XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov.

2008
Documento Libre

Participação e controle social no financiamento da política nacional de educação

ambiental do Brasil: o caso dos fundos públicos federais

João Paulo Sotero

Políticas públicas – materialização das ações do Estado

Para Pereira (2001) o Estado é um conjunto de relações criado e recriado num processo histórico
tenso e conflituoso em que grupos, classes ou frações de classe se confrontam e se digladiam em defesa
dos seus interesses particulares. Portanto é um fenômeno marcado por transformações, ideológico e
conflituoso.

Desta forma, partiremos de uma premissa que a função básica e primordial do Estado na
atualidade é a regulação de interesses e o estabelecimento do equilíbrio de forças entre as mais diversas
composições da sociedade, culminando com a promoção do bem estar social, mesmo sabendo que na
realidade existem distorções na ação estatal. Cabe, portanto, ao Estado promover igualdade de
condições aos seus cidadãos, por meio da universalização de serviços básicos como saúde e educação.
Neste sentido, a ação do Estado deve ser para todos, cabendo à sociedade regula-la. Podemos afirmar
então que trata-se de uma relação dialética Estado/Sociedade.

Conforme afirmações anteriores sobre o papel do Estado na construção do bem estar e no

equilíbrio de forças entre os vários grupos que compõe a sociedade, abordaremos um dos mecanismos
tanto do Estado quanto da sociedade para a promoção de ações que visem este equilíbrio e bem estar.
Trata-se das Políticas Públicas.

Existem várias conceituações relacionadas às Políticas Públicas, no entanto a que melhor se

relaciona com a temática central deste trabalho é a apresentada por Sorrentino.

Considerando a ética da sustentabilidade e os pressupostos da cidadania, a política

pública pode ser entendida como um conjunto de procedimentos formais e informais que
expressam a relação de poder e se destina à resolução pacífica de conflitos assim como à
construção e aprimoramento do bem comum. Sua origem está nas demandas
provenientes de diversos sistemas (mundial, nacional, estadual, municipal) e seus
subsistemas políticos, sociais e econômicos onde as questões que afetam a sociedade se
tornam públicas e formam correntes de opinião com pautas a serem debatidas em fóruns
específicos. (SORRENTINO et al., 2005, p. 289).

Destaca-se na conceituação acima que a origem de uma política pública, pode estar relacionada a
uma demanda internacional, nacional, estadual e municipal. No caso de uma demanda internacional um
bom exemplo é a Agenda 21 Global 1 que serve de base para a construção de planos de
desenvolvimento sustentável em nível nacional e local. A política pública, portanto, pode vir de
demandas diversas, entretanto, sua finalidade precípua deve ser o atendimento de questões que afetam a
sociedade.

Para a melhor compreensão do conceito política pública é importante destacarmos o termo

público e sua dimensão. Nesse sentido Pereira (1994) destaca que o termo público, associado à política,
não é uma referencia exclusiva ao Estado, mas sim a coisa pública, ou seja, de todos. Portanto, embora

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Documento elaborado e ratificado por mais de 170 nações durante a RIO 92 e que apresenta um programa de ações no
sentido de promover o desenvolvimento sustentável em escala global.

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as políticas públicas sejam reguladas e frequentemente providas pelo Estado, elas também contemplam
preferências, escolhas e decisões privadas podendo e devendo ser controladas pela sociedade. A
política pública, desta forma expressa os anseios privados e os convergem em decisões e ações
públicas, que afeta toda a coletividade.

Desta forma, as ações governamentais devem ser para a sociedade e acima de tudo com a
sociedade, ou seja, devem ser concebidas levando em conta os desejos da coletividade no sentido de
promover o bem estar. Portanto, além de levar em conta, devem ser formuladas com a sociedade. Para
tal faz-se necessário o estabelecimento de canais e espaços que promovam a participação social na
formulação, acompanhamento e avaliação das políticas públicas.

Antes de adentrarmos nas reflexões a cerca dos espaços e estratégias para a participação é
necessário discutirmos um pouco mais sobre cidadania, sociedade civil e participação.

Cidadania, sociedade civil, participação e controle social

Segundo o Dicionário Aurélio, “cidadania é a qualidade ou estado do cidadão”, entende-se por
cidadão “o indivíduo no gozo dos direitos civis e políticos de um Estado, ou no desempenho de seus
deveres para com este”. No sentido etimológico da palavra, cidadão deriva da palavra civita, que em
latim significa cidade, e que tem seu correlato grego na palavra politikos – aquele que habita na cidade.
No sentido ateniense do termo, cidadania é o direito da pessoa em participar das decisões nos destinos
da Cidade através da Ekklesia (reunião dos chamados de dentro para fora) na Ágora (praça pública,
onde se deliberava sobre decisões de comum acordo).

No entanto o conceito de cidadania vai muito além do direito a ter direitos. Vieira (1997)
apresenta algumas visões de cidadania trabalhadas por autores como Marshall (1967) e Cranston
(1983). Aponta também de forma muito elucidativa a crise da cidadania moderna (século XVIII) e os
três problemas enfrentados pela mesma no sentido de se diferenciar da cidadania antiga, onde os
direitos eram reservados aos cidadãos, porém nem todos eram cidadãos.

O primeiro problema é a edificação do Estado, a separação das instituições políticas e da

sociedade civil no interior de territórios mais vastos com populações numerosas. O segundo é o regime
de governo, pois o ideal republicano está associado à isonomia e igualdade, porém naquele período as
sociedades possuíam governos monárquicos e aristocráticos. O terceiro estava relacionado à sociedade
pagã, politeísta e escravagista que não reconhecia os direitos humanos.

Esse processo de transformação do conceito de cidadania co-evoluiu com outras idéias que se
influenciaram como, por exemplo, a democracia, que não é apenas um regime político com partidos e
eleições livres. É uma forma de existência social. A democracia permite que uma sociedade crie novos
direitos. Neste contexto de evolução concomitante, Chauí (1995) destaca que a cidadania, definida
pelos princípios da democracia, se constitui na criação de espaços sociais de luta (movimentos sociais)
e na definição de instituições permanentes para a expressão política (partidos e órgãos públicos). A
autora também destaca que a cidadania passiva, outorgada pelo Estado, se diferencia da cidadania ativa
em que o cidadão, portador de direitos e deveres, é essencialmente criador de direitos para abrir novos
espaços de participação política.

A cidadania ativa inspira as propostas de democracia direta baseada em mecanismos

constitucionais de referendo, plebiscito, iniciativa popular, estes no caso do Brasil, inseridos no aparato
do Estado por meio da Constituição de 1988. Assegurando, desta forma, a complementaridade entre
representação política tradicional e a participação popular direta.

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Neste sentido, a cidadania ativa corrobora para o estímulo dos cidadãos na busca de novos
direitos e desta forma na busca e criação de espaços para o debate tanto para a criação destes novos
direitos, bem como para a legitimação dos direitos anteriormente conquistados. Contrinuindo, Genro
(1997) ressalta que a cidadania exige novas formas de organização do Estado democrático, que deixaria
de ser instrumento predominante de reprodução das desigualdades sócio-econômicas para tornar-se
instrumento de regulação, orientando as relações entre os sujeitos sociais com vistas à superação das
deseigualdades. Tériamos um Estado público regulador, controlado pelos próprios cidadãos.

Este controle do Estado pelos próprios cidadãos só ocorre quando os mesmos estão organizados.
Suas ações passam a ser coletivas e visam a coletividade, o bem comum. Isto possibilita um equilíbrio
de forças entre sociedade e Estado, pois os cidadãos organizados passam a compreender melhor seu
papel e sua capacidade de demandar por direitos.

O conjunto de cidadãos quando cientes e dotados de intencionalidade para atuação em um

determinado setor, por uma determinada causa, constitui a sociedade civil organizada. A noção de
sociedade civil no Brasil até meados da década de 1980 estava absolutamente atrelada à luta pela
redemocratização, pela queda do regime militar, culminado com o movimento das Diretas Já. Após o
fim da ditadura e a redemocratização das instituições as lutas e causas da sociedade civil deixam de ter
um foco definido e limitado, passando a atuar nas mais variadas frentes, entre elas a questão ambiental.

Neste período, a palavra civil junto à sociedade deixou de ser apenas adjetivo, passou a ser
substantivo. Ou seja, não se tratava mais de um sinônimo de sociedade e sim de uma forma de pensá-la
atrelando à noção de igualdade de direitos, autonomia e participação. Neste sentido, a sociedade civil
incorpora o papel do público não-estatal.

Se as ações da sociedade ao vislumbrarem o bem estar da coletividade e a promoção da qualidade

de vida são chamadas de públicas, sendo estas, também atribuições do Estado, então a sociedade deve
participar dos atos estatais, conforme mencionado anteriormente. Mas o que vem a ser participação?

Participação popular é a expressão da cidadania ativa e a realização concreta da soberania

popular. É um princípio democrático. É a possibilidade de criação, transformação e controle sobre o
poder, ou os poderes, em vários níveis e instâncias. Por participação popular entendem-se diferentes
modalidades de ação política e de mecanismos institucionais, mas o ator principal é sempre o mesmo:
o povo soberano. Constituem formas de participação popular desde as manifestações de rua até os
movimentos sociais organizados; dos conselhos populares e de co-gestão administrativas, às
assembléias e comissões de fábrica. São mecanismos institucionais as eleições (o que caracteriza a
democracia representativa) e os diversos mecanismos de participação direta, como o referendo, o
plebiscito e a iniciativa popular. 2 Jacobi (2005) contribui ao afirmar que:

A participação deve ser entendida como um processo continuado de democratização da

vida dos cidadãos, cujos objetivos são: 1) promover iniciativas a partir de programas e
campanhas especiais visando o desenvolvimento de objetivos de interesse coletivo; 2)
reforçar o tecido associativo e ampliar a capacidade técnica e administrativas das
associações; e 3) desenvolver a participação na definição de programas e projetos de
interesse coletivo, nas suas diversas possibilidades. (JACOBI, 2005, p. 232).

2
Ver “As instituições da democracia participativa” de autoria de Maria Victória Benevides acessado na internet no sitio
http://www.eproinfo.mec.gov.br/fra_def.php

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A participação social pode ser entendida então, como a materialização da cidadania ativa,
contribuinte importante para o exercício da democracia direta, prática que corrobora para a
emancipação e o empoderamento dos grupos sociais.

Atualmente no Brasil existem vários esforços públicos no sentido de ampliar a participação da

sociedade no aparato do Estado. Esta ampliação em alguns momentos se dá por vontade do próprio
gestor público que entende o papel do Estado na formulação de políticas públicas comprometidas com
os anseios da população. Entretanto, na maioria das vezes estes espaços são garantidos principalmente
pela pressão dos grupos organizados, no intuito de buscar paridade entre Estado e sociedade na tomada
de decisões.

Tão importante quanto garantir espaços de participação, é a promoção da participação

qualificada, ou seja, as arenas para debates entre o estatal e o público não-estatal devem ser preenchidas
tanto por gestores qualificados, com competência técnica e gerencial, quanto por membros da
sociedade com domínio dos temas a serem debatidos.

Tendo em vista a realidade educacional do Brasil e a pouca competência técnica instalada na

maioria dos municípios brasileiros, sobretudo aqueles considerados pequenos e distantes dos grandes
centros, tornam-se necessárias ações de formação tanto dos gestores públicos quanto da sociedade para
participação qualificada. Em muitas ocasiões os governantes se vêem pressionados para inclusão de
processos participativos na tomada de decisão. No entanto, a ineficiência relacionada ao planejamento
das ações e a necessidade de resultados imediatos, tendo em vista as eleições, leva a um processo de
participação inadequado e em muitas vezes sem legitimação.

Os processos participativos por envolverem um maior número e diversidade de atores tendem a

ser mais lentos, mais complexos. Contudo, também tendem a ser mais exitosos pois o envolvimento
dos atores cria uma relação de pertencimento e cumplicidade entre quem elabora, quem executa e quem
é beneficiário da ação. Ou seja, as pessoas reconhecem-se no processo e desta forma trabalham no
sentido de viabilizá-lo.Portanto, os tempos de construção e implementação das políticas públicas
baseadas na participação devem ser respeitados a fim de que se viabilize o amadurecimento das idéias e
sobretudo a formação das pessoas para que a participação seja qualificada.

Os processos de participação social quando efetivos e qualificados contribuem para o

estabelecimento do controle social das ações estatais e também das ações públicas não-estatais.
Portanto, se existe participação efetiva e qualificada da sociedade em três das fases da política pública
– formulação, execução e avaliação – o controle social é quase uma conseqüencia. Desta forma, não há
necessidade de mencionar o termo controle social à participação como muitos autores e o próprio senso
comum fazem (controle e participação social). Ele estará implícito.

Para Vieira (1999), o controle social tem sido tradicionalmente visto como o aumento da
influência da sociedade sobre o Estado. O controle social passa a ter duplo caráter: aperfeiçoar os
mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado e inventar formas de controle da sociedade sobre
a sociedade. O controle social deve ser enxergado também para além das ações do Estado, sendo
necessário o controle da sociedade pelo Estado e pela própria sociedade uma vez que suas ações são
públicas, mesmo não sendo estatais.

O controle social, para Bresser Pereira (1997), deriva da ampliação da esfera pública e do
enfraquecimento dos limites Estado/sociedade. Subentende a necessidade de aprofundar a democracia.
Inclui-se nas diversas dimensões a participação social na formulação e implementação de políticas

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públicas. Tem por finalidade aumentar a eficiência da atividade governamental; a transparência e a

publicização dos atos da administração pública; e a democratização do sistema político.

Restrepo (1997) afirma que a participação – e portanto o controle social – pode se dar nos
seguintes âmbitos: informação, consulta, combinação, co-decisão, planejamento participativo, controle
estratégico, controle de execução, co-administração e execução.

Neste sentido, além da formação dos indivíduos, um outro instrumento é fundamental para o
estabelecimento da participação ativa e qualificada e consequentemente o controle social, trata-se do
estabelecimento de canais de comunicação e, portanto, o acesso da sociedade às informações geradas
no âmbito do Estado.

Vários exemplos demonstram a efetivação do controle social após o estabelecimento de ações

simples de comunicação. O Ministério da Educação (MEC) no Brasil, por meio do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação – FNDE passou a veicular na Voz do Brasil 3 , informações curtas e
simples referentes ao repasse de verbas para escolas estaduais e municipais de todas as cidades
brasileiras. O resultado foi a maior agilidade no gasto do recurso e um aumento considerável de
denúncias encaminhadas para a auditoria do FNDE que cresceu de 100 por ano para 20 por dia.

Atualmente o MEC disponibiliza um canal direto de comunicação com o cidadão. Uma central
telefônica com ligação gratuita, onde, além de acesso a informações sobre programas, a sociedade tem
informações sobre os recursos descentralizados a estados, municípios, distrito federal e instituições
privadas sem fins lucrativos.

Outro exemplo vem da Controladoria Geral da União. Trata-se do Portal da Transparência,

lançado em novembro de 2004, permite ao cidadão acompanhar a execução orçamentária dos
programas e ações de governo, em âmbito federal, passando a ser um fiscal da correta aplicação dos
recursos públicos, sobretudo no que diz respeito às ações destinadas à comunidade em que vive. Estão
disponíveis dados de todos os recursos federais transferidos a estados e municípios, diretamente a
cidadãos e também os gastos realizados pelo próprio governo federal em compras ou contratação de
obras e serviços. Todavia, por se tratar de um instrumento um pouco mais elaborado, há necessidade de
capacitar o usuário para utilização do serviço fazendo com que o portal seja auto explicativo. Caso
contrário, o instrumento não será utilizado em larga escala diminuindo sua efetividade.

Existem inúmeros outros exemplos onde prefeituras apresentam, de forma simples e objetiva,
detalhes referentes aos seus gastos e arrecadação em painéis afixados em pontos de grande
movimentação na cidade. Tratam-se de iniciativas criativas e baratas para dar informação ao
contribuinte sobre o destino do imposto pago.

Ao tratar-se de um processo de mão dupla, a sociedade deve demandar a constituição e

consolidação de espaços para a sua participação no âmbito das proposições e decisões estatais. O
Estado, na busca da efetivação de suas políticas, deve buscar na sociedade as diretrizes para suas ações,
fechando assim, um círculo virtuoso. Neste sentido, o controle social deve ser visto muito além da
relação somente de fiscalização dos atos e resultados da administração pública. Mas como uma forma
de dar agilidade e potencializar as ações governamentais.

3
Programa de rádio transmitido em todo território nacional por todas as emissoras de rádio (obrigatório) com notícias do
Governo Federal.

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A participação e a Política Nacional de Educação Ambiental

Em 27 de abril de 1999 foi sancionada a Lei 9.795/99 que dispõe sobre a educação ambiental,
institui a Política Nacional de Educação Ambiental – PNEA e dá outras providências. Em seu artigo
primeiro e segundo traz a definição de educação ambiental.

Entendem-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a
coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e
competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do
povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
A educação ambiental é um componente essencial e permanente da educação nacional,
devendo estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e modalidades do
processo educativo, em caráter formal e não-formal.

Quanto à participação a PNEA traz no artigo quarto que trata dos princípios básicos da educação
ambiental, em seu primeiro inciso, o enfoque humanista, holístico, democrático e participativo; No
artigo quinto que trata dos objetivos fundamentais da educação ambiental, em seu quarto inciso, o
incentivo à participação individual e coletiva, permanente e responsável, na preservação do equilíbrio
do meio ambiente, entendendo-se a defesa da qualidade ambiental como um valor inseparável do
exercício da cidadania; e no décimo terceiro artigo, na qual a PNEA trata da Educação Ambiental
Não-Formal, entendem-se por educação ambiental não-formal as ações e práticas educativas voltadas
à sensibilização da coletividade sobre as questões ambientais e à sua organização e participação na
defesa da qualidade do meio ambiente.

Portanto, a tendência de ampliação das instâncias e espaços de participação da sociedade, no caso

do meio ambiente, trazida pela Lei 6.938/81 que criou a Política Nacional de Meio Ambiental e o
Conselho Nacional de Meio Ambiente e fortalecida anos mais tarde pela Constituição Federal de 1988,
teve na PNEA mais uma instância que privilegia a participação da sociedade no que tange a construção
e implementação de políticas públicas.

O Decreto 4.281 que regulamenta a Lei 9.795/99 reforça esta tendência de privilegiar espaços de
participação da sociedade. Em seu artigo quarto, cria o Comitê Assessor com o objetivo de assessorar o
Órgão Gestor da PNEA (MEC e MMA). Este Comitê é formado por 13 instituições, sendo 7
instituições estatais e 6 instituições da sociedade civil. Neste mesmo artigo, no inciso primeiro, o
decreto diz que um dos representantes do Comitê Assessor deve ser do setor educacional-ambiental,
indicado pelas Comissões Estaduais de Educação Ambiental. Vale destacar que embora o Decreto não
traga o papel, a função e a composição destas Comissões, o Órgão Gestor da PNEA vem estimulando
que este espaço, em cada unidade federativa, seja participativo, paritário e responsável pelas
articulações no sentido de promover o enraizamento da educação ambiental nos estados e municípios.
Em vários estados a CIEA é regulamentada por decreto governamental, no entanto em algumas não
existe equilíbrio ou paridade na participação governo-sociedade.

O financiamento público da Política Nacional de Educação Ambiental

O início das ações de financiamento da educação ambiental no Brasil, tem relação com a própria
institucionalização do tema meio ambiente no governo federal com o advento da criação da Secretária
Especial de Meio Ambiente – SEMA em 1973. Entretanto, até o fim da década de 1980 o
financiamento da educação ambiental se dava em uma perspectiva de custeio das ações do próprio
governo, ou seja, dos projetos executados pela própria Secretaria.

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Em 1989 foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
– IBAMA que dois anos mais tarde instituiu os Núcleos de Educação Ambiental em todas as
Superintendências estaduais, visando operacionalizar as ações educativas no processo de gestão
ambiental no âmbito dos estados. Neste mesmo ano, fica criado o Ministério do Meio Ambiente e com
ele a coordenação dos processos de construção de políticas públicas ambientais no Brasil.

O salto de qualidade da política de financiamento do meio ambiente e por sua vez da educação
ambiental no Brasil ocorre por meio da criação do Fundo Nacional do Meio Ambiente – FNMA (Lei
7.797/89), que a partir de 1990 passa a fomentar diversas ações em educação ambiental desenvolvidas
pela sociedade civil e por instituições públicas ligadas às três esferas de governo. O FNMA é até hoje o
principal agente financiador da política ambiental brasileira, sendo a educação ambiental a área com o
maior número projetos contemplados.

Um outro ponto marcante neste processo do financiamento à educação ambiental esta relacionado
ao Plano Plurianual do Governo Federal – PPA 4 . No PPA 1996-1999 incluiu-se ‘a promoção da
educação ambiental, através da divulgação e uso de conhecimentos sobre tecnologias de gestão
sustentáveis de recursos naturais’, embora não se tenha determinado o seu correspondente vínculo
institucional. No Plano Plurianual seguinte (PPA 2000-2003), a educação ambiental passa a ser um
Programa (0052) formado por um conjunto de sete ações.

Em 2004 tem início mais um Plano Plurianual (PPA 2004-2007) e o Programa 0052 é
reformulado, passa a ser intitulado Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis. No Ministério
da Educação, a educação ambiental é contemplada com recursos no Programa 1061 – Brasil
Escolarizado com duas ações: formação continuada de professores em educação ambiental e elaboração
e impressão de material didático. Em 2008 passa a ter vigência o atual PPA, sendo a educação
ambiental contemplada com recursos semelhantes ao PPA anterior. Sua vigência é ate 2011.

Esta tendência de disponibilização de recursos públicos para o financiamento da EA é

parcialmente apropriada pela própria Política Nacional de Educação Ambienta – PNEA (Lei 9.795/99)
que em seu artigo décimo sétimo apresenta alguns critérios para a alocação de recursos públicos
vinculados à PNEA. E em seu artigo décimo nono estabelece que os programas de assistência técnica e
financeira relativos a meio ambiente e educação, em níveis federal, estadual e municipal, devem alocar
recursos às ações de educação ambiental. Por que parcialmente? Em virtude do veto do artigo décimo
oitavo que tratava da destinação de pelo menos 20% dos recursos arrecadados em função da aplicação
de multas decorrentes do descumprimento da legislação ambiental. 5

No caso do governo federal, o financiamento da PNEA se dá pela previsão de recursos nos PPAs
do MMA, MEC e instituições vinculados. No entanto, a descentralização de recursos ocorre por meio
da ação do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE). Ficando a cargo dos orçamentos da Diretoria de Meio Ambiente do MMA e da
Coordenação-Geral de Educação Ambiental do MEC as ações de custeio das atividades de suas equipes
– contratação de pessoal, viagens, reuniões, publicações, promoção e apoio a grandes eventos, entre
outras.

4
De acordo com a Constituição Federal, o Plano Plurianual – PPA é o instrumento orçamentário destinado a estabelecer as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública dos entes federados para as despesas de capital (relativas a
investimentos) e outras que dela decorram e para as relativas aos programas de duração continuada. Portando, trata-se de
um instrumento de planejamento e que expressa os objetivos e as metas para um período de quatro anos.
5
Para maiores informações, ver Sotero(2008).

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Portanto, torna-se importante, neste contexto, conhecer um pouco mais sobre as dinâmicas de
funcionamento destes fundos e sobretudo, sobre a participação da sociedade civil em seus processos
decisórios. Uma vez que grande parte da execução da PNEA ocorre na ação de instituições públicas
não-estatais.

A participação social no FNDE e FNMA

O FNDE é uma autarquia federal criada pela Lei nº 5.537/68, alterada pelo Decreto Lei nº
872/69, vinculada ao Ministério da Educação, tendo como missão prover recursos e executar ações para
o desenvolvimento da educação, visando garantir educação de qualidade a todos os brasileiros. O
FNDE é o responsável pela descentralizam de boa parte dos recursos do MEC, principalmente de
transferência voluntárias, as quais exigem apresentação de projetos. Parte dos recursos do MEC são
transferidos diretamente para estados e municípios por meio de outros mecanismos, por exemplo, os
recursos do Fundo Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Básico e de Valorização do
Magistério – FUNDEB que são disponibilizados diretamente em contas específicas de estados e
municípios. Trata-se de transferências constitucionais, ou seja, obrigatórias.

Os recursos do FNDE são compostos pela contribuição social do Salário-Educação e do Tesouro

Nacional. O salário-educação é uma contribuição social prevista no art. 212, § 5º, da Constituição
Federal, que serve como fonte adicional de recursos do ensino fundamental público, permitindo às três
instâncias do Governo investirem em programas, projetos e ações que qualifiquem profissionais da
educação e estimulem alunos a permanecerem em sala de aula. As ações de fomento do FNDE no que
tange a educação ambiental estão inseridas na Formação continuada de professores e nas Ações
Educacionais Complementares.

Quanto a participação, o Decreto nº 4.626, de 21/3/2003, estabelece as novas alterações na

composição do Conselho Deliberativo do FNDE. Esse decreto corrigiu a titulação do gestor do FNDE,
que passou a denominar-se presidente e não mais secretário-executivo, e acrescentou o procurador-
jurídico do FNDE como membro do Conselho. Em 27 de julho de 2004, o Decreto nº 5.157, aprovou
uma nova estrutura regimental para o FNDE. Assim, o Conselho Deliberativo passou a contar com 11
membros. Presidido pelo ministro de Estado da Educação, conta com a participação do Secretário-
Executivo do MEC, dos seis outros Secretários do MEC (Educação Superior; Educação Profissional e
Tecnológica; Educação Básica; Educação a Distância; Educação Continuada, Alfabetização e
Diversidade; Educação Especial), o presidente do FNDE, o procurador-chefe do FNDE e o presidente
do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).

Cabe a este Conselho, entre outras atribuições, julgar e aprovar as Resoluções. Trata-se do
instrumento utilizado por este Fundo para a descentralização de recursos e orientações para a
apresentação de projetos. Conforme observado, embora alterado em 2003, não existe representação da
sociedade civil no Conselho do FNDE, sendo formado somente por membros do próprio governo
federal. Cabe destacar que o FNDE é a segunda maior autarquia do país e responsável pelo
financiamento da educação, uma das bases para as transformações sociais necessárias para a construção
de sociedades sustentáveis. Portanto, a participação da sociedade civil na gestão, acompanhamento e
avaliação das ações deste fundo são absolutamente urgentes e necessárias.

O Fundo Nacional do Meio Ambiente – FNMA é um órgão do Ministério do Meio Ambiente

criado pela Lei No. 7.797 de 10 de julho de 1989, com a missão de contribuir como agente financiador,
e por meio da participação social, para a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente.

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As fontes dos recursos do FNMA são o Tesouro Nacional, Doações, Parcerias, Empréstimos,
Royalties do Petróleo, Lei de Crimes Ambientais, Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico
– CIDE (combustíveis), Decreto de usos da Biodiversidade, Outras fontes voltadas à implementação da
PNMA.

No que tange educação ambiental, o FNMA apóia projetos de Educação ambiental para a
sustentabilidade e projetos de Produção de material pedagógico. Ambos na modalidade “demanda
espontânea”, ou seja, podem ser apresentados a qualquer tempo. O FNMA também financiou projetos
de educação ambiental por meio de três editais (demanda induzida), o Fortalecimento e estruturação
de redes de EA, Apoio à Criação e ao Fortalecimento de Fundos Socioambientais Públicos (com foco
em pequenos projetos de educação ambiental) e Coletivos Educadores para Territórios Sustentáveis.

Ao longo de sua história, foram mais de 1.400 projetos socioambientais apoiados e recursos da
ordem de R$ 170 milhões voltados às iniciativas de conservação e de uso sustentável dos recursos
naturais. Aproximadamente ¼ dos projetos apoiados pelo FNMA são exclusivamente de Educação
Ambiental. Entretanto, boa parte dos ¾ restantes possuem ações de educação ambiental no âmbito da
sua execução.

O Conselho Deliberativo é um órgão colegiado do MMA e tem, dentre suas atribuições,

estabelecer prioridades e diretrizes para atuação do FNMA, em conformidade com a Política Nacional
do Meio Ambiente; e, por ser a instância final de decisão, compete a ele julgar os projetos
apresentados.

De acordo com o art. 4º do Decreto 3.524 de 26 de junho de 2000 o Conselho Deliberativo do

FNMA é presidido pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente com a seguinte composição: três
representantes do Ministério do Meio Ambiente (MMA); um representante do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); três representantes do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); um representante da Associação Brasileira
de Entidades de Meio Ambiente (ABEMA); cinco representantes da sociedade civil organizada, na
proporção de um representante para cada região geográfica do país. Esses representantes são indicados,
a cada biênio, pelas instituições ambientalistas brasileiras integrantes do Cadastro Nacional de
Entidades Ambientalistas do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CNEA / CONAMA).

Em agosto de 2006 o Conselho Deliberativo passa a ter nova composição por meio do Decreto
5.877 de 17 de agosto de 2006, sendo: três representantes do Ministério do Meio Ambiente (MMA);
um representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); dois representantes do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); um
representante da Agência Nacional de Águas – ANA; um representante da Associação Brasileira de
Entidades de Meio Ambiente (ABEMA); um representante da Associação Nacional de Municípios e
Meio Ambiente (ANAMA); um representante do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais
para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – FBOMS; um representante da Sociedade Brasileira para o
Progresso da Ciência SPBC; um representante de organização da sociedade civil de âmbito nacional,
indicada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA; e cinco representantes da sociedade
civil organizada, na proporção de um representante para cada região geográfica do país (CNEA /
CONAMA).

A nova composição conta com 17 membros e incorpora um maior número de instituições da

sociedade civil equilibrando as relações entre governo e sociedade. Nesta composição a Agência
Nacional de Águas passa a ocupar uma das vagas anteriormente ocupadas pelo IBAMA, além da vaga

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criada para a representação dos municípios. Quanto as vagas da Sociedade Civil destacamos a
manutenção da representação por região geográfica e a criação de mais uma vaga para ONGs do
CONAMA, além da representação do FBOMS. É importante destacar a representação da SBPC, pois
trata-se de seguimento importante para o desenvolvimento da política ambiental brasileira, embora os
projetos financiados pelo FNMA, em sua maioria, têm foco executivo e não de pesquisa.

A ação da sociedade civil estabelece grande influência das tomadas de decisão do FNMA, tanto
na análise e proposição de editais e linhas temáticas, quanto na aprovação de projetos. É válido
ressaltar que a aprovação dos projetos, sendo uma das atribuições do Conselho Deliberativo do FNMA,
só é possível tendo em vista a escala trabalhada atualmente. No caso no FNDE a atribuição de aprovar
os projetos cabe ao titular das Secretarias e não ao Conselho. Podemos dizer que trata-se de uma
aprovação indireta do Conselho, pois a responsabilidade de aprovação dos projetos fica a cargo do
Secretários, sendo estes membros do Conselho Deliberativo.

A participação da sociedade civil de forma paritária ou equilibrada ainda é tímida em outros

fundos socioambientais. Dos 21 fundos públicos socioambientais que participaram do processo de
capacitação desencadeado pelo FNMA em função do Edital 04/2005 – Apoio à Criação e ao
Fortalecimento de Fundos Socioambientais Públicos (com foco em pequenos projetos de educação
ambiental), 20 possuem conselhos de gestão, consultivos ou participativos. No entanto, não são todos
os fundos que contam com a participação da sociedade civil nos seus conselhos. Esta relação tende a
ser alterar, pois no âmbito da capacitação destes fundos, a participação social é um dos princípios
trabalhados além da transparência e boa governança.

Considerações finais
A sociedade civil participa dos processos de gestão de alguns fundos públicos socioambientais,
porém ainda de forma incipiente. No caso dos fundos de educação, tanto estaduais quanto municipais,
são necessárias pesquisas no que tange o funcionamento, ações financiadas com foco na educação
ambiental e se há participação social nos processos de gestão destes fundos.

No âmbito federal o FNDE, embora seja um fundo estratégico para a promoção de ações
educacionais inclusive com foco em meio ambiente, não conta com representantes da sociedade civil
organizada no seu Conselho Deliberativo, ou seja, trata-se de um conselho “chapa branca” 6 . Acontece
o oposto no caso do FNMA, pois desde 2000 a sociedade civil possuí acento no Conselho Deliberativo
e em 2006 a representação da sociedade foi ampliada equilibrando a participação governo-sociedade.

Portanto, a participação deve ser estimulada, regulamentada e qualificada tanto na gestão destes
fundos – FNMA, FNDE, Fundos Estaduais e Municipais – quanto na execução dos projetos financiados
por eles, sejam projetos executados por governos, sejam por instituições privadas sem fins lucrativos.
Pois além de garantir critérios claros para o financiamento dos projetos (participação na gestão do
fundo), tende a garantir também a boa aplicação do recurso púbico e o cumprimento do objetivo
proposto no projeto, contribuindo para a implementação das políticas públicas.

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BRESSER PERREIRA, L. C. (Org.) O Público Não-Estatal na Reforma do Estado. Rio de Janeiro:

6
Expressão utilizada para membros do governo, pois os carros oficiais possuem a placa de identificação do automóvel cor
branca, sendo o usual placas de cor cinza.

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Resenha Biográfica
Graduado em Ciências Biológicas pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais - PUC
Minas (2002). João Paulo Sotero é especialista em Educação Ambiental pela Universidade Senac
(2006), mestre em Desenvolvimento Sustentável (Política e Gestão Ambiental) pelo Centro de
Desenvolvimento Sustentável - CDS da Universidade de Brasília - UnB. Possui experiência em
Educação Ambiental, Agenda 21, Elaboração de Projetos, Captação de Recursos e Financiamento
Ambiental, tendo atuado junto ao FNMA/MMA, DEA/MMA, CGEA/SECAD/MEC e FNDE.
Atualmente é Analista Ambiental do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Natuais -
IBAMA e Conselheiro do Conselho Regional de Biologia - CRBio 4 (MG/DF/GO/TO). E-mail:
joaopaulosotero@gmail.com Página web: http://lattes.cnpq.br/5341425491643137 /
http://joaopaulosotero.blogspot.com/ www.ibama.gov.br

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