necesitan), sino tambin debido a los malos incentivos. Por tanto, los problemas de derechos de propiedad intelectual respecto de los resultados obtenidos en las investigaciones en las universidades a travs del nanciamiento pblico cobran especial importancia (los investigadores particulares se deben beneciar con una parte considerable, y las universidades, o centros de

investigacin independiente deben compartirlos para compensar los riesgos nancieros e institucionales en los cuales incurren al apoyar estas actividades), lo mismo puede decirse de otros incentivos incorporados a la estructura de benecios y promociones en las universidades y centros de investigacin. Adems, en Amrica Latina y el Caribe es necesario superar cierto grado de reticencia cultural por parte de las universidades pblicas y de las empresas. La poltica pblica que apoya la I&D y capacitacin del sector privado puede dar cierta preferencia a los proyectos conjuntos de capacitacin e I&D por parte de las universidades (o centros de investigacin independientes) y empresas, con el objeto de ayudar a superar los problemas de informacin asimtrica y de coordinacin y la reticencia cultural a la cooperacin. En trminos generales, el denominado Sistema de Innovacin Nacional difcilmente se puede llamar sistema en los pases latinoamericanos debido a su desarticulacin. Adems, genera muy poca innovacin. Tampoco es ni debe ser estrictamente nacional. Las dimensiones sectoriales e internacionales son de importancia decisiva. Las empresas interactan con otras empresas en diferentes formas y la proximidad (o los conglomerados virtuales) puede reducir los costos de transaccin de estas interacciones y mejorar la velocidad y calidad del ujo de informacin entre ellas. Ms importante aun es que, puesto que existen externalidades signicativas provenientes de los esfuerzos de capacitacin e I&D en las empresas, los conglomerados sectoriales de innovacin o clusters permiten internalizar estas externalidades de varias formas (estableciendo esfuerzos de capacitacin e I&D cooperativos y jando reglas del juego entre los actores privados), lo que al mismo tiempo proporciona un impulso a estas actividades. Los conglomerados permiten enfrentar los problemas de informacin asimtrica y de coordinacin que afectan las relaciones de los actores dentro del mercado y fuera de l en las actividades de creacin y divulgacin de conocimientos. Por cierto, es posible crear sistemas de innovacin sectorial o conglomerados de manera ms bien independiente (el sistema de innovacin de la minera del cobre tiene pocos elementos en comn con los de las exportaciones agrcolas o el sector pesquero o forestal de Chile muy especializados) ya que exige la adquisicin de destrezas especializadas y esfuerzos de I&D (lo que no quiere decir que su xito no se pueda propagar a otros sectores, como sucedi en Finlandia con el caso Nokia o en la industria minera de Estados Unidos en el siglo pasado). Los gobiernos pueden y deben

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apoyar los esfuerzos de estos conglomerados de innovacin emergentes. Sin embargo, los intentos por crear conglomerados de la nada con frecuencia han sido perjudiciales y no existen recetas claras que se puedan seguir en el diseo de las polticas respectivas. Los hechos demuestran que los actuales conglomerados exitosos parecen ser el resultado de la capacidad empresarial privada que se benecia de un entorno comercial positivo: los sistemas de libre comercio, instituciones legales y nancieras internas fuertes y polticas educacionales y tecnolgicas slidas. Las experiencias ms exitosas sugieren que las polticas de apoyo diseadas para I&D y capacitacin, de naturaleza y cobertura general, se pueden implementar de manera eciente a travs de los conglomerados sectoriales existentes y emergentes y ajustndolas a sus necesidades especcas. De otra parte, cualquier Sistema de Innovacin Nacional debe tener una dimensin internacional. La creacin y divulgacin de conocimientos es un fenmeno global. Gran parte de los nuevos conocimientos se seguir produciendo en un pequeo grupo de pases avanzados, donde existe la mayor proporcin de redes de capital humano y de innovacin, de modo que las empresas y los sistemas de educacin e innovacin nacionales se deben vincular de modo ecaz con stas para lograr adoptar, adaptar y crear tecnologas en forma eciente. Por este motivo, los sistemas de educacin nacionales de Amrica Latina y el Caribe deben estar bien relacionados con los mejores sistemas educacionales del extranjero. Estos vnculos son especialmente vitales a nivel terciario y de postgrado. Vincular las universidades y los centros de investigacin autnomos locales con instituciones de primer nivel puede resultar relativamente sencillo y generar altos benecios considerables. Por lo general, la capacidad de las empresas nacionales de integrase con redes extranjeras requerir que la empresa local posea cierto grado de capacidad tecnolgica. Esto diculta la promulgacin de polticas generales que puedan activar estos vnculos, aparte de eliminar los obstculos a la inversin extranjera directa u otras regulaciones de las exportaciones o importaciones que impiden que las empresas locales se integren ecientemente a las cadenas globales. Sin embargo, los conglomerados de innovacin sectorial exitosos estn conectados con sus pares del extranjero. La poltica gubernamental podra prestar un apoyo especial a ciertas iniciativas de capacitacin y de I&D para los conglomerados sectoriales existentes que posean esa dimensin de conexin internacional.

Por ltimo, puesto que gran parte del conocimiento es intangible y difcilmente se puede transmitir (a pesar del progreso de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones) sin la interaccin personal, el desplazamiento internacional de los trabajadores y estudiantes calicados es un aspecto crucial para un Sistema de Innovacin Nacional. Los programas de estudios en el extranjero y la emigracin temporal de los trabajadores son una fuente importante y muy eciente de transferencia tecnolgica. Es claro que la fuga de cerebros afecta al pas de origen en el corto plazo, porque en la mayor parte de los pases en desarrollo la educacin es nanciada por el sector pblico y la migracin representa una fuga de recursos. Pero incluso la fuga de cerebros se puede convertir en una ventaja, como lo corrobora el papel fundamental de los ingenieros hindes en Silicon Valley en el desarrollo posterior de la industria de software de la India o de la dispora china o juda en las rpidas actualizaciones tecnolgicas de China e Israel.

VII. Cerrando de las brechas educativas

Como se mencion anteriormente, las nuevas tecnologas han incrementado especialmente la productividad de los trabajadores calicados, lo que signica que ahora la educacin y la capacitacin deberan tener un mayor efecto en las tasas de crecimiento. Por lo tanto, la regin debe eliminar las brechas educativas lo ms pronto posible. El captulo 5 muestra que en 1960 la regin tena niveles de educacin comparables con los pases de Asia Oriental y muchos pases perifricos de Europa. Sin embargo, esos pases tuvieron transiciones educacionales ms rpidas, por lo que hoy, como ya se explic, se observan brechas importantes en Amrica Latina. Los episodios ms exitosos de incremento en nivel educacional (Estados Unidos entre 1850 y 1950, la Repblica de Corea y los pases escandinavos a partir de la Segunda Guerra Mundial) han seguido un patrn secuencial de perfeccionamiento, creando primero una educacin bsica universal, luego una educacin secundaria amplia y por ltimo, un acceso generalizado a las universidades. En el captulo 4 se analizan las transiciones educacionales que se representan en la gura 1.4, cuyo extremo superior indica la transicin seguida por la mayor parte de los pases de la OCDE y de Asia Oriental. La gura muestra que aunque la mayora de los pases intent establecer en forma gradual un nivel medio de educacin general, algunos de Amrica Latina se centraron en la educacin terciaria.

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FIGURA 1.4

Transiciones educacionales

Aunque la mayora de los pases intent establecer en forma gradual un nivel medio de educacin general...

La pirmide (la mayora de los pases, aproximadamente en 1960),

con una base ms angosta (por ejemplo, Asia Oriental, aos ochenta)

El diamante (por ejemplo, Asia Oriental, actual)

La pirmide invertida (por ejemplo, Amrica del Norte)

... otros pases se centraron en la educacin terciaria El yunque asimtrico (por ejemplo, Venezuela y Costa Rica) Nivel ms alto de educacin Educacin superior a la secundaria Slo secundaria Primaria o sin educacin

En la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la poltica pblica y el nanciamiento se deben centrar en ampliar la educacin secundaria, facilitando al mismo tiempo la expansin privada de la educacin terciaria La creciente rentabilidad de la educacin secundaria y terciaria sugiere que la transicin tecnolgica requerir ms trabajadores con este nivel de calicacin. Sin embargo, como se mencion anteriormente, el aspecto ms caracterstico del panorama educacional promedio de Amrica Latina y el Caribe es una marcada insuciencia de trabajadores con educacin secundaria, en comparacin con las leves deciencias del nivel terciario dado su nivel de desarrollo. En este sentido, la regin ha seguido una senda educacional desequilibrada si se la compara con los pases de la OCDE y de Asia. Este patrn utiliza en forma deciente las complementariedades intrnsecas del sistema educacional, puesto que reduce la eciencia de la educacin terciaria (dado que existe una base ms limitada de competencias de donde seleccionar estudiantes para la educacin terciaria). Adems utiliza en forma deciente la relacin complementaria entre la transicin educacional y tecnolgica de un pas, puesto que se ha constatado que una cobertura generalizada de la educacin secundaria es una condicin previa para que los pases saquen pleno provecho del efecto de propagacin tecnolgica de la inversin extranjera directa y del comercio. Adems es probable que

no sea sostenible, puesto que incrementa la desigualdad. El menor dcit y las mayores rentabilidades privadas de la educacin terciaria sugieren que la poltica pblica (y en especial la asignacin de recursos pblicos) se debera centrar en ampliar la educacin secundaria, facilitando al mismo tiempo la expansin privada de la educacin terciaria. A pesar de este patrn general, algunos pases de la regin (en particular, Chile, Argentina, Uruguay y varios de los pases caribeos de habla inglesa) han logrado una cobertura amplia en la educacin secundaria, por lo que ahora su impulso educacional se debera centrar en ampliar la asistencia a la educacin terciaria. En el otro extremo, existen pases rezagados cuyos esfuerzos an deben centrarse en mejorar la cobertura y la calidad de la educacin bsica. Las mejores formas de expandir el acceso a la educacin varan de acuerdo a las dicultades que se enfrentan Los estudiantes que terminan la escuela primaria no se matriculan en la escuela secundaria o desertan antes de completarla? Un bajo nivel de matrcula secundaria puede reejar una demanda efectiva insuciente por parte de los individuos o una insuciente oferta de oportunidades educacionales. La demanda por mayor educacin de parte de los individuos depende de la demanda por trabajadores ms calicados de parte de las empresas: en la medida en que au-

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mentan las diferenciales salriales, es posible esperar que los jvenes aspiren a una mayor escolaridad. Sin embargo, es probable que no se materialice esta demanda debido a restricciones de crdito, a la incertidumbre acerca de la rentabilidad de la educacin y a otras fallas de mercado en materia de informacin. En otros casos, probablemente el problema no resida en la demanda por educacin de parte de los individuos, sino en la oferta del sistema educacional. La cantidad de vacantes en una universidad pblica puede ser ja (dado que no existe una suciente recuperacin de costos y la mayor parte de los pases se enfrenta a restricciones scales) y es posible que en las reas rurales de algunos pases simplemente no existan escuelas secundarias. Esto signica que la combinacin adecuada de polticas ser especca en cada pas y se debe determinar despus de analizar cuidadosamente las diferencias, la demanda y las restricciones de oferta que existen en el mercado educacional. Si bien la baja demanda por educacin secundaria es un asunto serio, tambin lo es una insuciente oferta Una insuciente demanda por educacin puede estar relacionada con una insuciente demanda por parte de las empresas y con el alto costo de oportunidad de la instruccin. Las polticas que promueven el cambio tecnolgico tienen el potencial de aumentar la rentabilidad de la educacin y la disposicin de los jvenes de postergar su ingreso al mercado laboral. Tambin lo harn aquellas que mejoren la calidad y por lo tanto, la rentabilidad de la educacin secundaria. Adems, dado que una motivacin importante para nalizar la escuela secundaria reside en la posibilidad de continuar con la educacin terciaria y obtener los benecios asociados a las elevadas primas salriales para los trabajadores con un nivel de instruccin superior, los estudiantes deben saber que tendrn una oportunidad equitativa de alcanzar la educacin universitaria (ver a continuacin). Los programas que subsidian el costo de la educacin secundaria para los estudiantes provenientes de familias pobres, como las transferencias en efectivo condicionadas del programa Progresa en Mxico o la Bolsa Escolha de Brasil, tambin pueden resultar ecaces para superar las brechas entre la moderada rentabilidad percibida para la educacin secundaria y los altos costos de oportunidad del empleo al cual se renuncia. La insuciente oferta de infraestructura en materia de escuela secundaria parece ser un problema comn en las reas rurales de muchos pases latinoamericanos e incluso en las reas urbanas de algunos. En estos casos, se necesitan pro-

gramas que aumenten la disponibilidad de establecimientos escolares. La principal restriccin en las universidades privadas es la demanda efectiva, mientras que en las universidades con subsidios pblicos es la oferta Existe una elevada demanda potencial por universidades privadas debido a la alta rentabilidad de este tipo de estudios, pero sta no necesariamente se traduce en una elevada demanda efectiva debido a las restricciones de liquidez y a las asimetras de informacin. Los programas de crditos educacionales y de becas focalizadas son prometedores si estn bien diseados. Entregar a los hogares informacin acerca de la calidad de los proveedores privados y la rentabilidad de la educacin (mediante exmenes estatales para graduados, observatorios del mercado laboral y programas de acreditacin slidos) permitir que stos tomen mejores decisiones y, al reducir la incertidumbre y las brechas de informacin, podra aumentar la demanda efectiva. En contraste, las universidades pblicas estn fuertemente subsidiadas en muchos pases y por este motivo se enfrentan a una demanda efectiva no satisfecha. Aumentar los presupuestos globales de las universidades pblicas en general no es una solucin factible o conveniente dado el dcit scal que existe en la mayora de los pases, pero en varios de ellos, donde los costos por estudiante son excesivamente altos segn los estndares internacionales, hay enormes posibilidades de aumentar las matrculas con el mismo presupuesto. Por otra parte, una forma eciente de incrementar la cobertura sera la de aumentar la recuperacin de costos si estuviera aparejado con programas de crdito y becas focalizadas ms generalizados para reducir las restricciones de liquidez. Sin embargo, este curso de accin evidente, al parecer, est limitado por las mismas fuerzas de economa poltica que originalmente provocaron el desequilibrio en las transiciones educacionales y los altos subsidios para la educacin terciaria orientada a las elites y las clases medias. En esos casos, al menos es necesario transferir los recursos pblicos a las universidades de acuerdo al desempeo y a los resultados, creando as los incentivos adecuados para una mayor eciencia y para incrementar la cobertura y la calidad. En las polticas de capacitacin se ha exagerado la prestacin pblica... En el captulo 5 se examinan las polticas de capacitacin y aprendizaje y se identifica una tipologa de modelos de

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educacin tcnica y sistemas de capacitacin de Amrica Latina y el Caribe, como el clsico Modelo Latinoamericano Corporativista (por ejemplo, el enfoque seguido por Brasil, Colombia y Per), los enfoques adoptados por pases como Chile (basados en otorgar incentivos de capacitacin a las empresas) y Mxico (basados en mayor medida en la prestacin de la capacitacin por parte del sector pblico). Se analizan los beneficios relativos de estos modelos y de otros enfoques usuales en Asia Oriental y los pases de la OCDE, con el fin de descubrir la combinacin ms adecuada de polticas para la regin en las prximas dcadas. Con la ayuda de datos de encuestas realizadas en empresas de 22 pases latinoamericanos y comparando las observaciones con datos de una seleccin de pases de la OCDE y de Asia Oriental, se concluye que la prestacin pblica de capacitacin orientada a la tecnologa en general es considerada en general como ineficiente y poco pertinente por parte de las empresas. ... y se ha subestimado la importancia de contar con polticas adecuadas en materia de tecnologa y educacin Los datos obtenidos en las evaluaciones en Asia Oriental indican que los incentivos tributarios bien manejados pueden ser ecaces para aumentar la capacitacin en las empresas. Sin embargo, la evidencia obtenida dentro y fuera de Amrica Latina y el Caribe indica, en forma abrumadora, que los niveles de educacin de los trabajadores y la introduccin de nuevas tecnologas son los correlatos ms importantes de la capacitacin de las empresas. La leccin ms importante que se desprende de esto es que los pases de Amrica Latina y el Caribe deben considerar que una poltica de capacitacin no slo implica un subsidio o institutos pblicos de capacitacin, sino especialmente una mayor demanda de ella mediante polticas adecuadas relacionadas con la tecnologa, y el incremento de la posibilidad de capacitacin de los trabajadores gracias a una poltica educacional adecuada. La educacin parece ser el factor habilitador ms importante de la capacitacin y el cambio tecnolgico su activador ms importante. La principal reforma requerida para contar, adicionalmente, con polticas de apoyos directos efectivos a la capacitacin es un cambio en el actual equilibrio entre el sector pblico y privado en los servicios de capacitacin. Muchos pases de Amrica Latina y el Caribe (en especial, Chile, Uruguay y Mxico) han logrado avanzar en este sentido, pero an queda mucho por hacer.

La capacitacin permanente siempre ha sido importante La educacin permanente puede ser necesaria debido a la obsolescencia de las destrezas generales adquiridas en las escuelas, mientras que el readiestramiento es necesario debido a la obsolescencia de las destrezas especcas adquiridas en el trabajo o en la educacin tcnica. El informe aborda la siguiente interrogante: El mercado laboral ha cambiado de tal manera que ahora la educacin permanente requiere un mayor nfasis que antes? Los elementos de juicio de seis pases de Amrica Latina y el Caribe parecen indicar que no lo ha hecho: es posible que la nueva economa no sea tan diferente de la vieja economa. El acelerado cambio tecnolgico, intensivo en destrezas, sin duda requiere un readiestramiento constante, pero incluso si ahora el aprendizaje permanente es ms importante que nunca, el principal corolario para las polticas se reere a los sistemas de educacin: las escuelas deben ensear a cmo aprender y no destrezas especcas para alguna ocupacin. La importancia de la enseanza tcnica secundaria esta disminuyendo y el aprendizaje especco para una determinada ocupacin se esta desplazando a los niveles terciarios.

VIII. Eliminacin de las brechas tecnolgicas y de productividad

Las etapas progresivas de la evolucin tecnolgica y la sincronizacin de las polticas educacionales y tecnolgicas En el captulo 6 se identican los instrumentos y polticas de apoyo a la adquisicin y desarrollo de tecnologas y se evala su efecto en la productividad. Las empresas suelen iniciar su actualizacin tecnolgica adoptando directamente tecnologas forneas ms modernas, aunque en muchos casos incluso esto requiere reclutar trabajadores ms calicados, capacitar la fuerza de trabajo e inversiones en I&D para seleccionar correctamente las tecnologas y adaptarlas a las condiciones locales. En una etapa posterior, muchas empresas exitosas comienzan a efectuar adaptaciones de mayor envergadura que requieren intensificar los esfuerzos de calicacin de la mano de obra (mediante contratacin y capacitacin), adems de importantes inversiones en I&D. Y por ltimo, las empresas ms exitosas, en especial cuando compiten a nivel internacional, necesitan innovaciones de magnitud y el desarrollo de nuevas tecnologas para mantener su ventaja competitiva. Para esto, requieren destrezas altamente especializadas, adems de considerables inversiones en I&D, lo que signica que en una etapa ms avanzada s-

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lo las empresas de mayor tamao pueden realizar por si solas las adaptaciones e innovaciones importantes y por este motivo se necesitan redes de innovacin ecaces, al menos a nivel sectorial. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la mayora de las empresas, incluso en los pases desarrollados, bsicamente se dedican a la adopcin y adaptacin de tecnologas y slo unas pocas efectan innovacin de vanguardia. En este sentido, se ha estimado que el 86% del progreso tecnolgico de Francia se compra en el extranjero y slo el resto se genera a nivel local5 y que los recursos destinados a la adopcin de tecnologas en Estados Unidos, pas aceptado en forma generalizada como el lder en innovacin, superan a los asignados a la innovacin en tecnologa de vanguardia en un factor de alrededor de 30:16. Para facilitar el anlisis, en esta seccin se presenta una visin simplicada de la transicin tecnolgica que experimentan los pases. Se sostiene que la eleccin de las polticas e instrumentos depende de sus niveles de capacidad tecnolgica y educacional. La innovacin y el progreso tecnolgico es un proceso que evoluciona en el tiempo a medida que cambian las condiciones. Por lo tanto, se intenta clasicar a los pases de Amrica Latina segn estas categoras y extraer las lecciones de poltica pertinentes para cada etapa de la evolucin tecnolgica. Insercin: la primera etapa en las transiciones tecnolgicas modernas Se considera que un pas ha ingresado a la etapa de insercin cuando la mayora de sus empresas se encuentra en un estado de relativo estancamiento tecnolgico y se toma la decisin conciente de acelerar la transferencia de nuevas tecnologas. Para esto, el pas debe alcanzar una cobertura completa en educacin bsica, abrirse al intercambio comercial, la inversin extranjera directa y la tecnologa de la informacin y las comunicaciones, facilitar la circulacin de mano de obra calicada y, en trminos ms generales, crear un entorno competitivo para las empresas que promueva la innovacin y la capacitacin de la mano de obra. El paso por esta etapa permitir aumentar signicativamente la potencial demanda por educacin al elevar rpidamente las primas que arroja la educacin secundaria y terciaria. La mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe ya ha superado con xito esta etapa. El acceso a los mercados globales expone a las empresas a productos y procesos ms recientes. Esto genera un proceso de imitacin tecnolgica y algn grado de adaptacin, el

primer paso en cualquier proceso para ponerse al nivel de los dems. Sin embargo, la adopcin de tecnologas no es una actividad fcil ni barata. Incluso la primera etapa de adopcin (la seleccin de la tecnologa adecuada) supone la capacidad de recopilar la informacin pertinente y tomar decisiones inteligentes. Adems, bastante a menudo se requiere efectuar al menos algunas adaptaciones menores a la calidad de los insumos locales y a otras condiciones locales. Para los pases que estn ms alejados de la tecnologa de vanguardia (como Hait), la piedra angular de su poltica tecnolgica debera ser su poltica educacional: un impulso para acercarse al nivel umbral de la educacin bsica, junto con una poltica de libre comercio y liberalizacin de los mercados que haga valer una disciplina de mercado y desaliente un comportamiento de captacin de rentas, comprendiendo que mientras ms bajos sean los niveles educacionales, ms bajos sern los benecios que arrojen el comercio y la inversin extranjera directa. Cuando los pases transitan en esta etapa los mejoramientos en la calidad de la educacin bsica y una mayor cobertura de la educacin secundaria comienzan a adquirir mayor importancia, al igual que la intensicacin de los esfuerzos por atraer inversin extranjera directa, en particular a travs de sistemas institucionales que permitan abreviar el tiempo o la energa para conseguirlo, como los sistemas especiales de zonas de promocin de exportaciones (ZPE)7. En esta etapa, se debe considerar alguna forma de proteccin de los derechos de autor, marcas registradas y patentes, a n de facilitar la transferencia de tecnologas desde el extranjero. Los programas especcos de apoyo a las iniciativas de capacitacin y de I&D en los conglomerados de innovacin emergentes pueden proporcionar altas compensaciones, habitualmente en sectores con ventajas comparativas tradicionales como aquellos basados en la dotacin de recursos naturales. Tambin es importante realizar lo ms pronto posible una reforma del sector de telecomunicaciones para incrementar la competencia y la cobertura, adems de crear un marco legal propicio para Internet, de modo de aumentar la conectividad. Los pases que se encuentran en el extremo superior de esta etapa incluyen a Nicaragua, Guatemala, Bolivia, Honduras y Paraguay (ver el cuadro 1.2).

Recuperacin de terreno: avance hacia la tecnologa de vanguardia

Despus de la primera etapa sigue un perodo relativamente largo de recuperacin de terreno (para ponerse al da con

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CLOSING THE GAP

TABLE 1.2

First Stage
EDUCATION GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Basic Secondary Tertiary

Low coverage Low demand Low demand

1. Increase public spending to increase coverage of basic education 2. Institutional reform to increase efciency and quality
TECHNOLOGY

GENERAL CONDITIONS

POLICY PRIORITIES

Trade FDI IPR R&D

Low Low Low Low

ICT Networks

Low Nonexistent

Increase openness to trade by simplifying structure of protection Promotion of FDI through EPZs Copyright and trademark protection Regulatory reform to reduce disincentives for R&D Selective subsidies to private R&D Telecomunications sector reform and friendly ICT legal framework Public support to emerging innovation clusters

los ms avanzados). En esta etapa, la mayor parte de las empresas realiza transferencias tecnolgicas y se pone al da en esta materia, pero las innovaciones mayores an son escasas. Habitualmente se recibe un impulso natural para la transicin hacia esta etapa cuando las empresas dejan los mercados internos para incursionar en los mercados de exportacin y se exponen a niveles signicativos de competencia. La demanda por trabajadores ms instruidos es alta, pero estos pases todava adolecen de una importante brecha en la educacin secundaria. Las necesidades de destrezas se vuelven ms especializadas, al igual que el entorno de polticas. A medida que un pas transita por esta etapa, aumenta la proporcin de las empresas que realiza capacitacin, adems de investigacin y desarrollo (I&D) para adaptar las tecnologas extranjeras, lo que reeja la necesidad de aprovechar mejor los recursos locales o de modicar la tecnologa para que se ajuste mejor a las condiciones locales. En cuanto a poltica educacional, la primera prioridad para estos pases es eliminar la importante brecha en materia de educacin secundaria. Como se explic anteriormente, para este efecto los pases deben superar las limitaciones de oferta que an persisten (en especial, en los sectores rurales), mejorar la calidad de la educacin secundaria para aumentar la rentabilidad esperada y la demanda efectiva y orientar los subsidios hacia las familias pobres para compensar los altos costos de oportunidad de la escolaridad. Sin embargo, dado que una motivacin importante para completar la edu-

cacin secundaria es poder avanzar hacia la educacin terciaria y obtener sus altas primas salriales, los pases tambin deben instaurar un sistema de crdito (e informacin) bien diseado para la educacin terciaria, de modo que los estudiantes provenientes de familias pobres sepan que tienen una oportunidad equitativa de continuar en la educacin terciaria si terminan la escuela secundaria. Los pases que se encuentran en este tramo, en el cual numerosas empresas necesitan realizar la transicin desde la simple adopcin de tecnologas hacia adaptaciones ms complejas, probablemente se beneciarn con una promocin ms activa de la transferencia y adaptacin tecnolgica. Un estmulo adicional al comercio y la inversin extranjera directa mediante la participacin en acuerdos bilaterales y multilaterales que garanticen el acceso al mercado y la creacin de un entorno ms propicio para las inversiones mediante polticas de promocin activas (como las practicadas por Costa Rica) acelerar el ritmo de la transferencia tecnolgica. Se debe fomentar la difusin y adaptacin signicativa de las tecnologas, al igual que su creacin por parte de un grupo emergente de lderes, mediante la aplicacin de un rgimen de proteccin de patentes consecuente con los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). Pero ello no debe ser tan estricto como para que sus costos en el corto plazo sean muy elevados en trminos de demorar la difusin, con desarrollo pleno del sector de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones y con el establecimiento de una poltica ms general de apoyo a la I&D y a la capacitacin en el sector privado a travs de sistemas de subsidios competitivos, en lugar del previo apoyo ms concentrado en unos pocos conglomerados de innovacin. En esta etapa tambin es importante mejorar los incentivos para la cooperacin de las universidades y empresas en I&D y en la adquisicin de destrezas especializadas. Como se mencion anteriormente, en el captulo 6 se constata que la mayor parte de la I&D de Amrica Latina y el Caribe hoy en da es realizada por el sector pblico y las universidades, sin que existan sucientes vnculos ni efectos de propagacin en I&D por parte de las empresas ni los organismos privados especializados. Esto contrasta de manera acentuada con lo que sucede en los pases ms exitosos. Adems, pases en Amrica Latina y el Caribe tienen institutos de educacin tcnica y capacitacin pblicos o tripartitos que cuentan con un generoso nanciamiento y que tienden a quedarse atrs

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CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN

en la curva tecnolgica. Es necesario crear un ambiente ms competitivo para la provisin de servicios de capacitacin y educacin tcnica. En esta etapa, la exibilidad del mercado laboral y la profundidad de los sectores nancieros (en particular, el acceso al capital de riesgo) adquieren mayor importancia, puesto que una cantidad cada vez mayor de empresas participa en la capacitacin y la I&D. La mayor parte de los pases latinoamericanos (como Brasil, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador, Panam, Venezuela y el Caribe de habla inglesa) se encuentra en diferentes fases de esta etapa, de modo que, para resumir, las principales prioridades de la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe hoy en da son eliminar con rapidez la brecha en la educacin secundaria, a tiempo que se facilita acceso a la educacin terciaria, y crear mejores incentivos para la I&D y capacitacin del sector privado, incluida una revisin general de los planes de I&D y de capacitacin nanciados y ejecutados predominantemente por el sector pblico (ver el cuadro 1.3).

Integracin a la liga de innovadores

Las empresas que han estado presentes en los mercados globales (adaptando las tecnologas existentes y vendiendo los productos resultantes a menor costo que sus competidores) constata que sus mrgenes se reducen en la medida en que nuevos participantes captan parte del mercado. Por este motivo, para mantener una posicin en los mercados globales es necesario avanzar desde la etapa de adopcin y adaptacin hacia la creacin de nuevos productos y procesos. En general, los pases que se encuentran en este nivel tienen una cobertura completa de educacin secundaria para las nuevas generaciones de trabajadores, sus matrculas en la educacin terciaria estn aumentado aceleradamente y comienzan a prosperar los programas de postgrado. Como era dable esperar, Estados Unidos y Japn se encuentran muy adelantados con respecto al resto del mundo. Cabe notar que los pases de reciente desarrollo, como la Repblica de Corea, Israel y Finlandia, tambin se encuentran en este primer nivel. A pesar de las frecuentes referencias a estas naciones como nuevos participantes en la liga de economas innovadoras, la nocin de llegada repentina a la escena es desacertada en este caso. Las empresas de estos pases han estado activas en el mejoramiento de sus productos y procesos por muchos aos. Sin embargo, tambin es cierto que en varios casos parecen existir momentos de viraje radical, cuando las inversiones en I&D por parte de las empresas y el registro de nuevas patentes (para mencionar slo dos indicadores importantes de la innovacin tecnolgica) se aceleran a un ritmo intenso y tales casos parecen estar relacionados con un impulso decidido por parte de los gobiernos y los sectores privados para crear un sistema de innovacin plenamente integrado. Estos pases parecen ser casos atpicos en materia de sus esfuerzos en I&D y de registro de patentes si se comparan con otros de su mismo nivel de ingresos (ver la gura 1.6), pero sus esfuerzos habitualmente estn asociados con un crecimiento muy elevado de la productividad total y, como se recalca en el captulo 7, las altas tasas de rentabilidad social de la I&D parecen justicar estas inversiones excepcionales. Los pases que se encuentran en esta etapa deben lidiar con el elevado porcentaje de estudiantes que demandan acceso a la educacin terciaria despus de terminar la instruccin secundaria. Los programas de prstamos estudiantiles deben ser de disponibilidad generalizada, las becas focalizadas deben aumentar signicativamente y los sistemas de informacin (exmenes estatales, observatorios laborales, sis-

TABLE 1.3

Second Stage
EDUCATION GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Basic High coverage Secondary High demand Low coverage Tertiary High demand Low coverage

1. Increase resources and efciency in secondary education 2. Facilitate access to higher education (through student loans and state accreditation and exams) 3. Improve cost recovery and allocation of resources to public universities according to performance
TECHNOLOGY

GENERAL CONDITIONS

POLICY PRIORITIES

Trade FDI

Increased

IPR R&D ICT Networks

Trade agreements to guarantee market access Increased (Maquilas Active promotion and natural Improvement of investment climate resources) Low Increase protection of intellectual property rights (TRIPS consistent) Low Establish competitive subsidy schemes to promote private R&D Low Development of ICT infrastructure Incipient Promote university-rm linkages Fragmented Increase support to emerging innovation clusters

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CLOSING THE GAP

FIGURA 1.6

Ejemplos destacados en I&D

5,0% 4,5% 4,0% Predicted and Observed R&D/GDP 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 4 5 6 7 Mexico 8 India Argentina Costa Rica 9 10 11 China Korea Israel Finland

Log GDP Per Capita Source: Lederman and Maloney (2002)

temas de acreditacin) deben recibir un fuerte respaldo, al igual que los sistema de postgrado, especialmente en ciencias e ingeniera. La complejidad de las polticas en materia de tecnologa aumenta cuando la distancia respecto de la tecnologa de vanguardia se reduce an ms. Ahora el objetivo es estimular la creacin de nuevas tecnologas en un elevado nmero de empresas y aumentar la proporcin de aquellas que realizan importantes adaptaciones a tecnologas extranjeras (aunque la mayora de ellas continuar transriendo y adaptando tecnologas del extranjero). El avance hacia la etapa de innovacin requiere un fuerte salto hacia adelante en I&D en el sector privado, lo que implica inversiones importantes en esta rea por parte de las empresas y una estrecha cooperacin con las universidades y los centros de investigacin independientes. Por parte de los gobiernos, implica apoyar estos esfuerzos y aumentar considerablemente los subsidios mediante fondos de contrapartida competitivos, la creacin de incentivos tributarios para I&D, un mayor nanciamiento y prestacin de investigacin bsica, el fortalecimiento de los derechos de propiedad intelectual a niveles de la OCDE, la profundizacin de los mercados de crdito y una sostenida

actualizacin de la infraestructura relacionada con la tecnologa de la informacin y las comunicaciones hasta llevarla niveles de primera calidad. En esta etapa, gran parte del avance tecnolgico es tcito (inherente a los individuos) ms que codicado (disponible en planes maestros), de modo que aumenta la importancia de los temas relacionados con la movilidad laboral y las redes cooperativas de empresas e instituciones de aprendizaje e investigacin superior (a nivel sectorial, nacional e internacional). Para llegar a la etapa de creacin, es fundamental contar con un marco de I&D e innovacin coherente. Los incentivos que enfrentan todos los actores deben converger claramente y se debe establecer un sistema de innovacin integrado, lo que no ha sucedido en la regin de Amrica Latina y el Caribe. Hay clara evidencia del efecto de un sistema de innovacin bien diseado. Los resultados presentados en este informe indican que los derechos de patentes, el nanciamiento pblico y el capital humano estimulan la I&D privada en los pases de la OCDE y de Asia Oriental. A su vez, la I&D privada y pblica estimula la obtencin de patentes internas y la transferencia extranjera de tecnologas, lo que a su

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CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN

vez contribuye a aumentar los acervos de capital de conocimientos internos y generados en el extranjero. Esto ltimo impulsa, a su vez, una mayor productividad. Se constata, sin embargo, que estos vnculos, en especial los de la I&D pblica con la I&D privada, son ms dbiles en Amrica Latina y el Caribe que en otros lugares. Los indicadores de Chile y Mxico sugieren que ambos pases se encuentran recin en las primeras etapas de esta fase, pero an no han iniciado el tipo de despegue impresionante que tuvieron la Repblica de Corea, Israel y Finlandia cuando tenan un nivel similar de ingreso, o el que al parecer India y China estn en vas de conseguir. Otros pases, como Argentina y Uruguay, no slo no han despegado en trminos de innovacin, a pesar de un alto nivel de capital humano, sino que se encuentran muy retrasados respecto de los pases normales con su mismo nivel de ingresos. Como se constata en el captulo 6, muchos pases de Amrica Latina y el Caribe hoy tienen los niveles de educacin terciaria que tenan los pases de reciente industrializacin, como Finlandia e Israel, a principios de los aos ochenta durante su perodo de despegue. Por lo tanto, parecera oportuno que fortaleceran sus polticas para estimular la inversin privada en I&D (ver el cuadro 1.4). Aunque la transicin recin delineada se debera considerar como un proceso continuo, al parecer hay importantes aspectos no lineales en la trayectoria seguida por muchos pases exitosos, en especial al desplazarse hacia la fase de innovacin: un impulso concentrado en polticas de innovacin y el correspondiente aumento exponencial en I&D privada, patentes y crecimiento de la productividad. Adems, el avance a travs de las diferentes etapas de esta transicin puede ser bastante desigual entre un sector y otro, al igual que entre las empresas de cada sector (ver el recuadro 1.3).

TABLE 1.4

Third Stage
EDUCATION GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Basic High coverage Secondary High coverage Tertiary High demand Medium coverage

1. Signicantly increase resources for higher education (credit/ scholarships) 2. Develop postgraduate programs, specially in sciences and engineering 3. Strengthen state accreditation and exams 4. Further improve cost recovery and allocation of resources to public universities

TECHNOLOGY GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIES

Trade FDI

High High (including industries intensive in R&D) Increased Increased

Trade agreements to guarantee market access Active promotion

IPR R&D

ICT Networks

Increased More developed Better integrated

Increase protection of intellectual property rights to OECD levels Strengthen private R&D competitive subsidies and tax incentives, and public R&D spending Advance to OECD levels Promote integration of a strong national innovation system with international links

IX. Resumen
Uno de los permanentes misterios en la economa del desarrollo ha sido el por qu los pases pobres no han explotado activamente el inmenso acervo de conocimientos globales para acelerar su crecimiento. Los estudios respectivos centran la explicacin cada vez con mayor frecuencia en las falencias que caracterizan la capacidad nacional de innovacin. Altos niveles de capital humano y de exposicin a las tecnologas extranjera, por ejemplo a travs del comercio, la inversin extranjera directa, las licencias y la circulacin internacional de trabajadores calicados, no slo son fundamentales por s mis-

mos, sino tambin por la forma en que se complementa entre s. Cuando los pases intentan acelerar el ritmo de progreso tecnolgico, es de crucial importancia que se garantice la disponibilidad de capital humano adecuado y su coordinacin ecaz con las polticas tecnolgicas. La evidencia muestra con toda claridad que los pases con mejores rendimientos en productividad, fueron los que lograron transitar hacia una participacin plena en la innovacin global (Israel, Finlandia, la Repblica de Corea). Esos pases aumentaron drsticamente y de manera sincronizada su nivel de capital humano y sus inversiones y polticas de innovacin. Adems de conectarse bien a la economa del conocimiento global, tambin supieron resolver dos puntos fundamentales que afectan a todo pas que quieran seguir sus pasos. Primero, el conocimiento como un bien bsico se ve afectado por fallas de mercado muy grandes y por este motivo el mercado solo no puede generar el nivel ptimo de innovacin. A modo de repeticin, diversos analistas estiman que Estados Unidos probablemente debera aumentar su investigacin y desarrollo por un factor de 4 y en este informe

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CLOSING THE GAP

RECUADRO 1.3

La importancia de la diversidad y los lderes

En este informe se insiste en la importancia de las transiciones educacionales y tecnolgicas equilibradas, ascendentes y sincronizadas. Esto obviamente no signica que todos los estudiantes y trabajadores deban tener el mismo nivel de educacin y destrezas o que todas las empresas de una economa deban encontrarse en la misma fase de la transicin tecnolgica. La diversidad siempre es importante y en el terreno de la creacin y difusin del conocimiento y de la tecnologa, ms que en otros, los lderes juegan un rol decisivo. As, incluso en pases que an tienen baja cobertura de educacin bsica, existen algunas universidades que capacitan a las elites y realizan investigacin, desempeado un papel social til. Por cierto, existe el interrogante de si en ese caso el Estado debe subsidiar una educacin de mayor nivel para las elites, como de hecho sucede en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, y la respuesta denitiva es no. Pero el Estado bien puede otorgar prstamos o becas a los pocos estudiantes de familias pobres que logren terminar la escuela secundaria, de modo que tengan una oportunidad equitativa de continuar su educacin terciaria, y tambin podra apoyar proyectos de investigacin aplicada conjuntos que establezcan lazos efectivos entre estas universidades y las empresas. Asimismo, incluso en economas en que la gran mayora de las empresas se encuentra estancada en trminos tecnolgicos o simplemente adopta tecnologas extranjeras, habr algunas que realicen adaptaciones importantes e, incluso, innovaciones tecnolgicas signicativas. Esto es ms probable en los sectores en que el pas ha tenido una ventaja comparativa por mucho tiempo, como en el caso de los sectores basados en los recursos naturales. Es importante que las polticas gubernamentales apoyen esos esfuerzos de liderazgo incluso en pases que en general se encuentran rezagados en su transicin tecnolgica. Por lo tanto, el respaldo a los esfuerzos tecnolgicos y de capacitacin por

lo tanto de conglomerados emergentes de innovacin sectorial debe formar parte de las polticas educacionales y tecnolgicas, an en pases que se encuentran en las primeras etapas de la transicin educacional y tecnolgica. Los sectores basados en recursos naturales revisten una importancia especial, puesto que an cuando sea posible realizar transferencias tecnolgicas desde el exterior, por lo general estas tecnologas requieren adaptaciones importantes para ajustarlas a las caractersticas de los recursos naturales locales y sus condiciones ambientales especcas. Ejemplos importantes de este proceso se pueden encontrar en el desarrollo exitoso de la produccin de fruta fresca o salmn en Chile o de ores cortadas en Colombia. Por otra parte, por motivos obvios existe muy poca I&D en agricultura (o salud) tropical en los pases de la OCDE, de modo que en estas reas la debe llevar a cabo el pas pertinente o de lo contrario conformarse con el estancamiento del crecimiento de la productividad. Nuestra publicacin De los recursos naturales al economa del conocimiento de De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney, Banco Mundial, 2001, cuyo resultado natural es el presente informe, mostr cmo los resultados econmicos decientes de Amrica Latina y el Caribe en comparacin con otras economas ms exitosas basadas en los recursos naturales ( tales como los pases escandinavos, Australia, Nueva Zelanda, Canad y Estados Unidos), se deban en gran medida a que los pases de la regin no invirtieron y an no invierten lo suciente en destrezas especializadas y en I&D en estos sectores. Algo similar podra estar sucediendo en algunos sectores de servicios, como comercializacin, nanzas y otros, que requieren adaptaciones importantes a los gustos, culturas e instituciones locales. Al contrario de la creencia popular, se podra esperar ms I&D en los sectores primarios y de servicios que en los sectores manufactureros, en los cuales es ms factible la simple transferencia de tecnologas, al menos en las etapas iniciales de la transicin tecnolgica.

presentamos evidencias de que Amrica Latina y el Caribe se encuentra an mucho ms abajo del nivel ptimo. Por otra parte, algunas instituciones y mecanismos desarrollados para solucionar estas fallas del mercado (universidades, laboratorios gubernamentales, derechos de propiedad intelectual),

por denicin estn fuera del mbito del mercado y por este motivo no son coordinados por el mecanismo de precios. Segundo, un aspecto clave del proceso de desarrollo es que las empresas y el pas en conjunto aprendan a aprender. En este sentido particular, para aumentar la capacidad de ab-

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CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN

FIGURE 1.7

Returns to R&D and Physical Capital

120% 5 4.5 100% 4 Investment in R&D should be 2 to 15 times higher Returns to R&D Optimal R&D/R&D 60% Returns to Physical K 40% NIC 20% 0.5 0% 2,000 0 7,000 12,000 17,000 22,000 Constant 1995 PPP US$ JAM BRA CRI MEX ARG CHL KOR FIN USA 1.5 1 2.5 2 3.5 3 Optimal R&D/R&D

80% Rate of Return

sorcin tecnolgica de las empresas ha sido necesario crear un conjunto de polticas e instituciones de apoyo que van desde incentivos y subsidios bien diseados hasta la promocin activa de la colaboracin a travs de incubadoras, parques tecnolgicos y conglomerados. Los conglomerados o consorcios industriales de innovacin comparten los costos y riesgos de la I&D y del perfeccionamiento de las destrezas, sirven como laboratorios de aprendizaje para las empresas menos avanzadas y como antenas para identicar nuevas ideas sobre tecnologas del extranjero. Ambas consideraciones exigen un enfoque integral y una funcin coordinadora e incluso de liderazgo por parte del gobierno. Como mnimo, el Estado necesita garantizar un conjunto consecuente y coherente de incentivos que asegure que las instituciones creadas para abordar las fallas de mercado colaboren en forma fructfera con las empresas. En los pases muy exitosos, los gobiernos han sido generosos en el nanciamiento y la realizacin de I&D, lo que ha tenido efectos de propagacin generalizados. No todos los pases se encuentran en una etapa en que es factible aplicar polticas de esa naturaleza. Probablemente no sea razonable considerar un nanciamiento gubernamental muy generoso de la I&D si la economa se mantiene cerra-

da, la integridad institucional bsica est en duda o, como se insiste en el informe, se carece del capital humano necesario. Dicho esto, los pases exitosos adoptaron en forma sistemtica un enfoque activo frente a la integracin a la economa internacional, incrementando la capacidad de aprendizaje y capacitacin de las empresas, nanciando en forma selectiva la I&D privada, fomentando las licencias de tecnologas extranjeras, protegiendo los derechos de propiedad intelectual, estimulando el desarrollo y el acceso a la tecnologa de la informacin y las comunicaciones y profundizando y ajustando en forma progresiva sus Sistemas Nacionales de Innovacin, en lugar de esperar pasivamente que las empresas multinacionales o las importaciones transeran las tecnologas. As, el prolongado proceso de realizar las reformas institucionales necesarias se debe iniciar en una etapa temprana del proceso de desarrollo. Aunque los argumentos de la poltica industrial tradicional en gran medida se han desacreditado, el papel de un gobierno en obtener el nivel de innovacin optimo y los elementos relacionados con el logro de la capacitacin de la fuerza de trabajo plantea una compleja agenda de poltica para las prximas dcadas. Se requiere una poltica de innovacin activa y eciente, y aunque muchas de sus componen-

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CLOSING THE GAP

tes son neutras, algunas se deben adaptar para que apoyen los conglomerados de innovacin emergentes en sectores especcos. Como lo muestra este informe, Amrica Latina y el Caribe se encuentra rezagada en casi todas las dimensiones del nivel educacional y tecnolgico. Reformulando la cita de Pasteur, como regin, nuestra mente colectiva an no est preparada para aprovechar las impredecibles oportunidades tecnolgicas que nos brinda el nuevo milenio.

Endnotes
1. From Natural Resources to the Knowledge Economy (De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney, Banco Mundial, 2001)

2. Por cierto, las diferencias en las destrezas y la tecnologa no justican todas las diferencias en los niveles de productividad, ya que las diferencias en la calidad de las instituciones, la profundidad de los sectores nancieros, los resultados macroeconmicos / scales, entre otros, que se han documentado en estudios sobre el crecimiento, contribuyen de manera importante a estas divergencias. 3. Algunas parecen estar desfasadas en cuanto a I&D o patentes 4. Sin embargo, cabe mencionar que las bajas tasas de matrcula en el mbito secundario en parte se deben a las altas tasas de repeticin y al ingreso tardo a la escuela primaria. 5. Eaton y Kortum 6. Jovanovic 7. Restricciones impuestas por la OMC.

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