El estado ~ las polticas pblicas

Alejo Vargas Velsquez

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~u.de:na. Edi~ores

Al~jo

Vargas Velsquez

es actualmente Vicerector General de la Universidad Nacional de Colombia y profesor asociado de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales; hizo estudios de pregrado en Trabajo Social en la l Jnivcrsidad Industrial de Santander en Bucaramanga, maestra en Poltica Social en la Universidad Externado de Colombia en Bogot y posterion_nente el diploma del Instituto de Estudios de Pases en Va de Desarrollo de la Universidad Catlica de Lovana (Blgica), donde termin el doctorado en Ciencias Polticas.
!la sido profesor de los programas de especializacin y maestra en la Escuela de Administracin Pblica -ESAP- durante varios aos; adems, ha trabajado en programas de desarrollo rural con diferentes entidades estatales y privadas.

Entre sus obras ms conocidas se encuentran: "Magdalena Medio Santandereano. Colonizacin y< onflicto Armado" "Participacin Social, Planeacin y Desarrollo Regional" "Poltica y Armas al inicio del Frente Nacional" "Ensayos de Paz en Medio de una Sociedad Polarizada"
Fs coautor de varios libros y de mltiples artculos whrc temticas relacionadas con el problema

agrario, el conflicto interno armado, la violencia, la participacin social, el rgimen poltico y la dt'lll!X'ratia.

ylas polticas pblicas

ylas polticas pblicas

Alejo Vargas Velsquez

C Almudena Editores
Apartado 86939, Telfono (1) 4316536

Santa Fe de Bogot, Colombia

1999

ISBN 958-95810-7-2 Cartula: Anglica Rodrguez Impresin: UNIBIBLOS, Uni\I'P :d.,

Esta publicacin no puede ,,er rept . , .. ' . o transmitido en manera alf(ltnll ''' r nirwi" ,,. 1. permiso e.,crilo de .1/mudenu ,, !;.t r,

fndice general

Introduccin ...................................................................... 7
CAPTULO! Los conceptos de sistema y rgimen politico .................. 11 l. Niveles de aproximacin al entendimiento de lo estatal ....................................................................... 13 2. Rgimen politico ... .. .... ...... ..... ........................... ... .. .. 17 3. Sistema politico ........................................................ 31 4. Las cercanas y diferencias de los dos conceptos ..... 43 Notas bibliogrficas ...................................................... 48 CAPTULOII Las polticas pblicas entre la racionalidad tcnica y la racionalidad poltica .................................................. 53 l. A manera de introduccin ........................................ 55 2. Una aproximacin al entendimiento de la polftica pblica ...................................................................... SS 3. Tipologa de polticas pblicas ................................. 64 4. La poltica pblica en un contexto neo-regulador .... 70 S. El proceso de la plitica pblica .............................. 73 6. La administracin pblica y las polticas pblicas en el contexto de un nuevo tipo de Estado ....................... 76 7. Gobernabilidad y gestin pblica ............................. 77 8. Legitimidad, polfticas pblicas y negociacin .. ..... .. 85 Notas bibliogrficas ........ .... .... .. .. ... ....... .... .. .. .. .......... .... 89 CAPTULO ID Reflexiones acerca del anlisis de polticas pblicas ..... 95 Elementos sobre el anlisis de poltica pblica .. .. .. .... .. 97 Cmo realizar el anlisis de una politica pblica? ... 101 Un caso de anlisis de poltica pblica: la poltica de reforma agraria en Colombia (1961-1991) ............ _ 107

l. Las distintas tomas de posicin del Estado . 2. La ejecucin de la politica de reforma agrana t .a accin del Incora ............................ ........ .... . .. .. .. 3. Las perspectivas del futuro .................................... Notas bibliogrficas .... .... .. .. .... .. .. .... .. .. .. .. .. .... .. .. .. .... .. ..

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CAPTULO IV Sobre evaluacin de polticas pblicas...... .. .. .. .. .. .. .. .. .. l. Qu es la evaluacin de polticas publicas? .......... 2. Momentos y niveles de la evaluacin ..................... 3. Ejecutores de las evaluaciones ............................... 4. Razones que justifican la evaluacin.................... 5. Principales usuarios de la evaluacin............... 5. La evaluacin de polticas pblicas del futuro. . 7. Propuestas de modelos de evaluacin de la f1est;(;. pblica....................................................... . Notas bibliogrficas ... ....... ........... ... ... ... ... ... .. ... . ...

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CAPTULO V Qu tanto influye la sociedad en las polticas pblicas? ........................................................................... 165 Notas bibliogrficas .. .. .. ...... .. .. ................... ...... .. ... ... 196

Introduccin
La pequefta historia de este libro comienza en el segundo

semestre de 1986, cuando regres de Lovaina (Blgica) de hacer el Diploma del Instituto de Estudio de Paises en Vfas de Desarrollo en la Universidad Catlica de Lovaina, como primera fase de mi doctorado en Ciencias Polfticas y tuve que comenzar a insertarme en el espacio del trabajo. A travs de la colega y amiga Martha Novoa contact a Ivn Jaramillo, en ese entonces Coordinador de la Especializacin en Administracin Pblica de la ESAP (Escuela Superior de administracin Pblica), qui6nme estimul para que asumiera el curso de 'Teorla del Estado y Politicas Pblicas' de ese postgrado, ~un momento en que dicho tema era relativamente extraflo en nuestro medio acadmico. A partir de entonces y de manera ininterrumpida he dictado durante estos doce aftos dicho curso en diferentes postgrados de la ESAP y tambin a los estudiantes que iniciaron la carrera de Ciencia Politica en la Facultad de Derecho, Ciencias Polfticas y Sociales de la Universidad Nacional. Este fue el primer sendero que conduce a esta publicacin. El segundo se relaciona con el hecho de que comenzaba la investigacin de mi tesis de doctorado, que justamente trataba de analizar cmo las polticas pblicas para la economfa campesina en Colombia haban contribuido a su transformacin a nivel regional, en el presente siglo, lo que me llev a profundizar en el estudio de la temtica.

El tercer sendero se relaciona con la preocupacin personal de tipo conceptual que era percibir cmo la mayora de los colegas se dedicaban a tratar de entender qu era el Estado, cules sus determinantes estructurales, su articulacin con las relaciones sociales capitalistas, pero pocos reflexionaban acerca de cmo funcionaba eJ Estado y cmo ste se relacionaba con la sociedad, lo cual igualmente me condujo a las polfticas pblicas. El libro se organila de la siguiente manera: un primer capitulo que plantea una perspectiva para abordar el estudio dcJ Estado institucional o rgimen polfticoy cmo se relaciona este concepto con el de sistema polftico; un segundo. en el que se introducen elementos anallticos para el entendimiento de las polfticas pblicas y su relacin con la administracin pblica, la gobemabilidad y la legitimidad; un tercero, dedicado al anlisis de polftica pblica, con un nfasis sociopolftico en el mismo, ilustrado con un estudio de caso; un cuarto!> dedicado a la introduccin de la evaluacin de polfticas pblicas y finalmente una reflexin acerca de la posibilidad que tiene la sociedad para influenciar las polticas pblicas. Por eso~ 'Notas sobre el Estado y las Polticas Pblicas', tienen una pretensin fundamentalmente didctic~ Para quienes se introducen en el estudio del tema, recogen la e-.tructura del curso que a lo largo de esta docena de aos he venido construyendo entremezclando contribuciones de diversos autores y aportes de la reflexin personal, en colaboracin con mis estudiantes, quienes ~baban las clases y me entregaban luego dichos documentos par?. retroelimentarel curso, y con aportes de ::o'e~ns <..eme Ma -

co A. Romero que ban ayudado bastante en esta tarea. Todos ellos cuentan con mis agradecimientos. Este libro, como todos los que he publicado, lo considero como documento en re-elaboracin permanente, por cuanto siempre he creido que la evolucin del pensamiento conlleva a que muchas de las tesis que se plantean puedan ser precisadas, afinadas o modificadas. Sin embargo, quiero con la publicacin de esta obra, adems de contribuir en la discusin sobre la temtica, responder a la promesa hecha en este sentido a muchos de mis estudiantes y a algunos de mis colegas. Quiero mencionar que fue Maria del Pilar Snchez, gerente de Almudena Editores, quien logr dar el empuje final a este libro entusiasmndome, ofrecindome su editorial para que esta obra saliera a la luz pblica y haciendo un juicioso trabajo de correccin de estilo. Por eso, con ella tengo sentimientos de agradecimiento especiales. Finalmente debo agradecer el apoyo invaluable de Leono~, mi esposa, que siempre vela por que los textos sean ms claros y legibles. Ella y Claudia, mi hija, me proporcionan, adems, su soporte emocional y afectivo tan indispensable.

CAPITULO 1

Los conceptos de sistema y rgimen poltico

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Sobre los conceptos de sistema y rgimen polltico 1
A propsito del debate existente sobre el entendimiento de los conceptos rgimen polftico y sistema politico, el presente documento busca presentar los elementos de mayor relevancia, la cercania o no entre los dos y, en esa medida, hacer una contribucin al respecto. El texto pretende seflalar que, si bien el concepto central es el de rgimen polftico, su cercanfa con el de sistema politico permite utilizar algunos elementos metodolgicos que de ste se derivan. Lo anterior, dentro de las perspectivas de aproximacin a la comprensin del fenmeno estatal.
l. Niveles de aproximacin al entendimiento de lo estatal

Cuando se pretende estudiar el fenmeno estatal pueden encontrarse distintos niveles de aproximacin al mismo, niveles tericos de distinta complejidad. En primer lugar tendramos la discusin, el gran debate terico, acerca de qu es el Estado@mo entender el EstadQj Se puede partir del entendimiento del Estado, en una cierta :Q_C?~pectiva __w~be.riana, como el aspecto polftico de las relaciones de dominacin social, pero tanibien como el agente-de unificacin de la sociedad y que detenta, a ese titulo, el monopolio de la violencia fisica legitima, lugar de integracin y de represin, pero igualmente de cambio. Integrando, reprimiendo o asegurando el cambio, l se define por su modo de intervencin en relacin a la sociedad y a un sistema politico.

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~!Q:t)

4e. ~la podemos referir a la relacin de

dominacin y articulacin bsica de 1Ul8. sociedad, que refleja en su interior las contradicciones y conflictos derivados de los diversos posicionamientos institucionales y de la re:; lacin de fuerzas las mismas. Esta relacin de dominacin se conforma a partir de las desiguales distribuciones de poder real entre sectores sociales como desequihbrio fundamental, y a las desigualdades entre culturas, razas, regiones, como desbalances secundarios.3 El Estado ~f!lista se construye sobre los siguientes basamentos: a) La igualdad~l~~_gividuqs y su posibilidad de intercani6fenel mercado hbremente mercancas; b) La disociacin entre el sujete) vendedor de mercancas en el mbito del mercado y el iudadano, Con iguales derechos ante las instituciones estatales; e) Las inst!~~~~-~tatales encamando el monopolio de los medios de coercin fisica, como tercer sujeto social que obra como garante para todos; d) La autorepresentacin del Estado como expresin del ~intersgeiieii'~ qucrinina por asociarse a los intereses de las clases dominantes.4 Es necesario seftalar que el poder politico, en el sentido de Max Weber, hace referencia al monopolio de la violencia fisica legitima (es por ello primariamente coactivo), lo que lo diferencia del poder econmico o del poder ideolgico, an cuando sus cercanas son muy grandes. Pero, necesariamente va a requerir de la aceptacin del mismo por parte de aquellas personas (o de una parte importante de ellas) que van a ser sujeto de ese poder regulador; es decir, requiere niveles de consenso, que contribuyan a velar el aspecto coercitivo del poder polftico, porque "cada poder tiene necesidad de una forma especfica de legitimacin, an cuando la autoconciencia de legitimidad no haya existido desde

entre

Sistema y rgimen poltico

siempre." 5 Este entendimiento sintetiza una larga tradicin terica que se remonta a las elaboraciones contractualistas del 'pacto soci~' de races iusnaturalistas. El Estado monopoliza la coercin legtimamente, si se quiere es la viJ~C?.-~ organizada, para que dicha violencia no la ejerzan los particulares. En otros trminos, esa es ~cia del poder que ejerce el Es1:adqj Las teoras contractualistas, denomiMdas liberales, dan tambin su visin del Estado, ubicndolo como expresivo del inters general de la sociedad y representndolo. Las perspectivas marxistas suministran una mayor riqueza en su entendimiento, algunas, las instrumentalistas, considerndolo como un instrumento de la dominacin de clase, otras, las estructuralistas, concibindolo como ms ligado a condicionantes estructurales y otras finalmente, las derivacionistas, situndolo como un aspecto de las relaciones capitalistas de dominacin social y parte COD$UStancial de las mismas.6 Todo esto como parte del debate que hay alrededor del entendimiento de lo que es el Estado. /!_ero no es suficiente el monopolio de la coercin y la existencia de una legitimidad,7 se requiere tambin un ordenamiento leplJor eso el Estado moderno y en particular el denominado Estado de derecho, tiene su basamento en una normatividad constitwlj9Dal que le proporciona su estructura juridica-fonnal. Ella constituye la 'n2rma iuridica fundamental' en el sentido de Kelsen, a la cual los otros teXtos Tegsltivos sosUbOrdinados. 8 Sin embargo, como bien lo anota Ferdinand Lasalle, "los problemas constitucionales no son, primariamente, problemas de derecho, sino de poder; la verdadera Costitucin de un pais slo reside en los factores reales y efectivos de poder que en ese pas rigen.' 09 Hay un segundo nivel ms concreto del fenmeno estatal, el de las configuraciones histricas del Estado, es dn-

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aquel que remite a entender cmo el Estado capitalista en distintos momentos, cambia su materialidad, su organizacin institucional, sus competencias, sus funciones, sin perder su esencia, cmo es que ese Estado se transforma, y se relaciona con la sociedad de uia.nem-diversa en distintos momentos ~stri~os. Al est presente el juego de lo.vanable y de lo cambiante. Hay una naturaleza bsica del Estado que no cambia: el monopolio de la coercin y su papel de funcionalidad con la reproduccin social (en sentido amplio). pero hay aspectos de configuracin, de materialidad, de competencias del Estado, que se van modificando. Esto permite hablar histricamente del Estado liberal clsico, del Estado gendarme, luego del Estado interventor, que en algunas sociedades se desarrolla como Estado benefactor o permite hablar ms contemporneamente de lo que se denomina Estado neoregulador 10 otros prefieren hablar de Estado neoliberal. Pero la esencia del Estado no cambi en los distintos momentos, lo que cambi fue su materialidad, sus funciones, sus competencias, su organizacin institucional. Un tercer nivel, de mayor concrecin que los anteriores es el del Estado institucional, es decir, ese Estado materializado en instituciones, y que remite a instituciones concretas como la Procuraduria, ContrQI.-fa, Fuerzas Armadas, Poder Judicial, el Ejecutivo, etc. Son las instituciones concretas en que ese Estado se materializa, se corporiza, toma forma. t.Los regmenes polfticos se refieren a los marcos institucionales directos, dentro de los que se desenwelve la vida politica. "~ Esta dimensin del Estado institucional es la que remite al concepto de rgimen polt!.cQ. Hay otro concepto relacionado con lo estatal que es el de gobierno. En la prctica cotidiana se tiende a hablar de Estado, de rgimen poltico y de gobierno, como conceptos indiferenciados, sin embargo para efectos de anlisis es im16

s~_y_r6Jimen polltioo

portante establecer la diferencia. El concepto gobierno fundamentalmente hace referencia ala~_g.e._c.utivade~ pblic~J.9. .Q.Ue_podrim llamarse los trmiS.itotios difeetores-((~ Jas_instituQieaes estatales, quienes en un periodo histrico estn al frente de las mismas, eso es lo que conjuga el concepto de gobierno. Los tres remiten a la problemtica de lo estatal, cada uno con una dimensin particular. La discusin sobre rgimen politico remite a un concepto cercano, el de sistema polftico, pero que tienen sus particularidades aunque se tiendan a utilizar ms o menos con la misma referencia, como cuasi-sinnimos. 2. Rgim.eo poHtico El concepto rgimen poltico tiene, de una parte, un alcance restringido: asimila rgimen poltico con las instituciones estatales, la forma como estas instituciones se relacionan entre s y con la sociedad. Duverger plantea, de otra parte, que "el trmino rgimen poltico... designa un conjunto completo de instituciones ms o menos coordinadas y articuladas, que se refieren a la vez al fundamento del poder, a la eleccin de los gobernantes, a su estrUctura y a su limitacin",12 lo que podra denominarse una versin ampliada del mismo, y nos dice que el rgimen poltico son las insti~iones estatales y su relacin con la soiedad, pero es tambin el sistema de partidos, sistema de mediacin sociedad-Estado; ah esta implcito el concepto de ex.teriot_ida~,"estadoy sociedad como cosas distintas; sistema de toma de decisiones, que en trminos prcticos, serian sistemas electorales y derivados de ste, el sistema de administracin pblica, es decir, cmo se organiza la gestin estatal y la cultura poltica. Maurice Duverger considera que el rgimen polftico se puede entender como ''un conjunto de instituciones". Pero

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un rgimen es tambin una cierta combinacin de un sistema de partidos, de un modo de escrutinio, de uno o varios

tipos de decisin, de una o varias estructuras de grupos de presin y de uno o varios tipos de administracin pblica. Es decir, el rgimen poltico hace relacin al conjunto de elementos de orden ideolgico, institucional y sociolgico que concurren a formar el gobierno de un pais dado durante un perodo determinado y se le seftalan como sus componentes esenciales: a) el principio de legitimidad; b) la estructura de las instituciones; e) el sistema de partidos; ... 3 d) la forma y el rol del Estado. :, Sobre el concepto rgimen poltico es pminente seftalar que para algunos autores es percibido "como el espacio en el que se conjugan las fuerzas sociales, econmicas, culturales, tnicas, se establecen los acuerdos de convivencia y organizacin institucional del aparato de Estado, liderados por el gobierno. Por lo tanto, es el espacio en el que se expresa la construccin del orden... el rgimen polftico es el espacio por excelencia en el cual se manifiesta la construccin del orden social contingente..." 14 El rgimen polftico como expresin o como materializacin del Estado institucional requiere, necesi~ como se decia antes, de unos fundamentos de legitimidad. Cuando se habla de legitimidad, se hace referencia a la aceptacin social que debe existir de la autoridad que el Estado ejerce sobre la sociedad. La legitimidad est muy cerca a otro concepto que es el de la legalidad, que en el sentido amplio es el conjunto de normas que regulan el orden dentro de una sociedad, algunas escritas, otras no, eso depende de las distintas sociedades y qu tan positivizado este la legalidad en una u otra sociedad.
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El concepto de legitimidad tiene que ver con la unp1.1 cin social, por lo cual se puede decir que ella rcm1tc. en ltimas a los discursos que explican y justifican el ejercu:1o del poder y eso es lo que muchos autores denominan com'' las ideologas polticas; stas son un conjunto de explicaciones y justificaciones conceptuales que apuntan a darle sentido al ejercicio del poder y que cambian histricamente. ;: Si se hace una rpida mirada por distintos momentos de la historia, puede encontrarSe que en los origenes del Estado absolutista lo que prima es un discurso eminentemente teocrtico, es decir, el poder se supone delegado por un ser superior al ~berat\9, al emperador, al rey y ese so~rano en la medida~ es un delegatario de ese ser superior, ejerce el poder y esto la sociedad lo acepta como vlido y legtimo. Pero esa explicacin con el desarrollo de la historia comienza a ser cuestionado. y entonces se construyen nuevos discursos, y van a ser los grandes movimientos de la modernidad, en los que se desarrolla el discurso denominado contractualista: es la abstraccin, la ficcin del contrato social, es el pacto social que explica y justifica el Estado. En la historia no ha existido el contrato social como materialidad histrica, pero es una manera de explicar que el Estado existe porque los ciudadanos le dieron ese poder regulador sobre la sociedad. Aqu entendemos el concepto ciudadana en los trminos de Guillermo O'Donnell, como una abstraccin que permite ubicar a todos los miembros de una sociedad como iguales, despojndolos de sus atributos y en esa medida es una mediacin entre sociedad y Estado.15 Por eso las instituciones estatales invocan la ciudadania, al conjunto de los miembros de la sociedad, para ejercer su poder. Si se analizan los discursos marxistas, ellos tenian la perspectiva de hablar a nombre del proletariado y de los
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oprimidos y a nombre de estos se justificaba el ejercicio del poder. Lo que se quiere enfatizar es que ms all de la importancia de su contenido~ lo que buscan todos los discursos polticos en relacin con el poder, es explicar y justificar su ejercicio, es decir, hacer que la sociedad acepte ese poder como legtimo y le permita no tener que recurrir permanen~ente al uso de la fuerza, sino a la aceptacin interiori.23da del mismo. En relacin con el principio de legitimidad se puede sealar, con Jean-Louis Quermonne, que hace referencia a la conformidad del gobierno de un pas con los valores a los cuales se refiere el rgimen del cual l asegura el funcionamiento (siempre y cuando tales valores sean socialmente aceptados). Duverger considera como legtimo todo rgimen que se adece al consenso popular. El problema de la legitimidJd en Max Weber se plantea en las siguientes perspectivas: a) legitimidad tradicional: se fundamenta en la virtud de la creencia en la santidad de los ordenamientos y los poderes set\oriales existentes desde siempre. Se obedece a la persona en virtud de su dignidad propia santificada por la tradicin: por fidelidad; b) legitimidad carismtica: se basa en la devocin afectiva a la persona del set\or y a sus 'dotes sobretiaturales' (carisma) y en particular facultades 'mgicas', revelaciones o heroismo, poder intelectual u oratorio. Se obedece exclusivamente al caudillo personal a causa de sus cualidades excepcionales y no en virtud de su posicin estatuida o de su dignidad tradicional; e) legitimidad legal-racional, en virtud de estatuto: cualquier derecho puede crearse y modificarse por medio de un estatuto sancionado correctamente en cuanto a
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Sistema y rimen ~idoo

la forma. Se obedece no a la persona en virtud de su derecho propio sino a la regla estatuida. 16 1,os regmenes politicos estn atravesados por una dicoloma aparente: el consenso y la coercin. Es aparente porque en la realidad ningn rgimen poltico puede prescindir de ninguno de los dos; no puede prescindir de la coercin, por lJUe las instituciones estatales son primariamente coercitivas; el monopolio de la coercin legitima es lo que caracteriza las instituciones estatales, aunque sta no sea sino potencial, es decir, un recurso del poder, que slo se pone en accin en determinados momentos. Pero tampoco puede prescindir del consenso porque la sola coercin no le permite mantener un rgimen polftico estable~ se necesita que los miembros de la sociedad acepten ese ejercicio del poder de manera normal y lo interioricen, y eso se expresa de manera prctica cuando el ciudadano es cumplidor de la Ley, cuando paga los impuestos, etc. Con estos actos le est dando legitimidad al Estado, est contribuyendo a que ese Estado institucional no tenga que recurrir a la fuerza. Ningn Estado, por lo general, puede prescindir de alguno de los dos, aun en los modelos de Estados consensuales democrticos, como los del capitalismo avanzado. Cuando el orden se pone en cuestin, el aparato coercitivo del Estado se pone en accin. En unas sociedades tiende a ser mucho ms frecuente el uso de la fuerza y se puede decir que todo Estado a lo que aspira, es a no tener que recurrir a la fuerza,. sino que sea bsicamente el consenso lo que fundamente el ejercicio del poder. Lo anterior remite a una primera clasificacin o tipologa de regmenes politicos (existiendo mltiples formas de clasificarlos). Es posible proponer, por lo menos, tres tipologas distintas de regmenes polticos, que se diferencian sustancialmente por el criterio que las orienta: una a partir del criterio de legitimacin que prima, otra con base en cul
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es la rama del poder que orienta el conjunto de las politicas ' y, una tercera, dependiendo de la distribucin territorial de competencias y atribuciones. 1?--: Desde la perspectiva del criterio de legitimacin que predomina, los regmenes polfticos tienden a clasificarse, dicotmicamente entre regmenes democrticos (en los cuales prima el consenso como sustento de la dominacin) y regmenes autoritarios (en los cuales este basamento estara en la coercin) y con distintas modalidades intermedias de regfmenes, ms o menos democrticos o ms o menos autoritarios. En esta misma direccin seftala Maurice Duverger que
/ay de1110CTQCias liberales reposan sobre elecciones libre.'l; son reglmenes plura/istas; tienden a restringir los derechos de los gobernantes y a desarrollar las Jiberfllde.'l de los ciudadanos. Al contrario, los reglmenes autoritarios son autocrticos en CtiOIIIo a la eleccin de los gobernantes, unitarios en cuanto a la estructura gubernamental y poco favorables a las libertades de los ciudadanos, salvo en Jo que se refiere a las libertades econmicas y sociales. 18

Sin embargo, el problema no es si predomina lo uno o lo otro. En la realidad no es que unos sean slo democrticos y otros slo autoritarios, lo que hay realmente sonuPltiples combinaciones con tendencias al predominio del uno o el otro en distintos momento!:J Esos dos elementos o pares no son otra cosa que la expresin concentrada de todo un debate en la teora polftica, que es el debate, en ltimas, de lo que se entiende por la poltica y ah se van a encontrar por lo menos dos grandes escuelas clsicas. 19 Una habla de la poltica como negociacin, como composicin, como bsqueda de acuerdos, que es la que se conoce por lo general como la perspectiva contractualista, de gran tradicin, que viene desde Hobbes y se remonta hasta Hegel. La expresin mxima de la negociacin, de la com22

Si~Y._~ poltico

posicin es el consenso (el consenso como totalidad no existe nunca pues es inherente a la naturaleza humana que se tenga diferentes puntos de vista), entendido como acuerdos mayoritarios, lo cual seria uno de los fundamentos bsicos del rgimen polftico. Otra forma clsica de entender la politica es la tradicin de autores alemanes, que entiende la polftica como un ejercicio de contradiccin, enfrentamiento, que es la perspectiva de Karl Schmi~ Karl Marx, y cuya expresin mxima es el uso de la coercin. En ltimas, el poder lo ejerce quien tiene la fuerza, y sta se encuentra legitimada, sin olvidar que slo tiene poder quien tiene la posibilidad de sancionar. Entonces cuando se habla de esa dicotomia aparente, lo que se est es condensando alli un gran debate de la teoria poltica, acerca de cmo entender ese problema. El Estado moderno tiende a fusionar los conceptos de legitimidad y legalidad, a considerar que lo que es legal es legitimo y viceversa, aunque cada uno de estos conceptos tengan su autonomia y reiteradamente entren en tensin. La pareja legitimidad-legalidad, que tiene su autonomia conce~ tiende a fundirse en el Estado contemporneo pero sigue siendo insuficiente y, por ello, los gobernantes invocan una serie de valores que refuerzan la legitimidad tales como la justicia, la~ el orden, como una manera de reafirmar esos principios de aceptacin, de legitimidad. Es importante no olvidar lo que dijo Lasalle sobre la constitucin: la ley y la norma no son otra cosa que el reflejo de las relaciones de poder en la sociedad y cuando esas relaciones se modifican, la norma tiende a cambiar. A veces se le da un gran culto a la norma en si misma, olvidando que la norma tiene una relacin muy estrecha con el problema del poder real de la sociedad. El principio de legitimacin del rgimen politico permite entonces una primera tipologizacin de los regmenes
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~e,io Vargas V.

politicos, que djferencia cm~.~~oo.s .4o.~ ~!l.Jlil__

~~-~~~.o. ~~-~~jtivo.

Una segunda tipologfa muy conocida de regmenes polticos es aquella que tiene como fundamento, como criterio, lo que se podria llamar la distribucin funcional del poder y que remite a otra dicotoma: regmenes presidencialistas y regmenes parlamentaristas, que de nuevo es un continuo, es decir, donde hay siempre variados arreglos institucionales. Teniendo en cuenta el ordenamiento funcional del aparato de Estado, ~~l.:~~s. Seiler presenta una visin histrica de clasificacin de los regfmene_s p_c>lf:i.r.os, tomando como base las funciones de decisin yr;.g~/:20 a) La monarqua limitadt, respecto de la cual Duverger dice que es un tipo de rgimen en el cual una monarqua hereditaria ve sus poderes ms o menos restringidos por una Asamblea Representativa'. La funcin de decisin es ampliamente asumida por la corona; el parlamento llena una funcin de control. sta ltima se revela sobre todo de orden presupuesta!. b) La monarqua dualista, tipo de rgimen en el que la restriccin de los poderes monrquicos es llevada a una divisin equilibrada de ellos entre el rey y la asamblea. La funcin de decisin se encuentra dividida entre el rey, soberano en su esfera de competencias, y el parlamento, soberano en la suya. La teoria jurdica constata una separacin de poderes: el ejecutivo pertene al monarca y el legislativo al parlamento. Con la gtoriosa revolucin' que acaba con los Estuardo en Inglaterra se termina este sistema. Cien aos despus de su muerte, la monarqua dualista sirve de modelo a los americanos que inventan el rgimen presidencialista que constituye una monarqua dua24

Si~. y rgimen

pollli4X,

lista electiva El ejecutivo pertenece slo al presidente y los ministros no son polfticamente responsables sino delante de l. e) El parlamentarismo dualista. Duverger lo denomina 'semipresidencial'. El jefe del ejecutivo es elegido por sufragio universal directo y posee ciertos poderes que exceden los de un jefe de Estado parlamentario ~nor mal'. Sin embargo el gobierno permanece confiado a un gabinete formado por un primer ministro y por ministros que pueden ser removidos por un voto de censura del parlamento. En las fonDa$ contemporneas, la eleccin del presidente de la repblica no constituye una condicin suficiente para la existencia de este rgimen. El bipartidismo o la presencia de coaliciones estables de partidos es de rigor y esto pue- de dar origen a dos tipos de situaciones: i) el presidente se beneficia del sostn de la mayora parlamentaria y dispone de un margen de maniobra ms grande que en un rgimen presidencial; ii) l no goza de ese apoyo y, salvo enfrentamientos, el presidente se balancea en un rol de rbitro y de garante de la Constitucin. d) Rgimen parlamentario o par/amntarismo clsico, caracterizado por el hecho de que el ejecutivo procede del parlamento, que puede revocarlo -a travs del derecho de censura- pero, a su vez, el ejecutivo puede disolver el parlamento. La funcin de decisin se reparte entre un gobierno controlado, ejecutor de leyes y decisorio en materias reglamentarias., y un parlamento que legisla pero que sobre todo mantiene la funcin de control. La emergencia de partidos politicos estables, disciplinados y bien organizados, modifica los regmenes parlamentarios, los transforma ya sea en regmenes de gabinete o en partidocracias.

Alejo Vargas V.

e) El rgimen de gabinete es un rgimen en el cual lo esencial de la funcin de decisin pertenece al gobierno que la ejerce en el respeto de las libertades constitucionales, el parlamento se convierte en la tribuna de la oposicin. El juego de poderes de hecho se parece al que prevaleca en los tiempos de la monarqua limitada: la funcin de decisin se encuentra en manos del gabinete -no del monarca-, mientras que la funcin de control es siempre asumida por el parlamento, pero conjuntamente con la prensa. La condicin sine qua non para que exista un rgimen de gabinete est. en la presencia del bipartidismo rigido o, en su defecto, de una o dos coaliciones estables de partidos disciplinados. f) La partidocracia describe un sistema donde lo esencial del poder poltico reside en las direcciones de los partidos. Las funciones de decisin y de control se encuentran confundidas entre las manos de los partidos polticos. La gestin de los asuntos corrientes de los negocios pblicos est. asegurada por el gabinete bajo el control efectivo de la prensa y ms o menos ineficaz del parlamento. La partidocracia nace del multipartidismo contemporneo: los regimenes parlamentarios clsicos que prosperan bajo el reino de un multipartdismo dbil y flexible, se hunden luego que los clubes de notables se enfrentan ante partidos organizados y disciplinados. Son los partidos y no las instituciones las que fundan los regmenes. La predominancia, entonces, de una u otra instituci~ la legislativa o la ejecutiva, en la orientacin global de la polirica, en trazar el rumbo dentro del sistema poltico, determina el que se hable, dentro de una especie de 'continuum', de regmenes parlamentarios (como los casos suizo e ingls con ciertas variantes), semipresidenciales o de competen26

Sist.cma y rcsimon puiiUI.llt

, ras

repartidas (como en el caso :francs), presidencialista,

, lt mde el poder se personifica en el presidente (como en la11 noamrica, considerado por algunos como una desviacin

tlcl rgimen presidencial) o presidenciales, con un equili-

brio entre las dos ramas (el caso americano). La tradicin en Amrica es la de los regmenes presidencialistas; con pocas excepciones y por cortos perodos, hay algunos estados que se acercan a los regmenes parlamentarios, mientras que la tradicin europea es fundamentalmente parlamentarista. En el caso de la constitucin de 1991 se incluy la mocin de censura', que es un mecanismo tpico de los regmenes parlamentarios, y resulta introducida en un rgimen presidencialista, siendo una institucin que dificilmente puede operar en un rgimen como el nuestro. El rgimen presidencial clsico se caracteriza sucintamente de la siguiente forma: 21 - tiene sustento en la tripartita divisin de poderes planteada por Locke y Montesquieu y transfonnada en una especie de paradigma de los gobiernos democrticos;22 - el presidente es electo en forma regular por el constituyente primario y en esa medida l es polticamente responsable ante el pueblo; - el presidente es jefe de estado y jefe de gobierno; - ni el presidente ni el congreso disponen de poder para recortar sus respectivos mandatos; - no existe el voto de censura del congreso, ni sobre el presidente, ni sobre sus ministros; - el presidente tiene la atribucin de nombrar su equipo ministerial y ste no es responsable ante el congreso. Para muchos analistas de la ciencia poltica, el presidencialismo posee vicios que lo hacen poco funcional al objetivo de afianzar democracias estables porque como lo seala uno de estos analistas, Lipjhart el presidencialismo
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es enemigo de los compromisos de consenso y de pactos que puedan ser necesarios en el proceso de democratizacin y durante periodos de crisis~ en tanto que la naturaleza colegiada de las operaciones ejecutivas parlamentarias las conduce a tales pactos.~ Lo que caracteriza al presidencialismo es la estabilidad del poder en el perodo que se ejerce; el principio fundamental es que el ejecutivo es electo peridicamente por un perodo fijo y que el presidente es el jefe de estado que encarna la unidad nacional y jefe de gobierno porque desarrolla un conjunto de polticas especificas de un equipo de gobierno. El parlamentarismo se caracteriza por el contrario, porque el ejecutivo proviene del parlamento; es la mayoria parlamentaria que en la figura del primer Ministro est al frente de la jefatura del gobierno y la jefatura del estado radica en otra instancia ms simblica, llmese presidente, monarca o rey. Se encuentran bondades y carencias en uno y otro rgimen. El presidencial, tiene la ventaja de darle juego a la esperanza. Se puede decir que un proceso electoral es un ejercicio de apostarle a una esperanza y el hecho de que haya periodos fijos permite que haya un alto nivel de esperanza, que puede ir decayendo con el tiempo, para volver a subir cuando vienen nuevas elecciones. Esto es importante para la sociedad porque da lugar a construir proyectos para el futuro, y esa renovacin puede ser productiva; cuando es fija, el poder desgasta, puesto que al tomarse decisiones siempre stas benefician a unos y afecta a otros. Ambos regmenes pueden tener potencialidades y defectos, y su vigencia tiene que ver ms con la tradicin histrica de las sociedades. Se dice con frecuencia, desde el punto de vista del anlisis, que el parlamentarismo es un rgimen que permite
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_ Sistema y rimen po1itico

garantizar mucho ms estabilidad en el contexto de un rgimen democrtico. El rgimen presidencial~ se dice, puede ser ms autoritario, el presidente se consid.era un soberano y. como dice Alfredo Vsquez Carrizosa, los presidentes son en la prctica unos virtuales 'monarcas electos'.24 Una tercera ti'Pologa de rgimen poltico es aquella que tienen como criterio la ffistribncin tenjtojal del poder, y plantea la otra vieja dicotomia de los regfmenes c;_enn:_al~ tas y ft:.t!.l!.t:.tt}J.~as, como dos extremos de un continuum., con muchos intermedios. Estas tres tipologas no son para nada excluyentes, aunque en los ltimos aos hubo una fuerte tendencia en Colombia con el discurso de la descentralizacin -a veces bastante ideolgico- a asociar democracia con descentralizacin y autoritarismo con centralismo. Es pertinente sealar, con Philippe Bnton, que
el rgimen poltico debe ser entendido en un sentido amplio, l no se limita a un sectorparticular del C01(junlo social. El concierne al todo, l es una dimensin de la colectividad toda entera. Dicho de otra manera, el rgimen polltico se define por el modo de organizacin y el modo de ejercicio del poder poltico, en el entendido que elpoderpolltico se ejerce sobre la sociedadcomo un todo y que esto le confiere un estilo particular. :;,25

Se puede plantear que el rgimen poltico, como concepto, es Yti!.Para analizar las siguientes dimensiones: a) Ayuda a entender cul es el n;mrco nqwativo gye _fine o delimita el quehacer poltico socialmente ace;tado~es deerr~-Iiast;'dnde se co~idem ~n sociedad determinada que un quehacer poltico es legtimo, legal, y de ah en adelante se considera como extralegal. Ese marco nos lo va a dar en cada caso, en cada sociedad, la constitucin, la legislacin electoral~ la legislacin sobre partidos, es decir, todo el conjunto de normas existentes.

una

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b) Permite identificar cules son los~ pqlitiros que. .c;JilueYen. en ese escenario. politiw. En general son dos grandes categoras de actores polticos (entendien. do como actor, a un protagonista colectivo7 con un conjunto de discursos y de prcticas con un sentido, con una intencionalidad, buscando que estas se puedan ~rializar),los grupos de inters o de presin y las orgaizaciones polticas. La diferencia entre una y otra, es que las organinciones polticas pretenden el control total o parcial de las instituciones estatales para ejercer el poder desde alli, mientras que para los grupos de inters la preocupacin principal es influenciar las polticas pblicas para que los beneficie. e) Mirar cules son las relaciones que se establecen entre esos distintos actores, bie sean de cooperacin, de oposicin, enfrentamiento, indiferencia, alianza. d) Se puede analizar cul es la ca~i~ que tienen los distintos actores de il?.cidir en las PQl1i~ R~licas o, en otras palabras, cmo es el proceso de formulacin de las polfticas pblicas, entendiendo por stas el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones de un rgimen poltico frente a cuestiones socialmente problemticas, que pretenden o que buscan resolver esa situacin o tornarla manejable.26 Las polticas se formulan a travs de mecanismos impositivos, de concertacin, negociacin, con ms o menos influencia de los actores, o del exterior. es decir7 un juego de fuerzas, y esto se mira a travs del concepto de rgimen polftico. Una poltica pblica esta condicionada por un juego de fuerzas: el contexto externo, el proyecto politico dominante -que de alguna manera se expresa en el plan de desarrollo-. el problema de recursos, las propuestas de distintos actores, el ta.ma.iio del problema, y todo esto se define
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Sistema y rgimen poltico

en el espacio del rgimen poltico pues todos estos factores estn afectando en uno u otro sentido. El rgimen poltico permite entender cmo es ese proceso de formulacin de las polfticas pblicas y como las mismas pueden ir en uno u otro sentido. e) Permite entender en qu medida hay correspondencia o afinidad entre las propuestas progtimticS de los partidoiy-~sooiTes;en que medida hay unl5f"ocesO<Ieco.V'ieCiaode divergencia Esto nos remite a lo que se conoce como crisis de partidos polfticos. En sntesis, se puede decir que el rgimen polftico ayuda a entender cmo se ejerce la dominacin estatal sobre la sociedad en cada coyuntwa poltica dada. cmo en distrtas. coyunturas pollticas se ejerce la dominacin de manera diferente. 3. Sistema poHtic:o tEl sistema polftico se puede entender como un sistema de interacciones que cumple las funciones de integracin y de adaptacin. .. por el recurso o la amenaza de recurso a una coaccin ftsica legtima>>2j El profesor Manuel Alcntara, dentro de una aproximacin bastante .eclctica, nos aporta una definicin operativa de sistema polftico en los siguientes trminos:
puede entenderse como sistema politico al conjunto COI(onnodo por los siguientes elementos cuyo significado y contenido ontolgico no es obviamente paralelo: en primer lugar. lo integran los elementos institucionales (a cuya expresinformalizada aqu se la denomina rgimen politico) que representa los poderes politicos y sus reglas de interaccin para consigo mismo y para con la sociedad, pero tambin a las normas, escritas o consuetudinarias. que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisin, a su enajenacin y a sus constricciones. En segundo trmino, los
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actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, i,Puir y modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y de los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensin de la actividad po/ltica se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias histricas. Finalmente, debe sealarse que la existencia de un sistema politico 'de carcter nacional' se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cualpuede recibir i,uencias bien sea como consecuencia de la actuacin de otros sistemas politicos de carcter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional. 28

El concepto sistema politico es central dentro de la ciencia poltica norteamericana

(( ... que tena la slida base de un estado-nacin en plena expansin y hegemona internacional. La ciencia politica americana poda 'olvidarse' del Estado para profundizar en el anlisis del sistema po/itico de los sistemas comparados y de las relaciones internacionales. El gobierno (no el Estado) era el objeto central de esta ciencia politica concebida como teora empirica. Las distintas definiciones de politica por parte de polit/ogos norteamericanos tenan la comn referencia a la forma y proceso de gobierno del sistema politico. ~P

En trminos de utilidad prctica para el anlisis de casos concretos, se puede sealar que el concepto sistema poltico, que ha sido central en la ciencia poltica norteamericana (en autores como Gabriel Almond, Samuel Huntington), aporta el nfasis en el desarrollo poltico: cmo estudiar los procesos de cambio poltico en las distintas sociedades, por supuesto con una visin etnocntrica y determinista que subyace al mismo, es decir, inevitablemente todas las sociedades deben ir, segn ellos, en trminos de desarrollo polftico, a parecerse a las sociedades europeas o norteamericanas; esto es lo que en el trasfondo plantean.
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Sistema y rsiJncn poHtico

Dentro de esta perspectiva de anlisis del desa.t:rollo poltico hay cuatro hiptesis que subyacen la concepcin de .vistema polftico:30 a) Todos los sistemas politicos, cualquiera sea su nivel de desarrollo, estn dotados de estructuras pollticas CO!!!J!Wlbles a las quiexfsten en demas. Slo cambia su grado de permanencia y especializacin. b) Las misma f"utgio'!~.8.9n ~umpli~~JQdo.s los.sistemas PQlftiC5JS; difieren por la 'frecuencia de SU refimcin', por el 'tipo de estructuras que las cumplen' y por su 'modo de cumplimiento'. e) Todas las estructuras polticas son 'TI!__ultifo!!7_iD_nales', es decir, contribuyen de distintas maneras al funcionamiento del sistema poltico. d) T~los sistemas.P9~1;i_s;DS..&9D..ll!~Los, es decir, no son nunca totalmente modernos ni totalmente tradicionales. Adicionalmente, se le sealan las siguientes funciones al sistema poltico, como desarrollo de las funciones centrales de integracin y adaptacin: - socializacin y reclutamiento poltico - expresin de intereses - agregacin de intereses - comunicacin poltica - elaboracin de las reglas - ejecucin de las reglas - funcin judicial Las funciones permiten identificar las estructuras polticas que las cumplen y establecer grados de autonoma y especializacin de ellas, es decir, la diferenciacin estructural que es una de las variables del desarrollo poltico. Para Pye: el desarrollo polftico implica una capacidad acrecen-

Jas.soctedadeS'mo-

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tada del sistema polftico a conducir los asuntos pblicos, a regular los conflictos, a satisfacer las demandas populares Adems se considera la cultura poltica, entendida como las actitudes, creencias, valores y competencias que se encuentran de manera corriente en una poblacin dada>>, como una variable relevante en lo relativo al desarrollo poltico. 31 Se afirma que la cultura se desarrolla hacia un comportamienb ms racional, analtico y empirico en su accin politica. lo que remite a la denominadajlecularizacin cultura!.:J El concepto de desarrollo politico se liga al concepto de modernidad y modernizacin, es decir, de alguna manera cuando se habla de desarrollo poltico, se est diciendo que las sociedades van hacia lo que se considera la modernidad o la modernizacin, que son conceptos problemticos porque por momentos se vuelven ideologia. La modernidad tiene una larga historia y nosotros, la Amrica Latina y del Norte, somos hijos de la primera modernidad,
la del renacimiento italiano, la reforma protestante y el descubrimiento del mundo... la segunda modernidad. la de la revolucin industrial y la extensin del nuevo mercado mundial, la de las mercanclas de ultramar, la del iluminismo ... la tercera modernidad. la del capitalismo posterior a la comuna de Parls, la de la be/le epoque, el progreso, la ciencia, el positivismo y el mperialismo... Cada modernidad. en nombre de la igualdad abstracta del mundo de las mercancas, desgarra y deshace tres antiguas solidaridades: la de los dominadores entre si, la de los dominados entre s y la ambigua y contradictoria pero real solidaridad nacional, regional, tnica o grupal entre dominadores y dominados, que impide o posterga el estallido del antagoniimo entre las otras dos. 32 Lo anterior est asociado con el debate sobre la modernidad y la modernizacin.

Sistema y rgimen poltico

Muchos de nuestros analistas parten de esa pareja conceptual para analizar el desarrollo poltico colombiano pero, en general, cul es la connotacin de estos dos conceptos?: La modernizacin hace referencia a las innovaciones en la parte de la produccin, a las innovaciones tecnolgicas, es decir en el mbito material. La modernidad, por su parte, hace relacin al cambio de los valores y de las ideas. Algunos analistas plantean que la recurrente crisis poltica colombiana se debe a que ha habido una gran modernizacin sin modernidad, ha habido un gran desarrollo en el mbito de la produccin, pero en trminos de valores sigue siendo una sociedad tradicional, encerrada en s misma; sta es una tesis que marca mucho los anlisis politicos y que est parcialmente inspirada en esta perspectiva. Para plantear este problema del desarrollo polftico y su relacin con la modernidad y la modernizacin, se plantea que los sistemas polfticos deben tener o tienen una serie de capacidades o de caracterfsticas que, si no las desarrollan, como todos los organismos vivos tenderan a morir, a ser reemplazados, a desaparecer.33 Esas caracterfsticas o capacidades son: a) la i!!fWVacin; todo sistema politico tiene la capacidad~ nuevas a situaciones imprevistas, que se vayan presentando de manera aprehensible y
adecuada,

b) debe tener una gran capacidad de muyilizacin de los recursos de todo tipo: humanos, materiales:Simblicos, para la mantencin del sistema. Esta movilizacin implica varios elementos: - tener la capacidad de trasformar las aspiraciones difusas de las masas en polticas pblicas; ello hace referencia a que la gente no siempre sabe muy bien lo que quiere, tienen ideas vagas de progreso, y el sistema poltico debe tener la capacidad de transfor-

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mar esas aspiraciones en politicas concretas~ polticas de respuesta a unas aspiraciones no muy claras - debe tener la capacidad de que la sociedad asuma como P!~..Ri<>....e~ _proyecto PQlitico, devolverle a la gente-esas aspiraciones transformadas en politicas y que se las apropie. Es la capacidad de difundir y de darle un amplio conocimiento sobre ellas -la capacidad de ~~~.actiyj_~ tanto al interior de las instituciones, como de stas con otras del marco institucional estatal - presupone la y~g~~~Yl y mante~J&in de-un or4_en p*:b.!~99, es decir, una autoridad. Al respecto se hace una reflexin interesante en analistas como Huntingto~ diciendo que ste es uno de los recursos ms escaso en las sociedades en desarrollo y de alli se deriva el problema de la ingobemabilidad, que es un problema central en estas sociedades, porque hay un gran dficit de autoridad y eso afecta el orden pblico y la capacidad de movilizacin de recursos e) los sistemas polticos deben tener capacidad de sobrevivencia: de estimular, de promover todas las aptitudeS los valores que ayuden a reforzar el sistema poltico y al mismo tiempo aislar, margjnaJizar, lo que puede ser una amenaza para el sistema poltico. ste debe estimular, promover, difundir, todas aquellas aptitudes y valores que refuercen el sistema politico a travs del conjunto de instituciones de sociabilidad poltica, como son la familia, la iglesia, los partidos, las organizaciones. Igualmente dentro de esa capacidad de sobrevivencia debe estimularse la participacin de los apticos, de los indiferentes en la vida poltica; todo el discurso de la participacin no es ajeno a este anlisis.

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Sistema y rgimen politico

Debe buscarse marginar o captar aquellas contra-lites que eventualmente puedan amenazar al sistema, es decir, todos aquellos grupos que puedan ser una amenaza potencial para el sistema. Todo esto debe reforzarse, debe apuntalarse, promoviendo y haciendo realidad la igualdad del sistema poltico, es decir, recuperando un valor clsico del pensamiento poltico liberal, un valor inherente al discurso democrtico y que al lado de la libertad es un valor fundamental. Los sistemas polticos en un proceso de transformacin deben preocuparse por estimular la ~dad y para ello hay tres cosas centrales a realizar: a) la ley debe recuperar el carcter general, impersonal, neutral que se supone debe tener. La ley debe dictarse frente a situaciones generales, no particulares y aplicarse en igualdad de condiciones para todos, b) la participacin. Hay que pasar de lo que llaman una cultura de la sujeccin a una cultura de la participacin. Entendiendo la cultura de la sujeccin como la cultura de la dependencia, o sea, aquella que hace que los individuos dependan de alguien, no importa que ese alguien sea el grupo politico, el patrono o cualquiera otro, se debe buscar hacer realidad la figura del ciudadano libre, partcipe, independiente que toma decisiones, e) es importante que los sistemas polfticos, en la bsqueda de la igualdad, promuevan la meritocracia, es decir, el acceso al empleo pblico a travs de los mritos, de las capacidades, de las cualidades; se dice que es un elemento muy apreciado por las capas medias de todas las sociedades, porque promueve esa sensacin de igualdad de la sociedad. Cuando se proponen estas capacidades o caractersticas de todo sistema poltico, se plantea una tipologa que de
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alguna manera marca esa direccionalidad que se seflalaba anterionnente, que implica que las distintas sociedades necesariamente tienen que ir hacia lo que ellos consideran los sistemas polticos modernos. Los tres tipos de sistemas politicos que proponen son: - sistema poltico primitivo - sistema polftico tradicional - sistema poltico moderno Los criterios a partir de los cuales se hace esta clasificacin estn ligados al debate de la modernizacin y la modernidad. tEl primero de esos criterios es la diferenciacin estructuro y el segundo de ellos la secularizacin cultural (que anterionnente los planteamos). f Todo el debate teri~ e histrico sobri1a modernizacin y la modernidad est asociado a tres grandes procesos que se supone vive la sociedad y que son los pasos de sociedad antigua a la moderna; ellos son: movilizacin diferenciacin secularizacin o laicizacin El trmino modernidad lo aplican los historiadores y los socilogos a un conjunto de cambios muy complejos que afectan todas las sociedades humanas, aunque de una manera desigual y segn mecanismos de difusin muy variados.
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La modernidad (modernizacin) puede caracterizarse como asociada a los procesos de movilizacin, de diferenciacin y de laicizacin. a) Movilizacin Hace relacin a los desplazamientos de poblacin (de una regin hacia la o~ del campo a la ciudad). pero tambin a los cambios de empleo y de calificacin con las consecuencias que implican estos cambios en la jerarqua de los estatus. Ellos afectan tambin los comportamientos
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Sistema y rgimen politioo

los individuos, esencialmente en su vida familiar y en rudos los dominios de la actividad que les estn ligados. Sobre la movilidad de las personas o de la mano de obra nos dan cuenta: la importancia de las migraciones, su ritmo, su composicin desde el punto de vista de la edad y el sexo de los migrantes, el crecimiento urbano, eventualmente la aparicin de tugurios o 'asentamientos subnormales', la transformacin del hbitat. Pero la movilizacin no slo hace referencia a las personas, sino tambin a los bienes y la informacin y cmo stos circulan al interior de la sociedad. La movilidad de bienes est ligada con la aparicin de los mercados (en buena medida con el desarrollo de la economa capitalista), la intensificacin de los intercambios que resultan de un mejoramiento de las condiciones tcnicas de los transportes o de una baja o supresin de las barreras aduaneras, o de un aumento de las transacciones resultado de una disminucin de costos o de la expansin de la demanda. Otro indicador de la movilidad social nos lo da el nmero y la velocidad de las informaciones que circulan sobre un territorio dado: el nmero de libros, de peridicos, revistas, emisiones de radio, de televisin.
b) Diferenciacin

ll ~

Este trmino no es muy claro pero tiene la ventaja de poner en relacin el fenmeno de modernizacin con el de la divisin del trabajo. No es razonable decir que en sociedades tradicionales no hay divisin del trabajo (en sociedades fuertemente jerarquin~das los empleos y los estatus estn rgidamente asignados). Weber habla de 'racionalizacin' como el proceso que conduce a una asignacin de 'roles' y 'estatus' segn criterios 'funcionales': en el orden poltico y administrativo son las personas reputadas como competentes y no los parientes

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del monarca y sus favoritos quienes ejercen las ms altas responsabilidades; en el orden econmico, el ideal de una produccin reglada por las necesidades naturales e indispensables, tenidas como inmutables, cede su lugar a la concepcin de la produccin que pretende satisfacer la demanda expresada sobre los mercados. Para que una asignacin racional' de personas y de emw pleos sea posible, es primero necesario que un personal competente sea formado por el sistema de educacin (esta primera condicin concierne sobre todo al personal dirigente, la lite profesional). La segunda condicin es que los trabajadores sean asalariados, es decir, que el trabajo sea formalmente libre. El rol y el estatus de los asalariados se diferencian tambin segn sus calificaciones o, para hablar ms exactamente, segn la manera, constatada o anticipada, que tengan los individuos que pretendan ocuparlos: la meritocracia. e) Laicizacin Como criterio de modernidad no quiere decir que toda creencia dogmtica', sobre todo religiosa, ha desaparecido de nuestras sociedades. Lo que entendemos aqu por laicizacin no es la presencia ni la ausencia de alguna creencia (o no creencia) en particular. Es la separacin institucionalizada entre la Iglesia y el Estado de una parte, y de otra, entre la verdad religiosa y las instituciones de investigacin y enseanza (es decir, la relacin entre el saber positivo y la Iglesia). Esta tipologa de sistema politico est en la perspectiva de Weber, es decir que son abstracciones de la realidad, no es que corresponda a una determinada sociedad, se toman de ella algunos rasgos y se hace un proceso de abstraccin siendo la realidad mucho ms compleja, una mezcla donde tienden a predominar determinados rasgos aunque estn presentes otros. 35
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Sistema y rgimen poltico

En el caso de los sistemas polticos primitivos, bsicamente el referente son los sistemas polticos africanos y de algunos grupos esquimales; se plantean como rasgos o caractersticas de esos sistemas: la intermitencia en cuanto a la diferenciacin estructural, con lo que quiere decirse que la separacin de poderes entre las instituciones no es clara. inexistente o puede ser formal, pero no real, hay mezclas entre las atribuciones y funciones. En trminos culturales se dice que tiende a predominar una cultura centrada en si misma, de tipo parroquial, llmese etnia, clan, pueblo, es decir, el espacio social ms inmediato, y el sistema poltico es visto como una exterioridad ajena a ellos. Es un sistema poltico en el que tiende a haber una mezcla fuerte entre espacio estatal del poder poltico y espacio religioso, es decir el proceso de secularizacin no es muy claro an. Los sistemas polticos tradicionales se van a caracterizar por la presencia clara de una diferenciacin estructural; all hay una separacin de poderes, aunque a veces puede ser bastante formal. Desde el punto de vista cultural se caracteriza por la presencia de una cultura de la sujeccin, de la dependencia, cultura sefiorial, todos dependen de alguien, no hay la figura del ciudadano libre. Esto hace que el sistema poltico nacional se perciba como una realidad ms inmediata, pero en la cual los individuos no pueden incidir, y los individuos tienen una actitud pasiva frente a aquel, lo que esperan es recibir beneficios de ese sistema politico externo (que no les cobren impuestos, tener derecho a la educacin gratuita, p. e.). El proceso de laicizacin avanza pero sigue siendo un proceso relativamente mezclado, Iglesia y Estado todava no tienen una clara separacin sino que hay elementos de mezcla en este tipo de sistema poltico.

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El sistema polltico moderno es el ideal al que se supone deben llegar todos. Va a estar caracterizado no slo por la presencia de una clara diferenciacin estructural, sino tambin por la presencial de una infraestructura polftica, entendiendo como tal, la presencia de mltiples partidos, de grupos de inters, de medios de comunicacin. Desde el punto de vista cultural este sistema moderno se caracreriza por la presencia de una cultura de la participacin, es decir, la presencia de ciudadanos partcipes, del trnsito de sujetos a participantes y, por lo mismo, los individuos, los ciudadanos, consideran que tienen una gran capacidad de incidir sobre el sistema polftico, que con su participacin ellos pueden afectarlo, modularlo. Igualmente aqu se va a presentar una perfecta distincin o separacin entre Iglesia y Estado como una caracterstica de este tipo de sistema. Gabriel Almond dice que la mayora de los sistemas polfticos de los paises en desarrollo, son una mezcla de rasgos de sistemas polticos modernos y tradicionales. Esta perspectiva de anlisis ha influenciado mucho a los analistas latinoamericanos y colombianos.
4. Las cercanas y diferencias de los dos conceptos La posibilidad de integracin?

El concepto rgimen politico es un concepto de la tradicin terica e histrica del derecho pblico y la ciencia poltica francesa; es un concepto que construye la ciencia poltica y que responde tambin a la propia historia poltica francesa. Ese concepto remite de manera subyacente a una relacin de exterioridad del Estado con la sociedad y si el Estado es as percibido, entonces el concepto de dominacin aparece allf implcito; esta nocin no es ajena a las denominaciones antiguo rgimen' y nuevo rgimen' ligadas a la revolucin francesa. Como lo seala Marcel Prelot36
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Sistema y rgimen poltico

tt 'en Francia -nos dice Andr Siegfried-, el cont:epto de Estado es para nosotros absolutamente elato; el de algo que existe juera de nosotros mismos. .. Para un ingls, el Estado es la expresin de la comunidad, en Francia lo

concebimos como erterior a nosotros. 'En consecuencia, el Estado toma a los ojos de muchos .franceses la apariencia de un organismo peligroso, que le exige su dinero para los impuestos, su tiempo e inclusive su vida para el servicio militar, que los rodea de COIIIpiTJIIIiso que los obliga a efectuar mltiples prestaciones, todas onerost18 y desagradables.

El concepto de sistema poltico es de la tradicin y de la ciencia politica anglosajona e implica tambin una relacin sociedad-estado mucho ms integrada, por eso en el concepto sistmico, Estado y sociedad son vistos como parte de un todo y no como exterioridad el uno del otro, sino como integrados, articulados. David Easton lo entiende como el sistema de interacciones en cualquier sociedad mediante el cual se deciden y ejecutan asignaciones obligatorias o autorizadas.>>37 y para Manuel Alcntara comprende dos condiciones: la primera, a un conjunto integrado, es decir, compuesto de partes relacionadas entre si; la segunda, a una unidad con la historia, es decir, gnesis, desarrollo histrico, desintegracin, transformacin.>>38 Se podrla afirmar que el concepto de rgimen remite ms a la nocin de imposicin, en esa medida el problema del poder es central y el sistema a la de funcionalidad, articulacin e integracin. En esa medida se podria igualmente seftalar que el concepto rgimen polftico deriva en una perspectiva ms estructural, mientras que el concepto sistema politico, coloca su nfasis en aspectos ms dinmicos y de cambio, como lo seala David Easton cuando anota,
cmo se las arregla cada uno y todos los sistemas politicos para subsistir en un mundo que es a la vez de estabilidad y de cambio? En ltima instancia la bsqueda de una respuesta revelOI' lo que he llamado elproceso vital de los sistemas polticos -esas funciones fimdamen.1l

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tales sin las Cllales ningn sistemaPuede perdllrar-,jtmw~~~~~dem~~~~

pueden sostenerse los sistemas. 39

Entonces rgimen politico y sistema politico, van a ser conceptos que responden a perspectivas tericas distintas, aunque se pueden utili7M, con las aclaraciones del caso, en una aproximacin conceptual. En la versin ampliada del concepto rgimen politico dice Duverger, que el rgimen politico son las instituciones, pero es tambin la forma como la sociedad se relaciona cbn el Estado a travs de los sistemas de partidos y otros mediadores, cules son los sistemas electorales, los sistemas de administracin y cul es la cultura poltica que hay en esa sociedad .. >>esta definicin no distingue claramente la nocin de rgimen poltico de la de sistema politico que utiliza, por ejemplo, la escuela americana de 'comparative politics. 40 La escuela americana de 'comparative politics' habla de la nocin de sistema poltico (Gabriel Almond, Bingbam Powell) que oponen a un conjunto de instituciones coordinadas (rgimen poltico), una idea de sistema que incluye, las instituciones polticas, las estructuras econmicas y sociales, las tradiciones histricas, el contexto cultural, los valores, es decir, 'todas las estructuras en sus aspectos polticos' .41 En cierta medida identifican sistema y sociedad politica y por lo tanto no hay una distincin clara entre sociedad civil y Estado. Se puede observar, en principio, que si se confronta el concepto restringido de rgimen politico, que es fundamentalmente instituciones estatales, su relacin, su organizacin, se tiene entonces que el concepto de sistema politico es un concepto bastante ms amplio, incluye muchas ms cosas que el concepto restringido de rgimen poltico.

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Sistema y rgimen politK:o

Un buen ejemplo de esto se encuentra en el'Dictionnaire de la Science Politique et des Institutions Politiques', donde se anota lo siguiente:
la nocin de rgimen poltico sirve para dar cuenta de la manera especifica como son organizados los poderes pblicos. es decir su modo de designacin, sus competencias respectivas y las reglas jurldicas y pollticas que gobiernan sus relaciones. Esta nocin debe ser distinguida del concepto, ms amplio, de sistema politico que incluye no solamente la organizacin constitucional de los gobernantes, sino tambin otros actores y otros procesos tales como, por ejemplo, el rgimen de partidos, las libertades pblicas y los medios de comunicacin, los mecanismos de socializacin polltica de los ciudadanos, etc.42

En el mismo sentido se sita Jacques Chevaliez-43 cuando anota:

El campo politico engloba un conjunto de roles y de posiciones sociales; el rgimen poltico remite a las reglas que orientan su organizacin: por sistema polltico se entender los mecanismos de interrelaciones y de intercambios que se tejen entre los actores politicos y que hacen lo poltico socialmente activo. Todo sistema est constituido por un conjunto de elementos interdependientes (todo cambio afectando un elemento repercutir sobre los otros) e interactuantes (ellos ejercen los unos sobre los otros una influencia recproca): el sistema est caracterizado por una cohesin especifica, que permite distinguirlo de otros componentes de la realidad social; pero l est tambin sometido a las influencias y a los obstculos de su 'medio ambiente', sobre el cual l ejerce una accin de retomo.

Pero frente a la versin ampliada del concepto de rgimen poltico, incluyendo el sistema de partidos, la administracin pblica, etc., los conceptos comienzan a ser ms cercanos. A va de ejemplo, cuando los politlogos norteamericanos estn hablando de la tradicin histrica, se acercan a la idea de cultura politica en la tradicin francesa, esto es, algo que se construye histricamente.

Alejo Vargas V.

La cultura hace referencia al conjunto de valores, comportamientos y actitudes que se desarrollan en todo tipo de

sociedad y que se construye histricamente, no se pueden decretar, ni hacer de un dia para otro. Ello implica procesos de reproduccin social que tienen que ver no slo con lo pblico sino tambin con lo privado, no slo con la cultura sino con las condiciones sociales en que sta se produce. El proceso de sociabilidad poltica implica una serie de conjuntos y elementos, que en ltimas remite a estos elementos de orden histrico. El profesor espaol Juan Fe~do Badia, analiza la relacin entre estos dos conceptos de la siguiente manera:
el sistema poltico -nacido de la actividadpoltica-forma parte del sistema social total. Aunque goza de autonoma en relacin con los otros sistemas parciales, subsistemas sociales, no disfruta de illlkpendencia Como dice Bernard 'el estudio del sistema poltico no puede ser situado en el amplio morco que le correspofllk, a menos que se le considere conjuntamente, ya como un conjunto de variables, ya como un segmento de la orgiiibzacin colectiva investido de una.funcin social determinada'... Por tanto, el estudio eXhaustivo de un sistema poltico debe abarcar su dimensin estructural, considerndola como parte integrante de un sistema social global investido de una funcin social especifica y su dimensin dinmica, es decir, como un conjunto de relaciones funcionales entre variables. ..

En relacin con el concepto de rgimen politico, Ferrand.o Badia nos seala

abarca las dimensiones sociolgica, jurldica y deontolgica, implcitas en el concepto de 'poltica', pero abarca adems las actividades po/iticas ejercidas por los poderes de hecho que vienen a configurar tambin el rgimen poltico. Nuestro concepto de rgimen politico implicar como factores intrnsecos del mismo, tanto los partidos politicos, como los grupos de presin. .. nuestro concepto de rgimen politico abarcar tambin, como es lgico, no slo las estructuras de los gobernantes y gobernados
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Sistema y rgimen politico

(relacin poltica) y dems supuestos y estructfll'as (~ puestos fsicos o territoriales y estructuras tcnico-econmicas, sociales y de encuadramiento), sino tambin su funcionamiento y, por tanto, los comportamientos humanos.

Y concluye Ferrando Badia, la expresin 'rgimen poltico' no es ms que una visin concreta de la realidad politica, y la de sistema poltico una visin abstracta de lo poltico. Estos conceptos son bsicos para la Ciencia Poltica: empirico, por una parte, y terico-formal, por otra.44 Se puede concluir diciendo que sin perder de vista que estos dos conceptos remiten a dos tradiciones tericas distintas, que no son exactamente iguales porque tienen cierta particularidad podemos, sin embargo, con la versin amplia de rgimen poltico y la de sistema polftico, usarlos como conceptos bastantes cercanos para efecto del anlisis. Cada uno de los dos conceptos dan herramientas que pueden ser tiles para el@!llisis del sistema o rgimen poltico: el sistema, su nfasis en estudiar los procesos de cambio politico; el rgimen, su preocupacin por los aspectos estructurales.;t Finalmente, se puede concluir esta sntesis con Maurice Duverger sealando que las expresiones 'sistema poltico' y 'rgimen poltico' son prcticamente sinnimas, y en este libro sern empleadas como tales.>>45

NOTAS BIBUOGRFICAS
1

Este documento se origin en la transuipcin de las clases del curso Estado y Rgimen Politico en Colombia' de la Especializacin en Instituciones Juridico-Polticas y Derecho Pblico de la Facultad de Derecho y Ciencias Politicas de la Universidad Nacional, posterionDente afunmtadu en las diswsiones con los estudiantes de la misma. Agradezco wdos los c:amentarios y sugerencias que han ayudado a mqjorarlas. Una versin modificada de este aaptulo fue publicada en la revista Estudios Polticos, No. 13, Medetln, Universidad de Amioquia. Julio- I>iciembre, 1998.

Evidentemente este texto no tiene como preocupacin central esta discusin y solamente la resellamos de manera enunciativa.
Siguiendo parcialmente a: OSZLAK, Osear. Polticas Pblicas y Rcgimcnes Politic:os: :rct1cxiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas. Mim.eo. CEDES, Buenos Aires, 1930; y GRACIARENA, Jorge. El Estado Latinoamericano en perspectiva. Figuras, Crisis, Perspectivas. ,6u: Revista Pensamiento lberoamcricano, No. 6, Madrid, ICI, Julio-Diciembre 1984.

Sobre los fundamentos y referentes del Estado capitaliSta se puede oonsu1tar: O'DONNELL, Guillenno. Apuntes para uoa teora del Estado. En: Teoriade la burocracia estatal: cmfoques trltic:os, Osear Oszlak (Compilador), Edit. Paidos, Buenos Aires, 1984.
' LANDA ARROYO, Csar. Derecho Politico. Del Gobierno y la Oposicin Democrtica. Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima, 1990.
6

El debate reciente entre los autores marxistas es muy amplio y est reseiiado en trabajos como los siguientes: DAS, Raju J. Teorias del Estado: un Anlisis Critico. !m: Revista Ciencias Humanas, No. 23, Universidad Nacional- Seocional Medelln. Medelln, Diciembre 1996; GOLD, David y otros. Recientes desarrollos en la teora marxista del Estado Capitalista. !m: El Estado en el
Capitalismo Contemporneo, Rudolf Sonntang Heinz y Vallecillos Hcta" (Compiladores), Edit. Siglo XXI, Mjico, 1982; CORREDOR, Consuelo. Apuntes metodolgioos para el estudio del Estado capitalista. !m: Revista Cuadernos de Economia, No. 11, Fac. Ciencias Eco.nmicas, Universidad Nacional, Bogot, 1987; JESSOP, Bob. Teoras recientes sobre el Estado Capitalista. 13!: La c:r.itica marxista del Estado Capitalista: del Estado instrumento a la FOJ"Dlao-Estado. Mauricio Arcbila (Compilador), CINEP, Bogot, 1980.

Sobre la legitimidad ver el interesante trablijo de: DVILA L., Andrs. Legitimidad y orden poltiCo: consideraciones sobre su interrelacin en la sociedad contempcrnea. .&!;_ Revista Estudios Politicos, No. 7-8, Instituto de Estudios polticos Universidad de Antioquia, Medellin, Junio 1996.

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 SEILER. Daniel-Louis. La potitique compare. Annand Colin Editeur, Paris, 1982. LASALLE. Ferdinand. Qu es una Constitucin?. Editorial Ariel, Barcelooa, 1984.
'0

Hemos vc:nido vtilrnmdo el trmino nearegulado(r) cm relacin con una modalidad partieular de configuracin del Estado capitalista, que a dif'ert'.'DCia del Estado intavcmtor, prioriza Jos aspectos de regulacin antes que los de intervenan direeta, sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellas reas c:onsideradas como estratgicas para la ac:umulacin capitalista.
DUVERGER. Maurice. Sociologa Politic:a. Ediciones Ariel, 3a. Edicin, Barc:elooa, 1972. DUVERGER, Maurice. Institutions Politiques. Citado en: FERRANDO BADIA, Juan, op. cit., 1996. Ver al respecto: QUERMONNE, Jean-Louis. Les rgimes politiques occidaltaux. Editions du Seuil. Pars, Fevrier, 1986.

11

12

13

14

MALDONADO, Luis Fernando. La IDccrtidumbre y el Ordea. Sobre los rasgos del rgimen poJtKlo actual. liu: Revista Pensamiento .luridico, No. 6, Facultad de DeRdlo, Ciencias Poltic:as y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, Santa Fe de Bogot, 1996.
Ver ahespecto: O'DONNELL, Guillenno. Apuntes para una teoriaddEstado. op. cit., 1984. QUERMONNE,Jean-Louis, op. cit., 1986.

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17

Una amplia nsentaci6n, tanto en autores clsicos como modernos, de las perspectivas de clasificacin de los reg~ pollticos la encontramos en: BENETON, Philippe. Les Rgimes Politiques. Presses Universitaires de France, Paris, 1996.
DUVERGER, Maurice, op. cit., 1995. Alrespectoenoontramosunamplioanlisisen:BOBBIO,NabertoyBOVERO, Middangelo. Origen y Fundamentos del Poder Polltic:o. Enlace-Grijalbo, Mjico, 1984. SEILER, Daniel-Louis. La Politique Compare. Armand Colin Editeur, Paris, 1982. (Versin libre al espaol del autor de este texto). CARPIZO, Jorge. El presidencialismo mexicano. Siglo XXI Hditorcs, Mjico, 1978; DUVERGER. Maurice. Instituciones politicas y derecho constitucional. Ed. Ariel, Barcelona, 1%2; SEILER, Daniel-Louis, op. cit.; QUERMONE.
-1'

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19

20

21

Jean..Louis. Les rgimcs politiques ~ ditiODS du Seuil, Paris, Fevrier.1986.

22 En

su .Ensayo solm! el gobierno civil, publicado en 1690, Lcde preccliDa ya la distribucin del poder politiclo entre un podar tepativo, un poder ejecutivo y lo que l llama curiosamente un poder c:onfedetativo, que correspandc en efecto al poder diplcmticx>. Pero, antes que estabJccer una QOIIStrucn tc6 rica, Loc:ke da cuenta de las instituciones poHtk:as tal como ellas funcionan entonces en la Inglaterra de fin del siglo XVU. QUERMONNE. Jean-Louis. op. cit. (Versin libro al espallo1 del autor).

23

Citado en ALEGRE, Man:eloy R.ODRGUFZ, Man:ela. La cuestin presidenciatismo-parlamsmoenel CQllfcx.tode la ciencia politic:ay constituci<ma1 i:ntemacional. fil: Revista Perfiles Liberales, Afio S, No 25, Fundacin Friedridt Naumann, Bogot, Sa. Edicin, 1991.

24 V

ZQUFZ C., Alfredo. Fl Poder Presidencial en Colombia. Ediciones Suramrica Ltda., 3a. Edicin Aumentada, Bogot, 1986.

:zs
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BENETON, Pbilippe. op. cit., 1996.

Sobte el enteodrento de la polftic:a pblica, ver el segundo capitulo del presento libro.
BADIE, Bertrand. Le developpcment politique. Ed. Eoonomica, Paris, 1994. (Versin libre al espaftol del autor)

'1:1

28

ALCNTARA S., Manuel. GobemabilicJad. c:risis y cambio. Foodo de Cultura Econmica, Mjico. 1995. CAMINAL B., Miquel. La Politica QOOlO Ciencia. &,: Manual de Ciencia Politic:a. Miqud Caminal Badia (Coordinador), Tecnos. Madrid, 1996.
BADIE, Bedrand, op. cit, 1994.
BADIE, Bertrand, op. cit, 1994. (Versin libre al espaol del autor)

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31

32

Ver al respecto el excelente trabajo de: GILLY, Adolfo. Nuestra cada en la modmnidad. Joan Bold i Climent Editon:s,. Mxioo, 1988.
Citado en: SCHWARTZENBERG, Roger-Grard. Sociologie Politique. EJments de Scieace Politique. Editions Montchrestien, Tome I, Paris, 1977. (Versin libre al espaol del autor)
Siguiendo a: BOUDON, R. y BOURRICAUD, F. Dictionnaire Critique de la Scx:iologie. Presses Universitaires de France, Paris, Mai, 1986. (Versin libre al espaiiol del autor)

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34

n Siguiendo lo citado en: SCHWARTZENBERG, Roger-Grard, op. cit., 1977.

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16

PRELOT, Marcel. La Ciencia Poltica. Editora Guadalupe, Bogot, 1979. EASTON, David A Framework for Poltical Analysis. fd}: YOUNG, Oran R. Sistemas de Ciencia Poltica. Fondo de Cultura Ecoomica, Mjk:o, 1972. ALCNTARA S., Manuel. Sistemas Polticos de Amrica Latina. Edit. Tecnos, Vol. l. Madrid, 1989. Citado eo: YOUNG, Oran R., op. cit., 1972.
QUERMONNE, Jean-Louis, op. cit., 1986. QUERMONNE, Jean-Louis, op. cit., 1986.

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42

HERME, Guy y otros. Di.ctionnaire de la science politique et des institutions politiquea. Armand Colin Editeur-Cursus, Paris, 1996.
CHEVALIER, Jaequcs. Jnstitutions Politiques. L.G.D.J., Paris, 1996. (Versin libre al espaol del autor). FERRANOO BADIA, Juan (Coordinalb). Regimc:Des Politicos Actuales. Edit. Tec:nos, 3a. Edic:i6n, Madrid, 1995. DUVERGBR., Maurke. Instituciones Polticas y Derec:bo Coostitucional. Ed.. Ariel, Ban:elooa, 1970.

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4'

CAPITULO 11

Las polfticas pblicas entre la racionalidad tcnica y la racionalidad poUtlca

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Las poUticas pblicas entre la raeionafidad tcnica y la racionalidad polftica 1

l. A manera de introduccin

El presente capitulo busca situarse en el marco de un debate contemporneo acerca de la naturaleza y caractersticas de la politica pblica y los procesos atinentes a la misma. Para algunas corrientes se trata de un ejercicio eminentemente 'tcnico', para otros se deben enmarcar en la dinmica socio-poltica de cada sociedad y en la capacidad y posibilidad de accin de los distintos actores. Se comienza planteando algunos elementos analitico-conceptuales que ayuden a la comprensin de la politica pblica y su proceso, se hacen algunas consideraciones de la relacin entre administracin pblica y politicas pblicas para relacionar seguidamente a la administracin pblica con el problema de la gobemabilidad~ posteriormente se concluye con una reflexin que busca relacionar legitimi~ polticas pblicas y racionalidad politica.
7

2. Una aproximacin al entendimiento de la poHtiea pblica

Aproximarse al entendimiento de las polticas pblicas nos sita de entrada en un terreno de debate que refleja las distintas perspectivas con las cuales las escuelas de pensamiento se aproximan al estudio de las mismas. Un primer problema se origina en el significado que en idioma espai1ol o francs tiene el trmino poltica, que significa de una

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parte lucha por el poder y construccin de consensos, lo que en idioma ingls remite al trmino politics y de otra, un programa de accin gubernamental, el patrn de accin gubernamental que estimula la cooperacin social o desestimula el conflicto como lo seilala Fred Frohock o lo que el gobierno opta por hacer o no hacen> como lo plantea Thomas Dye,2 y que corresponden a la palabra policy en ingls, al que en espaol y en francs se le ba dado la denominacin de poltica pblica. Para ilustrar la diversidad de aproximaciones podemos anotar que la poltica pblica la entienden algunos como el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental... es decir, de los actos y de los 'no actos comprometidos' de una autoridad pblica frente a un problema o en un sector relevante de su competencia. 3 Otros seilalan que
en general, la lengua corriente hace uso del trmino pollticas en un sentido muy amplio. Asi, tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la po/itica social o la polltica exterior, como para expre$01' un propsito politico muy concreto (reducir el dficit presupuestario), una decisin gubernamental (ampliar las ayudas a la flota pesquera}, un programa de accin (el Plan Hidrolgico Nacional) o los resultados obtenidos por un determinado programa o ley (Jiogwood y Gunn. 1991}... mientras otros mantienen que es 'un programa proyectado de valores, fines y prcticas (Laswell y Kaplan. citado por Dye, 1992).>l

Omar Guerrero define a la poltica pblica como un tipo de actividad del gobierno. aquella que se encamina a estimular la colaboracin social o inhibir el conflicto... Es el cauce que determina y orienta el curso a seguir por la actividad gubernamental.5 W. Phillips Shively considera que
<da polltica, entonces, consiste en la toma de decisiones comunes para un grupo, por medio del uso del poder. .. Cualquier acto de polltica puede ser visto desde cualquiera de dos perspectivas, ya sea como una bsqueda
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Las politicas pblicas

cooperativa de una respuesta a problemtB comunes o como un acto por el cual algunos miembtos de un grupo imponen voluntad sobre otros miembtos del grupo.6

Partimos, en este hl>ro, de entender la politica pblica como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen polftico frente a situaciones socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables. Por ello se puede plantear que hay un nivel de incertidumbre en la politica pblica a pesar de considerar que el objeto de cualquier propuesta de politica es controlar y dirigir cursos futuros de accin, que es la nica accin sujeta a control.7 La poltica pblica es la concrecin del Estado en accin, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas.8 Tradicionalmente hay la tendencia -que se acenta en los tiempos actuales- a pensar que es la denominada ~racionali dad tcnica' la que orienta siempre esta toma de posicin del Estado, como lo plantean las denominadas 'teorlas pluralistas~9 tan en boga; sin embargo, en los sistemas politicos reales va a presentarse una fuerte interaccin entre 'racionalidad tcnica' y 'racionalidad politica' (entendiendo por sta la que se basa en la negociacin y el acuerdo entre los actores con poder). Es pertinente hacer unas precisiones en relacin con ciertos malentendidos ampliamente difundidos. En primer lugar, la polftica pblica no es igual a la ley o a la no~ como tienden a considerarlo a veces los colegas abogados; la norma es el mecanismo a travs del cual la decisin previamente tomada se formaliza jurdicamente. Tampoco es exclusivamente la politica econmi~ como tienden a considerarlo los economistas; la politica pblica es ms que esto. Es importante destacar, como lo hace Angel Eduardo lvarez, que
la ~sin del poder como variable esencial delfenmeno poltico, ha conducido, a importantes erTOI'f!S a la hora de analizar los procesos polticos y, en particular, la

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jonnocin de pollticaspblicas. .. JA1tltll'ginacindel tema del poder en el anlisis de polticas pblicas a lo nico que puede conducir es a ocultar el heclto de que, en los decisiones pblicas de rutina, por lo general. los ms ricos y ms poderosos logran influir con ms xito que los ms pobres y ms dbiles. 10

Lo anterior implica que una politica pblica no es una

decisin aislada sino un conjunto de tomas de posicin que involucran una o varias instituciones estatales (simultnea o secuencialmente). Pero igualmente significa la m.ateriali~ zacin de las decisiones tomadas en trminos de acciones que producen resultados sobre la situacin problemtica y los actores involucrados con la misma. 11 Estos resultados, efectos e impactos, pUeden ser valorados 'a posteriori' y de esta manera formarse una idea lo ms clara posible acerca de la eficacia y eficiencia de la poltica pblica. Esto con~ lleva la necesidad del diseo de mecanismos de coordinacin nter e intraburocrticos que garanticen que las decisiones tomadas se implementen, lo que quiere decir que la politica pblica no es esttica, se va modificando de acuerdo con la incidencia de los actores respecto de la misma y del contex~ to ms estructural. Es necesario hacer la distincin entre lo que podriamos denominar, 'problemas sociales' y 'situaciones socialmen~ te problemticas, entendiendo los primeros como las necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su con~ junto o de sectores sociales particulares. Podramos decir que en general los problemas sociales en toda sociedad rebasan la capacidad de respuesta del Estado y que ste en su accionar establece una serie de prioridades o una agenda de asuntos prioritarios. Todo esto nos remite a lo que podemos denominar 'situaciones socialmente problemticas' concibindolas como aquellas en las cuales la sociedad de trianera mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el rgimen poltico debe entrar a enfrentarlo
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Las poli~ pbhca.<;

a travs de polticas pblicas~ .12 Esta definicin se asemeja a lo que Norberto Bobbio denomina el surgimiento de nuevos problemas polticos~ denominando problemas polfticos aquellos que requieren soluciones a travs de los instrumentos tradicionales de la accin polti~ o s~ de la accin que tiene como fin la formacin de decisiones colectivas que, una vez tomadas~ se convierten en vinculantes para toda la colectividad. 13 Podemos decir que en la realidad se da un trnsito continuo entre 'problemas sociales~ y 'situaciones socialmente problemticas' en el cual la intervencin de los actores sociales y politicos con poder (nacionales o internacionales) es fundamental. Estos utilizan estrategias de presin sobre el Estado o el sistema poltico para hacer que sus intereses especificos o particulares sean considerados como polticos, esto es, de inters general, y en esa medida lograr que se definan discusiones y politicas en relacin con ellos. Los mecanismos a travs de los cuales se desarrolla esta presin son de muy variada naturaleza (utilizacin de medios de comunicacin, 'cabildeo, presiones de hecho) y estn asociados a los recursos de poder de los actores involucrados. En general, se considera que el tipo de presin utilizado por los distintos actores politicos o sociales est en relacin inversa con su cercanfa o distancia de los centros tomadores de decisiones; cuando hay gran cercana a dichos centros, los recursos de presin utilizados tienden a ser ms sutiles y entre mayor es la distancia con los mismos deben utilizar recursos de presin ms cercanos a la confrontacin. Igualmente acuden a estrategias de autogestin de los problemas, intentando darles solucin a partir de sus propios recursos. Es necesario sealar cmo la poltica pblica no siempre se propone solucionar un problema de manera definitiva (in:.!ependiente de lo que en la parte discursiva de la poltica se

Alejo Varps V.

mencione). La mayoria de las veces slo pretende llevarlo a una situacin 'manejable' es decir, que se ubique en un rango de tolerancia de dicho problema. Esto es importante para efectos del anlisis de una poltica pblica, ya que suponer que la accin del Estado siempre apunta a erradicar definitivamente una situacin problemtica puede conllevar a una valoracin equivocada de los resultados de una politica pblica. En ella hay por lo menos tres grandes elementos componentes de la misma: a) previsin; toda accin estatal posible tiene un referente en trminos de un 'futuro deseado' de la situacin problemtica hacia la cual se espera que se desplace
sta; b) decisin, por cuanto formular una politica pblica no

es otra cosa que escoger entre dos o ms alternativas o caminos de accin posibles; e) accin, por cuanto las decisiones anteriores deben materializarse en trminos de acciones (ya sean planes, programas, proyectos o acciones puntuales). Si las decisiones tomadas no se materializan, en trminos estrictos no podrlamos hablar de politica pblica sino de un conjunto de intencionalidades o de discursos. El proceso de ejecucin de la poltica pblica implica por lo general la intervencin de una cadena de actores administrativos cuyo comportamiento va desagregando, y a la vez materialinmdo, la polltica. Esto nos lleva a afirmar que pocas veces la politica se implementa como se formula y que en los espacios regionales, con sus particulares caracteristicas socio-econmicas y politicas, stas tienen diferentes niveles de concrecin e, igualmente, disimiles resultados. Involucra entonces el sistema de poder institucional que toma las decisiones, la administracin pblica encargada de eje60

Las poltk:as pblicas

cutarlas y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios de la accin pblica. Por ello, alrededor de una politica pblica y de su proceso (gestacin, formulacin, ejecucin, evaluacin) se interrelacionan el sistema de poder poltico, el aparato administrativo y la soci~ tejiendo un conjunto de interacciones a su alrededor.

Factores que influencian la politica pblica:

Las politicas pblicas no responden a intentos voluntaristas del rgimen politico o de los distintos actores sociales; se ubican en contextos especficos dentro de los cuales los de tipo estructural inciden con gran peso sobre el tipo de polfticas que finalmente formulan los Estados y sobre la implementacin de la misma. Por eso hemos intentado delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las politicas pblicas y que nos permiten entender por qu un gobierno adopta una decisin en un momento determinado y no adopta otra, por qu se modifica o se contina una politica pblica. De stos, los de mayor relevancia son: a) La polticas hay que entenderlas dentro de un contexto internacional determinado; en la medida en que se globaliza la econom' la poltica y la informacin, mayor incidencia se logra sobre las polticas de los estados nacionales. Cada vez es ms dificil pensar una poltica pblica que haga caso omiso del contexto internacional en que se sita y mucho ms frente a situaciones problemticas en las cuales se pasa crecientemente de un concepto de 'soberana nacional' clsico de los estados nacionales a uno de 'soberanas compartidas' entre varios estados o impulsados por organismos internacionales. Pensemos en problemas como la democracia, el narcotrfico, los derechos humanos, el medio ambiente. Lo anterior no quiere decir que los estados nacionales no tengan ni n gn tipo de ingerencia frente a las 'sugC'n~1w

Alejo Vargas V.

presiones internacionales. Evidentemente que si la tienen, pero sta va a depender de la fortaleza polftica interna que le permita tener ms o menos posibilidades de juego dentro de un cierto nivel de autonomia. b) Pero, igualmente, hay que ubicar las politicas pblicas como condicionadas por el tipo de rgimen poltico existente, el cual va a posibilitar o no, la expresin y movilizacin de los diversos actores politicos y sociales frente al problema, demanda o necesidad que est en la base de la polftica, e igualmente puede privilegiar bien sea las salidas consensuales o las de tipo impositivo. Por lo tanto podemos afirmar que la poHtica estatal est condicionada por un juego de fuerzas (ver Diagrama No. 1) dentro de las cuales podemos destacar, adems de las dos seftaladas, las siguientes: -las caractersticas (tamao, complejidad, ubicacin) del problema, demanda o necesidad que origina la politica; - el proyecto politico del gobierno (dominante) condiciona el tipo de respuesta y, en cierta medida (pero no en su totalidad), se expresa en el plan de desarrollo; es dificil pensar una politica pblica especifica que vaya en contravia de lo que podemos denominar las 'megapoliticas' o politicas bsicas de cada momento; - las propuestas alternativas sobre el mismo problema de otros actores sociales o polfticos, y - las disponibilidades de recursos estatales (el gasto estatal-obra casi siempre como factor condicionante, informacin disponible, tecnologa al alcance, personal) que van a tener incidencia sobre la poltica.

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Las politicas _p~bhcu

DIAGRAMA No. 1

Lo anterior no pretende colocar en un mismo pi de igualdad a factores que son desiguales, ya sea por su capacidad de presin o por las posibilidades de priorizacin de sus intereses. La fuerza determinante en la definicin de la poltica estatal, en el mbito intemo, la da el proyecto polltico dominante en cada momento histrico, el cual por momentos asimila, parcialmente, las propuestas alternativas de otros actores siempre y cuando no sean contradictorias con sus in63

~!ejo Vargas V.

tereses, o bien cuando requiere conciliarse con stos para efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus polticas. e) Finalmente, las dimensiones espacial y temporal en que se ubican las polticas pblicas, puesto que una misma polftica pblica puede tener diferentes expresiones en distintos momentos histricos o en diversos t,'Spacios nacionales y-o regionales, por las diferentes configuraciones de cada regin en lo econmico, lo polftico, lo cultural, lo administrativo.
3. Tipologfa de polticas pblicas

Son variados los intentos hechos desde distintas perspectivas terico-conceptuales y los que se pueden derivar de otras, para intentar clasificar o hacer tipologas de las politicas pblicas. Unos con mayor fortuna. que otros contnbuyen a dar elementos que permitan aproximarse a una tipologa de las polfticas pblicas. Vamos a presentar a continuacin distintas aproximaciones a la tipologizacin de las politicas pblicas, buscando antes que otra cosa, dar elementos de informacin acerca de las variadas perspectivas: a) La perspectiva neo-marxista: si bien no podemos sealar que el inters de autores como James O'Connor14 haya sido el de elaborar una clasificacin de las politicas pblicas, si podemos deducir una de su contribucin terico-analitica: las polfticas pblicas se asociaran a las dos grandes funciones que le asigna al estado capitalista, entonces tendramos: i) Politicas pblicas de acumulacin, aquellas que tienen como objetivo contribuir a la reproduccin del capital y se expresan en el denominado gasto estatal indirectamente productivo o productivo'.
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Las poUtiollp6b~

ii) Politicas pblicas de legitimacin, aquellas orien tadas al mantenimiento del orden social necesario para la reproduccin de la relacin social capitalista, que se expresarla en el denominado gasto estatal improductivo'. Desde la perspectiva del neo-marxismo las polticas pblicas son una modalidad a travs de la cual el estado capitalista contribuye a la reproduccin de la relacin social capitalista en su conjunto. b) Una perspectiva estructuralista: las polticas pblicas se pueden clasificar en tres grandes categoras: i) politicas pblicas hegemnicas, aquellas que reflejan con claridad los intereses fundamentales del conjunto de sectores en el poder, generalmente no son negociabl~s; ii) polticas pblicas transaccionales, son producto o reflejan los acuerdos entre los sectores en el poder y otras grupos sociales o politicos; iii) pollticas pblicas de dominacin, son aquellas orientadas a las clases subordinadas de la sociedad y pueden ser polticas pblicas de marginacin, de neutralizacin, cooptacin o represin. En cada tipo de rgimen poltico es posible identificar una o dos politicas pblicas hegemnicas o bsicas (algunos autores las denominan megapoliticas'), que reflejaran lo fundamental de la orientacin de dicho rgimen poltico. Atilio Born nos muestra cmo es posible hacer esta identificacin mirando el estado latinoamericano en . la perspectiva histrica. 15 l seala cmo al rgimen oligrquico latinoamericano de finales del siglo XIX lo identifican dos grandes polfticas pblicas: la poltica de centralizacin, propia del momento de
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Alejo Vargas V.

consolidacin del estado nacional, y la politica de libre comercio. Por otra parte, los reglmenes politicos populistas latinoamericanos de los aos 30 se pueden caracterizar por las politicas pblicas de industrializacin sustitutiva con base en el mercado nacional y de redistribucin de ingreso (esto era consustancial al discurso populista); finalmente, los regmenes politicos autoritarios modernizantes de los ltimos decenios se pueden asociar a las polfticas pblicas de apertura de la economfa al mercado internacional y de fuerte control del orden interno. Hay polticas pblicas que estn presentes en cualquier tipo de rgimen polftico (por ejemplo la de seguridad social y educacin), pero tienen prioridades diferentes de acuerdo con el momento. e) La perspectiva de Fernando Rezende16: para este analista brasilero las politicas pblicas tradicionalmente se clasifican en dos grandes categoras: poltica econmica y poltica social, sin embargo estas dos categoras cada vez son menos representativas por cuanto es muy tenue la frontera entre lo que se puede considerar como clo econmico' y clo social' en trminos del gasto estatal. Frente a lo anterior, el autor mencionado propone una nueva clasificacin dicotmica para las politicas pblicas: i) polticas pblicas promociona/es, son todas aquellas politicas estatales que tienen como objetivo estimular el desarrollo, anticiparse a situaciones por venir -tambin se podrian denominar como 'preventivas' o ex-ante en la medida en que no son respuestas a situaciones creadas-; ii) polticas pblicas correctivas, aquellas que el Estado formula como respuesta a problemas, demandas o necesidades ya explicitadas de la sociedad -se pue66

IAs_poli.K;a.-; mhh, ..

den denominar tambin como compensatorias o ex-post pues se producen como resptresta a una situacin problemtica creada-. d) La propuesta de Donald Watson. Para l todas las polfticas pblicas son susceptJ.bles de agrupar en alguna de las siguientes cuatro categoras por l sugeridas17: i) polftica de defensa nacional, se relaciona con el orden pblico interno y la seguridad externa; ii) polftica exterior, comprendida aquf como todas las medidas en el campo internacional y asociadas con las relaciones entre Estados o entre stos y organismos internacionales; iii) polftica econmica, con la acepcin clsica ya seftalada y iv) polftica social. Para este autor, todas las polfticas pblicas se condicionan mutuamente y se encuentran en situacin de interrelacin, de tal suerte que un cambio en cualquiera de ellas afecta a las dems. e) La proposicin de Jorge Vwma Monteiro. Este analista brasilero nos seala cmo las polfticas pblicas son susceptibles de analizar y clasificar a partir de diversas perspectivas que se propongan18: i) lajurisdiccin poltico-administrativa (alli tendramos polfticas pblicas nacionales. regionales, departamentales, municipales); ii) las clientelas a quienes va orientada dicha poltica (habra politicas pblicas para los industriales, para los exportadores, para los obreros, para los guerrilleros, etc); i) de acuerdo al rea sustantiva que va a atender la politica pblica (tendramos polticas urbanas, agra-

rias, de educacin, salud. empleo. etc);

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iv) en relacin con el parmetro que maneje el formulador de polfticas para modificar la situacin que va a ser objeto de la polftica (habr entonces polfticas monetarias, de crdito, de comercio exterior, de dilogo). t) Paracomplementar este panorama es necesario presentar la tipologfa ya considerada como clsica en la ciencia poltica de J. Lowi. 19 :l comienza seftalando que toda politica pblica traduce una voluntad manifiesta o implcita del gobernante, de influenciar la conducta o la accin de los individuos (actuando sobre ellos de manera especfica) ya sea directamente o indirectamente (actuando sobre la sociedad en su conjunto).

Hay distintas formas de relacin entre gobierno y ciudadanos; a cada tipo de polftica pblica corresponden determinados sectores de la actividad gubernamental (ciertos tipos de obligacin de los poderes pblicos) y ciertas instituciones del Estado; es decir, en las sociedades modernas a cada tipo de poltica pblica corresponde un conjunto estable de relaciones que constituyen una estructura macropolftica. Manejando bsicamente el parmetro coercin (en cuanto a las posibilidades de su aplicabilidad y a la extensin social de la misma) este autor nos propone la siguiente tipologa de polticas pblicas: i) las polticas distributivas hacen relacin al suministro directo de servicios pblicos a los ciudadanos: servicios sociales, educacin, medios de informacin, ) las polticas de gasto pblico o de itifraestructura se refieren a la creacin de condiciones materiales generales para la produccin: obras pblicas, desarrollo regional,
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iii) las politicas redistributivas conciernen tipicamente a las transferencias de ingresos a los ciudadanos, a las empresas, a las asociaciones o a las colectividades locales, iv) las polticas reguladoras o reglamentarias son las que apuntan esencialmente al orden pblico. Las polticas de infraestructura o redistributivas representan una tentativa de influenciar indirectamente la accin de los ciudadanos, actuando sobre sus recursos y sus motivaciones, mientras que las politicas reglamentarias o las distributivas pretenden modificarla incidiendo de manera directa. J. Lowi considera que es posible distinguir dos tipos de reacciones o respuestas a las politicas pblicas: i) las reacciones positivas que se van a manifestar ya sea en aceptacin o en cooperacin, y ) las respuestas negativas que adquieren la forma de oposicin activa o desinters o apatla. Sin embargo no se puede establecer una relacin de causalidad entre reaccin positiva y xito de la politica pblica o entre fracaso de la poltica pblica y reaccin negativa. Es posible que una polftica pblica que tenga respuestas negativas termine siendo exitosa o, una poltica pblica con mucha aceptacin o apoyo termine siendo un fracaso.
Cuadro Resumen

Polticas Reguladoras o Reglamentarias

Polfticas Redistributivas

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Estos intentos de hacer tipologias o clasificaciones de polfticas pblicas, a pesar de sus limitaciones, son de utilidad en la medida en que contribuyen a situar una polftica pblica determinada dentro del conjunto de las politicas estatales y asf poder abordar de manera ms precisa su anlisis y valoracin conociendo de antemano su importancia, su orientacin y su campo de accin.
4. La poltica pblica ea ua eoatexto neo-regulador

El nuevo rol del Estado que se comienza a prefigurar va a ser uno de tipo neoregulador20 y eficientista que deje atrs las modalidades propias del Estado intervencionista y benefactor. Cambia la relacin entre economa y polftica: del . papel predominante del Estado en la economfa y de mayor incidencia estatal en las polfticas de desarrollo, se pasa a una mayor influencia del sector privado, del mercado y de la financiacin externa. Se pretende que en las relaciones entre Estado y ciudadano se opere con la misma lgica de eficacia y eficiencia como lo hace el sector privado. Que abandone la intervencin en reas de la produccin directa y permita que sean las reglas del mercado las que regulen bsicamente la economfa; para esto se plantea la necesidad de privatizar algunas esferas de la accin estatal, eliminar algunas instituciones estatales y modernizar otras para hacer que su accin sea ms eficaz y eficiente. Tradicionalmente la lgica de la poltica pblica estaba fuertemente marcada por el presupuesto de que el Estado deberla regular el mercado. Era aquella de la accin propia del Estado intervencionista, concebido como el actor fundamental del desarrollo. Dentro de esta lgica el Estado institucional formulaba las polticas pblicas y su implementacin, en lo fundamental, era igualmente de su competencia exclusiva.
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Las polticas pblicas

1~n el escenario hegemonizado por el neoberalismo pa-

haberse invertido lo anterior como resultado del desplazamiento en trminos de quin es el actor fundamental del desarrollo. Hoy dia se considera que ste se sita en la sociedad civil, son los actores privados y el merca quienes pueden estimular los procesos de desarrollo. Son los postulados del estado mlnimo como paradigma de los discursos denominados neoliberales o neoclsicos. Sin embargo, en la medida en que el periodo de auge extremo de politicas neoliberales ha hecho crisis al mostrar sus fisuras por los distintos polos, se busca un nuevo rol al Estado: neoregulador y eficientista. Los especialistas latinoamericanos han dado en llamarlo neoestructuralismo21 para hacer referencia a los esfuerzos de re-lectura del estructuralismo cepalino, lo que conlleva cambios por lo menos en los siguientes aspectos: a) la concepcin de la apertura, que pasa de una concepcin indiscriminada a una basada en la selectividad, la reciprocidad y el nfasis en lo sectorial; b) el rol del Estado, al pasar de una apologfa del mercado, per se, a considerar que si bien el mercado es el principal dinamizador del desarrollo, el Estado debe dar la direccin estratgica de la economa; e) la politica econmica, poniendo ms nfasis en lo fiscalista y menos en lo monetario-financiero. Las politicas pblicas dentro de este contexto neoregulado viven modificaciones importantes: - Si bien la competencia fundamental de su formulacin contina a cargo del Estado institucional, la implementacin de las mismas tiende a privatizarse; de una parte, son polticas que se conciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados o entes territoriales dentro de la lgica dominante de que son stos los principales actores del desarrollo, lo
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r (~ce

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que conlleva a que las polticas pblicas no requieran necesariamente, como en el pasado, de instituciones especficas, es decir, puede haber polticas pblicas sin instituciones; de otra parte. son los entes regionales (departamentos, municipios, entidades descentraJizadas), pblicos o privados, los responsables de la implementacin de la poltica pblica y el Estado institucional central slo coordina y hace seguimiento a las mismas. - Igualmente se busca una tlexibilizacin de las polticas pblicas, de tal manera que las mismas sean slo grandes directrices y los ejecutores tengan la posibilidad de introducirle en su proceso de concrecin, variantes o modificaciones. Esto permite a las polticas pblicas responder ms cercanamente a la demanda, es decir, con la lgica del mercado, y que el gasto estatal llegue ms gilmente a sectores o regiones donde lo requieran en momentos de crisis. - El referente orientador de las polticas pblicas no va a ser, como en tiempos del Estado interventor, la bsqueda de la justicia social, sino la disminucin de los niveles de pobreza, aceptndose implcitamente como inevitable la existencia de la misma en la sociedad contempornea. - La financiacin de las polticas pblicas ahora ya no es ms una responsabilidad exclusiva del Estado. Se ponen de moda los esquemas de ca-financiacin, generalmente de tipo tripartito, en los cuales participan el estado central, los entes territoriales y los usuarios. - Hay una tendencia hacia la focalizacin de las polticas pblicas buscando que las mismas lleguen efectivamente a los sectores sociales y-o regionales a donde se requieren, abandonando, parcialmente por lo menos, la pretensin universalista de las polticas
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Las polticas pbhua~

pblicas en el contexto del Estado interventor. Entre las ramnes ms importantes para focalizar se aducen unas de tipo coyuntural, asociadas a la crisis (limitacin de los recursos, necesidades bsicas insatisfechas en aumento), as como otras de carcter ms permanente (mejorar el disefto de los programas, aumentar la eficacia de los mismos, potenciar los impactos de los programas sobre la poblacin atendida, excluir los que no estn dentro de los parmetros de los programas'f". Pero de nuevo renace el debate acerca de si es mejor focalizar o mantener el esquema universalista, en la medida en que se considera que la focalizacin opera cuando ha habido un mnimo de acceso a necesidades bsicas y esa no parece ser la situacin en sociedades como las nuestras.
5. El proceso de la poUtica pbHca

En toda poltica pblica podemos identificar varios momentos diferenciables analticamente aunque con una interpenetracin mutua, que conforman un real proceso que comprende:23 a) el inicio o surgimiento, que es el momento en que un problema social transita hacia una situacin socialmente problemtica percibida por la sociedad y el Estado institucional, y ste debe comenzar a prever respuestas; b) la formulacin o toma de decisin es aquel momento en el cual las instituciones estatales o el sistema poltico institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones de los actores con poder (lo ideal seria que todos los actores involucrados pudieran participar en la definicin), negocian o concertan y, finalmente, llegan a la decisin.

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Tradicionalmente hay la tendencia, acentuada en los tiempos actuales, a pensar que la denominada 'racionalidad tcnica' orienta siempre esta toma de posicin del Estado; sin embargo, en los sistemas polticos reales va a presentarse una fuerte interaccin entre racionalidad tcnica' y 'racionalidad poltica' (entendiendo por sta la que se basa en la negociacin y el acuerdo entre los actores con poder). Lo importante a resaltar con Martin Landau es que si una propuesta de polltica es un proceso de tipo ingenieril, el producto de una negociacin, el resultado de un conflicto o el producto de fuerzas histricas, o lo que sea, no cambia su estatuto epistemolgico. Mantiene su carcter hipottico.24 Es pertinente sefta1ar con Joan Subirats
que toda poltica pblica es algo 1llt.Y que una decisin. Nl1171101mente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor 111Qfle1'a de proceder. Decidir legislar sobre el tema. etc. Y aunque en la mayorla de ocasiones el proceso no sea tan racional, toda poltica pblica comportar una serie de decisiones ms o menos re/acionodas.#s

Hay una gran diferencia entre el discurso de la poltica y lo que de l se concreta. Siempre se va a encontrar una brecha entre la intencionalidad de la poltica y lo que recibe especfficamente el ciudadano. Ese proceso se presenta de manera continua en la gestin pblica. e) la ejecucin o implementacin, que es la materializacin de las decisiones anteriormente tomadas e involucra instituciones estatales y, crecientemente, una amplia participacin privada (empresarial, ciudadana o de ONGs). Paradjicamente, esto transforma la administracin pblica de un simple espacio de
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Las politicas pblas

conflictos nter o intraburocrticos, en wto para el control ciudadano, lo cual genera tensiones novedo-

sas.
En el proceso de implementacin de la poltica pblica, es decir, de volver realidad el discurso polftico, va a estar involucrado el personal institucional-administrativo, pero tambin todas las presiones de los actores politicos y sociales. Toda politica pblica implica que unos sectores sociales reciben los beneficios y otros probablemente no y cada uno de esos sec~ a travs de los distintos mecanismos posibles, intentan o se esfuerzan por presionar a la administracin pblica. En una visin simplista lo ideal seria la inexistencia de esas presiones, pero lo real es que se presenten. El problema es cmo la administracin pblica procesa esas presiones como algo inherente a su permanente quehacer. d) la evaluacin, que hace referencia a la posibilidad de valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos de la politica pblica, ya sea para introducir correcciones (refonnulaciones o modificaciones en su ejecucin) o para aprender para la gestin pblica futura. Por lo anterior, se debe pensar en Wl tipo de evaluacin ~formativa' y no 'sumativa' y para ello es, fundamental disminuir el peso de la cultura autoritaria presente en la administracin pblica (puesto que lleva al funcionario pblico de alto nivel a plantear de antemano respuestas para todos los problemas y en esas condiciones no hay una posibilidad de aceptar los errores y permitir que los mismos se transformen en posibilidades de aprendizaje). Todas las politicas pblicas tienen un alto grado de incertidumbre y por ello los responsables de las mismas deben tener una gran capacidad de acomodacin a situaciones nue15

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vas e imprevistas. Se requiere de un buen manejo de la lgica de la planeacin estratgica que ayude a pensar y trabajar con varios escenarios posibles.
6. La adlllinistracin pblica y las polticas pblicas en el contexto de un nuevo tipo de Estado

Tradicionalmente la administracin pblica ha sido el soporte material del sistema clientelista; esto explica por qu la tendencia de reforma apunta hacia el otro extremo: intentar una administracin pblica haciendo caso omiso del sistema poltico como sistema de poder. En esa perspectiva hay la pretensin de considerar la administracin pblica como aquella que presupone que la actividad administrativa puede subordinarse a la razn y que el comportamiento de las estructuras y organi23Ciones puede orientarse hacia el logro de fines determinados, seleccionando los medios ms adecuados;26 es el intento de poner en vigencia un paradigma tecnocrtico en la gestin pblica. Sin embargo, la realidad de los sistemas politicos parece mostrar que la racionalidad tcnica y la racionalidad poUtica (basada en la concertacin y la negociacin) tienden a articularse en funcin de unos intereses y objetivos determinados por los grupos con poder. En ese sentido debemos sealar que la administracin pblica debe partir de reconocer la existencia del sistema de poder politico y de las presiones sociales con los cuales debe interactuar de manera transparente, es decir, con reglas del juego' claras y precisas. Esto presupone que la administracin pblica y su 'lgica' son el producto de transacciones entre partes por arreglo y concertacin de intereses y objetivos, buscando cada uno de ellos el encuentro de un inters y objetivo que los vincule. Es entender la funcin del administrador pblico bsicamente convertida en con76

~polltcus

pulol .. ,, ..

ccrtacin de intereses para la bsqueda de objetivos colccl' vos que sean la sntesis de diversos intereses grupales.
7. GobemabUidad y gestin pblica

El problema de la gobemabilidad de los sistemas polticos est ntimamente ligado a la subsistencia de los regmenes demOcrticos. <<La gobemabilidad hace referencia no slo a la institucionalidad estatal, sino a las relaciones entre el Estado y la sociedad civil Es decir 'al manejo de las instancias de gobierno, pero tambin a las demandas sociales, a los mecanismos de legitimacin poltica y a la estabilidad del sistem.a.>~7 Hay en los tiempos contemporneos un renacer de la preocupacin por un viejo problema de la poltica: el de la construccin del orden social y su reproduccin permanente. Slo que ahora se le da una denominacin novedosa: la gobernabilidad. 28 El trmino gobernabilidad es sin duda uno de los ms populares en los ltimos aftos dentro del lenguaje de los analistas polticos, de los gobernantes y de los polticos profesionales. Es evidente que se usa de manera indiferenciada para hacer referencia a distintos tipos de situaciones polticas. Intentemos, por ello, hacer un breve recuento, un acercamiento, al 'estado del arte' de la discusin acerca del significado y alcance del tnnino. 29 Usualmente el trmino gobemabilidad se usa para describir una condicin social en 1ti cual existe
una adecuada relacin entre el gobierno y la sociedad civil Es decir, una relacin que permite al gobierno 'gobernar ', porque los ciudadanos respef4n la autoridad establecida y no recurren a mtodos violentos o ilegales para influir en las decisiones pblicas (salvo minorlas claramente identi.fiCQI/Qs); pero que tambin permite a los ciudadanos mantener expectativas razonables sobre el comportamiento del gobierno en trminos de eficacia
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de la accin institucional --como respuesta a demandas sociales extendidos- y respeto al estado de derecho. 36

Refirindose a la regin latinoamericana, Edelberto Torres Rivas entiende la gobernabilidad como la cualidad de la comunidad poltica en que sus instituciones actan eficazmente, de un modo considerado legtimo por la ciudadana, porque tales instituciones y sus polticas les proporcionan seguridad. integracin y prosperidad y garantizan orden y continuidad al sistema.31 El denominado Club de Roma en su informe sobre La capacidad de gobernar, elaborado por un grupo de especialistas bajo la direccin del profesor Dror, de Ciencia Poltica de la Universidad de Jerusaln, se aproxima al entendimiento de la gobernabilidad como el mecanismo de mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan por proporcionar seguridad, prosperidad. coherencia, orden y continuidad al sistema.32 El trmino es introducido en los estudios propiciados por la Comisin Trilateral en los aos 70; all se constataba la existencia de insatisfaccin y falta de confianza en el funcionamiento de las instituciones democrticas de gobierno en Amrica del Norte, Japn y Europa Occidental.33 A partir de estos estudios se produce el ejercicio, relativamente arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a todas las democracias. Con base en lo anterior se seala que la democracia era obstaculizada por la 'sobrecarga' de demandas, las cuales producan ingobernabilidad por lo siguiente: a) vuelve a los gobiernos ineficaces en su capacidad para responder a los compromisos adquiridos por las presiones que vienen de la sociedad, dentro de los lmites impuestos por la economa; b) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones democrticas y los dirigentes polticos, al no ver
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Las politices pblic:aa

cumplidas sus expectativas de respuestas a sus demandas; e) se resquebraja la obediencia espontnea a las leyes y a las medidas gubemamentale~ que es requisito indispensable para lograr un clima de gobernabilidad. 34 Esta perspectiva de entender la gobemabilidad est fuertemente marcada por las tendencias sistmicas de la ciencia poltica norteamericana y en particular por autores como David Easton y Gabriel Almond quienes consideran que la funcin de las instituciones polticas es la de dar respuesta a las demandas que provienen del ambiente social o, de acuerdo con una tenninologfa comn, de convertir las demandas en respuestas.))35 La solucin a la 'sobrecarga', segn los tericos de esta versin de la gobernabilidad, va a ser la denominada receta neoliberal, sintetizada en las siguientes medidas:36 a) reducir de modo significativo la actividad del gobierno; b) disminuir las expectativas de los grupos sociales, minimizando las esperanzas acerca de la intervencin del Estado para salvar o sanear cualquier situacin; e) aumentar los recursos o entradas a disposicin del
Estado;

d) reorganimr las instituciones estatales (simplificacin) para aumentar su eficacia Desde esta aproximacin, la consolidacin del orden y el garantizar la gobemabilidad conlleva regularizar el funcionamiento de la sociedad y de los comportamientos individuales, y poder hacer materia de previsin el funcionamiento del mercado. La gobemabilidad asi entendida, implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo econmico, o por la.democracia en lo poltico-institucional. Esto se refleja en un refuerzo de las tendencias institucionalizadoras y se van a 'recalentar' las tesis de ana79

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listas de los aos 50, como Samuel Huntingto~ quien plantea que <da causa de la inestabilidad politica y la violencia que experimentan las sociedades en desarrollo, es en gran medida resultado del rpido cambio social y de la veloz movilizacin polftica de nuevos grupos, en un contexto de lento desarrollo de las instituciones politicas.37 Es la socorrida tesis del desfase entre la modernizacin econmica y social y la relativa parlisis de la transformacin institucional lo cual explica que buena parte de los esfuerzos reformistas de los ltimos tiempos pongan todo el acento en la modernizacin institucional. Esta perspectiva es fuertemente criticada por varios analistas en los siguientes trminos: 38 Es una visin conservadora porque plantea que la democracia lleva dentro de si los grmenes de su propia destruccin; ms all de ciertos limites la democracia (en la medida en que posibilita la participacin amplia de los ciudadanos) crea ingobernabilidad. De lo cual se derivarla que la solucin entonces es la democracia restringida. Pero, adems, las recomendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva elitista de la poltica al considerar gobernabilidad y democracia como conceptos encontrados; entonces, la gobemabilidad es un asunto que tiene que ver con el comportamiento de las lites gobernantes: son ellas quienesdeben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el rumbo perdido. Se podrla resaltar, adicionalmente, que en las sociedades del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gobernabilidad, as entendida, se debe, en estricto sentido, no a su prdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla: inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bienestar social, democracia poltica y participacin ciudadana insuficientes, un sistema de representacin de intereses distorsionado, <<aquf, no aparece un 'exceso' de sociedad civil

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Las poHticas pblicas

frente al Estado, capaz de 'sobrecargar de demandas' al sistema, sino justamente lo contrario, la necesidad de fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participacin popular, como condicin y resultado de la vida democrtica.39 En los aftos 90 los organismos financieros internacionales de nuevo sitan el trmino gobemabilidad (governance) en boga, dndole un marcado sesgo tecnocrtico al mismo. El Banco M~ a travs de su informe sobre 'Oovernance and Developmenf, y el BID con su propuesta de 'Buen Gobierno', relanzan y popularizan el trmino. Para los organismos financieros internacionales, la 'governance' se debe entender como la manera en la cual es ejercido el poder del Estado, sobre todo en el manejo de los recursos econmicos y sociales, con un especial nfasis en la rendicin de cuentas (accountability), el marco legal para el desarrollo econmico, el acceso a informacin confiable y la transparencia en la toma de decisiones.40 La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimensiones de la ingobemabilidad, que Philippe C. Schmitter desde una perspectiva acadmica nos sintetiza de la siguiente
manera.-41

a) la tendencia a acudir a mtodos extralegales de expresin polftica; es decir, indisciplina, expresada en los esfuerzos de los ciudadanos de influir en decisiones pblicas por mtodos violentos, ilegales o anmalos; b) la disminucin de cohesin de las lites y de su hegemona, esto es, inestabilidad, expresada en el fracaso de los actores de las lites politicas para conservar sus posiciones de dominacin o para reproducir las coaliciones preexistentes; e) el declive de la capacidad del Estado para conseguir los recursos necesarios y ejecutar sus polticas, lo cual
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refleja ineficacia, o sea la disminucin de la capacidad de los polfticos y administradores para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento a ellos por medio de medidas de coordinacin obligatoria o de decisiones emanadas de la autoridad del estado. Schmitter seftala que la intensidad de estos fenmenos varia de un pais a otro y anota cmo algunos podran ser calificados ingobernables en las tres dimensiones, otros solamente lo seran en una o dos de ellas. Y concluye que los grados de gobernabilidad estn en relacin con la manera como se 'lleva a cabo la mediacin' de intereses bien diferenciados entre la sociedad civil y el Estado, tomando partido por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuerza de partidos socialdemcratas reformistas parece estar relacionada con mayor gobemabilidad de la sociedad Lo anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclusin opuesta a la de los estudios de la Trilateral (que seftalaba que la ingobernabilidad se asociaba a la 'sobrecarga de demandas', mientras para Schmitter el volumen de demandas es irrelevante porque es la existencia de mecanismos de mediacin y concertacin la garantia de la gobemabilidad). Dentro de esta panormica analtica acerca del entendimiento de la gobernabilidad, es necesario seftalar lo planteado por Michael Coppedge42 quien introduce la dimensin del poder (entendido como relaciones de intercambio desigual entre actores en una determinada arena) en el estudio de la gobemabilidad. La gobemabilidad es entonces el producto del juego de poder relativo de los grupos relevantes en la arena pblica; ms especificamente, el producto del respeto a ese poder por parte de las instituciones formales e informales que conforman el proceso poltico. Los sntomas de ingobemabilidad (corrupcin, violencia, protesta ciudadana, descoordinacin entre el poder ejecutivo y el legislativo, etc), deben ser vistos como las reacciones
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Las polticas pblicas

a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, independientemente de su tamafto o de su peso electoral. Y, aade Coppedge, estableciendo una distincin entre gobernabilidad y democracia: la gobemabilidad requiere de la efectiva representacin de los grupos en proporcin a su poder, mientras la democracia requiere de representacin de grupos en proporcin al nmero de votos. En otras palabras la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica mientras la gobemabilidad respeta la lgica del poder. En principio, entonces, democracia y gobemabilidad inevitablemente entran en conflicto. Lo cual implicara que una sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser democrtica. A partir de lo anterior M. Coppedge nos propone algunos procedimientos para avanzar hacia la gobernabilidad democrtica: debe ser fruto de un acuerdo nacional, que se redefine peridicamente como todo acuerdo, y de la habilidad del gobierno para establecer canales de comunicacin y realizar negociaciones con diferentes grupos sociales. Las condiciones para la gobemabilidad democrtica, segn Coppedge, serian las siguientes para todos los grupos polticamente relevantes: a) ser capaces; b) estar dispuestos a confiar en una frmula o regla del juego en su arena; e) los grupos que no son de masas (empresariales, militares, iglesia, etc) deben estar dispuestos a aceptar frmulas democrticas -que dan gran peso a los cuerpos de masas-; d) los funcionarios electos deben representar al pueblo en general en algn grado significativo; e) los funcionarios electos deben estar dispuestos a aceptar frmulas que concedan representacin efectiva a los grupos que no son de masas;
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f) los funcionarios electos deben ser capaces de tomar

decisiones, las cuales requieren la creacin y mantenimiento de apoyos activos mayoritarios. Concluye acerca de la gobemabilidad democrtica Rojas Bolafios, siguiendo el argumento de Coppedge, que sta <mo es slo producto de la capacidad de los grupos polticos para moverse dentro de determinadas reglas del juego -una especie de concertacin-, sin amenazas constantes de rupturas -salvo las meramente retricas- que siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad. Adicionalmente anota que ...la estabilidad de un rgimen no se puede conservar en una situacin de exclusin social y polftica para algunos de esos actores.43 Lo cual sita de nuevo sobre el tapete la tensin entre gobernabilidad y democracia No podemos olvidar que la legitimidad de un rgimen poltico se sustenta en dos elementos fundamentales, la participacin de la mayora de los miembros de la sociedad en la conformacin de sus instituciones y en el nombramiento de los transitorios dirigentes de las mismas. Pero, adicionalmente, aquellos deben resultar beneficiados del desarrollo econmico en trminos de su calidad de vida. La legitimidad no es simplemente un problema politico, sino tambin econmico y social. La gobernabilidad, entonces, implica sobre todo la posibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder potencial de un conjunto de instituciones y prcticas polfticas en una capacidad explicita para la definicin e instrumentacin de polticas pblicas.44 Y no siempre <<un sistema de gobernabilidad basado en criterios de efectividad, previsibilidad y racionalidad45 se posibilita en sociedades profundamente desiguales, con la vigencia del deber ser democrtico. La gobernabilidad comprende el desempefto y funcionamiento del sistema poltico, se relaciona de manera estrecha
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Las poHtic:as pblicas

con la legitimidad, hace referencia a la capacidad del gobierno de controlar situaciones conflictivas y es condicionada de manera importante por lo que piensan los miembros de la sociedad, de la gestin gubernamental, de los polticos y sus politicas.46 No siempre un sistema de gobemabilidad basado en criterios de efectividad, previsibilidad y racionalidacb>47 ~ posibilita, en sociedades profundamente desiguales como la colomb~ con la vigencia del deber ser democrtico. La consolidacin del orden y el garantizar la gobemabilidad conlleva regularizar el funcionamiento de la sociedad y de los comportamientos individuales y poder hacer materia de previsin el funcionamiento del mercado.48 La gobernabilidad, en una perspectiva tecnocrtica, implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo econmico, o por la democracia en lo poltico-institucional o, en otros trminos, la posibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder potencial de un conjunto de instituciones y prcticas polticas en una capacidad explicita para la definicin e instrumentacin de politicas pblicas.>>49 Los diferentes regimenes politicos tienen crecientemente el reto de demostrar su capacidad de gobernar y de ejercer, un 'buen gobierno', y cada vez ms en lo atinente al nivel de vida de la poblacin. Entonces, la gobemabilidad se toca de esta manera, estrechamente, con la gestin pblica.
8. Legitimidad, polfticas pblicas y aegoeiacl6a

La legitimidad se asimila a la aceptacin social de un gobierno por parte de la sociedad, mdamentada sta en generalidades abstrac1as (ciudadanfa, nacin, pueblo, sociedad civil). Hoy en dia el problema de la eficacia de la gestin pblica adquiere mayor relevancia en la medida en que crecientemente es un elemento asociado a la legitimidad
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democrtica. Podemos seitalar con Giovanni Sartori que <<UDa legitimidad dudosa puede ser reforzada por la eficacia del gobierno; inversamente, una legitimidad en principio fuerte puede ser debilitada por su ineficacia.>YO El problema de la legitimidad debe ser una preocupacin permanente de los funcionarios pblicos de alto nivel y no slo una preocupacin para los polfticos. La administracin pblica tiene una doble legitimidad, la derivada del sistema poltico (onda larga), del proceso electoral, y que es 'transferida' a la administracin pblica por las autoridades electas, y la derivada de la eficacia en la prestacin de sus servicios (onda corta), en la cotidianidad de la relacin con sus usuarios. Esto es lo que nos permite percibir sectores de la administracin pblica con mayores niveles de legitimidad que otros, en la medida en que cumplen con mayor eficacia su funcin. 51 Por ello, el funcionario pblico de hoy dfa debe ser muy buen tcnico, pero esto por si slo no es suficiente. Se requiere, adicionalmente y cada vez con mayor peso, una gran comprensin de la dinmica del sistema polftico, esto es, ser capaz de <<hacer dialogar la poltica y la tcnica para discutir tanto la direccionalidad (objetivos) como las directivas (operaciones y medios)52 con habilidad para concertar y negociar, no slo al interior de la estructura burocrtica, sino tambin con el sistema poltico y con las organizaciones sociales. Esto no significa que su capacidad tcnica se pierda; por el contrario, sta debe ser un recurso de poder importante para ayudarle a fundamentarse en sus argumentaciones dentro de los procesos de negociacin. Por consiguiente, no se trata de alguien pasivo receptor de demandas de las organizaciones sociales o de los grupos de poder; sino de un actor que, por consiguiente, opina, interviene, argumenta.
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Las polticas pbbcas

El funcionario pblico de alto nivel debe ser un gestor de poUticas pblicas, un promotor de cambios e innovaciones, un impulsor de reformas, con capacidad de ejercer la conduccin en pocas de crisis asumiendo los desaflos econmicos y sociales que sto conlleva, y con capacidad de manejar bueuas relaciones con las autoridades gubernamentales, el sistema politico y las organimciones sociales. Lo anterior implica: liderazgo, capacidad de toma de decisiones, creatividad, manejo de tcnicas de planeacin, capacidad anal.ftica, capacidad organimcional, capacidad de negociacin, compromiso y responsabilidad social. 53 Una gestin pblica con perspectivas positivas debe comprender: a) identificar, ordenar y optimimr el uso de los recursos disponibles, b) romper la inercia institucional de direccin y gestin, creando condiciones para impulsar los cambios requeridos, e) impulsar una dinmica institucional de direccin y gestin, d) ganar capacidad para el manejo de la incertidumbre, que permita anticiparse a situaciones conflictivas y resolver problemas, e) ganar destreza para concretar alianzas o resolver conflictos que permitan viabilizar las acciones a emprender. Todo lo anterior sintetiza el proceso de formulacin, implementacin y evaluacin de politicas pblicas. Para que ello sea posible se requiere un gran nfasis en la formacin de los funcionarios pblicos de tal suerte que se desarrolle en ellos un real espritu democrtico, en el sentido de entender y valorar al otro como distinto, diferente, con otras opiniones, pero con quien hay que convivir, nego87

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ciar, llegar a acuerdos y quie~ eventualmente, puede tener una parte de verdad Esto, sin duda, se asocia con una caracterlstica que debe tener el funcionario pblico y es una gran sensibilidad hacia los problemas de la comunidad, que le ayude a estar en smtonia' con la gente y de esta manera poder estimular y apoyarse en los procesos de participacin social, asi stos por momentos contengan altos niveles de critica. En ese sentido hay que desterrar el dogmatismo de la administracin pblica, lo cual quiere decir que se pueden tener y defender posiciones sobre los diversos asuntos de su incumbencia. Se trata de que las posiciones se confronten con todos los sectores interesados y se est siempre abierto a los cambios, a las modificaciones. Podemos concluir afirmando que la poltica pblica mejor intencionada y con los objetivos ms loables no lograr mayores resultados si no se crean las condiciones 4e conduccin que posibiliten un adecuado proceso de implementaci~ evaluacin y re-formulacin de la misma.

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NOTAS BmLIOGRFICAS
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Este captulo tiene como base inicial los siguientes textos: VARGAS V. Alejo. Polticas Pblicas y Gerencia Institucional. En: Revista Administracin y Desarrollo, No. 33,ESAP-FacultaddeEstudiosAvanzados, Santa Fe de Bogot, Diciembte, 1993; VARGAS V. Alejo. Las polticas pblicas entre la racionalidad tcnica y ltt racionalidad poltica. fd: Varios Autores. Dimensiones Poltico-Econmicas del Nuevo Orden Constitucional. Universidad del Valle - Universidad Naeional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales, Santa Fe de Bogot, 1996. GUERRERO, Omar. Polticas Pblicas: Interrogantes. En: Revista de Administracin Pblica Politicas Pblicas, No. 84, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1993.

MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. Las Polticas Pblicas. Ariel Ciencia

Poltica, Barcelona, 1992. FERNNDFZ, Antoni. Las Polticas Pblicas. En: Manual de Ciencia Poltica. Miquel Caminal Badia (Coordinador), Editorial Tecnos, Madrid, 1996. GUERRERO, Omar, op. cit., 1993 SHIVELY, Phillips W. Introduccin a las Ciencias Polticas. MacGraw-Hill, 5a. Edicin. Mjico,l997. LANDAU.' Martn. El mbito Propio del Anlisis de Polticas. En: Aguilar V., Luis F. El Estudio de las Polticas Pblicas. Estudio introductorio y Edicin, Miguel Angel Porra Grupo Editorial, Mxico, 1992. Por supuesto que reconocemos una diversidad importante, en diferentes autores, acerca del concepto mismo de poltica pblica como lo seala Martn Landau: para algunos la poltica es un asunto de valor -una declaraein de principios bsicos- otros, restringen su significado a estrategia, diseo o programa, y para otros el trmino abarca valores, objetivos y mediOS, op. cit., 1992. Para Pierre Muller la poltica pblica se puede entender como un proceso de mediacin social, en la medida en que el objeto de cada poltica pblica es tomar a su cargo los desajustes que se pueden presentar entre un sector y los otros sectores, o an entre un sector y la sociedad global. .f,n: Les Politiques Publiques. Presses Universitaires de France, Paris, 1990 (Versin libre al espaol del autor) Un buen ejemplo de este planteamiento lo encontramos en BAZUA, Fernando y VALENTI, Giovanna. Haca un Enfoque Amplio de Poltica Pblica. En: RevistadeAdministracinPblica,No.84,InstitutoNacionaldeAdministracin Pblica, A.C., Mxico, 1993. 89

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ALVARF.Z, Angel E. Anlisis de Polticas Pblicas, Centro Latnoamc:rican de Administracin para el Desarrollo, CLAD, Caneas. 1992.
Si bien el com:epto de politica pblica implica Ja existencia de decisianes, tambin Ja materializacin de stas en acciones~ en ocasimes hay que ClCliDSiderar Ja existencia de poltticaa pblicaa que tienen un valor nmhlico, aunque las mismas no se materia1icen. Al respecto Csar Cansino seala: A.lgunaa poli-

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tlcaa p.blicaa ser6n simhlicaa, su esencia no consiste en el actuar, sino en el decir. en el hacer saber y hacer creer que se acta o que se preocupa por intervenir. fg CANSINO, C6sar. El gobierno departido en Alnrica Latina: lineamientos tericos para el anlisis c::mp:rieo. Doc:amento de Tra'blo. CIDE, Mjico, 1993.
12

Estos conceptos estn inspirados en: OZSLAK. Osear y O'OONNELL, Guillermo. Estado y Politicas Estatales: Hacia una Estndegia de Investigacin. &: Revista Administracin y Desarrollo, No. 19, ESAP, Bogot, Diciembre de 1981. BOBBIO, Norberto. Dc:recba e Izquierda. Razones y significados de una distincin politica. Taums, Madrid, 1995.

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14

O'CONNOR, James. La crisis fiscal del Estado. Periferia, Buenos Aires, 1973.
Entre Hobbes y Friedman. Liberalismo Ec:onmioo y Despotismo Burgus en Amrica Latina. Mimeo, Mjico.

15 BORON, Atilio.

16

RFZENDE, Fernando. Notas de Aula. EBAP-FGV, Rio de Janeiio. 1978. fg DE SANTANA, Luis V. Modelos de Anaiise de Polticas Publicas.~ Revista de Economa, Ano 13, No.11, Universidad de Federal do Pararui, Curitiba, 1986.
WATSON. Donald. Politica Econmica. Gredas, Madrid, 1965. MONTEIRO, Jorge V. Fundamentos de Polticas Pblicas. IPEA-INPES. Rio de Janeiro, 1982. fin;. DE SANTANA, Luis V. Modelos de Analise de Politicas Publicas. fin;. hvista de Economa, Ano 13, No.ll, Universidade Federal do Panm, Curitiba, 1986. Theodore J. Four Systems of Policy, Politics and Choice. Public Administration Rcview, Vol. 32, 1972 y Polticas Pblicas. Estudio de Caso y Tema Politica ,&!: AguiJar V., Luis F. La HeChura de las Polticas. Estudio Introductorio y Edicin, Grupo Editcria1 Miguel Angel Porra, Mjico, 1992.

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19 LOWI,

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Utilizamos el trmino ncnegu]ado(r) en relacin con una modalidad particular de coofguracin del Estado capitalista, que a diferencia del Estado interventer, prioriza los aspectos de regulacin antes que los de intervencin directa. sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellas reas consideradas

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como estratgK:as pera la acumulaein capitalista y adems deDiro de un contexto en el cual emergen nuevas regulaciones.
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Un interesante anlisis comparativo entre politicas neoliberalcs y neoestructm"ale lo CII.CCDtlamos en: SUNKEL, Osvaldo. Un Enfoque NeoEstruc:turalist de la Refonna Ecoomic:a, la Crisis Social y la Vtabilidad Democrlicaen.AmricaLit.iDa. fA:Pcrdli,Cariua.,PicadosS,Sonia.,Zovato, Daniel (c:ompiJadms). Partidos y Clase Politica en Amrica Latina en los 90. llDH-CAPEL. San Jos, Costa Rica, 1995.

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A partir de: FRANCO, Rolando. Cmo hacer ms eficientes y eficaces las polticas sociales en los noventas? ILPES, Poneucia en el Seminario Poltticas Sociales. Desanollo Regionaly Modernizacin del Estado. Experiencias Latinoamericanas y Colombianas, Armenia, Octuble, 1992.
Los momentos aqu planteados parecen asemejarse a lo esbozado pcr Charles o. JODeS c:omoperspectivasecumciaJy que incluye las siguientes etapas: identificacin del problema, desarrollo del programa, puesta en marcha del programa, evaluacin del prosrama y terminacin del programa. (Citado en: MUlLER, Picrre, op. cit, 1990) Sin embargo, lapcrspcctivadeJonesparece estar orientada, a diferencia de lo aqu planteado, por wiUcrte sesgo tec:nocrtico. Por su parte Meayy ThoeDig {1992), siguiendo a Charles O. Jones., plantea las siguientes etapas: idcntifieacindel problema, formulacin de una solucin, tema de la decisin, aplicacin de la accin, evaluacin de los resultados. Un esqaema un poco ms dctaDado lo propone Luis F. .Aguilar V. Estudio IntroductoriO, m: Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno, Miguel Angel Porra Grupo Editorial, Mjico, 1993. LANDAU, Martn, op. cit., 1992.

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2s

SUBIRATS, Joan. Notas acerca del Estado, la .Administratin y las Politicas Pblicas, Revista de Estudios Politioos, No. 59 (Nueva paca), Centro de Estudios Coostituciooale, Madrid, Enero-Marzo, 1988.

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MEDELLN, Pedro. Perspectivas de la Gerencia Pblica en el cc:mtcxto de la Modernizacin y la Apertura Ec:onmica, En: Revista Administracin y Desarrollo, No. 30, ESAP, Santa Fe de Bogot, Junio de 1992.
UNGAR, Elisabeth. Gobernabilida en Colombia Retos y Desatios. Departamento de Ciencia PoHtica - Universidad de los Andes. Santa Fe de Bogot, 1993.
VARGAS V. Alejo. Hacia una Gobemabilidad Democrtica en la Colombia de fin de siglo, En: Constitucin, Gobernabilidad y Poder. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales Universidad Nacional de ColombiaUniversidad Industrial de Santander Santa Fe de Bogot, 1997.

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Vamas autilizaredJOrcfi:nllcias tbniam""""'cs paraestamvisinJossiguiartcs textos: ROJAS B. Manuel. La gobcmabilidad: su validez como c:atcgoria analtica, Gobcmabilidld y democracia en Centro Amrica. Varios Autores. FJacso..Goatana 1994; LABASTIDAS MARTIN DEL CAMPO, Julio. Los Problemas do Ja Gobemabilidad Dcmocrticaen Amrica Latina: Dcmoc:nlcia PoHtk:a y Reformas F..conmicas. fdl; Gobemabilidad y cfemo. cracia en Centro Amrica. Varios Autores. Flacso-Guatcmala. 1994; GUERRERO, Omar. <ngobcmabilidad: DisfiJDcin y Quebranto Estructurab>.f.n: Revista Reforma y Dcmocraeia. No. 3, CLAD, Caracas, Enero 1995; ESPINAL. Rosario. Democracia. Gobemabilidad y Partidos Poltitos m Amrica Latina.f.n: Partidos y Clase Poiitica m Amrica Latina m los 90. Carina Perelli, Sonia Picado S., DanielZovato (C<mpiladores).llDH-CAPEL, San Jos de Costa Rica, 1995.

30

ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. TORRES ~ Edclbcrto. La Gobemabilidad Democritica y los Partidos Pol<:OS en Amrica Latina. f.n: Partidos y Clase PoHtiea en Amrica Latina en los 90. Carina Perclli, Sarria Picado S., DanielZovatto (CompiJadorcs),DDHCAPEL. Sao Jos de Costa Rica, 1995.

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Tomado del peridico El Heraldo, BarranquiJla, sbado 16 de Marzo de 1996, pg. 11A Alli igualmeote se plantean algunas direc:trices para ol rediscOO do la gobemabilidad, enfatizando en que debe ser mucho ms moral, c:onsensuada, enrgica, profunda, sabia y creativa, pluralista y decisoria y se considera queJa misma debe implic:ar a los poderes~ legislativo, judicial y los organismos de control.
ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Ver tambin, al respecto, Ja sntesis que presenta, citando el Reporte sobre la Gobemabilidad de las Democracias (Crozier, Hunt:ington y watanuki, 1975) ESPINAL, Rosario, Democracia. Gobemabilidad y Partidos Polfticos en Amrica Latina. En: Partidos y Clase Politica en Amrica Latina en los 90. Carina Pcrclli, Sonia Picado, Daniel Zovatto (COJnpiJadotes), nDH-CAPEL. San Jos de Costa Riea, 1995. ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica, Mjico, 1989. Vcrigua1mente en esa direccin las criticas f'0111l11ladas a las perspectivas sistmicas en BADIE, Bertrand. Le dveloppcmcotpolitiquc. Ed. Econmic:a, Paris, 1994.
Con base en: ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.

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Afirmacin de Osear OszJak, resumiendo las tesis centrales del autor, en la presentacin de la segunda edicin del libro de HUNTINGTON, SamueL El Orden Polftico en las Sociedades en Cambio. Paidos, Buenos Aires, 1990.

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' Vt-'f entre otras las criticas, que nosotros seguimos en este texto, de: TORRES R. Edelberto, op. cit., 1995 y ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. ,., TORRES R, Edelberto, op. cit., 1995. '" ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Es importante, en esta direccin, ooosu1tar igualmente la visin ampliada, aunque slo descriptiva. de TOMASSINI, Luciano. Estado, Gobemabili.dad y Desarrollo. Banco Interamericano de Desarrollo, Serio de Monografias 9, Wasbinglm, 1993. " SCHMITTER, Philippe. La Mediacin entre los lDtereses y la Gobe:mabilidaden los Regnelles en Europa Occidental y Norteamricaen la Actualidad. fig: La Organizacin de los Grupos de Inters en Europa Occidental; el Pluralismo, el Corporativismo y la Transformacin de la Politi.ca. Compiladora: Suzane Ba:ger. Madrid, Ministerio de T~oy Seguridad Social, 1988; citado por, ROJAS B, Manuel, op. cit, 1994.
42

COPPEDGE, Micbael. Institutions and Democratic Governance in Latn Amcrica. 1993, citado por ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. MAYORGA, R.en A. Democracia y Gobemabilidad. Introduccin. CEBEMILDIS, Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992. M.ANSILLA, H. C.F. Gobemabilidad, lite del Poder y Cultura Politica ED; Democracia y Gobemabilidad en Amrica Latina. R.en A. Mayorga (Coordinador), CEBEM-ILDIS-Bolivia. Edil Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
UNGAR, E1isabetb, op. cit., 1993.

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MANSILLA, H.C.F, op. cit., 1992. Consideraciones similares eocon.tratnos para el proceso de conformacin del Estado latinoamericano en la post-independencia espaiiola en:, OSZLAK, Osear. Formacin Histrica del Estado en Amrica Latina. gu: La reforma de la Administracin Pblica en Amrica Latina. Bernardo Kliksberg (compilador), Instituto Nacional de Administracin Pblica. Alcal de Henares, Madrid, 1984.
MAYORGA, R.en A. Democracia y Gobemabilidad. Introduccin. CEBEMILDIS, Bolivia. Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

49

so SARTORI, Giovanni. <<Repeoser la dmocratie: mauvais rgimes et mauvaises

politiques)) m: Revue Intemational des Scieoces Sociales, No 129, UnescoERES, Paris, Aout, 1991.

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'1

Ver al respecto: NIOCHB, Jean-Pierre. De l'Evaluation a 1'Analyse des politiqua;pabliqul:s. fA: R&M1c Francaiscde SQaaa,Politiquc. Paris. Fevrier, 1982.
MATUS, Carlos. La Oobanabilidadde un Sistana Social. M: Revista Jntc.. ramr:rk:aaa de Planifbci6n. SIAP, 1990.

'2

S3

Sigui&mdoa RODlGUBZ, Adolfo. PoJitica y Gc:Rncia Pblica. Ponencia presentada a :XXVII AsamblcadcCLADEA,ESAP, Santa Fe de Bogot, octubre
23dc 1992.

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CAPTULO 111

Reflexiones acerca del anlisis de polticas pblicas

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Refleiioaes acerca del aatisis de poHticas pblkas1

Elementos generales sobre el anlisis de poltica pblica La perspectiva del anlisis de polticas pblicas surge como complemento a los enfoques tradicionales para estudiar la administracin pblica. Los dos grandes paradigmas clsicos que abordan la administracin pbli~ el hberal y el marxista, a pesar de partir de presupuestos terico-analfticos diferentes,2 coincidan en considerar la administracin pblica como s-qjeta al poder politico, es decir sin ninguna autonoma, funcionando segn reglas propias y con una estructurajerrquica unitaria. Posteriormente Max Weber har una gran contribucin a la comprensin de la administracin pblica al considerarla como el instrumento privilegiado de la dominacin legitima y concebirla como una institucin y una orga.nimcin. Tanto la perspectiva institucional -que concibe a la administracin pblica como un instrumento de dominacin con las caracteristicas de sumisin al poder polftico y sistema jurdico particular, que opera con una 'racionalidad' propia, y cuyo financiamiento no depende del mercado sino de presupuestos-. asf como la perspectiva organizacionalque la analiza con la complejidad y tamafto de las grandes organizaciones burocrticas, prestando servicios antes que fabricando productos y con medios de accin especficos-. siguen siendo aproximaciones limitadas para la compren97

Alejo Vargas v._

sin de algo esencialmente dinmico como lo es la formulacin e implementacin de politicas pblicas. El anlisis de polfticas pblicas, que busca ser una perspectiva complementaria, no sustitutiva, de las anteriores, para comprender el fenmeno burocrtico-administrativo y su funcionamiento de una manera ms global, tiene la pretensin de hacer un aporte dinmico al estudio de la: administracin pblica: la administracin ejecutando polticas pblicas. La perspectiva del anlisis de politica pblica hace los siguientes aportes-rupturas a la comprensin de la administracin pblica, algunos de los cuales son cuasi-presupuestos epistemolgicos: a) hace una ruptura con la concepcin tradicional de concebir a la administracin pblica de manera instrumental, como totalmente sumisa del poder poltico, y la entiende como un conjunto de actores que disponen de cierta autonomfa, que tienen sus propios intereses y actan en consecuencia; b) cuestiona la visin piramidal-unitaria de la administracin pblica y la concibe ms como una multitud de organizaciones diferenciadas en subconjuntos. Entonces, antes que una estructura jerrquica nica, la entiende como una estructura polirquica~ e) pone en entredicho la separacin tajante entre sociedad civil-administracin pblica-sistema poltico y considera que hay interrelaciones mutuas que comunican estos distintos espacios; d) considera que la administracin pblica cuenta con una doble legitimi~ la primera, 'de onda larga', derivada de los procesos politicos-electorales y renovada peridicamente, es transmitida a la administracin pblica por el sistema poltico de poder, la segunda, de onda corta', se deriva de la eficacia o no en la presta98

Anlisis de las politi.Qas pblicu

cin de los servicios a las clientelas o usuarios que Jos demanden y es una legitimidad que se renueva o deteriora cotidianamente. A partir de lo anterior se pueden derivar cuatro grandes caractersticas del anlisis de polticas pblicas, as: a) toma la poltica pblica como unidad de anlisis, esto es, que toda su mirada la va a realizar a partir y con base en lo que suceda en el proceso de la poltica pblica; b) tiene una pretensin explicativa y no simplemente descriptiva: su ambicin no es simplemente contar lo que pas, sino fundamentalmente avanzar explicaciones acerca del por qu de lo acaecido y qu puede explicar; pretende hacer una conceptualizacin acerca del proceso en curso generado por la poltica pblica; e) apela al anlisis histrico (o diacrnico) en la medida en que el anlisis de poltica pblica pretende reconstruir el proceso vivido por la misma desde sus orgenes hasta el momento en que se analiza; d) rompe con las barreras que separan al sistema poltico-administracin pblica-sociedad y busca interrelacionarlos alrededor del proceso desarrollado por la poltica pblica. Por lo dicho, se puede afirmar que el anlisis de poltica pblica es una perspectiva de abordar la relacin estadosociedad, pero dando la prioridad al momento estatal-administrativo, a partir de un supuesto terico-metodolgico y es el de reconocer al aparato estatal como una organizacin social compleja que no est influido en su accin por determinantes unvocos de la esfera poltica o social, sino interactuando con stos. La poltica pblica, entonces, es el resultado de esas relaciones (presiones, negociaciones, acuerdos) de esta organizacin social compleja a su
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Alejo Vargas V.

interior, y de ella con los distintos actores de la sociedad y del sistema poltico. El aparato estatal es entonces un espacio de conflicto poltico y social y el trnsito de la poltica pblica a su interior trasciende el horizonte de la simple eficiencia econmica para situarse en el marco ms amplio de los conflictos sociales, de los diversos intereses en juego, es decir, de los objetivos buscados por los distintos actores donde la burocracia es uno ms, pero es un actor calificado por su origen y su insercin al interior del mismo. 3 Se presentan divergencias entre los analistas de polticas pblicas, tanto desde el punto de vista de la concepcin, como del rifasis en el anlisis: a) en cuanto a la concepcin tenemos: - para unos la poltica pblica hace referencia fundamentalmente a la formulacin de la misma, es decir a los lineamientos y directrices, esto es al discurso de la poltica pblica; lo fundamental para ellos es el momento de la formulacin; - para otros la poltica pblica es bsicamente el conjunto de hechos o realizaciones, sin darle mayor importancia al discurso de la poltica pblica; lo importante ser el momento de implementacin o ejecucin; b) en cuanto al nfasis en el anlisis: - si la poltica pblica es un conjunto de decisiones, el momento prioritario de anlisis va a ser la formulacin y los elementos de previsin y decisin que deben estar presentes all. El problema a analizar es qu previsiones se hicieron y cmo se lleg a la decisin final que defini la poltica pblica; - para los otros, si la poltica pblica es antes que nada un conjunto de acciones realizadas, entonces el momento prioritario ser el de la implementacin,
lOO

~de las politicas

pblicas

es decir, el elemento accin all implcito y los procesos intraburocrticos que lo explican.
Cmo realizar el anlisis de una poltica pblica?

Hacer el anlisis de una poltica pblica es poner a prueba una hiptesis subyacente a la misma de manera explcita o implcita y para ello se debe hacer una reconstruccin del

proceso vivido por la politica pblica, involucrando los diversos factores que la condicionan y el rol cumplido frente a la misma por los distintos actores relacionados (directa o indirectamente) con ella. Como lo anotan Meny y Thoenig
para un analista, toda politica pblica encubre una teora del cambio social. Teorla significa que una relacin de causa a efecto est contenida en /m disposiciones que rigen y fundamentan la accin pblica considerada. Esta causalidad es normativa. Se identifica a travs de Jos objetivos, los contenidos y los instrumentos de accin de que la autoridad gubernamental se dota para generar, a partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el tejido social. JJ4

Secuencialmente el proceso de anlisis lo podemos presentar de la siguiente manera: a) Se formula una hiptesis explicativa acerca de la significacin, importancia y objetivos que la poltica pblica en estudio se propone. La hiptesis cumple el papel fundamental de servir como hilo conductor del anlisis y ayuda a orientar el acopio de informacin. b) Reconstruir el proceso vivido por la poltica pblica; para esto se deben tener en consideracin los siguientes elementos: i) los factores que inciden en la gestacin de la polfticapblica: del mbito internacional - del mbito interno - los actores polticos y sociales predominantes, sus posiciones y recursos de poder (cmo inciden para
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Alejo Vargas V.

problernatizar socialmente una situacin o para obstruir este proceso) - las caractersticas del rgimen poltico - el tamao y complejidad del problema - la disponibilidad de recursos (de distinto tipo) ii) cmo se llega a la formulacin (que implica una decisin) de la poltica pblica? Al respecto es indispensable anotar que formular una poltica pblica no es otra cosa que tornar una decisin sobre dos o ms alternativas posibles. Sin embargo. no siempre las decisiones corresponden a un proceso de racionalidad tcnica (como tendencialrnente se tiende a pensar en los mbitos acadmicos). en la mayora de las ocasiones estn presentes aspectos de orden poltico-incrementalista. presiones de grupos. intereses elitistas o institucionales. En consecuencia es pertinente analizar: - la actitud de los sectores sociales y grupos en el poder (actitud que puede ser de imposicin. exclusin o concertacin de las decisiones) -los mecanismos de concertacin utilizados (si se utilizan) - el tipo de expresin normativa que adquiere la poltica pblica - las reacciones que se genera en otros actores sociales (denominadas por algunos las polticas de actores privados). quienes por supuesto no tienen igual poder en distintos espacios y en diferentes momentos. Tampoco reaccionan todos al mismo tiempo porque cada actor percibe la situacin problemtica de manera diferente. La toma de posicin de diferentes actores frente a ella genera una red de interacciones sociales que conforman un proceso social alrededor de la politica pblica
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Anlisis de las politicas pbllCIIII

-la decisin del Estado institucional define una direccionalidad, una orientacin normativa y genera un doble proceso al interior del aparato estatal: un proceso horizontal (tomas y reajustes de po-sicin de diferentes unidades administrativas). A veces se presentan tensiones entre distintos entes estatales compromet~ ya sea por problemas de autonomia o de falta de claridad en las responsabilidades un proceso vertical que hace referencia a la asignacin de competencias y de recursos. En ocasiones una politica pblica puede conllevar la creacin de nuevos entes administrativos o la eliminacin o fusin de otros. La decisin estatal no debe ser vista ni como un acto reflejo ni como una respuesta aislada; casi siempre implica un conjunto de iniciativas o decisiones (abiertas o implcitas) que van a definir la posicin del Estado institucional frente a la situacin problemtica. No se debe olvidar que el Estado institucional es un actor ms del proceso generado alrededor de la situacin problemtica y en el actual contexto neoregulado no siempre es el ms relevante, aun cuando puede afectar decisivamente el proceso mismo. iii) En relacin con cada reformulacin de la politica pblica hay que considerar lo siguiente: - cmo se modificaron los factores incidentes sobre la politica pblica (externos, internos, nuevos factores)? En principio se podria suponer que si ninguno de los factores incidentes cambia, la politica pblica debera mantenerse inalterable -en qu se altera la poltica pblica? En sus objetivos, alcances, estrategias, recursos, etc.
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Alejo Vargas V.

iv) Los resultados o realizaciones de la poltica pblica: - anlisis de los resultados previstos explfcitamente en la formulacin de la politica (pueden ser en trminos de metas flsicas, recursos presupuesta!es) ya sea sobre grupos poblacionales definidos u otros grupos, o bien sobre regiones o sectores particulares - los resultados no previstos en la formulacin de la poltica, pero que efectivamente se produjeron como resultado de la misma v) La evaluacin de la politica pblica: evaluar, en general, podemos asimilarlo a formular un juicio de valor sobre algo, a partir de unos criterios pre-establecidos. La variacin de los criterios de partida afectan, sin duda, el resultado del ejercicio evaluativo. La evaluacin de polticas pblicas la podemos entender como la apreciacin acerca de los resultados, efectos e impactos de la accin pblica. 5 Apunta a conocer los xitos y fracasos de una poltica pblica, an cuando casi nunca se den situaciones extremas, ni blanco ni negro, ms bien distintas tonalidades de grises: ni xito total, ni fracaso total. Para Jos Sulbrandt la evaluacin de politicas pblicas en sentido amplio se entiende como el examen sistemtico de las actividades especificas desarrolladas por el gobierno para cumplir con las metas y producir los efectos esperados de conformidad con sus politicas y programas.6 Se trata de evaluar la politica pblica a los diferentes niveles posibles: a nivel de los medios, de resultados o realizaciones, evaluacin de eficiencia, de impacto, de satisfaccin (ver capitulo siguiente).
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Anlisis de las poli~~..l?'lblwa

La evaluacin de la poltica pblica al suministrar

los elementos empricos necesarios para la realimcin del anlisis~ debe considerarse como parte sustancial de ste. Sus informativos posibilitan desvirtuar o fortalecer la hiptesis orientadora y eventualmente derivar otras hiptesis explicativas. Si la poltica pblica ha tenido procesos de evaluacin participa.ti.va o autoevaluativos,lo ms relevante de sus resultados debe ser incorporado al ejercicio analtico en curso, pues se convierte en fuente de informacin bsica. e) Hay necesidad de realizar el ejercicio analtico propiamente dicho, partiendo de la informacin suministrada por la reconstruccin del proceso de la poltica pblica. Esto se puede hacer como un ejercicio separado una vez realizado lo anterior (una especie de contrastacin de la hiptesis con el proceso de reconstruccin de la poltica pblica), o bien estar incorporado al propio proceso de reconstruccin. Se trata de desentraar, en lo posible, las intenciones verdaderas de la politica pblica y de los actores relacionados con la misma. los vacios en su formulacin, las causas de los principales entrabes en su ejecucin. El objetivo final del ejercicio debe ser el suministro de elementos para la reformulacin de la poltica pblica o para la adopcin de polticas complementarias por el sistema poltico que toma decisiones. Es decir, el anlisis de poltica pblica tiene tambin una pretensin prospectiva y en esa medida es til para quienes deben tomar decisiones pblicas. De esta manera el anlisis de politica pblica trasciende la dimensin meramente acadmica (derivar enseftanzas para la formacin de futuros gestores pblicos} y

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Alejo Vargas V.

se puede convertir en una herramienta que contribuya a mejorar la gestin pblica. Adicionalmente, a medida que el anlisis de poltica pblica salga de la clandestinidad acadmica, trascienda a los medios de comunicacin y a la sociedad, se vuelve un elemento de informacin relevante para que la sociedad pueda formarse su propia opinin acerca de la gestin del gobierno o del partido en el gobierno y de esta manera tener mayores elementos de juicio para definir su opinin futura. A continuacin se presenta un caso de anlisis de poltica pblica realizado por el autor con la poltica de reforma agraria en Colombia, como una forma de ilustrar lo mencionado anteriormente.

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 Uo Caso de An6sis de Politica Pblica: La Poltica de Reforma Agraria en Colombia (1961-1991)7

l. Las distintas tomas de posicin del Estado

1.1. El contexto inicial de la poltica de reforma agraria

A partir del esquema analtico propuesto miremos las condiciones en que se formula la Ley 135/61, sus diferentes tomas de posicin en el tiempo y contrastmoslas con las existentes al iniciar la dcada del 90, para intentar, a partir de este anlisis, derivar algunas pistas que nos permitan inferir acerca de las posibilidades reales de una poltica de reforma agraria al comienzo de dicho decenio. El contexto internacional al principio de los a.os 60 estaba marcado por dos grandes aspectos: a) err lo poltico, el triunfo de la revolucin cubana y el fantasma de la expnsin comunista en Amrica Latina a partir de movimientos agrarios, que genera una respuesta de los gobiernos latinoamericanos, liderados por Estados Unidos, con la aceptacin de un programa global, la Alianza para el Progreso, que pretenda combinar el binomio Seguridad y Desarrollo, b) la poltica econmica global est condicionada por el fortalecimiento en su fase ltima de la estrategia de industrializacin sustitutiva, en la cual la agricultura debe jugar el rol de contribuir a ampliar el mercado interno y simultneamente aumentar la produccin alimentaria, bienes estos tradicionales de la economa campesina. Sobre el problema agrario se debaten en ese momento dos grandes tesis: las inspiradas en el Informe Currie (Ope107

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racin Colombia) lo situaban no como uno de tenencia de la tierra sino de acelerar el crecimiento de la produccin y la productividad agropecuaria y aumentar el ingreso por habitante en el sector rural, acompaado de una generacin de empleo urbano; de otra parte, estaban las tesis cepalinas, lideradas en el pas por Carlos Lleras Restrepo, que ponan el acento en la redistribucin de la propiedad de la tierra y la ampliacin de la frontera agrcola con cierto mejoramiento tecnolgico. Sobrara ahondar en el problema de la estructura agraria en ese momento, por todos conocido; simplemente anotar que el coeficiente de Gini para 1960 es de 0,816 (indica que de cada 100 hectreas en el agro 81,6 son de un solo dueo). lo cual refleja ron claridad el problema de concentracin de la propiedad en ese momento. Podemos anotar tambin que el Cida (Comit Interamericano de Desarrollo Agrcola) dimensionaba a comienzos de los sesenta en 961 000 los beneficiarios potenciales de la Reforma Agraria Colombiana.s Igualmente podramos sealar que en 1960 la ganadera ocupaba el 90,3% de la tierra agrcola y aportaba el 35,5% del valor del producto bruto agropecuario. La agricultura, por su parte, ocupaba el9,JO; de la tierra y aportaba el64 ,5% del valor del producto. El rgimen poltico de ese momento est determinado por esa especie de 'refundacin del Estado Colombiano' que fue el Frente Nacional, una clara hegemona bipartidista en el marco de una democracia restringida, como caracterstica de todo el periodo. Este rgimen poltico, sustentado en los pactos bipartidistas, era una respuesta de los sectores de clase en el poder a todo el proceso de desestructuracin del estado generado en el periodo de 'la violencia'. periodo en el cual sectores del campesinado en armas llegaron a amenazar la propia estabilidad del Estado. Estas guerrillas
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Anlisis de las politicas pblicu

liberales tenian como una de sus reivindicaciones, en la medida en que se alejaban de las orientaciones del partido liberal oficia1, el problema de la tierra. Es por lo tanto importante anotar cmo en el pacto bipartidista firmado en Sitges entre los dos partidos tradicionales, se considera como prioritaria por la coalicin bipartidista la polftica de tierras a desarrollar.

Podemos decir, de manera esquemtica, que los actores politicos tenian posiciones del siguiente tenor: a) el partido liberal oficialista en su fraccin mayoritaria, inspirado en el principio de la funcin social de la propiedad introducido en la Constitucin Nacional por un gobierno liberal en 1936, apoyaba en lo fundamental las tesis reformistas, b) el partido conservador, por su parte, inspirado en los principios de la doctrina social de la Iglesia y del respeto al derecho de propiedad se opone a la idea de reforma agraria, pero la acepta fmalmente (inicialmente dentro del debate desarrollado al respecto babia considerado como prioridad del problema agrario el minifundio, y como respuesta a ste una politica de colonizacin dirigida}, e) el MRL (movimiento liberal disidente, auto-denominado revolucionario), con una posicin realista, planteaba que una verdadera reforma agraria slo era posible de realizar por la fuerza con una dictadura como la de Castro.9 Y en este sentido planteaba para el momento colombiano alternativas similares a las esbozadas por el profesor Currie en su Operacin Colombiana, d) finalmente, el partido comunista consideraba la propuesta gubernamental de reforma agraria como un intento de la burguesa de frenar la marcha campesina por la tierra>>. 10
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Los actores gremiales fundamentales, eran la SAC (Sociedad de Agricultores de Colombia) y Fedegan (Federacin Nacional de Ganaderos) como expresivos de propietarios de tierras y de la burguesia agraria. Ellos tuvieron siempre una posicin contraria a la reforma, con posiciones tecnocrticas alrededor de los problemas de la produccin y la productividad, al afirmar que el principal mal a remediar en el agro era el minifundio y, por consiguiente, el Estado debia dejar de ser el principal terrateniente y utilizar sus tierras para asentar estos campesinos. En general la SAC y Fedegan encontraron en las tesis del profesor Currie sobre el problema agrario un sustento terico. La SAC igualmente adverta que <<La reforma agraria no solucionaba el problema agrario si antes no se resolva el problema de seguridad rural, las deficiencias de crdito e instrumentos de trabajo, precios remunerativos y mercadeo eficiente. 11 Por su parte los campesinos, jornaleros, aparceros y arrendatarios, que conformaban la presin social a favor de la reforma agraria y que haban tenido un gran protagonismo a travs de las guerrillas liberales, no encontraban en el mbito de la expresin gremial un adecuado vocero para sus intereses, y slo Fanal (Federacin Agraria Nacional) intentaba, con poco xito, vehicular las demandas campesinas, pero con una precaria audiencia en el escenario nacional. Cuando se inicia la discusin en el Congreso de la Repblica del proyecto de ley de Reforma Social Agraria presentado por el gobierno Lleras Camargo en 1959, se acumularon all un total de 14 proyectos sobre el mismo tema, incluyendo propuestas de la SAC, Fedegan y Fanal. Sin embargo, fue el Comit Nacional Agrario creado por el gobierno, el lugar privilegiado de discusin y concertacin de los diferentes sectores sociales. All se logr un acuerdo en
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Anlisis de las polticas pblicas

forma rpida sobre la prelacin que deberian tener las tierras para su distribuci~ as: a) tierras de propiedad pblica fcilmente accesibles, b) las de localimcin similar de propiedad privada sin cultivar, e) las cultivadas deficientemente, d) expropiacin de tierras adecuadamente explotadas. 12 Encontraremos que es justamente all, en el campo de la calificacin de tierras, donde se dieron las condiciones jurdico-formales para desarrollar toda la estrategia conttarreformista. Fue con este escenario y estos actores en accin que se produjo la ley 135/61 o de Reforma Social Agraria, la cual cre a su vez un ente administrativo nuevo para su ejecucin, el Incora (Instituto Colombiano de la Reforma Agraria). La reforma agraria colombiana va a ser, como lo seala Emest Peder, una reforma legal sin aplicacin real. 13
1.2. El impulso llerista

Con su llegada al gobierno en 1966, Carlos Lleras Restrepo, destacado exponente de la poltica agraria reformista, va a intentar desde el gobierno darle un renovado impulso a la poltica de reforma agraria en dos direcciones: a) buscando fortalecer las bases de apoyo poltico a la implementacin de la politica a travs de una especie de <<alianza entre Estado y campesinado por medio de la creacin de las Asociaciones de Usuarios de los Servicios del Estado, segn Decreto 755/67. Se buscaba darle un nuevo sostn al proceso de reforma agraria que ya comenzaba a ser visto como desestabilizador, ms que por los resultados, por las expectativas que generaba en el campesinado, para de esta manera contrarrestar, por lo menos parcialmente, la oposicin terrateniente a la poltica pblica. Sin embargo la Anuc
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(Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos), a partir de su dinmica interna de un lado, y de las vacilaciones de la poltica estatal del otro, va siendo cada vez ms autnoma en su posicin frente al Estado y se transformar en el periodo 1970-75 en el actor central expresivo de los intereses campesinos en su lucha por la tierra. En ese periodo, que podemos caracterizar como de clara confrontacin con la politica estatal para el agro, la Anuc promueve 984 invasiones de tierra a nivel nacional como una forma de autorrealizacin de la reforma agraria; b) buscando remover los principales obstculos que basta ese momento babfan impedido la ejecucin de lapoltica de reforma agraria Esto se va a expresar en una modificacin de la posicin del Estado a travs de la Ley 1/68, modificatoria de la Ley 135/61. Estos cambios apuntaban de una parte a resolver el problema de la 'calificacin de tierras'. y para esto la Ley 1168 establece que aquellas fincas que estn explotadas bajo la modalidad de arrendamiento y aparcera son susceptibles de afectacin por el Incora, independientemente del grado de explotacin en que se encuentren. Esta medida igualmente facultaba al Incora para adelantar un censo nacional de arrendatarios y aparceros. Sin embargo esta modificacin de la poltica produjo un efecto no previsto: una masiva expulsin de mendatarios y aparceros como forma de cuidarse los propietarios de la tierra de las amenazas de expropiacin. El otro tipo de obstculo que pretenda superarse con esta nueva posicin del Estado era el relativo a las acusaciones de ineficiencia a los beneficiarios de la reforma agraria. Se cuestionaba la asignacin de tierras bajo la modalidad de 'Unidades Agrcolas Familiares' diciendo que producia el
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Anlisis de las poHCII ~

fraccionamiento de grandes explotaciones y la imposibilidad de utilizar la tecnologa moderna (lase mecanizacin del agro). Como respuesta a estas objeciones la Ley 1/68le da una mayor importancia a la adjudicacin de tierras a travs de las denominadas 'Unidades Agrfcolas Multifamiliares' o ms comunmente conocidas como Empresas Comunitarias. Hasta fmales de 1969, del total de tierras asignadas por el Incora el 97,2% lo babia sido a familias individuales y el 2,8% a cooperativas y grupos comunales de trabajo. 1.3. Los cambios de los aos 70 En 1973 vamos a encontrar un nuevo cambio de posicin del Estado frente a la poltica pblica de reforma agraria, expresivo ste de los cambios tanto en el contexto internacional como en las fuerzas polfticas internas. En trminos del contexto internacional podemos reseftar para este momento los siguientes transformaciones: a) una vez realizada en Roma en 1970 la Conferencia Mundial sobre reforma agraria que pretendia una evaluacin global de las politicas llevadas a cabo por los estados nacionales en la dcada anterior, la estrategia de reforma agraria pasa a un segundo plano dentro de las prioridades de este operador internacional del desarrollo agrario. La estrategia prioritaria para el decenio van a ser los Programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI) orientados a modernizar las economas campesinas; esta estrategia va a ser asumida de manera conjunta por el Banco Mundial y la FAO; b) se empiezan a dar transformaciones en el modelo de desarrollo que se promueve para los paises perifricos; ya no va a ser la estrategia centrada en el mercado nacional, la estrategia de industrializacin sustitutiva, sino las tesis de volcar las economas al mercado
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internacional y aprovechar las denominadas <<Ventajas comparativas de los pases; e) podemos seftalar tambin que el fantasma despertado con el triunfo de la revolucin cubana empezaba a perderse en el tiempo y cada vez era visto como menos amenazante. En el plano interno de igual forma vamos a tener una modificacin en el modelo de desarrollo que se inicia con la expedicin del Estatuto Cambiarlo en el afto 1967, y se comienzan a promocionar las exportaciones como paso previo al intento de reorientar el modelo de desarrollo, teniendo como eje dinmico el mercado internacional. En trminos del rgimen poltico se inicia el proceso de transicin post-frentenacionalista con una acentuada crisis de legitimidad del rgimen poltico que tuvo su mxima expresin en trminos electorales en el virtual triunfo de la Anapo (Alianza Nacional Popular) en las elecciones de 1970. En 1973, se va a dar el famoso 'Acuerdo de Chicoral' entre las fuerzas polticas y sociales expresivas de los inters de las clases dominantes y van a acordar hacer una 'pausa' en sus polticas reformistas para el agro. Se plantea que lo prioritario es promover la modernizacin del agro a travs de estmulos positivos y de penalizaciones va la tributacin y no hacerlo con la amenaza de expropiacin como haba sido lo existente en el decenio anterior. Es importante seftalar que al contrario de lo que muchos pudieran creer, la poltica de reforma agraria en Colombia no tuvo nunca como objetivo real la redistribucin de la propiedad de la tierra, sino la modernizacin del agro a travs de la amenaza de la expropiacin a aquellos propietarios de la tierra que no se transformaran en productores capitalistas. Como la decisin poltica no era realmente hac~r reforma agraria, entonces la norma legal va a ser confusa, enredada y dilatoria. Julio Csar Quintero se.ala que para
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Anlisis de las po1fticas pbl!cu

llegarse a expropiar un predio se reqUera el adelanto de 80 trmites y 3 grandes proCedimientos (uno administrativo ante el Incora; uno judicial ante el Tnbunal Administrativo del Departamento; un tercero tambin judicial ante el juez civil del Circuito). Todo lo anterior podria tener hasta 9 aftos de duracin. 14 Como producto del 'chicoralazo' se va a modificar la posicin del Estado acerca de la politica de reforma agraria en los siguientes trminos: a) la Ley 4n3 va a establecer la renta presuntiva y los mnimos de productividad como castigo econmico para aquellos propietarios considerados ineficientes y va a suspender los efectos 'negativos' (desde la perspectiva de los propietarios de la tierra), creados por la Ley 1/68; igualmente define el marco normativo de las empresas comunitarias como modificaciones centrales de la poltica, b) la Ley sn3 crea el Fondo Financiero Agropecuario como mecanismo para canalizar recursos crediticios hacia el desarrollo de la produccin capitalista en el agro, e) la Ley 6n5 va a reglamentar los contratos de aparcerkl en el nuevo contexto de unas relaciones capitalistas de produccin agraria y de esa manera saldar los problemas de disponibilidad de fuerza de trabajo creados por la Ley 1/68. Adicionalmente se pueden mencionar los efectos de la reforma tributaria de la administracin Lpez Michelsen, formalizada en el Decreto 2053n4 que asumfa de manera modificada la denominada <<renta presuntiva. A partir de 1975 se agudiza el proceso interno de crisis en la Anuc (Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos) en lo organizativo, lo poltico y lo ideolgico, que fragmenta y desmoviliza esta organizacin campesina y le hace perder
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buena parte del protagonismo que tuvo a comienzos de los

70.

Los cambios de posicin del Estado colombiano en 1973 nos muestran el inters del conjunto de clases en el poder por establecer una pausa en el proceso de amenazar a los propietarios de tierra para forzarlos a modernizarse y establecer por el contrario estmulos positivos (crdito, nueva ley de aparceria y negativos (renta presuntiva) para continuar el proceso.
1.4. El nuevo contexto internacional de los aos 80

Sobre lo que han sido en las ltimas tres dcadas las concepciones dominantes del desarrollo, el profesor Jean-Phili Peemans de la Universidad Catlica de Lovaina nos dice: Todos los politicas han considerado 'el resto' en funcin de los exigencias del sistema industrial y lo han visto como un soporte de las economlos erternas de este ltimo. De la agricultura al sistema de transporte, de la educacin a las estructuras urbanas, todo ha estado concebido ante todo desde elpunto de vista de su conlribucin a la acumulacin basada principalmente en la expansin industrial. u

Esas concepciones de desarrollo unidimensionalmente ligadas al modelo industrial, con una perspectiva de modernizacin trasnacionalizada, son las que continan dominantes en los operadores internacionales del capitalismo. Y, por lo tanto, la sola estrategia posible al Norte y al Sur, seria la de orientar todos los recursos materiales y no materiales hacia la mayor flexibilidad en la adaptacin a las evoluciones del sistema industrial mundial... y mantener su competitividad, estando listo a desplazarse sin cesar segn el eje de las nuevas tecnologias. 16 Igualmente publicaciones de OIT-PREALC 17 nos muestran cmo las prioridades en cuanto a politica econmica en Amrica Latina se orientan, de una parte, a las politicas de ajuste buscando cmo corregir los desequilibrios secto116

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riales incrementados por la crisis, igualmente tratando de amainar la deuda social' generada por las politicas de ajuste, aumentando el gasto social. En el centro de todas estas propuestas dentro de las cuales podemos ubicar las de bsqueda de equidad' o de lucha contra la pobreza', se encuentra el estimulo a la participacin y consenso de los diversos actores sociales y polticos alrededor de la implementacin de las mismas. El conflicto centroamericano y particularmente el triunfo sandinista en Nicaragua, si bien comienzan a alejarse en el tiempo, siguen siendo un referente para muchos sectores sobre las posibilidades reales de triunfo revolucionario -dos dcadas despus de Cuba- de un movimiento social, en el cual el campesinado con sus reivindicaciones juegue un papel fundamental. Sin embargo, ya para los aiios 80 las propuestas de reforma agraria parecen haber desaparecido de la agenda de los grandes actores del desarrollo intemacional(FAO, BIRF, etc.) como accin prioritaria Pero al mismo tiempo las vemos ingresar cada vez ms dentro de las propuestas heterogneas de movimientos sociales que se plantean una confrontacin frente al rgimen poltico (Filipinas, El Salvador, Colombia). Esto nos reafirmarla en que las reformas agrarias en la dcada de los ochenta tienen antes que nada un alto contenido poltico en las transformaciones importantes de los regmenes politicos. El agro colombiano ha sufrido modificaciones significativas. Ha habido en l una introduccin, regionalmente desigual, del capitalismo; se ha expandido la frontera agrcola nacional; los productores de la economa campesina no han desaparecido con la prontitud que lo pronosticaban sus sepultureros de los aiios sesenta, influidos por los anlisis esquemticos que vefan el modo de produccin capitalista en todos los espacios.
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Algunos indicadores de las transfonnaciones del agro seran las siguientes: a) ha habido una introduccin, regionalmente desigual, del capitalismo, pero el rea de los principales cultivos comerciales asumidos por los productores capitalistas se incrementa sensiblemente entre comienzos de los 60 y fines de los 80; igualmente los aumentos en productividad que se han dado en los principales cultivos y el importante proceso de modernizacin de la produccin cafetera vivido en la dcada de los setenta, se dio no slo en la gran produccin sino tambin en los productores de economa campesina; b) se ha expandido la frontera agricola a travs de la colonizacin espontnea; e) en Colombia se ha dado en las ltimas tres dcadas una clara transfonnacin regional de las economas campesinas, siempre en la direccin de una acentuada mercantilizacin acompaftada con procesos, ya sea de modernizacin, semiproletarizacin, pauperizacin, destruccin y-o re-creacin de las mismas; d) a pesar de darse crecientes procesos de salarizacin regionalmente desiguales- el desarrollo del capital en el agro no ha hecho desaparecer a los productores de la economa campesina con la velocidad que lo pronosticaban en los af\os 60, sino que se han transfonnado; e) la poblacin rural disminuy a cerca del 33o/o de la poblacin total, dndole al pas un perfil mayoritariamente urbano; t) la estructura agraria no ha sufrido transformaciones fundamentales en el ltimo cuarto de siglo en el sentido redistributivo; por el contrario, se ha acentuado la concentracin de la propiedad debido parcialmente a procesos de descomposicin de los niveles inferiores
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de la economia campesina, pero sobre todo, a la apro- piacin por los grandes propietarios de las nuevas reas incorporadas a la frontera agrcola y a la vinculacin al agro, con tendencias concentradoras de capitales provenientes de la actividad del narcotrfico. En 1984 el coeficiente de Gimi daba para Colombia una relacin de 0,84 lo que es indicativo del proceso concentracin al que vengo refirindome; 18 g) el empleo en el sector agropecuario pas de ser el 49%del empleo total en 1964, a slo el32,1% en 1985; h) finalmente, podemos hablar de una crisis agrcola por el aumento en los ltimos aos de la importacin de cereales, que es un reflejo de la incapacidad de la produccin capitalista para asumirla. Simultneamente se da una acentuacin de la crisis recurrente de legitimidad del rgimen politico 19 cuyas manifestaciones ms destacadas son las siguientes: a) un desfase entre inconformidad social y representacin poltica (ausencia de representacin poltica de los nuevos actores sociales que se encuentran confrontados con los antiguos discursos, lo cual origina un espacio de divergencias entre ellos); b) crecientemente las autoridades que dirigen las instituciones estatales acuden a mtodos ilegales para mantenerse en el ejercicio del poder (desapariciones, torturas, guerras sucias, apropiacin privada de los recursos estatales); e) hace agua la ineficiencia y corrupcin de las instituciones lo que se va a expresar en el desprestigio total del congreso, del presidencialismo, la justicia -histricamente considerada como slo aplicable a 'los de ruana'- estalla en mil pedazos, los partidos ya no representan ni siquiera a sus militantes y slo sirven de vehculo a los intereses de sus cpulas, las Fuerzas
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Armadas son consideradas cada vez ms como guardianes de privilegios y factores de coercin internos; d) las luchas sociales se criminalizan y se les da el tratamiento de subvertoras del orden establecido~ por lo tanto la respuesta es cada vez mayor sofisticacin en la represin; e) el clientelismo queda como la sola posibilidad de recomponer parcialmente la legitimidad y de reproducir el sistema politico. Al mismo tiempo el campo colombiano se convierte en el escenario fundamental de las varias confrontaciones armadas que vive la sociedad colombiana: una enfrenta (institucional o para-institucionalmente) a las Fuerzas Armadas con las organizaciones guerrilleras; otra, a los grupos de autodefensa contra organizaciones guerrilleras; una terce~ la llevada a cabo por grupos paramilitares contra dirigentes politicos y gremiales de las organizaciones de izquierda legal o de organizaciones de masas. En medio de todas estas guerras entrecruzadas~ los campesinos aparecen como las vctimas ms propicias cuando los contendientes de estas guerras no logran golpear a los que consideran sus enemigos; so~ por asi decirlo, el amortiguador fatal de estos enfrentamientos, pues su condicin de habitantes de las regiones en conflicto no les permite actuar con la lgica de los actores armados que por su carcter itinerante simplemente 'golpean' al enemigo y abandonan la regin; igual lgica utilizan sus contrincantes. Lo anterior ha conformado un paisaje social en Colombia ampliamente diferenciado~ donde podemos distinguir por lo menos cuatro tipos de formaciones sociales: a) formaciones sociales regionales con predominio de explotaciones propiamente capitalistas, conviviendo con explotaciones latifundistas (es el caso de comarcas en el Valle~ Tolima, Huila, la costa atlntica),
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Anlisis de las poHticu ~liou

b) fonnaciones sociales regionales donde las relaciones sociales propias del latifundio ganadero son las predominantes y articulan subordinadamente a productores de economia campesina de subsistencia como fuerza de trabajo (comarcas de costa atlntica y llanos orientales), e) formaciones sociales con presencia predominante de economas campesinas en distintos niveles de articulacin con la economia capitalista (comarcas del rea andina del pas), d) formaciones sociales donde predominan las relaciones sociales propias de los procesos colonizadores (reproductores stos tanto de economa campesina como del latifundio ganadero) y en las cuales la presencia del conflicto armado (en sus diversa manifestaciones) tiene su mayor impacto. El proceso colonizador es expresin no slo de procesos econmicos (necesidad de incorporacin de nuevos tierras al proceso de produccin capitalista y al mercado) sino sociales (descomposicin de productores de economa campesina que buscan recrearse en nuevos espacios reproduciendo sus formas tradicionales de produccin) y politicas (la violencia en Colombia ha sido fundamental en el estimulo de procesos colonizadores y es parte integral del paisaje de estas formaciones sociales). En el periodo 1958-1987 se han incorporado a la produccin va el proceso colonizador 12 747 177 hectreas20 reproduciendo, como en el caso caquetetl.o y Magdalena medio, en lo fundamental, la estructura de tenencia de tierra existente en el pas e imponiendo un modelo ganadero extensivo. De las 115 millones de hectreas con que cuenta el pas, la agricultura ocupa el4,3%, la ganadera el 34,7%, y lo restante se dedica a otros usos. 21 La participacin de la ga121

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nadera dentro del producto bruto interno del sector agropecuario es de cerca del 27,S%. Por otra parte, se calcula en 800 000 familias los beneficiarios potenciales de una reforma agraria hoy da. El inters por la reforma agraria en Colombia renace con los acuerdos de tregua y cese al fuego firmados entre el gobierno Betancur y las organizaciones insurgentes colombianas. La dinmica socio-politica de las luchas sociales llev al primer plano del inters nacional un problema que los tecncratas habran dado por cancelado. Es posible caracterizar el rgimen politico colombiano actual como el de una democracia restringida que intenta desmontar la herencia frentenacionalista de monopolio bipartidista del poder ensayando medidas de modernizacin del Estado (descentralizacin polftica, administrativa, fiscal), de los partidos, y de las formas de adelantar la lucha poltica legal. Igualmente pretende crear condiciones cada vez ms parecidas en lo formal a las de las democracias del capitalismo desarrollado. Todo sto impulsado por gobiernos dbiles, carentes de apoyo real en los cuales sustentarse (divorcio manifiesto entre partido de gobierno y gobierno), explica que la aplicacin real de las medidas se quede a mitad de camino. El eje de la lucha poltica con que el gobierno Barco trat de desplazar la relacin gobierno-guerrilla a una nueva relacin gobierno-partidos-comunidad no pareci haber logrado su cometido al ser los partidos colombianos tradicionales unas confederaciones de grandes electores sin organizacin funcional real. Y, derivado de esta situacin, al perder cada vez ms esos partidos su capacidad de canalizar las demandas sociales, se ha dado origen a la generalizacin de formas de lucha desinstitu.cionalizada que cada vez tienen mayor presencia y resonancia
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Para efecto de nuestro anlisis es pertinente mencionar el peso importante en los dos partidos tradicionales, y por consiguiente en el parlamento, de los propietarios de la tierra. Un buen ejemplo es la propuesta de reforma agraria surgida de la subcomisin del dilogo nacional durante la administracin Betancur, nica en laque se consign el consenso entre los participantes; sin embargo, al presentarse al Congreso de la Repblica, naufrag. El gobierno Barco en la legislatura del atlo 1986 presenta sustancialmente el mismo proyecto, con retoques, que la administracin Betancur haba presentado en la legislatura anterior y haba sido negado. Para el atlo 1987 el gobierno Barco va a presentar un proyecto de ley, modificatorio de la anterior legislacin sobre reforma agraria, que va a convertirse en la nueva toma de posicin del Estado sobre la materia. Al campesinado interesado en defender los desarrollos de una reforma agraria, lo encontramos fraccionado en varias organizaciones gremiales de carcter nacional, aunque en proceso de convergencia, con una capacidad de convocatoria y movilizacin en la lucha por la tierra precarias. Con excepcin de algunas movilizaciones campesinas en 1987 en Sucre, Cundinamarca y Huila, donde el referente bsico es la lucha por la tierra, las dems movilizaciones campesinas realizadas en 1987 y 1988 tuvieron como prioridad otros horizontes de lucha: el derecho a la vida, la desmilitarizacin de regiones, la prestacin de servicios por parte del Estado y quizs en una cuarta prioridad el problema de la tierra. Sin embargo, las organizaciones campesinas buscaron un cierto protagonismo en la discusin del proyecto de reforma agraria y formularon propuestas de modificaciones al mismo. El proyecto de ley presentado por el gobierno Barco va a estar basado en tres grandes supuestos:
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a) la reforma agraria como un instrumento para atacar las denominadas causas objetivas de la violencia o como lo seflalaba ms crudamente Luis Guillermo Sorzano, secretario general del Ministerio de Agricultura en ese momento: Lo que est en juego es encontrar una salida decorosa para la paz de nuestros hijos. Es ganarle la guerra a la guerrilla. Es solucionarle los problemas de tenencia de tierras a miles de familias campesinas que viven en condiciones

infrahumanas,22
b) se enmarca la reforma agraria dentro de las estrategias para luchar contra la pobreza absoluta en el sector rural, e) tiene una fuerte concepcin modernizadora del agro en el sentido de intentar transformar a los campesinos en pequeos empresarios. El comportamiento de los actores polfticos en el debate de discusin y aprobacin del mismo se puede condensar de la siguiente manera: a) el partido liberal, intentando jugar su rol de partido de gobierno, en el discurso plantea un apoyo al proyecto del gobierno pero la heterogeneidad de su fuerza parlamentaria hace que a su interior se contrapongan, como en efecto sucedi, los intereses expresivos de los propietarios de la tierra que centraron la oposicin al mismo alrededor de la eliminacin de la calificacin de las tierras, y otros sectores ms de centro que apoyaban el proyecto en su conjunto con las modificaciones introducidas por el ponente; b) el partido social-conservador, igualmente intentando ejecutar su libreto de 'oposicin reflexiva', asume una posicin contraria al proyecto; por momentos lo intenta controvertir, pero fundamenta}mente tomando distancia de la responsabilidad poltica del mismo;
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e) la Unin Patritica, con su escasa representacin par lamentara, intenta vehicular las propuestas de las organimciones campesinas en todo momento y adelanta un debate critico frente al mismo, pero sin posibilidades de incidencia real en los resultados finales. Los gremios expresivos de los intereses de los propietarios de la tierra y de la burguesia agraria, SAC, Fedegan, Fedearroz, etc., con ciertos matices, en general centran su oposicin a la propuesta modificadora alrededor del problema de la eliminacin de la calificacin de tierras. El presidente de la SAC afirmaba que la eliminacin de la calificacin de tierras es innecesaria, inoportuna, inequitativa e inconveniente23 Fedegan por su parte seftalaba que se deba garantizar la proteccin a la propiedad eficientemente explotada, por consiguiente reformar pero no eliminar el mecanismo de calificacin de tierras y mantener el criterio de amplia representatividad de la junta directiva del

Incora.24
Por su parte la Corporacin de Estudios Ganaderos y Agrcolas del Banco Ganadero -Cega- plantea la necesidad de subsidiar al campesino:
En ausencia de un subsidio claro y suficiente, es poco probable que el ct.'llllptiSino pueda, con su trabajo y el de su familia, obtener de la tierra que recibe un ingreso que le permita atender el servicio de los crditos para la adquisicin del predio, inversiones de Instalacin y de produccin.2:S

El mecanismo de concertacin implementado fimdamentalmente para limar las asperezas entre tos miembros del partido de gobierno y, subsidiariamente, como un espacio para que otras fuerzas sociales (gremios del agro y organimciones campesinas) y polticas expresaran sus reparos al proyecto gubernamental, fue una subcomisin de la Comisin Ill de la Cmara donde estaban representados los
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opositores dentro del mismo partido de gobierno y los impulsores de la eliminacin de la calificacin de tierras'. Luego de mucho 'tire y afloje' finalmente se lleg a un acuerdo en el sentido de eliminar la 'calificacin de tierras', pero que el Incora mantendrla unos criterios indicativos para priorizar la afectacin de tierras. Estos criterios fueron los siguientes: a) las tierras baldfas aptas para la explotacin y que tengan fcil acceso, b) las ofrecidas voluntariamente por los propietarios al lncora y que renan las condiciones de adecuacin, e) las que se encuentren arrendadas o explotadas bajo la modalidad de aparceta, d) las que se requieran para la reforma agraria y se encuentren adecuadamente explotadas. De cierta manera era retornar a las prioridades establecidas inicialmente alrededor de la Ley 135/61, slo que en esta ocasin esas prioridades no eran de obligatoria aceptacin para el Incora en todos los casos. Con este nuevo contexto y con los actores ya reseados en el escenario se aprueba el nuevo cambio a la poltica de reforma agraria que se va a formalizar en la Ley 30/88. Las modificaciones ms importantes a reseftar son las siguientes: a) eliminacin de la calificacin de tierras, con las restricciones en cuanto a prioridades ya sealadas, b) se le destinan al Incora rentas especificas derivadas de un porcentaje del impuesto a las importaciones (2,8%) y se le posibilita emitir bonos de deuda pblica con vencimiento a 5 aos, e) se cambia la composicin de la junta directiva del Incora, asumiendo el ejecutivo la responsabilidad politica de la ejecucin de la reforma agraria al ser 6 de los 10 nuevos miembros de la junta directiva de nom126

Anlisis de~~ poU~ P*bUNI

bramiento discrecional del presidente de la repbUca; los otros cuatro van a representar paritariamente a loa campesinos y a los gremios del agro, d) se modifican algunos procedimientos administrativos intentando agilizar el proceso de afectacin de tierras, e) se har anualmente un plan de reforma agraria que precise regiones, objetivos y metas a cumplir el cual ser aprobado por la junta directiva del Incora. Con la nueva legislacin sobre reforma agraria un nuevo 'cuello de botella' parece surgide a la misma, el aspecto presupuesta!, que ya estaba implcito desde cuando el primer gerente del Incora del gobierno Barco, con una visin optimista del problema, se planteaba como meta para los cuatro aos de la administracin Barco dotar de tierras a 25 000 familias campesinas en un total de 450 000 hectreas (equivalente al 70% de lo realimdo por Incora en sus primeros 25 aos) y para lo cual requera necesidades presupuestales para el cuatrienio del orden de los ciento ochenta mil millones de pesos de 1987.
2. La ejecucin de la poltica de reforma agraria. La accin del lncora

Repasemos en forma rpida las principales realizaciones del Incora como ejecutor principal de la poltica de reforma agraria en el perodo 1962-1990, para de esta manera desprender algunas conclusiones evaluativas sobre la ejecucin de la misma. Para tener un referente de confrontacin adems del dato del Cida -Comit Interamericano de Desarrollo Agrario- anotado, sealemos que el lncora en su Informe de actividades de 1962 se asigna como meta -por recomendacin del llamado 'Comit de los 9 de la Alianza para el Progreso'- asentar a 35 000 familias hasta 1965 y para un segundo quinquenio 100 000 familias ms. Los resultados ms relevantes en el perodo son los siguientes:
127

Alejo Vargas V.

2.1 TERRAS INGRESADAS AL INCORA 1962-1988

COMPRA

EXPROPIACIN

CESIN

TOTAL

Nnelo prdls

N(men) Nnero NneiO ndios Hectllrae pl8dioe Hec:l!Ns pnJdioa Hec:l!Ns

4.()38

458.748

260

68.368

251

352.580

4.818

1'045.308

2.2

DOTACIN DE TIERRAS (FONDO NACIONAL AGRARIO) 1962-1988 :

OTROS USOS

DOTACIN DE TIERRAS

Nclmero familias

Hectreas

Hectreas

48.954

842.447

202.859

Si analizamos el problema de ingreso y dotacin de tiJ~ "as por periodos presidenciales como nos lo muestra el Cuadro No. 1 siguiente, encontramos algunos hechos relC. vantes:

128

Anlisis de_la.'l pullhl:atuhhiP CUADRO No.1 INCORA- INGRESO Y DOTACIN DE TIERRAS 1962-1990
PERlODOS TIERRAS INGRESADAS AL FONDO NAL. AGRARIO Nmero
962-1968 834

DOTACIN DE TIERRAS

1 Has. 1
324.888 251.838

1)1,

Tltulos
1.405

1 Has.
111.300 85.753

1)1,

25.9

2.4

9671970

1.909

20,1

4.426

9,1

971-1974

935

191.665

15,3

4.584

94.298

10,0

975-1978

588

35.201

2,8

12.008

245.812

28.1

979-1982

76

31.954

1.7

12.587

184.996

19,7

963-1986

278

85.154

8,1

9.497

136.481

14.5

987-1990

857

326.086

28.1

7.914

171.182

18.2

TOTALES

5.475

1'251.392

100

52.461,.

937.622

100

FIIOI$: In00111, Infunne de Gerencia 1988 y 25 Aftos de Refurma Apwia, Bogotj. 1988

En primer lugar no parecen claras, por los resultados, las afirmaciones que pretenden mostrarnos un auge del proceso reformista relacionado con un gobierno determinado, el de Lleras Restrepo, aunque si fue evidente el inters puesto por esta administracin para darle prioridad a la polftica en estudio. El anlisis del cuadro de la referencia nos permite deducir que el mayor porcentaje de ingreso de tierras al Incora se dio en el perodo del gobierno de Barco Vargas (26, 1% del total) como reflejo del inters renovado por la reforma agraria en el nuevo contexto poltico de las negol')Q

Alejo Vargas V.

ciaciones con las organizaciones alzadas en armas; en el periodo inicial habfa sido el gobierno de Guillermo Len Valencia (25,9% del total); y en cuanto a dotacin de tierras es el periodo de Lpez Michelsen en el cual se dot a mayor nmero de campesinos (el26,1% del total). Globalmente sobre este proceso de ingreso y dotacin de tierras podemos decir que el porcentaje fuerte de ingreso de tierras ocurre en el periodo comprendido entre 1962-1974 y los mayores porcentajes de dotacin de tierras a campesinos se presentan entre 1971-1978, periodo coincidente con el auge y declinacin del nuevo actor de este proceso que es la Anuc. Va a ser en los aftos 80 cuando la accin de ingresos y dotacin de tierras se reanima con el impulso que adquiere la politica dentro del nuevo contexto, en las administraciones Betancur y, sobre todo, la de Barco Vargas.
2.3. Crdito a campesinos

Entre 1964-1988, en las distintas modalidades de crdito (supervisado, garantizado, planificado, convenios, etc.), se ha otorgado por parte del Incora crdito a 11 S 803 familias campesinas con 1 584 280 has. por un monto de $39.604'847.000 en pesos corrientes. Este tipo de accin del Incora fue muy importante por cuanto era el primer intento serio del Estado colombiano de modernizar a productores de econona campesina va el crdito, ligando ste a la planificacin y a la introduccin de cambios tecnolgicos. Algunos campesinos, en forma muy grfica, seftalaban que el crdito supervisado haba sido el reemplazo de la reforma agraria en zonas de economa campesina>>.
2.4. La titulacin de baldos

Esta ha sido una de las acciones ms significativas del

Incora, teniendo como resultado la legalizacin de procesos de asentamiento y colonizacin espontneos y una contribu130

Anlisis de las poJJticu pbola

cin a recrear nuevos productores de economa campesina o a ampliar la participacin de nuevos latifundios. Entre 19621989 el Incora titul 274 342 predios con un total de 8 717 131,5 hectreas; en esas titulaciones 91,1% de los predios con el48,JOA. de las hectreas eran de menos de 50 hectreas, rango en el cual podemos decir se ubican en su mayora los productores campesinos.

2.5. Las empresas comunitarias

La constitucin de empresas comunitarias fue en un momento la panacea que resolvera el problema de la redistribucin de tierras. Para unos eran la cabeza de puente' baca la bsqueda de nuevas formas de organizacin social basadas en la socializacin de la tierra, para otros era la fonna de poder transplantar la tecnologa de la <<reVolucin verde y la mecanizacin al agro teniendo en el trasfondo siempre el principio de la superioridad de la gran propiedad frente a la pequeila explotacin. La lgica propia de la produccin campesina, de una parte, y la carencia de un adecuado y sostenido apoyo estatal, de otra, han dado al traste con esta esperanza. Veamos las cifras: en 1976, considerado ao cumbre en la conformacin de empresas comunitarias se contabilizaban en el pas 1 349 de stas, que agrupaban 14 093 familias en 278 599 hectreas. Para diciembre de 1988 sloquedan319, que agrupaban 4 480 familias en 99 444 hectreas. En diciembre de 1989 se haba dado una leve recuperacin y se reportaban 462, que agrupaban a 6 633 familias en 104 830 hectreas. Se haban creado, adems, a diciembre de 1989, 221 grupos comunitarios con 1 336 familias en 15 773,5 hectreas.
2.6. La ejecucin presupuesta/

La ejecucin presupuesta! nos muestra los siguientes resultados en el periodo de 1962-1989 en pesos de 1989: un presupuesto apropiado de $906 257 200 000 (30,JOA. para
131

AltjoVargasV.

funcionamiento y 69.3% para inversin e inftaestructum). El presupuesto ejecutado ha sido de $702 996 700 000 (33~4% para fimcionamiento y 66,6% para infraestructura e inversin). Para el rubro compra de tierras se apropi en el periodo 1962-1986 el 7,90.4 del total presupuestal apropiado y se ejecut el5,5% del total presupuesta! ejecutado. En 1988 se apropiaron para compra de tierras $9 891 800 000 (el35,3% del total apropiado), como reflejo del nuevo inters estatal por la reforma agraria. El anlisis de la reforma agraria en Colombia nos muestra. por el contrario. un comportamiento cfclico fntimamente relacionado con el auge y presin de movimientos sociales que tienen el problema de la propiedad de la tierra como . horizonte implfcito o explicito de sus luchas, lo cual nos permitirla reafirmar que en nuestro medio colombiano el problema de la reforma agraria es antes que todo una cuestin poltica, no importa qu malabarismos hagan los tcnicos para darle visos de problema tecnocrtico. La asignacin presupuestal para 'compra de tierras' nos muestra el poco inters real para la redistribucin de la propiedad de la tierra, ms si tenemos en cuenta que la reforma agraria colombiana prcticamente descartaba la expropiacin de la tierra sin indemnizacin a los propietarios de la misma.

3. Las perspectivas del futuro

3.1. A partir del escenario creado por la Ley 30 de 1988

El panorama reseftado no deja campo al optimismo si estamos pensando en fimcin de los campesinos demandantes de tierra, en la medida en que no se vislumbran ni condiciones favorables ni un conjunto de actores con peso polftico y social real que 'problematice socialmente' el asunto de la reforma agraria. Este es el escenario pesimista (o, quizs, realista).
132

Anlisis de las poHtiou p6~

Pensemos en un escenario optimista una vez aprobado el nuevo proyecto estatal con las refonnas introducidas por el ponente. En este caso tenemos una modificacin a la ley de reforma agraria que le da un mayor margen de maniobra al Incora para afectar tierras, pero con problemas presupuestales para su ejecucin. De igual manera, y siguiendo con la perspectiva del realismo, la accin de reforma agraria debe centrarse en las fonnaciones sociales con predominio del latifundio o en donde las fonnas capitalistas de produccin se articulen con relaciones sociales propios del latifundio. En estas formaciones sociales, predominantes en la costa atlntica, Huila, Tolima, llanos orientales, Valle, la accin de reforma agraria debe ser de tipo redistributivo y debe tener la mxima prioridad. En las formaciones sociales con predominio de produccin de economa campesina, la reforma agraria slo debe orientarse a apoyar los procesos de expansin de sus parcelas a los niveles inferiores de los productores de economa campesma. En las formaciones sociales donde predominen las relaciones sociales propias de la colonizacin, la accin bsica se orienta hacia los procesos de titulacin de tierras y estas funciones, de acuerdo con la nueva reglamentacin de descentralizacin, pasarn progresivamente a competencia de los municipios. Al respecto me parece necesaria hacer la siguiente distincin: una cosa es la idea de <<reforma agraria integral>> y otra muy distinta la de pretender colgarle al Incora funciones propias de programas como el de Desarrollo Rural Integrado -DRI-. La accin de reforma agraria debe por lo tanto complementarse con la accin DRI para tener de esta manera un apoyo integral al productor campesino que ha recibido tierra. Para los productores de economa campesina se debe fortalecer y ampliar la intervencin de programas de apoyo a la

Alejo Vargas V.

economa como el DRI, a travs de las nuevas competencias en este campo que deben asumir los municipios, si cuentan con recursos, lgicamente. Para las zonas de predominio de colonos, el Estado colombiano estaria en mora de disear un programa de apoyo a estos productores campesinos en proceso de estabilizacin (un papel en este sentido sera el cumplido por programas como el Plan Nacional de Rehabilitacin, Normalizacin y Reconciliacin -PNR, parcialmente).
3.2. Se vislumbra un nuevo escenario

Adicionalmente a lo sealado tenemos que mencionar el cambio de posicin del rgimen poltico en relacin con la poltica En la administracin de Csar Gaviria el modelo econmico neoliberal de modernizacin y nuevo rol del Estado y apertura acelerada de la economa se consolida. En este contexto la poltica de reforma agraria no puede quedar inclume. sin ajustarse a los derroteros de la hora. En ese sentido fue presentado al Congreso Nacional en octubre de 1992 un nuevo proyecto de ley por parte del gobierno Gaviria
por medio del cual se busca darle juego a la oferta y demanda de tie"as. El mercado de tie"as significa, segn el proyecto, que podrn acceder a la propiedad no slo los campesinos que no poseen tie"a sino inversionistas o empresas comunitarias...El proyecto determina la creacin de un Sistema Nacional de Reforma Agraria. .. encargado de la planeacin y coordinacin de las actividades de dotacin de tie"as y servicios complementarios. Adems, debe garantizar la financiacin e inversin necesaria para ejecutar la meta propuesta por el gobierno. El Incora se reducir de t0111dio. El proyecto contempla convertirlo en una especie de inmobiliaria que asesorar a los campesinos en la compra de tie"as y trabajar directamente en la adjudicacin de predios a los indigenas y ex-guerrilleros.>127

Todo apunta a que la nueva posicin del Estado al respecto ser la de estimular la conformacin de un mercado de
134

~is de las pulllluut mhh&P

tienas (se habla de promover audiencias municipalca o r.u bastas) en el cual sean los propios campesinos demandant~~e de tierra quienes 'negocien' la adq~sicin de la misma con los propietarios y el Estado va a ser garante de dicha net,ociu cin y suministrar crdito para la compra de estas tierras, adicionalmente, dar un subsidio a aquellos campesinos que demuestren fehacientemente su necesidad. Es la lgica retributiva del gasto estatal en accin, en lugar de la distributiva, tambin para el caso de la reforma agraria. Esta nueva posicin del rgimen polltico en el Congreso Nacional, evidencia que la polftica pblica de reforma agraria avanza hacia un cambio de posicin que la site en consonancia con los nuevos derroteros neoliberales del gobierno colombiano y que termin expresndose en la Ley 160 de 1994, por la cual se cre el Sistema Nacional de Reforma Agraria, se estableci el subsidio para adquisicin de tierras y se reform el Incora.

135

NOTAS BIBLIOGRFICAS
1

Estas son unas notas preliminares, complementadas con 1Dl estudio de caso sobre el anlisis de polticas pblicas. Tienen una pretensin didctica y estn altamente inspiradas en los siguientes textos, aunque la responsabilidad de las mismas es exclusivamente del autor: NIOCHE, Jean-Pierre. De I'Evaluation al'Analyse des politiques publiques. En: Revue Francaise de Science Politique. Paris, Fevrier, 1982; OSZLAK, Osear y O'DONNELL, Guillermo. Estado y Polticas estatales. Hacia una estrategia de Investigacin. En: Revista Administracin y Desarrollo. No. 19, ESAP, Bogot, Diciembre de 1981. Nioche nos plantea como la teoria liberal del Estado-rbitro (que se dice representar el inters general), concibe a la administracin como interlnf:diaria entre Estado y sociedad, porque la administracin mantiene el orden, aplica la ley, se encarga del funcionamiento de los servicios. Por su parte, la teora marxista ms ortodoxa tiene una visin instnllnf:ntal de la administracin pblica, ella cumple una funcin de opresin y camuflaje ideolgico al servicio de la clase dominante.

2 J.P.

ver: OSZLAK, Osear. Polticas Pblicas y Regmenes Polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas. CEDE, Buenos Aires, 1980. MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. op.cit., 1992. NIOCHE, Jean-Piere. De l'evaluation a l'analyse de politiques publiques. SULBRANDT, Jos. Evaluacin de Polticas y Programas Sociales Masivos en el Sector Pblico. En: Cmo enfrentar la pobreza?. Bernardo Kliksberg (Compilador), GruJ?O Editores Latinoamericanos, Buenos Aires, 1989. El presente ejercicio toma como base el siguiente articulo: VARGAS V. Alejp, Ayer, Hoy y Maana de la Reforma Agraria en Colombia. Un Anlisis de Politica Pblica. En:_Revista Administracin y Desarrollo. No. 25, ESAP, Diciembre de 1988 y, el primer captulo de su tesis doctoral, Transformaciones regionales de las economas campesinas en Colombia. lnstitut d'Etude de Pays en Dveloppement- Universit Catholique de Louvain, Louvain-laNeuve, 1990. Citado por FEDER, Emest. Violencia y Despojo del Campesinado: el Latifundismo en Amrica Latina. Siglo XXI Editores, 2a. Edicin, Mjico, 1975. Citado por MACHADO, Absaln. Politicas Agrarias en Colombia. FlDldacin Ford, Mecano, Bogot, Octubre, 1979. MACHADO, Absaln, op. cit

4
5

10

11 1bid.

l21bid.
13 FEDER,

&nest, op. cit.

14

QUINTERO, Julio Csar. Aspectos Jurdicos Sobre la Participacin en el Sector AgrariO. .00: Pasado y Presente de las Empresas Comunitarias del Valle del Cauca. Varios Autores, IMCA, Buga, 1987. PEEMANS, Jean-Philippe. Revolutions Industrielles, Modernisation et Dveloppement Universit Catholique de Louvain, Institut Superieur de Philosophie, Rapport CMID 8, Fevrier, 1987. (Versin al espaftol del autor) PEEMANS, Jean-Philippe, op. cit, 1987 OIT. PREALC. Buscando la Equidad y Deuda y Ajuste Social. 1987.

15

16
17

18 Reciente

estudio del Incora estima en cerca de 3 millones de hectreas las compradas en los ltimos aftos por los empresarios del nan:otrfico.

19

Ver sobre este aspecto, VARGAS V. Alejo. Guerrilla, Estado y Rgimen Poli tico: Lecturas y Re-lecturas. .00: La lnupcin del Para-Estado. Gctmn.Palacio (Compilador), CEREC-ILSA, Bogot, 1990. RUIZ. Juan Pablo. Expansin de la Frontera Agricola: un Sustituto de la Reforma Agraria>>. Bg: Seminario Intemaciooal de Economa Campesina y Pobreza Rural. Ministerio de Agricultura-Fondo DRI, Paipa, 1987. Tiempo, domingo 31 de enero de 1993, pg. 8A Tiempo, Agosto 22 de 1987.

20

21 El
22 El
23

El Tiempo, Bogot, Octubre 24 de 1987 EI Tiempo, Bogot, Septiembre 23 de 1987. El Tiempo, Bogot, Noviembre 11 de 1987. Se trata de cifras solamente hasta 1989 en lo relativo a dotacin de tierras
Ver al respecto El Tiempo, Bogot, jueves 15 de Octubre de 1992, pg. 5C y lunes 19 de Octubre de 1992 pgs. lB y 2B.

24
23

26
27

137

CAPITULO IV

Sobre evaluacin de poUtlcas pblicas

IV
Evaluacin de poHtleas pblieas1

1. Qu es la evaluacin de polticas pblieas?

La evaluacin fueconsidemdademanera tradicional como un momento dentro de Wl 'continuum' linear (formulacin-

evaluacin ex-ante- implementacin- seguimiento- evaluacin ex-post) enmarcado en el paradigma planificador y vista la planificacin como la que corporiza criterios universales de eleccin racional2 Es la planificacin, entonces, la simbolizacin de la racionalidad. En FiaDcia oficiaJmente la evaluacin se define en el decreto del22 de enero de 1990 de la siguiente manera: evaluar una polltica es investigar si los -medios jurdicos, administrativos o financieros puestos en accin permitieron producir los efectos esperados de esta poltica y atender los objetivos que le fueron fijados.3 Pero en un infonne del Plan de 1985 fue propuesta otra definicin de evaluacin como <<reconoCer y medir sus efectos propiOS y en el informe Viveret de 1989 se seflalaba que evaluar una polftica es formarse un juicio sobre su valor>>, todo lo cual pennite decir que la evaluacin es una actividad a la vez, y en proporciones diversas, cognitiva, normativa e instrumental.4 .Para Antoni Femndez,
<a expresin evaluacin. niferida a una polltica o programa pblico engloba difenmtes significados. Por una parte, nos ha/lomos.frente a la evaluacin entendida CQ1IIO actividDdconstante que realizan nntltitudde m~jetos, C(J1IIO periodistas, politicos, burcrata! o ciudadanos, que a diario evalan o, lo que es lo lltismo,jonmdan juicios de valor~ 1mpollticasgubernamentales (YivenJt, 1989);
141

Alejo Vargas V.

por otra. asisti1llos desds hace un tiempo a la proliferacin de estudios de evaluacin de polticas pblicas (evaluation I'8Setli'Ch) llevados a cabo por especialiSios de acumJo con mtodos que son propios de las ciencias sociales, mediante los cuales se pretende obtener un conocimiento de base cientljica acerca de los resultados

realmente obtenidos por la poltica.5

Lo fimdamental de la evaluacin ba sido la contrastacin de los objetivos y finalidades de una pollti.ca pblica con la realidad en la cual se desarrolla la misma. Posteriormente ha habido un intento de ampliar su comprensin y se le ha considerado como parte de todo el proceso de una pollti.ca pblica

y en esa medida ella misma como un proceso. Sin embargo, ha predominado una visin esttica de la evaluacin, hecha sobre unos objetivos igualmente rgidos y referida solamente a una pura y simple constatacin de la realidad de una pollti.ca pblica en funcin de lo que previamente haba sido definido. En esa perspectiva se considera la evaluacin como el proceso encaminado a determinar sistemtica y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos.6 Evaluar, en general, podemos asimilarlo a formular un juicio de valor sobre algo, a partir de unos criterios pre-establecidos. Una evaluacin es un juicio hecho sobre un dato con referencia a un valor.7 La variacin de los criterios de partida afectan, sin duda, el resultado del ejercicio evaluativo. La evaluacin de pollticas pblicas, por su parte, la podemos asimilar a la apreciacin acerca de los resultados, efectos e impactos de la accin pblica8, es decir elaborar los conceptos y los mtodos que permitan. precisamente, describir, explicar y valorar de forma cientfica los resultados de la ac-cin gubernamental (Levine y otros, 1981; Palumbo, 1987; Rossi, Freemann, 1982)9 Apunta a conocer los xitos y fracasos de una polfti.ca pblica, aun cuando casi nunca se den
142

Evaluacin de polfticu p!\blilll

situaciones extremas, ni blanco ni negro, ms bien distinta tonalidades de grises: ni xito total, ni fracaso total en el desarrollo de la misma. Para Jos Sulbrandt la evaluacin de polticas pblicas en sentido amplio se entiende como el examen sistemtico de las actividades especficas desarrolladas por el gobierno para cumplir con las metas y producir los efectos esperados de confonnidad con sus polticas y programas. 10

2. Momentos y niveles de la evaluacin de polticas pblicas

En relacin con la evaluacin de polticas pblicas se pueden diferenciar distintos momentos en que la misma se puede realizar e igualmente diversos niveles a los cuales el ejercicio evaluativo es susceptible de ejecutar. En cuanto hace a los momentos, tenemos lo siguiente: a) evaluacin ex-ante: es el anlisis de los mritos de una poltica pblica, propuesta para ejecucin, o la estimacin crtica de la pertinencia, viabilidad y eficacia potencial de una actividad, realizada antes de tomar la decisin de emprenderla. 11 Se puede asimilar a los anlisis de factibilidad socio-econmica, coherencia y viabilidad poltica realizados en el momento previo a la formulacin y por ello en sentido estricto podramos ubicarla como parte de este momento; b) evaluacin sobre la marcha, que puede tener varias modalidades, como veremos a continuacin: i) de seguimiento o monitoreo: es el examen continuo o peridico por parte de la administracin, en todos los niveles jerrquicos de la misma, de la ejecucin de una poltica pblica, para asegurar que las entregas de insumos, los calendarios de trabajo, los productos espemdos, estn acordes con las metas pre143

A1qo Vargas V.

establecidas y que todas las acciones progresen de acuerdo con el plan trazado; 12 ii) evaluacin continua: es el anlisis~ durante la ejecucin de una politica pbli~ de su pertinenci~ eficaci~ eficiencia y de sus resultados parciales. efectos e impactos presentes y probablemente futuros. Ayuda a los encargados de tomar decisiones ofrecindoles informacin para proceder a los ajustes necesarios de objetivos, estrategias de ejecucin u otros elementos de la politica. asi como suministro de informacin para la planificacin futura; ii) evaluacin de proceso: no slo se preocupa de evaluar la obtencin de las metas o el cumplimiento del programa. sino de evaluar tambin los mecanismos a travs de los cuales se logran los objetivos; e) evaluacin ex-post o final: se trata del anlisis de los resultados, efectos. repercusiones, impactos~ de una polftica pblica (o de una fase particular de la misma) despus de concluida la misma o una parte sustancial de su ejecucin. En el siguiente cuadro comparativo podemos analizar las diferencias y semejanzas entre evaluacin de seguimiento, evaluacin continua y evaluacin ex-post:

144

Evaluacin de polftioll ~
SEGUIMIENTO
1. EIDIDsllsiiU\11101: Obaarver al avance da ejecucin da la P.P. y aua dlvaraoa componentes en relacin con laa metlla; oportuna superacin de obstculos y retrasos y ractlftca=lonaa al fuere necesario.
2. EuaiJtts de lofprmaln: Informas administrativos, peridicos, observaciones.

EVALUACIN CONTINUA
Determinar al ea mantienen la pertinencia y loa productoa presentes y proba bias; afectividad e Impacto da una actividad durante la ejecucin; rectlftcaclonea Importantes al hay necesidad. Estudios detlllledos; observacin da la participacin; ancuaatlla por muestreo; reconocimiento rpido. Administracin de la P.P. encargados de la formulacinBaneflclsrloa Organismos de financiacin.

EVALUACIN EX-POST

Evaluar loa poductoa , efectos e Impactos globales y obtener enaeftanzaa para la planaacln futura.

E ncuaatlla (socioaconmlcaa y polllcaa).

illfRDnn:

3. CIIIIDIIIr:lo sil IPI

Direccin operativa (en loa distintos niveles), benallclarloa, organismos da tina nclacl n.

Administracin da la P.P. encargados de la formulacinBenaftclarloaOrganismos de llnanclacln.

4. Cuntloon fiiDsllmiDIIIII: Insumo a y au utilizacin; oportunidad de las operaciones y obtencin de loa productos con reapeeto a lla metas eatablleldas, relacin entre lnaumoa y productos (orlantecln hacia las necesidades de la gerencia de la P.P).

Apreciar validez y pertinencia conatllntea del dlsello de la P.P. y valoracin de loe efectos y anllals da la elleacla en funeln de costos, orientacin haela la consecucin da meta.

Objetivos mhlmoa y a largo plazo, afectos a Impactos diferenciales sobre beneficios del proyecto. Enaaftanzaa para al futuro respecto da rectores crllcoa que lnlluyen en el hito o fracaso de la P.P.

5. FreCUI!ICII: Durante todo el periodo de ejecucin.

Durante todo el periodo da ejecucin.

E ncuete de baae antea o durante el primar afto da ejecucin de la P.P. Repeticin de encuestas a mediados, a au terminacin. Ministerio y/o organismo central de planlllcacln. Unidad deba ser lnterdlaclpllnarla.

S. !.IIIIICIIIIRD sil 11 IIDisllsl sil IIDIIImlllldo Y IYIIIIIIIIRD: Dentro da la unidad ejecutora del proyecto.

Ministerio y/o organismo central de planlllcacln. Unidad daba aar lntardlaclpllnarla.

Fuente: con bau en GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESARROLLO RURAL DEL CAC DE LAS NACIONES UNIDA S- Panalaobre seguimiento y evaluacin: "Seguimiento y Evaluacin Pautas Bslcaa para el Desarrollo Rurar, Roma, 1984.

145

Alejo Vargas V.

En cuanto a los niveles en los que podemos evaluar una poltica pblica y siguiendo a J.P. Nioche13 podemos seftalar los siguientes: a) a nivel de medios: la complejidad de los mecanismos politico-administrativos no garantizan que una vez tomada una decisin sta sea efectivamente aplicada. La evaluacin de medios, considerada por algunos como la ms elemental, consiste en analizar si los medios previstos para el cumplimiento de los objetivos han sido puestos a disposicin de los ejecutores de la poltica, en el espacio y el tiempo requeridos. Es de gran utilidad en la fase previa de una poltica pblica para sealarle a los responsables las incoherencias que puedan encontrarse en este caso y la necesidad de realizar los ajustes respectivos, en los fines o en los medios; b) la evaluacin de realizaciones o de resultados, es la ms utilizada en la administracin pblica al final de cada ao calendario. Su objeto es apreciar cules han sido los resultados inmediatos de la actividad productiva de la administracin en el marco de la poltica pblica. Se trata, en lo fundamental, de contrastar programacin contra ejecucin. Es un nivel de evaluacin fundamentalmente cuantitativo. En ocasiones, este tipo de evaluacin nos dice ms acerca de la capacidad de ejecucin de la administracin que de los efectos de la propia poltica pblica; e) evaluacin de impacto: es considerada como el nivel ms representativo de la evaluacin de politicas pblicas. El esfuerzo en esta evaluacin apunta a medir el impacto final de la accin administrativa en el medio ambiente socio-econmico. La evaluacin de impacto tiene como aspecto fundamental que busca apreciar las modificaciones de la situacin o de los

E;al~ depoliticla ~

comportamientos de los individuos, de los grupos, de las empresas, de las colectividades que han sido tocados por una poltica pblica Este nivel de evaluacin pretende dar cuenta de los cambios cualitativos generados por la accin de la poltica pblica; d) la evaluacin de eficiencia pretender medir la eficiencia (en el sentido econmico del trmino) de la poltica pblicaejec~ es decir, poner en relacin los efectos generados por la misma con los esfuerzos realizados para conseguirlos; en otros trminos, valorar cunto cost obtener determinado tipo de efectos. Generalmente se utilizan los mtodos costo-beneficio y costo-eficiencia para este nivel de evaluacin; e) la evaluacin de satisfaccin puede ser prevista. Si se parte de considerar que una politica pblica tiene como objetivo satisfacer una necesidad o resolver un problema sentido por la poblacin o atender una demanda social, una posibilidad de evaluacin sera apreciar en qu medida la poblacin considera la necesidad satisfecha, el problema resuelto o la demanda atendida. Si bien los anteriores niveles de evaluacin se esfuerzan por trabajar con medidas basadas en aspectos objetivos, la evaluacin de satisfaccin debe involucrar medidas subjetivas de satisfaccin, lo cual la hace ms compleja desde el punto de vista metodolgico. La evaluacin de polticas pblicas acude a los mtodos investigativos de las ciencias sociales para apreciar los efectos de las mismas, vistos como procesos de accin especficos. Lo anterior supone que se concibe la aplicacin de una poltica pblica como la puesta en prueba de una hiptesis implcita o explicita que la fundamenta. Lo anterior, sin embargo, deja planteado uno de los grandes problemas que la evaluacin de polticas pblicas tiene:
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Alejo Vargas V.

cmo atribuir los diferentes cambios en una situacin problemtica, cualquiera que ella fuere, exclusivamente a la accin de la politica pblica en estudio, cuando all hay accin de diversos actores privados y seguramente tambin de otras polticas pblicas. Este es uno de los grandes problemas no resueltos, desde el punto de vista metodolgico, en lo atinente a la evaluacin de polticas pblicas.

148

1
D

ACTORES

NIVELES DE EVALUACIN

SOCIEDAD

~---------4N~~a~s

[Problemas

Aspiraciones

J -$ ~
~

l
~

-----,

DECISORES POLITICOS

ProgramaV
de \Accin
~

l Medlos-1

AOMtNISTRACION PBLICA

Realizacioneaj Resultados

GRUPOS OBJETIVO OTROS GRUPOS

Impactos

(previstosono)l

Efectos

.... .....

--~

~Vargas V.

3. Ejecutores de Jas evaluaciones de politieas pblicas

La evaluacin de polfticas pblicas ha sido un campo de dominio exclusivo de los tcnicos~. ya se trate de grupos independientes de consultores que trabajan para la agencias de desarrollo o los mismos funcionarios de las entidades que promueven o ejecutan las polticas pblicas y que son los dos grupos que en general se han ocupado de esta actividad. En cuanto hace a quines reali71m. estos ejercicios evaluativos, podemos seiialar los siguientes grupos de especialistas: a) equipos de expertos externos en evaluacin ex-post; generalmente se usan cuando la evaluacin se disefta una vez ejecutada la poltica pblica o concluida una parte significativa de su ejecucin. Puede ser un recurso til en pollticas pblicas de amplio espectro o de largo plazo y en aquellas en que interviene un nmero grande de variables. En politicas sectoriales es recomendable definir metas cuantitativas de desempeiio que den cuenta del esfuerzo realizado en actividades concretas. Estas metas se pueden convertir en indicadores de avance, que muestren el ritmo de una poltica y el grado de cumplimiento de los objetivos; b) equipos de especialistas de la propia administracin pblica~ generalmente de las oficinas de planeacin que adelantan la actividad de seguimiento y evaluacin; e) los equipos mixtos (conformados por expertos externos, miembros de la administracin pblica que ejecut la poltica pblica y grupos de beneficiarios) han venido adquiriendo importancia en los ltimos tiempos ante el cuestionamiento hecho a los equipos de especialistas externos , de paracaidistas del proceso, en el sentido de dar opiniones bastante parciales y

Evaluacin de polftica Jl6*ll

no poder apreciar la complejidad iel proceso de una politica pblica en un periodo de tiempo corto y sin haber vivido los problemas inherentes a la misma. 1 Esto ha dado pi para proponer ejercicios de evaluacin participativa (todava bastante experimentales) con partici pacin de equipos mixtos, que hagan una evaluacin continua de la politica pblica y as puedan dar cuenta de la problemtica vivida en la implementacin de la misma. En los ltimos aiios y desde diversas perspectivas, a partir del auge que comienza a tener la denominada democracia participativa, se empiezan a sealar las insuficiencias de esta manera de entender la evaluacin, sobre todo referida a las polticas pblicas sociales y, ms importante an, se intro. duce un nuevo actor que se sita en el centro del ejercicio de evaluacin: los grupos o comunidades ejecutoras de las polticas pblicas. Lo anterior ha conllevado un replanteamiento de la eva luacin as como de los encargados de su realizacin. Se propone que la misma debe ser entendida como una actividad permanente, que refleje las correlaciones de fuerzas y las visiones de los actores sociales, pennitiendo introducir de manera oportuna los correctivos en la ejecucin de una poltica pblica, profundmmdo el conocimiento sobre la marcha de sta y el grado de real apropiacin por las comu nidades que la desarrollan. Dentro de esta re-lectura de la evaluacin, se asume que es un concepto cuyo referente emprico concreto varia segun el paradigma terico meto. dolgico que se lo apropie 15 y no como era vista tradicionalmente, como un simple procedimiento de derivar de los efectos de una accin social los fines y metas que . orientaron de partida esa misma accin. La evaluacin es un proceso de valoracin antes que nada y, por lo tanto, tiene un importante contenido subjetivo que es fruto del conocimiento, pero que se caracteriza por ser
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Alejo Vargas V.

una reflexin sobre el conocimiento. 16 En esta medida podemos afirmar que la evaluacin es una especie de juego de poder, por cuanto en su entorno se da un espacio de luchas de influencias y de confrontacin de las diversas lecturas que sobre la poltica pblica puedan tener los diferentes actores sociales que se mueven en una realidad dada. La evaluacin no debe ser vista, por consiguiente, como algo slo sumativo realizado al final de una secuencia que comienza con la planificacin y sigue con la ejecucin; tampoco puede ser vista como un momento fijo, como una etapa especial del desarrollo comprehensivo de una poltica pblica. Por el contrario debe ser entendida como un proceso permanente y formativo, es decir un proceso de aprendizaje colectivo, siempre presente, de parte de los diversos actores sociales frente a su propia realidad. Toda poltica pblica conlleva dos tipos de objetivos: los explicitados por los diseiladores y formuladores de la misma -generalmente son presentados como los 'objetivos'-, y los implcitos o que pueden ser generados por la dinmica de ella misma. En esa medida la evaluacin deberla ser 'la re-lectura de una realidad que est siendo transformada por el impacto de una poltica' y por consiguiente debe superar la simple comparacin mecnica entre objetivos - finalidades - metas - resultados. La identificacin, al lado de los objetivos explcitos, de los implicitos existentes en la poltica pblica y en la racionalidad dominante de los promotores que la orientan, as como en las representaciones mentales formadas en las poblaciones que reciben la ejecucin, es fundamental para valorar ms comprehensivamente tanto los resultados directos como los secundarios que se generan pues todos ellos inciden sobre diversos aspectos de la vida de los pobladores en donde se ejecuta esa poltica. La evaluacin tradicional pretende buscar la 'verdad objetiva' sobre el cambio generado por una poltica pblica, y
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Evaluacin de poUdoll~

en aras de esa bsqueda se produce una separacin de 101 sujetos en relacin con el resultado de su accin, al apelar 1 extraft.os a la dinmica del proceso para que desarrollen una 'evaluacin objetiva', como si fuera posible que el cambio tuviera un significado en si mismo y por si mismo. Este procedimiento a lo nico que conduce es a generar valoraciones casi siempre distorsionadas de la realidad y a despojar a los diversos actores sociales de la posibilidad de integracin para su servicio, de la reflexin colectiva sobre el conocimiento y la comprobacin del cambio en su propia realidad. Es a partir de esta constatacin sobre los alcances y significados de la evaluacin, que se ha situado en el centro de la escena de la evaluacin de politicas pblicas, sobre todo las sociales, el concepto de autoevaluacin, para algunos el nico sentido real de la evaluacin en la medida en que permite integrar accin y reflexin en el proceso de transformar la realidad. La autoevaluacin podra ser definida como una reflexin de los actores sobre su propia accin y la de los agentes externos que participan en una polftica pblica, teniendo como objetivo lacomprehensin de su propia realidad y una apropiacin de este conocimiento, permitiendo asi el desarrollo de una accin futura.>> 17 La autoevaluacin es, entonces, la apropiacin por el conocimiento del producto de una prctica colectiva por los propios actores, pero implica adems la participacin en el disefto y evidentemente en la ejecucin de la accin. Esto permite que los actores de una polftica pblica dispongan de los elementos necesarios para definir el curso futuro de la accin. La autoevaluacin es por lo tanto un proceso de conoc. miento y re-conocimiento de la realidad involucrada en una politica pblica que permite el control colectivo de las decisiones, lo cual se debe reflejar en la auto-planeacin, entendida sta como la confrontacin permanente entre un
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Alejo Vargas V.

futuro deseado, una prctica social y la autoevaluacin; por

consiguiente, el momento posibilitador de la creacin colectiva

La autoevaluacin permite a la poblacin partcipe de una politica pblica situarse en el centro del proceso de la evaluacin y que las perspectivas, obstculos o fracasos de la misma sean valorados partiendo de sus percepciones y representaciones. Esto contribuir a observar el grado en el cual los objetivos y finalidades han sido interiorizados. Por la vfa de identificar y comprender las actitudes de los pobladores frente a una poltica pblica, es posible adentrarse en la comprensin de la lgica (de aceptacin o rechazo) y de esta manera definir con mayor claridad los obstculos que frenan las iniciativas al interior de una poltica pblica y de allf derivar estrategias ms apropiadas que permitan reorientar la marcha de la misma. Es fundamental entender la presencia de varias racionalidades para percibir una polftica pblica; por lo tanto. entender lo que las comunidades perciben, acercndose a su propia racionalidad, permitir superar el campo de las apariencias y encontrar la esencia generadora de obstculos a una poltica pblica o. por el contrario, saber dnde pueden hallarse las potencialidades que ayuden a la dinamizacin interna de la misma. El proceso de auto-planeacin y auto-evaluacin ya mencionado nos conduce a afinnar que las poblaciones participes en una polftica pblica deben ser actores fundamentales desde su gestacin. Quiere decir que ellas deben ser sujetos en el proceso investigativo base de la polftica pblica (lo que no es igual al 'diagnstico' que implica una 'verdad' sobre la realidad, cuando lo real es que sobre la misma realidad pueden haber mltiples acercamientos a su comprensin), en la concepcin de la polftica pblica (pensada sta como un conjunto modular con la suficiente
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Evaluacin de poHticas pblicu

flexibilidad para acomodarse a las cambiantes condiciones de la realidad), en la definicin y re-definicin permanente de objetivos, metas y alcances, en la precisin de recursos necesarios, en la periodi:mcin, en su puesta en marc~ en su evaluacin permanente y en su permanente re-formulacin. Los actores externos deben tener roles cambiantes, pero nunca pueden pretender suplantar a los actores centrales. Por momentos pueden jugar roles de estimulacin, de acompailamiento. metodolgico, de apoyo en la reflexin colectiva, etc. La autoevaluacin se posibilita con la sistematizacin, entendida sta como <<Uil proceso de reflexin sobre la propia experiencia, que pretc=nde, a partir de una permanente confrontacin entre lo previsto como ideal y lo efectivamente realizado, comprender los avances, los procesos generados, las limitaciones y los obstculos en el desarrollo de la prctica social. 18 La sistematizacin situada en la perspectiva de la autoevaluacin implica tambin una ruptura con la epistemologa tradicional que disocia los momentos y los sujetos que desarrollan la prctica social y los que generan el conocimiento.19 4. Razones que justifican la evaluacin de polticas pblicas Dentro de la literatura de la temtica se aduce un conjunto de razones justificativas de la evaluacin de polfticas pbiicas y podemos mencionar como las ms relevantes las siguientes, siempre bajo el presupuesto de que la evaluacin contribuye a mejorar la gestin pblica presente y futura: a) los recursos pblicos y su aplicacin requieren una vigilancia especial porque pertenecen a toda la sociedad; y si esto se confronta con las agudas necesidades bsicas insatisfechas de los sectores ms desfavorec155

Alejo Vargas V.

dos de la sociedad, se hace necesario que los recursos

escasos se empleen con el mximo de eficiencia posible y con un alto grado de efectividad; b) se considera que el sector gubernamental es ms ineficiente que el sector privado. Frente a lo anterior se espera que la evaluacin pueda contribuir a mejorar la eficacia y eficiencia de la gestin pblica; e) a medida que el Estado expande su radio de accin, se multiplica la competencia entre las entidades estatales por los recursos pblicos y la evaluacin de polfticas pblicas puede ser un criterio que contribuya a hacer ms transparente esta competicin; d) los organismos gubernamentales encargados de la asignacin de recursos presupuestales (Ministerio de Hacie Departamento Nacional de Planeacin) estn interesados en conocer qu tipo de apropiaciones presupuestales son ms efectivas en la bsqueda de la consecucin de los objetivos de la gestin estatal; e) las actividades pblicas no poseen, como las actividades privadas, un regulador que indique si dichas actividades pueden realizarse de manera ms eficiente, en qu momento han dejado de ser productivas, o en qu circunstancias hayque desplazar los recursos a otro tipo de actividades. Esta regulacin para el sector privado est dada por las seftales del mercado. En el caso de las actividades pblicas se trata de encontrar mecanismos sustitutivos que cumplan similar papel, que permitan responder estos interrogantes. Se seftala a la evaluacin de politicas pblicas como uno de esos mecanismos alternativos. Denominado en la prctica francesa, lo anterior est muy cerca de la pluralidad de funciones que cumple una evaluacin exitosa:
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Evaluacin de pollticu pblicu

-unafinalidad 'deontolgica ': da cuenta a Jos responsables politicos y a los ciudadanos sobre la manera en que una poltica ha sido ejecutada y sobre los resultados que ella ha obtenido. Esta dimensin implica a la vez un mejoramiento de la rendicin de cuentas del sistema de accin pblica, la finalidad informativa y la finalidad 'democrtica' de la evaluacin; -unafinalidad administrativa: ntpartir ms racionalmente los recursos humanos y financieros entre diferentes acciones, mejorar la gestin de los servicios a su cargo; - una finalidad orientada a la decisin: preparar las decisiones concernientes a la continuidad, lafinalizacin o la reformulacin de una politica; - una finalidad de aprendizaje y de movilizacin: contribuye a la formacin y a la motivacin de los funcionarios pblicos y de sus pares ayudndoles a comprender los procesos en los cuales ellos participan y a apropiarse de los objetivos de los mismos. 20

5. Principales usuarios de la evaluacin de polticas pblicas

Se han mencionado varios tipos de usuarios o destinatarios de los ejercicios de evaluacin de polticas pblicas, ac mencionaremos los ms relevantes: a) la propia administracin pblica; los organismos ejecutores deberan ser los usuarios principales de la evaluacin de polticas pblicas, pues ello facilita la valoracin del esfuerzo empleado, valida los mtodos de intervencin, mide el logro en alcanzar objetivos, identifica dificultades y problemas presentados en la ejecucin y puede establecer la efectividad y el impacto de las acciones gubernamentales. Para la administracin pblica, la informacin suministrada por la evaluacin puede ser utilizada principalmente para aprender de los errores, corregir la implementacin de los programas, y eventualmente para hacer efectivas las responsabilidades administrativas del
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caso. Desde la perspectiva de quienes deciden las politicas pblicas, dicha informacin sirve para fijar parmetros de la politica correspondiente, tomar decisiones sobre su continuidad, modificacin, suspensin, y hacer efectivas las responsabilidades sobre los gerentes que han estado al frente de su manejo~ b) Los organismo encargados de distribuir y asignar los presupuestos (Ministerio de Hacienda, Departamento Nacional de Planeacin, en el caso colombiano), pueden encontrar en la evaluacin un instrumento apropiado para conocer si los recursos asignados cumplieron su cometido, llegaron a su destino final y produjeron los resultados previstos. En Colombia slo existe el control fiscal de la contraloria, pero pocas veces se evala la eficiencia y eficacia de las polticas
pblicas~

e) el Congreso y los rganos de vigilancia (contraloria, procuradura) pueden tener en la evaluacin de politicas pblicas, una importante herramienta de control de la gestin pblica. Lo anterior cobra mayor relevancia para una entidad como la Contraloria General de la Repblica por la transfort.nacin del control fiscal derivado de la nueva Constitucin Polftica de 1991. En efecto: del control numrico legal previo, se pasa al control posterior de gestin (sobre la economa, eficacia, eficiencia, equidad y valoracin de costos ambientales) de resultados; d) la sociedad o el pblico en general, que en pases del capitalismo avanzado utilizan los resultados de las evaluaciones como orientacin para calificar la gestin del gobierno o del partido en el gobierno; e) los centros de formacin universitaria, en la medida en que los ejercicios de evaluacin de polticas pblicas son una fuente importante de experiencia,
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Evaluacin de polticas pblicu

infonnacin y elementos analiticos necesarios para los procesos de sistematizacin de conocimiento y de formacin de nuevos profesionales.
6. La evaluacin de poUticas pblicas del futuro 21

Todo parece indicar que la evaluacin de polticas pblicas estar ms orientada a permitir un aprendizaje a partir de los errores, omisiones y dificultades encontradas en la ejecucin de las polfticas pblicas, que a controlar y castigar. Para posibilitar lo anterior debe ser elaborada en conjunto por los evaluadores, la gerencia o administracin, los actores directamente involucrados, y con los beneficiarios. Pero igualmente debe vencer el obstculo de la cultura autoritaria muy presente en Amrica Latina, lo cual lleva a que la evaluacin hoy dia sea vista como un ejercicio embarazoso para las autoridades pblicas involucradas en una polftica pblica. Cuando inician una politica pblica, dentro de este contexto, las autoridades pretenden saberlo todo y aseguran que a travs de la misma solucionarn gran parte de los problemas definidos. A partir de lo precedente no es fcil el reconocimiento de los errores; en situaciones extremas reconocen la presencia de dificultades 'no previstas', pero se asegura de inmediato que los directivos pueden dar una respuesta rpida. En estas condiciones la evaluacin slo puede confirmar el xito de la poltica pblica o, de lo contrario, va a ser puesta en entredicho; afirmarn los directivos que la evaluacin est mal planteada o mal realizada En esta cultura autoritaria ni jefes polticos, ni gerentes pueden permitirse el reconocer limitaciones y menos fracasos y, por consiguiente, se torna en algo imposible el desarrollar una estrategia de adquisicin de conocimientos que sea acumulativa.

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Alejo Vargas V.

Ojal las corrientes de democratimcin presentes en La-

tinoamrica, permeen a la propia administracin pblica. Para avanzar hacia el deber ser' de la evaluacin del futuro se requiere institucionalizar la evaluacin en la administracin pblica y esto supone lo siguiente, como mfnimo: a) desarrollo de capacitacin de personal para llevarla a cabo y que puedan disear e implementar evaluaciones tcnicamente bien concebidas y bien ejecutadas; b) el desarrollo de estrategias, mtodos y tcnicas de evaluacin apropiadas a las, situaciones y caracterfsticas de cada caso y de cada po1itica pblica; e) crear y ubicar en la estructura organimcional, cerca a donde se toman las decisiones, a la unidad encargada de ejecutar las evaluaciones para que sus recomendaciones puedan tener repercusin rpida en la toma de decisiones pblicas; d) crear y fortalecer centros de evaluacin fuera de la administracin pblica, capaces de llevar adelante esta tarea y que sirvan de control y balance del propio sis tema de evaluacin interno de la administracin.
4

7. Propuestas de modelos de evaluaei6n de la gesti6n pblica.

Michel Croizief2 nos presenta tres modelos de evaluacin de la gestin pblica utilizados en diversos paises. A su manera. cada uno de ellos ha contribuido a mejorar la eficacia y la eficiencia de la gestin pblica. Seguramente una combinacin adecuada de los tres puede ayudar a una mejora sustancial de la gestin del Estado institucional en
nuestra sociedad.

a) Evaluacin de programas (polticas pblicas), desarrollada en Estados Unidos con altos niveles de sofisticacin, pero slo es operativa en polticas pblicas bien delimitadas, con objetivos precisos, y no
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Evaluacin de polticas pbJicu

toma muy en cuenta los problemas derivados de la administracin interna b) La auditora de gestin, que apunta ms a analizar la eficacia del sistema administrativo y su adaptacin a las tareas que te han encomendadas. Muy desarrollado en Suecia. es un complemento importante de la anterior. No se trata de observar solamente el xito o fracaso de un programa, sino entender el porqu de lo anterior. e) Desarrollado en el Japn. Esta centrado sobre la escucha atenta del pblico a travs de la organizacin minuciosa de un sistema de consejeros que reciben las quejas del pblico y tienen como meta obtener una solucin rpida. Busca contribuir a una reforma permanente del sistema

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NOTAS BIBUOGRFICAS
1

Este capitulo pretende ser 1m material didctic:o in1roductorio para los estudiosos del tema y est inspirado en los siguienb:s textos: NIOCHE, Jean-Pierre. De rEvaluation a1'AnaJ:yse des politques publiques .n: Revue Francaise de Science Politique, Paris. Fevrier, 1982; GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESARROLLO RURAL DEL CAC DE LAS NACIONES UNIDAS. Seguimiento y Evaluacin. Pautas Bsicas para el Desarrollo Rural. Roma, Diciembre, 1984; ARIAS R.Iaime. <nstrumentos de Evaluacin de PoJiticas Pblicas>>. Memorias del tercer Seminario JntemacionaJ. PoJiticas Pblicas. Departamento Administrativo del Servicio Civil, Bogotj, Noviembre de 1989; CONSElL SCIENt1F1QUE DE L'EVALUATION. Petit Guide de l'Evaluation des Politiques ~tiques. La Documentation Ff8D98SC, Paris, 1996.

m:

0SZLAK, Osear. Polit.icas ~ytigimenes Politicos. Reflexiones a partir de algunasexpcrieocias latinoemericana. CEDE, Mimeo,Bwmos Aires, 1980.

CONSEIL SClENTIFIQUE DE L'EVALUATION, op. cit, 1996. (Versin libre al espai\ol del autor) CONSEIL SC1ENTIFIQUE DE L'EVALUATION, op. cit., 1996. (Versin libre al espaol del autor)
FERNNDEZ, Antoni, op. cit., 1996.

S
6

GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESARROLLO RURALDELCACDELAS NACIONES UNIDAS. Seguimiento y evaluacin. Pautas Bsicas para el Desarrollo Rural. Roma, Diciembre de 1984; Surveillance et valuation des programmesdedveloppemeDtnu-al.En:RevueRefonneAgraire.FAO,No.
1,1979.

MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claudc, op. cit, 1992. NIOCHE, Jean-Piere. De l'evaluation a l'analyse de politiques publiques. MENY, !ves y THOENIG, Jean-Claude, op. cit, 1992.
SULBRANDT, Jos. Evaluacin de Politicas y Programas Sociales Masivos en el Sector Pblico. En: Cmo enfrentar la pobreza?. Bernardo Kliksberg (Compilador), Grupo Editores Latinoamericanos, Buenos Aires, 1989.

10

11

Adecuacndelautor,conbaseen: NACIONES UNIDAS-FAO, Surveillance et Evaluation des Programmes de Dveloppement R.uraJ. En: Revue Reforme Agraire. Colonisation et Coopratives, No. l, Roma, 1979. (versin libre al espaol del autor)

12
13

NACIONES UNIDAS-FAO, op. cit NIOCHE. Jean-Pierre, op. cit, 1982. Un inl:aaantc lllilisis de expcricncias de este tipo se encuentra co el anlisiJ de la cxpcricocia de evaluacin del programa DRI co Gan:Ja Rovira (Santandc::r) euya sintais se recoe co: SANZ DE SANTAMAR.A, Alejandro. Mito y Cicocia CD F..c:aaomfll. ED: Revista TextDS y Ccmtextos. Universidad de Jos Andes, Bosot6. 1989. VARIOS AUTORES. Una Mctodologia para la Autoevaluacin de Algunas Expa:iax:iasdeDesarronoRurai.IMBS,Doc:umadodeTramgo,M6jico, 1983. VARIOS AUTORES, op. cit, Mjico, 1983.
Una adecuacin del autcr a partir de: PINEDA, Gcmalo. La po)itique de la Banque Moadiale et le dveloppemc:ot de stratsies aJtcrnati& pour le scc:teur rurale au Mcxique. Tesis Doctcnl co Sociologia, Universidad Catlica de Lovaina, Louvain- la-Neuve, 198S.

14

1'

16

17

11

Una adecuacin del aut a partir de: VARGAS V., Alejo. Acerca de la Metodologia de Trabajo del Taller PRODBSAL. Jal: Rcflexioncs sobre las llllltOdologi de.....,., Documr:mos de 1'riiHgo No.2, Taller PRODBSAL, Bogot

'VARGAS V., Alejo, op. cit

Ver co1rc otros: ARIAS R., Jaime, op. cit., 1989

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21
22

CONSBIL SCIBNTIFIQUB DE L'EVALUATION, op. cit, 1996. Coo base co: SULBRANDT, Jos, op. cit, 1989. CROZIER, Mic:bel. El CRCimicnto del Aparato Administrativo co el Muodo de la Ccmlplcjidad ObligaciODeS y Opcrtunidadcs. Del Estado Arrogante al Estado Modesto. Ccolrc de Sociologie des Oqpmisations-Cc National de la Rec:bcn:he Scicnt:ifique, Paris.

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CAPITULO V

Qu tanto Influye la sociedad en las poUtlcas pblicas?

Qu tanto inftuye la sociedad en las potitieas pblicas?1

Reiteradamente se seftala lo importante que es en una sociedad democrtica la relacin entre aspiraciones y demandas sociales con la accin del gobierno expresada en polticas pblicas, lo cual nos remite a interrogamos acerca de qu tanta capacidad efectiva tienen los ciudadanos de manera individual o colectiva para influenciar la accin del gobierno. O, dicho de otra manera, analizar qu problemas impiden a los gobiernos adelantar una poltica que responda plenamente a las necesidades de sus ciudadanos. Hemos afirmado anterionnente que la accin del gobierno como concrecin del rgimen polftico en tnninos de polticas pblicas no se define bajo una sola fnnula: es lo que l dice y hace y lo que no hace. Incluye los objetivos planteados por los programas nacionales, los grandes componentes de los programas y la ejecucin de las intenciones declaradas. La accin del gobierno puede ser enunciadaexplicitamente en el texto de las leyes, los discursos de los principales miembros del gobierno o aparecer implicitamente en los programas y medidas adoptadas. En este ltimo caso, ella no puede ser captada sino por los que conocen peectam.ente los detalles de los programas y pueden percibir las tendencias que se desprenden del conjunto. A veces, la accin gubernamental toma la fonna de una ausencia de accin; esto la hace particularmente dificil de captar, si los responsables buscanjustamente disimular sus verdaderas intenciones. Un cambio de orientacin de las polticas pblicas puede ser propuesto y debatido
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Alejo Vargas V.

pblicamente con la plena participacin de los especialistas, los partidos polticos, los grupos de inters y los medios de informacin, o bien, puede darse de manera disimulada. Con frecuencia hay una fuerte tendencia a pensar que las decisiones pblicas tienen algunos criterios orientadores tales como los deseos de la sociedad o de la llamada opinin pblica, o bien, esquemas de toma de decisiones tales como el de tipo racional. Si los gobiernos actuaran exclusivamente en respuesta a la denominada opinin pblica, probablemente sera suficiente para tomar decisiones de polticas pblicas auscultar o consultar la opinin, evaluar los resultados y proceder a tomar las decisiones en consecuencia. Pero ni la voluntad de la opinin pblica se expresa siempre claramente, ni los gobernantes estn dispuestos a actuar solamente en la direccin que sta lo marca en sus preferencias, que casi siempre son de tipo transitorio. Las decisiones de poltica pblica podran tambin, en principio, recurrir al mtodo del anlisis racional con el esquema bien conocido que de manera simplificada se puede resumir as: a) identificar el problema, lo que implicarla constatar que existe un problema y tratar de determinar cul es su origen, sus causalidades; b) determinar los objetivos a conseguir en la respuesta a plantear y atribuirles un orden de prioridad, en trminos de cmo atacar el problema y establecer cul es su prioridad en relacin con otras soluciones; e) plantear todas las opciones apropiadas y toda la informacin conocida al respecto; d) analizar y prever las consecuencias de cada solucin y evaluarlas en funcin de criterios tales como eficacia, coherencia, equidad;
168

Qu tanto influye la., .......

e) escoger la alternativa ms cercana al objetivo a conseguir o la denominada solucin racional, es decir, aquella que maximiza beneficios minimizando los costos. Pero como bien lo anota Luis Vamberto de Santana:
De acuerdo con la Teorla Racional, todos los valores re-

levantes de la sociedad son tenidos en cuentay cua/qtJier

daJfo en uno o ms valores. exigidos por una polttica, son

compensados por la consecucin de otros valores. En el anlisis de 'Jinbergen, todo y ctmlquier proceso analttico racional de formulacin de polltica requiere: a) una C011C01dancia dentro de un cuadro de valores;
~~wnc~deoo~a~de~benla

escogencia entre poltticas alternativas;

e) que el ~lador de poltticas busque una remn comprensiva de los problemas de las poltticasy de sus

alternativas; d) que la coordinacin de la poltica explicite la funcin del~lador de politicas; e) que los analistas politicos y los economistas sean comprensivos en la consideracin de los valoresy variables econmicas. En un trabajo de Dye califica una poltica como racional cuanto ms eficiente sea la proporcin entre los valores que ella alcanza y los sacrifica con remn a cualquier otra alternativa polttica. Ella condiciona la racionalidad de una poltica a los siguientes parmetros por parte de los formu/adores de la poltica: a) conocimiento de todas las preferencias de la sociedad en trminos de valores y sus pesos relativos; b} conocimiento de todas las alternativas polticas disponibles; e) conocimiento de todas las consecuencias de cada alternativa poltica; d) balance de los valores societarios alcanzados proporcionalmente en relacin a los sacrificados; e) seleccin de la alternativa politica ms eficiente. Las evidencias reseados por 1fnbergen y Dye, aproximan respecto a las condiciones necesarias para la formulacin de unapolitica racionaly son suficientespara
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justificor los dificultades en la gestin de politicas racionales. ...Dentro de los obslculos importantes en la formulacin racional de politicas por el gobierno, Dye seflala: a) ausencia de valores societarios respecto a los cuales se pueda normalmente concorrlor y someter valores de individuos y grupos especl:ficvs, muchos de ellos conflictivos; b) imposibilidad de comparacin o ponderacin devalores cunjlictivos; por ejemplo, es imposible comparar el valor de la dignidad individual en contraposicin al aumento de los impuestos; e) el medio ambiente de losjormuladores de politicas, en especial el sistema de poder e influencia, limita la respectiva capacidad de ponderacin de muchos valores societarios, especialmente los que tienen defensores activos o poderosos; d) los jormuladores de politicas no estn motivados para formularlos con hase en los objetivos de la sociedad, por el contrario, tienden a maximizar sus propios intereses: poder, status, relaciones, dinero; e) los jormuladores de politicas no estn motivados para maximizar el alcance de los objetivos. Ellos no persiguen encontrar la mejor solucin, sino procurar encontrar una solucin que pueda funcionar; ./) los grandes inversiones ya realizadas en programas y politicas existentes impiden que los jormuladores reconsideren alternativas limitadas por los decisiones anteriores; g) existen diversos barreras para la recoleccin de toda la iriformacin necesaria para conocer todas las alternativas politicas posibles y sus consecuencias; h) la insuficiente capacidadpredictiva de los ciencias sociales de un modo general, a fin de habilitar a los jormuladores de politicas para entender la extensin total de los consecuencias de cada alternativa politica;

i) la coordinacin de laformulacin de politicas se torna dificil en los grandes organizaciones debido a su naturaleza fragmentaria, impidiendo que los inputs de todas las fuentes lleguen al mcleo decisorio.
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la.,.... . .

Todo lo anterior pone en evidencia la dificultad real de que el mtodo de la Teorla Racional sea el predominante en la formulacin de politicas pblicas en las sociedades reales. 2

Los responsables de la elaboracin de polticas se enfrentan no slo con la dificultad de tratar que sus decisiones se apoyen en la opinin pblica o sobre criterios racionales; sino tambin a las presiones provenientes del sistema politico que son normales en las distintas sociedades~ las pretensiones regionales y de los diversos grupos de inters~ a la herencia del pasado~ a la naturaleza especifica de la accin gubernamental, que incluye elementos de fragmentacin administrativa y a las consideraciones econmicas. Es por ello que Luis Vamberto de Santananos plantea cmo en la formulacin de polticas pblicas incide de manera relevante la denominada ~racionalidad politica' fundamentada en la lgica propia de los actores politicos y expresada en el modelo incremental; asf como tambin influyen las presiones de grupos o los intereses de lites existentes en la sociedad
El incrementalismo es una de las concepciones ms ampliamente difundidos dentro de los diferentes estudios sobre la politica pblica. El texto ms completo sobre el asunto es del economista Charles E. Lindblotn, que ha generado una gran cantidad de estudios exploratorios en la misma lnea de raciocinio. El incrementalismo considera la polltica pblica como una continuacin de las actividades del gobierno anterior, conpocas modificaciones, llamadas incrementos. De acuerdo con Lindblotn, los formuladores de decisiones y de politicas no revisan anualmente el conjunto de politicas existentes, no identifican los objetivos sociales a travs de investigaciones sobre costos y beneficios, no escalonan las preferencias en relacin con las pollticas altemativas disponibles. Por el contrario, problemas como el tiempo, conocimiento y costo impiden que los formu/adores de politicas identifiquen la totalidad de las opciones politicas y ~ respectivas consecuencias. El modelo incremental reconoce la naturaleza poco prcti171

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ca de lafonnuloci6n de polticas "absolutamente racional" y describen un proceso ms conservador de formular las decisiones. Aparece una evidente contradiccin entre la teorla de Lindblom y el modelo racional: el incrrtmentalismo es la antitesis del racionalismo. El proceso Incremental se da a travs de pequeilos cambios de la poltica, de reducidas innovaciones o transformaciones (es un modelo conservador) con un amplio compromiso con las polticas anteriores. Aqu, los fonnu/odores de polticas generalmente aceptan la legitimidad de los programas en ejecuci6n y concuerdan en continuar las polticas preestablecidas. Dye ha hecho unapequeflll exploracin al respecto de los incrementos de la poltica. Algunas de las razones ex-

puestas son:
-los tomadores de decisin gubernamental no disponen del tiempo, los conocimientos o recursos financieros .para examinar todas las alternativas con relaci6n a la poltica existente, -los fonnuladores de polticas aceptan la legitimidad de las polticas anteriores, en funcin de la incertidumbre acerca de polticas nuevas o diferentes, -la existencia de inversiones voluminosas aplicadas a un stock de capital existente desaconsejan cualquier cambio muy radical, Desde el punto de vista poltico el incrrtmentalismo puede ser aconsejable. La formulacin de la poltica y la concordancia es msfactible cuando los puntos en discusin constituyen apenas incrementos o decrementos o modificaciones a los progra1f1t1$ existentes. El pe1jil de los fonnulodores de polticas tienden a recomendar el modelo incremental. Raramente los seres humanos tienen el sentido de maximizar todos su valores, con mayor frecuencia tratan de satisfacer intereses individuales. No es comn la bsqueda exhaustiva de la "mejor manera", se contentan con encontrar una solucin que funcione. Cambios radicales son ms lejanos que viables. En ausencia de metas y valores precisos es ms cmodo al gobierno dar continuidad a los progra-

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mas existentes en lugar de invo/ucrQI'Se en elplaneamiento de polticas especficas. De acuerdo con los analistas y adeptos del incrementalismo, las decisiones y polticas incrementales son tipicas de la vida poltica, aunque no resuelvan problemas y slo los mantengan a distoncia. Las polticas incrementales son hechas diariamente, en circunstancias pollticas cmmmes, por los CtJllfiresistas, ejecutivos, administradores y lilkres de partido. Por otra parte, el carcter incremental de la formulacin de polticas es frecuentemente disfrazado, porque para los gobiernos es siempre despreciativo que se perciba en elpueblo que sus planes y pollticas no son sino pequeflos incrementos en los trabajos de los gobiernos anteriores. 3

En lo relativo al peso que tienen las lites, nos plantea el colega brasilefto:
La referencia a /ite requiere inmediatamente, una asociacin al concepto de poder. Ambos se complementan. De acuerdo con la teoria de la lite, existe en toda sociedad, siempre y exclusivamente, una minoria que detenta del poder y que gobierna, en contraposicin a una mayor/a sin poder, que no gobierna. Norberto Bobbio concepta la teoria de la lite como la teoria segn la cual, en cada sociedad, elpoder polltico pertenece siempre a un restringido circulo de personas: elpoder de tomar y de imponer decisiones vlidas para todos los miembros del grupo, aunque tenga que recurrir a la fuerza en ltima instancia. Cualquier referencia a la teoria de la lite, coloca a Paretto, Mosca y Michels como precursores de esa linea de pensamiento polltico. & rilfredo Paretto quien afirma que siendo los homb1flsdesiguales en todos los campos de sus actividades, se disponen. en varios niveles, del superior al iliferior. Aquellos que hacen parte del estrato superior son las lites, el estrato iliferior, ms numeroso, es dirigido y regulado por la primera. La polltica pblica puede ser analizada bajo el prisma de las preferencias y valores de la lite gobernante. De acuerdo con la teoria de las lites, a pesar de la afirmacinfrecuente que la polltica pblica refleja las demandas del pueblo, esto configurarla ms un mito que una 1flali173

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dad Los nsupuestos de la teora de las lites sugieren que elpueblo es indiferente y est malilformodo en cuanto a las polticas pblicas y. son las /ites, menos numerosas. las que efectivamente expresan la opinin de las mtJSaJ respecto de las cuestiones polticas, mucho ms que las masas expresen la opinin de las lites. Las polticas fluyen de arriba hacia abajo y no se originan por lo tanto de las demandas de las masas. Un tratamiento resumido en trminos analticos sobre la teora de las lites es dodo por Dye, cuando resume los siguientes aspectos en trminos de las implicaciones de la teora de las lites para el anlisis polltico: Los cambios e innovaciones en la polticapblica surgen como el resultado de las definiciones llevadas a cabo por las lites en relacin con sus propios valores. Dado el perfil conservador de las lites y. por consiguiente, sus intereses en la preservacin de un status quo, los cambios en /apoltica pblica sern mucho ms conservadores que revolucionarlos. Las polticas pblicas son modificados confrecuencia pero raramente son sustituidas. Los valores de las l/tes. destaca Dye, pueden ser genuinamente virados para el inters pblico. Un sentido de "nobleza obliga" puede permear los valores de las lites y. por consiguiente, el bienestar de las masas puede ser un elemento importante en el proceso decisorio de las lites. Dye llama la atencin alertando que el elitismo no significa que la poltica pblica ser, necesariamente, contraria al bienestar de las masas, pero es claro que la responsabilidadpor ese bienestar reposa en los hombros de las l/tes y no en los de las masas. Los sentimientos de las masas son manipulados por las lites mucho ms frecuentemente que los valores de las lites sean itifluenciados por los sentimientos de las masas. De esaforma, las elecciones populares y la oposicin partidaria no habilitan a las masas a gobernar; Entre las lites hay un consenso en cuanto a los valores .fundamentales del sistema y someten las alternativas polticas encuadradas dentro del consenso necesario. Elitismo no significa que los miembros de la lite nunca entran en conflicto o nunca disputan entre s posiciones

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superiores, pero la corifrontocin se concentra en un nmero muy limitado de aspectos. La teoria de las lites no es inmune a las crticas. Se ubican dentro de sus principales crticos, Roberl A., Dahl. Paul M Sweezy y Schumpeter. 4

A pesar de estas numerosas dificultades seftaladas, que indicaran una tendencia ms fuerte en la direccin de darle continuidad a la accin del gobierno, los responsables de toma de decisiones pblicas a veces se salen de la linea establecida y se comprometen en la va de la innovacin.
La opinin de la sociedad y las decisiones pblicas

Cmo la sociedad define y expresa sus deseos y cul es la eficacia de los diversos modos de comunicacin entre sta y los responsables de las polticas pblicas, ha sido con frecuencia un tema de anlisis. Y en esta direccin de anlisis una serie de preguntas surgen de manera permanente: Penniten los canales de comunicacin existentes presentar los verdaderos deseos de la sociedad? Los responsables de la accin gubernamental estn efectivamente dispuestos a tener en cuenta en su accin esta opinin? Estas preguntas son pertinentes, sobre todo cuando se constata que un gran nmero de decisiones de importancia son tomadas e implementadas en contrava de los deseos de la mayora de la poblacin. Por eso, para comprender el porqu de la ausencia frecuente de confonnidad entre los deseos de la sociedad y la accin del gobierno, es necesario considerar los diferentes mecanismo que, tericamente, permiten a los ciudadanos tomar parte en la vida poltica e influenciar sus decisiones y su rumbo. Para ello se requiere diferenciar los mecanismos de tipo individual a travs de los cuales el ciudadano trata de influir sin necesidad de acudir a mecanismos organizativos y los

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de tipo grupal o colectivo, que requieren la existencia de formas de organizacin social para lograr la actuacin. Dentro de los mecanismos de tipo individual, tenemos: a) las elecciones: el voto constituye, sin duda, el primer medio ofrecido al ciudadano para participar en la vida politica. Pero, lograr que los deseos de la mayora de los electores puedan determinar las decisiones de los elegidos, requiere una serie de requisitos: i) que los electores potenciales participen. La abstencin es una primera fuente de deslegitimacin en esta direccin, por cuanto la no participacin crea, de entrada, dudas en relacin con cul es la opinin mayoritaria de la sociedad y sobre todo si tenemos en cuenta que la abstencin es diferente por grupos sociales, de edades, regionales. ii) Los electores deben tener una opinin clara sobre los programas, (hay que tener en cuenta que en el mejor de los casos tienen alguna claridad sobre cues-tiones econmicas y sociales que los afectan, como el empleo y sus derechos, aunque casi nunca la tienen sobre problemas ms complejos como decisiones de poltica econmica, el dficit fiscal a vfa de ejemplo, de seguridad y defensa nacional, la reestructuracin de la funcin pblica); iii) los potenciales votantes deben conocer la posicin de los candidatos sobre los problemas en discusin, en otros trminos de su programa de gobierno (la gente en general est poco informada de los aspectos ms elementales de la vida politica); iv) los electores deben pronunciarse sobre las posiciones propuestas, es decir debera haber un voto por programa. En la realidad de los sistemas polfticos muchos electores escogen por la identidad con un partido o por la imagen de un candidato y no por
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los programas o, peor an, por prcticas distorsionadoras de la decisin como el clientelismo; v) los candidatos que se presentan ante los votantes deberan tener soluciones diferentes (esto implica la existencia de pluralidad de opciones y la presencia de candidatos de oposicin real); vi) debe haber una opinin mayoritaria sobre el programa y la solucin que ste lleva implcita porque si no se impone la decisin de la minora ms grande y esto le resta legitimidad Los candidatos elegidos deben beneficiarse de una mayora de votos clara y esto plantea problemas tales como proliferacin de listas, residuos; en fin, todo lo relacionado con la estructura del sistema electoral; vii) la mayora electoral en una circunscripcin no debera ver su voto debilitado por interpretaciones tendenciosas. Los electores, si realmente quieren incidir en las decisiones pblicas, escogen un programa de gobierno y no una preferencia por un candidato; viii) los candidatos elegidos deben establecer una relacin entre su victoria y los deseos polfticos de sus partidarios. El voto slo puede tener influencia sobre los asuntos pblicos, si los elegidos mantienen sus promesas y si los electores tiene la posibilidad de controlarlos. En el caso colombiano tenemos en la actual Constitucin Poltica la revocatoria del mandato para alcaldes y gobernadores; este es un derecho poltico por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. s La importancia del mecanismo de la revocatoria del mandato nos remite a la figura del voto programtico,
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que a nuestro juicio amerita algunas consideraciones ms amplias. La concepcin de participacin democrtica postula un vinculo estrecho entre los electores y los elegidos, que se traduce en la institucionalizacin del mandato imperativo, a consecuencia de lo cual se convierte en revocable.6 El voto programtico es recogido de la siguiente manera en la Constitucin: Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que present al inscribirse como candidato. La ley reglamentar el ejercicio del voto programtico. (Artculo 259) La figura del voto programtico permitira, hacer el trnsito de un mandato sin responsabilidad, abstracto y finalmente irresponsable ante sus electores, a un mandato preciso, con obligaciones delimitadas y con una clara relacin de responsabilidad entre elector y elegido. Se trata de que los candidatos a gobernadores y alcaldes en el momento de su inscripcin no solamente pongan su nombre a consideracin de los electores, sino tambin los lineamientos bsicos de su programa de gobierno; asi, su gestin como mandatario regional o local debe orientarse fundamentalmente a cumplir con dicho programa, a hacer realidad en trmino de programas y proyectos de accin su compromiso frente al electorado. Tradicionalmente se han considerado las elecciones, por lo menos en teora, como un mecanismo a travs del cual la sociedad toma parte en la definicin de las politicas pblicas y de sus prioridades. Esta posibilidad tendra visos de realidad si los partidos polticos, adems de sus candidatos, sometieran a la opinin pblica un programa de gobierno al cual se
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comprometieran. Sin embargo, en la prctica esta posibilidad era burlada por cuanto el candidato o el partido prometan una cosa y una vez electos hacan exactamente lo contrario. No existan mecanismos que obligaran al elegido en relacin con su elector. Pero como los partidos polticos tradicionales colombianos viven una gran crisis que los ha transformado en exclusivas maquinarias electorales donde el clientelismo, por una parte, y el referente lejano de pertenencia, por otra, juegan como los mecanismos privilegiados de reproduccin poltica, los partidos polticos formulan propuestas slo para ganar elecciones -de las cuales se olvidan una vez logrado el triunfo- y no pretenden ganar elecciones para ejecutar una determinada poltica, como debiera ser el comportamiento lgico. Con la introduccin del voto programtico, si por cualquier circunstancia debidamente justificada el mandatario debe modificar sustancialmente su programa, este cambio debe ser refrendado a travs de algunas de las modalidades previstas de consulta popular. Es la manera que tiene el elector de escoger la mejor alternativa programtica, adems de la del candidato (que por supuesto tambin tiene importancia) y no continuar con la tradicin de la insulsa democracia colombiana, donde a los electores se les ha pedido tradicionalmente un 'cheque en blanco', en aras de una cada vez ms dbil fidelidad partidista, que casi siempre ha sido utilizado irresponsablemente. Podemos puntualizar, entonces, que el voto programtico servir a los electores para: i) escoger no simplemente al candidato ms simptico y con mejores slogans de campafta, sino a quien

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presente mejores alternativas de solucin a los problema de sus regiones o localidades; ii) establecer una relacin de co.responsabilidad entre mandante y mandatario; iii) realimr un control social sobre la gestin de su gobernante regional o local; iv) establecerle unos limites a la accin poltica y administrativa del mandatario; v) iniciar acciones de revocatoria del mandato, con sustento real, a aquellos gobernadores o alcaldes que en su gestin administrativa no estn cumpliendo con lo prometido en el momento de la eleccin. La Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Alejandro Martfnez Caballero declar en enero 21 de 1994, exequible la ley estatutaria que regula lo relativo a la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores electos a partir de octubre 30 de 1994, haciendo las siguientes precisiones: todos los aspirantes a alcaldes y gobernadores deben inscribir su programa de gobierno ante las autoridades electorales, y deben darlo a conocer a la opinin pblica; slo puede solicitarse la revocatoria a partir de transcmrido un ao del periodo, por peticin escrita de por lo menos el cuarenta por ciento de los que hayan partidpado en la eleccin, y el mandato es revocado si lo decide el sesenta por ciento de los que participen en la convocatoria electoral para este efecto, sin que los votos sean inferiores al sesenta por ciento de los obtenidos el da de la eleccin; el mandatario revocado no puede ser reemplazado por un funcionario nombrado por el Presidente, sino que debe convocarse a nuevas elecciones. 7 Para los elegidos, gobernadores y alcaldes, el voto programtico sirve como un mecanismo que fuerza a
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establecer prioridades de accin para su futura gestin, an antes de ser electo, lo cual contribuye a eliminar la improvisacin con la que se asumen estas elecciones con mucha frecuencia. Igualmente establece las lineas prioritarias que deben contener los planes de desarrollo departamental o municipal y, por consiguiente, los presupuestos respectivos; estos deben apuntar a materializar el programa aprobado por los electores en las urnas. El voto programtico podra constituirse en uno de los mecanismos que contribuirian a que los procesos electorales realmente tuvieran inters para los electores. Actualmente hay la creencia en Colombia, y con mucha razn, de que no importa quin triunfe en las elecciones, el manejo de los asuntos pblicos no cambia, y en esa medida no hay realmente ningn incentivo a participar en unas. elecciones que no definen nada ms all del control de una porcin de la burocracia y de una parte del gasto estatal, casi siempre utilizado con orientacin clientelista. Con el voto programtico realmente se podr dar sentido a las elecciones, por lo pronto a nivel regional y local, que no debe ser otro que escoger entre dos o ms alternativas de accin y a los responsables de llevarlas adelante. Ser un mecanismo que contribuya al trnsito de una 'cultura poltica de la sujeccin', propia de sociedades tradicionales con grandes rafees agrarias, a otra de la participacin politica. No puede considerarse como el medicamento salvador que cure todas las dolencias (y algunas son bastante graves) de la democracia colombiana. Hay necesidad de hacer algunas consideraciones acerca de sus limitaciones. En primer lugar, hay un gran carencia -hacia cuya solucin hay que avanzar- y es
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el establecimiento de la figura del voto programtico para la eleccin presidencial y de los parlamentarios. El presidente no puede seguir siendo un mandatario irresponsable en cuanto a las prioridades de la orientacin de su programa de gobierno y a los ciudadanos no se les puede seguir pidiendo el voto a nombre de abstracciones tales como el orden, la libertad, el progreso, la justicia. Hay que darle materialidad a las mismas, y en ese sentido el compromiso frente a un programa de gobierno es una necesidad. En segundo lugar, los gobernadores y alcaldes tienen una gran limitacin en la medida en que un conjunto de variables macroeconmicas y del manejo del orden pblico, que son del resorte nacional, se convierten en limitantes y obstculos para poder llevar a cabo sus programas de gobierno regional o local. Esto establece una responsabilidad limitada de los mismos y puede ser una excusa (real o supuesta) para justificar eventuales incumplimientos de los programas de gobierno. Se seftala por parte de algunos, con no disimulada euforia, que la introduccin del voto programtico es un avance sustancial hacia una democracia participativa. Sin embargo, hay que matizar estas expectativas y ubicarlas en un terreno realista porque, si bien la figura del voto programtico es un avance, hay necesidad de no olvidar sus limitaciones. Adems de todas las limitaciones sefialadas sobre la incidencia del voto en la orientacin de las polticas pblicas, es necesario recordar el gran nmero de altos responsables del gobierno que ocupan cargos no electos y que tienen una gran capacidad de incidir en decisiones pblicas.
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b) Un segundo mecanismo de tipo individual que permitira, en teora, incidir en las decisiones pblicas, serian los sondeos de opinin o las encuestas. Los sondeos permiten a los ciudadanos dar a conocer su opinin acerca de determinados problemas pblicos a los responsables polticos, bajo modalidades que no permiten las solas elecciones. Pero si se quiere que los sondeos de opinin sean un buen termmetro de lo que est pensando la opinin acerca de una situacin determinada, se debe ser capaz de superar por lo menos dos limitaciones relevantes: i) que las preguntas formuladas correspondan exactamente a las opciones planteadas por los responsables gubernamentales. Generalmente se trata de proponerle responder a los encuestados si>> o no, frente a situaciones relativamente complejas; ii) con frecuencia las preguntas son formuladas de tal manera que inducen las respuesta. Las respuestas, en muchas ocasiones, dependen de la formulacin particular de las preguntas. e) Otros medios a travs de los cuales podra la opinin influenciar la conducta de los asuntos pblicos, son: i) la firma de peticiones por parte de ciudadanos, que reflejen tendencias de la opinin o intereses de la misma. Este mecanismo, usado con mucha frecuencia en los pases europeos y de norteamrica, en nuestro caso no parece ser todavia un medio consolidado de influir las decisiones de los gobernantes; ii) el debate poltico es igualmente una forma a travs de la cual los ciudadanos, en espacios como foros, mesas redondas y dems, pueden dar a conocer a los encargados de las decisiones el sentido en el cual se mueve la opinin. En nuestro medio podramos decir que es un mecanismo excepcional, poco usado
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por los gobernantes, con excepcin de los espacios generados por ciertos gremios que representan sectores de poder en la sociedad; iii) el dilogo personal es tambin un mecanismo en teora adecuado para incidir en las decisiones pblicas. Pero, realmente, el problema de acceso a los responsables polticos plantea una barrera infranqueable y, en casos como el colombiano, esta posibilidad est prcticamente negada para el ciudadano comn y corriente. Seria una alternativa favorable para quienes tienen acceso a los gobernantes, que normalmente son minoras; iv) hay otros mecanismos de participacin ciudadana como el plebiscito, referendo, consulta popular o iniciativa ciudadana, previstos en la Constitucin Poltica de Colombia, pero basta el momento son posibilidades casi inexploradas por parte de los ciudadanos; v) la accin de tutela es igualmente un mecanismo en la misma direccin: apunta a la defensa de derechos individuales que un ciudadano considere estn siendo afectados. Es un mecanismo solamente reactivo, por cuanto plantea una posicin de defensa -qu no se puede hacer-, pero no necesariamente una alternativa propositiva -qu se debe hacer-. Suponiendo -una gran fluidez en la comunicacin entre ciudadanos y gobernantes, hay obstculos de otra naturaleza que dificultan una clara percepcin por parte de estos ltimos. Mencionemos algunos de ellos: i) la comunicacin se encuentra sometida a los filtros que rodean a los gobernantes, lo cual hace que cada uno guarde slo los aspectos concordantes con sus propios deseos. Cada cual trata de escuchar aquello que est predispuesto a or;
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ii) hay diferencias culturales de gran significacin. Los responsables son de status socio-econmico ms alto que la mayora de ciudadanos, lo cual tiende a ha-

cerlos insensibles a opiniones y experiencias percibidas como lejanas para ellos; iii) la comunicacin en una sociedad lleva implcito el problema de lenguaje utilizado por los distintos individQos, grupos y sectores que conviven en una sociedad, y no siempre tiene significados ni alcances similares; iv) igualmente hay brechas generacionales en las sociedades que dificultan, de manera complementaria, la comunicacin entre grupos sociales y por supuesto con los responsables de tomar decisiones pblicas. v) por ltimo, existe una realidad del ejercicio del poder, que en buena medida condensa muchos de los obstculos anteriores y es el aislamiento de los gobernantes o la denominada soledad del poder, lo cual hace referencia a la dificultad que tienen stos para percibir las reales demandas sociales sin que sean previamente filtradas. Dentro de los mecanismos de tipo colectivo para tratar de influir las decisiones de polticas pblicas, tenemos los siguientes: a) los grupos de inters o de presi6n: operativamente son un conjunto de individuos o personas con un elemento referencial compartido (problemas de inters comn, aspiracin comn) y que buscan, a travs de uno o varios canales de participacin, incidir en las decisiones pblicas en espera de que favorezcan sus intereses en relacin con otros grupos. Para Jean-Marie Denquin, un grupo de presin debe reunir ciertas caractersticas:
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En primer lugar. tu1 mlnimo de organizacin es indispensable. En segundo lugar. es necesario que los individuos que ejercen unapresinpolitica lo hagan dentro de tul objetivo que les sea propio. En tercer lugar. es necesario que los grupos de ~sin constituyan un centro autnomo de decisin, es decir que no sea simplemente un instrumento manipulado por otra organizacin. . En fin, que el grupo ejerza una presin efectiva, es decir que no existe un grupo de presin, independientemente de una accin real, ni de una organizacin excluida por naturaleza de la categrJTia de grupo de ptesin. 8

Sirven de intermediarios entre el ciudadano y los responsables: los ciudadanos les ofrecen el nmero, los recursos financieros y un personal bien al corriente de los problemas y de los procedimientos; a los responsables les aportan conocimientos, dinero, apoyo politico y la interpretacin de deseos presentados como los de un gran nmeros de ciudadanos con intereses comunes. A su vez los grupos pueden ejercer una influencia sobre los ciudadanos y sobre los responsables. Esto nos plantea que la cantidad de grupos o tipo de grupos es muy amplia. Se pueden ubicar all los gre-. mios, ya sean de empresarios, de trabajadores; grupos econmicos, territoriales, tnicos, movimientos sociales, sociedades semiconspirativas (logias), el lobby o cabildeo, la propia burocracia pblica. En Colombia estos grupos juegan un papel fundamental en la toma de decisiones, en ocasiones an ms importante que el de los partidos polticos. Lo que explica el poder de estos grupos o sus recursos de poder y de influencia es: i) los intereses que representa el grupo; ii) el nmero que representa, qu tantas p:m>nas representa el grupo de manera efectiva; iii) la capacidad o la fortaleza organizativa del mismo. Un grupo que al primer conflicto se fracciona,
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se divide, ser Wl grupo que pierde capacidad de presin; iv) el liderazgo del grupo: es un elemento importante de poder la conduccin del grupo, quienes expresan pblicamente los intereses del grupo y, muchas veces, cuando cambia el lder, decae la capacidad del grupo. El liderazgo de estos grupos en Colombia ha tenido un desplazamiento hacia el surgimiento de <<un profesional de la intermedicacim>, que se especialim en representar intereses, no importa cules sean, y pone al servicio de quien lo contrata la capacidad de presionar. Se welve W1a figura cercana a la del lobby, slo que esto puede traer una cierta perversin por cuanto ese profesional de la intermediacin puede tender a representar ms los intereses de las camarillas que estn a su alrededor que los intereses del grupo; v) el conocimiento del proceso de toma de decisiones y el acceso a quienes las toman: para poder influir un grupo, se necesita saber dnde debe presionar; si no se sabe dnde se toma la decisin, menos se puede influenciar. La decisin no siempre viene de la autoridad ms alta, sino de estamentos intermedios. Conocer quin toma la decisin plantea un problema muy importante y es la relacin de la burocracia con los grupos de inters, es decir, qu niveles de articulacin tienen esos grupos de inters con la alta tecnocracia; vi) los mecanismos concretos de presin: a este respecto se puede decir que estn en relacin con la cercana o lejana al poder. Cuando un grupo est cerca a quien toma la decisin, lo lleva a utilizar medios o mecanismos sutiles de presin; cuando hay
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una gran lejana, generalmente se acude a mecanismos de cronfrontacin. Hay un manejo ideolgico de estos mecanismos de presin; algunos son socialmente aceptados y otros rechazados. Respecto del peso que pueden tener los grupos en las decisiones pblicas nos plantea De Santana:
Segn los tcnicos de anlisis de grupos, la poltica pblica es siempre el resultado del equilibrio alcanzado en la lucha entre grupos, los cambios en las polticas ocurren como alteraciones en la irif/uencia relativa de cualquier grupo de inters. Cuando se hace mencin a grupos, tres expresiones son comnmente usadas: grupos de inters, grupos de presin, lobby. La ms difundida de las tres es el grupo de inters, pudindose definir de la manera siguiente: grupo de inters es cualquier grupo que con base en uno o varios canales de participacin, lleva adelante ciertas reivindicaciones con relacin a otros grupos sociales, con el fin de instaurar, mantener o ampliar formas de comportamiento que son inherentes a las actitudes compartidas... Elpresupuesto de la teora de los grupos es que la interaccin de grupos es el hecho ms importante de la poltica. La poltica pblica se orientar en la direccin deseada por los grupos que ganan influencia y se alejar de los deseos de los grupos que pierden influencia y poder. El grupo se revela como el nexo principal entre el individuo y su gobierno. La poltica se torna, entonces, en una lucha entre grupos para irifluenciar las polticas pblicas. El estudio de Dye explora la lnea de los mecanismos del sistema poltico para controlar el corif/icto grupal mediante: -establecimiento de parmetros en la lucha de grupos; -acuerdos y equilibrio de intereses; -legalizacin de acuerdos bajo laforma de polticas pblicas,
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obligatoriedad en el cumplimiento de los acuer dos. . Los cientistas sociales tambin han ano/izado las pollticas gubernamentales como el resultado de conj1ictos socioecunmicosymediaciones, esto es, como tronsacciones polticm entre grupos de ;,.. ter.s organizfJIJos. 9

Para Jean-Marie Denquin la accin de los grupos de presin tiene dos destinatarios: los encargados de las decisiones polfticas a travs de la informacin, la concertacin y la participacin, la amenam abierta y la accin oculta sobre la opinin pblica, para que ella haga presin sobre los encargados de las decisiones polticas, a travs de la propaganda abierta, la propaganda camuflada, los paros o huelgas y, en ciertos grupos, el uso de la violencia o el chantaje y an el terrorismo. 10 En general, se considera que estos grupos de inters o de presin tienen una gran capacidad para influir en las polticas pblicas sectoriales que los afectan, pero inciden poco en las grandes decisiones macropolfticas. Hay, igualmente, otro problema asbciado a la influencia de estos grupos y es la sobrerepresentatividad de los grupos organizados y la subrepresentacin de los sectores sociales no organizados, que casi siempre son los ms pobres de la sociedad o los ms desfavorecidos en el plano social y econmico, lo cual crea un desequilibrio acerca de la incidencia en las decisiones pblicas y, una situacin paradjica, que otros asumen su voceria sin haberlos consultado. Con frecuencia <dos grupos de presin tienden a transformarse en verdaderos sustitutos de los partidos cuando ellos aparecen muy articulados al poder, para los partidos mayoritarios, o completamente impotentes, en el caso de los partidos de oposicin.11
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Resumiendo: si los grupos de inters estn, en teora, mejor posicionados que los particulares para comunicar eficazmente sus demandas a los responsables, casi nunca dan una imagen fiel de los deseos de la poblacin. slo la opinin de grupos particulariwlos. b) Los partidos politicos: 12 Ios partidos polfticos son entendidos tradicionalmente como fuerzas polticas organizadas que agrupan ciudadanos de una misma tendencia polftica. con miras a movilizar la opinin sobre un cierto nmero de objetivos y participar del poder o influenciar su ejercicio para realizarlos. 13 Lo precedente implica que en todo partido debera haber elementos de orden ideolgico: todo partido poltico, si no es portador de una ideologa, expresa al menos una cierta orientacin, una cierta visin del hombre, es fruto de una cultura poltica; de tipo organizativo: un partido es una organizacin, es un grupo con cierta durabilidad, es una institucin. El partido se distingue as de una 'clientela' (grupo que se forma en tomo a un individuo). El partido es una organizacin con varias dimensiones: nacional, regional, local, a veces internacional; tiene una finalidad: la conquista y el ejercicio del poder poltico; es expresin de cierto nmero de reivindicaciones destinadas a influir sobre el gobierno (hay, sin embargo, partidos que tienen ms una vocacin de oposicin que de participacin en el poder); influencia polltica: todo partido poltico busca asegurar el sostn o apoyo popular, que puede ir desde la adhesin. hasta una pertenencia militante (lo que lleva a que algunos partidos parezcan Iglesias); igualmente los partidos polfticos cumplen un rol fundamental de legitimacin y en esta direccin se deben legitimar a si mismos y al sistema politco en su conjunto.
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,Qu tanto influye la IIOCiedld_::

Adems de lo dicho, los partidos polfticos cumplen una serie de funciones, que podemos enumerar as: 14 i) captacin y seleccin de personal dirigente para los puestos de gobierno; ii) produccin de programas y polticas para el gobierno; iii) coordinacin y control de los rganos gubernamentales; iv) integracin social por la satisfaccin y la concilia-cin de demandas de grupos o por el aporte de un sistema comn de creencias o ideologas; v) integracin social de los individuos por la movilizacin de sus apoyos y por la socializacin poltica. Sin embargo, es pertinente recordar como lo plantea Alain Touraine,
para que haya~ es necesario que haya una fuerte agregacin de demandas provenientes de individuosy de sectores de la vida social diversos. Para que la democracia tenga slidas

bases sociales, es necesario co1ot:ar este principio

al ertremo, avanzar hacia una correspondencia entrrt demandas sociales y ofertas pollticas, o ms' simplemente, entre categorlas sociales y partidos

pollticos.l5

Los partidos polticos son considerados como un medio para que el pueblo ejerza un derecho de incidir sobre la accin de gobierno. Para esto deben reunir las siguientes condiciones, que garanticen a los electores que al votar por un partido estn optando por una decisin detenninada y no dando un cheque en blanco: i) tener un programa; ii) los candidatos de cada partido deben defender ese programa; iii) presentar su programa al pblico;
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iv) los distintos partidos deben tener programas diferentes; v) los electores deben votar por el programa y no por el partido; vi) el partido mayoritario debe formar la direccin del gobierno; vii) el partido victorioso debe tener la cohesin y la disciplina internas necesarias para aplicar su programa.;

viii) el partido ganador debe efectivamente implementar su programa; ix) el partido en el poder debe asumir la responsabilidad de la accin gubernamental; xi) el o los partidos perdedores, deben actuar como oposicin y deben estar listos a tomar la direccin del gobierno. Estas condiciones, en casos como el colombiano, estn lejos de cumplirse, lo cual lleva a que los partidos politicos no sean canales reales a travs de los cuales los ciudadanos organizados puedan incidir en las decisiones de polfticas pblicas. e) La protesta y la movilizacin social son formas contestatarias a travs de las cuales los ciudadanos de manera colectiva intentan incidir en decisiones pblicas que los afectan y que generan su rechazo. Sin embargo, la protesta social expresa el descontento pero no establece una comunicacin eficaz si no hay posibilidades de estructurar una negociacin con voceros representativos.

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Qu tanto influye:_! soci~ ::

La influencia de las instituciones estatales sobre la socie-

dad

Si la socic.Jad ejerce tericamente una influencia precaria sobre las d..:cisiones pblicas, lo contrario s es de gran relevancia. Son los medios oficiales quienes dispensan al ciudadano del comn las informaciones relativas a la accin pblica. Ciertas actividades gubernamentales son destinadas a re-, i.> runa amplia difusin, para producir una opinin durable sobre la sociedad. Los presidentes ensayan con frecuencia influenciar la opinin pblica interviniendo por radio o televisin, publicando mensajes escritos o dando conferencias de prensa. Las grandes decisiones de las autoridades judiciales son publicitadas para impresionar la opinin y los medios de informacin y para ello se acompaftan del boato respectivo y de los aspectos simblicos que la hacen relevante. Los gobernantes intentan modelar la opinin y despliegan esfuerzos considerables para asegurarse los apoyos que buscan. Para ello acuden a una serie de mecanismos, dentro de los cuales estn con mayor relevancia los siguientes: a) el control de la informacin, que va desde la retencin de la informacin, pasando por abstenerse de reunir informacin, siguiendo por la posibilidad de obscurecer voluntariamente la informacin, eventualmente deformando los hechos o, an en casos extrem"~ m!ntiendo; b' h; ,. ! '!'neo} /1/icas como actividad fundamental deL:~,_;; .l ~ .:-.:plantea un problema en el sentido de cul es b frontera entre la informacin y la propaganda. Los gobiernos con mucha frecuencia utilizan las campaflas de relaciones pblicas para buscar modelar la opinin, c~:tsi siempre inspiradas en agencias de ouhl1c1dad '" que incluyen, entre otras estrategias,
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la distribucin de dossiers de informacin a los grandes medios, las reuniones especiales organizadas con

los responsables de los medios, utilizar las relaciones pblicas para esconder actividades que pueden suscitar una reaccin hostil de la opinin; e) atacando a los medios de comunicacin para neutralizar las criticas que puedan originarse en ellos. Aqui se aplica con mucha frecuencia la mxima de que la mejor defensa es el ataque; d) la manipulacin de simbo/os. El lenguaje ejerce sobre el pensamiento polftico una influencia sutil pero importante. El lenguaje figurado ayuda a comprender lo que es nuevo o desconocido por asociacin con los elementos conocidos. Un buen ejemplo, en el campo del conflicto interno armado colombiano lo darla la denominacin introducida como sustituto desde el gobierno: la de terrorista, con la connotacin negativa que sta tiene. Igualmente, escogiendo ciertas metforas, se resaltan ciertos aspectos de un problema o de un hecho y se dejan pasar otros aspectos. Los responsables polfticos se esfuerzan en seleccionar aquellas que el pblico retendr para describir tal polftica o tal hecho. En otros casos el recurso a ciertas apelaciones tiene por objeto dar al pblico la impresin que tal decisin gubernamental tiene un carcter profesional y no polftico. Los gobernantes pueden, igualmente, buscar obtener el apoyo de sus administrados planteando supuestos peligros de una amenaza exterior o similares. Los tribunales judiciales con frecuencia manipulan los smbolos (ritual jurfdico, puede leerse en ese sentido) para reforzar la idea de que son rbitros imparciales
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~ tanto influy~ ~-sociedad ...

que n.~:-.~tan los principios de la constitucin y san~ cionH.n 1mplacablemente a quienes violan las nonnas. Como conrfJ<:lion ,'odemos anotar que es poca la influen~ cia de la s<)'. ; ' i :nhre las decisiones de las polticas pblicas y es ha<.:t~ntP 1:~ capacidad que tienen los gobernantes de manipuh1r ,~f1;Jir si se quiere una expresin ms suave, la opinin 1.h :iedad sobre la gestin del gobierno.

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Este c:aptulo est4 altamente influenciado por: EDWARDS m, Georgcs C. et SHAR.K.ANSKY. Ira. Les Politiques Publiques. Les ditioos d'organisation,
Paris, 1981.

NOTAS BIBUOGRFICAS

DE SANTANA. Luis V. "Modelos deAnalisede Politieas Pubfu:as". En: Revista de Economa. Ano 13, No. 11, Universidadc Federal do Paran, Cur:itiba, 1986 (\'erBiJl Hbte al espaol del autor) DE SANTANA, Luis V. op. cit., 1986. DE SANTANA, Luis V, op. cit., 1986.

'VARGAS V., Alejo. "Participacin y Democracia en Colombia". En: Democracia Formal y Real Varios.Aubes, Instituto para el Desmollodc la Democracia Luis Carlos Galn, Santa Fe de Bogot, 1994. 'CORTE CONSTITUCIONAL. Sentmcia C-180.94, op. cit., abril 14, 1994.
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CORTE CONSTITUCIONAL. Seotcncia C-011-1994. "Revisin de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria "por el cual se reglamenta el voto prosramtico y se dic:tan otras disposic;ioocs", el cw est radicado bajo los nmeros 163 de 1992 en el Senado de la Repblica y 254 de 1993 en la Cmara de Representantes. Magistrado Ponente: Alejandro Martinez Caballero, enero21 de 1994.

DENQUIN, Jean-Marie. ScieJa Politiquc. S dition mise ajour, Pxesses Universitaires de France, Paris, 1996. (versin libre al espaol del autor)
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DE SANTANA, Luis V. op. cit., 1986. DENQUIN, Jean-Marie. op. cit., 1996. DENQUIN, Jean-Marie, op. cit., 1996. (Versin libre al espaftol del autor) VARGAS V., Alejo. "Los Partidos PoHticos Colombianos en la 'lraDsicin: Entre el Clientelismoy el Tecnocratismo". En: "Constitun Poltica y Reorganizacin del Estado". Varios Autores. Universidad Nacional de Colombia -Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales-Universidad Pedaggica y Tecnol6gica de Colombia, Santa Fe de Bogot, 1994.
QUERMONNE. Jean-Louis. Les rgimes politiques occideotaux. Editions du Seuil, Paris, Fevricr, 1986.

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Con base en: SEILER, Daniel-Louis. Les partis politiques. Ar:mand Coln Editeur, Paris, 1993. (Versin al espaftol del autor)
Qu'est-ce que la Dm.octatie'l. Librairie Artheme Fayard. Paris, 1994. (Versin al espaol del autor).

u TOURAINE. Alain.

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Este libro se termin de imprimir en el mes de mayo de 1999 ; 1niversidad Nacional de Colombia . NIBIBLOS - Seccin Imprenta -lfonos: 3681437- 3681443 Tclcfax: 3684240 'e de Bogot, D.C., Colombia