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ENSAIO

A estratgia de polticas pblicas em direitos humanos no Brasil no primeiro mandato Lula

Wellington Loureno de Almeida

Universidade de Braslia (UnB)

A estratgia de polticas pblicas em direitos humanos no Brasil no primeiro mandato Lula

Resumo: Este artigo tem como foco a anlise das consequncias polticas da estratgia geral que orientou os programas-chave no mbito do Governo Federal na rea de direitos humanos, no quadrinio 2003-2006. Na primeira parte do texto, so discutidos temas considerados centrais para se pensar a trajetria dos direitos humanos no Brasil, a partir do fim do regime autoritrio (1964-1985). O objetivo contextualizar as vitrias e derrotas que marcam as tentativas de afirmao de padres mais avanados de promoo e proteo dos direitos humanos na sociedade brasileira. Na segunda parte, feita uma anlise do encaminhamento dessa agenda no primeiro mandato do presidente Lus Incio Lula da Silva. As fontes utilizadas foram documentos oficiais do governo, textos organizados por segmentos especficos da sociedade civil e artigos acadmicos. Na concluso, so apresentados os principais impasses dessa agenda e as crticas s vises economicistas que empobrecem a concepo integrada de direitos humanos, que orienta o ensaio. Palavras-chave: Direitos humanos. Democracia. Polticas pblicas. Governo Lula.

Brazilian Human Rights Policy Strategy in the First Lula Government

Abstract: This article analyzes the political consequences of the general strategy that guided key federal human rights programs from 2003-2006. The first part of the text discusses issues considered to be central for a consideration of the trajectory of human rights in Brazil, beginning with the authoritarian regime (1964-1985). The objective is to locate the victories and defeats that marked attempts to affirm more advanced standards of promotion and protection of human rights in Brazilian society. The second portion analyzes the promotion of this agenda in the first government of President Lus Incio Lula da Silva. The sources used were official government documents, texts organized by specific segments of civil society and academic articles. In conclusion, it presents the main impasses of this agenda and the criticisms of the economist visions that weaken the integrated concept of human rights that guide the essay. Key words: Human rights. Democracy. Public policies. Lula government.

Recebido em 15.03.2011. Aprovado em 24.05.2011. R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 2, p. 230-238, jul./dez. 2011

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Introduo Este artigo tem como objetivo discutir em carter preliminar as consequncias polticas para a presena do tema dos direitos humanos na esfera pblica no Brasil, considerando a estratgia geral que orientou os programas-chave no mbito do Governo Federal nessa rea, no quadrinio 2003-2006. A avaliao deste tema na perspectiva aqui apresentada atende a uma necessidade imposta pela mudana de enfoque e de estratgia observada no Governo Federal, a partir de 2003. O texto orienta-se nos planos poltico e normativo pela compreenso dos direitos humanos como indivisveis, universais e interdependentes, conforme conceituao contempornea inserida nos principais instrumentos nacionais e internacionais de promoo e proteo desses direitos, especialmente aps a Conferncia de Viena1. O escopo do artigo no tem como perpspectiva um balano global e pormenorizado do amplo conjunto de polticas pblicas que impactam a agenda de direitos humanos no pas. Seu objetivo maior responder se a nova orientao adotada pela administrao Lula, depositria de uma grande expectativa, forjada por laos histricos com os movimentos sociais e a comunidade brasileira de direitos humanos, favoreceu, ou no, o desenvolvimento do tema na esfera pblica, como um indicador de mudanas democrticas qualitativas. A anlise estrutura-se na convico da importncia do tema e na constatao de inexistncia de outros estudos desse perodo recente dos direitos humanos no Brasil. Trata-se, assim, de um ensaio exploratrio, sem base emprica, oriunda de pequisa geradora de dados primrios. Utiliza, como referencial terico, autores que articulam o tema literatura contempornea sobre democracia, com enfoque na transio poltica. Apoia-se, tambm, em documentos oficiais disponveis e em anlises produzidas por organizaes da sociedade civil. 1 Os Antecedentes e o contexto Algumas questes so centrais para se pensar a trajetria dos direitos humanos no Brasil a partir do fim do regime autoritrio (1964-1985) e sua relao com os desafios colocados consolidao da democracia no pas. Considera-se pertinente contextualizar e esclarecer as dinmicas e os desafios especficos dessas questes para se compreender melhor o papel desempenhado nesse perodo pelas tentativas de afirmao de padres mais avanados de promoo e proteo aos direitos humanos na sociedade brasileira. Em relao aos direitos humanos, a qualidade da democracia brasileira muito baixa. Desde a retomada da democracia, em 1985, as violaes, associadas es-

pecialmente ao direito vida, tm sido constantemente relatadas por organismos governamentais, mais frequentemente, por no governamentais, domsticos e externos. A impunidade prevalece como norma e a punio dos violadores como exceo. Em vez da fora da lei impera a lei da fora. A persistncia desse padro afeta diretamente a reconstruo democrtica. Convivem, simultaneamente no Brasil, no plano poltico e cultural, formas no democrticas de mediao poltica e social que permeiam a sociedade e o Estado com prticas modernas de democracia (PANIZZA; BRITO, 1998). Essas formas no democrticas tm prevalecido, apesar dos significativos avanos polticos e institucionais verificados no pas, desde a retomada do processo democrtico em 1985. Avanos que no so poucos e que alteraram radicalmente a posio do Governo Federal no plano interno e externo. Existem, porm, obstculos estruturais que desafiam o Brasil em sua tentativa de obter sucesso na implementao desse novo padro para os direitos humanos. Desde o retorno da democracia, observa-se uma ntida tenso entre o Estado federal que foi prativo em relao a esses direitos humanos e os governos estaduais que tm falhado ao no garanti-los, tendo sido muitas vezes seus principais violadores, atravs de suas foras de segurana. Continuam intocadas as estruturas do regime autoritrio nas polcias e no sistema de Justia, que resistem a mudanas institucionais. Existe, portanto, uma distncia enorme entre a realidade domstica e as responsabilidades internacionais, assumidas pelo Brasil nessa rea. Trata-se de um desafio que possui componentes polticos tambm complexos, que envolvem o prprio pacto federativo. No suficiente a chamada vontade poltica do Governo Federal, que acaba assumindo o maior nus do problema perante a sociedade brasileira e a comunidade internacional. Existem dificuldades institucionais e constitucionais conhecidas. A Constituio brasileira estabelece divises rgidas entre o que o Governo Federal pode fazer e o que da competncia dos governos estaduais, como a organizao da polcia. O Estado violador manifesta-se essencialmente nas diversas unidades da federao onde se concentra a maioria esmagadora das tropas policiais, cadeias e unidades de guarda. Como se sabe, grave a falta de diligncia ou competncia das autoridades judiciais para investigar e julgar violaes de direitos humanos nos estados. Esses obstculos polticos e institucionais dificultam ainda mais o tratamento de uma questo imperativa trazida pelo crescimento da violncia que coloca a segurana pblica como um dos principais dilemas da sociedade brasileira nos ltimos anos. Nesse caso, necessrio partir do princpio de que se trata de um fenmeno com mltiplas faces, que no tem explicao possvel a partir de uma nica abordagem. Esse no um problema exclusivo do Brasil, sua manifesR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 2, p. 230-238, jul./dez. 2011

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tao mundial e confronta em todas as sociedades o maior ou o menor grau de eficincia de suas instituies. As estatsticas das ltimas dcadas nos Estados Unidos e na Europa revelam o crescimento dos crimes, com grande incidncia daqueles que envolvem grave ameaa integridade fsica dos indivduos (ADORNO, 1999). Um drama brasileiro no processo de consolidao democrtica parece residir exatamente na fragilidade tanto das estruturas sociais quanto das instituies polticas, conforme sugere Adorno (2001), que nos ltimos anos no tm tido capacidade de oferecer respostas altura dos novos desafios revelados nessa rea. Parafraseando Adorno (2001), o cenrio da violncia no Brasil na dcada de 1990 pode ser descrito em trs grandes modalidades. 1. O crime comum, em que notria a exploso da criminalidade urbana, que vai desde a ameaa integridade fsica das pessoas at a retirada de suas vidas, com taxas epidmicas, conforme revelam os nmeros levantados por Cardia (2001).As principais vtimas desses homicdios so os jovens do sexo masculino, na faixa etria entre 15 e 24 anos, pobres e habitantes da periferia das grandes cidades. 2. Violaes de direitos humanos. Nessa modalidade preocupante a prtica sistemtica de espancamentos, torturas, massacres em instituies de guarda, de tutela de presos, sucessivos massacres nos confrontos entre foras policiais e trabalhadores e em aes repressivas dessas foras em favelas, linchamentos, execues sumrias, grupos de extermnio e conflitos violentos no campo. 3. Conflitos interpessoais. Observa-se tambm nesse perodo incidncia crescente de conflitos no mbito das relaes entre as pessoas com registro, entre outras modalidades, da violncia domstica, violncia contra mulheres, contra crianas, no trnsito e nas relaes de vizinhana. Diante desse cenrio, que apresenta evidentes alteraes no perfil da violncia e que coloca novos e difceis desafios, foi bastante tmido o desenvolvimento das instituies do Estado para respond-los, garantindo padres melhores de proteo aos direitos. Ao contrrio, completa Adorno (2001, p. 112): [...] nos anos 90 houve uma grande crise no sistema de Justia criminal. A violncia mudou o perfil, tornou-se mais intensa, e o modelo de Justia permaneceu ancorado e preso ao modelo de Justia que temos h trinta ou quarenta anos. A amplitude dessa questo no permite solues isoladas para proteger os direitos humanos e, ao mesmo tempo, garantir a segurana aspirada pela sociedade. evidente no Brasil a necessidade de impor limites ao poder do Estado, coibindo prticas arbitrrias nas polticas de represso e controle da ordem
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pblica, e, igualmente, faz-se necessrio criar polticas capazes de controlar os crimes violentos, protegendo as pessoas no espao domstico e nas ruas. O empenho do Executivo em promover e articular polticas pblicas de direitos humanos iniciou-se no Brasil durante o primeiro mandato Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), atravs do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). Inicialmente, o rgo do governo encarregado pela implementao do programa foi a Secretaria de Cidadania do Ministrio da Justia. Essa competncia foi transferida para a Secretaria de Direitos Humanos, criada para fortalecer a implementao do programa. Embora formalmente vinculada ao Ministrio da Justia, essa secretaria, na prtica, teve, em sua primeira fase de atuao, um status poltico diferenciado, at ser transformada em Secretaria de Estado. A estratgia durante os dois mandatos do presidente Cardoso (1995-2002) foi promover aes gerais do PNDH, a partir dessa Secretaria, sendo que o prprio programa chegou a ter uma segunda fase (no implementada)2 com foco nos direitos econmicos, sociais e culturais. No primeiro mandato do presidente Lula, a Secretaria de Estado de Direitos Humanos foi mantida, mas com a perspectiva de articular o tema dos direitos humanos dentro das outras agncias estatais. Alm disso, foram criadas duas outras secretarias especficas com o mesmo status. Uma com foco nos direitos das mulheres e outra voltada para a questo racial3. Tal mudana, primeira vista, oferece vantagens e riscos para a consolidao do tema dos direitos humanos. Especialmente para a construo de uma perspectiva, ainda no consolidada no Brasil, de incorporao desses direitos como uma varivel analtica para a formulao de polticas pblicas. Uma possvel vantagem seria o prprio reconhecimento da importncia dessa temtica, a partir da definio de trs agncias no primeiro escalo governamental. Ao mesmo tempo, observa-se claramente o risco de disperso da temtica na arena pblica, como um tema aglutinador de polticas, alm de uma possvel perda simblica que vinha se consolidando. A expectativa em relao ao governo Lula nesse tema apresentava no somente elementos de impasses, mas, tambm, articulaes polticas promissoras na sociedade civil e na sociedade poltica. A sociedade civil brasileira de direitos humanos tornou-se altamente internacionalizada. Passou a participar ativamente de redes transnacionais, contribuindo com a expanso global desses direitos e a nutrir-se das possibilidades de ao nos fruns internacionais abertos e no sistema internacional e regional de proteo. Esse envolvimento foi fundamental para fazer avanar, no plano interno, os compromissos do Estado com o monitoramento internacional. Essa dinmica foi um dos fatores decisivos para os avanos no posicionamento do prprio Estado em relao proteo

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dos direitos humanos. Ficou cada vez mais tnue a fronteira entre o que era interno e externo nessa relao. A adeso brasileira aos tratados e a nova prtica de abordar de forma transparente as violaes, abrindo-se para o sistema internacional de superviso, foram uma virada decisiva para os direitos humanos no pas. A despeito das violaes que se mantm em um padro inaceitvel para um regime democrtico, observam-se outros movimentos positivos para a afirmao dos direitos humanos no pas. Os avanos institucionais foram significativos. Novas leis foram adotadas, consagrando importantes direitos. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), por exemplo, foi responsvel pela criao de uma ampla rede de proteo e assistncia criana e ao adolescente. O fato de o Estado incorporar a gramtica dos direitos humanos tambm altamente significativo para a democracia. Os direitos humanos passaram a habitar documentos oficiais do Estado em todas as esferas, inclusive na Magistratura e no Ministrio Pblico. A vitria de Lula nas eleies de 2002 despertou enorme expectativa de novas conquistas. Afinal, a maioria esmagadora das organizaes da sociedade civil que compe esse movimento tem fortes ligaes polticas com o bloco de esquerda que apoiou Lula em trs sufrgios presidenciais anteriores. Essa comunidade manteve laos com a gesto Cardoso no tema dos direitos humanos, fazendo contraponto s foras conservadoras, mas sem abandonar suas ligaes polticas e ideolgicas com Lula e o Partido dos Trabalhadores (PT). Era natural, portanto, que a agenda de direitos humanos no pas desse um salto de qualidade. Mas quais foram as principais consequncias da estratgia adotada por Lula em seu primeiro mandato para a trajetria geral da afirmao dos direitos humanos no pas? A hiptese que, ao contrrio das previses otimistas, houve certo esvaziamento do tema na esfera pblica e, tambm, pelo predomnio de uma viso economicista em prejuzo de uma abordagem ampla que reafirmasse a importncia estratgica dos direitos civis ao lado dos direitos econmicos, sociais e culturais. No h como pensar essa agenda fora do processo de consolidao democrtica, que requer a remoo de entraves para o exerccio da cidadania e a afirmao de uma esfera pblica que altere o modelo vigente de democracia sem cidadania (PINHEIRO; SOUZA, 2000). 2 Um balano preliminar da gesto Lula A chegada de Lula presidncia gerou, naturalmente, enormes expectativas na comunidade brasileira de direitos humanos. Sua vitria eleitoral, aps trs derrotas consecutivas, grosso modo, pode ser atribuda a

dois processos simultneos. Pelo lado conjuntural, insere-se em um movimento mais amplo de vitria eleitoral em vrios pases da Amrica Latina das foras polticas de esquerda, centro-esquerda e nacionalistas que se opuseram s polticas de modernizao, em voga na regio nos anos 1990, politicamente carimbadas de Consenso de Washington. Por outro, representou, tambm, o triunfo de um conjunto difuso de movimentos sociais e civis, hegemonizados pela esquerda brasileira, aps um longo processo de acmulo de foras4, iniciado na fase final do regime militar. A realidade de governar um pas complexo e cada vez mais relevante, no contexto poltico e econmico global, em pouco tempo, evidenciou as dificuldades de grandes transformaes na sociedade brasileira, especialmente com a ausncia de um projeto mais claro de como realizar essas mudanas e a disposio de arriscar o poder por elas. O novo governo, a despeito de possuir um enorme capital poltico e de ser depositrio de fortes expectativas de mudanas, no tinha no incio do primeiro mandato e continuou a no ter ao longo dele um novo projeto para o pas no sentido de transformaes mais substantivas. Na prtica, inverteu um dos paradigmas que marcou a esquerda ao longo do sculo 20 em relao reforma e revoluo. Lula chegou ao poder pronto para buscar algo que no fosse nem reforma, nem revoluo. Sem teoria revolucionria no h poltica revolucionria, ensinava Lenin nas duas primeiras dcadas do sculo passado. O mesmo se aplica para quem ousa fazer reformas em qualquer sociedade, limitando privilgios, distribuindo melhor as riquezas e ampliando as liberdades e os direitos, ou seja, sem teoria reformista no h poltica de reformas. A sada encontrada pela administrao Lula foi refazer suas alianas polticas e sociais e aproveitar as oportunidades da conjuntura econmica favorvel para ganhar a confiana de importantes grupos econmicos setoriais e ampliar sua base de apoio popular por meio de ampla poltica social compensatria5. As contradies foram muitas e responsveis por avanos em alguns temas e retrocessos significativos em outras reas estratgicas. Pelo menos duas delas merecem anlises especficas que no cabem ao escopo deste artigo: meio ambiente e reforma agrria. O curioso que tudo se processou em um contexto de grandes eventos participativos. O Estado se abriu ainda mais para uma interlocuo com a sociedade na discusso da agenda poltica do pas, mas arbitrou ao sabor da conjuntura e da melhor convenincia como todo-poderoso nos moldes do nacional-desenvol-vimentismo dos anos 1970, ignorando pautas acordadas. Assim, a poltica de governo Lula em seu primeiro mandato foi, tambm, marcada por essas contradies. Por isso, um balano geral dessa poltica no simples, especialmente pela amplitude das aes
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mia das mulheres; laicidade do Estado; universalidade de polticas pblicas que impactam esses direitos. das polticas; justia social; transparncia dos atos pCertamente, inmeros exemplos na rea social, edublicos; participao; e controle social. Somente em cao, cooperativismo e crdito pequena produ2005, esse plano foi consolidado e divulgado como o e grupos especficos, educao para os direitos compromisso de aes setoriais. No foi disponibilizado, humanos, entre outros, podem ser citados como reporm, um balano detalhando a implementao desferncias positivas. Mas esta anlise tem como obsas aes, com indicadores. jetivo compreender alguns pontos que parecem A Secretaria de Promoo da Igualdade Racial decisivos para pautar, na esfera pblica, o tema dos disponibilizou uma avaliao mais sistemtica de suas direitos humanos, encarado como compromisso de aes ao longo do primeiro mandato Lula. Consolireformas e afirmao de velhos e novos direitos, dou sua estratgia em uma Poltica Nacional de Proespecialmente dos direitos civis que constam da plamoo da Igualdade Racial (Pnpir), baseada em trs taforma elaborada a partir do dilogo entre Estado e eixos temticos. No eixo Quilombo6 e outras Comusociedade da segunda metade da dcada de 1990. nidades Tradicionais, desenvolveu aes para as coPara processar essa anlise preliminar, preciso conmunidades tradicionais afrodescendentes, comunidafrontar alguns dados de organizaes que monitoram des religiosas de terreiro, indgenas e ciganas, alm de os direitos humanos no pas com as informaes aes de segurana alimentar. No eixo Polticas de oficiais disponveis nas trs secretarias de Estado Aes Afirmativas, a secretaria teve aes nas reas que cuidam do tema no governo. A anlise ser feita de educao para cidadania, gerao de renda, sade em duas etapas. Na primeira, ser considerado um e cultura. E no terceiro eixo, conjunto resumido das aes buscou fortalecer o dilogo governamentais previstas. Na O novo governo, a despeito de internacional na formulao segunda, ser analisada sode Polticas e Relaes Mulmente a tentativa de implepossuir um enorme capital tilaterais (BRASIL, 2007). mentao de uma poltica naUm olhar para o rol de cional de segurana pblica, poltico e de ser depositrio de aes nas trs secretarias de que permita exemplificar em Estado evidencia uma adeso uma escala maior as dificulfortes expectativas de incontestvel do governo Lula dades estruturais e polticas mudanas, no tinha no incio com a continuidade da agenencontradas para a realizao da positiva de direitos humade reformas. do primeiro mandato e nos, definida pelo dilogo Uma primeira observao construdo pelo Estado e a sobre os dados oficiais dispocontinuou a no ter ao longo sociedade durante os dois nveis diz respeito ausncia mandatos do presidente Carde uma clareza sobre como dele um novo projeto para o doso. Porm, o governo no encaminhar a agenda acordaconseguiu colocar em prtica da com a sociedade. A Secrepas no sentido de muitas dessas aes em um taria de Estado de Direitos patamar mais elevado, como Humanos no consolidou transformaes mais esperava a sociedade civil oruma estratgia ao longo do substantivas. ganizada. Uma das principais primeiro mandato nem efeapostas era quanto insero tuou um balano geral desse das mais de cinco centenas de perodo. Isso no quer dizer aes previstas no PNDH II (BRASIL, 2002) em meque no trabalhou em vrias aes. Ao contrrio, teve tas definidas no oramento federal. Esse caminho foi aes importantes, como em casos de trabalho esdefinido no ltimo ano do governo Cardoso, por ocacravo e violncia no campo, e procurou efetivar sua sio do lanamento dessa segunda verso do prograpoltica por dentro do conjunto de agncias do Exema. Segundo esse roteiro, mantido pelo governo Lula, cutivo, buscando construir parcerias. o PNDH II seria implementado, a partir de 2002, com A Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres recursos oramentrios previstos no Plano Plurianual foi criada no primeiro dia do governo Lula e teve como (PPA 2000-2003) e na lei oramentria anual. No deestratgia inicial a mobilizao das mulheres brasileiras correr de 2003, esse processo seria aperfeioado no por meio de conferncias locais que movimentaram sentido de influenciar o Plano Plurianual 2004-2007 em todo o pas aproximadamente 120 mil participantes (BRASIL, 2003). no processo de realizao da I Conferncia Nacional O monitoramento sistemtico de algumas das aes, de Polticas para as Mulheres, realizada em julho de efetuado por um conjunto de organizaes civis que 2004. Essa conferncia aprovou o Plano Nacional de tm como focos setoriais os direitos humanos no pas, Polticas para as Mulheres, com oito eixos orientadores: mostrou que houve certa disperso da agenda, alm igualdade e respeito diversidade; equidade; autonoR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 2, p. 230-238, jul./dez. 2011

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de um abandono de muitos programas estratgicos, com destaque para os direitos civis. Em setembro de 2005, o Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), uma ONG altamente capacitada tecnicamente para a anlise de polticas pblicas e inserida nas principais redes globais de direitos humanos, lanou uma nota tcnica, alertando para esses retrocessos. A anlise do Inesc foi efetuada a partir de trs questes. A primeira avaliava a implementao do PNDH II. De acordo com os dados do Inesc na reviso do PPA 2004-2007, sem consulta aos atores civis, o governo revisou sua poltica geral, suprimindo 30 programas dos 87 voltados para a proteo dos direitos humanos previstos no PNDH II de 2002. A segunda questionava se a previso e a execuo oramentria condiziam com as polticas pblicas para os direitos humanos. De acordo com essa anlise, a situao naquele momento era alarmante, pois dos 57 programas mantidos, 19 tiveram menos de 10% de execuo dos recursos previstos. A concluso era que os programas governamentais estavam muito mal geridos, no sendo prioridade na Lei de Diretrizes Oramentrias de 2005, no tinham execuo contnua, o que dificultava a construo de um sistema de reparao e promoo desses direitos no pas. A terceira indagao do instituto era quanto influncia do status institucional da Secretaria Especial de Direitos Humanos na gesto das polticas gerais da rea. E a avaliao era negativa em relao aos primeiros dois anos e meio, com pouco avano na consolidao de polticas existentes e na criao de novos paradigmas. Como nota positiva, o Inesc destacava aes para a proteo de defensores de direitos humanos; o sistema disque direitos humanos; a criao do Programa Brasil sem Homofobia; e as aes de educao em direitos humanos. Mas ressaltava que todas essas polticas esbarravam na baixa previso oramentria, no contingenciamento dos gastos pblicos e na dificuldade de articulao com a sociedade civil organizada. O instituto questionava, tambm, a tentativa feita em janeiro de 2005 pelo Secretrio de Direitos Humanos, Nilmrio Miranda, de recuar nos acordos gerais construdos no processo de conferncias nacionais de direitos humanos, reduzindo o foco de sua secretaria somente para os direitos civis e polticos. A concluso da anlise do Inesc era que a chegada de um governo de centro-esquerda ao poder no havia alterado a realidade de execuo de polticas pblicas de direitos humanos no Brasil, mantendo-se o mesmo padro de violao desses direitos (INESC, 2005). Anlises dessa natureza so sempre passveis de erros, especialmente se concentram parte significativa dos argumentos na anlise de execuo oramentria em um determinado perodo do ano. Mas o Inesc e outras organizaes realizaram uma anlise mais apurada de aspectos quantitativos e qualitativos, cobrindo quase a totalidade do primeiro manda-

to Lula, a partir de alguns programas especficos e simblicos. E, tambm nessa perspectiva, o balano indica que no houve mudanas substanciais7. Para o Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), entidade que rene, em centenas de organizaes em todas as regies do pas, a experincia de conduo dessa poltica no primeiro mandato Lula, mostrou que o programa precisava ser revisto, pois havia uma lacuna em relao promoo desses direitos, alm de um aumento do quadro de violaes. De acordo com a anlise da coordenadora nacional do MNDH, Queiroz (2006), ocorreu um vazio em termos de plano de ao, que dificultou o mapeamento e o monitoramento das aes, alm do fato de estas terem ficado cada vez mais desvinculadas do oramento pblico federal. A anlise mais positiva nesse conjunto de artigos foi feita pela pesquisadora Aune (2006) que analisou a poltica nacional de educao em direitos humanos. Segundo ela, a criao, em 2003, do Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos foi um avano importante para o desenho de polticas nesse tema. Essa iniciativa envolveu a sociedade e o governo na promoo de direitos abordando a importncia da discusso sobre diversidade sexual e combate violao dos direitos humanos de gays, lsbicas, transgnicos e bissexuais. Tais aes contriburam para o lanamento do Programa Brasil sem Homofobia, em 2004. Essa poltica teve ainda o mrito de envolver o Ministrio da Educao na discusso de processos formais e no formais de educao em direitos humanos. A anlise mais negativa foi quanto ao retrocesso ocorrido em relao ao trabalho de preveno tortura e ao sistema de proteo a testemunhas. Esse trabalho, compartilhado entre Estado e organizaes da sociedade civil, contou com iniciativas vitoriosas durante a administrao Cardoso. No caso do combate tortura, inserido no Programa Garantia do Direito Justia do PNDH II, a campanha contava com uma central nacional que absorvia e organizava as informaes do disque denncia, do sistema SOS Tortura, que contava com 24 centrais estaduais. Entre outubro de 2001 e janeiro de 2004, esse sistema recebeu 26.587 ligaes e registrou 2.532 alegaes de tortura, crimes de tortura e crimes correlatos em seu banco de dados (WILLADINO, 2006). Em 2004, o governo encerrou o convnio com o MNDH, que operava o sistema, prometendo substitu-lo por um novo sistema Disque Direitos Humanos, mas no cumpriu a promessa. Em relao ao Programa Federal de Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas (Provita), ocorreu uma diminuio de recursos e o Estado continuou deixando a maior responsabilidade nas mos das organizaes da sociedade. Quando esse programa surgiu, em 1996, no havia confiana suficiente nos rgos estatais para viabiliz-lo, mas a Lei n. 9.807/99 (BRASIL, 1999)
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definiu um novo marco legal sobre o papel das instituies pblicas. Outras contradies tambm contriburam para minar um dos principais projetos do primeiro mandato Lula em relao aos direitos civis: a proposta de uma nova Poltica Nacional de Segurana Pblica, elaborada durante sua pr-campanha presidencial. Trata-se de um tema paradigmtico, que envolveu as dificuldades de formao de uma coalizo poltica no pas para a remoo de entraves autoritrios que se mantinham intactos e que ainda no foram resolvidos no processo de transio para a democracia. Soares (2007) narra em detalhes as sucessivas tentativas e derrotas de construo de uma poltica slida nessa rea no Brasil, aps o processo constituinte de 1988, especialmente nas duas administraes Cardoso e no primeiro mandato Lula. Sua concluso pessimista que a transio democrtica ainda no chegou segurana pblica. Assim, continua-se a testemunhar no cotidiano os traos do passado obscurantista e a negar a cidadania, principalmente, aos mais pobres. Na mesma linha desse argumento, Zaluar (2007) identifica na inrcia institucional um dos eixos explicativos das violaes persistentes aos direitos civis, alm da ineficcia do sistema de Justia, com suas razes histricas e a articulao com o campo poltico. Para essa autora, o fracasso da segurana pblica mostra que se vive, ainda, um processo de democratizao inacabado. Zaluar (2007) preocupa-se com os processos institucionais de longa durao, que, no caso brasileiro, moldaram as prticas de violncia policial contra os mais pobres e, tambm, as prticas violentas entre grupos sociais, em uma sociedade precariamente governada pela lei e em um Estado que jamais obteve o monoplio legtimo da violncia. Tal experincia mostra o predomnio de um hiato entre os direitos formalmente normatizados e os realmente praticados. Por isso, necessrio sempre buscar compreender os processos sociais e as regras implcitas no comportamento dos atores. E, se essa inrcia j era um problema poltico institucional h duas dcadas, quando passou-se a, pelo menos, discutir o cotidiano de violncia em um contexto democrtico, ela se agrava frente aos novos processos sociais em curso e reproduo de outros fenmenos seculares. Entre os exemplos citados por Zaluar (2007) para se compreender a dimenso desse problema para a democracia brasileira e a enorme resistncia s necessrias reformas e democratizao do Estado, alguns merecem ser destacados e analisados. Um primeiro desafio diz respeito compreenso tardia no pas sobre o impacto do crime como negcio globalizado. A existncia de uma prtica de corrupo institucional e a ineficcia do sistema de Justia contriburam no Brasil para a expanso e o fortalecimento do trfico de drogas e de seus laos com as instituiR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 2, p. 230-238, jul./dez. 2011

es legais. Conectado a esse primeiro desafio, particularmente pelo impacto provocado pelo crime organizado em torno das drogas nas reas mais pobres das grandes e mdias cidades, consolidou-se um padro de relao de no respeito aos direitos civis dos cidados por parte das polcias. Estas foras que foram totalmente militarizadas durante o regime militar, no tiveram seu papel revisto. E, em funo da complexidade de interesses polticos, institucionais e eleitorais, qualquer tentativa para sua reorganizao em uma lgica democrtica e atualizada com a agenda dos direitos humanos sempre bloqueada. Foi assim, nos tmidos ensaios de reforma na administrao Cardoso e, tambm, no primeiro mandato Lula, quando uma proposta de maior envergadura foi elaborada, comeou a ser implementada, mas tambm naufragou. provvel que o recuo tenha ocorrido por um clculo poltico antecipado que levou o governo Lula a abdicar da liderana nesse tema estratgico para os direitos humanos no Brasil. Essa a explicao principal de Soares (2007)8. Segundo ele, o governo avaliou que um maior protagonismo na reforma institucional da segurana pblica implicaria expor-se opinio pblica, assumindo riscos polticos, entre os quais o desgaste de curto prazo seria inevitvel. A resposta de Soares (2007), porm, explica apenas parcialmente os motivos do recuo. Existem questes mais profundas por trs da apatia da sociedade civil e da sociedade poltica no Brasil em relao a uma agenda de reformas democrticas mais profundas, capazes de consolidar uma cidadania mais ativa, na qual o exerccio dos centenrios direitos civis seja uma condio bsica. Para isso, necessrio compreender melhor o impacto do reprocessamento neste contexto atual de fragmentao social, fragilidade do Estado e ausncia de capacidade de direo poltica por parte dos partidos para garantir essas reformas (NOGUEIRA, 2009). Concluso Melhorar os padres de promoo e proteo aos direitos humanos continua sendo um dos desafios consolidao democrtica no Brasil. Desafios que vo exigir muito mais em termos de renovao e fortalecimento da sociedade e do Estado democrtico. No , felizmente, uma tarefa a comear. Na dcada de 1990, emergiram movimentos e aes de vulto mostrando potencial para reverter tendncias negativas. E, especialmente em relao experincia de implantao do PNDH, est colocada a necessidade de estudos especficos qualitativos e quantitativos para uma melhor compreenso de seu impacto. No restam dvidas, porm, quanto ao seu papel positivo na consolidao dos direitos humanos enquanto um tema relevante da agenda poltica nacional do pas.

A estratgia de polticas pblicas em direitos humanos no Brasil no primeiro mandato Lula

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O avano dessa agenda, porm, no simples. Inmeros obstculos colocam-se diante de direitos histricos e emergentes. No primeiro caso, os programas que conformam a chamada rede de proteo social, ao lado das importantes polticas pblicas universais, ainda esto longe de romper o padro brasileiro de desigualdade. A questo da redistribuio de ativos (reforma agrria e taxao de fortunas, por exemplo) nem como tabu permanece no horizonte. Simplesmente sumiu da agenda. No segundo caso, direitos que finalmente emergem para tratar de opresses seculares (gays, lsbicas, sade reprodutiva das mulheres, entre outros) encontram fortes resistncias no conservadorismo moral-religioso que controla uma parcela decisiva do eleitorado e do Parlamento. Conservadorismo semelhante trava as reformas necessrias nas instituies que tratam da segurana pblica. Esses impasses expressaram-se claramente na agenda de direitos humanos no primeiro mandato Lula. Assim, foi possvel observar tanto avanos quanto recuos em temas especficos. At a, tudo bem, e a melhor postura defender os inegveis avanos e criticar os recuos, pois so os resultados reais do conflito democrtico. Dois aspectos, contudo, merecem ateno no terreno poltico e na compreenso do discurso oficial sobre esse perodo. No primeiro, ficou evidente o recuo governamental em temas que incomodam alm do aceitvel o establishment conservador. No segundo, encontra-se um discurso que revela uma hierarquizao dos direitos em prol dos sociais e econmicos (onde os ganhos sem dvidas foram maiores), em prejuzo dos direitos civis e polticos. E essa postura equivocada, tanto do governo Lula quanto de algumas organizaes da sociedade civil, tem razes mais profundas no posicionamento diante da democracia como valor universal ou instrumental, que no possvel desenvolver aqui, mas que merece uma crtica terica e poltica. Trata-se de uma viso que empobrece a concepo integrada de direitos humanos, fazendo concesses danosas ao economicismo. Referncias
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mais inteno que ao, foi organizado pelo Inesc, pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos e pela Comunidade Bah', em junho de 2006. 8 O autor foi tambm elaborador do plano e membro do governo Lula no primeiro ano de seu mandato, em 2003.

Notas
1 II Conferncia Global das Naes Unidas sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em junho de 1993. Nela foi consagrado, no sistema multilateral, o conceito de universalidade, indivisibilidade e interdependncia de todos os direitos humanos. 2 O processo de reviso do PNDH, visando conferir maior nfase aos direitos econmicos, sociais e culturais (PNDH II), iniciou-se no segundo semestre de 2000, mas s foi concludo em 15 de maro de 2002. Quando foi lanado ficou praticamente como uma agenda para o governo que seria eleito naquele ano. Em sua apresentao constava, inclusive, sugesto de incorporao de suas propostas ao Plano Plurianual (PPA, 2004-2007). 3 Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) e Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM). 4 A expresso aqui utilizada no tem o propsito de afirmar a ideia clssica de alguns textos marxistas ortodoxos que advogam a miragem de um acmulo de foras linear at a tomada final do poder. Tampouco uma verso gramsciana, mais sofisticada, de disputa de hegemonia. Apenas registra que a sociedade brasileira, nos ltimos 20 anos, organizouse por diversos caminhos e majoritariamente em oposio lgica de reproduo histrica excludente. E, ainda, que esse processo teve hegemonia poltica da esquerda, especialmente do partido do presidente Lula, o PT. 5 O carro-chefe dessa poltica foi o Programa Bolsa Famlia, que concede dinheiro direto para 11 milhes de famlias, atingindo 45 milhes de pessoas em todos os municpios do pas, e que foi decisivo na reeleio do presidente. Trata-se de um programa que guarda similaridade com outros existentes em diversos pases da Amrica Latina, como o Progresa do Mxico. Todos eles com aspectos positivos em relao garantia de mnimo alvio para a sustentao da populao mais pobre no contexto das sucessivas crises da regio, mas tambm com elevado potencial de cooptao poltica e interdio de um debate mais amplo sobre os direitos de cidadania. 6 O conceito de comunidades remanescentes de quilombo, que na Constituio brasileira se refere s terras das comunidades afrodescendentes que se rebelaram contra a escravido, est sendo revisto a partir de uma discusso mais complexa sobre identidade. 7 O documento que apresenta esse balano, atravs artigos setoriais de pesquisadores, Direitos humanos no Brasil: R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 2, p. 230-238, jul./dez. 2011

Wellington Loureno de Almeida almeidawellington@uol.com.br Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) Professor Adjunto de Cincias Sociais na Universidade de Braslia (UnB) Pesquisador do Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica (Ceag/UnB) UnB Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica Biblioteca Central 2 andar Campus Darcy Ribeiro Asa Norte Braslia DF CEP: 70910-900