A la sombra de la prosperidad: la calidad en la reforma a la Ley 30 de 1992 Alexis V.

Pinilla Daz1 RECUADRO DEBE ESTAR AL COMIENZO Uno de los ejes centrales de la reforma a la Ley 30 de 1992, mediante la cual se regula el servicio de la educacin superior en Colombia, es la nocin de calidad asociada a la investigacin, la acreditacin, la vinculacin de la universidad con el sector productivo y la gestin de recursos. No obstante, esta nocin no es completamente novedosa y su origen reciente se puede ubicar en la dcada de los aos 1980, justo cuando se empezaron a realizar diagnsticos sobre la efectividad y pertinencia de la educacin superior y comenz la asociacin de sta ltima con la idea de desarrollo econmico. Palabras clave: Calidad educativa Reforma Educacin Superior Acreditacin Investigacin La dcada de los aos 1980 Las polticas econmicas lideradas por los Chicago Boys a lo largo de los aos 1970 en el sur del continente latinoamericano, especialmente en el Chile pinochetista, se extendieron por toda la regin tensionando la idea de un Estado que garantizara en su totalidad el acceso de la poblacin a los bienes pblicos esenciales, dentro de los cuales se cuenta a la educacin. En esta mirada economicista se fomentaron estrategias de poltica educativa tendiente a fortalecer la capacidad de gestin de la empresa privada y a colocar en el centro del modelo la meritocracia individualista. El diagnstico de los organismos internacionales, dentro de los cuales jugaron un papel destacado el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, estableci que la crisis de la educacin en Amrica Latina obedeca a un desgaste del aparato estatal en la regulacin econmica. Este diagnstico, impulsado por el Consenso de Washington, se fundament en tres premisas: [] a) los gobiernos no slo han sido incapaces para asegurar calidad y cantidad, sino que ellos son estructuralmente ineptos para combinar ambas dinmicas; b) la expansin de los servicios educativos es un objetivo ya conquistado por casi todos los pases de Amrica Latina, siendo los ndices de exclusin y marginalidad educativa expresin clara de la falta de eficiencia del sistema y no de escasa universalizacin; c) la posibilidad de combinar calidad y cantidad con criterios igualitarios y universales es una falsa promesa de los Estados interventores y populistas2. En este contexto, es necesario destacar el diseo y ejecucin del Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe el cual intent proponer una alternativa para la
1

Profesor Asociado. Departamento de Ciencias Sociales. Universidad Pedaggica Nacional, Bogot, D.C. Correo electrnico: alepinilla2003@yahoo.com. 2 Gentili, Pablo. El Consenso de Washington y la crisis de la educacin en Amrica Latina, en F. lvarez, A. Santesmases, J. Muguerza (compiladores) Neoliberalismo vs. Democracia, Madrid, La Piqueta, 1998, p. 106.

educacin de la regin ligndola a la equidad social. No obstante, la frmula para desarrollar esta alternativa no fue la mejor: aumento no planificado de la cobertura en unas condiciones precarias. En esta direccin, dentro de las reuniones del PROMEDLAC (Project Mayeur dans le Domaine de l`Education en Amrique Latine et les Caribes) se estableci que la prdida de dinamismo y el agotamiento de una concepcin y un estilo de desarrollo educativo que no han sido capaces de conciliar el crecimiento cuantitativo, con niveles satisfactorios de calidad y equidad3. En este marco la preocupacin de las polticas educativas de los aos 1990 se centr en compatibilizar el creciente aumento de la cobertura educativa y las expectativas que sta generaba para el sistema de la educacin superior, con una nocin de calidad centrada en la ptica neoliberal de la eficiencia, la productividad y la generacin de competencias individuales y colectivas para hacerle frente a la sociedad de la informacin. La poltica de calidad en el contexto colombiano La Constitucin de 1991 naci y se desarrollo en el marco de un modelo econmico que poco o nada garantiza su realizacin. A la par del reconocimiento del Estado colombiano como un Estado Social de Derecho, las polticas econmicas y sociales durante la dcada de los 90 y la primera dcada del siglo XXI han fortalecido una mirada eficientista de la educacin y han hecho nfasis en la articulacin de la gestin educativa en el nivel superior con el mbito productivo. As mismo, se asume que la garanta de la educacin superior obedece a una lgica meritocrtica anunciada desde el artculo primero de la propuesta de reforma a la Ley 30 en el cual se lee que: La Educacin Superior es un derecho, un bien pblico basado en el mrito y la vocacin, y un servicio pblico inherente a la finalidad social del Estado. Bajo esta lgica se ha construido un modelo de calidad que est asociado a tres factores: Calidad, investigacin y productividad acadmica

En el captulo II del ttulo V se definen los criterios para el aseguramiento de la calidad, acreditacin, evaluacin y fomento de la educacin superior. A lo largo del articulado resulta claro que la investigacin y la productividad acadmica estn en estrecha relacin con los estndares de calidad de las universidades. La institucin encargada de fijar estos estndares es el Departamento Administrativo de Ciencias, Tecnologa e Innovacin, Colciencias. En el artculo 119 se anota lo siguiente: El Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, COLCIENCIAS, es un aliado estratgico del sector de Educacin Superior para el fortalecimiento de la capacidad cientfica, tecnolgica, de innovacin, de competitividad y de emprendimiento del sector y para la formacin de investigadores en Colombia y en el exterior y hace parte de los organismos consultivos del Ministerio de Educacin Nacional. Las directrices de COLCIENCIAS en los ltimos aos han propendido por aumentar los indicadores relacionados con la productividad acadmica de los investigadores nacionales,
3

UNESCO, OREALC, Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, abril de 1991, p. 32.

lo cual se traduce en el aumento de la exigencia para el reconocimiento y el escalafonamiento de los grupos de investigacin en la plataforma del GROUPLAC y en el ndice de PUBLINDEX, en el cual se clasifican las revistas de carcter cientfico. Sin entrar en detalles, estos dos aplicativos constituyen indicadores de primer orden para establecer la productividad y calidad acadmica de una universidad y, por ende, tienen una implicacin directa en los procesos de acreditacin institucional. En el artculo 23 de la reforma una de las condiciones para mantener la denominacin de Universidad, y los beneficios acadmico-administrativos derivados de sta, es Desarrollar investigacin de alto nivel demostrable a travs de grupos de investigacin reconocidos en las dos categoras superiores definidas en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y por lo menos en tres campos del saber (literal b). No obstante, el presupuesto de COLCIENCIAS, particularmente el destinado a las reas de ciencias humanas, sociales y educativas, puede resultar insuficiente frente a la demanda de investigadores que pretenden ingresar al sistema. Sumado a ello, por un criterio meritocrtico, los grupos que tienen ms posibilidades de acceder a las convocatorias de COLCIENCIAS son aquellos que tienen mejor posicionamiento en el escalafn, es decir, que los recursos se focalizarn en comunidades acadmicas ya consolidadas, tornando tortuoso e incierto el camino de los nuevos grupos de investigacin. La eficiencia y la gestin de recursos

El asunto de la financiacin de la educacin superior no tiene grandes cambios en esta reforma. Adems de fortalecer la lgica de la financiacin de la demanda, a partir del fomento de crditos blandos a travs del ICETEX (artculo 121), se contina incentivando a las universidades para que generen recursos propios en un contexto de marcada desigualdad entre universidades pblicas y privadas, incluso, entre las mismas universidades pblicas que deben inscribirse en una competencia voraz por los escasos recursos destinados por el Estado como incentivo a la gestin acadmica universitaria. Llama la atencin que, siguiendo con la lgica meritocrtica, el gobierno se abroga del derecho de entregar recursos del Estado para financiar el desarrollo de aquellas instituciones que demuestren altos ndices de calidad investigativa y de gestin del conocimiento, independientemente de su carcter pblico, mixto o privado. Veamos: El Gobierno Nacional podr destinar recursos con criterios objetivos de elegibilidad a las Instituciones de Educacin Superior privadas, orientados al mejoramiento del servicio, a travs de fondos competitivos o convenios de desempeo. Con el fin de incentivar la excelencia, el Gobierno Nacional podr destinar recursos a las Instituciones de Educacin Superior estatales y privadas que cuenten con la Acreditacin de Alta Calidad en los trminos que defina el Ministerio de Educacin Nacional (artculo 101). El eje de la reforma: la acreditacin institucional de alta calidad

Desde la promulgacin de la Ley 30 en 1992 se cre el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA), adscrito al Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU), con el fin de gestionar el Sistema Nacional de Acreditacin cuyo objetivo era garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del Sistema cumplen los ms altos requisitos de

calidad y que realizan sus propsitos y objetivos (artculo 53). Las polticas del CNA se fueron fortaleciendo a lo largo de la dcada de los 90, restando la autonoma de las universidades para definir sus proyectos educativos. Con la creacin de estndares articulados a los sistemas de investigacin, gestin econmica y del conocimiento y evaluacin permanente, las universidades empezaron una acelerada carrera para acreditar sus programas acadmicos a fin de mantenerlos en funcionamiento. Con el proyecto de ley 112 que se encuentra en la Comisin Sexta de la Cmara de Representantes, estos sistemas ajustan y elevan los estndares de calidad relacionados con la acreditacin, de all que ste sea el nudo gordiano de la reforma. La acreditacin se asocia no slo a la produccin de conocimiento e innovacin (trmino muy ligado a la productividad), sino tambin a la ampliacin de cobertura y a la gestin financiera de las instituciones de educacin superior. Bajo un falso dilema, se sugiere que la evaluacin es un asunto permanente de la vida universitaria, pues de lo que se trata es de consolidar una cultura de la autoevaluacin mediante la cual las universidades y los diferentes programas (de pregrado y posgrado) establezcan el grado de correspondencia entre su dinmica interna y los indicadores definidos por el gobierno nacional a travs del Consejo Nacional de Acreditacin y la Comisin Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior CONACES (artculos 91 al 101 de la reforma). En todo caso, a pesar de la autoevaluacin, los estndares de calidad con fines de acreditacin se fijan desde la externalidad de las instituciones educativas donde se promueve una nocin de stas como empresas educativas que deben articularse a las demandas de la sociedad del conocimiento y la informacin (idea que se ha fortalecido desde las cumbres de la sociedad de la informacin de Ginebra y Tnez, en 2003 y 2005, respectivamente). Llama la atencin que adems de fortalecer los procesos de autoevaluacin de las instituciones y de los diferentes programas acadmicos que ofrecen las universidades, se incluye como factor de acreditacin de alta calidad los resultados que obtengan los estudiantes de ltimos semestres en los exmenes diseados y aplicados por el ICFES. En el artculo 99 se anota que: Los resultados obtenidos por los estudiantes en los Exmenes de Estado aplicados por el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la educacin, ICFES, a quienes terminan los programas de grado en las Instituciones de Educacin Superior, sern parte del aseguramiento de la calidad y de la Acreditacin de Alta Calidad. Valga aclarar que el ICFES pas de ser el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (captulo II de la Ley 30 de 1992), al Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin, transformacin que se inici con la Ley 1324 de 2009 mediante la cual se centran las funciones del ICFES en la evaluacin restringiendo las facultades otorgadas a esta institucin en la Ley 30. Podra sostenerse que, junto al ICFES, las instituciones sobre las que se soporta la actual reforma a la educacin superior son el ICETEX y COLCIENCIAS y la lgica que articula esta triada institucional tiene tres vectores: innovacin, evaluacin y rentabilidad. Adenda Los tres ejes de la reforma a la Ley 30 de 1992 relacionados con la calidad de la educacin superior (investigacin, gestin y acreditacin) fortalecen la idea expuesta desde el artculo primero de la reforma en el que se menciona que la educacin responde a un modelo

meritocrtico de sociedad. Teniendo en cuenta las particularidades del desarrollo educativo colombiano, en el cual las universidades pblicas han pasado por fuertes procesos de reingeniera (acadmica y financiera), pareciera que el modelo antes que ser meritocrtico es inequitativo. Cmo garantizar una igualdad en la carrera por la acreditacin institucional si las universidades pblicas con menos recursos han tenido que gastar la casi totalidad del presupuesto asignado por el Estado en funcionamiento?, qu porcentaje del presupuesto de estas universidades se ha dirigido a la investigacin y a la inversin en plataformas tecnolgicas e infraestructura fsica?, por qu se deja intacto el tema de financiacin de la demanda si justamente por va de esta frmula se ha desfinanciado a las universidades pblicas? Lo anterior se enmarca en un modelo de fortalecimiento de la Autonoma Relativa de las instituciones de educacin superior, pes si bien una de las banderas de la reforma ha sido fortalecer la autonoma institucional sta queda en entredicho al analizar los procesos de gestin (acadmica y financiera) que deben adelantar las universidades y los mecanismos de control y evaluacin que pesan sobre las mismas. A pesar de la presin social, el 3 de octubre de 2011 la Ministra de Educacin radic en el Congreso el proyecto de reforma a la Ley 30, el cual, al igual que dicha ley, encarna un sentido de la calidad que atenta contra las universidades pblicas con menores recursos y fortalece la lgica de la desfinanciacin de la educacin superior pblica a travs del apoyo econmico a la demanda por la va de los crditos. Durante las ltimas semanas el pulso poltico se ha trasladado del legislativo a la sociedad civil. Las ms de 140 mil personas, mayoritariamente estudiantes, que han salido a las diferentes movilizaciones en varias ciudades son una muestra no slo de la insatisfaccin que genera esta reforma, sino del conocimiento que los universitarios han construido sobre la misma. Contrario a lo que una y otra vez proclam la ministra en los medios de comunicacin y en las propagandas difundidas en horario triple A, los estudiantes y los gremios docentes s haban ledo la reforma y s tenan propuestas alternativas. Desafortunadamente esta masiva protesta an no ha logrado poner freno a la nueva estrategia neoliberal de la prosperidad democrtica defendida por el presidente Juan Manuel Santos.