Los entornos polticos de la participacin ciudadana y sus desafos actuales1

Martn Tanaka2 Instituto de Estudios Peruanos Noviembre 2003

Resumen En este trabajo resalto la importancia de los cambios en el sistema poltico para dar cuenta de la dinmica de la participacin ciudadana en el Per de los ltimos aos. La gran debilidad de la sociedad y sus actores, las limitadas capacidades de movilizar recursos para la accin colectiva, as como la falta de legitimidad y convocatoria de quienes cumplen funciones de intermediacin poltica (los partidos y movimientos) y social (brokers y diversos agentes externos), hace que la dinmica de la participacin se explique en lo fundamental por iniciativas estatales que vienen desde arriba. Durante el gobierno del presidente Fujimori el Estado promovi la participacin principalmente involucrando a la poblacin de base en la ejecucin de las polticas sociales, logrando relativa eficiencia, en un contexto de ampliacin del gasto social. Sin embargo, estas formas de participacin descansaron en esquemas centralizados y verticales de relacin entre Estado y sociedad, que relegaron a la institucionalidad estatal; las polticas sociales se ejecutaron por medio de instituciones ad hoc y dejaron de lado a los ministerios sociales y los gobiernos locales, as como a las organizaciones sociales de nivel intermedio. De este modo, tendi a desarrollarse una lgica clientelstica de relacin entre Estado y sociedad, que no se resolver mientras el Estado siga manejando el acceso y la salida de los programas sociales de manera discrecional.
Las ideas presentes en este trabajo fueron discutidas en dos seminarios sobre experiencias de participacin ciudadana, uno organizado por el Instituto de Estudios Peruanos el 5 de setiembre, y el otro por la Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Per, realizado el 8 y 9 de setiembre de 2003. Agradezco los comentarios de los participantes en esas reuniones, especialmente los de Aldo Panfichi. 2 Martn Tanaka es Doctor en Ciencia Poltica y Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Mxico. Actualmente es Director de Investigaciones del Instituto de Estudios Peruanos. E-mail: mtanaka@iep.org.pe
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Con el gobierno de transicin del presidente Paniagua, como una reaccin a estas limitaciones, se cambi de esquema participativo: esta vez el nfasis se puso en la planeacin, no en la ejecucin, y en el involucramiento de actores que reforzaran la institucionalidad social y poltica: es decir, las organizaciones sociales, ONGs (la sociedad civil), los gobiernos locales y los ministerios sociales. Las Mesas de Concertacin y las Mesas de Lucha contra la Pobreza fueron las expresiones emblemticas de esta nueva manera de plantear la participacin. En el gobierno del presidente Toledo la participacin ciudadana ha estado marcada por la continuidad y profundizacin del esquema del gobierno de transicin, y se ha expresado en la multiplicacin de espacios de participacin y concertacin en el contexto de la poltica de descentralizacin (Consejos de Coordinacin Regional y Local, elaboracin de presupuestos participativos y otras iniciativas). Sin embargo, esta nueva manera de pensar las cosas tambin tiene lmites: el nfasis en la planeacin, no en la ejecucin, involucra necesariamente a intermediarios, que son vistos con recelo por parte de la poblacin de base; adems, dado que estos mecanismos de concertacin se dan en un contexto de estrechez fiscal, corren el riesgo de ser percibidos como poco productivos. Finalmente, se suele perder de vista que la sociedad civil est tambin atravesada por contradicciones y conflictos; y que tambin es difcil la complementacin entre el formato democrtico representativo (autoridades electas) y el formato participativo (sociedad civil).

La participacin: concepciones voluntaristas y realistas A mi juicio, el punto de partida para estudiar la participacin es evitar caer en una concepcin voluntarista; es decir, asumir que la participacin sera un impulso que vendra desde abajo y que sera una clave para democratizar la sociedad y el Estado3. En realidad, la participacin no tiene caractersticas intrnsecas, y todo depende de contextos determinados; su impulso puede venir de abajo o de arriba; y puede tener efectos democrticos, pero tambin autoritarios; puede ser eficiente, como todo lo contrario. Sostengo que la concepcin voluntarista sigue siendo sentido comn en muchos
3 En el otro extremo estn por supuesto posiciones que ni siquiera se plantean la participacin como problema o mecanismo til, pero no discuto con ellas en este trabajo.

cientficos sociales y gua la intervencin de muchas ONGs de promocin del desarrollo. Este sentido comn proviene de ciertas concepciones de izquierda, afincadas en la bsqueda de un sujeto transformador de la realidad social. Durante los aos setenta, el sujeto era la clase obrera, bajo la hegemona de discursos clasistas; durante los aos ochenta, los nuevos movimientos sociales, bajo el influjo de las teoras de Alain Touraine y sus discpulos4; y desde la segunda mitad de la dcada de los aos noventa, el sujeto protagonista del cambio aparece encarnado en la sociedad civil, y se manifiesta en esquemas participativos. Curiosamente, estas ltimas concepciones han coincidido con concepciones liberales promovidas por organismos multilaterales. Los esquemas participativos de izquierda y los liberales han coincidido en un sentido comn que desconfa del Estado, y busca otorgar ms poder a los ciudadanos. A diferencia de las concepciones liberales, sin embargo, que reivindican el espacio privado frente a la intromisin del Estado, el discurso participativo de izquierda busca un activo involucramiento de la sociedad en el espacio pblico. La continuidad de un sentido comn que apuesta apriorsticamente a un sujeto transformador a lo largo de varias dcadas se sustenta en el anlisis de las concepciones que ha manejado la izquierda y gran parte de los acadmicos de izquierda, que siendo bsicamente las mismas personas, han evolucionado y pasado de un discurso a otro manteniendo algunas premisas bsicas. Ciertamente esta tesis requiere de mayor fundamentacin, que no puedo desarrollar aqu5, en todo caso el punto al que quiero llegar es que al pensar en la participacin en la actualidad se suele caer en concepciones voluntaristas, que ven apriorsticamente en las organizaciones de la sociedad civil una suerte de motor de cambio democrtico, cuando en realidad las cosas no tienen por qu ser as. En trminos generales, el principal factor que estas concepciones desatienden es el extremo debilitamiento de los vnculos representativos, y que este debilitamiento involucra no slo a los actores polticos, si no tambin a los actores sociales. Es decir, las organizaciones de la sociedad civil, y los dirigentes involucrados en los espacios participativos son vctimas tambin de la desestructuracin social y de los problemas de representacin, por lo que no deberan ser entendidos como dirigentes o representantes
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Ver Tanaka, 1994. Sobre el punto ver tambin Avila, Javier, 2003.

sociales, si no como intermediarios, o brokers, como agendas e intereses propios, distintos a los de los grupos en nombre de los cuales actan6. En otros contextos en la regin, si bien hay problemas de representacin, no son tan profundos como los que tenemos en el Per, donde hemos pasado por el colapso del sistema de partidos y del sistema de representacin en su conjunto. Esto se refleja en el hecho de que no existen lealtades polticas o sociales, ni siquiera estructuras clientelares estables. Adems, los efectos combinados de la violencia poltica, la crisis econmica, y un fujimorismo caracterizado por una conducta que hizo de la informalidad y la falta de escrpulos principios rectores, han hecho que tengamos muy bajos niveles de confianza interpersonal y de legitimidad de las instituciones. En un escenario como ste, de extremo debilitamiento de identificaciones sociales amplias, en un contexto de recesin y escasez de recursos, la participacin, el involucramiento en acciones colectivas y organizaciones, est muy fuertemente marcado por un clculo de costos y beneficios, en el que se tienden a autonomizarse las lgicas de los diferentes miembros de las comunidades de base, los varios actores que hacen de intermediarios entre stos y los agentes externos, as como los de stos ltimos7. De otro lado, las concepciones que apuestan a la participacin suelen pasar por alto la importancia de los contextos en los que sta se da, a propsito de qu, a quines involucra, que desafos y problemas hay que superar (dado que la participacin siempre implica costos), y qu ventajas potenciales se pueden dar (no siempre son las mismas). En el cuadro 1 sintetizo el anlisis de estas cuestiones8. Por estas razones, en trminos tericos, creo que resultara muy provechoso adoptar una perspectiva realista de anlisis de la participacin, que enfatice el anlisis y la comprensin de la participacin tal como ella se presenta en la realidad, ms all de si concuerda o no con postulados normativos determinados, que ponga especial atencin en la racionalidad e intereses de los actores involucrados. Vistas las cosas desde este ngulo, encontramos que la participacin puede potencialmente tener ventajas, pero que para ello es necesario sortear un conjunto muy amplio de obstculos; y que la dinmica de la participacin es consecuencia, fundamentalmente de cmo los entornos
He desarrollado estas ideas en Tanaka, 1999. Recientemente, varias publicaciones han estudiado a los dirigentes populares y muestran algunos de los dilemas y lmites que enfrentan en su relacin con los supuestos dirigidos. Para el caso de Lima, ver Lpez y Joseph, 2002; para los casos de Puno y Ayacucho ver Diez, 2003. Ver tambin Lab, 2002, sobre los lderes comunales en el contexto de comunidades de pobreza extrema. 8 Ver Tanaka, 2001.
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institucionales estimulan o no la movilizacin de actores que buscan maximizar beneficios, como veremos a continuacin9. Siendo la participacin consecuencia de lgicas que se originan bsicamente por iniciativa del Estado, en un contexto de dbiles capacidades de movilizacin autnoma y de crisis de intermediarios sociales y polticos, ella puede terminar dando lugar a prcticas clientelsticas, como a prcticas elitistas que tampoco superan las distancia entre la esfera pblica y la social.

El fujimorismo: participacin sin mediaciones institucionales El fujimorismo desconfi al inicio de las redes organizativas y de la participacin de los sectores populares, al no contar con un movimiento propio de sostenimiento o de redes de apoyo poltico, que a inicios de la dcada de los aos noventa estaban todava fuertemente influidas por organizaciones de izquierda. Esta es una de las razones por las que los programas de atencin social despus del ajuste de agosto de 1990 fueron muy precarios10. En realidad, las cosas empezaron a cambiar despus del referndum de noviembre de 1993, y con la aplicacin de ambiciosos programas sociales, financiados gracias al reordenamiento de las finanzas pblicas, los fondos de las privatizaciones y la reanudacin del flujo de prstamos de los organismos internacionales. Desde entonces, el gobierno de Fujimori descubri que nada tena que temer de la participacin de las organizaciones de base; a partir de las polticas sociales, logr progresivamente construir una considerable base de apoyo popular, dada la dependencia de estos sectores de la intervencin del Estado y de su escasa lealtad con otras fuerzas polticas. Este pragmatismo involucr tambin a los dirigentes populares, muchos de los cuales terminaron abandonando los partidos de izquierda, continuaron actuando como independientes o se incorporaron a los nuevos grupos emergentes, incluyendo, por supuesto, el fujimorismo. En el contexto del colapso del sistema de partidos, de la extrema debilidad de las organizaciones sociales posterior a las polticas de ajuste implementadas en el periodo

9 En los ltimos tiempos, en trminos tericos, se va haciendo sentido comn la necesidad de aplicar enfoques integradores, que tomen en cuenta la racionalidad de los actores, los entornos institucionales, y los entornos culturales o simblicos en los que actan. Un ejemplo reciente es McAdam et.al., 2001. 10 Ver Graham, 1994, entre otros.

19881990, la participacin empez a quedar definida por el involucramiento en los programas de asistencia social que empezaba a implementar el Estado. El fujimorismo busc concientemente crear una base de apoyo poltico entre los ms pobres, especialmente despus de los resultados del referndum de 1993, que mostr al fujimorismo relativamente dbil fuera de Lima y entre los sectores populares11. Las polticas sociales durante el fujimorismo funcionaron dentro de esquemas centralistas y verticales, que relacionaban la cspide del Estado con la poblacin de base, casi sin intermediaciones, a travs de programas especiales administrados dentro del Ministerio de la Presidencia. Como sabemos, el fujimorismo se caracteriz por su desconfianza y rechazo de las intermediaciones institucionales, sociales y polticas, que pudieran limitar su poder. Esta lgica, afortunadamente para Fujimori, coincidi en gran medida con la lgica que impulsaban los organismos multilaterales, que tambin promovan polticas sociales focalizadas en la atencin a los ms pobres, por medio de organismos especiales, dentro de esquemas participativos orientados por la demanda12. Dos programas fueron emblemticos de esta manera de enfocar la participacin, uno de ellos fue el FONCODES. Este organismo financiaba pequeos proyectos en las zonas ms pobres del pas, siguiendo un criterio de focalizacin del gasto y orientado por la demanda (demand driven), que responda a la iniciativa de ncleos ejecutores constitudos por la poblacin beneficiaria, que adems deba colaborar de algn modo en la ejecucin de los proyectos, generalmente como mano de obra. Otro programa emblemtico fue el de comedores populares apoyados por el PRONAA. Este programa recoga la iniciativa de mujeres organizadas de zonas populares, que reciban alimentos para que fueran preparados por las mujeres del comedor. Estos esquemas participativos tuvieron algunos mritos. De un lado, alcanzaron un nivel significativo de eficiencia. El manejo centralizado permiti que el gasto se focalizara efectivamente en las zonas ms pobres del pas (es el caso de FONCODES); adems, la poblacin en las comunidades efectivamente se vi involucrada en los proyectos, que alcanzaron alta visibilidad y legitimidad13. Otros proyectos no fueron tan eficaces en cuanto a focalizacin, pero s lo fueron para construir una importante base de apoyo
Sobre el punto ver Tanaka, 2002. Ver Campodnico, 1998 y 1997. Para una visin comparada de los fondos de inversin social ver Epstein, 1999.
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popular al gobierno14. Obviamente, estos esquemas participativos de las polticas sociales tuvieron grandes limitaciones si los vemos desde el punto de vista de la eficacia (sostenibilidad, por ejemplo) y carcter democrtico de las polticas pblicas. Sostengo que hay dos grandes crticas que pueden hacerse; la primera se refiere al debilitamiento de la institucionalidad estatal; la segunda, al manejo clientelstico de los recursos del Estado. Respecto a lo primero, tenemos que la ejecucin de los programas sociales pas por encima de la institucionalidad estatal de lnea (ministerios de educacin y salud, por ejemplo), de los gobiernos locales, y tambin de las organizaciones sociales de base; los programas sociales tendieron a concentrarse en un nuevo rgano, el Ministerio de la Presidencia. Se trat de un esquema que premeditadamente busc debilitar espacios que pudieran competir con los propuestos desde el gobierno. Por ejemplo, FONCODES era un programa participativo, en el que la poblacin se expresaba por medio de sus ncleos ejecutores, pero esa organizacin era paralela y en ocasiones competa con otras organizaciones de las comunidades; adems, los ncleos funcionaban sin coordinar con otras instancias como gobiernos locales, u otras instituciones directamente involucradas dada la naturaleza de las obras que se ejecutaban (as, se construan postas mdicas sin coordinar con el sector salud, aulas y escuelas sin coordinar con el sector educacin, trochas y caminos sin coordinar con el sector transportes, por ejemplo). Esto atent contra la sostenibilidad de muchos de los proyectos, al no quedar claramente establecidas competencias en cuanto al mantenimiento de las obras una vez desaparecido el ncleo ejecutor. Precisamente como respuesta a este tipo de problemas, sectores de oposicin al fujimorismo esbozaron como alternativa un esquema de participacin basado en la convergencia entre organizaciones de base e instancias estatales locales. La idea era fortalecer la institucionalidad estatal involucrando en los programas de combate a la
Una evaluacin de los determinantes del xito de los proyectos de FONCODES, incluyendo la participacin de los beneficiarios, puede verse en Alczar y Wachtenheim, 2001. 14 Segn una encuesta que aplic el IEP en noviembre de 1998 (ver Carrin, Tanaka y Zrate, 1999), el porcentaje de quienes calificaron como malo o muy malo al gobierno de Fujimori fue 32.6 en el sector alto; 26.8% en el sector medio, y slo 20.7 en el sector socioeconmico bajo; de otro lado, el porcentaje de quienes calificaron como regular, bueno o muy bueno al gobierno de Fujimori fue de 79.3% en el sector bajo, de 73.2 en el medio, y de 67.5 en el alto.
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pobreza a organismos estatales de base como los municipios, y las agencias de los ministerios sociales pertinentes para implementar iniciativas de desarrollo; todo esto manteniendo y ampliando la dimensin participativa. El involucramiento de estas agencias estatales no slo las fortalecera en s mismas, si no que adems facilitara el sostenimiento y la coordinacin de los esfuerzos en pos de los ms pobres. De otro lado, la participacin no slo deba darse en el momento de la ejecucin, como simple mano de obra, si no que deba adems comprender el momento de la planeacin y la decisin de qu obras hacerse. La expresin emblemtica de esta manera de pensar la participacin en las polticas sociales fueron las Mesas de Concertacin para el Desarrollo, generalmente impulsadas por diversos alcaldes, casi todos ellos de oposicin al gobierno del presidente Fujimori. Desde 1997 y 1998 empez a manifestarse el hecho de que el fujimorismo gozaba de mayor respaldo poltico entre los sectores populares de Lima y en zonas rurales, pero se vea ms dbil en los mbitos provinciales urbanos. Es desde esos espacios que empezaron a emerger autoridades locales con un discurso que cuestionaba a un fujimorismo que debilitaba la institucin municipal, debido a un manejo centralista y vertical de los recursos. As, empez a gestarse como propuesta alternativa la creacin de espacios de concertacin, generalmente liderados por algn alcalde provincial o distrital, que convocaba a las fuerzas vivas de la localidad: iglesia, ONGs, organizaciones sociales de base, y otras autoridades del Estado. Estas iniciativas buscaban formular planes de desarrollo y elaborar proyectos para luego procurar su financiamiento. Algunos alcaldes, de algunas provincias con visibilidad poltica, poco a poco desarrollaron un discurso de oposicin, e incluso tentaron constituir movimientos polticos15. Sin embargo, estas iniciativas no lograron consolidarse; ya sea por enfrentar un ambiente poltico hostil (marcado por los intentos del fujimorismo para lograr la segunda reeleccin), como porque se revelaron altamente dependientes de la iniciativa personal de los alcaldes (cuando los alcaldes cambiaban, o se desinteresaban en la promocin de las mesas, ellas dejaban de funcionar en la prctica). A pesar de esto, las Mesas de Concertacin quedaron para las fuerzas de oposicin al fujimorismo como un modelo

15 Como el Movimiento Per Ahora, impulsado por los alcaldes provinciales de Cajamarca, Huancavelica e Iquitos, Luis Guerrero, Federico Salas y Jorge Chvez, respectivamente. Sobre el punto ver Tanaka, 2002.

valioso, y luego, como veremos, fueron fuertemente impulsadas desde el gobierno de transicin del presidente Paniagua16. La otra crtica a la participacin de la poblacin en los programas sociales durante el fujimorismo es ms de fondo, a mi juicio, y se refiere a su carcter clientelstico. Considero que es ms de fondo porque las prcticas clientelsticas son parte de la cultura poltica del pas, y por lo tanto ms difciles de erradicar. De hecho, como veremos ms adelante, cado el gobierno de Fujimori se ha avanzado significativamente en resolver el problema del debilitamiento de la institucionalidad estatal, pero muy poco en cuanto a limitar las posibilidades de continuar con prcticas clientelsticas. El malentendido es pensar que el problema del clientelismo fue resultado del carcter perverso del fujimorismo y que, por lo tanto, desaparecido ste el problema estaba bsicamente resuelto. En realidad, la manipulacin poltica de los programas sociales es consecuencia de la manera en que stos estn organizados y concebidos, y este problema, si bien se manifest elocuentemente con el fujimorismo, estaba presente antes de ste y contina en la actualidad en lo fundamental. El ncleo del problema es que los varios programas sociales de alivio a la pobreza funcionan sobre la base de la provisin de bienes que en la prctica son bienes privados (es decir, bienes de cuyo consumo o disfrute se puede excluir a algunos sectores o beneficiarios). Dada la magnitud y dispersin de la pobreza, el acceso a los recursos o programas se mueve siempre con un grado importante de discresionalidad, y ello es lo que permite la manipulacin poltica. Esto es vlido tambin en cuanto a la salida de los mismos: dado que no hay criterios claros, nuevamente la permanencia aparece como dependiente de la decisin arbitraria de algn funcionario o poder, con el que se desarrolla una relacin de dependencia. As, quienes entran lo hacen no en nombre de derechos, si no de favores; y quien otorga los beneficios tiene grandes posibilidades para privilegiar determinados grupos, y armar sobre esa base un grupo movilizable polticamente. Mientras no se adopten polticas con beneficios universales para segmentos bien determinados o focalizados de la poblacin, con claros criterios de entrada y salida, de modo que el acceso a los recursos no dependa de la voluntad del

16 Sobre las mesas de concertacin ver Avila, 2003a, quien analiza en profundidad el caso de Huanta. Sobre el caso de Ayacucho en general ver Huber, coord., 2003.

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poder de turno, la posibilidad de manipulacin poltica persistir17. Esto permite entender por qu el gobierno actual tambin ha cado ocasionalmente en la tentacin de usar polticamente los programas sociales, ms all de los avances democrticos registrados en los ltimos aos.

La participacin ciudadana desde el gobierno de transicin y sus desafos Con el gobierno de transicin del presidente Paniagua, se impuso un sentido comn participacionista, fuertemente voluntarista, que acogi las crticas al modelo de participacin en las polticas sociales que implement el gobierno de Fujimori. As, como parte de la democratizacin del pas, se impuls la participacin, pero en un sentido muy diferente al vigente hasta ese momento. En trminos generales, el nuevo modelo se inspir en la experiencia de las Mesas de Concertacin, y busc abrir a la participacin de la sociedad civil la planeacin del desarrollo, reuniendo las autoridades estatales con organizaciones sociales y ONGs. La forma emblemtica de participacin pasaron a ser las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza (MCLCP), que continuaron durante el gobierno del presidente Toledo. Segn Avila (2003), hacia 2003 haba 1088 MCLCP, presentes en todos los departamentos del pas, de las cuales 886 cubran un espacio distrital. Con el gobierno del presidente Toledo, el sentido comn del gobierno de transicin no slo ha continuado, si no que se ha profundizado; la lgica de tener espacios participativos para que la sociedad civil intervenga en la planeacin y toma de decisiones se ha expresado por ejemplo en el Acuerdo Nacional, firmado en julio de 2002. Este es un espacio de concertacin en torno al compromiso de desarrollar 29 polticas de Estado por parte de todas las principales fuerzas polticas y sociales. El problema es que los acuerdos son muy genricos, sin definiciones ni metas precisas hasta el momento. Este tipo de iniciativas se complementa con otros espacios de concertacin y participacin en los diversos ministerios y, sobre todo, en la manera en que se est dando el proceso de descentralizacin.

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Desarrollamos estas ideas en Tanaka y Trivelli, 2002.

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La descentralizacin, como vimos ms arriba, se convirti en una bandera poltica central para la oposicin a Fujimori, y fue levantada por mucha fuerza por el entonces candidato Alejandro Toledo. El discurso descentralista, bastante gaseoso, poco a poco empez a expresarse en la necesidad de formar gobiernos regionales, como una instancia intermedia entre los municipios distritales y provinciales, y el gobierno central. Este cambio empez a darse con la segunda vuelta de las elecciones del 2001, que enfrentaron a Alejandro Toledo y Alan Garca. Este ltimo reclamaba para s la representacin autntica de los sentimientos descentralistas, dado que durante su gobierno se constituyeron gobiernos regionales, que luego fueron eliminados por Fujimori despus del autogolpe de 1992; esto oblig al candidato Toledo a radicalizar sus posiciones sobre el punto. Esto permite entender por qu, una vez en el poder, el presidente Toledo lanz el proceso de descentralizacin, entendiendo por ste la convocatoria a elecciones de gobiernos regionales, constituidos sobre la base de los departamentos. Ms adelante, el congreso cre espacios de concertacin y participacin de la sociedad civil, mecanismos de democracia directa llamados a complementar y profundizar aquellos de la democracia representativa; as aparecieron los Consejos de Coordinacin Regional (para los gobiernos regionales) y Consejos de Coordinacin Local (para los municipios provinciales y distritales). Estos consejos reunen a las autoridades locales de nivel inmediato inferior (alcaldes provinciales respecto al gobierno regional, por ejemplo) y a representantes de la sociedad civil. Los Consejos de Coordinacin son instancias en los que se elaboran los presupuestos de manera participativa, y se discuten los planes de desarrollo. En ellos hay representantes de la sociedad civil, por lo general electos de un patrn abierto por las autoridades regionales o locales. Si bien el gobierno del presidente Toledo se caracteriza por su ambigedad y falta de coherencia, tambin en este campo, es claro que durante su gobierno se ha producido una suerte de explosin participativa, con la multiplicacin de espacios de concertacin y coordinacin, como nunca antes en la historia democrtica reciente. Es indudable que todo esto se inscribe dentro de esfuerzos saludables por avanzar en la descentralizacin e institucionalizacin del pas, y de fortalecimiento de las organizaciones sociales de base, tan debilitadas durante las ltimas dcadas. Sin embargo, no hay que perder de vista que los espacios participativos abiertos desde la transicin tienen tambin lmites y desafos importantes que deben ser atendidos.

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Un primer asunto se refiere a la naturaleza de la participacin y a quines involucra. Desde el gobierno de transicin el nfasis dej de estar puesto en la ejecucin de obras, y pas a estar en la toma de decisiones: en la planificacin del desarrollo. Esto es un avance, sin duda, dado que la participacin ocurre a propsito de cuestiones ms decisivas. Sin embargo, esto tiene inevitablemente como consecuencia la necesidad de una participacin ms calificada, que no puede involucrar fcilmente a la poblacin de base. Dada la naturaleza de las tareas que se deben desarrollar en los consejos de coordinacin, los protagonistas son en realidad agentes externos a las comunidades, como ONGs, o diversos intermediarios sociales (brokers), que no dirigentes o representantes en el sentido estricto de la palabra. Dado el contexto de debilidad de los vnculos representativos a los que ya hemos hecho referencia, la poblacin de base mira con cierta distancia y desconfianza a la dinmica concertadora establecida en estos trminos. Estos problemas se ven agravados en lo que respecta a los consejos de coordinacin regional y local, debido a lo poco institucionalizados que todava estn los mecanismos de eleccin de los representantes de la sociedad civil. En la prctica, por lo general las autoridades abren un padrn en el que los representantes de la sociedad civil deben registrarse durante un tiempo determinado. Suele ocurrir entonces que quienes finalmente se inscriben son los grupos ms cercanos a la autoridad, o quienes tienen mayor capacidad de movilizacin y accin, quedando fuera otras con menores recursos organizativos. As, la dinmica participativa puede terminar sirviendo de espacio de legitimacin de las decisiones previamente adoptadas por las autoridades. Usar la participacin como recurso de legitimacin poltica, sin asumir propiamente sus costos y ventajas, en realidad, no es una prctica lejana a las mesas de concertacin existentes en los ltimos aos. El anlisis de muchas experiencias de este tipo muestra frecuentemente un patrn segn el cual las autoridades las impulsan en tanto les sirven como plataforma para obtener recursos y construir una buena imagen ente la poblacin, pero que pueden tambin dejarlas de lado y desactivarlas cuando se convierten en espacios de cuestionamiento, ficalizacin u oposicin a las autoridades. Finalmente, ya mencionamos la alta dependencia de estas prcticas participativas de la iniciativa de personas concretas, de modo que, fallando stas, queda muy poco. De otro lado, la explosin participativa ocurre en un contexto de estrechez fiscal, por lo que, por lo general, los planes de desarrollo concertados no se convierten en obras

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concretas como durante los aos del fujimorismo, por lo que la desconfianza no tiende a desaparecer, si no todo lo contrario. As, la participacin aparece para algunos como pura retrica, sin eficacia para responder a los problemas. Este problema ha afectado sobre todo a las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, instancia tpicamente concertadora y de planeacin sin capacidad ejecutiva. Segn datos de Avila (2003), casi todas las MCLCP de nivel departamental se muestran en la actualidad en una situacin de extrema debilidad. Para ser justos, hay que sealar que han quedado rebasadas por la constitucin de otros espacios de concertacin y planificacin asociados a instituciones con capacidad de ejecucin, como los gobiernos regionales y locales y sus consejos de coordinacin. Hay un ltimo conjunto de desafos que enfrenta la participacin durante el gobierno del presidente Toledo, que es importante mencionar, y es la tensin entre la dimensin directa o participativa de la democracia con la representativa, es decir, entre los representantes de la sociedad civil y las autoridades electas con el voto popular. Parece haberse asumido, desde el gobierno actual, que la democracia participativa es continuidad y radicalizacin de la representativa, y gracias a la cual tendramos una democracia ms autntica, que podra tener mayor legitimidad ante la poblacin. Si bien ello puede llegar a ser cierto, no lo es de manera tan directa. La democracia participativa tiene que ser capaz de dar cuenta de la creciente complejidad de nuestras sociedades, que plantea desafos y problemas
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no

siempre

considerados

desde

posturas

participacionistas tradicionales . Las nuevas autoridades miran con desconfianza a los espacios de participacin de una sociedad civil que ciertamente no es un mbito neutral de expresin de intereses comunitarios. La sociedad civil, en primer lugar, no est exenta de conflictos, por lo que no puede hablarse sin ms de una sola expresin de la sociedad; segundo, la sociedad est tambin fuertemente permeada por intereses polticos, por lo que debe considerarse a la sociedad civil como una arena de lucha poltica ms, que ocupan diversos actores con estrategias y agendas propias. De hecho, algunos actores polticos dbiles en la arena electoral pueden ser muy fuertes en el mundo de las organizaciones sociales, con lo que terminan siendo actores polticos relevantes. Todo esto hace que, naturalmente, las

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Sobre el punto ver Tanaka, 1999a.

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autoridades electas desconfen y traten de limitar el protagonismo de los representantes de la sociedad civil. Cmo enfrentar estos dilemas? En trminos generales, creo que no debe perderse de vista que el marco de nuestro rgimen poltico es el de una democracia representativa, y que los mecanismos de democracia directa o participativa deben complementar, mejorar el funcionamiento de la primera, no sustituirla. Concretamente, deben especificarse claramente los alcances de la participacin directa, y en qu ocasiones puntuales puede estar por encima de las autoridades electas: por ejemplo, en el caso de referndums o revocatorias. Los mecanismos de democracia participativa son ms tiles como mecanismos de control y fiscalizacin de las autoridades, as como espacios de consulta y concertacin (bajo ciertas condiciones, como hemos visto), pero difcilmente pueden cumplir el sueo de encauzar una suerte de autntica expresin de lo social por encima de lo poltico.

FFFFF En el momento actual, los mecanismos y espacios de participacin para la sociedad civil han ganado una importante legitimidad social, y son parte de nuestro ordenamiento constitucional y legal. Pero como hemos visto, han venido impulsadas fundamentalmente desde arriba, a partir de la apertura del sistema poltico, a partir de iniciativas del Estado, sin tener movimientos sociales en la base que les den respaldo. Esto hace que por el momento ellos dependan decisivamente de la voluntad de las autoridades a las que les corresponde implementarlas. En algunos casos la participacin es vista como una oportunidad para democratizar el Estado y la autoridad poltica, pero tambin como un estorbo y como una arena ms de disputa partidista. Adems, la participacin se da en un contexto de estrechez fiscal y un desordenado proceso de descentralizacin, por lo que el actual mpetu participativo corre el riesgo de no satisfacer las expectativas que ha despertado. En todo caso, a pesar de estas limitaciones, es un hecho que en los ltimos aos se han multiplicado y ampliado los espacios de participacin y de quehacer social y poltico, lo que incentiva un mayor involucramiento de la ciudadana, sus organizaciones y

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diferentes actores en la esfera pblica. Estas fuerzas pueden expresarse de manera desordenada, aumentando la fragmentacin del sistema poltico, y ahondando las brechas de representacin existentes. Para que ello no ocurra, las nuevas oportunidades de la participacin deberan enmarcarse dentro de un nuevo formato institucional que incentive la formacin de coaliciones y el desarrollo de conductas cooperativas. Se ha anunciado por parte del gobierno el inicio de un proceso de reforma del Estado y una reforma integral del sistema poltico; esperemos que esos cambios logren estructurar de manera ms ordena las energas desatadas con la ampliacin de los espacios participativos.

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Cuadro 1. Formas de participacin y sus caractersticas (tomado de Tanaka, 2001).

Involucramiento colectivo generalizado Grado complejidad Espacios caractersticas poblacionales y Pequeas, homogneas, aisladas. Identidades comunales. Pobreza extrema. Principales involucrados Actores Principales Mayora poblacin Lderes y poblacin de la Participacin poca calificacin Lderes comunales bienes Bienes pblicos de Baja

Intermediacin

Pluralismo

Media

Alta

Grandes, heterogneas, integradas a centros urbanos.

Espacios urbanos

Bienes pblicos y Bienes semi-pblicos Intermediarios brokers con Grupos de inters

semi-

pblicos y privados o Lderes sociales polticos Grupos de inters y lgicas individuales Alta especializacin de lderes; llegada de al plano poltico

Escasa divisin del Mayor trabajo especializacin, intervencin brokers

Desafos

Desarrollo de base

de Formacin democrticos

de Coordinacin lderes sociales

capacidades a nivel lderes

control horizontal de

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Problemas. Distorsiones

Sobre-explotacin, manipulacin agentes externos de Intereses particulares. Caciquismo

Fragmentacin, particularismo, monopolios representacin. Clientelismo de

Ventajas potenciales

Reduccin costos

de Mejora diagnsticos; formulacin proyectos; sostenibilidad

Construccin en actores equilibrio de sociedad; democratizacin legitimidad Estado

de

sociales, Estadoy del

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Referencias bibliogrficas

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