POLICA NACIONAL Direccin General

POLTICAS PBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA La prevencin de la violencia, delincuencia e inseguridad

PROGRAMA DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS

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POLTICAS PBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA.

La prevencin de la violencia, delincuencia e inseguridad

Cartilla N 3

Bogot, D. C., Diciembre de 2010

POLTICAS PBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA La Prevencin de la violencia, delincuencia e inseguridad.

Polica Nacional, Primera edicin. Diciembre 2008 Doctor Doctor General Mayor General Mayor General Brigadier General Brigadier General Coronel Coronel Textos: JUAN MANUEL SANTOS CALDERN Presidente de la Repblica RODRIGO RIVERA SALAZAR Ministro de Defensa Nacional SCAR ADOLFO NARANJO TRUJILLO Director General Polica Nacional RAFAEL PARRA GARZN Subdirector General Polica Nacional ORLANDO PEZ BARN Inspector General Polica Nacional JOS ROBERTO LEN RIAO Director de Seguridad Ciudadana JANIO LEN RIAO Jefe Oficina de Planeacin LEN GUILLERMO BARN CALDERN Jefe Oficina Comunicaciones Estratgicas GONZALO RICARDO LONDOO PORTELA Coordinador Programa DMS CLAUDIA PATRICIA GMEZ ROJAS Asesora Programa DMS GRUPO DE IMPRESOS Y PUBLICACIONES Oficina de Comunicaciones Estratgicas

Web: www.policia.gov.co E-mail: ofpla.dms-jefat@policia.gov.co Telfonos: (1) 3159000 exts. 9775 - 9753 - 9509 Bogot D. C.

Este documento hace parte integral de la Serie de Cartillas del Programa DMS y tiene como objetivo principal dar a conocer a las autoridades poltico-administrativas y al personal de polica las funciones y competencias que tienen en la gestin territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana. No olvide, todos los documentos de la serie de cartillas del Programa DMS, son documentos de consulta permanente para las autoridades, que tambin se encuentran publicados en la pgina web del Programa: www.policia.gov.co link Programa DMS.

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CONTENIDO

Pag.

INTRODUCCIN........................................................................................................................ 4 OBJETIVO Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO. .............................................................. 8 1. CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA: UNA RESPONSABILIDAD DE TODOS............................................................................. 9 2. EL ROL DE LAS AUTORIDADES LOCALES EN LA GESTIN TERRITORIAL DE LA VIOLENCIA Y LA DELINCUENCIA............................................. 11 3. QU ES UNA POLTICA PBLICA DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA?............................................................... 14 4. LA PREVENCIN DE LA VIOLENCIA, LA DELINCUENCIA Y EL DELITO. ............... 15 4.1. Prevencin situacional y/o ambiental del delito. ......................................................... 15 4.2. Prevencin social del delito................................................................................................. 17 4.3. Prevencin comunitaria del delito. .................................................................................... 18 4.4. Aproximacin epidemiolgica a la violencia. ................................................................. 19 4.4.1. Prevencin primaria. .................................................................................................. 20 4.4.2. Prevencin secundaria............................................................................................. 20 4.4.3. Prevencin terciaria. ................................................................................................... 21 5. LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN TEMAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA. ..................................................................... 22 BIBLIOGRAFA. .......................................................................................................................... 23

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INTRODUCCIN

En el marco de la poltica de Defensa y Seguridad Democrtica 2002-2012, el Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS desde marzo del ao 2004, ha trabajado para fortalecer la gobernabilidad local en materia de convivencia y seguridad ciudadana, bajo el liderazgo de los Gobernadores y Alcaldes, que con las dems autoridades locales de seguridad, polica y justicia deben asumir, de manera coordinada, integral y preventiva, la gestin territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana. El Programa DMS es liderado por la Direccin General de la Polica Nacional, en asocio con el Ministerio del Interior y de Justicia, ha contado con el apoyo tcnico y financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID, la Oficina de Asuntos Narcticos de la Embajada de los Estados Unidos NAS, as como de otras agencias del Estado Colombiano, entre las que se destacan la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional. El Programa fue concebido como una estrategia de trabajo que busca: Lograr que las autoridades poltico-administrativas (Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales, entre otros) el personal de la Polica Nacional, la Fiscala General de la Nacin, las Fuerzas Militares, el DAS, entre otras, conozcan y den cumplimiento a la normatividad vigente a nivel nacional para la gestin territorial de la convivencia, la seguridad ciudadana y el orden pblico. Promover que las autoridades poltico-administrativas y la ciudadana, de manera coordinada e interinstitucional, diseen, ejecuten y hagan seguimiento a los Planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana. Incluir en la agenda local de todos los departamentos y municipios del pas los temas relacionados con la convivencia y la seguridad ciudadana, de forma tal, que sean objeto de poltica pblica y se les asignen recursos que garanticen la sostenibilidad de las acciones desarrolladas.

Colombia es uno de los pocos pases en Amrica Latina en donde claramente estn consignadas en la Constitucin Poltica y en diferentes leyes y decretos reglamentarios las funciones y competencias en materia de convivencia, seguridad ciudadana y orden pblico, tanto de las autoridades poltico-administrativas y de Polica, as como de las agencias del Estado que conforman la fuerza pblica. Pese a lo anterior, las acciones que se desarrollaban por parte de las autoridades en muchas jurisdicciones carecan de una articulacin clara y de un hilo conductor que permitiese que todos trabajaran bajo los mismos parmetros de eficiencia, eficacia, sostenibilidad, y coordinacin. No funcionaban los Consejos de Seguridad como espacios de coordinacin interinstitucional y no se asignaban recursos para el fortalecimiento de las agencias encargadas de estos temas, as como para desarrollar estrategias, programas y acciones en la materia.

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Por este motivo, se requera de una Estrategia Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, que facilitara la articulacin de los esfuerzos realizados por Gobernadores, Alcaldes y las autoridades de seguridad y justicia, para atender las problemticas de violencia, delincuencia e inseguridad. Esta estrategia titulada Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS, tiene como principios: la coordinacin intra e interinstitucional, la planeacin de las acciones y programas, de forma tal, que desde un inicio se establezcan las metas y los indicadores, que permitirn establecer el nivel de impacto de las medidas implementadas. Gracias al liderazgo de las autoridades poltico administrativas en la gestin territorial de convivencia y seguridad ciudadana y al compromiso de los funcionarios que tienen funciones y competencias en esta materia es posible dar cumplimiento a lo dispuesto por la Constitucin Poltica 1991, la Ley 62 de 1993, el Cdigo Nacional de Polica, las Leyes 418 de 1997, y sus posteriores modificaciones Ley 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, los Decretos 2615 de 1991 y 2170 de 2004, la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica 2002- 2012, el Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario 2006-2010 y el CONPES 3460 Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica: Fortalecimiento de las capacidades del sector defensa y seguridad, as como al Plan Estratgico de la Polica Nacional 2007-2010. En este sentido, para hacer realidad lo antes descrito, el Programa cuenta con tres lneas de trabajo, como se explica a continuacin: 1. Capacitacin, tiene como objetivo dar a conocer a todas las autoridades relacionadas con el tema, las funciones y competencias que les otorga la ley para dar respuesta a las demandas de los ciudadanos en relacin con su derecho a la seguridad. 2. Comunicacin, tiene como finalidad generar flujos de informacin en relacin con la gestin territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana, de tal forma, que las autoridades de todo el pas conozcan las ltimas disposiciones en la materia, tengan la oportunidad de conocer experiencias exitosas y estn al tanto las polticas de las entidades Nacionales sobre temas especficos. 3. Proyectos Especiales, se desarrolla en aquellos entes territoriales en los que se presentan problemas de gobernabilidad y manejo del orden pblico, lo anterior con el fin de prestar una asistencia tcnica a las autoridades locales que les permita asumir sus funciones y competencias de la mano con las autoridades nacionales. Lo que a largo plazo garantiza el control total por parte Estado de todo el territorio nacional, as como el monopolio de la fuerza y la justicia. Lo anterior, es posible gracias a la consecucin de una serie de alianzas estratgicas con entidades nacionales y operadores de agencias de cooperacin internacional con las que se disean los procesos especficos de acompaamiento y se acuerda en la medida de las posibilidades la inversin de recursos en reas especficas. Teniendo en cuenta la magnitud de las lneas de trabajo antes mencionadas y la necesidad de garantizar el despliegue de las mismas en todo el territorio nacional, el Programa DMS se define a s mismo como un programa cclico, que cuenta con tres fases principales y una interfase que se desarrolla durante el segundo semestre del

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ao en el que se eligen gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y representantes a las juntas administradoras locales. En este orden de ideas, cada cuatro aos debe darse inicio de manera inmediata a la fase de Sensibilizacin como muestra la siguiente lnea de tiempo:

La primera fase Sensibilizacin, tiene como objetivo trabajar con las autoridades poltico administrativas una vez se posesionan con el fin de demostrarles la importancia de los temas de convivencia y seguridad ciudadana, para garantizar su compromiso en la inclusin de los mismos en el Plan de Desarrollo de cada jurisdiccin, y darles a conocer las funciones y competencias que la ley les otorga en la materia para que bajo su liderazgo se pongan en funcionamiento los instrumentos de gestin territorial de la convivencia y seguridad ciudadana. La segunda fase Diseo y elaboracin de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, tiene como finalidad construir de la mano con los Gobernadores, Alcaldes y el personal de Polica de todo el pas los Planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana, a fin de garantizar que estos aborden de manera integral las problemticas de violencia e inseguridad, de forma tal, que incluyan medidas preventivas, disuasivas, reactivas y de apoyo a la justicia, que contemplen procesos de reparacin de las vctimas y resocializacin de los victimarios. La tercera fase Acompaamiento y seguimiento, tiene como propsito brindar un acompaamiento especial a las autoridades poltico-administrativas y de Polica durante el desarrollo de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana.. La inter-fase de Sensibilizacin a candidatos, se desarrolla durante el segundo semestre del ao en el que se realizan las elecciones para gobernadores, alcaldes, diputados y concejales y tiene como finalidad realizar una sensibilizacin a todos los candidatos a cargos unipersonales y corporaciones pblicas, de forma tal, que los temas de convivencia, seguridad ciudadana y orden pblico queden incluidos en los Planes de Gobierno que presentan los candidatos al momento de inscribirse y que son la base para los Planes de Desarrollo en caso de ser elegidos.

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De acuerdo con lo anterior, es importante resaltar que el Programa Departamentos y Municipios Seguros, ha sido liderado por la Direccin General de la Polica Nacional, en particular, por la Oficina de Planeacin, y en especial por la Coordinacin del Programa DMS, instancia que de la mano con los Comandos de las Regiones, Metropolitanas, Departamentos, Distritos y las Estaciones de la Polica, trabaja de manera conjunta con las autoridades poltico-administrativas.

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OBJETIVO Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO

Este documento es el tercero de la Serie de Cartillas del Programa Departamentos y Municipios Seguros, que tiene como pblico objetivo las autoridades polticoadministrativas de todos los departamentos y municipios de Colombia, as como el personal de la Polica Nacional. La serie de documentos del Programa DMS se encuentra inscrita en la segunda lnea de trabajo del Programa y tiene como objetivo, generar un flujo de informacin desde la Polica Nacional hacia los mandatarios locales sobre las competencias, funciones, herramientas e instrumentos vigentes, con que cuentan, para atender las demandas de los ciudadanos en relacin con su derecho a la seguridad. El objetivo del tercer documento, titulado Polticas Pblicas de Convivencia y Seguridad Ciudadana. La Prevencin de la violencia, delincuencia e inseguridad, es presentarles a las autoridades poltico-administrativas y al personal de Polica, de manera didctica, qu es una Poltica Pblica de Convivencia y Seguridad Ciudadana, diferentes enfoques en materia de prevencin de la delincuencia y la inseguridad, as como la importancia de la participacin ciudadana en los programas y acciones que se desarrollan en la materia. Se espera que este documento motive el trabajo interinstitucional y coordinado entre las autoridades poltico-administrativas, la Polica Nacional, las dems agencias de seguridad y justicia del Estado, as como la ciudadana en busca de la seguridad ciudadana. No lo olvide, todo departamento y municipio, adems de contar con un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, debe disear una Poltica Pblica de Convivencia y Seguridad Ciudadana que determine el horizonte estratgico de las autoridades en estas temticas ms all de los periodos de gobierno.

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1. CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA: UNA RESPONSABILIDAD DE TODOS

Durante ms de cuarenta aos la gran mayora de los Estados Nacin abordaron el tema de la seguridad desde el paradigma de la Seguridad y la Defensa Nacional, propio del periodo denominado la Guerra Fra. Esta tendencia limitaba el tema de la seguridad a la preocupacin por los enemigos internos y externos del Estado e inclua entre sus categoras de anlisis la contraposicin entre los dos modelos econmicos y polticos imperantes, el Capitalismo, que tena su mayor representante en los Estados Unidos de Amrica y el Socialismo liderado por la Unin de Repblicas Soviticas, URSS. Este enfoque centraba su atencin en la carrera armamentista y en el desarrollo de tecnologa para la guerra, dejando de lado las preocupaciones de los ciudadanos en su vida cotidiana. En 1990, la Organizacin de Naciones Unidas dio a conocer una nueva lectura del tema a partir del paradigma de Desarrollo Humano Sostenible y del concepto de Seguridad Humana Integral, que plante en el informe anual de 1994. Esta nueva aproximacin tuvo gran acogida en Amrica Latina, lo que permiti a su vez desarrollar diferentes acercamientos al concepto de seguridad ciudadana en la regin; a partir de los aportes que han realizado a travs de estos aos organismos internacionales tales como: el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, la Organizacin de Estados Americanos - OEA, la Comisin Econmica para Amrica Latina - CEPAL, la Organizacin Panamericana de la Salud - OPS, que por ejemplo hace una lectura de la violencia desde la perspectiva de salud pblica y la Comisin Andina de Naciones - CAN. Al respecto es necesario resaltar que esta ltima logr la firma de la Declaracin de Seguridad Ciudadana en Sudamrica en septiembre de 2005. De igual forma, es importante resaltar los aportes de la academia y de un grupo de profesionales que en la regin empiezan a construir una lnea de investigacin en la materia. Este proceso de transicin del paradigma de Seguridad y Defensa Nacional a un paradigma ms amplio e integral se ha venido desarrollando de manera paralela en el caso de Amrica Latina a otros procesos de gran envergadura tales como la tercera ola de democratizaciones, la elaboracin de nuevos pactos sociales en la mayora de los pases a travs de procesos democrticos, la crisis de partidos polticos, el surgimiento de fenmenos de outsider y neopopulistas en el poder, la implementacin del modelo neoliberal, los procesos de descentralizacin, entre otros. El surgimiento de un concepto de seguridad ms integral, que reconoce la consustancialidad entre las diferentes dimensiones de los ciudadanos, menos centrado en las armas y ms consciente de la dignidad de los seres humanos, de la necesidad de tranquilidad que estos buscan en su vida cotidiana, as como el liderazgo por parte de las autoridades locales en los temas de convivencia y seguridad ciudadana, ha dado como resultado una nueva forma de aproximarse a los problemas de violencia, delincuencia, inseguridad y crimen.

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Esta nueva aproximacin tiene como referente varios aspectos: Las problemticas de convivencia y seguridad ciudadana deben ser atendidas por las autoridades locales en primera instancia, toda vez que son estas quienes estn ms cercanas a los ciudadanos y por ende conocen de manera ms clara las necesidades de los mismos. Es necesario asumir los temas de violencia, delincuencia, inseguridad y crimen desde una perspectiva analtica, que permita realizar estudios objetivos de los fenmenos. En este orden de ideas, resulta claro para todos los actores que los temas de convivencia y seguridad ciudadana no pueden seguirse manejando desde la lgica de los caprichos y las percepciones aisladas de la realidad por parte de algunas autoridades. Atender las necesidades de los ciudadanos en relacin con los temas de inseguridad y violencia implica el trabajo coordinado, interinstitucional e intersectorial de las instituciones que tiene competencias y funciones en la materia. La aproximacin de las autoridades a estas problemticas debe ser integral toda vez que es necesario desarrollar acciones preventivas, disuasivas, reactivas y de fortalecimiento de la justicia. Las polticas, programas, estrategias y acciones que se diseen e implementen deben partir de la perspectiva de los derechos humanos y generar dinmicas de confianza entre los ciudadanos y de estos hacia las instituciones, de forma tal, que aumenten los niveles de capital social y de credibilidad de las instituciones. Hoy ms que nunca se reconoce la importancia y pertinencia de la participacin de los ciudadanos en los programas, estrategias y acciones que se desarrollen con el fin de disminuir las problemticas de violencia, delincuencia e inseguridad que se presentan en una jurisdiccin. Atender las problemticas de violencia e inseguridad requiere la inversin de recursos por parte de las autoridades en sus diferentes niveles de gestin (nacional, departamental y municipal).

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2. EL ROL DE LAS AUTORIDADES LOCALES EN LA GESTIN TERRITORIAL DE LA CONVIENVIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

El liderazgo que algunos gobernadores, alcaldes y dems autoridades locales han ejercido en relacin con los temas de convivencia y seguridad ciudadana en diferentes municipios y ciudades de Amrica Latina, entre los que se destacan la ciudad de Bogot, Medelln, Quito, Santiago de Chile, Naucalpan, Guayaquil, Cuenca, Quertaro, Lonja, entre otros, ha dado paso a una nueva aproximacin a las problemticas de violencia y delincuencia, en la que el rol de las autoridades locales es fundamental. En el caso especfico de Colombia, la Constitucin Poltica de 1991 otorga claramente funciones y competencias a las autoridades poltico-administrativas en el tema, adems de establecer de manera clara la jerarqua para el manejo del orden pblico. En este sentido, la Constitucin reconoce la importancia de las autoridades locales del orden departamental y municipal en la gestin territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana, as como en el manejo del orden pblico, motivo por el que establece el rol de agentes del Presidente en esta materia para los gobernadores, y determina que los alcaldes son los encargados del orden pblico en sus municipios y son la primera autoridad de Polica en la jurisdiccin. Lo anterior, unido a los principios que rigen a la administracin municipal en Colombia: Eficiencia, eficacia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e imparcialidad; as como los principios rectores de la competencia: La coordinacin, la concurrencia y la responsabilidad, dispuestos en la Constitucin Poltica y en la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan Normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios, determina de manera explcita la importancia del trabajo coordinado e integral por parte de las entidades del Estado para garantizar los derechos de los ciudadanos y el cumpliendo de sus deberes. En este orden de ideas, el rol de las autoridades locales en la gestin territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana tiene sentido al estar en coordinacin con las entidades del nivel nacional, que tambin tienen funciones en el tema y de manera especfica con los miembros de la Fuerza Pblica y las entidades que hacen parte de la rama de justicia en Colombia. De acuerdo con lo anterior, debe existir una sinergia total entre las autoridades locales y nacionales, puesto que las primeras son las que estn ms cerca de la vida cotidiana de los ciudadanos, mientras que las autoridades nacionales son las encargadas de fijar las lneas de accin generales a desarrollarse en todo el territorio. Siguiendo los planteamientos anteriormente enunciados, resulta lgico afirmar que son las autoridades locales en representacin del Estado a las que en un primer momento les corresponde dar respuesta a las problemticas que afectan la convivencia y la seguridad de los ciudadanos, toda vez que estas estn ms cercanas a la ciudadana, motivo por el cual pueden percibir de manera ms rpida sus necesidades; de igual forma, conocen las redes de ciudadanos presentes en una jurisdiccin y las dinmicas

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socioculturales y econmicas de mejor manera, lo que les permite tomar decisiones ms acertadas, toda vez que tienen mayor informacin y mejor conocimiento del terreno. Siendo uno de los derroteros ms importantes de las autoridades locales detectar a tiempo las problemticas de violencia y delincuencia con el fin de implementar medidas de carcter preventivo, de manera complementaria con las acciones que se desarrollan en diferentes mbitos: transporte, vas, planificacin urbana, educacin, salud, cultura, recreacin y dems que generen un verdadero desarrollo humano sostenible. En este orden de ideas, el rol de las autoridades locales en relacin con la seguridad y la convivencia ciudadana se centra en dos ejes principales: Primero, liderazgo y compromiso: Sugiere la necesidad e importancia que los gobernadores y los alcaldes articulen esfuerzos con las dems instituciones encargadas del tema en su jurisdiccin, de forma tal, que se brinden soluciones integrales y sostenibles a las problemticas que afectan a los ciudadanos. Segundo, ser jefes de Polica y garantes del orden pblico: lo que sugiere dar cumplimiento a lo dispuesto por la normatividad vigente en la materia, as como dar ejemplo a los ciudadanos del cumplimiento de la norma. De lo anterior se infiere la importancia de desarrollar estrategias de seguridad acordes con los principios de una sociedad democrtica, que garanticen los derechos humanos como pilar del Estado Social de Derecho. Para lograr asumir con xito y dar soluciones apropiadas a los problemas de violencia e inseguridad que hoy enfrentan la mayora de los ciudadanos, las autoridades deben tener en cuenta la complejidad y variedad de manifestaciones de inseguridad que muchas veces vara en intensidad y formas de expresin segn la regin o el momento histrico. Frente a los retos de generar condiciones de seguridad ciudadana, es cada vez ms evidente la necesidad que Gobernadores y Alcaldes acojan de manera prioritaria y seria sus responsabilidades constitucionales y legales para el diseo, ejecucin y seguimiento de Polticas Pblicas de Convivencia y Seguridad Ciudadana, de manera conjunta con la Polica Nacional y las dems entidades relevantes en su respectiva jurisdiccin. En este sentido, es necesario que las autoridades formulen y ejecuten Polticas Pblicas de Convivencia y Seguridad Ciudadana, as como Planes Integrales, que logren poner en funcionamiento los instrumentos de la gestin territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana, tal es el caso de los Consejos de Seguridad, Comits de Orden Pblico, Comits de Vigilancia Epidemiolgica, Sistemas de Informacin, Fondos Cuenta, entre otros.

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De acuerdo con lo anterior es importante que Gobernadores y Alcaldes: 1. Asuman las funciones constitucionales y legales que tienen en relacin con la convivencia, seguridad ciudadana y manejo del orden pblico, como primeras autoridades de Polica. 2. Concreten Planes Integrales Departamentales y Municipales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, de acuerdo con los resultados de los diagnsticos elaborados de manera conjunta con las entidades que tienen presencia en la jurisdiccin y con la participacin de los ciudadanos sobre las problemticas de violencia e inseguridad que los aquejan. 3. Destinen recursos para el diseo, implementacin y evaluacin de programas y actividades en pro de la convivencia y la seguridad ciudadana, as como para el fortalecimiento de las instituciones encargadas del tema. 4. Creen o fortalezcan los sistemas de informacin de conflictividad, violencia y delincuencia, como instrumentos de apoyo en la definicin, implementacin y monitoreo de impacto de las acciones desarrolladas para dar respuestas a las problemticas de violencia, delincuencia e inseguridad ciudadana. 5. Fortalezcan la estructura administrativa de las Secretaras de Gobierno del respectivo ente territorial, o de la instancia que haga sus veces, con el fin de que estas tengan la capacidad de coordinar, elaborar y hacer seguimiento a las acciones, actividades, programas y planes integrales que existan en materia de convivencia y seguridad ciudadana. 6. Garanticen la participacin de los ciudadanos en las soluciones a los diferentes problemas. 7. Difundan los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana entre las diferentes entidades y la sociedad civil, de tal forma, que las polticas sean acogidas por diferentes sectores.

8. Formalicen y lideren el funcionamiento mensual del Consejo de Seguridad como escenario privilegiado de discusin, anlisis y toma de decisiones en relacin con los temas de convivencia y seguridad ciudadana.

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3. QU ES UNA POLTICA PBLICA DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA?

Una Poltica Pblica de Seguridad Ciudadana es un conjunto organizado y estructurado de acciones, que buscan generar situaciones, bienes y servicios pblicos, para satisfacer las demandas de los ciudadanos, transformar condiciones de vida, modificar comportamientos, generar valores o actitudes que correspondan con la ley, la moral y la cultura propios de una comunidad1. De acuerdo con lo anterior, es coherente precisar que la seguridad es un bien que apunta a la calidad integral de vida de los ciudadanos y no solo a la disminucin o ausencia de delitos y hechos de violencia. En este sentido, toda Poltica Pblica de Seguridad Ciudadana debe por principio responder a los problemas de inseguridad ciudadana, violencia, delincuencia y crimen que afectan a una comunidad, entendiendo estos como problemas pblicos, que como tal demandan una intervencin desde el espacio pblico. Intervencin que, como sugiere Subirats, requieren la toma de decisiones por parte de un gran nmero de actores que deben decidir que existe un problema, que deben resolverlo de la mejor manera posible y con los instrumentos (recursos humanos, fsicos, econmicos y legislacin, entre otros) adecuados. En este orden de ideas, Una Poltica Pblica de Seguridad Ciudadana debe tener los criterios orientadores para guiar el accionar de las autoridades, dar a conocer el horizonte estratgico de las estrategias y acciones que se disean e implementan y los objetivos del Estado en la materia, de forma tal, que se diferencie de las polticas sociales y urbanas. Siempre en la elaboracin de los criterios orientadores los funcionarios encargados de elaborar Polticas Pblicas de Seguridad Ciudadana, deben evitar caer en el error de partir del supuesto de la sociedad como un todo homogneo que comparte valores, tradiciones y costumbres, as mismo deben reconocer las diferencias propias de cada zona o regin2.

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GMEZ ROJAS, Claudia Patricia. Elementos para la construccin de polticas pblicas de seguridad ciudadana -Ponencia en el Congreso Internacional de Participacin Ciudadana en la Prevencin del Delito y la Seguridad Pblica Polticas y Estrategias a nivel local Mxico, Canad, Colombia y Chile. Seminario organizado por la Red Jalisco Interinstitucional de Prevencin del Delito. Zapopa, Jalisco - Mxico 25 al 27 de octubre de 2006. Ibd.

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4. LA PREVENCIN DE LA VIOLENCIA, LA DELINCUENCIA Y EL DELITO

En Colombia son mltiples los estudios, investigaciones e indagaciones que se han realizado en los ltimos veinte aos acerca de las causas y motivos de la violencia. De igual manera, se han presentado importantes avances en la forma de abordar las problemticas de narcotrfico, terrorismo y corrupcin en el entendido de la magnitud de estas. Producto de lo anterior y de acuerdo con las investigaciones del Departamento Nacional de Planeacin - DNP, resulta claro para los colombianos, que la pobreza y la violencia no tienen una sola relacin proporcional, sino que muy por el contrario existen mltiples correlaciones; as mismo, es claro que no todos los homicidios en Colombia ocurren por motivos polticos, finalmente, cada da que pasa autoridades y los ciudadanos toman mayor consciencia sobre la importancia de invertir en prevencin y encontrar salidas negociadas a los mltiples conflictos que las afectan. En este orden de ideas, son las autoridades locales las llamadas a desarrollar diferentes estrategias, programas y acciones en materia de prevencin, a sabiendas de que los resultados de impacto no se presentan de manera inmediata, sino a largo plazo, siendo mucho ms slidos que los resultados producto de la aplicacin de medidas coyunturales. No hay que olvidar que las estrategias de prevencin, adems de promover la solidaridad, fortalecen las prcticas democrticas y de defensa de los derechos humanos, generan en el futuro la consolidacin de la gobernabilidad. Hoy ms que nunca se reconoce que la atencin de los problemas de violencia y delincuencia no puede quedar de manera exclusiva en manos de la Polica, sino que se requiere la participacin y atencin de la comunidad. De igual forma, las autoridades y los ciudadanos cada da toman ms consciencia de la necesidad de realizar inversiones acertadas en prevencin y participacin, toda vez que est demostrado que los costos son mucho menores que los generados por los dispositivos de reaccin, justicia penal y los procesos de resocializacin y reparacin de las vctimas. A continuacin se explican las diferentes aproximaciones a los temas de prevencin, haciendo la salvedad que ninguna de ellas por s sola genera resultados y que la mejor solucin es implementar acciones que correspondan con cada uno de los enfoques de manera complementaria. 4.1. Prevencin situacional y/o ambiental del delito Este enfoque en materia de prevencin surge desde la teora de actor racional muy difundida por las corrientes norteamericanas de pensamiento, que aplicada para los temas de crimen y delincuencia, sugiere que todos aquellos que estn interesados en infringir la ley, antes de cualquier accin, miden las consecuencias y posibles costos de su accionar, lo que denota un clculo absolutamente racional de sus actos. As mismo, este enfoque reconoce la importancia de la organizacin y distribucin de

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los espacios pblicos, entendiendo que de acuerdo a las condiciones del entorno se facilita o dificulta la actuacin de aquellos que buscan infringir la ley. En este orden de ideas, algunos de los argumentos que se presentan en relacin con la necesidad de trabajar en el espacio pblico son las dinmicas de estigmatizacin territorial que se vive en ciertas zonas de las ciudades debido a los procesos desorganizados de urbanizacin y a la relacin que se suele establecer entre poblacin vulnerable y niveles de violencia, el abandono, la desolacin, el continuo deterioro y descuido de los espacios pblicos, lo que aumenta las posibilidades de que los ciudadanos se conviertan en vctimas de diferentes delitos, el diseo urbano inadecuado que facilita dinmicas de desorden, genera percepcin de inseguridad y temor en los ciudadanos. De acuerdo con lo anterior, es correcto plantear que la prevencin situacional del delito da importancia a los factores del ambiente fsico que conceden oportunidades para que ocurran hechos delictivos. La distribucin adecuada del espacio pblico, mejorar la iluminacin, desarrollar espacios de recreacin y esparcimiento, que generen corredores de vigilancia natural por parte de aquellos que los utilizan, as como la implementacin de dispositivos tecnolgicos tales como cmaras, sensores de metales, movimiento, escneres, bandas de control, entre otros, son medidas propias de este enfoque. No obstante, es importante llamar la atencin acerca de la necesidad de reconocer que la utilizacin de dispositivos tecnolgicos de no estar complementada con otras medidas de prevencin y reaccin suele generar factores adversos como el desplazamiento de la actividad delincuencial o su transformacin temporal. De igual forma, la inexistencia de una poltica integradora de los espacios pblicos y privados en relacin con la prevencin del delito puede generar consecuencias negativas, tales como la marginalizacin y criminalizacin de ciertas zonas a costa del mejoramiento urbano y el desarrollo de otras reas y la no construccin de pautas de convivencia compartidas para todos, sino para unos pocos que han sido beneficiados con las transformaciones en el espacio. As mismo, es necesario reconocer la relacin que existe entre el enfoque de prevencin situacional y la existencia de polticas urbanas integradoras y preventivas en los diferentes entes locales. Prueba de esta clara relacin es la existencia de arquitectos y urbanistas de profesin trabajando en temas de prevencin del delito. Experiencia en Italia3 En la Provincia de Padua, ubicada en el noreste de Italia, desde 1990, las autoridades locales vienen asumiendo los temas de seguridad, pese a la inexistencia de una poltica nacional de seguridad urbana. No obstante la existencia de este vaco en los ltimos 15 aos se ha venido produciendo una serie de avances normativos, as como un liderazgo importante por parte de los alcaldes en estos temas, lo que ha permitido la firma de ms 124 acuerdos
3 ZIGA, Liza. Participacin comunitaria en la prevencin del delito: experiencias de Amrica Latina y Europa. En Seguridad y violencia - desafos para la ciudadana. Editado: Luca Dammert y Liza Ziga. Santiago de Chile: FLACSO 2007. Pgs. 135 - 188.

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de seguridad urbana entre los Alcaldes y el Ministerio del Interior italiano. En Padua, el gobierno provincial ha puesto en marcha varias iniciativas entre las que se destacan, desde el enfoque de prevencin situacional, el Proyecto Piloto Regional 2004, cuyo objetivo era la activacin de una central operativa, de un centro de anlisis que conectara las demandas con las respuestas temticas de seguridad, para que tanto las entidades privadas como pblicas fueran beneficiadas de los sistemas de monitoreo y evaluacin. As mismo, se puso en marcha el Proyecto Dobermann que es complementario al anterior, pues apunta a la instalacin de un sistema de videovigilancia. De esta forma, se pretenden disuadir delitos y vandalismo contra las personas y bienes, dar mayor seguridad a los ciudadanos y crear una red de videovigilancia pblicoprivada con cmaras internas y externas.

Experiencia en Bogot D. C.4 En la ciudad de Bogot, durante la administracin del Alcalde Enrique Pealosa, se di importancia a las polticas de renovacin y mejoramiento del espacio pblico, toda vez que el Alcalde consideraba que la mala calidad del entorno fsico en la ciudad determinaba la percepcin negativa y hasta el rechazo de los bogotanos a la misma. En este orden de ideas, a travs de diferentes instituciones tales como el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU; la Defensora del Espacio Pblico; el Fondo de Ventas Populares; el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital y el Departamento Administrativo del Medio Ambiente desarrollaron una gran cantidad de acciones con el fin de recuperar el espacio pblico y darles la oportunidad a los bogotanos de encontrarse en l. Entre las acciones ms importantes se destaca la recuperacin y construccin de nuevos parques Con una inversin de 212.000 millones de pesos se recuperaron, mejoraron y mantuvieron 1.034 parques, es decir, el 54% del rea verde de la ciudad. Se plantaron 68.688 rboles y 183.651 plantas de jardn, y con el programa de arborizacin se intervinieron 202 kilmetros de ejes viales y 80 hectreas de parques. Paralelo a lo anterior se inici la recuperacin de los andenes, lo que favoreci la descontaminacin y desafinamientos de muchos espacios, generando a su vez mayores sentimientos de seguridad. As mismo, se dio total impulso a la construccin de 291 kilmetros de ciclorrutas, que a juicio de muchos es uno de los escenarios ms seguros de la ciudad. 4.2. Prevencin social del delito De acuerdo con el estudio de los factores estructurales que generan mayores niveles de violencia y delincuencia, tales como la falta de educacin, la carencia de oportunidades en el mundo laboral por parte de ciertos sectores de la poblacin, la existencia de
4 CEBALLOS, Miguel; MARTN, Gerard. Bogot: Anatoma de una transformacin. Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003. Pontificia Universidad Javeriana. Primera edicin Ao 2004 pgs. 263 - 330.

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mltiples necesidades bsicas insatisfechas, entre otros, conduce a algunos especialistas a plantear la importancia de las medidas de prevencin social, toda vez que estas buscan atacar estos factores. La implementacin de estas medidas requiere un ejercicio de planeacin riguroso por parte de las autoridades que les permita disear programas dirigidos a poblaciones especiales. Normalmente, la inversin en este tipo de iniciativas es mucho mayor y requiere mayor tiempo para su desarrollo, los frutos suelen verse en periodos de tiempo largos, no obstante, las consecuencias influyen de manera ms clara en la disminucin de los indicadores de violencia. Un ejemplo de lo anterior son los programas de educacin sexual y prevencin de la violencia intrafamiliar que se desarrollan desde la etapa preescolar, que en el futuro garantizan que sectores importantes de la poblacin no propicien o se conviertan en vctimas o victimarios de la violencia en los espacios privados; de igual forma, como externalidad positiva, la mayora de los ciudadanos que son beneficiarios de estas acciones suelen preferir la resolucin pacfica de conflictos a las salidas violentas. As mismo, se destacan los programas de educacin en estas temticas que se desarrollan con gran parte de la poblacin. Experiencia en Cali5 En la ciudad de Cali, en 1991, durante la administracin del Alcalde Rodrigo Guerrero, se inici el Programa Desepaz (Desarrollo, Seguridad y Paz), que busc promover el desarrollo social y la gestin democrtica de la polica. En este sentido, el objetivo del mismo era buscar el desarrollo de soluciones sostenibles frente a los problemas de criminalidad y violencia, dando prioridad a iniciativas relacionadas con la salud, vivienda, rehabilitacin social de jvenes y el desarrollo de pequeas empresas. En este orden de ideas, el Programa contemplaba la existencia de un grupo de promotores de paz, conformado por jvenes voluntarios capacitados en mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, cursos para padres de familia y parejas sobre relaciones conyugales y prevencin de la violencia intrafamiliar, la adopcin de una serie de medidas relacionadas con la venta de alcohol en establecimientos pblicos, entre otras. 4.3. Prevencin comunitaria del delito Esta aproximacin combina acciones de los dos enfoques anteriormente descritos, con la caracterstica fundamental de que la comunidad es percibida como sujeto y objeto de las acciones, lo anterior con el fin de generar procesos de empoderamiento y compromiso por parte de los ciudadanos. A partir de este acercamiento lo que se busca es que la misma comunidad genere mecanismos de control. Una de las ventajas ms importantes de las medidas y acciones que se implementan a partir de esta aproximacin es que permite generar mayores niveles de confianza entre
5 CHALOM, Maurice; LONARD, Lucie; VANDERSCHUEREN, Franz, y VZINA, Claude. Seguridad ciudadana, participacin social y buen gobierno: el papel de la Polica. Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos HABITAT, Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad, CIPC, ciudades ms seguras. Ediciones SUR.

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los ciudadanos. Un ejemplo de los programas que se desarrollan en este sentido son los Frentes Locales de Seguridad - FSL, los Frentes Empresariales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad Ciudadana, entre otros. El enfoque comunitario reconoce la importancia de los lderes locales toda vez que cuando son acertadamente guiados ayudan a organizar y estimular la formacin de coaliciones de socios, generando a su vez mayores prcticas democrticas. Experiencia en Santiago de Chile En la Comuna de San Joaqun ubicada en la zona sur de Santiago de Chile, a partir del ao 2004, se ha desarrollado el Programa Comuna Segura, producto del apoyo del gobierno central. En el marco de este Programa se elabor un diagnstico comunal de seguridad y se cre un Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana. De igual forma, el alcalde de la comuna, Sergio Echeverra, dio total relevancia a la participacin de los ciudadanos. La participacin es una forma de involucrar a la comunidad para resolver los problemas porque no existe ningn alcalde que tenga una varita mgica para resolver todo porque los recursos son escasos..., si nosotros no incentivamos la participacin de la comunidad no vamos a poder resolver ciertos problemas bsicos.... Bajo el contexto anteriormente descrito y desde el enfoque de prevencin comunitaria se desarroll el Programa Vecinos Vigilantes, que va ms all de la participacin comunitaria, puesto que se trata de vecinos de la tercera edad que son pagados por el municipio para que realicen labores de vigilancia. Programa que adems de aportar en los temas de prevencin de la violencia y la delincuencia, ayuda a solucionar un problema de cesanta y pobreza de la poblacin adulta.

4.4. Aproximacin epidemiolgica a la violencia Este enfoque entiende los problemas de violencia a partir de la perspectiva de salud pblica, propia de los profesionales dedicados a la medicina, lo que les permite trabajar en relacin con los factores generadores de riesgo, o con aquellos factores que determinan una situacin especfica. En este orden de ideas, los promotores de esta aproximacin clasifican los factores generadores de violencia en varios tipos: 1. Proximidad: acceso a armas de fuego y factores contingentes 2. Estructurales: relacionados con la pobreza y la marginalidad 3. Individuales: relacionados por ejemplo con el abuso y la agresin en la infancia 4. Familiares: tales como abandono de los padres o violencia intrafamiliar 5. Contextuales: falta de oportunidades.

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En este sentido, se plantean tres tipos de aproximacin. 4.4.1. Prevencin primaria Busca atacar los factores generadores de violencia desde la prevencin ms bsica, esto quiere decir que asume los factores tales como el consumo de alcohol, el porte de armas, el porte de implementos que garanticen la seguridad vial como el cinturn de seguridad, el casco, los chalecos refractivos, entre otros. 4.4.2. Prevencin secundaria A partir de este enfoque se intervienen de manera especfica grupos de riesgo, esto quiere decir que con base en estudios objetivos sobre las poblaciones que tienen mayor probabilidad de ser vctimas o victimarios se determinarn programas de intervencin a mediano plazo, que permitan disminuir la probabilidad. Un ejemplo de lo anterior, son los programas que se desarrollan con jvenes de zonas vulnerables con limitadas posibilidades educativas, o las acciones que se desarrollan para la poblacin femenina en ciertas condiciones socioeconmicas, que las hacen ms proclives a ser vctimas de violencia sexual o intrafamiliar. Experiencia en Francia6 En Francia, los Ministerios de Asuntos Sociales, Salud de la Ciudad, Interior y de Justicia, Juventud y el Deporte adoptaron a partir de 1994 una poltica de prevencin. Entre los aspectos desarrollados por esta se destacan la importancia dada a coordinar mejor la prevencin especializada en mbitos prioritarios, por lo que se implement una serie de estrategias que tenan como finalidad lograr que los adultos asumieran su responsabilidad como educadores y autoridades. De igual forma, se desarrollaron mltiples acciones para la prevencin de la drogadiccin y la atencin a aquellos que reincidan en el consumo de drogas, la ayuda y apoyo a las vctimas, entre otros.

Experiencia en Brasil7 En Sao Pablo Brasil en 1983, el Consejo Estatal sobre el Estado de las Mujeres inform que una gran cantidad de mujeres brasileas eran vctimas de la violencia. Mientras que los delincuentes violaban las sanciones producto de la falta de eficacia de la Polica. Como consecuencia de lo anterior, el gobierno central financi la mayor parte del proyecto y por su parte el gobierno local de Sao Pablo invirti en las plantas fsicas y el personal, para la creacin de las Estaciones de Polica solo para mujeres. Estas estaciones tienen como objetivo
6 CHALOM, Maurice; LONARD, Lucie; VANDERSCHUEREN, Franz, y VZINA, Claude. Seguridad ciudadana, participacin social y buen gobierno: el papel de la Polica. Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos HABITAT, Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad, CIPC, Ciudades ms seguras. Ediciones SUR. Tomado de Browm, Mark and Kenneth Polo, 1996. Taking fear of crimen seriously: The Tasmania Approach to Community Crimen Prevention, Crimen & Delinquency. Vol. 42. N 3. BANCO MUNDIAL. Gua didctica de municipios: prevencin de la delincuencia y la violencia a nivel comunitario en las ciudades de Amrica Latina. 2003.

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reducir y prevenir la violencia contra las mujeres, disuadiendo a los delincuentes y proporcionando servicios de atencin a las vctimas. Como consecuencia de lo anterior, la primera estacin recibi un aumento del nmero de informes de violencia contra mujeres, de 2.000 quejas en 1985 a 7.000 en 1989. De igual forma, la Estacin ubicada en Ro de Janeiro logr una reduccin del 37% en el nmero de violaciones notificadas. 4.4.3. Prevencin terciaria Este enfoque busca atender a las vctimas y victimarios de hechos de violencia con el fin de rehabilitar o reinsertar a delincuentes, y atender o reparar el dao causado en las vctimas, de forma tal que en el futuro se disminuyan los niveles de temor y apata a ciertos lugares y en general a relacionarse con otros ciudadanos, como consecuencia de los hechos de violencia. La mayora de programas y acciones que se desarrollan desde este enfoque son producto o motivan las asociaciones pblico-privadas, toda vez que estos garantizan la inversin en recursos, en programas de rehabilitacin en drogas, resocializacin de presos, capacitacin laboral para jvenes en riesgo, entre otras. Experiencia en Tasmania Australia8 En Tasmania representantes de los tribunales de justicia, las instituciones correccionales, la Polica, la comunidad y de manera especial los jvenes y los representantes del sistema educativo, desarrollaron un proyecto de reestructuracin del sistema judicial, con el fin de disminuir el nivel de poblacin recluida en centros de detencin. Para tal efecto, basados en los principios enunciados por los grupos de Conferencias Familiares realizadas en Nueva Zelanda en la dcada de los 80, iniciaron un proceso de reunin del delincuente, la vctima y sus respectivos grupos de apoyo, a fin de buscar una solucin satisfactoria para todas las partes.

Ibd.

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5. LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN TEMAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

Colombia se define como un Estado Social de Derecho y una democracia participativa en la que los ciudadanos que conforman la nacin son sujetos de derechos y de deberes. En este sentido, la participacin de los ciudadanos es fundamental toda vez que permite la generacin de capital social. Ahora bien, un ciudadano participa cuando asiste al desarrollo de una actividad diseada por alguna de las entidades del Estado, cuando colabora en el desarrollo de una actividad y cuando se involucra de manera crtica y proactiva en las acciones desarrolladas por los diferentes niveles del Estado. Lo anterior da cuenta de que existen momentos para la participacin de los ciudadanos, por ejemplo: los ciudadanos pueden participar en la elaboracin de diagnsticos y en la definicin de necesidades, tambin pueden participar en el diseo de estrategias, programas y acciones, o directamente participar en la ejecucin e implementacin de las acciones y, finalmente, es fundamental la participacin de los ciudadanos en el control social a travs, por ejemplo, de las veeduras. De acuerdo con lo anterior, es fundamental entender que la participacin no se ensea tericamente, no se ordena, ni mucho menos es producto de decisiones no planeadas, la participacin se aprende practicndola, toda vez, que participar implica por naturaleza tomar decisiones y tener compromiso con las decisiones y acciones que se desarrollan. En este orden de ideas, es importante que las autoridades locales entiendan que la participacin de los ciudadanos debe obedecer a un proceso de planeacin, organizado y liderado de manera clara por las autoridades, de lo contrario puede generar impactos negativos como crisis de expectativas de la comunidad, renuencia a participar toda vez que los ciudadanos se pueden sentir burlados, lo que a su vez puede generar radicalizacin de las posiciones a tal punto de considerar legtimo y necesario tomar justicia por su propia mano y promover el ajusticiamiento de delincuentes. La participacin planificada requiere como mnimo dar respuesta a dos preguntas bsicas: Quines participan? y Qu tipo de participacin se espera de ellos? Para la primera pregunta pueden existir dos tipos de respuestas, participar directamente todos los ciudadanos, o participar indirectamente por intermedio de sus representantes y lderes. Para el segundo interrogante existen dos opciones, una participacin pasiva de los ciudadanos, en calidad de beneficiarios o receptores de las ofertas del gobierno, o una participacin que supone un rol especfico de los ciudadanos, por ejemplo como veedores. Unido a lo anterior es necesario determinar si se privilegia la participacin masiva por parte de los ciudadanos o si se prefiere una participacin mucho ms cualificada de los ciudadanos y por ende menos masiva.

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BIBLIOGRAFA

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RECOMENDACIN Seores Gobernadores, Alcaldes, Comandantes de Polica y dems autoridades con funciones y competencias de polica: no olviden revisar continuamente las disposiciones que sobre las materias aqu expuestas se expiden en el mbito nacional, departamental y municipal, a fin de dar cumplimiento a las mismas en el marco del Estado Social de Derecho. Para tal efecto consulten con frecuencia las siguientes pginas web. http:/www.presidencia.gov.co http:/www.secretariasenado.gov.co http:/www.constitucional.gov.co

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