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Conpes
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

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PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA VIAL DE INTEGRACIN Y DESARROLLO REGIONAL

Ministerio de Transporte DNP: DIE; DIFP

Versin aprobada

Bogot, D.C., 15 de Diciembre de 2003

I.

INTRODUCCIN El presente documento somete a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y

Social CONPES un programa estratgico de mejoramiento de la infraestructura vial secundaria y terciaria orientado a promover la integracin y el desarrollo regional. II. DIAGNSTICO El transporte por carretera es el modo de transporte predominante en Colombia. Durante el ao 2002 se movilizaron por esta va cerca de 29 millones de toneladas (79.9% del total) y 96 millones de pasajeros (84% del total). La red de carreteras del pas est constituida por 162 mil kilmetros. De ellos 16.556km (10% del total) conforman la Red Nacional o Primaria, administrada por el Instituto Nacional de Vas. El 90% restante corresponde a vas secundarias y terciarias distribuidas as: 64 mil km a cargo de los Departamentos, 35 mil a cargo de los Municipios, 17 mil administradas por el Instituto Nacional de Vas (INVIAS) y 12 mil por los privados. Esta distribucin obedece a la descentralizacin de las labores de construccin y mantenimiento establecida por la Ley 105 de 1993, la cual determin que la Nacin se hara responsable de la red Nacional o Primaria, definida como aquella que cumple la funcin bsica de integracin entre las principales zonas de produccin y consumo del Pas, y entre ste y los dems pases. As, la red Nacional est constituida por las vas Troncales y Transversalesque inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos de comercio exterior o en otras fronteras internacionales, y por las vas que unen las capitales de departamentos con otras vas Troncales y transversales. Segn lo estipulado en la Ley 105, los departamentos y los municipios se haran cargo de las carreteras que por su localizacin y funcionalidad se designan como secundarias o terciarias, respectivamente. Cabe agregar que los departamentos y los municipios quedaron a cargo del mantenimiento de las carreteras que les fueron transferidas por la Nacin. A la fecha, el programa de descentralizacin no ha culminado, en parte porque los departamentos y los municipios no cuentan con los recursos para administrar, tanto tcnica como econmicamente, los activos transferidos. Se estima que an existen unos veinte mil kilmetros a cargo de la nacin que, por mandato legal, deberan haber sido transferidos a los respectivos departamentos y municipios. En adicin a los problemas de mantenimiento, el pas ha acumulado un rezago significativo en el

mejoramiento y pavimentacin de vas regionales. Como resultado de la insuficiencia de recursos para la construccin y mantenimiento, se ha generado un deterioro continuo que ha implicado, entre otras cosas, altos costos de operacin vehicular y tiempos de viaje. Adicionalmente, existen regiones del pas que nunca han contado con vas de comunicacin adecuadas y que carecen de la integracin necesaria con las principales zonas de consumo, lo cual ha retrasado su desarrollo social y econmico. Estos problemas no slo han ido en detrimento del nivel de vida de las comunidades rurales, que tienen ingresos por debajo del promedio nacional, sino que han incidido sobre el precio de los bienes agrcolas y agroindustriales en los principales centros urbanos1. Es importante recalcar que el costo de mantenimiento para vas en afirmado o con pavimentos deteriorados con un trfico diario superior a 300 vehculos es elevado. De acuerdo con una evaluacin econmica reciente, el valor presente del costo de inversin en rehabilitacin o pavimentacin ms el mantenimiento posterior es inferior al valor presente del costo del mantenimiento requerido para su adecuada operacin.2 As, la inversin en mejoramiento y pavimentacin no debe ir en menoscabo de los recursos para mantenimiento de vas troncales. III. JUSTIFICACIN Durante las ltimas dcadas la mayora de los recursos de inversin en infraestructura vial de los pases en desarrollo en general, y de Colombia en particular, se ha concentrado en la construccin y conservacin de los corredores viales principales. Esta priorizacin ha generado un rezago en el desarrollo relativo de las redes vasculares. En los ltimos aos, por ejemplo, la banca multilateral ha iniciado la financiacin de programas para la intervencin en redes vasculares. 3 Lo ideal es lograr un desarrollo equilibrado de las redes principales y secundarias que tenga en cuenta las necesidades no slo de inversin sino tambin de mantenimiento.

Sin duda, el desarrollo de un programa de mejoramiento de la integracin y desarrollo regional, a travs de las inversiones en infraestructura de carreteras, se traducir en beneficios econmicos y sociales originados en los ahorros en tiempo para los usuarios, en costos de operacin de los vehculos y mayor
1 Las estimaciones disponibles indican que el estado geomtrico y estructural de las vas disminuye la calidad de los alimentos, generando un incremento en los costos finales que afecta su competitividad frente a productos similares importados, o de otras regiones cntricas. Estudio de la Red Vial Nacional, Econmica Consultores (2002) DNP. 2 Estudio de la Red Vial Nacional, Econmica Consultores (2002) DNP. 3 El Banco Mundial est financiando un programa de US$500M en Per, y un programa similar en Bolivia.

oportunidad y calidad de los productos agrcolas y agroindustriales. IV. ESQUEMA DE FINANCIACIN DEL PROGRAMA El desarrollo del programa se sustenta en la emisin de ttulos valor respaldados en vigencias futuras que permitan la financiacin de los distintos proyectos. Dadas sus caractersticas, los ttulos sern asimilables a los TES de manera que se espera su total aceptacin por parte del mercado de valores. Para ello, se plantea el esquema descrito a continuacin e ilustrado en el Grfico 1. Grfico 1 Estructura y Flujo del Proyecto

FUENTE DE RECURSOS
VIGENCIAS FUTURAS Inversiones Reg. PND ($430 mm) Recursos Plan de Inversiones ($150 mm) Nuevos recursos

CAF Y OTROS Garantas Contingentes

SOCIOS

PROVEEDORES, CONSTRUCTORES, ETC. MANTENIMIENTO

(3)

MINISTERIO TRANSPORTE
INTERVENTOR

SOCIEDADES CONCESIONARIAS (100)

(2) (3) (1)

FIDUCIA PROYECTO

(4) Flujo Fondos Derechos econmicos Potenciales del Contrato Derechos fiduciarios potenciales Derechos econmicos del Contrato ciertos (Actas) Ttulo Valor emitido bajo el proceso de titularizacin

BANCOS

FIDUCIA MERCADO (1) DE CAPITALES

(5)

Mercado Pblico
FIDUCIA RECURSOS NACIN

En primera instancia, el CONFIS deber autorizar las vigencias futuras que requiere el proyecto. Con este respaldo, el Ministerio de Transporte (MT) proceder a contratar la realizacin de las obras con las Sociedades Concesionarias (SC) adjudicatarias de los contratos.4 Las SC debern constituir una Fiducia Proyecto una por cada proyecto con el fin de administrar los recursos de cada uno de los proyectos. La Fiducia Proyecto comprender tres subcuentas, a saber:
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Se tiene previsto que cerca de 100 firmas podrn asociarse y participar en los procesos licitatorios.

interventoras, pagos, y mantenimiento (ver Grfico 2). Estos contratos de Fiducia deben ser aprobados por el MT. La construccin inicial ser financiada con recursos de los socios de las SC, quienes aportan el dinero a las Fiducias Proyecto (estimado hoy en da entre el 10% y el 15%). Las SC le ceden los derechos econmicos del contrato a la Fiducia Mercado de Capitales (FMC) y reciben a cambio unos derechos fiduciarios. En esta etapa estos derechos an son potenciales, toda vez que no se ha iniciado la obra. Una vez se inicie la obra, las SC presentan al Ministerio de Transporte y al Interventor un acta de entrega de un Hito5 para su aprobacin. Las SC venden por su valor facial el acta aprobada a una Fiducia Mercado de Capitales (FMC), la cual se encarga de emitir y comercializar los ttulos (ver Grfico 2). De esta forma se cancelan los derechos fiduciarios potenciales por caja. Con antelacin a la compra de las actas, la Nacin deber aportar un monto estimado en $100,000 millones a la FMC como capital inicial para la constitucin de esta Fiducia y las compras de dichas actas. Al tener los derechos econmicos de los contratos, la FMC emite y subasta ttulos valores

negociables en el mercado pblico de valores respaldados en las vigencias futuras inicialmente aprobadas. Con los recursos obtenidos por la venta de los ttulos valores en el mercado, la FMC obtiene capital para comprar ms actas a las SC, generando as la rotacin del flujo de efectivo y apoyando la continuacin de las obras. Los pasos 2, 3 y 4 del Grfico 1 se repiten hasta culminar la obra. Con los tres pasos anteriores se evita el underwriting en firme de los bancos. Finalmente, una tercera fiducia Fiducia Recursos Nacin (FRN) recibe los pagos por vigencias futuras una vez terminada la obra. De esta forma, la FRN maneja los recursos independientemente y sirve como mecanismo para que las vigencias futuras se ejecuten. Esta fiducia entregar los montos requeridos a la FMC con anterioridad al pago de los ttulos valores en circulacin, toda vez que esta ltima es la duea de los derechos econmicos de los contratos y la emisora de los ttulos. En la eventualidad de que los recursos que deben ser entregados a la FRN por parte del Estado no sean realizados en las fechas predefinidas, se contar con garantas contingentes de liquidez por parte de la CAF u otras entidades. A. Fiducia del Proyecto

Se entiende por Hito el tramo ejecutado, cuya longitud ha sido previamente acordada.

Como se mencion en la seccin anterior, el esquema propuesto comprende, para cada proyecto, la conformacin de una fiducia que administre los recursos del mismo, denominada Fiducia del Proyecto (FP). Este fideicomiso estar compuesto por tres subcuentas, segn el tipo de actividad: interventora, pagos y mantenimiento. Concesionaria. El grfico 2 ilustra las interrelaciones entre estas tres subcuentas y la Sociedad

Grfico 2 Fiducia del Proyecto

Sociedad Concesionaria
FIDUCIA PROYECTO

MINTRANSPORTE (Aportes Regionales)

INTERVENTOR CONSTRUCTORES PROVEEDORES MANTENIMIENTO CONCESIONARIO

SUBCUENTA INTERVENTORA

SUBCUENTA PAGOS

FIDUCIA MERCADO DE CAPITALES

BANCOS

SUBCUENTA MANTENIMIENTO

FIDUCIA RECURSOS NACIN

Mercado Pblico

Flujo Fondos en/por Construccin Flujo Fondos en/por Mantenimiento

MINTRANSPORTE (Vigencias Futuras)

Etapa 1. Construccin Las Sociedades Concesionarias realizan sus desembolsos a la Subcuenta de Pagos (SbP) para los primeros Hitos. La Fiducia Mercado de Capitales (FMC) compra las actas a las SC (con el aporte base de la Nacin o con los recursos obtenidos del Mercado de Capitales) y deposita el dinero en la SbP de la respectiva Fiducia Proyecto, con el fin de continuar con las obras. Con los dineros en la SbP, la Fiducia Proyecto realiza los pagos durante la etapa de construccin a Proveedores, Constructores, Subcuenta Interventor, etc. La FMC, emite ttulos respaldados en los contratos (por los montos de las actas aprobadas) con el fin de conseguir recursos y as continuar con la compra de actas y efectuar los pagos requeridos.

Etapa 2. Mantenimiento El Ministerio de Transporte entrega las vigencias futuras a la Fiducia Recursos Nacin (FRN). Con anterioridad al pago de los ttulos valores emitidos en el Mercado Pblico de Valores, la FRN transferir los montos respectivos a la FMC para que sta realice los pagos. La FRN tambin entregar, con anterioridad a la fecha de pago, los recursos que por mantenimiento tengan derecho las SC. Estos montos se depositarn en la Subcuenta de Mantenimiento (SbM) de la respectiva Fiducia del Proyecto, los cuales se deben trasladar posteriormente a la SbP para el respectivo pago. Una vez canceladas todas las obligaciones, el beneficiario final, tanto de la FMC como de la FRN, es la Nacin. As mismo el beneficiario Final de las Subcuentas de Interventora y las Subcuentas de Mantenimiento de la Fiducia Proyecto es la Nacin. El beneficiario Final de la Subcuentas de Pago de la Fiducia Proyecto es la Sociedad Concesionaria. B. Flujos a Titularizar La emisin y comercializacin de los ttulos exige que las vigencias futuras sean ciertas. Dichas vigencias futuras sern siempre canceladas en cuatro fechas determinadas del ao (flujos trimestrales ciertos que se titularizarn) con lo cual se busca que los ttulos sean homogeneizables y dados sus montos sean de gran aceptacin entre los potenciales inversionistas. Sociedades Concesionarias. V. FUENTES DE FINANCIACIN Para el desarrollo del programa de mejoramiento de la integracin y desarrollo regional a travs de las inversiones en infraestructura de carreteras se cuenta con tres fuentes principales de financiamiento: i) Inversiones Regionales del Plan Nacional de Desarrollo, ii) Programa de Vas para la Paz y iii) Recursos adicionales al Plan Plurianual de inversiones procedentes de otros sectores. Los recursos sern asignados al programa a travs de vigencias futuras para los prximos 8 aos, lo cual implica que tales vigencias trascendern el periodo de gobierno. A. Inversiones regionales del Plan Nacional de Desarrollo El artculo 6 de la Ley 812 de 2003 defini que a travs de audiencias pblicas se efectuara la
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Contra estos flujos futuros, la Fiducia

Titularizadora emite los ttulos en el mercado pblico de valores, previa compra de las actas a las

consulta y priorizacin de las partidas de inversin regional contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo. Este mecanismo deba permitir a las comunidades y a sus representantes exponer los proyectos que podran financiarse con estos recursos, dada su importancia para la regin.

En desarrollo del artculo en referencia, se llevaron a cabo durante los meses de julio y agosto de 2003 audiencias pblicas consultivas en cada departamento. Dichas audiencias contaron con la presencia de representantes del gobierno (nacional, departamental y local), parlamentarios, empresarios, lderes comunitarios, estudiantes y ONGs. As mismo, una vez surtido este trmite, se estableci la lista definitiva de proyectos priorizados para cada departamento, con la concurrencia de representantes del gobierno nacional, gobernadores, congresistas y alcaldes. Como resultado del mecanismo establecido, en el sector de infraestructura vial se priorizaron proyectos por valor de $433.000 millones de pesos con los cuales se podrn intervenir alrededor de 590 Km entre red primaria, secundaria y terciaria. B. Proyectos de Vas para la Paz El programa de vas para la Paz (6) tiene por objeto la ejecucin de proyectos viales tendientes a mejorar las condiciones de transitabilidad entre zonas de violencia y los centros de consumo. De esta manera se permite articular y viabilizar las actividades productivas de las regiones, adems de incrementar la calidad de vida de la poblacin. Este programa se enmarca dentro del Plan Colombia como parte integral de La Red de Apoyo Social. Por intermedio de este programa, para los aos 2003 a 2005, se podrn ejecutar alrededor de $ 280 mil millones que permitirn la intervencin de cerca de 430 Km. de vas de las redes primaria, secundaria y terciaria. C. Recursos adicionales del Presupuesto General de la Nacin Con los recursos disponibles hasta el momento, resumidos en el Cuadro 1, se estima el cubrimiento de 1.771,4 Km de vas vasculares. Para lograr la meta de 2.500 Km se requerira cerca de $730 mil millones adicionales, en razn a que cada Km de pavimentacin en este tipo de vas tiene un costo
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Conpes 3075 del 15 de marzo de 2000 PLAN COLOMBIA Red de Apoyo Social: Programa Manos a la Obra Componentes: Proyectos Comunitarios y Vas Para la Paz y Conpes 3116 del 25 de mayo de 2001 Autorizacin a la Nacin para Contratar Crditos Externos con la Banca Multilateral hasta por US$200 millones, Destinados a Financiar el Programa Vas Para La Paz II

aproximado de $1.000 millones. Este faltante requiere de recomposiciones presupuestales (bien sea al interior del sector o entre los distintos sectores) y/o de recursos adicionales a los contemplados en el Plan Nacional de Inversiones. Cabe anotar que los $730 mm requeridos competiran con los recursos para otros proyectos de inversin como: Censo Nacional de Poblacin, Tringulo del Tolima, cedulacin, voto electrnico, nuevas concesiones (ej. Rumichaca Pasto - Popayn; accesos a Ccuta; Bucaramanga Lebrija; Bucaramanga - Ye de Cinaga), entre otros.

Cuadro 1 Recursos Requeridos

($ mill de 2004)
Valor Ajuste Sector (V.F. 8 aos) Audiencias PND Ajustes Plan de Inversiones PND Vas para la Paz ** Total Faltante TOTAL VIAS 708.470 484.008 164.783 139.569 1.496.831 728.600 2.225.431 1.000 Costo Km* Total Km 1.000 700 1.000 600 708,5 691,4 164,8 206,7 1.771,4 728,6 2.500,0

* Promedios estimados, incluyendo interventora. ** En 2003 se han ejecutado recursos adicionales por $231,818.40 millones, lo cual equivale a 386.4 km

Es importante tener en cuenta que el espacio y los recursos con los que cuenta actualmente el Instituto Nacional de Vas INVIAS son insuficientes para los requerimientos de rehabilitacin y mantenimiento de la red vial nacional. Por lo tanto, para el programa propuesto no debern tomarse recursos del presupuesto actual del INVIAS con el fin de adelantar de la manera ms eficiente el mantenimiento, no incurrir en un deterioro acelerado de la red y evitar mayores costos fiscales futuros.7 VI. CRITERIOS PARA LA PRIORIZACIN DE LOS PROYECTOS Las mejoras en vas de transporte proporcionan mejores condiciones para el desarrollo econmico al reducir los costos de transporte. Los menores costos de transporte benefician indirectamente a consumidores y productores a travs de precios totales ms bajos para los bienes y servicios transados. Estos beneficios se traducen en efectos positivos sobre el ingreso de la poblacin beneficiada y en un aumento de su nivel de vida.
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La no realizacin de un programa adecuado de rehabilitacin y mantenimiento durante los prximos 6 aos implicara un monto adicional de $ 2 billones a lo requerido hoy para dejar la red vial nacional en buen estado.

El tratamiento del transporte en las zonas rurales debe ser abordado de una manera integral y sistmica, proporcionando movilidad y accesibilidad a las comunidades rurales en razn de sus necesidades. Por ello, el transporte rural debe considerar tres elementos i) la infraestructura existente, ii) los servicios de transporte, y iii) la ubicacin y calidad de los centros de acopio y distribucin. Con el propsito de reducir los tiempos de viaje y los costos de movilizacin de bienes y personas, as como de mejorar la transitabilidad entre las zona rurales y los centros urbanos de consumo y produccin, los recursos adicionales a los establecidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para priorizacin regional y en el programa de Vas para la Paz se desarrollar sobre vas que cumplan con los siguientes requisitos: Poltico / Sociales Proyectos apoyados en la realizacin de procesos productivos, programas de sustitucin de cultivos ilcitos y planes de disminucin del conflicto armado. Proyectos consistentes con los planes regionales y municipales, de acuerdo con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

Tcnicos Proyectos en los cuales la relacin beneficio costo de la pavimentacin sea superior al mantenimiento en las condiciones actuales (vas en afirmado con un trfico promedio diario superior a 300) Proyectos en los que exista una complementariedad y conectividad directa con la red Principal o Arterial y las cabeceras municipales. Proyectos con estudios y diseos de ingeniera definitivos (diseos para construccin). Proyectos que se encuentren en ejecucin. Econmicos Proyectos que tengan una relacin beneficio/costo superior a 1. Proyectos que permitan la integracin regional y el desarrollo de regiones fronterizas, especialmente la integracin de zonas rurales de baja accesibilidad y potencial agro-industrial y minero, con los centros econmicos sostenibles. Que exista convenio con las entidades territoriales para que stas se responsabilicen por la sostenibilidad de las vas cubiertas, una vez finalice el programa (es decir, al cabo del octavo ao).
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En todo caso, los municipios y departamentos deben realizar un esfuerzo fiscal propio comprometindose con el aporte de terrenos, las labores de adecuacin, las obras complementarias y el mantenimiento requerido al terminar el programa. intervengan en cada uno de los proyectos. Estos compromisos, quedarn definidos mediante convenios u otros actos administrativos que contengan las metas y responsabilidades de quienes

VII.

RECOMENDACIONES El Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin recomiendan al Consejo

Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES: Declarar como estratgico el programa expuesto en este documento. Solicitar al Ministerio de Transporte, al INVIAS y al INCO: a) adelantar las gestiones necesarias para solicitar las vigencias futuras requeridas para la ejecucin del programa;
b) trabajar de manera conjunta y coordinada en la preparacin de los pliegos necesarios para el

desarrollo del programa, en los trminos descritos en el presente documento.

Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico proceder a autorizar las vigencias futuras que sean solicitadas para la implementacin del programa, en concordancia con los montos indicados en el Cuadro 1 del presente documento.

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