PRESUPUESTO

I. LA IMPORTANCIA MODERNA

DEL

PRESUPUESTO

EN

LA

SOCIEDAD

Puede estimarse que la importancia del presupuesto en la actualidad, residen en 3 puntos: 1. En ser un conjunto de normas legales que regulan el recaudo y la inversin de prcticamente la mitad de los recursos que se movilizan en la sociedad contempornea. 2. Regular el proceso de preparacin, discusin, ejecucin y control de los gastos pblicos, y al mismo tiempo, ordenar el proceso de recaudo de los ingresos fiscales. 3. Proveer los marcos legales para que dicha ejecucin del gasto pblico se controle, logrando evaluar la eficiencia del mismo.

II. CONCEPTO JURDICO DEL PRESUPUESTO a) El presupuesto, a diferencia de tiempos anteriores donde el Parlamento deba autorizar de forma expresa al soberano para el recaudo de ingresos, El Congreso ya no autoriza, por el contrario, solo estima los ingresos fiscales, es decir los calcula anualmente y el poder ejecutivo, los recauda de acuerdo a las normas sustantivas que se establecen, ej. Los aranceles, el IVA. b) Los gastos, no solo son estimados por el Congreso sino que adems deben ser autorizados por este. As los efectos del presupuesto sobre el gasto son triples: autoriza a la administracin a realizar el gasto pblico, limita las cantidades a gastar hasta la cifra consignada en el presupuesto y fija el empleo o destino que haya de darse a los crditos aprobados en el presupuesto (Rodrguez Bereijo). c) El presupuesto en materia fiscal, reconoce las facultades que el poder soberano (el pueblo) reconoce a sus parlamentarios, a travs de la democracia representativa, pues dicho reconocimiento se ve plasmado en la ley anual de presupuesto que el Congreso expide.

Reunidos los tres elementos, podemos presupuesto en materia jurdica as:

dar

una

definicin

del

El presupuesto pblico, es un estimativo de los ingresos fiscales y una autorizacin de los gastos pblicos que, normalmente cada ao, efecta el rgano de representacin popular en ejercicio del control poltico que en materia fiscal le corresponde.

III. PRINCIPIOS PRESUPUESTALES Acerca del alcance jurdico de los principios contenidos en el Estatuto Orgnico, la Corte Constitucional ha afirmado, que los mismos, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal y que si no se tienen en cuenta, se vicia la legitimidad de dicho proceso. Estos principios son: 1) Principio de Legalidad o de Competencia El ciclo presupuestal (preparacin, discusin, aprobacin, ejecucin y control) debe estar prevista en una ley de alta jerarqua; normalmente en la Constitucin. El principio de legalidad, se reduce a que en algunos momentos de dicho ciclo presupuestal, por ejemplo en la fase de discusin y aprobacin, debe contarse con la participacin del Congreso, las asambleas departamentales, concejos municipales segn corresponda, pues estos organismos son la representacin popular de todos los ciudadanos y por esto no puede solamente el poder ejecutivo decidir y realizar el presupuesto. 2) Principio de la Unidad Presupuestal Consiste en que todos los ingresos y gastos del Estado figuren en un solo documento, llamado presupuesto. Esto ofrece ventajas especficas a saber: - Permite que tanto legisladores como opinin pblica tengan una idea de conjunto de lo que es la poltica fiscal para un ao determinado. Esto a su vez permite que se facilite el control poltico ejercido directamente por el Congreso. - Fortalece el control fiscal y financiero de la ejecucin presupuestal, realizado por Contraloras y superintendencias.

- Permite visualizar el conjunto del gasto pblico del ejercicio y de la magnitud del esfuerzo tributario que se requerir para financiarlo. - El congreso y la opinin pblica podrn evaluar si las prioridades del gasto pblico, coinciden con los deseos de la comunidad. Esta unidad procesal presenta a s mismo dos dificultades que entorpecen el cumplimiento de este principio: a. El presupuesto general de la Nacin solamente recoge la proyeccin de ingresos y autorizaciones de gastos del Gobierno Nacional central y los establecimientos pblicos de carcter nacional, no previendo los presupuestos propios de los entes descentralizados tales como departamentos, municipios ni de expresas industriales y comerciales del estado que cuentan con autonoma financiera. b. La poltica cuasifiscal, que consiste en todas aquellas informaciones relevantes para comprender a cabalidad la gestin financiera del Estado en su conjunto, tal como las exenciones que otorgan las leyes fiscales. 3. Principio de Anualidad Consiste en la renovacin anual de las autorizaciones para recaudar impuestos y efectuar los gastos. Este perodo de un ao, permite armonizar la gestin presupuestal con otras actividades que se rigen por el mismo tiempo, por ejemplo, la gestin de las empresas y sus balances se circunscriben al ciclo anual, el recaudo de los impuestos directos se hacen dentro del perodo anual. Nuestro sistema presupuestal es mixto, pero antes de definir por qu lo es, se hace necesario tener claridad entre los siguientes conceptos: * Presupuesto de caja o perodo administrativo : toma en cuenta los ingresos y los gastos pagados, hasta el ltimo da del ao, dejando para incorporar en la vigencia siguiente los ingresos reconocidos y no recaudados y los compromisos pendientes de pago. * Presupuesto jurdico o de competencia o perodo fiscal: toma como factores no solo los ingresos y gastos efectuados en el ao, sino que estable un lapso de tiempo adicional en la vigencia que le sigue, a fin de incorporar el recaudo de las rentas ya reconocidas y el pago de las obligaciones pendientes del ao anterior.

El sistema Colombiano, en cuanto a ingresos se acerca al presupuesto de caja, tomando en consideracin solo los ingresos reportados al ltimo da del ao, esto es 31 de diciembre. En cuanto a los gastos, el sistema se puede catalogar como de competencia limitada, porque permite que gastos comprometidos en determinado ao fiscal que no alcanzaron a ejecutarse en dicho lapso de tiempo, puedan ejecutarse en el ao siguiente a travs de las reservas de apropiacin, pero el plazo para ejecutarse est definido de forma forzosa, no pudiendo sobrepasar la vigencia del ao subsiguiente. 4. Principio de Universalidad Consiste en que todas las rengas y todos los gastos, sin excepcin, figuren en un presupeuesto (Waline). En Colombia el principio se predica nicamente del gasto y no de los ingresos o rentas. A la luz de lo contemplado en el art. 347 de la Constitucin que establece: El proyecto de ley de apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El principio de la universalidad, rechaza figuras como los fondos secretos (por fuera del presupuesto). 5. Principio de Unidad de Caja La totalidad de los ingresos pblicos deben ingresar sin previa destinacin a un fondo comn donde se asignan a la financiacin del gasto pblico. Esto tiene como fin, que la autoridad presupuestal pueda orientar el gasto pblico a reas que estime prioritarias, no encontrndose con que los ingresos ya tienen destinacin previamente ordenada. En nuestro pas es muy deficiente la aplicacin de este principio, pues ms de la mitad del gasto pblico se destina a suplir las rentas comprometidas, estas son:

a. Rentas especficas: son aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de ndole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, ya que las normas legales las destinan a fines especficos. b. Rentas atadas: son aquellos recursos que se limitan a proveer la financiacin de unos gastos especficos, como puede ser el caso del situado fiscal, donde se asigna no un impuesto determinado, sino una porcin de los ingresos ordinarios, para el financiamiento de los gastos en educacin y salud. 6. Principio de Equilibrio Presupuestal El equilibrio presupuestal, en los siglos XIX y XX, tena un sentido econmico y fiscal muy preciso: los ingresos corrientes del Estado deban ser suficientes en pocas normales para atender los gastos presupuestales. Para ese entonces, el crdito pblico se entenda como una operacin de excepcin a la que se recurra en momentos de crisis, usualmente frente a circunstancias de guerra. Sin embargo, en Colombia a partir de los aos 30, el principio de equilibrio presupuestal dej de tener significado econmico importante, pues el crdito pblico se convirti en mecanismo permanente de financiamiento presupuestal, es decir dejo de tener como excepcin y se convirti en regla general. El ejemplo ms significativo para afirmar que Colombia no aplica este principio de forma eficaz, se vislumbra en el precepto del art. 347 de la Constitucin Nacional, que dispone: si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados. As que concluimos, que actualmente el principio de equilibro presupuestal corresponde a que los gastos pblicos siempre sern iguales a los ingresos tributarios y no tributarios y a los recursos del crdito, provengan stos del ahorro pblico o del crdito del banco central.

IV. EL SISTEMA PRESUPUESTAL

Est constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nacin. Lo que busca el sistema, es armonizar el proceso presupuestal con el marco ms amplio de los programas macroeconmicos del Gobierno, y asegurar as la compatibilidad de la poltica fiscal con la poltica monetaria, cambiaria y crediticia.

V. CONSEJO SUPERIOR DE POLTICA FISCAL Este organismo fue creado por la Ley orgnica del presupuesto, su funcin es coordinar el sistema presupuestal y hacer un seguimiento permanente de la poltica fiscal. El Consejo est conformado por el ministro de Hacienda, el director del Departamento de Planeacin, el consejero econmico de la Presidencia, los viceministros de Hacienda y los directores de crdito pblico, impuestos y aduanas y del tesoro.

VI. PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Est conformado por los siguientes conceptos: A) Ingresos Corrientes: se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios, corresponden a los impuestos directos e indirectos. Los segundos, los no tributarios, corresponden a las tasas, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizado de la Nacin. B) Contribuciones Parafiscales: son gravmenes establecidos con carcter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y nico grupo social o econmico y se utilizan para beneficio del propio sector. La administracin y ejecucin de estos recursos, se har segn lo que disponga la ley que los crea y se destinarn slo al objeto que disponga dicha ley. Las contribuciones parafiscales, se crean para alimentar y nutrir una entidad especfica, por ejemplo, el seguro social. Actualmente, la parafiscalidad se considera un instrumento til para canalizar recursos hacia determinados sectores agrcolas con miras a fortalecer la investigacin tecnolgica, la comercializacin y la sistematizacin de procesos agrcolas.

C) Fondos Especiales: corresponde a los ingresos definidos en la ley para la prestacin de un servicio pblico especfico, as como los pertenecientes a fondos sin personera jurdica creados por el legislador. D) Recursos de capital: estn constituidos por los siguientes: - Los recursos del balance del tesoro: la ejecucin anual del presupuesto arroja un supervit o un dficit, al concluir cada ejercicio. Ese resultado, positivo o negativo, proveniente del ao anterior, se denomina balance del tesoro, e ingresa como recurso de capital al presupuesto del ao siguiente. - Recursos de crdito interno y externo - Rendimientos de operaciones financieras: cuando el fisco acta no como deudor sino como acreedor, los rendimientos que obtenga (intereses, etc.) se consideran como recursos de capital. - El mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio: corresponde a los desembolsos en moneda extranjera, o por la colocacin de ttulos del Gobierno Nacional en el Banco de la Repblica. - Las donaciones. - Utilidades del Banco de la Repblica E) Ingresos de los Establecimientos Pblicos: Ingresos de los establecimientos pblicos, distinguiendo entre las rentas propias, de las transferencias y aportes que reciban del Gobierno Central.

VII. PRESUPUESTO DE GASTOS El presupuesto de gastos se discrimina en 3 grandes rubros: a) Gastos de financiamiento, b) Servicio de la deuda, c) Gastos de inversin. a) Gastos de funcionamiento: En el presupuesto, se especifica las diversas ramas de la administracin pblica y dentro de stas, el organismo o entidad al cual se le autoriza el gasto. Y a su vez, dentro de cada organismo el presupuesto de gastos de funcionamiento se clasificar en: servicios personales, gastos generales y transferencias y gastos de operacin. b) Servicio de la deuda: clasificado en deuda interna y deuda externa.

c) Gastos de inversin: comprender el plan operativo anual, y se clasificar conforme lo determinado por el Gobierno en cada anualidad.

VIII. GASTO PBLICO SOCIAL La constitucin del 91, introduce este gasto en su art. 350, dicho precepto cumple una funcin poltica de naturaleza social y juega un papel redistributivo, pues se ordena destinar un parte especial del gasto a la solucin de los problemas ms urgentes de las clases necesitadas. Esas partidas se redistribuirn conforme al criterio de necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin y la eficiencia fiscal y administrativa. Se busca de esta forma, promover el desarrollo equilibrado de todas las regiones del pas y mejorar la calidad de vida de la poblacin colombiana.

IX. QUIN PREPARA EL PRESUPUESTO? El Presupuesto General de la Nacin, es preparado anualmente por el Gobierno, para ser sometido a consideracin del Congreso. El Gobierno debe tener en cuenta la disponibilidad de los recursos y los principios presupuestales para la determinacin de los gastos que pretenda incluir en el proyecto del presupuesto. El plan financiero del presupuesto, es realizado por el Ministerio de Hacienda en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin, y es aprobado por el Conpes, con previo concepto del Consejo Superior de Poltica Fiscal. El plan operativo anual de inversiones, es elaborado por el Departamento Nacional de Planeacin, aprobado por el Conpes y presentado a la Direccin General del Presupuesto para que lo incluya en el Presupuesto General de la Nacin. Hay que tener en cuenta que el Departamento Nacional de Planeacin acta como Banco de proyectos, pues cada proyecto de inversin, debe pasar por la evaluacin de este departamento, quien mide rentabilidades econmicas y sociales y determina prioridades al momento de elegir proyectos.

X. PRESENTACIN DEL PRESUPUESTO El Gobierno debe presentar el Proyecto de presupuesto a consideracin del Congreso, dentro de los primeros 10 das de las sesiones ordinarias de las cmaras, que se inician el 20 de julio de cada anualidad.

XI. ESTUDIO DEL PRESUPUESTO EN EL CONGRESO Las comisiones de asuntos econmicos de las dos cmaras (cmara de representantes y senado), deliberarn en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.

XII. REPETICION DEL PRESUPUESTO Si el presupuesto no es presentado dentro del plazo reglamentario, entonces rige el presupuesto del ao anterior. En otras palabras se contempla la hiptesis de la repeticin del presupuesto anterior, cuando el presupuesto no hubiere sido presentado por el gobierno al Congreso dentro de los primeros diez das de la legislatura ordinaria, o cuando el presupuesto no hubiere sido aprobado por el congreso.

XIII. LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO Podemos observar que su trmite no concluye con la sancin presidencial de la ley aprobada por las cmaras, como acontece con las otras leyes, sino con un decreto: EL DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO DE LA NACION. La razn de esta peculiaridad es de naturaleza tcnica, la discusin del presupuesto en el Congreso, y las enmiendas que all se la hacen, ms que de textos son de cifras. El presupuesto contiene millares de cifras que pueden sufrir alteraciones a lo largo de los debates parlamentarios. Al concluir el debate en el congreso es necesario entonces, volver a sacar en limpio el presupuesto de tal manera que, el presupuesto quede ordenado y presentado de tal manera que pueda ejecutarse de forma adecuada.

XIV. EJECUCION DEL PRESUPUESTO

Proceso complejo que incorpora diversas fases del proceso presupuesta dentro de las cuales podemos mencionar las siguientes: a. El Programa de Caja: Se trata de un programa presentado a nivel mensual, que comprende la totalidad de los ingresos y gastos autorizados por la ley de presupuesto a las diversas entidades. Lo elaboran el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin con base en proyectos que envan las diversas entidades y es aprobado por el Consejo Superior de la Poltica Fiscal. Ejemplo: existen gastos como ingresos los cuales no se causan de manera regular, hay meses con mayores gastos para las entidades ( pago de primas, anticipos de contratos), pero tambin hay meses en los que ingresan cuotas de impuestos, y meses en los que no ingresan. b. Recaudo de Rentas: Responsabilidad que corresponde al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Recordando que esta responsabilidad la encomienda la Constitucin al Presidente de la Republica pero aquella delega a la entidad mencionada. c. Modificaciones al Presupuesto: El presupuesto no puede ser inmutable, debe adaptarse a las cambiantes circunstancias de la economa. Debe recordarse que el presupuesto de prepara por lo menos con un semestre de antelacin a su entrada en vigencia. Estas modificaciones pueden ser de dos tipos: I Cuando sea necesario reducir o aplazar totalmente las apropiaciones presupuestales, II Cuando durante la ejecucin del presupuesto se haga indispensable aumentar el monto de las apropiaciones iniciales.

XV. CREDITOS ADICIONALES Los crditos adicionales se clasifican en: I Suplementarios como su nombre lo indica, no crean una nueva apropiacin sino que incrementan una ya existente, y II Extraordinarios crean una nueva apropiacin, autorizan un nuevo concepto de gasto que no estaba previsto en el presupuesto original. a. Reservas de Apropiacin y de Caja: las reservas de apropiacin corresponden a compromisos y obligaciones contrados antes del 31 de diciembre con cargo a apropiaciones de la vigencia, por los organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nacin y cuyo pago est pendiente a esa fecha. Las reservas de caja

corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nacin, exigibles a 31 de diciembre, en pocas palabras corresponde a una cuenta por pagar.

XVI. EL CONTROL PRESUPUESTAL El control presupuestal tiene tres facetas: I Control Poltico, II Control Financiero y econmico, III Control Fiscal. A. Control Poltico: Lo ejerce el Congreso Nacional en desarrollo de las funciones que en materia presupuestal le encomienda la Carta Poltica y las leyes. En rigor, el control poltico del Congreso comienza desde cuando recibe el proyecto de presupuesto en los das de cada legislatura y se extiende hasta cuando la Cmara de Representantes aprueba del fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro de cada ao. B. Control Financiero y Econmico: Este control lo ejerce la Direccin General del Presupuesto, al paso que el Departamento Nacional de Planeacin debe adelantar la evaluacin de resultados conforme a las orientaciones que seale el Presidente de la Republica, sin perjuicio de las actividades de control numrico legal que le corresponde ejercer a la Contralora General de la Republica. C. Control Fiscal: Lo ejerce la Contralora General de la Republica, la cual vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nacin.

XVII. PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL - Eficiencia - Economa - Eficacia - Equidad

- Valoracin de los costos ambientales

XVIII. LOS SISTEMAS DE CONTROL - Control Financiero - Control de Legalidad - Control de Gestin - Control de Resultados -La Revisin de Cuentas

XIX. CONTROL POSTERIOR Y SELECTIVO Control posterior se entiende como la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la eleccin mediante un procedimiento tcnico de una muestra representativa de recursos, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.

XX. CONTADOR GENERAL Quien llevara la contabilidad general de la Nacin y consolidar sta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecucin del presupuesto, cuya competencia se le atribuye a la Contralora. XXI. PRINCIPIOS DE LA TRIBUTACION 1. Principio de la Equidad: Su aplicacin en materia tributaria consiste en aplicar con rigor el criterio de que las cargas fiscales se distribuyen en funcin de la capacidad de pago de cada cual. Por supuesto como la capacidad de pago es diferente, la aplicacin de la equidad no se traduce en formulas idnticas, sino tambin diferentes.

2. Principio de Eficiencia: La eficiencia tiene por supuesto muchas maneras de expresarse y de desarrollarse en la prctica: el costo del recaudo, por ejemplo, no debe ser desproporcionado; el ideal de la neutralidad hacia el cual debe tender siempre la estructura tributaria no debe distorsionarse. 3. Principio de la Progresividad: La progresividad procura que el recaudo del conjunto tributario crezca por encima del aumento del PIB del pas, o sea que se incrementen los recaudos en proporcin igual o superior al crecimiento de la economa. 4. Principio de no Retroactividad: Esta prohibida la retroactividad cuando vaya en perjuicio del contribuyente, no cuando le sea favorable. 5. Principio de la Legalidad: Viejo principio de derecho constitucional segn el cual no puede haber impuestos sin representacin; es decir que no pueden imponerse gravmenes a los ciudadanos sin que medie una autorizacin previa del cuerpo de representacin poltica para hacerlo.

XXII.SERVICIOS PBLICOS Los servicios pblicos son el gran reto de las finanzas pblicas contemporneas. La filosofa de la Constitucin consiste, en primer lugar, los servicios pblicos se cobre por su costo de prestacin salvo para personas de menores ingresos (la ley define quienes son). Y en segundo lugar, el costo fiscal se subsidios debe presentarse de manera explcita en los presupuestos del quieren lo otorgan.

XXIII.PLANEACION En materia de planeacin se prev la correspondiente armonizacin del proceso de planificacin con el de su presupuestacin. As, se dispone que el plan tendr una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. XXIV. LA PARTE GENERAL Se sealaran los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, como

social y ambiental. Es la parte conceptual y estratgica del Plan de Desarrollo.

XXV. PLAN DE INVERSIONES PBLICAS La segunda parte est conformada por un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional, que contendr los presupuestos plurianuales del los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional, y la especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin.

XXVI. LEY ORGANICA DE PLANEACION Los temas principales de la ley orgnica de planeacin son: I Los procedimientos de elaboracin, aprobacin y ejecucin de los planes; II Los mecanismos para asegurar la armonizacin entre stos y los presupuestos anuales; III La organizacin y funciones del Consejo Nacional de Planeacin y de los consejos territoriales y IV Los mecanismos de participacin ciudadana en la discusin de los planes.

XXVII. EVALUACION DE GESTION Y RESULTADOS La constitucin encarga a la ENTIDAD NACIONAL DE PLANEACION la evaluacin de gestin y resultados de la administracin pblica, tanto en relacin son sus polticas como con sus proyectos de inversin.