Expediente

lites, instituciones y espacio urbano 1880-1917

CIUDADES 92, octubre-diciembre de 2011, RNIU, Puebla, Mxico

Matas Landau*

principios de 1880 la ciudad de Buenos Aires era una gran aldea1 de alrededor de 50 km con 400 mil habitantes establecidos en las manzanas circundantes a la plaza principal, la Plaza de Mayo. Argentina viva por entonces aos polticos tumultuosos a causa de la lucha de poder entre los porteos como son llamados los oriundos de la ciudad de Buenos Aires y los habitantes del interior denominacin comn para todos aquellos que viven en las provincias. El ncleo de la puja, que dur los setenta aos desde la revolucin de mayo de 1810, era el usufructo de los ingresos portuarios. Hasta entonces, la ciudad de Buenos Aires era la capital de la provincia homnima, que era quien recaudaba los impuestos aduaneros. Las lites provinciales pugnaban por federalizar la ciudad y con ello sus ingresos impositivos. En 1880, la larga disputa desemboc en un enfrentamiento armado2 entre las fuerzas del interior y las de la provincia de Buenos Aires, a causa de la negacin de esta ltima a reconocer a Julio Roca como presidente electo. Como consecuencia de estos sucesos, se resolvi finalmente la federalizacin de la ciudad (Ruiz Moreno, 1986). La designacin de Buenos Aires como capital federal solucion la llamada cuestin capital (Prez, 1996), pero no resolvi el problema de cmo gobernar desde entonces a la ciudad. En este sentido, si 1880 puede ser considerado como el momento de cierre de una cuestin que haba atravesado los setenta aos posteriores a la revolucin de mayo, tambin debe ser pensado como la fecha en que se inaugura la necesidad de encauzar el gobierno de la ciudad federalizada. Entre 1881 y 1882 el Congreso de la Nacin debati y sancion la Ley Orgnica Municipal (ley 1,260), que sera el marco jurdico del gobierno de la capital federal. La constitucin nacional de 1853 estableca en su artculo 86 que el presidente es el jefe inmediato y local de la capital de la Nacin, y el artculo 64, inciso 27, que el Congreso ejerce un legislacin exclusiva en todo el territorio de la capital, pero no haca referencia expl* Universidad de Buenos Aires, conicet, Facultad de Ciencias Sociales. Universidad Nacional del Litoral, Facultad de Humanidades y Ciencias. Buenos Aires. Correl: matiaslandau@hotmail.com.

cita sobre la forma de organizar el rgimen municipal en cuanto a lmites, funciones gubernamentales, tipo de institucionalidad, etc. La solucin adoptada fue la de establecer un gobierno mixto, compuesto por un jefe del departamento ejecutivo, el Intendente, nombrado por el presidente de la Repblica, y un cuerpo legislativo comunal, el Concejo Deliberante, elegido a travs del voto censitario. Esta solucin no dur mucho. Pocos aos despus comenzaron a surgir recurrentes enfrentamientos entre el Intendente y el Concejo Deliberante, que llev a una permanente inestabilidad institucional. Adems, emergi el problema territorial, ya que se plante la necesidad de ampliar los lmites de la ciudad, que comenzaba a crecer vertiginosamente a causa de la inmigracin masiva llegada de Europa. Entre 1884 y 1887 el Congreso Nacional debati y aprob el ensanche de los lmites jurisdiccionales con el fin de anexar dos pueblos a la ciudad, Belgrano y Flores, que por entonces se haban desarrollado a pocos kilmetros del centro, siguiendo las lneas del ferrocarril. Luego del ensanche, la ciudad cuadruplic su superficie, pasando a tener 203 km, mismos que se mantienen hasta el presente.3 El Plano 1 permite observar el progresivo crecimiento de los lmites de la ciudad en 1580, 1822, 1880 y 1887. Ntese, sin embargo, que los mismos estn marcados sobre un mapa de la ciudad de 1938, por lo que la edificacin no corresponde al aspecto de Buenos Aires de fines de siglo xix. Para dimensionar el aspecto que tena la ciudad portea en 1887, el plano topogrfico (Plano 2) realizado en ese mismo ao resulta un documento revelador. La poblacin se concentraba an en las manzanas cntricas. Como puede verse en la parte superior del mismo, la zona que llega a verse del partido de San Jos de Flores no slo no estaba edificada, sino que ni siquiera haba sido alcanzada por el tradicional damero que conformaban las manzanas porteas, incluso las no edificadas. El partido de Belgrano, ms alejado an, ni siquiera figura en dicho Plano. Luego del ensanche, la ciudad sigui creciendo rpidamente al ritmo de la poblacin. Las cifras son elocuentes: en 1869 la poblacin de Buenos Aires era de 177 mil 787 habi-

Plano 1 Lmites de la ciudad en 1580, 1822, 1880 y 1887

Fuente: Carranza (1938).

tantes, en 1887 ya contaba con 433 mil 375, y en 1914 con un milln 575 mil 814. Entre los habitantes es notable la cantidad de extranjeros: en 1869, Buenos Aires contaba 92 mil 158 extranjeros, en 1887 con 228 mil 641, y en 1914 con 797 mil 969. Este crecimiento modific la dinmica de la ciudad, multiplicando su vida comercial y burocrtica, a la vez que transform su fisonoma a partir de la construccin de los primeros vecindarios alejados del centro. Asimismo, ello condujo a una complejizacin social y poltica. Los inmigrantes extranjeros, que hasta fines de siglo habitaban hacinados en los conventillos4 del centro de la ciudad, comenzaron a poblar las zonas alejadas del centro a partir de la compra de un pequeo lote en alguna parte que an era campo. La ausencia de los servicios bsicos urbanos llev en muchos casos a la conformacin de asociaciones vecinales que buscaban resolver los problemas que se planteaban da a da. Para la segunda dcada del siglo xx, los vecindarios se haban consolidado y Buenos Aires comenzaba lentamente a completar su traza urbana, aunque todava quedaban grandes extensiones no construidas. Pero la realidad social y poltica haba cambiado. Los hijos de los primeros inmigrantes, nacidos en Argentina, pugnaban por una apertura del rgimen poltico oligrquico que gobernaba al pas desde 1880, tanto a nivel nacional como municipal, aunque en cada uno de ellos el problema era de distinta ndole. En lo nacional no exista el voto censitario y el problema a resolver era el fraude sistemtico existente hasta entonces. De all la necesidad de instaurar el voto secreto y obligatorio. En lo municipal, por el contrario, los problemas eran dos. En primer lugar, el voto estaba restringido a unos poqusimos electores y el desafo era el de lograr una ampliacin del padrn electoral. En segundo lugar, el gobierno comunal porteo se compona de una rama ejecutiva nombrada por el presidente y una legislativa elegida por el voto. Entre 1916 y 1917 el Congreso de la Nacin debati y sancion una nueva ley orgnica (ley 10,240) que estableci la

universalizacin del voto a concejales, pero mantuvo al Intendente elegido directamente por el presidente de la nacin. En resumen, los aos que van de 1880 a 1917 fueron sumamente significativos para la ciudad de Buenos Aires, puesto que vivi no slo una transformacin urbana sino tambin una mutacin del modo en que las elites polticas conceban a la ciudad, a sus instituciones y a su espacio urbano. Para profundizar sobre ello es posible analizar los debates parlamentarios, puesto que los mismos permiten analizar los marcos de sentido sobre los que se basaban las decisiones polticas. A continuacin examinaremos los tres debates ms relevantes: el de la ley orgnica municipal de 1881-1882, el del ensanche del municipio de 1887, y el de la reforma de la ley orgnica municipal de 1917. El debate de la ley orgnica municipal: la ciudad domstica Los debates de la ley orgnica municipal en 1881 y 1882 demostraron la fuerza que tenan por entonces las ideas derivadas del pensamiento municipalista decimonnico, que conceba a la municipalidad como un producto del desenvolvimiento natural de la vida asociativa del hombre, y como tal preexistente a la conformacin del Estado-nacin. Segn esta mirada, las municiplidades deban poder resolver cuestiones locales, domsticas en el lenguaje de la poca, ya que eran de una naturaleza diferente a los problemas polticos, que incumban a los poderes nacionales. Es por ello que, al presentar el despacho de comisin sobre el proyecto de ley en el recinto del Congreso de la Nacin, el diputado Achval Rodrguez planteaba que
el Gobierno Municipal, en la nocin, es preexistente al Gobierno Provincial, como el Gobierno de la familia es preexistente al Gobierno Municipal, como el Gobierno individual es preexistente al Poder de la familia. () Si es preexistente en la nocin,

vive de s mismo, no por impulso de aqul: tiene en s mismo los grmenes de su existencia, tiene en s mismo los grmenes de su progreso, y la ley que d existencia legal a la institucin municipal, la ley que la organice, tiene que reconocer estas condiciones que son naturales a la institucin, porque de lo contrario, sera dictar una ley que desnaturalizara la misma institucin, es decir, una ley mala, porque mala es toda ley que tendiendo a organizar, principia por desnaturalizar el objeto sobre el que legisla.5

En lo relativo a la rama deliberativa, la discusin de fondo estaba dada por definir sus atribuciones. La mayora justificaba la constitucin de una legislatura portea elegida por el voto, apelando al discurso de la simplicidad de las tareas municipales y a los intereses locales que deban ser representados. En un contrapunto con el senador Argento, Pellegrini afirmaba:
Se comprende fcilmente que los intereses comunales de un vecindario slo pueden ser apreciados y administrados bien por los mismos vecinos; y sera difcil, a pesar de la ilustracin del Congreso Nacional, compuesto de ciudadanos vecinos de todas las provincias de la Repblica, el poder apreciar las necesidades de un punto determinado en donde, por lo general, no tienen su domicilio permanente. De modo que la institucin municipal tiene este objeto: administrar los intereses locales por medio de vecinos que conocen y comprenden las necesidades de la localidad y que estn en mejor situacin para apreciar las conveniencias de esa localidad.9

A partir de esta concepcin, y atendiendo a las restricciones constitucionales, se plante un esquema de gobierno que si bien asegurara los derechos nacionales sobre la ciudad a partir de la potestad del presidente de la nacin y del Congreso Nacional, reconociera los derechos de los vecinos a ocuparse de sus cosas comunes. Esta posicin era la dominante entre los parlamentarios que debatieron la ley, y se expresaba en el modo en que se conceba la naturaleza de las ramas ejecutivas y legislativas del gobierno de la ciudad. Con relacin a la rama ejecutiva, varios legisladores apelaron a la idea de que, como en lo municipal no era necesaria la ejecutividad sino slo la resolucin consensuada de los intereses confluentes de los vecinos, era posible establecer un Departamento Ejecutivo colegiado. As, por ejemplo, al debatir este punto en 1882, el diputado Rojas argumentaba que las funciones de la municipalidad deban dar lugar a un ejecutivo colegiado:
Se comprende perfectamente bien, () que el Ejecutivo en lo poltico sea desempeado por una sola persona. () Pero los intereses comunales son de una naturaleza completamente diversa de los fines polticos. () Son de tal carcter que pasan apercibidos y tranquilos a la vista de todos los sentimos, los omos, los palpamos, dir as; son el resorte de cada uno de nosotros, estn bajo nuestra accin inmediata. Nada de repentino ni de sbito, en la administracin de los negocios comunales.6

Ahora bien, la opinin predominante sostena que el voto para concejales no deba ser universal sino censitario, con base en un argumento que planteaba que slo deban participar quienes tenan algn tipo de inters directo en l, que se expresaba en el pago de impuesto o patente. Las razones para la restriccin del voto, que en el nivel nacional no exista, era defendida apelando a la idea del municipio decimonnico, cuya imagen estaba ms prxima a una empresa civil de vecinos que a un espacio social complejo de ciudadanos. Las palabras del diputado Fernndez son representativas de esta distincin entre el electorado poltico y el municipal, que se realiza para justificar esta naturaleza distinta:
Es as que el electorado poltico es completamente distinto del electorado municipal. () El derecho que el individuo tiene a participar de la gestin de los negocios de la comuna debe estar en la relacin directa a la parte con que contribuy a las necesidades del Municipio, en proporcin al impuesto que paga. () El individuo que no est directamente interesado en la administracin de los negocios de la comuna, aquel que no contribuye a sus gastos, aquel que no participa de su vida domstica, no tiene derecho alguno a participar de su administracin; y esto tambin lo expresa un autor espaol diciendo: nadie tiene derecho a llevar la mano a bolsillo ajeno.10

Esta posicin, si bien fue derrotada en el recinto y se instaur un Ejecutivo unipersonal, nos permite percibir un modo habitual de concepcin del gobierno de la ciudad de Buenos Aires de fin de siglo xix. Lo que traslucen estas palabras es un discurso que lo asocia a una suma de mltiples tareas de baja complejidad, que podan ser atendidas por un consejo ejecutivo en el que cada uno de sus miembros se hiciera cargo de las diferentes reparticiones que tuviera que atender.7 Este planteamiento apela al conocimiento inmediato que podra tener el vecino respecto de los problemas locales, y que le permitira administrarlos sin mayor dificultad. As, el gobierno de la ciudad no tendra en sus manos tareas que no puedan reunirse, conversar y resolver cinco personas.8 Por supuesto que estas cinco personas no seran cualquier persona, sino cinco vecinos, entendiendo por ello a los miembros de la aristocracia portea, que lo eran por ser considerados contribuyentes. En este sentido, en esta concepcin de un gobierno colegiado no hay que entender uno democrtico, sino ms bien uno en el que slo participa un grupo selecto que conforma un bloque econmico y cultural relativamente pequeo y homogneo. As como podan pasar una tarde en el Jockey Club, tambin podran reunirse para resolver los asuntos comunes de su ciudad.

En resumen, la ley 1,260 afianz la imagen de una ciudad cerrada, jerrquica, esttica. La representacin del espacio urbano era consecuente con esta concepcin: Buenos Aires, segn esta mirada, segua siendo la ciudad cntrica, circunscrita a los lmites jurisdiccionales que tena por entonces. Los vecinos, la aristocracia portea, habitaban los barrios que se encontraban al norte de la Plaza de Mayo, luego de una mudanza masiva desde el sur producida por la epidemia de fiebre amarilla de 1871. Su idea de ciudad era estrecha: as como no contemplaba la apertura del voto, tampoco se preocupaba por el crecimiento y complejizacin del espacio urbano. Sin embargo, la fuerza de la inmigracin, que se concentraba en los conventillos cntricos y el desarrollo tecnolgico trado por el ferrocarril que permita realizar trayectos largos en poco tiempo contribuirn a desarrollar una mirada del espacio urbano ms abierto y dinmico, que se

Plano 2 Plano topogrfico de Buenos Aires, 1887

Fuente: Instituto Histrico de la ciudad de Buenos Aires.

expres en los debates que concluyeron con el ensanche de los lmites de la ciudad. El debate del ensanche del territorio: la ciudad orgnica La concepcin decimonnica ser desplazada en poco tiempo por otra en auge por entonces, que predomin en los debates sobre el ensanche del municipio. La idea de ciudad pasar de ser pensada como un conjunto cerrado y esttico para comenzar a ser concebida como uno abierto y dinmico. La razn de ello es la creciente importancia que iban adquiriendo las ideas desarrolladas por los higienistas en las lites ilustradas porteas. Para los principales higienistas porteos, la ciudad deba ser pensada como un organismo vivo, que nace, crece y se desarrolla anlogamente a la vida biolgica. Con el higienismo, la ciudad no ser pensada ya como una unidad compacta y homognea, sino como una unidad compleja en la que los vnculos entre sus partes no pueden ser encauzadas apelando a las distinciones entre diferente clases de habitantes. Como planteaba Wilde (1878: 266-267),
los habitantes del centro, los que creen vivir higinicamente, se imaginan librarse de la contaminacin y ponerse fuera del alcance de las malas influencias, no pisando los barrios descuidados; pero se olvidan que si bien ellos no van a tales sitios, stos les mandan sus productos daosos por la atmsfera, como si los suburbios quisieran vengarse del abandono, arrojando por las ventanas de las ricas habitaciones, el mal olor y la peste.

problemas de higiene. Este medio era el medio fsico, y de all su preocupacin por la organizacin material de la ciudad, en los aspectos edilicios: ancho de las calles, altura mxima de los edificios, relacin entre altura y ancho, plazas y parques, y rboles en las aceras pblicas (Paiva, 2000: 67). Pero tambin era el medio social, que incluye no slo estas causas directas sino tambin las indirectas, como las condiciones de alojamiento, los salarios o las condiciones de trabajo. En este marco se present la idea de ensanchar los lmites de la ciudad presentada por el gobierno nacional. Tambin en este caso se plante la necesidad de que el derecho consagrara una realidad que en s ya exista, como haba sido el discurso decimonnico prevaleciente en los debates de 1881-1882. Sin embargo, ello se plante a partir del carcter orgnico de la ciudad que difiere de la concepcin domstica. La gran diferencia est dada por el lugar que ocupa lo civil y lo social en cada uno de estos principios. Si lo domstico slo reconoce a la ciudad como una entidad eminentemente civil, lo orgnico ser la va a travs de la cual se introducir, paulatinamente, una mirada social. El proyecto elaborado por el gobierno nacional parta de un supuesto de mutua necesidad de crecimiento entre la ciudad y la Nacin. Para que Argentina pudiera crecer, se haca necesario, a los ojos de los impulsores de la iniciativa, contar con una ciudad capital que estuviera a la altura de la grandes urbes europeas. Un repaso de algunos de los ejes ms transitados durante esas jornadas de debates nos permite observar de qu modo comenzaba a configurarse una determinada manera de concebir la relacin entre la realidad territorial y la construccin del gobierno de la ciudad. El eje central de las discusiones estaba dado por la relacin que deba establecerse entre la realidad funcional de la ciudad y su correlato espacial en trminos jurdicos. El principio orgnico supona que, para gobernar a la ciudad, era necesario adaptar su territorio al desenvolvimiento natural de la poblacin. En este sentido, para quienes la apoyaban, la ley no vena ms que a consagrar de derecho una realidad que ya estaba dada de hecho: la unificacin de Buenos Aires y sus pueblos aledaos. Es por ello que el ensanche del municipio, desde esta concepcin, no significaba ms que
la consagracin de lo que la naturaleza y el tiempo han fundido en un solo cuerpo de ciudad, ya por su forma material como por todas las dems condiciones, necesidades y ventajas que caracterizan la unidad urbana, social y econmica (Carranza, 1938: 58).11

El objetivo que se planteaba entonces era el de suturar sus heridas, articular sus partes, para conformar una unidad orgnica saludable. Reconocidos profesionales como Coni o Ramos Meja basaban su pensamiento y accin en la prdica de una accin sobre el medio, que sera la causa de los

En esta lnea es que se consideraba que de nada le servira a la provincia conservar la jurisdiccin de Flores y Belgrano,

porque formaban ya con Buenos Aires una sola individualidad (Carranza, 1938: 110). As, la extensin del territorio es vista por un diputado como el traje del nio que debe agrandarse acompaando su crecimiento:
La ciudad de Buenos Aires, conocida en Europa como el cerebro de la Repblica Argentina, y ser por mucho tiempo an el punto a donde se dirijan y fijarn su residencia todos los extranjeros de capacidad. () La edificacin va extendindose ms y ms: tanto por esta circunstancia como porque el sistema adoptado por nosotros en las construcciones ensancha notablemente el permetro de la Capital. () Qu medio hay, pues, para contener la extensin del permetro de Buenos Aires? Es un hecho natural que no puede eludirse. Es como el traje del nio que debe ser ensanchado a medida que ste se cra y desarrolla (Carranza, 1938: 36).

conformacin de un lmite claro, que separara ntidamente lo que estaba por dentro y por fuera de la ciudad. Eso dio lugar a que en la ley que se sancion se instruyera la construccin de un boulevard de circunvalacin, que luego sera la avenida General Paz, cuya construccin demand varios aos. El debate de la reforma de 1917: la ciudad social La Argentina de la dcada de 1910 distaba mucho de aquella que haba presenciado treinta aos antes la federalizacin de la ciudad, y poco despus el ensanche del municipio. Por entonces, los inmigrantes ya haban tenido hijos argentinos, y el sistema oligrquico se haca cada vez ms insostenible. En 1912 se sancion la ley Senz Pea, que instaur el voto secreto y obligatorio en las elecciones nacionales, y en 1916 asumi como presidente Hiplito Irigoyen. Con estos cambios polticos se abra un escenario en el que se discutira la ansiada reforma de la ley orgnica de la municipalidad de Buenos Aires, para eliminar el sistema censitario vigente hasta entonces. Como hemos mencionado, los procesos de reforma nacional y local fueron de distinta ndole, pero compartan las mismas causas que conducen a que los hombres polticos de la poca se vean impelidos a establecer una reforma tendiente a ampliar la base de sustentacin electoral de las autoridades estatales. El punto de encuentro es el de la complejizacin creciente de la sociedad argentina que se concentraba en los ncleos urbanos, principalmente en Buenos Aires. Es esta metamorfosis social la que paulatinamente va carcomiendo los cimientos del rgimen oligrquico y poniendo en discusin los ejes sobre los que se articulaba el gobierno de la ciudad, a travs de la demanda de una apertura a la participacin de aquellos sectores de la sociedad que no tenan hasta entonces injerencia alguna en la poltica nacional y municipal. En lo estrictamente comunal, esto supona fundamentalmente poner en entredicho el municipio restringido, a travs de la impugnacin del lmite a la participacin electoral. Para la mayora que sostena la necesidad de una reforma que universalizara el voto, el sufragio universal sera lo que permitira establecer una accin que no fuera ya una respuesta a los intereses de una fraccin, sino de la totalidad de los habitantes de la ciudad. Para argumentar en favor de estos cambios, fueron muy relevantes las nuevas ciencias sociales nacientes, continuaron el camino iniciado por el higienismo en tanto forma de concebir una unidad compleja y abierta. La sociologa argentina, de la mano de autores como Ernesto Quesada, ser la que plantear una mirada novedosa de la ciudad, que ya no ser pensada como un problema mdico sino poltico. En efecto, las precarias condiciones de vida de las poblaciones pobres haban hecho estallar la cuestin social, y poco a poco emergan las primeras recetas que postulaban la necesidad de contar con un Estado que interviniera en lo social para mitigar las diferencias en la condicin de vida civil. El espaol Adolfo Posada, muy difundido en Buenos Aires a principios de siglo xx, ser quien ms claramente desarrolle una imagen del espacio de la ciudad en trminos sociales. Luego de criticar la falsa distincin entre lo poltico y lo administrativo, plantea que el problema municipal ya no es slo poltico, sino eminentemente social. Ni una sola de las cuestiones que entraa la poltica social moderna deja de plan-

Desde este punto de vista, la ley no slo deba consagrar una realidad existente, dada por la interdependencia creciente entre Buenos Aires, Belgrano y Flores, sino que se planteaba como una medida previsora, otorgando a la capital federal el territorio suficiente para que siga creciendo. El tema de fondo que se discuta por entonces era el del cierre de la ciudad en tanto unidad funcional, social y econmica delimitada territorialmente. Es por ello que la justificacin del ensanche se haca con base en la necesidad de lograr el cierre de esta unidad. Con relacin a este punto, varios eran los ejes del debate. En primer lugar, el de la relacin entre los espacios poblados y los despoblados. La concepcin de la ciudad como unidad autosuficiente se emparentaba con una concepcin de la misma que no la reduca necesariamente a un espacio habitado, urbano, sino que la pensaba como una complementariedad del espacio urbanizado y el no urbanizado. En otras palabras, Buenos Aires era pensada, desde el momento en que se extendan sus lmites, como una amplia superficie en la que conviviran la ciudad y el campo. Esta nocin se emparentaba con un segundo punto, el de los servicios urbanos. Un argumento recurrente para justificar el ensanche era que Buenos Aires no contaba con un terreno propio para tirar las basuras (Carranza, 1938: 58), que su cementerio quedara por fuera de la ciudad y por ende bajo una jurisdiccin provincial y no nacional, o que el gobierno nacional no tendra terreno para hacer maniobras militares. El Ministro de Gobierno, al justificar el pedido del ensanche, apelaba a este recurso argumental:
Dentro de las lneas a., b., f., que marcan en el plano el ensanche proyectado, queda el Cementerio de la Chacarita y hay espacio bastante para establecer mataderos para el consumo, depsitos de basuras y dems servicios anlogos, y quedaran suficientemente alejados de la ciudad como para que no fuera daada por la insalubridad de esos establecimientos, por mucho que se extendiera los lados del n. y del o., que es por donde est marcado el mayor desarrollo de poblacin (Carranza, 1938: 19).

La necesidad de contar con espacio suficiente, con aire y con luz, siguiendo los preceptos higienistas, era un tema recurrente en los argumentos de quienes se pronunciaban a favor de la extensin del permetro de la ciudad. A estos dos puntos se sumaba, por ltimo, un tercero asociado a la necesidad de marcar claramente esta delimitacin a travs de la

tearse en los municipios (Posada, 1913: 553).12 Lo social opera a travs de la apelacin creciente a la necesidad de pensar al gobierno de la ciudad como el vinculado con la resolucin de los problemas complejos asociados a una vida en sociedad regida por el criterio de solidaridad. En este sentido, dice Posada (1913: 562), nada ms social, ms imperativamente social que la ciudad moderna: geogrfica, psicolgica, econmica y fisiolgicamente, la ciudad impone una vida de intensa solidaridad.13 Estos principios sociales sern los que guiarn a los diputados que votaron a favor de la reforma. El diputado socialista Mario Bravo expresaba esta idea en un debate previo al de la reforma de 1917, durante el periodo legislativo de 1915:
La ciudad de Buenos Aires no es ya la vieja aldea, que poda ser gobernada por una comisin de vecinos, ms o menos honorables, ms o menos ancianos () No se puede considerar ya a la Capital como una simple aglomeracin de vecinos; hay problemas que han surgido de la evolucin misma de las cosas, y es necesario que el Congreso medite sobre estas situaciones de hecho para dar a la ciudad el gobierno que corresponde y que no puede ser otro que el gobierno municipal a base del sufragio universal, porque slo constituido sobre esta base podr resolver los problemas vitales relacionados con la habitacin, con la higiene pblica, con los servicios pblicos, con la caresta de la vida, con la asistencia social, en una palabra, en todas esas manifestaciones que son inherentes a toda agrupacin humana tan desarrollada como es la ciudad de Buenos Aires (H. Concejo Deliberante, 1938: 172-173).

instauracin o no del intendente electivo. El resultado fue una reforma electoral que instaur el sufragio universal para la eleccin de concejales, pero mantuvo en manos del presidente el nombramiento directo del intendente municipal. La reforma de la ley orgnica municipal no slo tuvo como efecto la modificacin de las instituciones de gobierno municipales. Tambin sirvi para afianzar una representacin del espacio urbano que dejaba ya en el olvido las viejas ideas del municipalismo decimonnico, pero que superaba tambin la estrecha mirada biologicista del higienismo. En su lugar se afianzar la idea de que la ciudad es un ente social, cuyos habitantes y zonas estn unidas por un lazo de solidaridad, dada por sus relaciones de interdependencia funcionales. Si la ciudad es un espacio social, gobernarla no podr ser slo una mera cuestin administrativa, sino fundamentalmente una prctica tcnica que debe ser llevada a cabo por agentes e instituciones estatales, valindose de los saberes cientficos, cuyo programa comn en torno a la ciudad ser enmarcado en el naciente urbanismo. Palabras finales: del municipio civil a la ciudad social El recorrido realizado nos permiti observar, a travs de los debates parlamentarios, la metamorfosis que se produjo entre 1880 y 1917 en Buenos Aires respecto al modo en que las lites polticas conceban las instituciones municipales y el espacio urbano. En 1880, la ciudad era pensada como un espacio cerrado y jerrquico, y su gobierno como la resolucin no problemtica de los asuntos civiles de los vecinos. De all el sistema restringido en el voto, a partir del sistema censitario. El espacio urbano se reduca a los lmites que ya tena la ciudad, en tanto no se la pensaba como una unidad dinmica. En 1887, esta concepcin es puesta en entredicho en los debates del ensanche de los lmites municipales, en los que se privilegia una mirada abierta, sostenida a travs de un enfoque que segua las principales ideas de los higienistas. Ello permiti que los lmites de la ciudad se amplen enormemente, previendo su desarrollo futuro. En 1917, por ltimo, se complejiza todava ms la mirada sobre las instituciones municipales y el espacio urbano. La matriz social servir de base a un planteo que permitir sostener la necesidad de universalizar el voto para resolver los problemas sociales, basado en una imagen del espacio urbano pensado como una cadena de interdependencias funcionales entre grupos y zonas, que necesita ser gobernado por un saber tcnico especializado capaz de mitigar las desigualdades. En suma, el anlisis que hemos presentado contribuye a la comprensin de la articulacin existente entre los procesos sociales, polticos y territoriales, que constituye un elemento sustantivo del gobierno de la ciudad en general y de Buenos Aires en particular. A partir de lo expuesto es posible plantear, a modo de cierre, algunas conclusiones que si bien parten del caso analizado, pueden brindar herramientas para el estudio de otros. En primer lugar, la descripcin de las principales ideas sobre las que se eriga la concepcin del gobierno de la ciudad en la segunda mitad del siglo xix, que sostena una mirada restrictiva del municipio, era lo que impeda el desarrollo de una ciudad compleja, pensada en trminos de apertura y desarrollo. No haba posibilidad de pensar una ciudad moderna sostenida sobre las principales ideas del municipa-

Esta frase nos permite observar que lo que expresaban los socialistas era un discurso que asociaba una apertura del sufragio a la resolucin de los problemas urbanos, que no eran considerados ya solamente civiles sino eminentemente sociales. Este discurso social se articulaba con una nocin relativamente novedosa de gobierno, que resaltaba la necesidad de dotar a las instituciones municipales de tcnicos especializados, siguiendo la idea de que la creciente complejidad de la ciudad haca imposible que fuera gobernada por los vecinos, como se planteaba en el municipalismo decimonnico a travs de la resolucin de tareas administrativas de bajo nivel de complejidad. Es as que el diputado Molina reformulaba la vieja distincin entre problemas locales y nacionales para argumentar en favor de la universalizacin del voto y el mayor poder de decisin local, al plantear que
la naturaleza tcnica del problema de estos principios se desprende que un gobierno nacional, hecho para fines generales, no puede a entrar a apreciar todos los detalles de la tcnica que constituyen la esencia del gobierno de la ciudad moderna (H. Concejo Deliberante, 1938: 344).

Este clima de ideas se impregn al debate sobre la reforma electoral, llevado a cabo entre 1916 y 1917.14 La sensacin generalizada era la de estar en presencia de un fin de poca inexorable. Exista un relativo consenso en cuanto a la necesidad de ampliar la base del sufragio e instaurar el voto universal, as como un acuerdo en la naturaleza tcnica del gobierno de la ciudad. Sobre estos parmetros se discuti la reforma, cuyo mayor punto de discusin estaba dado por la

lismo decimonnico, y menos an de establecer los mecanismos concretos para llevar adelante una reforma. Que ello se haya mantenido durante varias dcadas, y fuera sostenido por una amplia variedad de miembros de la lite portea, permite comprender que el rgimen oligrquico no slo se sostena sobre prcticas corruptas de compra de votos o fraude, sino que se ligaba con una serie de principios de gobierno que permita legitimar las posiciones de los distintos sectores de la sociedad portea. En segundo lugar, la lectura del proceso de transformacin de las concepciones restrictivas, que se materializa en los debates del ensanche del municipio, permite comprender la compleja articulacin entre ideas polticas y procesos socio-urbanos. El crecimiento poblacional y el desarrollo del espacio urbano habitado constituyen un proceso social que no puede ser acotado mediante las ideas polticas restrictivas. Por el contrario, es posible percibir que es justamente la fuerza de los procesos histricos que modifican los aspectos urbanos y sociales lo que termina por demostrar el anacronismo de estas ideas. Ello conlleva una readecuacin de los principales ejes sobre los que se piensa a la ciudad, que supone una renovacin de las ideas polticas que sirven de sustento a la argumentacin de la necesidad del cambio. Concretamente, hemos podido observar que las transformaciones socio-urbanas se articulan con la emergencia de nuevos saberes, como el higienismo primero y las ciencias sociales despus, sin los cuales no es posible legitimar el camino elegido respecto de la transformacin de los lmites de la ciudad. En tercer lugar, el surgimiento de lo social como referencia para el gobierno de la ciudad permite comprender, a travs de un caso emprico concreto, la triple complejizacin que ello supone. Primero, una complejizacin poltica, ya que lo social viene a desarticular los principios bsicos del liberalismo clsico, que slo pensaba en la tensin civilpoltica. La irrupcin de lo social forzar una readecuacin de las ideas polticas, que ya no podrn obviar la necesidad de generar respuestas que tengan en cuenta a la sociedad. Segundo, una complejizacin en la concepcin del espacio urbano. Lo social ser la puerta de entrada para el desarrollo de saberes tcnicos, especializados en la reflexin sobre el espacio urbano como un complejo tablero territorial que debe garantizar y promover la solidaridad orgnica entre sus zonas como medio para establecer criterios bsicos de igualdad entre sus miembros, que se expresar en el acceso a bienes y servicios. Tercero, la complejizacin institucional, que se asocia con el desarrollo de una burocracia municipal que permita la aplicacin de polticas sociales municipales. Es en este punto en donde lo social no pudo consolidarse en el caso porteo, ya que al igual que en otras ciudades latinoamericanas, el proceso de complejizacin de las ideas polticas y de los saberes expertos chocaba con una institucionalidad estatal precaria, sin los medios econmicos y legales necesarios para construir una ciudad social en el amplio sentido del trmino. Es por ello que, a lo largo de gran parte del siglo xx, Buenos Aires sigui creciendo anrquicamente, mientras los poderes pblicos corran detrs para tratar de encauzar, siempre tarde, las transformaciones dentro de un plan que contemple a la ciudad como unidad urbana y social.

Bibliografa
de privitellio, luciano.

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Notas
1 2 3 4 La conocida figura de la gran aldea es el ttulo de la recordada novela de Lucio Vicente Lpez escrita en 1882. Una crnica detallada del conflicto armado puede leerse en el reciente libro de Hilda Sbato, Buenos Aires en armas. La revolucin de 1880, Buenos Aires, Siglo xxi, 2008. Para una historizacin del proceso de crecimiento de Buenos Aires, vase Enrique Hardoy y Margarita Gutman, Buenos Aires, historia urbana del rea metropolitana, Madrid, Mafre, 1992. Los conventillos eran casas de alquiler en las que haba varias habitaciones y algunos espacios comunes como bao, cocina y patio. En ellas los inmigrantes vivan en condiciones muy precarias, compartiendo en algunos casos una habitacin entre varias familias. Discusin de la ley orgnica municipal, Tomo 1, Buenos Aires, Imprenta de la Lotera Nacional, 1893, pp. 68-69. Ibid, p. 78. Ibid, p. 77. Ibid, p. 79. Ibid, p. 120. Ibid, p. 258. Esta expresin corresponde al senador provincial Igarzbal. Las cursivas son del original. Las cursivas son nuestras. Puede consultarse un anlisis detallado de estos debates en De Privi tellio (2006).

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