Leccin 1 Hacienda pblica.

Concepto, sujeto y campo

1. HACIENDA PBLICA. CONCEPTO Y PRINCIPALES CARACTERSTICAS 1.1 Objeto material de estudio de la Hacienda Pblica Si con la intencin de saber en qu consiste esta asignatura nos acercsemos a cualquier manual cuyo objeto de estudio sea la Actividad Financiera del Sector Pblico o, ms abreviadamente, Hacienda Pblica, podremos comprobar como, cualquiera que ste sea, iniciar su discurso haciendo una referencia ms o menos amplia a la Economa en general primero y, despus, a la Economa Pblica o Economa del Sector Pblico en particular. Respecto a la primera de estas referencias -la Economa-, es sta una disciplina cientfica cuya definicin y delimitacin de su objeto de estudio ha sido ensayada de mltiples formas en incontables ocasiones, del mismo modo que, en el mismo nmero de ocasiones, los resultados alcanzados en tales intentos han sido rechazadas y consideradas inadecuadas por una u otra razn. No obstante, parece que la debida a L. Robbins y divulgada por O. Lange y otros importantes tericos, (disciplina) que tiene como objeto todas aquellas actividades humanas dirigidas a la consecucin de cualquier fin, siempre que para ello se cuente con medios escasos susceptibles de usos alternativos, es la que, en la actualidad al menos, cuenta con un mayor grado de aceptacin. Como puede comprobarse con la simple lectura de la definicin literalmente transcrita, en los trminos en que Robbins plantea la actividad econmica, sta siempre implica una toma de decisiones en un contexto de escasez de medios para llevarlas a cabo, los cules tienen utilizaciones alternativas por aadidura. Pues bien, son precisamente el sujeto que adopta estas decisiones y la forma en que las mismas son resueltas los elementos que permiten delinear el otro mbito de referencia al que antes se ha hecho alusin: la Economa Pblica o del Sector Pblico.

As es en efecto. En las sociedades actuales, los criterios conforme a los que los distintos agentes que las componen adoptan sus decisiones econmicas son dos: el mercado y la autoridad. Esta dualidad del proceso decisor en materia econmica, entre otras cosas, permite escindir el total de las posibles decisiones de naturaleza econmica a estudiar en dos grandes grupos o bloques temticos: la economa privada, en la que las decisiones son adoptadas descentralizadamente y de acuerdo con los principios establecidos por el mercado o sistema de precios (el de la soberana del consumidor, el del beneficio y el de la escasez) y la economa pblica, o conjunto de decisiones de carcter econmico que son adoptadas centralizadamente, estn sustentadas por el principio de autoridad que detenta su intrprete (al que, de momento y de una forma un tanto genrica, llamaremos estado) y son coactivamente impuestas a los dems agentes del sistema. Establecidos, grosso modo, los lmites de sus dos mbitos disciplinares de referencia, procede ahora intentar una aproximacin definitoria de la materia objeto de consideracin en estas pginas. Para ello, destacaremos aquellos aspectos ms singulares de la misma que, lgicamente, toda definicin de Hacienda Pblica debe recoger de una u otra forma, a saber: el hecho de que la misma constituya slo una parte de la Economa Pblica por un lado y, por otro, el que su campo de estudio venga delimitado por el contenido, causas y efectos de los programas de ingresos y gastos pblicos. De esta forma, la Hacienda Pblica o Actividad Financiera del Sector Pblico como tambin se denomina puede quedar definida como la materia o asignatura que abarca el conjunto decisiones econmicas que comporta la realizacin de los programas de ingresos y gastos del estado y la mutua relacin existente entre ellos. Es decir, que lo que va ser objeto de atencin en este curso son todas aquellas intervenciones pblicas en la economa que se aglutinan materialmente en el Presupuesto del Estado, el cul, de esta forma, se constituye en la referencia institucional bsica para el estudio de la Hacienda Pblica. 1.2 Caractersticas relevantes Como fcilmente se intuye de la simple lectura de lo que son sus contenidos generales, muchas son las caractersticas o rasgos notables que cabe atribuir a esta parte concreta del conocimiento econmico; no obstante de lo cual, atendiendo a la finalidad meramente introductoria de este primer epgrafe, limitaremos la consideracin de las mismas a las a continuacin relacionadas y brevemente comentadas. El primer aspecto notable sobre el que debe llamarse la atencin es el de que la Hacienda Pblica, an cuando la reputemos de conjunto de proposiciones cientficas susceptible de constituir por s mismo un mbito disciplinar perfectamente delimitado, es tan slo una parte del campo de conocimientos abarcados por la Economa Pblica; y que el hecho de considerarla como una materia cientfica dotada de sustantividad propia no tiene ms justificacin que las probadas ventajas que, desde la perspectiva de la eficiencia en el estudio y la investigacin, proporciona la divisin y especializacin en el esfuerzo intelectual. Otro importantsimo rasgo definitorio sobre el que nunca ser demasiado lo que se insista es que, como parte de la Economa Pblica que es, el conjunto de decisiones econmicas e intervenciones en el sistema al que se refiere la Hacienda Pblica, -2-

adems de ser adoptadas al margen de cualquier motivacin lucrativa, se sustentan en el principio de autoridad que detenta su intrprete (el estado), pudiendo en consecuencia ser coactivamente impuestas a los dems agentes del sistema. Debe destacarse tambin la gran importancia que a esta materia se le reconoce en los mbitos acadmicos y la enorme repercusin social que tiene cuanto en ella es objeto de consideracin. Obviamente, esta relevancia tiene desde luego mucho que ver con lo elevado de la participacin pblica en el quehacer econmico cotidiano de los actuales sistemas econmicos nacionales, la cul, canalizada a travs del presupuesto del estado en su mayor parte, exige cada da un estudio cada vez mayor y ms diversificado. Otro aspecto que importa dejar bien claro desde el principio, se refiere al equvoco al que puede conducir la expresin actividad financiera cuando se aplica para designar a las actuaciones del sector pblico de las que aqu nos vamos a ocupar. En efecto, el empleo ms comn y habitualmente se viene dando a la voz financiera es como se sabe designando a aquellas actividades que comportan flujos monetarios o de caja, por lo que, de utilizar nosotros el trmino en cuestin en su acepcin habitual, el contenido de la Hacienda Pblica como disciplina vendra dado por el anlisis de las distintas operaciones y flujos de caja originados en la realizacin de los programas de ingresos y gastos pblicos contenidos en el presupuesto del estado. Ahora bien, a pesar de lo que da a entender el sentido literal del trmino, las voces espaolas finanza y financiero, al igual que sus equivalentes en otros idiomas (ingls: finance y financial, alemn: finanzen y finanzieren, italiano: finanze y financiara, etc), proceden de la voz francesa finance, la cul originariamente se utilizaba para designar al conjunto de recursos del soberano, el estado o de un organismo pblico; siendo este significado y no el ms usual el que, en el mbito de esta materia al menos, hemos de leer esta palabra, ya que es slo a partir de esta acepcin como se puede entender que lo que acota el verdadero campo problemtico de la Hacienda Pblica o Actividad Financiera del Sector Pblico es, como hace ya algunos aos adverta R Musgrave, las importantes divergencias reales y los diferentes efectos socioeconmicos causados por el proceso de gastos e ingresos pblicos y no los de la liquidez o tesorera asociados a las operaciones presupuestarias. El quinto y ltimo aspecto que de esta materia que aqu vamos a destacar es la diversidad de perspectivas desde las que es posible llevar a cabo el estudio e investigacin de la Hacienda Pblica, que no es sino consecuencia de dos hechos diferentes: de un lado, la variada pluralidad de agentes, relaciones y variables que se ven afectadas por las distintas intervenciones presupuestarias en el sistema, y de otro, la paulatina incorporacin al estudio de esta disciplina de profesionales procedentes de campos del conocimiento hasta hace bien poco totalmente ajenos al fenmeno financiero, lo que tiene mucho que ver con la creciente importancia que se otorga a esta materia ya mencionada. En efecto, as es. Las decisiones presupuestarias adoptadas autoritariamente con la finalidad de intervenir en la administracin de los recursos escasos de la sociedad, adems de constituir un subconjunto ms o menos homogneo de proposiciones susceptibles de ser estudiadas desde una perspectiva econmica, son el resultado de una confrontacin de posiciones polticas e ideolgicas cuya gestacin, desarro-3-

llo y concrecin tienen en la perspectiva que proporciona la Ciencia Poltica una forma rigurosa y consistente de ser analizadas. Por otra parte, estas decisiones presupuestarias generan en los individuos toda una serie de tendencias, manifestaciones y conductas -individuales, interpersonales y de grupo-, cuyo estudio cae de lleno en el mbito disciplinar de la Psicologa Financiera. Pero es que adems, tanto la intervenciones presupuestarias en el sistema como las mismas situaciones a las que conducen necesariamente han de ser objeto de regulacin legal, acerca de la cul slo es posible discernir adecuadamente desde la perspectiva que proporciona el Derecho (principalmente el Administrativo, el Presupuestario y el Tributario). Asimismo, tanto las posiciones ideolgicas que concurren en el debate financiero, como las acciones y reacciones, individuales o de grupo, que suscita su materializacin en intervenciones pblicas concretas, son reflejo y concrecin de los juicios de valor prevalecientes en la sociedad, los cules tienen en la Filosofa, y ms concretamente en la tica, el mbito disciplinar que tradicionalmente ha venido ocupndose de su estudio y anlisis. De la misma manera, este conjunto de intervenciones en el sistema al que nos venimos refiriendo da lugar a una amplia gama de alteraciones de la estructura social del mismo, las cules slo pueden ser analizadas con rigor y ser tenidas adecuadamente en cuenta si su estudio se hace siguiendo las pautas metodolgicas especficas de la Sociologa. Adems de esto, ha de tenerse en cuenta que tambin es posible analizar todo este proceso decisor y sus consecuencias desde la perspectiva que proporciona la Antropologa Social, ya que el objeto de estudio de sta est constituido, entre otros asuntos, por las cualidades adaptativas del Hombre en relacin con su entorno y por las distintas variables que inciden en el grupo social. Finalmente, y dado que la presupuestacin, ejecucin y control de los programas de ingresos y gastos pblicos se presentan en un lenguaje contable especfico y dan lugar a unos determinados flujos financieros, este conjunto de decisiones pblicas es susceptible tambin de ser analizado desde la perspectiva que proporciona la Ciencia Contable o de las Finanzas, dando, a este ltimo trmino, ahora s, el significado o acepcin ms habitual del mismo. Dado que esta diversidad de enfoques exige que, antes de seguir adelante, se haga explcito aqul o aqullos que van a prevalecer, tanto en el programa lectivo de la Asignatura como en estos apuntes que habrn de utilizarse para prepararlo, aclaremos desde el principio que este no ha de ser otro que el econmico.

2. EL SUJETO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA Si, como ya se ha explicado, el poder de coaccin es la prueba de la existencia y el contraste del conjunto de intervenciones en el sistema econmico abarcadas por la Hacienda Pblica o Actividad Financiera, y por otra parte sabemos que en cualquier sociedad civilizada es su organizacin de gobierno la que detenta tal poder y la nica legitimada para hacer uso de l en el normal desarrollo de sus funciones, algo que por evidente no precisa de ms argumentacin es que dicha organizacin, y ms concretamente lo que viene denominndose el sector pblico del sistema, es precisamente por ello el sujeto y principal intrprete de dicha actividad financiera. Ahora bien, dado el generalizado confusionismo terminolgico en el que hoy en da nos desenvolvemos, especialmente notorio en el terreno de las ciencias sociales, -4-

manifestar que es el sector pblico del sistema el sujeto de la Actividad Financiera y no decir gran cosa viene a ser prcticamente lo mismo, por lo que vamos a continuacin a perfilar lo ms ntidamente posible los contornos del mismo, as como a enunciar sus componentes institucionales ms sealados; por ms que este intento no est exento de serias dificultades, pues los criterios de delimitacin institucional de los sistemas econmicos son varios y no siempre concordantes en lo que a sus resultados se refiere. En principio y a tenor de lo expuesto en el epgrafe anterior, cabra pensar que la naturaleza de las decisiones adoptadas por las distintas unidades del sistema podra ser la solucin, pues se trata de un criterio consistente y riguroso desde una perspectiva terica y, a la vez, aparentemente sencillo de aplicar. En efecto, de acuerdo a l estaramos ante unidades y agentes pertenecientes al sector pblico cuando sus decisiones econmicas fuesen adoptadas por una autoridad y coactivamente impuestas a los dems agentes del sistema, y estaramos ante unidades del sector privado cuando sus decisiones fuesen adoptadas descentralizadamente y de acuerdo a la lgica que se deriva de los principios rectores del sistema de precios. Ahora bien, por ms que la diferencia entre los orgenes de las decisiones de los distintos agentes del sistema parezca ntida y de empleo inmediato, ello no ocurre as en todos los casos, pues la coaccin -caracterizadora de las decisiones pblicas- admite grados diversos en su aplicacin, y el mercado -criterio disciplinador de las actividades del sector privado- puede ser utilizado tambin, de manera parcial al menos, por unidades y agentes del sector pblico, existiendo por lo tanto un espacio comn integrado por decisiones informadas por la autoridad y el mercado simultneamente que requieren el concurso de criterios delimitadores adicionales como puedan ser los jurdicos o los contables. En este sentido, y a tenor de las ordenaciones institucionales de las que parten los principales sistemas de contabilidad nacional (Sistema Europeo de Cuentas o SEC, el de las Naciones Unidas y el de la OCDE), cabe hablar de dos sectores pblicos distintos o, mejor an, de dos formas diferentes de entender al sector pblico de una economa: en un sentido estricto o, por el contrario, en un sentido amplio, siendo los respectivos contenidos de cada uno de ellos los que a continuacin brevemente se comentan. 2.1 El sector pblico en sentido estricto Se entiende en sentido estricto por sector pblico a aqul que abarca exclusivamente unidades institucionales cuyas decisiones son adoptadas por una autoridad e impuestas coactivamente. Estas unidades institucionales, denominadas administraciones publicas por los principales sistemas de contabilidad nacional, tienen como funcin econmica principal producir bienes y servicios colectivos no destinados a la venta y efectuar operaciones de redistribucin de renta y riqueza, procediendo sus recursos de los pagos obligatorios que les hacen otras unidades y sectores del sistema. Tales administraciones pblicas se concretan en las distintas realidades nacionales bajo la apariencia de organismos, departamentos, servicios, etc que tienen atribuida una pluralidad variada de actividades de carcter social y comunitario, lo que equivale a hablar de un entramado institucional numeroso y heterogneo cuyo conocimiento requiere una clasificacin y sistematizacin de las mismas en un nmero limitado de categoras funcionales. -5-

En este sentido, la contabilidad nacional, utilizando como criterios taxonmicos el mbito territorial en el que las diferentes unidades operan y el tipo de operaciones que realizan, subdivide el total de las administraciones pblicas en tres grandes subsectores: la Administracin Central, la Administracin Subcentral y la de Seguridad Social, dando lugar as a una subdivisin de las mismas que incluye un subsector -el de la Seguridad Social- integrado por unidades administrativas cuyo quehacer es exclusivamente redistributivo, y escinde a todas las dems unidades, que adems de actividades de carcter redistributivo desarrollan otras labores de atencin general a la comunidad, en otros dos grandes subsectores: uno, el integrado por aquellas cuyas actividades y funciones afectan a la totalidad del territorio nacional (la Administracin Central), y el otro constituido por unidades cuyas competencias se refieren exclusivamente a una parte perfectamente delimitada de dicho territorio (la Administracin Subcentral). A continuacin y descendiendo un peldao en el nivel de agregacin, los citados sistemas de contabilidad nacional dividen a estos subsectores en agentes, los cules a su vez estn integrados por organismos. Estos agentes y organismos son a su vez objeto de desagregaciones sucesivas hasta que se llega a la unidad bsica o elemental de todo el escalafn institucional, que en el caso espaol es el conocido como negociado. Se obtiene as una jerarquizacin sistemtica de las unidades integrantes de las administraciones pblicas a partir de la cual es posible derivar luego estadsticas y cifras macroeconmicas adecuadamente homogeneizadas, que es una de las finalidades explcitas de estos sistemas de contabilidad nacional a los que nos hemos referido. De todas formas, ha de advertirse que la aplicacin de esta jerarquizacin de unidades administrativas no siempre da como resultados informaciones econmico contables tan homogneas como a primera vista pudiera pensarse y sera de desear, pues en bastantes ocasiones los pases en los que ha de aplicarse presentan ciertas especificidades que se resisten a cualquier tipo de tratamiento uniformador. En este sentido, una de las ms importantes limitaciones, sino la principal, con que tropieza esta manera de clasificar institucionalmente al sector pblico es el grado de descentralizacin (poltica, administrativa y econmica) existente en cada pas, ya que como es evidente no es lo mismo determinar los lmites y contenidos institucionales a cada uno de los tres antedichos subsectores en pases en los que, de manera efectiva al menos, las administraciones subcentrales estn reducidas a las corporaciones locales por no existir, o carecer de peso real, las entidades pblicas de mbito regional, que llevar a cabo idntica tarea en otros pases en los que, como es el caso de Espaa, estas entidades de mbito inferior al nacional -las Comunidades Autnomas- desarrollan actividades y funciones que en otros pases competen directamente a la Administracin Central, o tambin, gestionan directamente buena parte de las funciones propias de las Seguridades Sociales tradicionales (las prestaciones sanitarias y buena parte de las sociales) as como una parte considerable de la actividad empresarial pblica. No obstante, y a pesar de lo que se acaba de comentar, esta tipologa y clasificacin institucional de las Administraciones Pblicas sigue siendo profusamente utilizada debido a sus mas que evidentes ventajas: la simplicidad de su confeccin y la inmediatez de su comprensin, por lo que a partir de aqu ser la que implcitamente ser la que mantendremos a lo largo de estas pginas -6-

2.2 El sector pblico en sentido amplio Hablar de sector pblico en sentido amplio supone incorporar a la realidad que superficialmente acabamos de describir todas aquellas unidades de titularidad pblica (criterio jurdico) que aplican o utilizan, siquiera sea parcialmente, los principios rectores del mercado como elementos sustentadores de sus decisiones econmicas, por lo que a tal aadido o incorporado se le conoce habitualmente como empresas pblicas o, tambin, sector pblico empresarial. Histricamente, la sistematizacin y clasificacin de las unidades incluidas en el sector pblico empresarial ha estado sujeta a fuertes controversias entre los tericos de la contabilidad nacional, ya que la utilizacin de la propiedad y el control de estas empresas como criterio de adscripcin a uno u otro sector (el pblico o el privado) es en numerosas ocasiones harto discutible; pinsese sino en una sociedad de titularidad absolutamente privada que sin embargo, debido al naturaleza de su output, tuviese atribuida la potestad reguladora de sus precios o su poltica de inversiones a un agente del sector de las administraciones pblicas (un ayuntamiento o un ministerio por ejemplo), se trata de una empresa privada realmente? o, por el contrario y dada el grado de intervencin pblica en ella, no sera ms adecuado considerarla como una variedad de empresa pblica. Es por ello que, ante la ausencia de una definicin unnime de lo que ha de entenderse a estos efectos por propiedad y por control, en la prctica, lo normal es que cada pas aplique sus propios criterios demarcadores para establecer los lmites de su sector pblico empresarial dentro de su economa nacional, siendo habitual en este sentido diferenciar a estas unidades productivas en funcin de la naturaleza de su output, lo que da como resultado a dos grandes categoras iniciales: las empresas pblicas de naturaleza no financiera por una lado, y por otro, las empresas pblicas financieras. Al igual que en el caso de las administraciones pblicas, estos dos subsectores iniciales admiten diversos grados de desagregacin hasta llegar a la unidad bsica, que en este caso es, obviamente, la empresa o unidad de produccin. Lo ms normal viene siendo desagregar a las empresas pblicas de naturaleza financiera en dos: las instituciones pblicas de crdito y entidades pblicas de seguro, mientras que la desagregacin de las empresas no financieras se suele hacer sobre la base del sector productivo al que pertenezca la unidad correspondiente (transporte, inmobiliario, servicios, etc), si bien en este caso caben otras posibilidades de sistematizacin, como pueden ser la forma jurdica que adopta la empresa (si es una sociedad de capital o por el contrario est constituida como un organismo dependiente de una unidad administrativa) o tambin, en funcin de cul sea la administracin pblica de la que polticamente dependa (nacional, regional o local), pues mientras que las empresas pblicas no financieras si tienen sentido en cualquiera de los tres mbitos espaciales (pinsese por ejemplo en una empresa pblica transporte de viajeros), ello no ocurre as con cualquiera de las dos variantes de empresas financieras pblicas, que solo son entendibles y tienen sentido a nivel nacional o, incluso, con un mbito de actuacin que trascienda las fronteras del propio pas.

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2.3 El sector pblico espaol como ejemplo A fin de que esta primera aproximacin a la actividad financiera del sector pblico no resulte excesivamente farragosa por centrarnos de manera exclusiva en los aspectos tericos de las distintas cuestiones que componen el programa del curso, vamos a continuacin a ver el resultado de aplicar la sistematizacin institucional que acabamos de describir en los dos apartados anteriores al caso de Espaa, si bien dejando claro que, dado su carcter de mera ilustracin a lo ya dicho, nos quedaremos en los niveles de mxima agregacin. Subsector Administracin Central de las Administraciones Pblicas. Los dos agentes que integran a este subsector son: El estado. Es el agente del sector pblico que tiene encomendada la administracin de los rganos Constitucionales (Casa del Rey, Cortes Generales, Consejo General del Poder Judicial y Tribunales Constitucional y de Cuentas), as como la del Gobierno Central de la Nacin (Presidencia del Gobierno, Departamentos Ministeriales y organismos con dotaciones diferenciadas dentro del Presupuesto del Estado, como por ejemplo, el Consejo Nacional de Seguridad Nuclear). Los organismos de la administracin central. Son stos unidades que administran determinadas actividades y programas que competen a un departamento ministerial del que funcionalmente dependen, por ms que gozan de autonoma de gestin tal y como indica su denominacin oficial Organismo Autnomo ... Por otra parte, y puesto que estos organismos pueden tener carcter (naturaleza) administrativo, mercantil, financiero o anlogo, importa resear que este agente solo se refiere a los de carcter administrativo, pues los otros estn incorporados a las empresas pblicas. Son algunos de los numerosos organismos autnomos de la administracin central espaola el Instituto Nacional de Estadstica, la Jefatura de Trfico, el Instituto Nacional de Empleo, la Orquesta Nacional de Espaa, el Museo del Prado, la Biblioteca Nacional, la UNED, etc etc. Subsector de las administraciones pblicas territoriales. Tambin es este caso son dos los dos agentes con los que cuenta este subsector en Espaa: Las administraciones autonmicas. Son stas las que gestionan determinadas competencias en el mbito territorial correspondiente a cada Autonoma. Estas administraciones institucionalmente se componen de Asamblea Legislativa y Consejo de Gobierno, as como un nmero variable de organismos autnomos administrativos; no incluyndose entre estos agentes aqu tampoco a los organismos autnomos de carcter mercantil o industrial, pues, como ha quedado dicho, a efectos de delimitacin y contabilizacin del sector pblico se incluyen en el sector pblico empresarial. De igual forma, todas las competencias transferidas en materia de Seguridad Social tampoco se incluyen en este subsector sino en el de la Administracin de la Seguridad Social. Las corporaciones locales. Este agente est integrado por unidades administrativas con competencias en el mbito territorial mucho ms reducido (el trmino municipal y la provincia). Actualmente en Espaa este subsector est integrado por los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales (Cabildos en Canarias y Consejos Insulares en Baleares) as como los distintos organismos autnomos -8-

de carcter administrativos que de ellos dependen, excluyndose tambin en este caso la actividad de los organismos autnomos municipales de carcter mercantil, industrial o anlogo (servicios municipales de autobuses urbanos por ejemplo), por incluirse las mismas dentro del sector pblico empresarial al que nos referiremos en seguida. Subsector de la administracin de Seguridad Social, Teniendo en cuenta las precisiones ya efectuadas acerca de la gestin descentralizada que en Espaa se da a la sanidad pblica as como de no pocas de las prestaciones sociales, dentro de este subsector habra que distinguir entre: El sistema de Seguridad Social. Que, como tal sistema est integrado por las distintas entidades gestoras de sus diferentes actividades. Estos agentes son: el Instituto Social de la Marina, el que gestiona pensiones y otras prestaciones econmicas (Instituto Nacional de la Seguridad Social o INSS), el que gestiona las prestaciones sanitarias (Instituto Nacional de la Salud o INSALUD) y al que corresponden las prestaciones sociales (IMSERSO). Otros organismos de la Seguridad Social. Es sta una rbrica claramente residual, pues en ella se incluyen a todas las unidades administrativas integradas en este subsector que no gestionan tareas especficas de los agentes a los que se ha hecho mencin en el subapartado anterior y que, adems, son los que ms afectados se han visto por el relativamente reciente proceso de transferencia de competencias de la administracin central a las administraciones autonmicas. Subsector de las empresas pblicas no financieras, que incluye a unidades empresariales producen bienes y servicios de naturaleza real destinados al mercado y cuyos recursos proceden tanto de los precios que cobran como de transferencias procedentes de las administraciones pblicas va presupuesto. Dentro de este grupo cabra hablar a su vez de: Los Servicios comerciales e industriales incluidos en los Presupuesto Generales del Estado, tales como la RENFE y los servicios pblicos postales (CORREOS) por ejemplo. Sociedades estatales y de las Comunidades Autnomas, de entre las que cabe mencionar RTVE o las cadenas de radio y televisin autonmicas. Servicios municipalizados, tales como los servicios de transporte urbano de numerosas ciudades. Entidades privadas sujetas a algn tipo de restriccin pblica, como puedan ser las compaas elctricas, tan en boga en la actualidad Subsector de las empresas pblicas financieras. Aqu, como ha quedado indicado, han de considerar dos agentes distintos: Las instituciones pblicas de crdito. En la actualidad, y tras un largo proceso de venta de sus distintas unidades a entidades financieras privadas, stas han quedado reducidas al Instituto de Crdito Oficial, el cul, actuando como organismo autnomo de carcter financiero que es, se dedica a la creacin de lneas financieras que, a travs de los bancos y otras entidades financieras privadas, financien actividades o sectores productivos o colectivos especficos -9-

 Las entidades pblicas de seguro. stas son aquellas unidades pblicas cuya finalidad es la de transformar riesgos individuales en colectivos, procediendo sus recursos tanto de las primas contractualmente contratadas como de las consignaciones presupuestarias, siendo el Consorcio de Compensacin de Seguros el ejemplo tpico y tpico de ellas. Como ya se ha indicado antes y por otra parte es fcil suponer, todos estos agentes y organismos pueden ser a su vez objeto de sucesivas desagregaciones, hasta llegar a la enunciacin de las unidades institucionales ms elementales o bsicas de todo el escalafn de la administracin que es el Negociado, si bien nosotros detendremos aqu tal desglose por carecer del mnimo inters abundar en esta tarea para los fines perseguidos con estas pginas.

3. CAMPO Y DIMENSIN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA Establecido cul es la configuracin bsica del sector pblico, nos queda an describir cules son las principales actividades y operaciones acometidas por l, as como resear algunos de los indicadores que nos permitan apreciar la importancia relativa del mismo en el total de la actividad econmica nacional, cuestiones ambas que, sin ms, pasamos a considerar de inmediato. 3.1 Operaciones del sector pblico La sistematizacin de las diferentes operaciones protagonizadas por el sector pblico puede hacerse con arreglo a muy diferentes criterios, existiendo sin embargo dos, el de si las mismas tienen o no reflejo en el presupuesto y el de si dan o no lugar a un movimiento de fondos pblicos, que son a los que con ms frecuencia de suele recurrir. Precisamente a partir de estos dos criterios, los catedrticos Albi, Zubiri y Gonzlez-Pramo han confeccionado el cuadro adjunto que sistematiza mejor que cualquier otra enumeracin las distintas operaciones que pude llevar a cabo el sector pblico en la actualidad. Actividades Presupuestarias Operaciones monetarias Operaciones no monetarias Gastos pblicos Ingresos pblicos Actividades extrapresupuestarias Actividad empresarial Gastos fiscales Operaciones financieras Legislacin ordinaria Regulacin especfica Avales pblicos

En esta sinopsis se consideran en primer lugar a las operaciones monetarias incluidas en los presupuestos, las cules, adems de las ms numerosas, son tambin las ms fciles de analizar, pues son las ms extensamente documentadas. Les siguen a continuacin aquellas otras que, an suponiendo movimientos de fondos, no estn reflejadas en el presupuesto o que, si lo estn, es slo de forma parcial, esti- 10 -

mativa o con escaso detalle; tal es el caso de la informacin recogida en el presupuesto sobre las actividades de las empresas pblicas, buena parte de las operaciones financieras protagonizadas por los entes pblicos y, tambin, sobre los gastos fiscales, que es la denominacin que se da a las prdidas de recaudacin impositiva debidas a los distintos tipos de beneficios fiscales incluidos en la regulacin de los impuestos (deducciones en sus cuotas, minoraciones de sus bases imponibles y otras reducciones). Finalmente, el tercer bloque recoge aquellas actuaciones del sector pblico ms difcilmente cuantificables, por lo que carecen de repercusin directa en el presupuesto y no tiene un reflejo monetario inmediato en l; tal es el caso de las iniciativas legislativas de los Parlamentos, de las actuaciones reguladoras en ciertas actividades del sistema y de la concesin de avales pblicos. Como se ha dicho, de la totalidad de operaciones enunciadas, las ms numerosas y relevantes en cualquier estudio de la actividad financiera del sector pblico son las que suponen un movimiento de dinero y estn recogidas en el presupuesto. Este tipo de operaciones a su vez viene siendo ordenadas con arreglo a un doble criterio tambin: atendiendo a la naturaleza econmica de la operacin, que es el que distingue entre las operaciones por cuenta de renta, que son las asociadas a actuaciones habituales o recurrentes del sector pblico (el pago de la nmina de los funcionarios o las adquisiciones corrientes por ejemplo) y las operaciones por cuenta de capital, que son las que tienen que ver con la formacin bruta de capital del pas El segundo criterio con arreglo al cual se ordenan las operaciones pblicas de naturaleza monetaria en el presupuesto es el de su contractualidad, distinguindose en tal sentido entre operaciones bilaterales y operaciones unilaterales. Como se sabe, las primeras implican la realizacin de un movimiento de bienes o servicios y un contrapuesto movimiento de fondos; tal es el caso de todas las compras de bienes y servicios por el sector pblico, en las que a la corriente real de bienes y servicios se contrapone la corriente monetaria del sector pblico al privado en pago de tales artculos. Las corrientes unilaterales, por el contrario, no suponen este doble desplazamiento, sino uno tan slo entre el sector pblico y el privado. Estas corrientes unilaterales son tambin conocidas como transferencias, y pueden ser positivas, o ingresos percibidos por las unidades econmico-privadas desde el sector pblico sin contraprestacin por ningn servicio, producto o capital (como, por ejemplo, las subvenciones para el establecimiento de empresas o las ayudas a familias numerosas), o negativas, que son los ingresos percibidos por el sector pblico de las unidades econmico-privadas sin contraprestacin alguna, cuyo registro incluye tanto a las de carcter voluntario como a las que tienen lugar de manera coactiva (impuestos), siendo estas ltimas desde luego las ms numerosas y variadas. Estos dos criterios de clasificacin no son incompatibles entre s sino mutuamente complementarios, permitiendo su utilizacin simultnea sistematizar las operaciones financieras del sector pblico en los cuatro siguientes tipos: Bilaterales por cuenta de renta, que estn integradas por todas las operaciones corrientes de naturaleza contractual realizadas por las unidades de la administracin pblica central. Bilaterales por cuenta de capital, en las que se incluye principalmente la formacin bruta de capital de carcter pblico. - 11 -

 Unilaterales por cuenta de renta, entre las que, a tenor de lo dicho, habra de distinguir, por un lado, las positivas, integradas por los intereses deuda pblica, las subvenciones a las empresas (pero slo las de explotacin) y las transferencias a las economas domsticas, tanto en especie (por ejemplo las ventajas establecidas en favor de las familias numerosas) como dinerarias (sueldos de insercin social por ejemplo), y por otro lado, las negativas, tales como los impuestos sobre la renta de las familias y de las empresas, los impuestos sobre la produccin y el consumo (el IVA por ejemplo) y otras transferencias corrientes tanto del interior como del extranjero. Unilaterales por cuenta de capital, dentro de las que tambin hay que distinguirse entre las positivas, como son las subvenciones por cuenta de capital, los prstamos y los avales a las empresas, y las negativas como son los Impuestos sobre los fondos del capital (Impuestos sobre el patrimonio o sobre la sucesin hereditaria), as como otras transferencias negativas, ya sean stas procedentes del interior o del exterior. 3.2 ndices para cifrar la dimensin del Sector Pblico Establecido cules son los perfiles del mbito de actuacin de la actividad financiera y en qu consisten las operaciones protagonizadas por su principal intrprete, cerramos esta primera leccin con una breve enunciacin de algunos de los indicadores ms frecuentemente utilizados para apreciar la importancia del sector pblico en el total de la economa nacional, distinguiendo a tal fin entre los ndices o ratios cuya informacin procede de los gastos pblicos, de aqullos que la derivan de los ingresos pblicos. A) ndices para medir el peso de los gastos pblicos dentro de una economa Al pronunciarse por los ndices que permiten apreciar el peso del gasto pblico en la economa nacional, lo primero que hay que plantearse es cul es exactamente la magnitud a utilizar como referencia, pues hay varias posibilidades. Lo ms habitual es utilizar el producto interior bruto (PIB), ya que si se utiliza la renta nacional, que es una solucin alternativa por la que muchos se inclinan, sera preciso tomar en consideracin a las amortizaciones, lo que comporta no pocas ni pequeas dificultades de valoracin, sobre todo en el caso de los flujos internacionales. Aceptado entonces como mal menor el PIB como referente, los principales ndices de gasto son los a continuacin enunciados. Un primer ndice a considerar sera Gastos totales no financieros/PIB. Este ndice se suele emplear, de forma escasamente rigurosa por cierto, para pronunciarse sobre el peso del sector pblico en la actividad econmica general, de manera que si es elevado viene a indicar una fuerte influencia del sector pblico en la economa nacional y viceversa. El inconveniente ms importante que presenta es que nada informa acerca de la parte de produccin que el sector pblico aade al PIB, y ello debido a dos razones. De una parte, porque del PIB no forman parte las transferencias, y de otra, porque buena parte (sino la gran parte) del consumo efectuado por las unidades pblicas no es producido por el propio sector pblico.

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Un segundo ndice de gastos viene dado por la expresin (Gasto pblico total Gastos de transferencias)\PIB, que si bien refleja el volumen de recursos absorbidos de forma efectiva por el sector pblico, sigue sin aclarar nada acerca de la composicin interna de los gastos ni, tampoco, acerca de la produccin del sector pblico y su peso respecto a la produccin total. Afinando un poco ms este ltimo ndice se llega a Gastos corrientes\PIB que es un ndice algo menos grosero que el anterior, ya que por lo menos muestra la proporcin del PIB destinada a consumo pblico, a la formacin de la renta familiar y a la formacin de renta de las empresas no ligada a la inversin. Finalmente, el cuarto y ltimo ndice de gasto que cabe considerar aqu viene dado por la expresin Gastos capital\PIB, y refleja la proporcin del PIB destinada a inversin directa por parte de las administraciones pblicas. B) ndices para medir el peso de los ingresos pblicos dentro de una economa A diferencia de lo que ocurre con los gastos pblicos, a la hora de articular los indicadores de la dimensin del sector pblico en relacin con los ingresos pblicos s que es frecuente recurrir a la renta, tanto individual como colectiva. En cuanto a los ndices en s, estos normalmente son dos, la presin fiscal y la carga fiscal.
De todos los indicadores de dimensin del sector pblico, es sin duda alguna la

Presin Fiscal o Nivel de Imposicin, que se expresa mediante el cociente Impuestos totales\PIB, el ndice ms conocido y recurrentemente utilizado. Si bien este ndice permite efectuar evaluaciones bastante rigurosas sobre la capacidad redistributiva del sector pblico, no sirve sin embargo para establecer la participacin del sector pblico en la economa, pues, por una parte slo proporciona informacin de los impuestos, sin tener en cuenta la existencia de otros ingresos pblicos, y por otra, porque contabiliza siempre a los impuestos en trminos brutos, esto es, sin tener en cuenta los gastos fiscales, o bonificaciones incluidas en la regulacin legal de los impuestos, las cules afectan a algunos sectores o a grupos concretos de contribuyentes, y que, en definitiva, no son sino cantidades que se dejan de recaudar por los susodichos impuestos.
El otro indicador relativo a los ingresos pblicos es el de carga impositiva, que

puede entenderse de dos maneras: individual o de grupo. La carga impositiva individual puede definirse a travs de tres frmulas diferentes: C = T\r; expresin en la que T son los impuestos pagados y r la renta ingresada por contribuyente. C = T\(r - v), siendo v los mnimos vitales o de subsistencia que restamos de nuestros ingresos. C = (T - s)\(r - v), siendo s las subvenciones recibidas del sector pblico. Por su parte, la carga impositiva de grupo expresa el trato impositivo diferencial otorgado por el sector pblico a distintos sectores o grupos de la economa nacional, y viene dada por la expresin C = (t\T) x (T\R) x (r\R), en la que t es el - 13 -

conjunto de impuestos del grupo, T el conjunto de impuestos de la economa, r la renta ingresada por el grupo y R la renta total. Una ltima observacin para cerrar aqu el epgrafe y tambin el tema. A pesar de la objetividad que se le quieran conferir a las cifras alcanzadas por estos ndices, la validez o significacin de las mismas va a venir condicionada por diversos factores, entre los que de manera especial han de resaltarse: En primer lugar, que al no ser nica ni universal la delimitacin del sector pblico (recurdese en este sentido lo distinto que resulta por ejemplo considerar al sector pblico en trminos estrictos o, alternativamente, en trminos amplios), el cifrado y ponderacin de las distintas operaciones por l protagonizadas va a depender, y mucho adems, del concepto subyacente del mismo. Pero es que adems, la correcta utilizacin de cada uno de tales ndices para poder extraer cualquier tipo de conclusiones sobre la actividad financiera, exige una comprensin cabal de las bases conceptuales y de las fuentes de datos sobre las que son elaborados, as como de las distintas variables y parmetros que intervienen en su formulacin y clculo. Finalmente, tampoco est de ms resaltar que, a pesar de su ms que evidentes bondades como instrumentos descriptivos del sistema econmico, estos indicadores no informan gran cosa sobre los efectos que se derivan de la actividad financiera para la economa en general, pues ello depende en gran parte de las reacciones que adopten las empresas y las economas domsticas ante la actuacin del grupo pblico. Por los tanto, conviene ser extremadamente cautos con la instrumentacin valorativa que se haga de estos ndices a la hora de extraer conclusiones normativas sobre la actividad financiera.

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