La Evaluacin del Impacto Social en las EIA / Mercedes Pardo

LA EVALUACIN DEL IMPACTO SOCIAL EN LAS EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA) Mercedes Pardo Buenda Presidenta del Comit Espaol de Investigacin en el Cambio Global (CEICAG). Departamento de Sociologa, Universidad Pblica de Navarra / Universidad Carlos III de Madrid. 1. Introduccin La Evaluacin del Impacto Social es una parte sustancial de la Evaluacin de Impacto Ambiental, tanto si se trata de proyectos como de polticas y planes. Las legislaciones sobre EIA, no slo en Espaa sino en la mayor parte del mundo, incluyendo Estados Unidos y la Unin Europea, requieren evaluar el impacto que un proyecto de desarrollo puede producir sobre las poblaciones humanas afectadas por el mismo. Concretamente as lo recoge la legislacin espaola evaluacin de los efectos previsibles directos e indirectos sobre la poblacin, la fauna, la flora, el suelo, el aire, el agua, los factores climticos, el paisaje y los bienes materiales, incluido el patrimonio histrico-artstico y el arqueolgico (art 2, Ley 6/2001). La definicin de Impacto Ambiental se enfoca as hacia un concepto integral de medioambiente, entendido ste como la relacin ecosistmica de todos los seres vivos y no vivos en un mbito determinado. Efectivamente, el medioambiente claramente incluye elementos como los bosques, el aire, el agua... y los espacios fsicos inmediatos donde vivimos. Pero esos fenmenos "fsicos" tienen su definicin social, bien como recurso (econmico, recreativo, de conservacin o de otro orden), bien como espacio legal (normativizando la lucha poltica, la lucha de poder), bien como espacio de la organizacin y desarrollo social, bien como espacio psicolgico (ambientes de la mente en los cuales tiene lugar el trabajo, el placer, el aprendizaje), etc., definiciones que le van a conferir todas ellas su valoracin histrico-social. En definitiva, en la medida en que los estados de naturaleza salvaje son ya reductos escasos, el medioambiente est compuesto por el medio biogeofsico y el medio social, en su interrelacin, comprendiendo la completa relacin y es la completa relacin de condiciones externas, fsicas y biolgicas en las cuales un organismo vive. El impacto ambiental, por tanto, es el resultado del impacto biofsico y el impacto social, en su interrelacin ecosistmica. No obstante lo anterior, muchas de las EIA concretas realizadas en Espaa han minimizado, si no eliminado sin ms, el anlisis el impacto social, a pesar de estar requerido ste en la legislacin. Sin embargo, muchos de los proyectos sometidos a EIA quiz se interpretaran de diferente manera si se tuviera en cuenta su impacto social (positivo y negativo) desde el principio de su planificacin, y se analizaran los proyectos como sistemas complejos de accin que son (recursos movilizados para conseguir unos objetivos), como intervenciones sobre los sistemas naturales y humanos, y la importancia de conectar ambos para beneficio mutuo. 2. Alcance y Contenido de la Evaluacin del Impacto Social en las EIA La Evaluacin del Impacto Social abarca dos grandes esferas: El diagnstico del medioambiente social; la identificacin y valoracin de las alteraciones sociales; la evaluacin del impacto social de las diversas alternativas posibles; las medidas correctoras sociales. Los procesos de participacin pblica.

Cada una de estas esferas tiene su independencia desde el punto de vista analtico, aunque ambas se interrelacionan entre s, as como con la esfera del impacto biofsico, a efectos de la valoracin del impacto. Esta interrelacin, particularmente la que se produce entre el impacto biofsico y el impacto social, se est lejos de abordarla en los anlisis de EIA, por razones diversas, entre las que se encuentran las separaciones rgidas entre disciplinas cientficas, es decir, la falta de interdisciplinariedad de facto. Su alcance y contenido tambin est orientado por las caractersticas del propio enfoque de la EIA, que se podran resumir en las siguientes: Es preventivo, ya que trata de identificar los problemas en las primeras etapas y dar respuestas para minimizar el impacto.

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Es adaptativo y eclctico, pues es flexible en trminos del marco analtico a utilizar y los conceptos y categoras de anlisis. Es interdisciplinar, pues los temas pueden ser tan sociales en naturaleza, como biofsicos y econmicos. Es participativo, pues requiere de procesos sociales de participacin de las poblaciones afectadas. Es costo-eficiente, pues puede evitar conflictos posteriores y los subsecuentes retrasos en el desarrollo del proyecto. Es imparcial, pues los especialistas en EIA deben asumir un rol independiente de las diversas instituciones polticas, econmicas y grupos de inters en general.

Todo ello, como deca, va a marcar profundamente el alcance y contenido de la evaluacin del impacto social, as como, por cierto, la del impacto biofsico. Diagnstico del medioambiente social: El alcance, mbito y escala de anlisis depender de la naturaleza del proyecto que se trate as como de su envergadura. Aqu se indica un marco general aplicable sobre todo a grandes proyectos, aunque es tambin un listado susceptible de chequear en todo tipo de proyectos sometidos a EIA, con independencia de que el resultado de dicho chequeo sea que algunos de los estudios indicados no es aplicable por la escasa envergadura del proyecto, lo cual, en s mismo, garantiza el proceso de EIA. En trminos generales, y en mayor o menor medida, las EIA abordan las siguientes cuestiones: El lugar, es decir el rea geogrfica donde va a ubicarse el proyecto, en cuanto a sus recursos naturales bsicos y base biofsica. La poblacin, como base demogrfica. La base econmica. La estructura social y cultural (organizacin social y normativa, identidad o sentimientos de pertenencia).

Sobre el contenido a estudiar se exponen a continuacin algunos criterios significativos. Anlisis histrico No es posible plantearse el anlisis del presente ni del impacto futuro, sin entender previamente las lecciones del pasado. La EIA debera pues presentar una visin histrica global del rea afectada, que permitiera un nivel suficiente de comprensin de las caractersticas biogeofsicas, sociales, econmicas y de los recursos naturales del rea. Asuntos como la evolucin en los usos del suelo y de los recursos naturales del rea, el nivel degradacin de la base biofsica, y la actividad econmica, la evolucin de la poblacin y las controversias polticas y sociales habidas en la zona con relacin a desarrollos de proyectos y/o aplicacin de tecnologas nuevas, son fundamentales para esa comprensin del presente. Adems de los niveles de empleo y de renta, tpico del anlisis econmico que se hace en estas evaluaciones, es importante conocer la historia de las conexiones del rea con el mercado global de productos, observando el nivel de influencia de los cambios en los precios o las tecnologas, as como los desarrollos especficamente locales y sus infraestructuras, en las condiciones socioeconmicas pasadas y presentes en la zona que se trate. Relaciones poblacin-medioambiente biofsico El anlisis en este caso se centrar en la Naturaleza y la evolucin en el tiempo de las relaciones directas de la poblacin local con el medioambiente biofsico. Este debera incluir cuanto menos las tendencias de poblamiento y de urbanizacin sobre el territorio, pero tambin un conjunto de factores ms amplios como son el significado econmico, recreativo y tambin esttico y simblico del medio biofsico local para las poblaciones afectadas. El anlisis del nivel de degradacin de la base biofsica y sus causas es clave para la comprensin de la relacin poblacin-medioambiente natural y del valor que se le otorga. Esta discusin identificara zonas o recursos que revisten una importancia especial, bien sea para la poblacin afectada en su conjunto, bien para los diversos subgrupos

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sociales. Debera dedicarse especial atencin a cualquier uso establecido del medioambiente biofsico, bien sea de consumo o no, que se previera pudiera ser alterado de alguna manera por la accin propuesta. Estructura social Se trata de estudiar las caractersticas de las comunidades humanas potencialmente afectadas. El anlisis debera considerar las normas y valores sociales de dicha comunidad, las redes sociales, el nivel de permanencia residencial, y la distribucin de las caractersticas socioeconmicas tales como edad, sexo, estratos socioeconmicos, as como las relaciones entre los diferentes grupos sociales. El estudio debera tambin tener en cuenta las tensiones y divisiones en la estructura social, dedicando especial atencin a las divisiones que pudieran ser incrementadas o reactivadas por la accin propuesta; ejemplos de esa situacin pueden incluir conflictos raciales o tnicos, antagonismos sociales, etc. Actitudes y condiciones psicosociales La EIA debera adems proporcionar al menos un nivel bsico de informacin sobre otras condiciones de la poblacin susceptibles de llegar a influir en la accin propuesta o ser afectadas por ella. En esa lnea, debera aportar informacin sobre el nivel de confianza en las instituciones que tienen responsabilidades en la proteccin de la salud pblica y el bienestar social, especialmente en aquellos casos en que las propuestas producen controversia en una parte significativa de la poblacin, y entre los segmentos de la poblacin que pudieran estar en mayor riesgo (como vecindarios afectados, grupos que tienen especiales preocupaciones, o que pudieran tener especial sensibilidad o susceptibilidad hacia los impactos del proyectos, tales como nios, ancianos, personas con alta sensibilidad a la contaminacin, o aquellas con movilidad limitada, en caso que correspondiera al tipo de accin propuesta. Condiciones culturales y preocupaciones o conflictos sociales Adems de tener en cuenta la presencia y fuentes potenciales de conflicto de los distintos grupos sociales, la EIA debera reflejar un esfuerzo razonables por profundizar en la identificacin de las normas locales claves (por ejemplo, sobre los comportamientos de los agentes institucionales, en relacin a los usos apropiados de ciertas reas o recursos, o a los debates sociales y polticos que se estn llevando a cabo) y los valores (por ejemplo, conservacin del medioambiente y el patrimonio histrico-cultural, proteccin de plazas o reas que tienen especial significado social, o mantenimiento de las tradiciones culturales que pudieran estar afectadas por la accin propuesta. Al igual que para otros impactos socioeconmicos, sera recomendable prestar una atencin particular no solamente a la condicin total o media, sino tambin al hecho diferencial de los diversos subgrupos sociales. Ms que tratar los valores como unos correctos o preferibles a otros (explcita o implcitamente), la EIA debera aportar una consideracin equilibrada y respetuosa de todas las posiciones. 3. Conclusiones y Propuestas Como punto de partida de las propuestas de mejora de la EIA y concretamente de la Evaluacin del Impacto Social que se realicen, quisiera dejar clara la importancia de la EIA como instrumento de anlisis y prevencin del dao al medioambiente (tanto biofsico como social), de manera que sus carencias deberan remitir a su ampliacin y profundizacin, no a su descalificacin como instrumento de gestin medioambiental. En esa lnea de mejora, se plantean a continuacin tres propuestas en lo relativo a la Evaluacin del Impacto Social. La primera conclusin es la relativa a la actitud de los promotores de proyectos hacia la EIA. La actitud reactiva/defensiva ha sido la dominante, no slo entre los promotores privados sino tambin en algunos de los desarrollos de los proyectos pblicos. La EIA se ha interpretado como una injerencia, como una limitacin y una traba que se pone al desarrollo de los proyectos correspondientes. Esa actitud se hizo evidente en las resistencias que se plantearon a la Directiva europea y a las legislaciones correspondientes, en la falta de colaboracin y ocultamiento de informacin que a veces se produce, y, en definitiva, en una actitud a la defensiva ante la EIA. Existen tambin ejemplos de actitudes proactivas empresariales hacia el cuidado del medioambiente y hacia considerar los beneficios de la

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Evaluacin del Impacto Ambiental, que pretenden ir ms all del mero marketing, considerando la calidad medioambiental como un activo empresarial. Por parte de las Administraciones, esa actitud tambin se manifiesta en el comparativamente escaso papel y falta de poder de la Administracin ambiental comparativamente a otras reas sectoriales, no slo en cuanto a organizacin y niveles de dependencia en la estructura administrativa en algunos casos, sino, sobre todo en cuanto a la capacidad de decisin, que en el caso de las EIA recae finalmente sobre el rgano sustantivo del proyecto que se trate (industria, carreteras) y no sobre el rgano medioambiental. Un cambio hacia una actitud proactiva, de apertura cierta hacia las polticas medioambientales y la EIA en particular resultara muy beneficioso para ambos, el proyecto y el medioambiente. El proyecto se podra beneficiar de los conocimientos que la Evaluacin del Impacto Social aporta. Una segunda propuesta de mejora de la EIA viene referida a la calidad tcnica de los estudios para la evaluacin del impacto social. Finalmente, una tercera propuesta remite a la necesaria ampliacin de la participacin pblica en el mbito de la EIA. Esta representa un marco que permite recoger las preocupaciones y reivindicaciones de los grupos sociales afectados y canalizarlas de forma concreta. De hecho, la legislacin EIA requiere el anlisis de la aceptacin social del proyecto, aunque pocas veces se realiza. El proceso de participacin pblica es fundamental para entender la naturaleza y la extensin de los impactos biofsicos y sociales, y el grado de aceptacin o rechazo de las medidas correctoras propuestas. Las consultas a la opinin pblica no reducen la autoridad de la decisin, sino que mejoran el desarrollo de la toma de decisin al permitir una retroalimentacin en el proceso de EIA, y favorecer la cooperacin de la comunidad en el desarrollo del proyecto o programa de accin. Es por ello que la ampliacin de la participacin pblica en las EIA se reclama desde todas las experiencias y diagnsticos que se llevan a cabo desde el campo de investigacin de la evaluacin del impacto social. No es un tema sencillo, como no lo es la evaluacin del impacto ambiental, pero el desafo principal de la EIA est precisamente en cmo se desarrolla todo el proceso de evaluacin, y el nivel de consenso final y de legitimacin que se consigue, y ah la participacin pblica tiene un papel central. Se hace hincapi, por tanto, en la creacin de los mecanismos apropiados que permitan a los ciudadanos, a los grupos de inters y a otros grupos sociales, participar con su opinin de forma democrtica y llegar a acuerdos sobre temas especficos. Sera recomendable que estas consultas se hicieran cuando menos al principio1, en el proceso de consultas previas al estudio de impacto ambiental (scoping), y una vez se tiene el borrador del estudio, aunque tambin se recomienda durante su preparacin, despus de la finalizacin del estudio de impacto ambiental, y a lo largo del desarrollo del proyecto. En concreto se plantean tres niveles de participacin social: Nivel de Viabilidad o o o Consultas previas: seleccin de instituciones, colectivos y expertos que elaboren los criterios socioambientales previos. Estudio de Aceptacin Social: sondeo de problemas y colectivos afectados y/o sujetos de opinin. Proceso de Participacin Pblica como tal: diseo del procedimiento y consulta a los afectados y/o sujetos de opinin, y aportacin de alternativas.

Nivel de Estudio de Alternativas de localizacin o a la totalidad del proyecto o Consultas previas: incorporacin de otros sectores a consultar con mayor experiencia / competencia en el territorio especfico. Valoracin medioambiental con indicacin de problemas especficos. Estudio de Aceptacin Social: deteccin de los criterios para la negociacin social en las distintas alternativas. Proceso de Participacin Pblica: negociacin de contrapartidas en las distintas alternativas.

o o

El Banco Mundial as lo recomienda para sus proyectos (The World Bank, 1991:5)

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Nivel de Desarrollo del Proyecto o o o Consultas previas: incorporacin de otros sectores que hayan aparecido en el proceso. Valoracin medioambiental localizada. Estudio de Aceptacin Social: valoracin de las prdidas y daos por la implantacin del proyecto. Proceso de Participacin Pblica: negociacin de cambios y compensaciones. Alegaciones.

Algunos de los aspectos que deberan controlarse y articularse por el rgano ambiental correspondiente para garantizar una mejora en el proceso, muchos de ellos de prctica comn en las EIA en diversas partes del mundo, son: La participacin pblica debe disearse y llevarse a cabo por cientficos sociales competentes en la materia, pues es un campo de alta complejidad. Plazo suficiente para la revisin pblica. En ese sentido sera conveniente una ampliacin de los treinta das actualmente recogidos en nuestra legislacin2. Documentos muy claros y susceptibles de ser entendidos por el pblico en general, con garanta por parte de la Administracin de su calidad tcnica y de que han examinado todos los temas obligados por ley y por los procesos de consulta previa. Garantizar el acceso a copias gratuitas para los directamente afectados, con un coste mximo controlado3. Publicacin de los documentos en el peridico de ms tiradas de la comunidad afectada, en donde se indique tambin dnde enviar los comentarios que puedan hacerse al respecto. Publicacin por parte de la Administracin de las alegaciones pblicas sobre el proyecto. Cualquier otra medida que se necesite para asegurar una adecuada participacin pblica.

Bibliografa: Pardo, M. (2002) La Evaluacin del Impacto Ambiental y Social para el siglo XXI: Teoras, Procesos, Metodologa. Editorial Fundamentos. Madrid. The World Bank (2001). Environmental Assessment Sourcebook. Technical paper, 139.

Para grandes proyectos, en Australia por ejemplo se establece un plazo de diez semanas. En Australia, por ejemplo, son 10 dlares para el documento principal y 10 dlares para los anexos tcnicos.
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