Evaluacin de impactos ambientales como componente de una poltica ambiental.

Sus lmites y potencialidades con base en las lecciones de la experiencia brasilea. Jorge Madeira Nogueira
Profesor de Economa Ambiental del Departamento de Economa de la Universidad de Brasilia (UnB), Brasil. Doctor en Economa por la Universidad de Londres, Inglaterra, con posdoctorado por la Universidad de Cornell, Estados Unidos. Ha publicado ms de cien artculos cientficos completos en peridicos especializados y anales de congresos. Recibi distinciones en Brasil y en el extranjero por sus labores de investigacin y enseanza. Correo electrnico: jmn0702@unb.br Sitio personal: http://www.ceemaunb.com/jmn/

Romana Coelho de Araujo

Maestra en Economa por la Universidad de Brasilia (UnB), Brasil. Tcnica del Ministerio Pblico Federal (MPF) de Brasil. Autora del libro Valorao Econmica do Dano Ambiental em Inqurito Civil Pblico (Braslia: Editora ESMPU, 2011). Ha trabajado como profesora invitada de la Fundacin Getulio Vargas (FGV) y del Instituto Brasileo de Mercados de Capitales (IBMEC). Correo electrnico: rca0406@gmail.com

Resumen La evaluacin de impactos ambientales en el proceso de licenciamiento de proyectos en Brasil es un ejemplo de la convergencia entre conocimientos del derecho, la implantacin de polticas ambientales y diversas reas de conocimiento cientfico, como son la biologa, la geologa y la economa, entre otras. Dicha evaluacin se ha materializado en distintos tipos de instrumentos, como EIA, RIMA y AAE. El presente artculo analiza la eficacia, la eficiencia y la equidad de la evaluacin de impactos ambientales como instrumento de la poltica ambiental. A partir de los resultados de estudios acadmicos desarrollados a lo largo de una dcada, se enfatizan cuatro aspectos. El primer de ellos es la variabilidad metodolgica de los EIA/RIMA elaborados, con resultados negativos en trminos del rigor tcnico y cientfico necesario para la toma de decisiones concernientes a una poltica pblica. La falta de calidad el segundo aspecto de nuestro anlisis reduce la eficacia del EIA/RIMA como instrumento de informacin para la participacin ciudadana en las audiencias pblicas que integran el proceso de licenciamiento. En su tercer aspecto, el presente artculo muestra como el EIA/RIMA se ha convertido, cada vez ms, en mero instrumento burocrtico, perdiendo su rol de herramienta para el planeamiento gubernamental. Burocracia y calidad sufrible de los EIA/RIMA forman una combinacin que tiene por consecuencia la dilatacin del tiempo necesario para los anlisis de las solicitudes de licenciamiento ambiental de proyectos. Proyecto es, por fin, el ltimo nivel del planeamiento pblico, que empieza con decisiones estratgicas de la poltica, siguindose los planes y programas correspondientes. La no realizacin de la evaluacin de impacto ambiental en estos niveles estratgicos que se puede obtener con la AAE reduce la eficacia del EIA/RIMA. Nuestros resultados sugieren que los EIA/RIMA, en la experiencia brasilea, necesitan significativos cambios para llegar a convertirse en poderoso instrumento de anlisis prospectivo, como ha sido en otros pases. Palabras-clave: evaluacin de impactos ambientales, EIA, RIMA, AAE, poltica pblica, efectividad. Abstract Environmental impact assessment in the process of project licensing in Brazil is an example of convergence of knowledge from law, policy implementation and different areas of scientific knowledge, such as biology, geology, economics, among others. This assessment has been materialized in different instruments, such as EIA, RIMA and AAE. This paper examines effectiveness, efficiency and equity issues related to procedures for assessment of environmental impacts as an instrument of environmental policies. Four aspects of these procedures are emphasized here, based upon results from academic studies developed during a decade. A first aspect is the methodological variability of EIA/RIMA elaborated in Brazil, with negative results in terms of scientific and technical rigor required for decisions related to public policy. This lack of quality reduces the efficiency - a second aspect of our analysis - of EIA/RIMA as mechanism to transmit information for citizen participation in public hearings, part of the process of licensing. Thus, as a third aspect of this paper, the EIA/RIMA has frequently been transformed into a bureaucratic instrument rather than a tool of government planning. Bureaucracy and low quality of EIA/RIMA is a suitable combination to extend the period needed to the conclusion of analyses of requests for environmental licensing of projects. Finally, project is the lowest level of public planning, which begins with the strategic policy decisions, followed by plans and programs. The absence of environmental impact assessment at the strategic levels - which can be achieved with the AAE- reduces the effectiveness of the EIA/RIMA. Our results suggest that EIA/RIMA need significant changes in the Brazilian experience to be the powerful instrument of prospective analysis that they have been in other countries. Key words: assessment of environmental impacts, EIA, EIR, SAE, public policy, effectiveness

1.

Introduccin

Diversos pases latinoamericanos han incorporado la evaluacin de impactos ambientales como uno de los componentes bsicos de su poltica ambiental, en el nivel nacional, regional o local. Dicha evaluacin de impactos se ha materializado en diferentes instrumentos, como los llamados estudios de impactos ambientales (EIA), los informes de impactos sobre el medio ambiente (RIMA, por su sigla en portugus), y la evaluacin ambiental estratgica (AAE, por su sigla en portugus), para mencionar los ms difundidos. La eleccin del instrumento depende del nivel de planificacin a ser evaluado: se utiliza el EIA/RIMA para proyectos de inversiones pblicas o privadas y la AAE para polticas, planes y programas gubernamentales. El uso de estos instrumentos ha despertado la curiosidad de tcnicos y acadmicos, respecto a la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus resultados. De todos los pases latinoamericanos, Brasil es el que tiene la ms larga tradicin de uso de la evaluacin de impactos ambientales. La Poltica Nacional de Medio Ambiente (PNMA, Ley n 6.938/81) de 1981 estableci 12 (doce) tipos de instrumentos prospectivos de actuacin preventiva, de modo a alcanzar una compatibilidad entre desarrollo econmico y calidad ambiental. Entre estos instrumentos, hay dos que son relevantes para nuestro anlisis en el presente ensayo: la evaluacin de impactos ambientales y el licenciamiento de actividades potencialmente contaminadoras o degradadoras. La vinculacin entre licenciamiento y evaluacin ambiental no estaba presente en el texto legal de la PNMA, pero se ha vuelto realidad en los complementos legales e institucionales que se siguieron. La Resolucin Conama1 n 001, de enero de 1986, estableci la obligatoriedad de la Evaluacin de Impacto Ambiental (AIA, por su sigla en portugus) en el Sistema de Licenciamiento Ambiental Previo. Instituy tambin las directrices generales para el uso e implementacin de la AIA. Dicha evaluacin debe ser aplicada en los emprendimientos de gran potencial contaminador y degradador del medio ambiente, cuyo licenciamiento queda condicionado a la presentacin del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y su respectiva sntesis, el Informe de Impactos sobre el Medio Ambiente (RIMA). Desde entonces, los EIA/RIMA se han vuelto componentes obligatorios en el proceso de licenciamiento de emprendimientos productivos (urbanos y rurales), bien como de infraestructura econmica. A lo largo de un periodo de ms de un cuarto de siglo, la evaluacin de impactos ambientales, el licenciamiento ambiental y el EIA/RIMA han sido objeto de alteraciones, relativas a procedimientos formales, aspectos legales y de responsabilidad institucional2. Sin embargo, el EIA/RIMA se consolid como instrumento prospectivo bsico de la poltica brasilea de medio ambiente. Los

1 Consejo Nacional de Medio Ambiente de Brasil. o 2 Por ejemplo, la Resolucin Conama n 237 de 1997 califica las actividades sujetas al licenciamiento, define los poderes de las agencias ambientales, as como los pasos y plazos a cumplir en el proceso de licenciamiento ambiental.

EIA/RIMA estn, incluso, explcitamente referidos en la Constitucin Nacional de 1988 y en la Ley de Delitos Ambientales3. En estos ms de veinte y cinco aos, los EIA/RIMA han tenido defensores intransigentes, as como tambin enemigos mortales. Una de las crticas ms severas est relacionada con el carcter de proyecto especfico de los EIA/RIMA. Por eso, otros niveles ms estratgicos de planificacin la poltica pblica, el plan y los programas que pueden tener consecuencias ambientales sersimas, no son contemplados en trminos de la evaluacin de sus impactos sobre el medio ambiente en Brasil. As, ms recientemente, la AAE fue aadida al planeamiento pblico brasileo como instrumento de evaluacin de impactos potenciales de polticas, planes y programas federales, regionales y locales. Este artculo analiza la eficacia, la eficiencia y la equidad de la evaluacin de impactos ambientales como instrumento de poltica de medio ambiente. Son cuatro los aspectos estudiados: a) los procedimientos metodolgicos del EIA, RIMA y AAE, para que sean identificados y evaluados los impactos ambientales; b) el carcter burocrtico y el de la participacin ciudadana en la la aceptacin del EIA/RIMA en el proceso de toma de decisiones; c) los costos de transacciones involucrados en el proceso de licenciamiento, concernientes a los procedimientos de evaluacin de impactos ambientales; y d) la articulacin entre los instrumentos de evaluacin de impactos ambientales y las dems herramientas de la poltica de medio ambiente usualmente presentes en el planeamiento pblico. En trminos de mtodos y procedimientos, este artculo tiene como base la literatura acadmica y tcnica publicada en las ltimas dos dcadas, adems de las evidencias empricas de la experiencia brasilea, evaluada en cinco estudios en los cuales uno de los autores estuvo involucrado a lo largo de los ltimos aos, directa o indirectamente4. Se utilizan informaciones cuantitativas y cualitativas, obtenidas de algunas decenas de EIA/RIMA/AAE efectivamente realizados, bien como de entrevistas con los actores que han participado de su elaboracin. Tales informaciones son presentadas en las Tablas y los Grficos a lo largo del presente artculo. La estructura del presente texto sigue bsicamente los aspectos que se desea examinar. Luego de la Introduccin, analizamos los lmites metodolgicos de la gran mayora de los EIA, RIMA y AAE desarrollados. En la tercera seccin argumentamos que la minimizacin de la importancia de la participacin de las comunidades afectadas, en los anlisis de EIA/RIMA, ha transformado todo el proceso de toma de decisiones en mera formalidad burocrtica. En la seccin cuatro, mostramos las evidencias del conflicto entre emprendedores y tcnicos gubernamentales involucrados en el proceso de licenciamiento. Aunque con argumentos vlidos de ambas partes, dichos
3 Ley N 9.605, febrero de 1998, destaca en el art. 60 el requisito de licencia ambiental y prev sanciones penales y disposiciones administrativas derivadas de las conductas y actividades que afectan el medio ambiente. Segn la Ley, la licencia ambiental pretende regular actividades que utilizan los recursos naturales y el medio ambiente antes de la construccin, instalacin, ampliacin y operacin de los emprendimientos. 4 Son ellos Araujo (2002), Freitas (2003), Nicolaidis (2005), Romacheli (2009) y Magalhes (2012).

conflictos suelen generar retrasos significativos con incremento de los costos de transacciones en el proceso de aprobacin del EIA/RIMA y, en consecuencia, en el licenciamiento de ciertos emprendimientos. En la quinta y ltima seccin analtica, traemos un tema muy debatido: la articulacin, en estratos (niveles), de la evaluacin de impactos ambientales en el proceso de formulacin de la poltica de medio ambiente. Los resultados principales, las consecuencias para polticas pblicas y sugerencias de futuras investigaciones son presentadas en las consideraciones finales. 2. Procedimientos metodolgicos: Cmo identificar impactos ambientales potenciales?

Es de conocimiento general que el proceso de evaluacin de impacto ambiental (AIA, por su sigla en portugus) fue introducido en el final de la dcada de 1960, inicialmente en los Estados Unidos, a partir del 1969, y en Europa por Francia (Philip Jr y Alves, 2005). Al ser acogida por otros pases, la AIA impone el concepto de impacto ambiental en la evaluacin de proyectos de desarrollo econmico. En muchos pases, aunque no en todos, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos predomin como el nico instrumento de AIA. El EIA es un procedimiento en el cual deben ser contempladas las alternativas tecnolgicas y de localizacin del proyecto, considerando incluso la hiptesis de su no ejecucin (situacin status quo). En trminos generales, un EIA debe: a) identificar y evaluar los impactos ambientales generados en el planeamiento, implantacin y funcionamiento de la actividad propuesta; b) establecer los lmites de la(s) zona(s) de influencia (directa y indirecta) del proyecto, al considerar la cuenca o sub-cuenca en la cual ser implantado el proyecto; c) considerar los planes y programas de gobierno que estn en implementacin en el rea de influencia del proyecto, analizando la compatibilidad entre ellos; y d) sugerir medidas mitigadoras de los impactos negativos y medidas que puedan maximizar los impactos positivos del proyecto en anlisis. Por su vez, el RIMA es un informe elaborado en trminos rigurosos pero pasibles de entendimiento por personas no-expertas. El RIMA es utilizado para la difusin de informaciones entre las comunidades potencialmente afectadas, directa o indirectamente, sobre los impactos del proyecto, medidas necesarias para mitigarlos y condiciones bajo las cuales el proyecto es factible desde el punto de vista ambiental. La importancia del RIMA se vuelve ms significativa cuando est prevista la realizacin de la(s) audiencia(s) pblica(s)5 previa(s) a la decisin final del organismo ambiental competente, con el fin de permitir la manifestacin de las comunidades interesadas en el proyecto. Diversos estudios han destacado severas limitaciones de la prctica del EIA/RIMA en Brasil. Dichas limitaciones son de diversas naturalezas y se encuentran en diferentes partes componentes del EIA/RIMA. En la Tabla 1, presentamos un resumen de las ms importantes deficiencias, con base en la investigacin de Nicolaides (2005) sobre la eficacia del EIA/RIMA. Queda claro
5 En el caso brasileo, tal medida fue regulada por la Resolucin del Conama n 009, 03 de 0 diciembre de 1987 y, para el caso especfico del estado de So Paulo, por la Deliberacin n 34/2001 de Consema.
o

que son numerosas las deficiencias, pero tambin que son ms frecuentes y significativas en la etapa de evaluacin del impacto ambiental. Sin embargo, no cabe duda que la parte tcnicamente ms compleja de la realizacin del EIA/RIMA es identificar y evaluar los impactos ambientales de un proyecto. O sea, de algo que an no existe en realidad y que est apenas planeado. Este desafo ha sido enfrentado por especialistas que han propuesto una infinidad de mtodos y procedimientos de evaluacin prospectiva. La lista es larga6. An no hay mtodo totalmente aceptado como modelo bsico para evaluacin, en el cual estn expresamente involucrados todos los elementos. El anlisis los impactos ambientales de un proyecto realiza la verificacin y la clasificacin de los elementos que componen dichos impactos. De este modo se vuelve posible predecir, identificar y evaluar los cambios ambientales causados por la ejecucin del proyecto, permitiendo su correcta mitigacin, compensacin o monitoreo. En la ley brasilea, que se bas en la norteamericana, estos elementos y caractersticas de los impactos ambientales se resumen a: "identificacin, prediccin de la magnitud e interpretacin de la importancia de los probables impactos relevantes, separando: los impactos positivos y negativos (adversos y beneficiosos), directos e indirectos, inmediato, de mediano y de largo plazo, permanentes y transitorios, su grado de reversibilidad, sus propiedades acumulativas y sinrgicas, y la distribucin de los costos y los beneficios sociales7. Estos elementos y caractersticas ambientales derivan de numerosas investigaciones cientficas. La Tabla 2 presenta diversas referencias relevantes sobre los elementos ambientales de un EIA/RIMA. Aunque haya variaciones entre las referencias, algunos elementos son mencionados con frecuencia por la mayora de ellas: influencia, duracin (escala de tempo), magnitud, naturaleza (positivo/negativo), ocurrencia (probabilidad), propiedades acumulativas y sinrgicas, y reversibilidad. Esta ausencia de normalizacin legal, institucional y cientfica puede generar, como consecuencia, una libertad metodolgica para los responsables por la elaboracin de EIA/RIMA en Brasil (consultores individuales o empresas de consultora). Dicha libertad metodolgica result confirmada por un test emprico. Romacheli (2009) desarroll una investigacin con 8 (ocho) EIA sometidos al IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis) 8 como requisitos para el licenciamiento de proyectos relacionados con el sector de energa elctrica9. Estos EIA/RIMA fueron elaborados por cinco distintas empresas de consultora, todas compuestas por equipos multidisciplinarios. Entretanto, se verificaron diferencias en la composicin de los especialistas, ya sea entre las empresas, como tambin dentro de una misma empresa que se
6 No se discuten, ac, estos mtodos y procedimientos, por una cuestin de limitacin de espacio. El lector interesado pude consultar Canter (1998), Captulos 3 y 5. 7 Resolucin Conama N 001/86, nfasis nuestro. 8 Institucin responsable por la implementacin de la poltica ambiental en el nivel del gobierno central de Brasil. 9 Uno de ellos referente a la unidad de generacin de energa elctrica; dos referentes a lneas de transmisin; uno referente a depsito de residuos radiactivos; uno relativo a refuerzo de electro-energtico; dos gasoductos y una unidad de tratamiento de gas.

ocup de realizar ms de un EIA. La Tabla 3 fue estructurada de manera similar a la Tabla 2, y presenta los resultados de este anlisis de los ocho EIA. En la Tabla 3, se observa que los equipos tcnicos tienen un modo distinto de considerar elementos ambientales, cuando comparado con las propuestas encontradas en la literatura especializada. Aunque se verifique la manutencin de algunos elementos (influencia, duracin, magnitud y reversibilidad), las experiencias concretas presentan omisin de ciertos elementos ambientales, como naturaleza, ocurrencia y propiedades sinrgicas, que son frecuentemente mencionados en la literatura cientfica. Sorprendentemente, la gran mayora de los EIA de Brasil dan gran nfasis a la temporalidad (reversibilidad) y extensin.

Colocar Tabla 1 por aqu.

Colocar Tabla 2 por aqu.

Colocar Tabla 3 por aqu.

Para explicar estas elecciones debemos comparar los contenidos de las Tablas 1 y 3, con el fin de responder a la siguiente pregunta: cmo se define cada elemento ambiental en cada uno de los EIA analizados? Para alcanzar un anlisis ambiental eficaz de los elementos ambientales, que permita cierto grado de comparabilidad entre los proyectos, es necesario explicitar cul es el significado de cada uno de los elementos, y cules son sus propiedades. Tambin es relevante saber si hay una gradacin de importancia o, an, las interrelaciones entre los distintos elementos. Los resultados obtenidos con la investigacin de Romacheli (2009) se muestran an ms preocupantes. Lo que pasa, en realidad, es que cada autor o cada equipo tcnico tiene su propia manera de conceptualizar cada uno de esos elementos y sus interacciones. En la mayor parte de los casos, son enfoques determinados de manera ad hoc, definidos de forma muy resumida y significativamente subjetiva. Autores o equipos slo presentan una clasificacin del elemento ambiental, sin justificacin para las escalas o gradaciones utilizadas (detalles en Romacheli, 2009). Para cualquier observador atento, queda obvio que las escalas o gradaciones son realizadas de modo totalmente arbitrario, individual y subjetivo. Para encerrar este primer conjunto de anlisis acerca de procedimientos metodolgicos, es esencial enfatizar un elemento que es de hecho estructural en cualquier mtodo de anlisis prospectivo: la comparacin entre la realidad de un elemento con una intervencin y la realidad de este mismo elemento sin dicha intervencin. Para los economistas, comparar una realidad with and without un proyecto constituye la base de un estudio de viabilidad econmica (o financiera) de proyectos de, por ejemplo, desarrollo econmico. El raciocinio

con y sin tiene que estar presente en cualquier labor de identificar y evaluar los impactos ambientales de un proyecto. Solo hay un modo de estimar ciertos elementos ambientales: por medio de comparaciones con y sin el proyecto. Esto es especialmente verdadero para los elementos influencia, magnitud, reversibilidad; naturaleza y extensin, para mencionar apenas los ms importantes. Este procedimiento metodolgico, resumido en la Figura 1, es frecuentemente confundido por individuos e instituciones brasileas con una obligacin del equipo de EIA/RIMA de aceptar o rechazar el proyecto que se encuentra bajo evaluacin. Tratase de interpretacin que es, en nuestro entendimiento, absolutamente equivocada. Comparar situaciones con y sin es metodolgicamente riguroso y permite mostrar que un dado proyecto tiene costos ambientales (y sociales) ms altos que sus beneficios. Y, si esto es as, la mejor opcin es no ejecutar el proyecto. Sin embargo, la decisin de aceptar o rechazar un proyecto es prerrogativa exclusiva de la autoridad pblica ambiental y jams de un equipo elaborador de EIA/RIMA. Esta confusin entre lo que es metodolgicamente necesario y lo que es recomendable en la gestin pblica ha sido una arena de permanente conflicto en experiencias concretas de evaluacin de impactos ambientales y de licenciamiento ambiental en Brasil.

Colocar Figura 1 por aqu.

3.

Formalidad burocrtica o participacin ciudadana: qu es el EIA/RIMA?

Como se seal anteriormente, el proceso de licenciamiento ambiental de proyectos en Brasil contempla la participacin ciudadana en los trmites para la concesin de las licencias. Dicha participacin se materializa en audiencias pblicas previstas por la ley y reguladas por los rganos administrativos del gobierno. La audiencia pblica es obligatoria antes de la decisin, por parte de las juntas de medio ambiente y por las autoridades ambientales, relativa a cualquier proyecto de impactos ambientales significativos. Dependiendo de la zona de influencia de los impactos ambientales generados por el proyecto en cuestin, pueden ser necesarias diversas audiencias, de modo a permitir la participacin de las comunidades involucradas. Tericamente, el propsito de la audiencia pblica es permitir un procedimiento democrtico de participacin de las comunidades que puedan experimentar los impactos ambientales potenciales de determinado proyecto, discutir sus caractersticas y, en particular, evaluar los impactos positivos o negativos, con el fin de permitir la definicin de medidas, sea para mitigar los efectos negativos o para ampliar sus aspectos positivos. Para que sea efectiva, una audiencia pblica debe, por lo tanto, basarse en informaciones tcnicocientficas del EIA y, en particular, el RIMA.

El RIMA es el documento destinado a la comunicacin de los resultados del EIA y constituye un medio formal de difundir el proyecto que ser ejecutado, los cambios significativos que pueda causar, sus ventajas y sus desventajas. El RIMA10 debe ser suficientemente claro y capaz de traducir el lenguaje tcnicocientfico utilizado en el EIA en formas de comunicacin fcilmente asimilables. Como instrumento de informacin para los interesados en la evaluacin de los impactos de los proyectos, es esencial que el RIMA sea difundido en una etapa previa a la toma de decisiones, de modo a permitir la participacin de la poblacin. Estamos de acuerdo con Philippi y Alves (2005) cuando sostienen que la audiencia pblica u otra forma de participacin de la comunidad tambin debe ser realizada antes de iniciarse el EIA, y no apenas antes de su aprobacin. En este momento, la realizacin de la audiencia puede ayudar en la definicin de los distintos aspectos ambientales que deben de ser considerados en el EIA, reflejando ya, as, las preocupaciones de las comunidades que pueden sufrir los efectos de sus impactos potenciales. De este modo, la participacin podr guiar la elaboracin de los Trminos de Referencia del EIA, mismos que a su vez guiarn el contenido a ser desarrollado por un equipo multidisciplinario. Para que se pueda evaluar la eficacia de la participacin ciudadana en el proceso de concesin de licencias ambientales en Brasil, citamos Nicolaides (2005), quien utiliz la estructura propuesta por la Furia Del y Wallace-Jones (1998). Ellos describen los cuatro factores relevantes (y sus respectivos aspectos conceptuales) para la efectividad de la participacin ciudadana en el EIA: 1. la naturaleza de la participacin pblica: cuanto mayor sea la participacin, mejor; 2. el poder de fuerza del pblico: cuanto mayor sea el nivel de influencia en la decisin, mejor; 3. el momento de la participacin pblica: cuanto ms temprano, mejor; y 4. la gestin de conflictos: cuanto ms flexible; cuanto mayor sea la anticipacin y la resolucin, mejor. Una participacin pblica efectiva en la obtencin de consenso requerir la combinacin de los cuatro factores mencionados y el correcto cumplimiento de los aspectos relacionados. Identificar cmo, en la prctica, se obtienen los cuatro factores que influyen en la efectividad de la participacin ciudadana en EIA, en Brasil, proporcionara la informacin necesaria para responder si esta participacin pblica contribuye, de hecho, para la obtencin de un consenso sobre las decisiones del EIA/RIMA: decisin final acerca de la aprobacin, o no, del proyecto, y definicin de los trminos y condiciones para su aprobacin. Y, an, para identificar cmo se puede mejorar el proceso bajo el supuesto de una dbil participacin pblica. Los principales aspectos de la apreciacin de la participacin ciudadana en la evaluacin del impacto ambiental de un proyecto en Brasil se resumen en la Tabla 4. A pesar de la importancia de la participacin ciudadana en el EIA, este componente tiene, en Brasil, varios vicios. Tambin es importante tener en cuenta que una participacin pblica ineficaz no contribuye para la obtencin de un consenso y, por lo tanto, este instrumento de la PNMA es ineficaz para promover, de hecho, decisiones que permitan el equilibrio de intereses como un camino posible hacia la sostenibilidad.
10 El contenido mnimo requerido fue definido por el Art. 9 de la Resolucin Conama n 001/86.
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Colocar Tabla 4 por aqu.

4.

EIA, costos de transacciones y licenciamiento de proyectos .

La Constitucin Nacional de 1988 y la Ley de Delitos Ambientales de 1998 consolidaron y legalizaron el EIA/RIMA en el proceso de licenciamiento ambiental de proyectos en Brasil. Sin embargo, la licencia ambiental es un proceso largo, complejo y requiere permisos e intercambios de informacin con numerosas instituciones, durante la planificacin y ejecucin de la actividad. Cada proyecto tiene caractersticas diferentes, dependiendo de su ubicacin, condiciones fsicas, y del ecosistema de la regin en que se inserta. Por otro lado, el proyecto est sujeto a condiciones sociales, econmicas e intereses institucionales y gubernamentales de diferentes instancias. El licenciamiento ambiental empieza en el contacto con la agencia estadual (provincial) de medio ambiente, o con la federal (el IBAMA). De ah, el emprendedor recibe informacin sobre si es necesaria la licencia, y sobre la documentacin que se debe presentar. Con respecto al tipo de estudios ambientales requeridos, se establece el trmino de referencia (TR) del EIA. En esta fase, dependiendo del nivel de complejidad del proyecto, se establece el requisito del EIA y RIMA, bien como la presentacin de la evaluacin o anlisis del riesgo, caso la agencia ambiental lo juzgue necesario. Durante todo el proceso, el emprendedor deber observar la necesidad de volver pblicas las solicitaciones y concesiones de licenciamiento ambiental para que pueda haber participacin de la sociedad, por medio de la consulta al EIA/RIMA, y de su debate en audiencia pblica. Esto debe ocurrir antes de la concesin de la Licencia Previa (LP) del emprendimiento. La LP es la primera de tres etapas obligatorias del proceso de licenciamiento ambiental, a saber: 1 Licencia Previa (LP): corresponde a la primera etapa del proceso de licenciamiento ambiental y es solicitada en la fase de planificacin del proyecto. Los detalles relativos al proyecto son responsabilidad del emprendedor (pblico o privado) y cabe al gobierno la aprobacin del proyecto ejecutivo, desde que el empresario cumpla con los requisitos solicitados. Esta licencia asegura al emprendedor la posibilidad de ejecucin de la actividad. Para proyectos ms complejos, el licenciamiento depende de la aprobacin del EIA/RIMA, descrito anteriormente como condicin para el otorgamiento de licencia11; 2 Licencia de Instalacin (LI): despus de obtenida la aprobacin, y del cumplimiento de las condiciones de la LP, el empresario pide la LI, oportunidad en que entrega a la agencia ambiental el proyecto ejecutivo de ingeniera y el Plan Bsico Ambiental (PBA), que contiene los detalles de los programas o planes ambientales, como son el control ambiental, la recuperacin de reas degradadas y de monitoreo, establecidas en los estudios ambientales
11 Resoluciones Conama N 001/86 y 237/97. La duracin de la LP no pode exceder 5 (cinco) aos.

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aprobados por el licenciante. Esta licencia autoriza el inicio de la instalacin del proyecto, que no debe tardar ms de 6 (seis) aos. 3 Licencia de Funcionamiento (LO, por su sigla en portugus): esta licencia corresponde a la fase inicial de operacin de la empresa. Con la conclusin de la construccin y la verificacin de la eficacia de las acciones de control ambiental, la LO es solicitada y emitida. La LO est condicionada a averiguaciones durante la etapa de operacin del emprendimiento para verificar si los detalles tcnicos fueron realmente desarrollados y mantenidos. Se verifica entonces, tambin, la conformidad con lo previsto en las LP y LI. Todo esto implica el compromiso de los interesados en mantener la operacin de equipos y programas de control ambiental, teniendo en cuenta las condiciones establecidas para su aceptacin. El plazo de validez de la LO es de por lo menos 4 (cuatro) aos, hasta el plazo mximo de 10 (diez) aos. Sobre el plazo lmite para la concesin de la licencia, el Art. 14 de la Resolucin Conama n 237/97 define que la agencia ambiental puede "establecer plazos para distinguir el anlisis para cada tipo de licencia (LP, LI y LO), teniendo en cuenta las peculiaridades de la actividad o proyecto, as como para la formulacin de requisitos adicionales, siempre que el plazo mximo sea de 6 (seis) meses, contados a partir de la fecha del protocolo de aplicacin, hasta su aceptacin o rechazo; sin perjuicio de los casos en los que hay EIA/RIMA y/o audiencia pblica, en los cuales el plazo puede extenderse hasta 12 (doce) meses". Entretanto, tales plazos pueden ser, y frecuentemente son, alterados. El plazo lmite para la concesin de la licencia se ampla, por ejemplo, por necesidad de complementacin de las informaciones presentadas en el EIA/RIMA. Hasta que la informacin complementaria sea obtenida u ofrecida, se interrumpe el conteo del plazo. Por ejemplo, el licenciante realiza un estudio tcnico para conocer el sitio de ubicacin del proyecto. Despus del examen de la documentacin por el licenciante y las instituciones involucradas, sern solicitados los datos adicionales necesarios. La Resolucin Conama n 237/97 establece plazos para tales interrupciones. No obstante, el plazo lmite para la concesin de la licencia puede ser ampliado12 significativamente. Solamente cuando se cumplan todos los pasos necesarios, se puede emitir la licencia. Este es un punto de conflicto entre licenciados y licenciantes ambientales en Brasil. Los proponentes de proyectos, sean ellos emprendedores privados o instituciones pblicas, argumentan que la tardanza en la emisin de licencias ambientales constituye grave obstculo al proceso de desarrollo econmico brasileo. Ellos objetan la tardanza de las agencias ambientales en conceder la LP y clasifican dicha tardanza como componente de lo que llaman costo Brasil de hacerse negocios. Aunada a las limitaciones de infraestructura, deficiencias en la legislacin laboral, ineficacia del judiciario, entre otras cuestiones, los plazos de la burocracia ambiental brasilea imponen un costo extra a las
12 Tambin pueden reducirse los plazos. La Resolucin Conama n. 237/97 lo permite, para el caso de pequeas empresas o de pequea contaminacin potencial: - podrn establecerse procedimientos simplificados, aprobados por los respectivos Consejos de Medio Ambiente; pueden ser admitidos en un solo proceso de licenciamiento ambiental, aprobados previamente por el organismo competente; y - puede haber criterios establecidos para optimizar y simplificar los procedimientos.

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inversiones en Brasil, costo que no se verifica presente en otros pases que son incluso competidores de productos brasileos en el mercado internacional. Los tcnicos de las agencias ambientales, federal y provinciales, repudian las acusaciones y argumentan que la base del problema reside en la baja calidad tcnica de los EIA/RIMA. Cuestionan el hecho de que las evaluaciones presenten gran cantidad de errores innominables muchos de ellos analizados en la Seccin 2 de este artculo que imposibilitan su anlisis. Todo esto genera constantes solicitudes de complementacin y ratificacin de las informaciones presentadas en el EIA/RIMA. Los tcnicos destacan, tambin, que ellos pueden ser corresponsabilizados legalmente por los desastres ambientales causados por proyectos en cuyo licenciamiento hayan participado. Por lo tanto, todo cuidado es poco. Freitas (2003) investig estos argumentos para innmeros licenciamientos de proyectos del sector elctrico brasileo. El anlisis de los datos mostr que las agencias ambientales han buscado emitir las licencias en menor tiempo y conforme a los plazos establecidos en la legislacin ambiental. El sector hidroelctrico requiere perodos ms largos de anlisis, puesto que constituyen grandes esfuerzos, que resultan de actividades que alteran el medio ambiente y el entorno social. Los datos relativos a pequeas centrales hidroelctricas (PCHs) y centrales termoelctricas demuestran que agencias ambientales han sido ms giles en LP y LI. Los datos analizados no justifican las quejas de los empresarios, tales como el retraso en la concesin de las licencias. No obstante, Freitas (2003) tambin seala que existe un consenso entre las agencias ambientales y los emprendedores respecto a que realmente hay un problema con relacin al proceso de licenciamiento, y que la solucin depende de ambos lados. De esta manera, la accin conjunta entre los actores, empresarios y agencias ambientales del gobierno sera la mejor manera de obtener resultados satisfactorios. La inclusin de las cuestiones ambientales desde el inicio del proceso de concesin, la clarificacin y la supervisin de la preparacin de estudios de impacto ambiental, seran algunos ejemplos de las iniciativas conjuntas entre estos agentes (p. 108). A pesar de que nutrimos simpata por las sugerencias de la investigadora, creemos que hay dos problemas bsicos en el proceso de licenciamiento ambiental brasileo, tratados por ella de modo apenas tangencial. El primer de esos problemas tiene una caracterstica temporal y est relacionado con el momento en que ocurre el EIA/RIMA en el ciclo de vida de un proyecto. Ya el segundo problema se refiere al nivel en el que ocurre la evaluacin de los impactos ambientales en el proceso de planeamiento de poltica pblica en Brasil. El EIA/RIMA realiza la evaluacin de los impactos ambientales de un proyecto, privado o pblico, de una nueva unidad productiva o componente de la infraestructura. Entre pensarse en realizar un emprendimiento y efectuarse su estudio de viabilidad econmica y financiera transcurre un largo periodo de tiempo, que llega a tardar, en ciertos casos, algunos aos. Para que se pueda realizar un estudio de viabilidad, se utilizan escasos recursos: tcnicos especializados, levantamientos, licencias de las agencias reguladoras, estudio de mercado, anlisis de ubicacin, definicin de la escala de operacin, entre

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otros. Pocos (o ninguno) de estos recursos se destinan a evaluar los impactos potenciales del proyecto sobre el medio ambiente. Solamente cuando el estudio de viabilidad econmica o financiera est listo, es que suelen empezar las consideraciones sobre los potenciales impactos ambientales del proyecto. Algo tardo, como se visualiza por la Figura 2. En ella se observan claramente los momentos en que, para un proyecto hidroelctrico, ocurren las etapas de licenciamiento ambiental (LP, LI y LO), en diferentes fases de la vida del proyecto. En particular, el EIA/RIMA y la LP surgen en un momento de especificacin del proyecto, en el que cualquier solicitacin de cambio en sus componentes en razn de la salvacin de un elemento de la fauna, para poner un ejemplo provocar la irritacin de cualquier ingeniero, por ms ambientalmente correcto que l o ella lo considere. El segundo problema es el nivel en que ocurre la evaluacin de impactos ambientales en el proceso de planeamiento de la poltica pblica. Un proyecto es la materializacin de un proceso de planeamiento (pblico o privado), que empieza con decisiones estratgicas (polticas), detalladas en planes y programas. El programa es, entonces, detallado y vuelto operativo por medio de diversos proyectos. Hasta muy recientemente, solo haba evaluacin de impactos ambientales en el nivel de proyectos. Empero, nada exista en trminos de evaluacin de las consecuencias de las polticas, planes y programas (PPP) sobre el medio ambiente y sus recursos naturales. Esta inexistencia reduca de manera significativa la efectividad del EIA/RIMA y del proceso de licenciamiento. En los ltimos diez aos, la Evaluacin Ambiental Estratgica (AAE) ha sido contemplada para eliminar este hiato.

Colocar Figura 2 por aqu.

5.

Articulacin en estratos (niveles): evaluacin de impactos ambientales y la poltica ambiental

La evaluacin ambiental estratgica (AAE) es un proceso formal de evaluacin, realizado en la etapa ms inicial posible, del impacto ambiental de las decisiones tomadas en nivel de poltica, plan y programas (PPP). A pesar de que no se ha establecido, an, un concepto estandarizado para definir AAE, hay al menos una unanimidad al respecto: la AAE se presenta como evaluacin ambiental en niveles ms elevados que el nivel de los proyectos. Magalhes (2012) seala que, a principios del 2000, el gobierno de Brasil pretenda aplicar la AAE en el proceso de planificacin nacional y crear condiciones institucionales apropiadas para ello. Sin embargo, el Ministerio del Medio Ambiente (en el 2002, segn Magalhes, 2012) entendi necesaria la implementacin de una base legal mnima para apoyar y facilitar la aplicacin de la AAE, de modo que, al menos, sean determinadas "las responsabilidades de las secciones e instituciones pblicas responsables por la formulacin de polticas y planificacin; instancias

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y fuentes de financiamiento para la realizacin de los estudios; los rganos responsables por llevar a cabo auditoras legales del proceso; el papel de las instituciones y organismos del medio ambiente; y los mecanismos de consultas a los grupos de inters (p.67). En trminos prcticos, la historia de la AAE en Brasil est relacionada con la evolucin de la planificacin del sector de energa elctrica, incluyendo planes y programas de mediano a largo plazo. La principal mejora que se ha obtenido con la AAE en estas experiencias ha sido anticipar los impactos ambientales de las decisiones estratgicas que, de no ser identificadas de modo temprano en la planificacin, terminaran siendo discutidas intilmente por ocasin del examen del EIA/RIMA. Cuando, por ejemplo, se estableci la poltica de transportes brasilea, hacen muchas dcadas, no hubo cualquier evaluacin de sus impactos ambientales. Desde entonces, todo licenciamiento ambiental de proyectos de carreteras es utilizado como intento, tardo, de corregir los errores cometidos en el nivel de la decisin poltica. En general, son intentos fallidos, pero terminan por retrasar todo el proceso de concesin de las licencias. Mediante el anlisis de las AAE realizadas en Brasil, Magalhes (2012) observ limitaciones muy similares a aquellas sufridas por los EIA/RIMA, mencionadas anteriormente en este artculo. Como ejemplo de las limitaciones generales, que disminuyen la eficacia de la AAE, tenemos que: a) la participacin efectiva de la sociedad es muy limitada, ya que los mtodos adoptados para esto son generalmente ineficaces; b) hace falta un marco normativo para orientar el desarrollo de la AAE; c) no hay estructura institucional para el anlisis independiente de los resultados de la AAE y el monitoreo de los impactos ambientales de PPP; d) la metodologa empleada es inadecuada, generalmente similar a la evaluacin de impacto ambiental de proyectos (EIA), que consiste en una adaptacin de mtodos trasladados de otros pases sin la consideracin acomodada a las peculiaridades locales; e) indicadores y datos pertinentes son escasos y se encuentran dispersos en el mbito de variadas entidades gubernamentales; f) programas de mitigacin son indicados solamente para los impactos directos de los planes y programas que componen la accin; y g) hay largas sesiones descriptivas de caractersticas ambientales, fsicas y econmicas de las reas que se beneficiaron por PPP, sin el correspondiente anlisis de los impactos ambientales que el PPP puede causar, siendo esta seccin mucho ms sucinta. 6. Consideraciones Finales

Los resultados obtenidos sugieren una eficacia relativa de la evaluacin de impactos ambientales como componente de la poltica ambiental brasilea. Por un lado, no se puede negar que, con la evaluacin, se ha verificado una reduccin en la cantidad e intensidad de los impactos ambientales generados por el crecimiento econmico brasileo en los ltimos 25 aos; reduccin esta que no sera observada sin la evaluacin. Por otro lado, la ocurrencia de impactos ambientales significativos es an observada en los emprendimientos licenciados con base en EIA/RIMA, y muchos de estos impactos no fueron siquiera identificados en la evaluacin.

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Tal ineficacia relativa tiene diversas causas, destacadas en este artculo. Una causa bsica, muy importante, es la fragilidad metodolgica de los EIA/RIMA. La gran mayora de los estudios analizados no tiene rigor tcnico o cientfico alguno, y presentan procedimientos que ms se asemejan a adivinanzas educadas, lejos de cualquier posibilidad de que pudieran ser considerados anlisis prospectivos. Tal ausencia de rigor metodolgico viene contaminando tambin la AAE. Algunas instituciones multilaterales, como el Banco Mundial, desean un documento que considere los impactos ambientales de polticas pblicas, sin mayores exigencias en termos metodolgicos. Por su vez, especialistas en AAE demandan estudios ms elaborados que posibiliten la incorporacin del medio ambiente en las decisiones ms estratgicas de una sociedad. La fragilidad metodolgica de los estudios de evaluacin de impactos ambientales ha permitido la transformacin del EIA/RIMA en mera exigencia burocrtica del proceso de licenciamiento de un emprendimiento. Los emprendedores contratan equipos tcnicamente muy calificados que desarrollan estudios muy largos, pero poco tiles para el proceso de decisin pblica. Ha proliferado una industria de EIA/RIMA que produce estudios muy semejantes de emprendimientos muy distintos, pero capaces de alcanzar el licenciamiento debido a la autoridad tcnico-cientfica de los elaboradores. Para que no haya obstculos al licenciamiento, la participacin ciudadana debe ser controlada por emprendedores y autoridades gubernamentales. Estudios largos pero muy poco aclaradores acerca de los impactos ambientales del proyecto bajo anlisis pueden generar constantes solicitudes de complementacin por parte de las agencias gubernamentales ms responsables y tcnicamente competentes. Eso resulta en procedimientos de licenciamiento que pueden extenderse por un largo perodo de tiempo, con consecuencias negativas en trminos de incrementos significativos de los costos de transacciones de todo el proceso, y tardanza en las decisiones de inversiones pblicas o privadas. Esta situacin genera conflictos entre el sector pblico y agentes del mercado, as como entre diferentes instituciones y niveles del sector pblico. A pesar de todas las limitaciones de la experiencia concreta de Brasil, la evaluacin de impactos ambientales sigue siendo un componente esencial del conjunto de instrumentos de la poltica ambiental de cualquier pas. En nuestro entendimiento los cambios ms urgentes que deben ser realizados se refieren a la capacitacin del personal tcnico de las agencias ambientales. Bilogos, por ejemplo, que trabajan en dichas agencias, deben ser bilogos cualificados, pero deben ser, tambin, gestores pblicos muy bien entrenados. Solamente cuando ellos o ellas conciban el proceso de evaluacin de impactos en su conjunto completo, podrn sern capaces de preparar trminos de referencias ms detallados y exigentes. Dichos trminos de referencias de los EIA/RIMA deben tambin exigir que las preocupaciones de los distintos segmentos de la sociedad sean contempladas, analizadas y aclaradas. Esto es bsico para que la audiencia pblica pueda tener la eficacia que se espera de ella en un proceso de evaluacin de los impactos ambientales de un proyecto. Pero los EIA/RIMA y las audiencias pblicas jams sern suficientemente efectivos si la evaluacin

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de impactos ambientales no es incorporada en otros estratos de la planificacin pblica. Insistimos: si se toma la decisin estratgica sin considerarse la dimensin ambiental, los EIA/RIMA estarn debilitados. El costo financiero de la realizacin del EIA/RIMA tiende a ser relativamente marginal al costo total de la inversin de un proyecto. Pero, si el EIA/RIMA es ineficaz, tiende a ser tambin ineficiente, e igual muy bajos los beneficios econmicos de su realizacin. Lo que es ms grave an, pues los EIA/RIMA existen para que el patrimonio de la sociedad su patrimonio ambiental no sea degradado en pro del beneficio de algunos pocos. Si el EIA/RIMA es ineficaz e ineficiente, l no obtendr aprobacin por cualquiera de los criterios de equidad social. As, se concluye que el EIA/RIMA necesita de cambios significativos para que pueda ser, tambin en la experiencia brasilea, el poderoso instrumento de anlisis prospectivo que ha sido en otros pases .

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Braslia: Dissertao de Mestrado em Economia - Gesto Econmica do Meio Ambiente do Programa de Ps-Graduao em Economia, Departamento de Economia da Universidade de Braslia (UnB), 109p. SANCHEZ, L.E. 2006 Avaliao de Impactos Ambientais: conceitos e mtodos. 1 ed. So Paulo: Oficina de Textos. SANTOS, R. F. 2004 Planejamento Ambiental: Teoria e Prtica. So Paulo: Oficina de Textos.

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Trminos de referencias Alternativas de localizacin

Tabla 1 Las principales debilidades de la EIA en Brasil Preparado de manera inapropiada por las autoridades ambientales; No abarca todas las variables intrnsecas para el proyecto propuesto. Hay ausencia o insuficiencia en la proposicin de alternativas de localizacin; Tendencia al predominio de aspectos econmicos sobre aspectos ambientales estimulando uno preferencia para la alternativa preferida por el empresario; El anlisis de impactos se realiza nicamente para la alternativa elegida y no para todas las posibles, qu enflaquece el equipo multidisciplinario en la busca de una alternativa ambientalmente viable.
Hay un desprecio de la cuenca afectada en la definicin de reas de influencia un vez que la demarcacin de reas de influencia no

reas de influencia

tienen ninguna base en las caractersticas y las vulnerabilidades de los ambientes naturales y en las realidades sociales y regionales. Diagnstico Ambiental
Los plazos para la terminacin de la investigacin de campo (cuando necesarias) son insuficientes; La caracterizacin del rea es basada predominantemente en datos secundarios, con la ausencia o insuficiencia de informacin sobre

el mtodo y procedimientos utilizados;

Hay recurrente ejecucin de actividades diagnstico de la proposicin, despus de la licencia previa (LP) (detalles a seguir en el texto); Hay una falta de integracin de datos de estudios especficos y de los captulos o secciones do texto, donde los medios fsicos, biticos

Evaluacin ambiental

del

impacto

y antrpicos se tratan por separado como si fueran estudios separados. Se ha visto afectado debido a defectos en los pasos anteriores, particularmente en el diagnstico, con la no identificacin de ciertos impactos; Una gran parte de los estudios se centra en la realizacin de inventarios exhaustivos, favoreciendo poco la identificacin de los impactos; Los mtodos de evaluacin de impacto ambiental utilizados en Brasil son, en la mayora de los casos, basados en experiencias internacionales de realidad donde informaciones son abundantes y estudios cientficos numerosos; la ausencia de cualquier tentativa de adaptacin de esos mtodos a una realidad diferente genera una insuficiencia o precariedad de procedimientos metodolgicos, as como de prediccin y interpretacin de los impactos; Falta de comprensin que el EIA es un proceso secuencial y por lo tanto, los resultados de la EIA como el anlisis de impactos, la proposicin de medidas ambientales y el pronstico, en gran parte, deberan obedecer a una relacin causal con el diagnstico realizado; Hay una identificacin genrica de impactos, lo que torna imposible entender la magnitud de los cambios que se espera que ocurran con el proyecto; Hay tambin la identificacin de impactos mutuamente excluyentes y una subutilizacin o non consideracin de datos del diagnstico, aunque hay suficiente informacin para la identificacin de impactos; Un gran nmero de los estudios estn sesgados por minimizar o subestiman los impactos negativos y sobrevalorar los aspectos positivos; La falta de efectos sinrgicos y de evaluacin acumulativa de los diversos impactos tambin est ocurriendo; por otro lado, los impactos secundarios y indirectos non son claramente identificados o evaluados.

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Proposicin de medidas

Las especificaciones de las medidas de mitigacin son precarias y no reflejan la solucin para mitigar el impacto, con poca

consideracin detallada de las acciones a ejecutarse;

Hay una indicacin de obligaciones legales como medidas de mitigacin, como si su presencia fuera una solucin ofrecida; No hay ninguna evaluacin tcnica de la eficacia (o de la eficiencia) de las medidas de mitigacin propuestas.

Programas de monitoreo

Errores conceptuales son recurrentes en indicacin de monitoreo; Hay una precariedad en las especificaciones y no es contemplada toda la zona de influencia del proyecto y los plazos de ejecucin de

monitoreo son incompatibles con la ocurrencia del impacto. Fuente: Elaborado por autores, adaptado de Nicolades (2005).

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Tabla 2 Elementos ambientales relacionados en la literatura cientfica REFERENCIA BIBLIOGRFICA ROHDE, 1988 en MOREIRA, 1992 x x x x x x x x x x -

LAWRENCE, 2007

SANCHEZ, 2006

CONAMA, 1986

SANTOS, 2004

CEAA, 2008

ELEMENTO AMBIENTAL

Compatibilidad con planes, proyectos y programas del gobierno Influencia (directa o indirecta) Distribucin de costos y beneficios sociales Duracin (escala de tempo) Extensin (alcance) Frecuencia Importancia Magnitud Naturaleza (positivo/negativo) Ocurrencia (probabilidad) Propiedades acumulativos y sinrgicos Reversibilidad Densidad Tipo Cantidad Configuracin Fuente: Romacheli 2009.

x x x x x x x x -

x x x x x x x x -

x x x

x x x

x x x x x x -

x x x -

x x x x x x x x x x -

x x x x x x x x x x -

x x x x -

x x x x -

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PARR, 1999 x x x x x x x

NEPA, 1969

IEEM, 2008

EPA, 2008

Tabla 3 Elementos ambientales encontrados en las EIA analizadas EIAS ANALIZADAS

EIA 01

EIA 02

EIA 03

EIA 04

EIA 05

EIA 06

EIA 07

ELEMENTO AMBIENTAL

Compatibilidad con planes, proyectos y programas del gobierno Influencia (directa o indirecta)

Distribucin de costos y beneficios sociales Duracin (escala de tempo) Extensin (alcance) x Frecuencia Importancia Magnitud Naturaleza (positivo/negativo) x Ocurrencia (probabilidad) Propiedades acumulativos y sinrgicos Reversibilidad x Significancia Fuente: Romacheli 2009.

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EIA 08 x x x x x

Tabla 4 Efectividad de la Participacin Ciudadana en EIA/RIMA en Brasil Aspectos reales dos factores propuestos por Furia Del y Wallace-Jones (1998) Factores Aspectos reales en Brasil 1. la naturaleza de la participacin pblica: Limitada, debido a la forma de divulgacin de cuanto mayor sea la participacin, mejor las audiencias en medios de comunicacin poco consultado por la mayora de la poblacin. Hay problemas en la definicin de la agenda de debate; en la organizacin y preparacin de las audiencias que desestimulan potencial interesados. Tambin son poco estimuladoras los locales de realizacin, la forma y la dinmica de las discusiones que transforman audiencias en referencias a favor o contra el proyecto. 2. el poder de fuerza del pblico: cuanto Limitada por la ausencia de un autntico mayor sea el nivel de influencia en la espacio de negociacin previa a la decisin decisin, mejor; final, debido a la retrica de la persuasin en el EIA que las medidas para proteger el medio ambiente fueron tomadas. Capacidad limitada para revertir una decisin o para promover cambios en los proyectos.. Plazos muy cortos para las intervenciones de los participantes y para la evaluacin de los problemas y conflictos. 3. el momento de la participacin pblica: Restringido a la fase final de la toma de cuanto ms temprano, mejor; decisiones, despus de la terminacin de la EIA. Aspectos institucionales desfavorables que determinan que la participacin pblica ocurra solamente en la etapa de una audiencia pblica y no durante el proceso de elaboracin del proyecto o del EIA. 4. la gestin de conflictos: cuanto ms Baja calidad, por audiencias pblicas flexible; cuanto mayor sea la anticipacin y la ineficaces en el cumplimiento de sus metas resolucin, mejor. de discutir con la sociedad y de obtener la legitimidad social en las decisiones. A menudo confunden el manejo de conflictos con la manipulacin de las poblaciones afectadas. Debido a la diversidad de conflictos y una variedad de protagonistas, existe el predominio de los intereses de los grupos con mayor poder de organizacin y presin. Fuente: Basado en Nicolades (2005).

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Figura 1 Proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental Dibujo Metodolgico Bsico Parmetro ambiental

Accin

Con el proyecto

Sin el proyecto

Tiempo
Fuente: Philippi y Alves (2005)

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Figura 2 Concesiones para plantas hidroelctricas ms grandes que 30MW

Agencia Reguladora

Licitacin / Otorga Potencial / Contrato de Concesin

Evaluacin para la puesta en marcha de la operacin

Recursos Hdricos

Reserva de Disponibilidad Hdrica

Otorga Recursos Hdricos

INVENTARIO

VIABILIDAD

PROYECTO BSICO

PROYECTO EJECUTIVO Y CONSTRUCCIN

OPERACIN

MEDIO AMBIENTE

ETAPA DE LICENCIAS AMBIENTALES

LP

LI

LO

Renovar a LO

Fuente: Freitas (2003).

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