Avances en la Universalizacin del Servicio de Energa Elctrica en Brasil

Jorge Alcal Vela Lima, 30 y 31 de Mayo de 2013

Introduccin

En las ltimas dcadas muchos pases liberalizaron las industrias de servicios de redes y servicios pblicos. Esta reforma quera aumentar la competitividad para disminuir los precios y tambin aumentara la variedad de servicios y mejorara la eficiencia de los procesos. Pero en un mercado de economa liberal esa poltica afect los grupos sociales mas vulnerables de las reas rurales. As para tentar corregir o adaptar esas acciones fueron creadas las denominadas polticas de servicios universales para que todos los ciudadanos tengan los mismos derechos de acceso a los servicios a precios justos.

Importancia de la Energa Elctrica

La electricidad es considerada la principal fuerza de conversin de energa primaria capaz de ser aplicada de diversas maneras en los sectores industriales, residenciales y en el campo. Ella es imprescindible para una vida digna, muy importante para el desarrollo de toda sociedad pues es esencial para actividades como cocinar, estudiar y trabajar. La utilizacin de la Energa Elctrica tambin est relacionada con los derechos individuales, pues es a travs de ella que se puede alcanzar la libertad individual permitiendo que los ciudadanos tomen sus propias decisiones conscientemente.

Situacin en Brasil

El acceso de la energa elctrica en la zona rural tambin se torna de gran importancia para la zona urbana, pues al promover la electrificacin de la zona rural muchos de sus moradores dejaran de migrar para la zona urbana. La capacidad para la formulacin de servicios esenciales en Brasil fue atribuido al Estado conforme estipula la Constitucin Federal de 1988. As, el Estado se encarga tanto del servicio como de la distribucin de energa elctrica, y en su calidad de Poder Concedente garantiza las condiciones de este servicio para que sea accesible a todos.

Polticas Pblicas

El proceso para la elaboracin de Polticas Pblicas puede ser representado a travs de un Ciclo que permite visualizar e interpretar una secuencia de etapas interdependientes. No obstante, no va a reflejar la verdadera dinmica del proceso, pues muchas veces las fases se presentan mezcladas, las secuencias se alteran y no existen comienzo ni fin. A pesar de eso, el ciclo de polticas pblicas organiza las ideas, simplifica los modelos y ayuda a crear un referencial comparativo para casos complejos.

Esquema para el Ciclo de Polticas Pblicas

Acciones de las Polticas Pblicas

El conjunto de acciones practicadas por el Estado Brasileo en las escalas federal, estatal y municipal, para atender sectores de la sociedad civil puede ser desarrollado en conjunto con organizaciones no gubernamentales y con la iniciativa privada. Luego, delante de un problema cabe al Estado proponer acciones normativas por medio de polticas pblicas que sean preventivas de situaciones de riesgo para la sociedad. Sin embargo, las decisiones pueden ser difciles teniendo en cuenta las diversas fuerzas sociales y polticas que lo integran.

Situacin de las regiones rurales

A pobreza est asociada a la insuficiencia, escasez o falta de renta e incluye a los grupos de personas con renta media inferior a la establecida por la lnea de pobreza. Datos del Banco Mundial confirman que la pobreza rural esta concentrada en domicilios agrcolas, donde no se tiene infraestructura suficiente, poca permanencia local y baja densidad poblacional. La pobreza en Brasil se manifiesta de forma significativa en las reas rurales, principalmente en la Regin Nordeste.

Poblacin rural y pobreza

Datos extrados de la Pesquisa Nacional por Muestra de Domicilios (IBGE, 2009) indican que, en Brasil, para una poblacin rural total de 30,7 millones de personas, 16,5 millones fueron clasificadas como pobres (renta familiar per capita mensual de hasta salario mnimo, que en valores de setiembre de 2009 corresponda a R$ 207,50). Eso significa que en el ao de 2009 aproximadamente 54% de la poblacin rural total era considerada pobre. De estas, 8,1 millones de personas fueron clasificadas como extremamente pobres (renta familiar per capita mensual de hasta de salario mnimo, que en valores de setiembre de 2009 corresponda a R$ 103,75).

Regin del Nordeste

Del total de personas con domicilio rural clasificadas como pobres, 53% viven en la Regin Nordeste y de ese total 70% son extremamente pobres. Considerndose solo la poblacin de la Regin Nordeste, observase que dentro de las personas que viven en reas rurales, 30% son clasificadas como pobres y 38% de ellas como extremadamente pobres, siendo Alagoas la unidad de la federacin con mayor ndice de pobreza, seguido del Estado de Maranho (MME, 2011).

Problemas del desarrollo

Los modelos de desarrollo socioeconmico implantados en el siglo XX provocaron el xodo de la poblacin rural, pues para alcanzar el crecimiento econmico deseado, precisaban concentrar la poblacin en centros urbanos. As, las industrias tendran una gran oferta de mano de obra de bajo costo y seria ms fcil disponer de los medios de auxilio al desarrollo, tales como sistemas de transporte y comunicacin, hospitales, escuelas, .. etc. Esto ocasion la migracin de las reas rurales, trayendo un crecimiento econmico de enormes consecuencias negativas sociales, econmicas, ambientales y hasta culturales, en la economa de escala de esos centros.

Electrificacin rural o urbana

Una baja densidad poblacional con reducida actividad econmica torn la expansin del acceso y uso de la energa en reas rurales, un gran desafo, pues para el suministro de energa elctrica se tuvo que decidir entre electrificacin urbana o rural. De un lado, pequeas reas densamente ocupadas con usuarios con alta tasa de consumo. De otro, locales de baja densidad poblacional con habitantes dispersos en grandes extensiones de rea, como el caso brasileo. La poblacin rural, esta constituda por personas de baja renta, con padrones culturales diferentes y en la mayoria de los casos, con bajo poder de ejercer su ciudadania.

Dificultades mayores

Una red elctrica es extendida hasta donde la relacin de beneficio costo justifique su instalacin, esto es, los responsables por la provisin del servicio esperan hasta que el nivel de consumo justifique grandes inversiones. Por otro lado, limitantes de carcter geogrfico e ambiental (islas, florestas, montaas, reas de conservacin ambiental, reservas extractivitas, etc.) complicaban la posibilidad de la extensin de la red elctrica, haciendo menos atractivo ese perfil de atencin. La posibilidad de generacin local con tecnologas alternativas, trae los mismos problemas de viabilidad econmica y gestin futura incierta de las otras fuentes.

Exclusin elctrica

A inicios de 2003, se estimaba existan en Brasil cerca de 2 millones de domicilios rurales no atendidos, lo cual corresponda a 80% del total nacional de la exclusin elctrica, o sea, 10 millones de brasileos vivan en el medio rural sin acceso a ese servicio publico. Cerca de 90% de esas familias tenan una renta inferior a 3 salarios mnimos y ese grupo era de agricultura familiar. En esas circunstancias, la Agencia Reguladora del Servicio, en audiencia pblica present una nueva propuesta de regulacin, teniendo como premisa el alcance completo de los servicios hasta el ao 2005.

Compromiso contractual

Segn esa propuesta, con base en la legislacin vigente, seria extinta la participacin financiera de los consumidores, atribuyndose a las concesionarias la responsabilidad integral por las inversiones y las revisiones tarifarias ordinarias, respetando los compromisos contractuales de preservacin del equilibrio econmico y financiero de la concesin. Fue observado un significativo aporte de inversiones en algunos estados de las regiones norte, nordeste y centrooeste, dando continuidad a iniciativas del Gobierno Federal, creando programas como Luz no Campo y otros.

La universalizacin de energa elctrica

As, fue creado un programa nacional de universalizacin de los servicios de electricidad, que combin la atencin del consumidor y el equilibrio econmico financiero de las concesiones. La poltica gubernamental instaurada, comportando mecanismos y plazos apropiados en la consecucin de los objetivos de universalizacin, fue establecida a partir de los trabajos realizados en el mbito del Comit Tcnico creado con este objetivo por decisin del Consejo Nacional de Poltica Energtica - CNPE.

Programa Luz en el Campo

El Programa Nacional de Electrificacin Rural, popularmente denominado Luz en el Campo, creado por decreto del 02/12/1999 estaba inicialmente estimado en R$ 2.300 millones, y tenia como meta llevar energa elctrica a 1 milln de familias rurales en 3 aos. Alcanz 42% de la meta en junio de 2002, con 419 mil unidades consumidoras atendidas. El Programa Luz en el Campo fue el programa de universalizacin de la red rural de energa elctrica del Gobierno Federal que antecedi al programa Luz Para Todos.

PNAD del IBGE

Segn datos de la Pesquisa Nacional por Muestra de Domicilio - PNAD del IBGE, el Programa Luz en el Campo alcanz 90,8% en la universalizacin de domicilios con energa elctrica a fines de 2002. Estaba bajo la coordinacin del MME y por Eletrobras y a fines de 2003 fue incorporado por su programa sucesor. La PNAD es una investigacin hecha por IBGE en una muestra de domicilios brasileos que, por tener propsitos variados, investiga diversas caractersticas socioeconmicas de la sociedad, como poblacin, educacin, trabajo, rendimiento, habitacin, migracin, etc. La investigacin es hecha en todas las regiones de Brasil.

PROCEL

El programa Luz en el Campo fue creado con el objetivo de abastecer de energa elctrica a las reas rurales no atendidas, mejorando las condiciones socioeconmicas de las reas distantes del interior del pas, dando especial atencin a las regiones Norte, Nordeste y Centro Oeste, en razn del bajo ndice de electrificacin rural. Su implantacin se dio de forma articulada a otros programas y acciones del gobierno de la poca, especialmente al Programa de Conservacin de Energa Elctrica PROCEL, y el Programa Comunidad Solidaria.

Reserva Global de Reversin

De acuerdo a los trminos de las Leyes 9.427 del 26/12/1996, y 9.648 de 27/05/1998, a mayor parte de los recursos del presupuesto fueron obtenidos del fondo de Reserva Global de Reversin RGR, que sumaban R$1.770 millones, para el financiamiento de las concesionarias de energa elctrica, agentes ejecutores y las cooperativas de electrificacin rural. Lo restante que totalizaba R$930 millones provena del Uso del Bien Pblico UBP, por intermedio de los agentes ejecutores de los Gobiernos Federal, Estadual y Municipal.

Generacin de Energa Elctrica

Matriz energtica brasilea

Energa renovable en Brasil

Censo de 2010

El Programa Luz para Todos, permiti el acceso a la energa elctrica de casi toda la poblacin del medio rural brasileo segn el Censo de 2010 del Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE, 2010), que muestra que este servicio fue el que present la mayor cobertura, alcanzando 97,8% de los domicilios brasileos. Y en las reas urbanas este porcentaje llega a 99,1%. As, del total de 57,3 millones de domicilios existentes en el pas en el ao 2010, segn el IBGE, 48,7 millones tenian energa elctrica proporcionada por una distribuidora en las ciudades y en las reas rurales fueron 7,2 millones de domicilios.

Plazos mayores para cumplir las metas

No obstante, un levantamiento indito hecho por la Agencia Nacional de Energa Elctrica Aneel, con la colaboracin de las distribuidoras de energa apunt que Brasil todava tiene un milln de residencias sin luz. Este nmero es mayor del estimado por el gobierno federal, que indicaba en setiembre de 2010, con base en datos del Censo de 2010, solo 378 mil residencias sin este beneficio. Con los nuevos nmeros presentados, las distribuidoras pidieron plazos mayores para universalizar este servicio. Algunas distribuidoras, como las de Mato Grosso y Tocantins, quieren postergar la meta para 2027.

Conclusiones

Como contribucin de este trabajo debemos mencionar que al se calificar como derecho fundamental, el acceso a la energa elctrica gan fuerza normativa, y por tanto, exigibilidad permitiendo la implementacin de polticas pblicas por parte del gobierno que visaba la universalizacin de ese acceso ampliamente. Entre las polticas pblicas del gobierno con ese objetivo, podemos destacar el PROINFA, por la utilizacin de nuevas fuentes de energa renovables, buscando tanto la independencia frente al petrleo, como la promocin del desarrollo social regional.

Fue mostrado un breve panorama de la universalizacin de los servicios de energa elctrica en dos pocas con caractersticas diferentes. El Programa Luz en el Campo (1999) y el Programa Luz para Todos (2003), reflejos del escenario regulatorio el primero y del contexto poltico el segundo. Se mostr la evolucin de la universalizacin de los servicios de energa elctrica en Brasil, siempre buscando el pleno atendimiento de la poblacin ms necesitada y observando que el acceso a este servicio pblico es imprescindible para el desarrollo de una sociedad ms justa.

El programa Luz en el Campo fue lanzado en un momento de reestructuracin del sector elctrico brasileo, en un ambiente de liberalismo econmico, matizado por las privatizaciones e indefiniciones del marco regulatorio. El programa Luz en el Campo pensaba en adoptar energas renovables para atender a las poblaciones localizadas en lugares distantes, aislados y de difcil acceso, debido al elevado costo de la transmisin. El programa Luz para Todos, lanzado despus de la promulgacin y reglamentacin de la Ley n 10.438/2002, surgi en un ambiente ms favorable a la universalizacin.

Lanzado dando prioridad a la inclusin social, procura atender a las poblaciones de baja renta en funcin del ndice de Desarrollo Humano de cada localidad, sin dejar de lado el crear condiciones econmicas para que stas poblaciones se tornen autosustentables, abriendo espacio para la inclusin de fuentes alternativas y en especial las del tipo renovables. As, el programa Luz para Todos, adems de llevar energa a la poblacin rural, ofrece soluciones para utilizarla como vector de desarrollo social y econmico en las comunidades, contribuyendo para el aumento de la renda familiar e por tanto a la reduccin de la pobreza.

En suma, el acceso a la energa elctrica facilita la forma de integrarse a los servicios de salud, educacin, abastecimiento de agua y saneamiento. As, estimular la universalizacin al acceso a la energa elctrica resulta fundamental para proporcionar a todos los ciudadanos condiciones de disfrutar una vida dotada de libertad, dignidad y respeto.