ANALISIS SOBRE Gestión Ambiental AMAZONIA - Reporte

Instituto de
Investigaciones de la
Amazonía Peruana - IIAP
AGENDA AMAZÓNICA
[ GESTIÓN AMBIENTAL DE LA
AMAZONÍA: IMPACTOS, RIESGOS Y
OPORTUNIDADES]
Propuesta en consulta
[GESTIÓN AMBIENTAL DE LA AMAZONÍA: IMPACTOS, RIESGOS Y
OPORTUNIDADES]
© IIAP - 2009
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OPORTUNIDADES]
Contenido
Introducción .................................................................................................................................. 4
1. DE LA NORMATIVIDAD SOBRE DIVERSIDAD BIOLÓGICA .................................................................. 15
2. DE LA NORMATIVIDAD SOBRE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS ..................................................... 16
3. DE LA NORMATIVIDAD PARA ACTIVIDADES EXTRACTIVAS ............................................................... 18
4. DEL MARCO NORMATIVO EN RELACIÓN A LAS RESERVAS INDÍGENAS. .............................................. 19
5. LAS CARRETERAS.................................................................................................................... 21
6. ROL PROMOTOR DEL ESTADO EN LA GESTIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE..................................... 26
7. PRESENTACIÓN DE UN CASO DE GESTIÓN AMBIENTAL ................................................................... 33
8. PROPUESTAS DE POLÍTICA INTEGRADA ....................................................................................... 36
9. HOJA DE RUTA ...................................................................................................................... 39
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OPORTUNIDADES]
Introducción
La identificación de los impactos, riesgos y oportunidades derivados de la gestión ambiental de

la amazonía peruana, se desarrolla en el contexto de la denominada Agenda Amazónica,
iniciativa del IIAP cuyo propósito es proponer un conjunto de medidas innovadoras, políticas,
estrategias y acciones con sólidas bases técnicas y científica, encaminadas a dar orientación y
perspectiva sobre las grandes líneas de acción para encaminar el desarrollo económico.
A su vez la referida Agenda Amazónica ha sido planteada alrededor de lo que se ha

denominado el “diamante del desarrollo sostenible para la amazonía”, en la cual se integran
los elementos de a) preservación ambiental y cultural; b) equidad y satisfacción de
necesidades; c) base productiva y d) ocupación ordenada y uso sostenible de los recursos. Es
por ello que de manera integral la agenda plantea el desarrollo de reportes en relación a
temas tales como base productiva e integración; sistema de incentivos y competitividad;
políticas sociales eficaces para la amazonía; servicios gubernamentales eficaces; entre otros.
En ese sentido este análisis de la gestión ambiental de la amazonía se inserta en esta lógica de
sostenibilidad de la amazonía, derivada a su vez del mandato contenido en la Constitución
Política de 1993 como obligación de ser promovida por el Estado.
No obstante ello y en un ánimo de evitar duplicar lo tratado por otras secciones de la Agenda
Ambiental, algunos de los temas, como el de descentralización, servicios públicos eficaces y
base productiva, quedan enunciados, existiendo en cambio un mayor énfasis en la legislación y
la política para la sostenibilidad de la amazonía.
Síntesis del marco normativo y de las políticas públicas que promueven la sostenibilidad
ambiental de la amazonía.
Evolución del marco normativo, vacíos y oportunidades.-
La amazonía y sus mitos.-
Con ocasión de un informe orientado a la formulación de propuestas para el fortalecimiento

de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica y su Secretaría Permanente 1 se
planteó una caracterización de la amazonía a partir de lo que se denominó “los mitos
1
Pulgar-Vidal, Manuel. Análisis y propuestas político institucionales para el fortalecimiento de la
organización del Tratado de Cooperación Amazónica y su Secretaría Permanente en el marco de la
propuesta de Plan Estratégico. Lima, abril de 2004.
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destruidos”. Ello se hizo sobre la base del documento elaborado por la Comisión Amazónica
de Desarrollo y Medio Ambiente el año 1993 2 en el cual se describen los mitos comúnmente
asociados a la amazonía, tales como el de homogeneidad, vacío amazónico, riqueza y pobreza,
pulmón de la tierra, indígena como freno al desarrollo y como región capaz de solucionar los
problemas periféricos.
Aun cuando esta publicación fue realizada hace ya 13 años, si revisamos las políticas que para
el desarrollo de la amazonía han sido planteadas en los distintos niveles de gobierno,
podríamos confirmar que en su mayoría ellas se han sustentado en algunos de los mitos
contenidos en dicha publicación. Así, “el mito de la homogeneidad que intentaba reconocer a
la amazonía como un manto verde, uniforme, interrumpido por grandes ríos sinuosos, ha dado
paso al reconocimiento no sólo de una heterogeneidad natural, sino a su vez política y social,
lo que permite contar con una base más sólida para el diseño de estrategias”.
Esta visión de la homogeneidad sumado al mito de la riqueza del suelo, basado en la

exuberancia de los recursos, parece ser la que sustentó políticas equivocadas de colonización
de la amazonía, orientadas a combatir la pobreza de los andes a partir de la riqueza de la
amazonía.
Hoy sin embargo se entiende que la heterogeneidad natural reflejada en diferencias en clima,
ecosistemas y recursos, obliga a contar con estrategias de manejo de la biodiversidad, que
reconociendo las diferencias permita integrar acciones para obtener ventajas competitivas de
dicha gestión.
La heterogeneidad cultural y social por su lado se refleja no sólo en la presencia de grupos

indígenas provenientes de distintas etnias y familias lingüísticas, sino a su vez por la presencia
de migrantes y colonos.
El mito de la homogeneidad y de la riqueza y abundancia del ecosistema amazónico

sustentada por otro lado en políticas centralistas, en donde lo amazónico se trataba desde los
espacios centrales de poder político se reflejó en normas de promoción de la amazonía
sustentadas en el desarrollo de actividades económicas no necesariamente compatibles con el
ecosistema amazónico y la base de sus recursos.
Esta tendencia se ha venido repitiendo en procesos cíclicos, fuertemente orientados a la

promoción de actividades de aprovechamiento de recursos hidrocarburíferos, especialmente
desde la década de los 70´s, a partir del cual la amazonía es entendida en su potencial de
guardar ingentes recursos que pueden equilibrar la matriz energética del país.
2
Comisión Amazónica de Desarrollo y Medio Ambiente. Amazonía sin Mitos. Banco Interamericano de
Desarrollo, 1993.
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Al momento de elaborarse este reporte, la presión por el aprovechamiento de este tipo de

recursos vuelve a encontrarse en sus niveles más altos, incluso en desmedro de iniciativas de
conservación y áreas naturales protegidas, sustentada en una política de Estado orientada a la
promoción de las inversiones en este campo.
El problema adicional generado por esta política, está referido a la dependencia que se genera
de los recursos del canon de hidrocarburos, sin que su uso haya implicado históricamente la
generación y desarrollo de actividad sostenibles para la amazonía.
El propio Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana tiene una fuerte dependencia de

estos recursos, lo que ha generado que sus presupuestos institucionales se sometan a la
irregularidad del precio internacional de hidrocarburos. Esta institución es una de las pocas
que hace uso de los recursos del canon en la búsqueda del desarrollo de actividades
alternativas sostenibles para la amazonía.
Del marco normativo internacional para la amazonía, aplicable a la amazonía peruana.
No existe un marco internacional que regule la amazonía, siendo ello más bien rechazado por
los países que conforman la cuenca amazónica en el entendido que corresponde a cada uno de
ellos bajo el principio de soberanía establecer las políticas, medidas y acciones aplicables a ella.
Si es pertinente en cambio hacer referencia a la Organización del Tratado de Cooperación

Amazónica y las políticas y estrategias que desde este instrumento se han venido
desarrollando desde el año 1978 y que de una u otra manera han tenido incidencia en la
política y gestión de la Amazonía peruana.
El Tratado de Cooperación Amazónica es un acuerdo que desde su creación ha venido

atravesando un proceso de evolución consolidado a partir de la instalación de una Secretaría
Permanente en Brasilia.
Araníbar Quiroga 3 en un análisis sobre la evolución del Tratado, reconoce que además de las
razones que sustentaron su nacimiento, éste ha atravesado 3 etapas. Así menciona:
Nacimiento.- En el contexto de la preocupación por los temas de deterioro ambiental en el

mundo a inicios de los años setenta, los países desarrollados iniciaron un debate que derivó en
el tratamiento de estos problemas dentro de una agenda global. Es bajo ese marco que la
amazonía surge como el área que mayor ansiedad provocaba entre los ambientalistas al
reconocerse que albergaba el 20% de la diversidad biológica del mundo. Este interés llevó a
considerar la amazonía como un recurso internacional, a lo que se opuso los derechos de los
países con soberanía sobre la cuenca.
3
Araníbar Quiroga, Antonio. Lineamientos Estratégicos para la Organización del Tratado de
Cooperación Amazónica. Documento de trabajo, no publicado.
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Ante ello Brasil propuso la creación de un instrumento para la solución de problemas

comunes, lo que llevó a la firma en 1978 del Tratado de Cooperación Amazónica.
Fase defensiva-proteccionista (1978-1989) .- Liderada por Brasil y orientado a dejar en claro el

ejercicio soberano de los derechos por parte de los países de la cuenca. Entre 1978 y 1980 en
que se realiza la primera reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del TCA se consolida
esta posición y luego de ello se plantean los niveles operativos a través del Consejo de
Cooperación Amazónico, la Secretaría Pro-Témpore y las Comisiones Especiales. En esta fase
no hubo acciones de gran relevancia casi por una década.
Fase de impulso y fortalecimiento político (1989-1994).- El impulso se inició con la reunión de

Presidentes de la cuenca en Manaos a la que siguió una segunda reunión en 1992 en donde se
planteó la posición de los países del Tratado para la cumbre de Río. Luego de ello entre 1989 y
1994 se empezaron a institucionalizar el trabajo de las distintas comisiones técnicas.
Fase de maduración institucional (1994-2002).- A partir de la cual se concretan una serie de

iniciativas temáticas, en temas tales como áreas protegidas, bosques, recursos de la diversidad
biológica, poblaciones indígenas, etc. Esta fase conduce a decisiones orientadas la
cooperación transfronteriza y la integración física. Finalmente en diciembre de 2002 se elige
al Secretario Permanente de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, fruto de
las enmiendas al Tratado original
Como resultado de este proceso y el inicio de acciones de la Secretaría Permanente, se inicia el

proceso de planificación estratégica que concluye con el Plan Estratégico 2004-2012
En este esquema de planificación se identificaron 5 ejes estratégicos: a) conservación y uso

sostenible de los recursos naturales renovables b) gestión del conocimiento y transferencia
tecnológica c) integración y competitividad regional y d) fortalecimiento institucional,
identificándose a su vez como elementos transversales el tratamiento de temas tales como i)
agua, ii) bosques, suelos y áreas protegidas iii) diversidad biológica, biotecnología y
biocomercio iv) ordenamiento territorial, asentamientos humanos y asuntos indígenas v)
infraestructura social, salud y educación, y vi) infraestructura de transporte, energía y
comunicaciones
De esta integración derivan espacios de intervención y proyectos para la gestión integrada de

los recursos hídricos, para la puesta en práctica de los criterios de manejo forestal sostenible,
para el desarrollo del Programa Regional para la Conservación, para la viabilidad de la Iniciativa
de Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana, entre otros.
Es la OTCA el espacio de mayor relevancia en la definición de políticas sub-regionales que

puede tener incidencias en políticas locales de manejo sostenible de la amazonía. Es en ese
sentido que se debe definir en una estrategia de intervención sostenible de la amazonía una
mayor participación de los propios actores amazónicos, sus autoridades regionales, locales y
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OPORTUNIDADES]
centros de investigación. En la actualidad existe un divorcio evidente entre las decisiones que
en relación a la OTCA se adoptan desde los niveles centrales de gobierno, en relación a las
necesidades identificadas desde la propia cuenca.
Por otro lado, aun cuando no constituyen elementos de lo que se podría denominar “el marco
normativo internacional” para la amazonía, es importante referirnos a algunas iniciativas
destinadas a promover la sostenibilidad de la amazonía. Así el año 2002 como resultado de la
reunión “Amazonía Sostenible en el Tercer Milenio” y con el auspicio de la Fundación Futuro
Latinoamericano, UICN, Banco Mundial y CEPAL se definieron cuatro grandes áreas temáticas
prioritarias para una agenda de sustentabilidad para la cuenca amazónica, señalándose entre
los temas priorizados:
Elaboración de una estrategia regional de biodiversidad.

Gestión del régimen hídrico de la cuenca.
Construcción de una alianza científica y tecnológica amazónica
Promoción de iniciativas económicas locales y economía regional.
Por su parte es necesario destacar iniciativas de la cooperación internacional orientadas al

desarrollo de acciones en la amazonía. En ese sentido una de las iniciativas más recientes es
la promovida por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID
bajo el título “Iniciativa de Conservación para la Cuenca Amazónica” que es un programa de
cinco años de duración y compromisos de conservación a lo largo de la cuenca amazónica para
el manejo sostenible de la diversidad biológica y los servicios ambientales de la cuenca. Este
programa de 5 años desarrollará proyectos en un amplio porcentaje de la cuenca amazónica,
tres de los cuales corresponden al territorio peruano, estando relacionados a la cuenca del
Manu, a la protección de tierras indígenas y el último al Proyecto MAP (Madre de Dios, Acre,
Pando).
Tratamiento constitucional de la amazonía. De la Constitución de 1979 a la de 1993.
Los textos constitucionales en el Perú y el tratamiento de temas tales como recursos naturales,
tierra de comunidades, institucionalidad y otros han tenido una fuerte repercusión en el
tratamiento de lo amazónico. Así en la actualidad, la Constitución Política de 1993 promueve
el “desarrollo sostenible” de la amazonía, aunque ello no ha tenido un reflejo concreto en
políticas o legislación específica sobre la materia.
La Constitución de 1979 elaborada por la Asamblea Constituyente convocada durante el

gobierno de facto del Presidente, el General Francisco Morales Bermúdez tuvo en materia
ambiental y de recursos naturales algunos temas significativos.
Así, por primera vez en la historia constitucional del país se reconoció en la Constitución el
derecho a habitar en ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el
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desarrollo de la vida, con su correlativo deber de contribuir a evitar la contaminación

ambiental.
En materia de recursos naturales, el capítulo que reguló esta materia en la Constitución de

1979 fue preciso en señalar a estos no sólo como Patrimonio de la Nación, sino a su vez
propiedad del Estado. Por su parte en el tratamiento de la tierra de Comunidades Campesinas
y Nativas se incorporaron las garantías de inalienabilidad, inembargabilidad e
imprescriptibilidad de sus tierras.
La Constitución de 1979 por su lado reconoce la necesidad de una entidad especializada para
el inventario y evaluación de los recursos naturales en la amazonía, de lo que deriva el
Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana.
Sin embargo los antecedentes de esta organización se ubican entre las décadas de los años 30
y 40 cuando se establecen en la región amazónica estaciones y centros de investigación. Fue
durante la década del 60 que se crean nuevas instituciones para impulsar la investigación
sobre los recursos naturales, como el Instituto Veterinario de Investigaciones Tropicales de
Altura en Pucallpa en 1962; la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana en Iquitos en
1963; la Universidad Agraria de la Selva en Tingo María en 1964 entre otros. Posteriormente
en 1970 se creó la Estación de Investigación Forestal. En 1972 la Oficina Regional del Instituto
Nacional de Planificación promueve la organización del Programa Integral de Investigaciones
para el Desarrollo del Oriente Peruano. Luego de ello se crea el CRIO (Consejo Regional de
Investigación del Oriente) cuyos objetivos fueron el promover el desarrollo de la investigación
científica y tecnológica en la región y racionalizar la investigación en función de las exigencias
de los planes de desarrollo. El CRIO se convierte posteriormente en el CRIOR (Consejo
Regional de Investigación de ORDELORETO) dependiente de ORDELORETO que constituyó
(como se dio en todo el país) un intento para fortalecer las políticas de descentralización.
Fruto del mandato constitucional de 1979 es recién en diciembre de 1981 por Ley Nº 23374,
que se crea el Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana
Ya en 1993 con ocasión de la discusión de la Constitución Política de 1993, posterior a la

disolución del Congreso, la referencia constitucional a una “institución técnica y autónoma a
cargo del inventario, evaluación y control de los recursos naturales de la amazonía”
desapareció lo que restó fuerza legal al IIAP y llevó a muchos a pensar en su eventual
desaparición. No obstante ello el IIAP se ha mantenido vigente y sigue a cargo de las
evaluaciones de recursos naturales en la región amazónica, habiendo ingresado con fuerza en
el campo de definiciones políticas referidas a la diversidad biológica, recursos genéticos y
protección de conocimientos tradicionales.
Por su lado, la aprobación en la Constitución de 1993 de un artículo referido a los recursos

naturales llevó a un debate sobre el tema de su dominio a partir del mandato para la
aprobación de una Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
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Naturales. El texto constitucional de 1993 se sustentó en el fomento de actividades a cargo

del sector privado y a la vez a estableció el rol subsidiario del Estado en las actividades
productivas.
El legislador al formular el artículo 66 de la Constitución Política de 1993 introdujo una serie de

cambios respecto al texto que sobre el tema de los recursos naturales se encontraba
contenido en el artículo 118 de la Constitución de 1979. El texto constitucional de 1993
incorpora conceptos tales como “Soberanía del Estado” en su aprovechamiento. Otro
concepto novedoso en el texto constitucional fue la necesidad de contar con una “Ley
Orgánica” para establecer las condiciones de utilización y de su otorgamiento a particulares.
Finalmente donde más se innovó fue en la incorporación de la figura jurídica de la “Concesión”
con atributos de derecho real, como una de las formas en que los particulares pueden
aprovechar los recursos naturales. Esta fue la base de las regulaciones posteriores en el tema
forestal.
Un cambio sustancial en el tratamiento constitucional de lo amazónico se dio en la

Constitución de 1993 con la incorporación del artículo 69 referido a la promoción por el
Estado del desarrollo sostenible de la amazonía, a partir de una legislación adecuada.
Ello constituyó un avance respecto a la visión de desarrollo de la amazonía, lo que sin
embargo no se ha visto reflejado ni en política, legislación o institucionalidad orientada
a tal fin.
El proceso de descentralización en marcha y ciertas acciones como la asumida por el

Gobierno Regional de Loreto con la creación del Programa de Conservación Regional
(PROCREL) puede contribuir en esta visión de una amazonía sostenible, lo que
detallaré más adelante.
De las leyes de promoción de la amazonía al tratamiento de una amazonía sostenible sin leyes.
Las regulaciones sobre la amazonía que a lo largo de la historia han sido dictadas por el
Congreso o gobernantes de turno, reflejan lo que ha sido el “lugar común” en el tratamiento
de esta región del país: la amazonía es un espacio a ser colonizado.
En 1888 una norma del 21 de abril, ordenaba a los prefectos que se les prestara facilidades y
auxilios a los colonos. De igual manera otra norma del mismo año estableció reglas para la
concesión de terrenos en Loreto.
Muchos años después, en 1965 mediante Ley promulgada por el entonces Presidente de la
República Fernando Belaúnde Terry se declaraba zona liberada de impuestos a la Región Selva
por un período de 15 años. Las exoneraciones estuvieron orientadas al desarrollo de
actividades no necesariamente compatibles con el ecosistema amazónico. Así se promovía las
actividades de agricultura, ganadería, caza y pesca; las actividades de industria manufactures,
las de construcción, el comercio de artículos alimenticios, el cultivo de la caña de azúcar, entre
otras.
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A esta política de promoción de la amazonía se sumo posteriormente el impulso logrado a

partir del descubrimiento de importantes yacimientos de petróleo. Sobre el particular se
afirma (Julich, 1974) que en un período de 15 meses y medio (entre noviembre de 1971 e
inicios de 1973) se abrieron ocho pozos con una capacidad de producción de
aproximadamente 25,500 barriles por día. El referido autor señalaba que “para el desarrollo
regional de la selva el auge del petróleo sólo tendrá efectos positivos a condición de que,
siguiendo el ejemplo de otros estados, se esté dispuesto a invertir obligatoriamente
determinado porcentaje de las utilidades obtenidas en la región productora.
En enero del año 1989, ya bajo el mandato del Presidente Alan García Pérez se promulgó la ley
para el Desarrollo Rural de la Amazonía Peruana, con un contenido orientado también a la
colonización y al denominado “fortalecimiento de las fronteras vivas”.
El propio título de la ley evidenciaba un enfoque agrario en el aprovechamiento de los recursos

en la amazonía y se definían como objetivos centrales la promoción de nuevos asentamientos
humanos rurales; la promoción de la migración andina hacia la amazonía; el estímulo a la
actividad agropecuaria (y a su vez a la actividad forestal); propender a la consolidación de
fronteras vivas en amazonía; entre otros.
Esta ley, de corta vigencia pues resultó derogada por el Código del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales en setiembre de 1990, disponía que la promoción de los nuevos
asentamientos rurales se hiciera mediante programas de desplazamiento poblacional a cargo
del Poder Ejecutivo y de los Gobiernos Regionales. Planteaba a su vez disposiciones de
fomento a la agroindustria en la amazonía.
Es interesante destacar en relación a esta norma y la visión de desarrollo de la amazonía

presente en la misma, que se constituyó el Consejo de Planificación y Desarrollo Amazónico,
con metas de corto, mediano largo plazo. Se disponía en este título de la norma que la selva
alta se desarrollaría mediante planes y proyectos especiales adaptados a las características
neoeconómicas de la región, orientados al aprovechamiento de los recursos agrícolas, mineros
e hidroenergéticos
Lo más reciente en relación al marco normativo para la amazonía se promulgó el año 1998 con
la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía en cuyo objeto se planteó la promoción del
desarrollo sostenible, estableciendo las condiciones para la inversión pública y la promoción de
la inversión privada.
Es destacable que esta norma plantee como principios para la promoción de la inversión
privada en la amazonía la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales
protegidas; el desarrollo y uso sostenible basado en el aprovechamiento racional de los
recursos naturales y el respeto de la identidad cultura y formas de organización de las
comunidades campesinas y nativas. Por el lado del rol del Estado se plantea que cumple uno
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de promoción mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, portuaria, aeroportuaria,

turística y de energía, así como el desarrollo de las actividades forestal y acuícola. Sin embargo
a lo largo del texto de esta ley, se desarrolla fundamentalmente lo referente a obras de
infraestructura y energía, sin tratarse los referidos a las actividades para el aprovechamiento
de los recursos naturales renovables, base para el desarrollo amazónico.
Posteriormente, mediante Decreto Supremo del año 2002 (DS 017-2002-AG) se crea el
Programa para el Desarrollo de la Amazonía – Proamazonía cuyos objetivos son proponer
políticas, estrategias y normas para la promoción del desarrollo sostenible de la amazonía;
promover acciones de las diversas entidades públicas para el tratamiento integral de los
problemas asociados a la amazonía y promover inversiones en el sector privado y coordinar
inversiones públicas en áreas estratégicas.
De acuerdo a propia información de esta institución que constituye una entidad

funcional adscrita al Ministerio de Agricultura y que forma parte del Despacho del
Ministro, las acciones realizadas están referidas a Recuperación de Suelos Degradados,
Fortalecimiento de la Cadena Productiva del Cacao, Problemática del Cultivo de la Coca,
Promoción de la Palma Aceitera, Semillas Certificadas de Algodón en la Selva, Complejo
Agroindustrial Lechero en el Alto Huallaga, Zonificación Ecológica Económica en Restingas y
Promoción de la Comercialización de Frutos.
Resulta claro que todo este desarrollo legislativo histórico no ha logrado articular una real
política que promueva el desarrollo sostenible de la amazonía. Son algunos esfuerzos aislados
para este fin, pero poco estructurados y que en su mayoría responden a intereses coyunturales
y no se basan en el potencial real de recursos de esta región geográfica.
Del marco normativo para el aprovechamiento de recursos naturales de la amazonía
De la normatividad forestal
La Forestal y de Fauna Silvestre fue aprobada por el Congreso de la

República mediante Ley Nº 27038 el 16 de julio del 2000. La misma
introdujo importantes cambios en este sector económico. Se
incorporaron nuevos conceptos y nuevas herramientas para promover el
manejo forestal sostenible. Destaca en ello la introducción del
ordenamiento forestal y la creación de bosques de producción
permanente; la introducción de la concesión como mecanismo del
Estado para el otorgamiento de derechos a los particulares; los
mecanismos competitivos para dicho acceso; la incorporación de
incentivos, por citar tan sólo algunos. Asimismo es necesario mencionar
elementos novedosos como la obligación de la aprobación de planes de
manejo forestal y el reconocimiento de los servicios ambientales del
bosque; nuevas figuras jurídicas, como los bosques locales y las
concesiones para conservación y ecoturismo; así como nuevas
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OPORTUNIDADES]
instituciones, como el Consejo Nacional Consultivo de Política Forestal

(CONAFOR), el Organismo Supervisor de los Recursos Forestales
Maderables (OSINFOR) y el Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal
(FONDEBOSQUE), entre otras..
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre estableció que las concesiones forestales con fines
maderables sean otorgadas en las unidades de aprovechamiento dentro de los Bosques de
Producción Permanente (BPP). Para este fin el INRENA debía realizar una exploración y
evaluación de los recursos forestales para determinar el potencial de las unidades que se
pongan a disposición de los interesados mediante los procesos de subasta o concurso público.
Este nuevo régimen para la actividad se vio complementada por la Estrategia Nacional para el
Desarrollo Forestal la que además de contener un marco teórico que desarrolla los principios y
fundamentos en los que se sustenta y sus componentes estructurales tales como la
concienciación y la cultura, la institucionalidad y la capacidad de gestión, las políticas y la
normatividad y la metodología a seguir, agrega un Planeamiento Estratégico al 2021.
Esta estrategia se vio complementada con el Plan Nacional de Reforestación aprobado en

enero de 2006 mediante Resolución Suprema Nº 002-2006-AG y por las iniciativas orientadas a
la promoción de Plantaciones Forestales.
Asimismo, en mayo de 2004, mediante Decreto Supremo Nº 019-2004-AG se declaró de

interés nacional la “Estrategia Nacional Multisectorial contra la Tala Ilegal” y se creó la
Comisión Multisectorial de Lucha Contra la Tala Ilegal CMLTI, adscrita a la Presidencia del
Consejo de Ministros, con el propósito de:
Diseñar, coordinar, concertar y ejecutar acciones del Sector Público y entre éste y la Sociedad
Civil, destinadas a promover la lucha contra la tala ilegal.
Planificar, dirigir y supervisar la implementación de la Estrategia Nacional Multisectorial de

Lucha contra la Tala Ilegal.
Establecer los lineamientos de política para la lucha contra la tala ilegal.
Gestionar y canalizar la cooperación técnica y financiera internacional para la lucha contra la

tala ilegal.
Gestionar y canalizar las donaciones que realicen entidades nacionales e internacionales para
la lucha contra la tala ilegal.
Generar y organizar un efectivo sistema de información y alerta forestal sobre las actividades
de tala ilegal y difundir la información a nivel nacional.
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OPORTUNIDADES]
Promover y difundir las acciones realizadas contra la tala ilegal y para la protección del
patrimonio forestal y la biodiversidad en cumplimiento de los convenios internacionales y
normas nacionales en esta materia.
Promover el manejo forestal sostenible, la declaración de cuencas libres de tala ilegal y la

certificación forestal.
Realizar acciones de difusión orientadas a la toma de conciencia sobre la problemática y
magnitud de la tala ilegal en el Perú y en el mundo.
Proponer a los sectores competentes la aprobación de normas y mecanismos que facilite la

prevención y el control de la tala ilegal y la comercialización de los productos forestales
ilegales en el mercado nacional e internacional.
Luego de un impuso significativo del marco legal, institucional y político en materia forestal, a
inicios de la presente década, el sector parece haber entrado en una nueva etapa en donde
elementos como seguridad jurídica, titulación, incentivos y otros, requieren ser desarrollados,
además de los elementos de fiscalización, control y sanción a fin de permitir al sector
enrumbarse en una visión de sostenibilidad.
La delegación de funciones a las regiones respecto a esta actividad, plantea este reto, el que
bien asumido constituirá una oportunidad significativa de desarrollo regional.
Otros aspectos que merecen ser destacados por constituir oportunidades en una lógica de
sostenibilidad de la amazonía son dos regulaciones contenidas en la ley forestal y su
reglamento. Las concesiones para ecoturismo y las concesiones para conservación.
La ley forestal y el reglamento, a diferencia del tratamiento histórica que se daba al tema,
incorporó dentro de los instrumentos de gestión forestal algunos destinados al
aprovechamiento de otros recursos del bosque, conservación y servicios ambientales. Esto ha
constituido una visión novedosa de la materia forestal, asociada mayormente al
aprovechamiento de la madera.
Frente a ello el uso de los instrumentos referidos como mecanismo para promover una
actividad económica como el turismo, aprovechando los recursos de ecosistemas diversos
como el amazónico, y para promover educación e investigación a partir de la conservación de
áreas (especialmente laderas y cabeceras de cuenca) ha crecido significativamente. Así de 4
concesiones para ecoturismo el año 2004 se ha pasado a 20 el 2006. En el mismo período se
ha pasado de una concesión para conservación a 14 (entre otorgadas y solicitadas).
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OPORTUNIDADES]
1. DE LA NORMATIVIDAD SOBRE DIVERSIDAD BIOLÓGICA
El tratamiento de la diversidad biológica resulta de vital importancia para un país megadiverso

como el Perú. Este tratamiento no está exento de complejidad, más aun si consideramos que
existen distintos instrumentos internacionales, regionales y nacionales que tratan la materia,
en algunos casos de forma indirecta, y con distintos objetivos.
Así podríamos considerar algunos instrumentos que de manera directa tratan el tema como el
propio Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, pero a su vez
instrumentos relacionados al comercio (OMC y su capítulo ADPIC sobre derechos de propiedad
intelectual relacionados al comercio), a la propiedad intelectual (tanto patentes como
obtenciones vegetales) o seguridad alimentaria (como los instrumentos de la FAO), tienen una
consecuencia directa sobre el manejo de la diversidad biológica.
En este marco complejo, el Perú ha venido desarrollando con mucho liderazgo herramientas
destinadas a definir con claridad las reglas para el acceso a los recursos genéticos. En cambio
el país se encuentra bastante retrasado (si comparamos los avances dados en Costa Rica o
Colombia) en el desarrollo de políticas o programas que promoviendo la investigación
científica permita la generación de beneficios sobre la base de estos recursos.
El desarrollo de políticas peruanas en relación a la biodiversidad se sustenta fuertemente en el

Convenio sobre la Diversidad Biológica, a partir del cual se han desarrollado regulaciones sobre
conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad; seguridad en el uso de la
biotecnología; respeto de conocimientos tradicionales; prevención de biopiratería; etc. En el
desarrollo de este marco ha jugado un rol importante diversas ONGs, que a partir de su
especialidad han sido capaces de desarrollar lo que eventualmente podría considerarse una
posición peruana.
Esto se complementa con el desarrollo de la ley de aprovechamiento sostenible de la

diversidad biológica, la Estrategia Nacional y a su vez la Estrategia Andina para la Diversidad
Biológica.
Una eventual incoherencia institucional a nivel nacional se da en el hecho que la

representación nacional en temas referidos a la diversidad biológica está a cargo del CONAM,
mientras que la competencia específica para la aplicación de estos preceptos está a cargo del
INRENA o del Instituto Nacional de Investigación y Extensión Agraria (INIEA) y entre ellos no
existe un diálogo necesariamente fluido.
La ley de aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica tiene como elementos

centrales la planificación alrededor del diseño de una Estrategia Nacional de Diversidad
Biológica; la conservación a través de categorías de Áreas Naturales Protegidas (regidas por su
ley especial), el inventario y seguimiento (de especies, ecosistemas y genes); la investigación
científica y tecnológica (sobre lo cual hay ideas muy preliminares para crear un Instituto
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OPORTUNIDADES]
Peruano de Diversidad Biológica, a la manera de INBIO de Costa Rica) y el acceso a los recursos
genéticos (regido por la Decisión Andina y la reglamentación nacional cuyo proyecto está a la
fecha de elaboración de este reporte, pendiente de aprobación).
Otro elemento central en las regulaciones sobre esta materia se da en relación al tema de los
conocimientos tradicionales. El año 2002 se aprobó la Ley Nº 27811 que establece un Régimen
Especial de Protección de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas Asociados a la
Diversidad Biológica. Esta ley constituye un régimen de protección positiva, donde se
conjugan y articulan una serie de instrumentos y mecanismos para garantizar la protección
legal de los conocimientos tradicionales.
2. DE LA NORMATIVIDAD SOBRE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
En marzo de 1990, mediante Decreto Supremo N° 010-90-AG se conformó el Sistema Nacional

de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), integrado por el Sistema Nacional de
Unidades de Conservación (establecido por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre de 1975), los
bosques nacionales (en 1996 fueron excluidos del SINANPE, por ser parte del ordenamiento
forestal), los bosques de protección, las reservas comunales, los cotos de caza y cualquier otra
categoría de interés nacional que se establezca en el sector agrario con fines de conservación.
Con posterioridad a ello, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales recogió lo
referido a las áreas naturales protegidas, pero ello no limitó el debate en relación al desarrollo
de actividades productivas en su interior. Reflejo de ello fue el conflicto suscitado por el
otorgamiento de derechos a una empresa petrolera sobre la Reserva Nacional Pacaya Samiria.
Frente a ello, durante la legislatura 1996-1997, la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía

del Congreso lidero un activo trabajo legislativo para la aprobación de la Ley Orgánica para el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley Nº 26821; la Ley de Áreas Naturales
Protegidas, Ley Nº 26834; y la Ley sobre la conservación y aprovechamiento sostenible de la
diversidad biológica, Ley Nº 26839. Posteriormente a la aprobación de la Ley de Áreas
Naturales Protegidas se empezó a trabajar su Reglamento, el mismo que finalmente fue
aprobado en el año 2001.
Esta norma definió categorías claras asociadas a partir de los conceptos uso directo y uso
indirecto a partir de los cuales se agrupan todas las categorías de áreas naturales protegidas,
complementadas por las áreas de conservación regional y las áreas de conservación municipal.
A su vez se regulan adecuadamente las zonas reservadas como espacios para estudio y
posterior categorización y las zonas de amortiguamiento.
En relación a las actividades económicas que regularmente ejercen presión sobre las áreas
naturales protegidas y las tierras indígenas, especialmente en la región amazónica, como es el
caso de las actividades de hidrocarburos, la ley y el reglamento establecieron mecanismos
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OPORTUNIDADES]
orientados a definir previamente al otorgamiento de derechos la compatibilidad de esta

actividad con el área determinada. Así se definió que estas actividades sólo son posibles en
áreas de uso directo, si no afectan el objetivo de creación del área y si a su vez se ajustan a la
zonificación contenida en el instrumento de planificación de ésta, es decir el Plan Maestro.
A su vez se exige seguir un procedimiento de compatibilidad y responder a los condicionantes

legales y técnicos que pueda establecer el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA);
a los requisitos adicionales que esta entidad puede exigir como parte de la evaluación del
impacto ambiental y a los demás requisitos contenidos en las normas.
No obstante estas regulaciones en la actualidad la presión por el otorgamiento de derechos

para el aprovechamiento de hidrocarburos se ha incrementado ante el déficit energético
nacional y el incremento en el precio de estos productos. Por ello se vienen otorgando
derecho o promocionando lotes de hidrocarburos sin respetarse el marco normativo antes
señalado lo que implica un mayor riesgo al ecosistema y a las áreas protegidas.
Otro elemento a destacar, contenido en la ley y el reglamento de áreas protegidas, es la

manera cómo se ha promovido la participación privada en la conservación. Sobre el particular
Pedro Solano 4 señala que: “Pese a ello, esta participación privada en la gestión de áreas
protegidas y recursos naturales fue históricamente poco formalizada y, en consecuencia, poco
reconocida. Felizmente la situación a nivel formal ha venido cambiando radicalmente en los
últimos años, y hoy tenemos al menos 10 instrumentos legales establecidos y reglamentados
que reconocen y promueven el papel de la sociedad civil en la conservación de sitios y recursos
naturales del Perú. Este paquete de instrumentos legales incluye distintas modalidades de
concesiones y la administración privada de áreas protegidas públicas, para el caso de tierras de
propiedad del Estado, y el establecimiento de áreas de conservación privadas para el caso de
las tierras de propiedad privada o comunal”
En relación a las áreas de conservación privada se estableció que los predios de propiedad
privada podrán, a iniciativa de su propietario, ser reconocidos por el Estado, en toda o parte de
su extensión, como Áreas de Conservación Privada, siempre y cuando cumplan con los
requisitos físicos y técnicos que ameriten su reconocimiento.
Por su parte otro instrumento importante es el de los contratos de administración, previstos

en la legislación peruana para promover la participación privada en la gestión de las ANP.
Mediante este instrumento se busca obtener la participación de organizaciones de
conservación no gubernamentales para que ejerzan, bajo encargo del Estado, la
administración o gerenciamiento de determinadas áreas protegidas del sistema nacional y del
subsistema regional. 5
4
SOLANO, Pedro. La esperanza es verde. SPDA, 2005. p. 235.
5
SOLANO, Pedro. La esperanza es verde. SPDA, 2005. p.173.
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OPORTUNIDADES]
La experiencia del Procrel
La experiencia de creación del Programa de Conservación Gestión y Uso Sostenible de la

Diversidad Biológica de la Región Loreto es un elemento central a analizar si deseamos definir
una estrategia de gestión orientada al desarrollo sostenible.
Lo interesante de esta iniciativa es que se plantea sin vulnerar el régimen de competencias

existente ni las materias delegadas a las regiones. Más bien reconoce que la tarea de
conservación puede ser asumida por los distintos niveles de gobierno y que en ella los
gobiernos regionales tienen una función que cumplir.
No es por otro lado esta iniciativa una destinada a la creación de áreas naturales protegidas.
Es más bien como es destacado por el Programa, una iniciativa orientada a la gestión de áreas
y procesos priorizados a nivel regional por su importancia para la conservación. A su vez se
orienta a la protección y manejo de áreas, servicios ambientales y recursos (incluyendo
recursos turísticos) y de procesos ecológicos y evolutivos esenciales y sus ejes se denominan
de conservación productiva, de desarrollo social, de conservación a iniciativas locales, entre
otras.
De acuerdo a la propia información de Procrel, su objetivos es “lograr que los bosques y

ecosistemas acuáticos de la región recuperen y mantengan toda su capacidad productiva de
bienes (productos de la biodiversidad) y servicios ambientales, de modo que este capital
natural se convierta en la principal fuente de riqueza de la región para el uso de la población
actual y de futuras generaciones”. Asimismo señalan que sus principales líneas de acción son:
“el establecimiento y gestión de un sistema de manejo y conservación regional, el
fortalecimiento de capacidades locales para la conservación y el manejo en las áreas
seleccionadas, la gestión participativa para la elaboración e implementación de planes de
manejo sostenible de los recursos naturales y promoción de alternativas productivas
sostenibles, la promoción de cadenas productivas sostenibles y vinculación con el mercado, y
un mejor conocimiento de las condiciones biológicas, ecológicas y socioeconómicas de cada
zona”.
El Programa Procrel es una oportunidad importante para la coordinación y complementación

de acciones entre los niveles nacional, regional y local.
3. DE LA NORMATIVIDAD PARA ACTIVIDADES EXTRACTIVAS
No existe de manera expresa normatividad que regule las actividades extractivas en

ecosistemas amazónicos. Hay en cambio ciertas reglas que establecen condiciones para que
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OPORTUNIDADES]
estas actividades se desarrollen bajo ciertas condiciones cuando la fragilidad del área así lo
determine. Ello en especial en actividades de hidrocarburos.
Respecto a la minería las normas ambientales y sociales para el desarrollo de una actividad
minera de manera responsable, no tratan de manera directa lo referido a operaciones en
amazonía. Podría sin embargo resultar aplicable el tratamiento que se ha hecho respecto a la
pequeña minería y minería artesanal, más aún porque las competencias en relación a la
promoción, fiscalización y regulación de estas actividades ha sido ya delegado a las regiones.
Las normas sobre pequeña minería y minería artesanal vigentes consideran obligaciones
ambientales generales aplicables a estas. El ejercicio por parte de las Regiones de las
facultades delegadas puede significar la oportunidad para un tratamiento ecosistémico de
estas actividades, más aun si consideramos que los riesgos e impactos de ella varían en
relación a la fragilidad y características propias de cada región en que se desarrollan.
Retomando el tema en relación a los hidrocarburos, su reglamento ambiental de marzo del

año 2006 incorpora algunos principios y obligaciones importantes en relación al ecosistema
amazónico, como el hecho de dar preferencia al acceso fluvial, establecer medidas para el
control de erosión, entre muchas otras medidas.
Este tipo de medidas debe complementarse con las que derivan del tratamiento de los temas
de aprovechamiento de los recursos naturales renovables o de conservación.
4. DEL MARCO NORMATIVO EN RELACIÓN A LAS RESERVAS INDÍGENAS.
El antecedente más remoto para la determinación de áreas orientadas a proteger a

poblaciones en aislamiento voluntario es de 1974, cuando a través de la entonces vigente Ley
de Comunidades Nativas, Decreto Ley 20653, se dispuso a través de una disposición transitoria
que se determinaría un área territorial provisional para las comunidades en situación de
contacto inicial y esporádico, de acuerdo a sus modos tradicionales de aprovechamiento de los
recursos naturales, hasta que adquieran carácter sedentario o semi-sedentario. Sin embargo
la limitación de esta norma es que no existió una determinación jurídica expresa de lo que
implicaba la reserva desde el punto de vista de los derechos de las poblaciones ubicadas en su
interior, las prohibiciones que podrían existir para el aprovechamiento de recursos naturales
por terceros y las formas institucionales públicas requeridas para la protección y control de
actividades al interior de estas.
Con posterioridad a ello, el año 1978 se dictó el Decreto Ley 22175, Ley de Comunidades
Nativas actualmente vigente, que reprodujo la Disposición Transitoria del Decreto Ley antes
citado sin precisar de manera alguna los derechos, deberes y prohibiciones que pudieran
existir al interior de estas áreas territoriales provisionales.
Es en este contexto que en 1990 se declara la primera área territorial provisional y luego de
ella se crearon otras reservas territoriales con la limitación que en ninguno de los casos existió
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OPORTUNIDADES]
una precisión legal sobre derechos, deberes, limitaciones o institucionalidad referida a las
mismas lo que generó poca capacidad de control para resguardar a las poblaciones ubicadas a
su interior o para limitar el desarrollo de aprovechamiento de recursos naturales que pudiera
generar algún tipo de impacto.
Es recién el año 2003 que a través de un Decreto Supremo se establece luna precisión sobre
los deberes, derechos y limitaciones pare el desarrollo de actividades económicas al interior de
una reserva territorial, en su caso la Reserva Territorial del Estado a favor de los grupos étnicos
en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros (RKNN) sobre una
extensión de 456 672,73 hectáreas.
La dinámica generada alrededor del fortalecimiento de las reservas territoriales, llevó años
después a la aprobación por el Congreso de una Ley que regula el reconocimiento de
poblaciones en aislamiento voluntario y contacto inicial y la creación de las Reservas Indígenas
orientadas a su protección.
Parte del mandato de la ley se dirige a la elaboración del Reglamento y al fortalecimiento de

las reservas territoriales creadas con anterioridad. Ello sin embargo no se ha producido hasta
la fecha y existen por otro lado solicitudes para el otorgamiento de nuevas Reservas.
En la actualidad se vienen otorgando derechos para el aprovechamiento de actividades

extractivas al interior de estas tierras lo que viene generando controversias que podrían
derivar en conflictos por el riesgo que implica el ejercicio de estas actividades al interior de
estas reservas.
i. De las políticas para infraestructura
Como se mencionó líneas arriba las políticas de desarrollo de la amazonía en los últimos 8
años, han estado fuertemente orientadas a promover infraestructura vial y energética en una
lógica de integración. Ese enfoque ha coincidido con la Iniciativa de Integración Regional
Sudamericana – IIRSA cuyos principales componentes están referidos a la construcción vial a
través de diversos ejes, tres de los cuales, de carácter transversal involucran a la región
amazónica en el Perú.
Esto por su parte coincide con algunas políticas del Acuerdo Nacional que se refieren a esta
materia, de las cuales las dos más relevantes son:
· La sexta políƟca de Estado que refiere que el Perú participará activamente en los procesos de
integración política, social, económica y física, en los niveles subregional, regional y
hemisférico, e impulsará el desarrollo sostenible de las regiones fronterizas del país y su
integración con espacios similares de los países vecinos;
· La vigésimo primera políƟca de Estado que señala que el Estado peruano elaborará un plan
nacional de desarrollo de infraestructura identificando ejes nacionales de integración para
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OPORTUNIDADES]
desarrollar una red energética, vial, portuaria, aeroportuaria y de telecomunicaciones, que

permita fluidez en los negocios y en la toma de decisiones.
5. LAS CARRETERAS
De acuerdo a la información proporcionada por la cancillería peruana en relación a la iniciativa

IIRSA en Perú, el país ha dado muestras de avanzar en la integración física con los países
vecinos. En tal sentido se hace referencia a los distintos ejes de integración, destacándose en
este documento los relativos a la región amazónica.
a. La Alianza Estratégica con Brasil
Definida en la Declaración Conjunta suscrita por los Presidentes del Perú y Brasil, el 25
de agosto de 2003. Se orientan a reordenar el espacio sudamericano con miras a
insertarlo de forma más competitiva en el contexto de la globalización, a la vez que
representan una oportunidad real de desarrollo descentralizado y, además, un nuevo
modo de inserción internacional.
En este sentido, el Memorándum de Entendimiento sobre Integración Física y

Económica entre Perú y Brasil, acordado por los presidentes de ambas naciones,
dispone acciones y metas concretas para completar la articulación física a través de los
tres Ejes de Integración y Desarrollo que nos vinculan a Brasil, en particular, y al
Mercosur en general: el Eje del Amazonas (Perú/Ecuador/Colombia/Brasil), el Eje
Transoceánico Central (Perú/Brasil/Bolivia) y el Eje Interoceánico del Sur
(Perú/Chile/Bolivia/Paraguay/Brasil).
b. La Integración Profunda con Ecuador
El 7 noviembre de 2003, ambos Jefes de Estado suscribieron una Declaración Conjunta

en la que ratificaron la voluntad de sus gobiernos de consolidar una integración
profunda sobre la base de una asociación estratégica para su participación en el Eje del
Amazonas de IIRSA y la proyección conjunta de ambos países hacia la Cuenca del
Pacífico, así como el relanzamiento del Plan Binacional de Desarrollo de la Región
Fronteriza Perú-Ecuador, la dinamización del comercio bilateral y el fomento de las
medidas de confianza y la seguridad para la paz y el desarrollo.
c. La Integración Profunda con Bolivia
Ambos países han acordado otorgar especial importancia al desarrollo del Eje
Interoceánico del Sur (Perú-Chile-Bolivia-Paraguay-Brasil ) y del Eje Transoceánico
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OPORTUNIDADES]
Central (Perú-Brasil-Bolivia), así como a su interconexión y articulación con el Eje

Andino, que también vincula a los dos países..
d. La Asociación Preferencial con Colombia
En el contexto de los trabajos de IIRSA, se busca potenciar el desarrollo de la Zona de

Integración Fronteriza Peruano-Colombiana en el marco del Eje del Amazonas.
e. El Foro Trinacional Bolivia-Paraguay-Perú
Con similar espíritu integrador, el 24 y 25 de septiembre de 1994, los presidentes de

Bolivia, Paraguay y Perú suscribieron la Declaración de Puerto Suárez, la cual expresa el
deseo común de emprender el proyecto de interconexión física de la Hidrovía
Paraguay- Paraná con Ilo y Matarani, a través de Paraguay y Bolivia. Con este objetivo,
el de lograr la vinculación Atlántico- Pacífico, los presidentes decidieron constituir una
Coordinadora Trinacional encargada de promover y facilitar las acciones necesarias
para completar la interconexión física y la operación de un sistema multimodal de
transporte entre nuestros países.
La participación del Perú en la iniciativa IIRSA comprende 3 ejes transversales a fin de

interconectar los espacios de la vertiente atlántica con los que corresponden a la
vertiente pacífica. La visión estratégica planteada por la propia cancillería en relación a
estos tres ejes, es la siguiente:
”a. Eje del Amazonas
En el lado peruano, este Eje parte de los puertos de Paita y Bayóvar en el Océano
Pacífico y se extiende hasta Macapá en el Océano Atlántico, pasando por Yurimaguas,
Saramiriza, Iquitos, Manaus y Belem do Pará. También contempla un ramal central
(Callao- Pucallpa- Iquitos) que conecta las regiones del centro del Perú con el resto del
Eje y la conexión Pucallpa-Cruzeiro do Sul. En total son 14, de 25 departamentos, los
que se encuentran en el área de influencia de este Eje. De allí su gran importancia para
el desarrollo nacional.
Su importancia también guarda relación con la posibilidad de generar centros de

desarrollo logístico y de servicios en nuestros puertos marítimos y fluviales para
vincular más directa y eficientemente la Cuenca del Pacífico con el interior del
continente, así como para apoyar el desarrollo de flujos económicos basados en la
complementariedad intraregional.
En el recientemente suscrito Memorándum de Entendimiento sobre Integración Física

y Económica entre Perú y Brasil se establece la voluntad de ambos países por
implementar un Centro Logístico Avanzado Bioceánico (CLAB) en el puerto de Paita, el
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OPORTUNIDADES]
puente aéreo Piura-Manaus y un Centro de Concentración Logística, Transformación y

Exportación en Iquitos.
De esta manera, el Eje del Amazonas se convertiría en una alternativa competitiva para
el ingreso y salida del comercio exterior del norte brasileño con la Cuenca del Pacífico.
Asimismo, en el área de influencia del Eje en el Perú se generarían oportunidades para
el desarrollo de nuevas industrias, entre ellas las basadas en la biodiversidad
amazónica. Dentro de esa visión de futuro, Iquitos jugará un rol central como
plataforma de servicios logísticos, en beneficio no sólo del Perú, sino también de
Ecuador y Colombia, tanto para el comercio intraregional como hacia terceros países.
Otro punto importante es que Brasil importa fosfatos de lejanos mercados mientras
que el Perú produce y busca exportar tales productos. Asimismo, existen posibilidades
de abastecer a Manaus con productos, principalmente alimenticios, de la costa y sierra
del Perú, como han dejado percibir las misiones de prospección de mercado realizadas
hasta ahora.
Para que todo esto sea posible, los países que participamos en el Eje del Amazonas
debemos desarrollar una visión de negocios conjunta, no sólo para inversiones en
infraestructura, sino también para los proyectos de inversión productiva.
No obstante, la infraestructura existente permite, en el corto plazo, iniciar operaciones

por vía aérea, para lo cual debiéramos incentivar conjuntamente a los operadores
logísticos involucrados y a los generadores de carga. A las entidades gubernamentales
nos corresponde enviar una clara señal al sector privado facilitando el comercio a
través de la eliminación y simplificación de barreras administrativas.
b. Eje Perú/Brasil/Bolivia
Este Eje vincula a las regiones del sur del Perú con los Estados de Acre y Rondonia de
Brasil. Iniciándose en los puertos de Ilo y Matarani, pasa a través de Cusco y Puno;
llega a Iñapari en la frontera con Brasil, desde donde conecta con Río Branco y Porto
Velho.
Este Eje abre nuevas posibilidades para el desarrollo económico y social de las regiones
del sur del Perú. La producción maderera de Madre de Dios se verá beneficiada por la
disminución de los costos de transporte entre los centros de producción y los
mercados nacionales e internacionales. Asimismo, se hará posible la exportación de
producción agrícola e industrial de las regiones del sur del Perú hacia los mercados de
Brasil, en condiciones de competitividad, gracias a una infraestructura adecuada.
A principios del mes de diciembre de 2003 se ha inaugurado la carretera Chalhuanca-

Abancay, la cual permite una conexión vial ininterrumpida entre Lima y Cusco,
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OPORTUNIDADES]
integrando la costa y sierra centro-sur del Perú al área de influencia de este Eje. Esta
obra de 120 km y 6 puentes, que ha significado una inversión de 100 millones de USD,
beneficia directamente a nueve departamentos de nuestro país.
De otro lado, el desarrollo del Eje facilitará el acceso de los Estados brasileños de Acre
y Rondonia a la Cuenca del Pacífico, a través de las regiones vecinas del Perú,
impulsando así el proceso de integración regional.
Es de destacar que este Eje involucra un subespacio emergente que merece especial
atención por parte del Gobierno peruano, quien ya ha iniciado el estudio de
factibilidad. Esperamos el apoyo extraregional, especialmente en lo relativo a los
mecanismos financieros innovadores que nos permitan llevar a cabo la inversión
especialmente cuantiosa que conlleva la finalización de las obras viales pendientes en
el Perú, lo cual permitirá complementar los esfuerzos ya realizados por Brasil para
llegar a la frontera.
c. Eje Interoceánico Central (Perú/ Chile/ Bolivia/Paraguay/Brasil)
Este Eje vincula las regiones del sur del Perú con Bolivia y el MERCOSUR. Partiendo de
los puertos de Ilo y Matarani sobre el Océano Pacífico, nuestra vinculación con los
Estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Sao Paulo y Río de Janeiro de Brasil, y
sus puertos sobre el Océano Atlántico, pasa a través de Bolivia y Paraguay, de allí que
sea importante completar los tramos faltantes de infraestructura en estos países, a fin
de permitir la efectiva conexión de las regiones del sur del Perú con el Mercosur.
Por nuestra parte, la carretera Ilo/Desaguadero ya está concluida y en operación. Esta

vía de 359 kilómetros está permitiendo que el tiempo de viaje se reduzca de 17 a 5
horas. Se busca, en cooperación con los otros países involucrados, potenciar el flujo de
bienes y servicios hacia y desde Ilo/Matarani a fin de que se desarrolle la dinámica
económica del Eje, en beneficio del comercio y del turismo.
En ese contexto, es conveniente reafirmar la propuesta que el Perú hiciera a nivel

técnico para que uno de los proyectos piloto del Proceso Sectorial de Pasos de
Frontera, que se llevará a cabo en el marco de IIRSA, sea ejecutado en el espacio
delimitado por la Coordinadora Trinacional Bolivia-Paraguay-Perú.”
La iniciativa de integración a partir de un esquema de articulación vial, genera

escenarios para el desarrollo de la amazonía completamente distintos a los definidos
en el pasado y retos y preocupaciones que antes no se consideraban. A los impactos
directos vinculados a la deforestación y deterioro de la calidad de los recursos por la
construcción de las obras, se suma los impactos indirectos derivados de procesos de
migración, pérdida de identidad cultural, presión sobre flora y fauna, modificación en
IIAP | 24
OPORTUNIDADES]
las dinámicas del mercado, incertidumbre de precios, ocupación de áreas contiguas,

impactos en la salud, etc.
Ante ello, en una política de sostenibilidad de la amazonía el establecimiento de

estándares mínimos para la reducción de estos impactos resulta una tarea
fundamental a ser asumida.
ii. Operaciones de hidrocarburos.-
Se señaló líneas arriba que la presión por el desarrollo de operaciones de

hidrocarburos se ha ido incrementando en función al déficit energético del país y al
precio actual de esta materia prima. Esta presión se presenta mayormente en la
cuenca amazónica en donde la mayoría de lotes vienen ofertándose, incluso sin
considerar la existencia de derechos previos, áreas protegidas, reservas indígenas o
reservas territoriales.
El riesgo político en relación a las acciones de conservación y acciones en el campo

social en una estrategia de sostenibilidad de la amazonía son bastante elevadas. Ello
especialmente porque no se ha podido sistematizar las experiencias (negativas o
exitosas) de un megaproyecto como Camisea, que nos permita enfrentar
preventivamente los riesgos futuros.
Camisea representa una operación en ecosistema frágil que necesariamente debe ser
analizada si deseamos evitar que los errores cometidos se repitan. Consideraciones
sociales, como el fortalecimiento de una reserva territorial, la elaboración de planes de
protección de ésta; consideraciones ambientales como la exigencia de contar con
planes de monitoreo de la biodiversidad, políticas de control de la migración y planes
de revegetación de zonas disturbadas es algo que debe analizarse para determinar qué
se hizo bien, qué no operó y cómo debiera hacerse en el futuro.
Los conflictos, mayormente asociados a minería ahora parecieran que se transferirán a

las actividades de hidrocarburos. A la fecha en que se concluía este informe un grupo
de organizaciones no gubernamentales del Perú y otras internacionales, presentaban
su rechazo a la oferta pública (road show) que Perupetro formulaba para 18 nuevos
lotes 11 de los cuales se ubican en amazonía. Se señala que estos once lotes cubren 9
millones de hectáreas; de ellos 9 se superponen a tierra indígena, 3 a reservas
territoriales de poblaciones en aislamiento voluntario o contacto inicial, 3 a reservas
indígenas propuestas, 3 a áreas naturales protegidas y sólo 1 de los 11 lotes no
presenta conflicto. Se agrega que 48 millones de hectáreas de la amazonía peruana
está zonificado como lote de hidrocarburos, representando el 70% de la región, a
diferencia del año 2004 en donde el 13% (8.7 millones de hectáreas) se encontraban
en esta condición.
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OPORTUNIDADES]
Atender esta realidad es fundamental, por cuanto a la vez que en el caso de

infraestructura vial los impactos directos e indirectos de la actividad modificarán
sustancialmente la dinámica al interior de la amazonía y limitarán el desarrollo de
estrategias de sostenibilidad equilibradas.
iii. De las políticas poblacionales en relación a la amazonía
Aun cuando el tema poblacional no es materia de este reporte, resulta pertinente

hacer algunas referencias al mismo en tanto influyen significativamente en la
definición de una política de sostenibilidad para la amazonía. Limachi (1995) al hacer
referencia al proceso migratorio en la amazonía peruana, señala que el fomento de la
migración hacia este territorio fue una constante desde 1823 promoviéndose la
instalación de colonos extranjeros aunque sin los resultados esperados. Luego de ello
las políticas de migración se basaron en la construcción de vías de penetración y
finalmente en políticas de promoción de las inversiones. A 1993 entre el 15 y 20% de
la población amazónica era foránea.
iv. De las cuestiones referidas a la calidad ambiental urbana y peri urbana
No existe a nivel de la legislación o políticas ambientales un tratamiento específico al

problema de la calidad ambiental y la situación de las ciudades en el área urbana y peri
urbana. Esta legislación y política es la que de manera general se establece para la
regulación de los problemas típicos de estas áreas.
No hay por su lado estudios a profundidad de los problemas ambientales de las

ciudades amazónicas (a manera de los informes GEO efectuados para Lima y Callao)
que permitan enfrentar integralmente la complejidad de estos.
Existen en cambio algunos procesos que pueden ser adaptados a la realidad de las
ciudades amazónicas, como los correspondientes a los Planes Integrales de Gestión
Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARs) que en algunos casos resultan fundamentales
por constituir un problema central de las ciudades.
La carencia de infraestructura para la atención de los servicios básicos, en especial el

agua y alcantarillado incrementan los niveles de deterioro de la calidad ambiental de
muchas de las ciudades amazónicas, cuyo nivel de impacto por las características del
ecosistema es significativo.
6. ROL PROMOTOR DEL ESTADO EN LA GESTIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE.
b. El Estado lejano. La amazonía y la visión centralizada.
Lo señalado en relación a las políticas que han regido el desarrollo de la amazonía,

ponen en evidencia una visión bastante alejada de la realidad de esta región. La
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OPORTUNIDADES]
colonización, la promoción de inversiones agrarias; la construcción vial, son elementos

que reflejan esta situación.
Ello no es ajeno a la situación institucional que sobre la amazonía se ha desarrollado.

Sin perjuicio de la existencia del IIAP y Proamazonía que referiremos más adelante, la
institucionalidad ha estado a lo largo de la historia organizada a partir de órganos
desconcentrados del poder central.
i. El rol del INRENA
En 1962 se creó la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN)

como dependencia del Ministerio de Fomento y Obras Públicas con el fin de centralizar
la evaluación de de los recursos naturales y establecer una metodología de evaluación
e integración que permitiera determinar valores comparativos a escala nacional. Fue
un año después, es decir en 1963 que se integró la ONERN al Instituto Nacional de
Planificación, posición en la que siguió operando hasta su desactivación en 1992 con
algunas intermitencias en las cuales dependió del Primer Ministro o del Presidente del
Consejo de Ministros.
En 1974 mediante ley orgánica se estableció entre sus funciones las de:
• Asesorar al Instituto Nacional de Planificación y a los Ministerios en la formulación

de la política de uso y conservación de los recursos naturales y en la programación
del inventario y evaluación de ellos.
• Realizar estudios integrales y específicos de recursos naturales de acuerdo a las
metas que se fijen en los planes nacionales y regionales de desarrollo.
• Recopilar, evaluar y difundir informes técnicos y documentos básicos sobre los
recursos naturales.
• Colaborar con otros organismos estatales y prestarles asistencia técnica en el
campo de la investigación y evaluación de los recursos naturales.
Cuando en 1992 se desactiva la ONERN y se crea a partir de ella el Instituto Nacional

de Recursos Naturales (INRENA) se pierden gran parte de las funciones aquí descritas y
el país pierde la capacidad de contar con información actualizada para la toma de
decisiones en relación a la situación de los recursos naturales y su potencial.
A lo largo de su existencia la ONERN realizó una serie de evaluación, reportes,

inventarios y documentos similares, definiendo la situación de los recursos, su
potencial, identificando zonas críticas, etc. Mucha de la información producida por la
ONERN durante la década de los 80 nunca más se actualizó y sigue siendo usada como
información de referencia. Dentro de estas evaluaciones podemos destacar:
• Lineamientos de Política de Conservación de los Recursos Naturales Renovables del

Perú.-
IIAP | 27
OPORTUNIDADES]
En su estructura este documento de 1974 estableció un análisis situacional en el

campo de la conservación, incorporando para ello el análisis de los diferentes
problemas de conservación en función a las regiones del territorio, la situación del
marco legal y de la administración de los recursos naturales, los problemas funcionales
de esta administración, en relación a financiamiento, personal e información, los
lineamientos de política regional de conservación para culminar definiendo
conclusiones y recomendaciones.
El documento define también los lineamientos de política en función a las distintas

regiones del país y para señalar un ejemplo de lo que constituyó una política nunca
ejecutada – o más bien mal ejecutada - en relación al desarrollo de la amazonía hasta
los años 80, expresaba que en ella el objetivo fundamental debía ser “la
industrialización de la región teniendo como base la materia prima del bosque”. Esta
política sin embargo nunca se vio reflejada en acciones que aprovechando el potencial
forestal plantearan el desarrollo de cadenas de valor. Todo lo contrario se impulsó una
política de colonización y otorgamiento de derechos forestales que incidieron en
prácticas de tala ilegal y deforestación desmedida.
• Inventario Nacional del Uso Actual del Agua.-
En Marzo de 1984 la ONERN publicó el Inventario Nacional del Uso Actual del Agua
destinado a definir el empleo del agua, su destino sectorial y su localización geográfica.
• Los Recursos Naturales del Perú.-
En Diciembre de 1985 la ONERN publicó “Los Recursos Naturales del Perú” orientado a
definir la situación y potencial de los Recursos Naturales. La obra se dividió en 10
secciones que trataron sobre clima, suelo, agua, recursos forestales, pastos, fauna,
recursos hidrobiológicos, minerales, energía y el marco legal e institucional, para
finalmente definir lineamientos de manejo de estos recursos.
- En materia forestal, bajo estos lineamientos se definió:

o Propugnar la tecnificación en el manejo de los bosques naturales
especialmente en selva.
o Propiciar la transformación integral de los productos del bosque.
o Estimular la organización técnica, económica y financiera de las Unidades
de Conservación. – Nota del autor: Estas unidades de conservación son
las actualmente llamadas Áreas Naturales Protegidas.
o Incentivar la ejecución de programas integrales de reforestación con
especies nativas e introducidas.
- Perfil Ambiental del Perú
IIAP | 28
OPORTUNIDADES]
En mayo de 1986 el ONERN publicó el Perfil Ambiental del Perú el cual además
de plantear en su contenido referencias a las características generales del
territorio peruano y un diagnóstico del deterioro del medio ambiente,
incorporó lo que se denominó la identificación de las áreas ambientales
críticas, muchas de las cuales casi 20 años después mantienen dicha
característica. Dentro de ellas en el ecosistema amazónico se identificó:
- Zona Selva Central: Por la deforestación, la contaminación de ríos por minas,

la erosión de suelos en lo ecológico; la colonización masiva y espontánea y la
baja calidad de vida en lo socioeconómico y su buen potencial agrícola-forestal
y los proyectos de desarrollo
- Zona Huallaga Central Bajo Mayo: Por la deforestación y erosión de suelos en

lo ecológico; por la colonización masiva y espontánea y la baja calidad de vida
en lo socioeconómico y su potencial para proyectos agropecuarios forestales,
proyectos especiales de desarrollo y como área de abastecimiento para la zona
norte.
- Zona Pastaza – Tigre – Amazonas: Por la contaminación de ríos por petróleo, y

la deforestación en lo ecológico; por el inicio de la colonización espontánea en
lo socioeconómico y por su potencial petrolero y de recursos naturales
renovables.
- Zona Madre de Dios: Por la deforestación, la contaminación de ríos y la

alteración de los recursos hídricos en lo ecológico; por las intensas migraciones
y la baja calidad de vida en lo socioeconómico y por su potencial aurífero, su
calidad de zona estratégica fronteriza y potencial de recursos naturales
renovables.
En 1992, como resultado de la política de gobierno se decidió desactivar el Sistema

Nacional de Planificación y como consecuencia de ellos su ente rector y sus órganos
dependientes. Esta ausencia de planificación intentó ser corregida durante el mandato
del Presidente Alejandro Toledo, quién ofreció como parte de su discurso anual a la
Nación la creación de un Centro de Planificación Estratégica para el Desarrollo. La
desaparición de una entidad como ONERN y la creación de INRENA han representado
para el país la privación de una entidad que provea información sobre la disponibilidad
y situación de los recursos naturales, fundamental si pensamos en la región amazónica.
A nivel del ejercicio de competencias ambientales de manera descentralizada,

históricamente INRENA ha sido una entidad bastante renuente a organizarse bajo ese
esquema. Las OFIRENAS en su momento y otros esquemas de organización no
funcionaron adecuadamente. Con el proceso de regionalización y la delegación de
IIAP | 29
OPORTUNIDADES]
facultades en relación a materias referidas al aprovechamiento de recursos naturales

renovables ello puede modificarse.
ii. El rol del CONAM. ¿Son las CAR enƟdades promotoras de la sostenibilidad en la
amazonía
Las Comisiones Ambientales Regionales (CAR), creados por el CONAM, son espacios de
concertación público privado, donde los actores relevantes de la gestión ambiental en
el nivel regional se reúnen para definir sus aspectos más importantes y estratégicos.
No forman parte de la estructura orgánica de los Gobiernos Regionales pero se han
constituido en parte importante de la gestión ambiental regional por su vocación de
coordinación.
Los Planes y Agendas Regionales son los instrumentos de planificación de largo plazo
(planes a 10 años, como mínimo) y de corto plazo (agendas a dos años). En los últimos
años y en cumplimiento de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se han aprobado
también las Políticas Regionales Ambientales, que marcan las obligaciones y temas
importantes de la Región en materia ambiental, así como el Sistema Regional de
Gestión Ambiental, que muestra como se articula en forma participativa la acción
ambiental de diversas instituciones con competencias ambientales en la Región.
Además, el CONAM ha formulado la Guía para el Sistemas de Gestión Ambiental

Regional, a fin de señalar los modelos respectivos y facilitar el trabajo de los gobiernos
regionales y todas aquellas entidades que intervienen en la gestión ambiental regional;
proveyéndolos de un documento orientador para cumplir con el mandato legal
establecido.
En el caso específico de las Regiones ubicadas en la amazonía, se han definido la

política, los planes y agendas regionales para Loreto, Madre de Dios, San Martín y
Ucayali, en función a los frentes identificados previamente por el CONAM. Los planes
y agendas son bastante ambiciosos, de muy compleja realización siquiera en el
mediano plazo, pero constituyen un insumo importante por derivar de mecanismos
participativos nacidos de los propios actores regionales.
A manera de ejemplo citaré algunos contenidos de los referidos planes y agendas en

relación a una Región a fin de entender la magnitud de lo planteado.
Así Loreto plantea como Visión al 2010 de la Comisión Ambiental Regional que la CAR
Loreto lidera la gestión ambiental de la amazonía peruana, con la participación activa
de la población y la integración de instituciones. Promueve la Gestión sostenible de los
recursos naturales y la calidad del ambiente, mediante la interculturalidad, el
ordenamiento territorial y el fomento de tecnologías limpias para contribuir a la
IIAP | 30
OPORTUNIDADES]
conservación de la diversidad biológica, fortalecimiento de la identidad cultural y

mejoramiento de la calidad de vida.
En su diagnóstico para definir el Plan de Acción identifican problemas asociados a

biodiversidad, planteando como problemas el uso indiscriminado de los recursos
naturales, el limitado conocimiento y valoración económica de la biodiversidad,
deterioro y conversión de hábitat y ecosistemas frágiles, entre otros. Reconocen por
otro lado los incipientes planes de ordenamiento territorial y zonificación lo que
deviene en una ocupación desordenada del territorio. En relación al marco legal
reconocen su carácter centralista, entre muchos otros temas.
Frente a este diagnóstico el Plan de Acción Regional al 2010 de Loreto tiene como
objetivos el ordenamiento territorial de la región basado en la zonificación ecológica-
económica, la conservación de la biodiversidad y los recursos genéticos, el manejo de
los recursos naturales con tecnología adecuada, el ordenamiento de un marco legal
ambiental adecuado a la realidad amazónica, el ordenamiento urbano y peri-urbano, la
cobertura y calidad de los servicios básicos, el manejo y tratamiento de los residuos
sólidos y tóxicos, la elevación de la conciencia en temas ambientales, entre otros.
En relación a las CAR es pertinente precisar que su articulación con los niveles oficiales
de gestión regional (Gerencia de Medio Ambiente y Recursos Naturales) es algo que
debe trabajarse con urgencia.
c. El Estado cercano. El proceso de descentralización y las entidades regionales.
I. El proceso de descentralización
El proceso de descentralización enfocado a la creación y consolidación de regiones

iniciado el año 2002, es probablemente la mayor oportunidad para enfrentar el reto de
diseñar y ejecutar una política de desarrollo sostenible para la amazonía.
La Ley de Bases de la Descentralización establece criterios para la delegación de

competencias que resultan fundamentales para entender la importancia del proceso y
el rol que se espera deban cumplir los gobiernos regionales en el ejercicio de estas
facultades. Así se destaca:
- Criterio de Subsidiaridad que señala que el gobierno nacional no debe asumir

competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los
gobiernos regionales.
- Criterio de selectividad y proporcionalidad que señala que la transferencia de
las competencias tomará en cuenta la capacidad efectiva por lo que será
gradual y progresiva.
- Criterio de provisión que señala que la transferencia debe ir acompañada de
los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos.
IIAP | 31
OPORTUNIDADES]
- Criterio de concurrencia que establece que la actuación obliga a cumplir a

cabalidad las funciones que competen, respetando las que corresponden a
otros órganos.
Estos criterios son fundamentales en la ruta crítica a seguir en una estrategia de

sostenibilidad, por cuanto recoge elementos fundamentales en una gestión que
requiere de actores en los distintos niveles de gobierno. A este efecto deben
considerarse también los principios rectores de la política y gestión regional
contenidos en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
En esa ley se definen competencias en materia ambiental y de ordenamiento territorial

que al ser revisadas permiten concluir que la Agenda Ambiental Regional desarrolladas
al interior de las respectivas CAR obligará a una coordinación entre distintas
autoridades a distintos niveles de gobierno.
Hay funciones fundamentales a nivel del proceso de descentralización que deben ser
destacadas por su importancia en la definición de estrategias de sostenibilidad.
Dentro de ellas:
- Las referidas a políticas ambientales y de ordenamiento territorial.

- Estrategias regionales de diversidad biológica y cambio climático.
- Referidas a educación e investigación ambiental.
- Las que corresponden a servicios ambientales
II. El IIAP y el proceso de toma de decisiones para la sostenibilidad de la

amazonía.
La presencia del IIAP como organismo estatal autónomo con 25 años de existencia y en
cuya organización desarrolla acciones en temas referidos a ecosistemas acuáticos,
ordenamiento territorial, ecosistemas terrestres, y biodiversidad ha sido fundamental
en promover investigación aplicada a partir de los recursos propios de la amazonía.
Ha constituido un reto del IIAP apostar por la investigación para el desarrollo de

estrategias basadas en los recursos propios de la amazonía y no sucumbir a la
tentación de importar tecnologías, procesos o recursos foráneos. Es quizás debido a
ello que en el nivel nacional ha sido difícil, y aun lo sigue siendo, posicionar al IIAP
como una entidad estratégica en la definición de un modelo de desarrollo. Sin
embargo los resultados positivos en el manejo de recursos amazónicos y su potencial
comercial, puede revertir en el mediano plazo esta situación y llevar al IIAP a los
niveles de reconocimiento exigidos para una entidad que desde la propia región
amazónica viene ejecutando estas acciones.
En este reto de posicionamiento el IIAP debe convertirse en elemento clave, por su

capacidad técnica, para facilitar un proceso de toma de decisiones informado, más aun
IIAP | 32
OPORTUNIDADES]
en un esquema que históricamente ha sido de decisiones tomadas desde el nivel del

gobierno central y que han fracasado. Se reitera por ello la oportunidad que
constituye el proceso de descentralización.
7. PRESENTACIÓN DE UN CASO DE GESTIÓN AMBIENTAL
Presentar un caso de gestión ambiental exitoso en amazonía puede tener mucho de

subjetividad. Los estándares para medir el éxito de una iniciativa en una región con
políticas históricamente equivocadas y con una visión que deriva de realidades ajenas a
ella hace aún más difícil ello.
Podría asumirse como experiencia exitosa de gestión la que tiene a su cargo el IIAP, como
se ha señalado líneas arriba. Otros podrían pensar que el cambio en el sistema forestal y
los beneficios que para la amazonía puede conllevar ello puede ser entendido también
como una experiencia exitosa. Otros sin embargo pueden alegar que ello deriva del papel
y no de la realidad pues en el campo se siguen presentando los mismos problemas en
relación al bosque que se daban con el sistema anterior: tala ilegal, inadecuado manejo,
inseguridad jurídica y corrupción.
En esta lógica resulta destacable lo logrado a nivel de experiencias de conservación de la

diversidad biológica, no sólo por lo avanzado desde la propia región, sino a su vez por la
complementariedad que las acciones nacionales, regionales y locales han tenido en
relación a la amazonía.
d. Protección de la biodiversidad
En el Perú se ha venido desarrollando desde el año 1992 en que se suscribe el Convenio

de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, un conjunto de acciones orientadas
a promover el desarrollo de estrategias basadas en los tres objetivos de este convenio. El
aprovechamiento sostenible, la conservación de la diversidad biológica y la distribución
justa y equitativa de los beneficios.
De ello han derivado importante marcos jurídicos, institucionales y políticos no sólo a

nivel nacional, sino también sub-regional, especialmente desde la Comunidad Andina y en
la actualidad a su vez desde la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica.
Esto se ha visto complementado con iniciativas regionales que sin responder a un

mandato central coinciden con los lineamientos generales de las políticas nacionales y
contribuyen a la protección local de los recursos.
Tres iniciativas son destacables como exitosas en este sentido:
IIAP | 33
OPORTUNIDADES]
Proyecto de Conservación In Situ
El Proyecto GEF de Conservación In Situ de Cultivos Nativos y sus Parientes

Silvestres (2000 – 2006) fue coordinado por el IIAP e implicó identificar zonas de
Costa, Sierra y Selva donde hay una alta concentración de cultivos nativos y sus
parientes silvestres. Con el apoyo de grupos locales como CESA, ARARIWA, INIEA,
PRATEC, entre otros, se trabajó con pequeños agricultores conservacionistas para
promover e incentivar el manejo y la conservación de los cultivos nativos en las
chacras. Este proyecto multidisciplinario ha generado mucha información técnica y
científica que está en proceso de sistematización para su difusión. Otro de los
puntos saltantes ha sido relevar la posibilidad de utilizar la categoría de área de
manejo de la agrobiodiversidad (AMECA) , reconocida en la legislación sobre
biodiversidad, como una categoría que busca integrar espacio, cultura, medio y
economías locales con miras a buscar alternativas de desarrollo sostenible.
Estrategia Regional de Biodiversidad Amazónica
Este proyecto fue coordinado por el IIAP y auspiciado por la cooperación

finlandesa. Entre el año 2002 – 2005 se desarrollo un proceso regional (a nivel de
la Amazonía peruana) para diseñar una estrategia de conservación y uso sostenible
de la biodiversidad, articulada con la Estrategia Nacional de Biodiversidad y la
Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino ( a nivel de
la CAN). Un éxito innegable de este proceso ha sido el trabajo netamente regional
y su articulación (y participación activa) con universidades, Gobierno Regional,
Gobiernos Locales y organizaciones representativas de grupos indígenas como
CONAP, AIDESEP.
Proyecto de Investigación y Desarrollo Biotecnológico IIAP /CONCYTEC/Gobierno de

Corea del Sur (2005 – 2008)
Este es un proyecto de bioprospección e investigación y desarrollo de plantas con

potencial medicinal de la Amazonía peruana. Este proyecto ha permitido al IIAP
consolidar y potenciar un laboratorio de biotecnología en Iquitos en el que se
hacen las investigaciones iniciales sobre extractos y componentes biológicos. Si
bien hay algunos cuestionamientos sobre algunas de las cláusulas sobre propiedad
intelectual en el convenio de cooperación que da el marco jurídico e institucional
al proyecto, se trata de una iniciativa que muestra la capacidad institucional del
IIAP y CONCYTEC de establecer relaciones de cooperación científica y tecnológica
con una potencia en biotecnología como el Corea del Sur.
e. Conservación de sitios
i. áreas naturales protegidas.-
IIAP | 34
OPORTUNIDADES]
Desde la promulgación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento, se ha

visto fortalecido el Sistema Nacional no sólo por el crecimiento de la cobertura de
conservación, sino a su vez por la incorporación de mecanismos participativos para su
gestión y el desarrollo de mecanismos financieros.
En relación al ecosistema amazónico la creación de áreas significativas para la

protección de ecosistemas únicos o representativos y especies determinadas ha sido
importante. No sólo se han creado áreas de la importancia del Parque Nacional
Cordillera Azul o la Zona Reservada Sierra del Divisor, sino a su vez se ha creado un
área de conservación regional en San Martín (Cordillera Escalera).
Por su lado espacios participativos como el Comité de Gestión en la Reserva Nacional

Pacaya Samiria han permitido involucrar a los distintos actores en el proceso de
coordinación.
ii. Conservación privada.-
Las acciones exitosas para la conservación de sitios en el sistema nacional, se ha visto

complementada recientemente con experiencias de conservación con participación
activa de organizaciones privadas.
Así en noviembre de 2006 se aprobó la constitución del Área de Conservación Huiquilla

en la Región Amazonas.
Antes de ello, el año 2001 se creó la primera Concesión para Conservación en la

cuenca del río Los Amigos en Madre de Dios, lo que como se señaló evidencia una
nueva visión en relación al aprovechamiento del bosque.
También la formalización y otorgamiento de nuevas concesiones de ecoturismo,

evidencia esta tendencia que puede constituir una oportunidad en una estrategia de
sostenibilidad para la amazonía.
iii. Conservación a nivel regional
Ha sido una tendencia constante el establecer reclamos por competencias entre los
niveles nacional y regional. Ello no ha escapado a las acciones de conservación en
donde en su momento la competencia para la creación de áreas protegidas estuvo en
cuestión.
No obstante ello es destacable la experiencia de Loreto con la creación del Programa

de Conservación PROCREL, pues se basa en el hecho que la conservación no implica
como acción exclusiva la creación de áreas, sino la promoción de iniciativas de manejo
de recursos que constituye una competencia regional.
IIAP | 35
OPORTUNIDADES]
Es interesante por otro lado analizar el proceso ya que se involucró en el proceso de

consultas a autoridades del nivel nacional, lográndose vencer los temores y reparos
que esta iniciativa generaba.
Todos estos elementos permiten concluir que en cuestiones referidas a biodiversidad y

conservación han existido iniciativas exitosas a nivel amazónico que pueden servir de
base al desarrollo posterior de nuevas acciones. Sistematizar los elementos base de
estas experiencias puede ayudar a consolidar estos procesos. Estos elementos podrían
resumirse en:
- Las acciones se han llevado a cabo reconociendo la base de recursos de la

amazonía y desarrollando metodologías y procesos propios.
- Los procesos han sido mayormente participativos, involucrando a los actores
regionales.
- La base de información proporcionada por organizaciones como el IIAP ha sido
fundamental en el desarrollo de estas acciones.
- Se ha reconocido la importancia y compatibilidad que actividades económicas
como el ecoturismo, o el aprovechamiento de servicios ambientales tiene con
el ecosistema amazónico.
- Las iniciativas se han basado en el diálogo y en el entendimiento de la
complementariedad que puede existir entre los distintos niveles de gobierno.
- En lo planteado en el punto anterior juega un rol fundamental el entender el
principio de subsidiaridad, que permite entender la capacidad regional para
atender sus propios problemas, respondiendo a su propia dinámica.
8. PROPUESTAS DE POLÍTICA INTEGRADA
Con ocasión de una reunión organizada por el Centro Peruano de Estudios Internacionales
CEPEI como preparatoria para la Cumbre de Medio Ambiente y Desarrollo de 1992,
Antonio Brack planteó como condiciones para un desarrollo sostenible de la amazonía las
siguientes:
- Visión amazónica del desarrollo, adecuado a la realidad heterogénea de la región,

tomando en cuenta las limitaciones y potencialidades de la misma.
- Seguridad en la tenencia de la tierra y equidad y justicia social especialmente para
las poblaciones indígenas.
- Instituciones propias y eficientes orientadas a la búsqueda de soluciones
prioritarias.
- Compatibilizar la expansión de la frontera económica con la conservación del
ambiente.
IIAP | 36
OPORTUNIDADES]
- Desarrollar un sistema de educación, ciencia, tecnología e información en y para la

región.
- Valorizar en forma adecuada los recursos naturales.
- Conciliar intereses en el desarrollo de actividades económicas, evitando impactos
que merman el potencial de recursos necesarios para las poblaciones locales.
- Revalorar y rescatar las contribuciones de las poblaciones indígenas.
- Mejorar la producción y los servicios básicos en las zonas ya intervenidas.
- Implementar mecanismos financieros adecuados para el crecimiento económico.
- Basar el desarrollo de la amazonía en un nuevo enfoque ético.
Poco tiempo después, un grupo de expertos en temas amazónicos, en un Taller

denominado Biodiversidad y Desarrollo Sostenible de la Amazonía en una Economía de
Mercad, realizado en 1994, identificó los problemas y causas que limitan el desarrollo
sostenible equitativo de la amazonía, identificando 16 problemas que se pueden resumir
en:
- Limitada utilización del conocimiento en la toma de decisiones.

- Las instituciones dedicadas a la ciencia y tecnología sólo tienen soluciones
parciales o inviables para el desarrollo.
- Defectuosa e insuficiente información de la población. La población y
organizaciones sociales tienen sólo un limitado acceso a la información y
conocimientos existentes a nivel local.
- Desconocimiento de los recursos naturales amazónicos para la toma de decisiones.
- Limitada conciencia ambiental. La dimensión medioambiental del desarrollo es
poco reconocida por actores públicos y privados.
- Sistema educativo en crisis.
- Descoordinación y debilidad en la capacidad de acción interinstitucional.
- Política y marco legal defectuosos. El marco legal actual no es conducente ni
promotor de un desarrollo amazónico sostenible.
- Deficiencias en el rol del Estado en proceso de cambio. La ineficiencia del sector
público limita el desarrollo.
- Deficiente participación de la población.
- Desorganización del territorio. Las estrategias de desarrollo espacial equivocadas,
condujeron hasta hoy a una desordenada ocupación de la región y a un manejo de
cuencas sin planificación.
- Deficiente conexión con los mercados.
- Desventajas para competir en los mercados. El sistema regional de transporte
ineficiente, la reducida oferta de energía eléctrica y de otras fuentes de energía
barata y el limitado acceso del productor a servicios (crédito, comercialización,
insumos, etc.) para la producción, colocan a la región en condiciones de desventaja
para competir en los mercados.
- Limitada inversión pública y privada. La inversión pública y privada en la región es
insuficiente para que ocurra el crecimiento económico indispensable para
IIAP | 37
OPORTUNIDADES]
solucionar los problemas sociales de pobreza y protección de los recursos

naturales.
- Pobreza. La pobreza expresada en bajos salarios, inadecuada alimentación y bajos
índices de calidad de vida en los medios rurales y urbanos de la región, es el
problema principal a solucionar para el logro del desarrollo sostenible.
- La producción ilícita de la coca y el narcotráfico.
Ante este diagnóstico se plantearon propuestas orientadas a la evaluación de recursos

naturales (con fines de conservación y producción), el monitoreo y el ordenamiento
ambiental, valorar el recurso forestal y los suelos de acuerdo a su aptitud natural, asegurar
los derechos sobre la tierra estableciendo mecanismos de resolución de conflictos, definir
las áreas sujetas a conservación y fortalecer el marco de investigación y desarrollo
tecnológico aplicado a la biodiversidad y los recursos genéticos.
El reiterar en este reporte las propuestas planteadas y el diagnóstico sobre los problemas
de la amazonía, tiene por objeto reconocer que mucho de los ahí identificado sigue
constituyendo el problema y las soluciones identificadas no han sido integralmente
asumidas.
Hay sin embargo algunos elementos nuevos desarrollados en los últimos años, sobre los
cuales la construcción de una estrategia de sostenibilidad encuentra mayor viabilidad.
Se recomienda en consecuencia que complementando lo ya identificado desde los propios

actores regionales y aprovechando las oportunidades existentes se defina una estrategia
integral que incorpore:
1. El desarrollo de una visión para la sostenibilidad de la amazonía promovida en espacios
de coordinación regional.
2. La sistematización y consolidación de las agendas planteadas para la sostenibilidad de
la región, estableciendo la priorización de acciones.
3. La sistematización de la información desarrollada desde las entidades técnicas
regionales (IIAP, Universidades) y su contribución en la agenda de desarrollo
sostenible.
4. La identificación de las competencias regionales (delegadas por el proceso de
regionalización) capaces de aportar a la ejecución de acciones identificadas en la
agenda para la sostenibilidad.
5. Posicionamiento regional en relación a la presión por actividades extractivas.
6. Desarrollo de herramientas e instrumentos regionales orientados a prevenir y
minimizar los impactos que las actividades extractivas tienen en la región amazónica.
7. Desarrollo de herramientas e instrumentos regionales orientados a prevenir y
minimizar los impactos (directos e indirectos) que la integración vial generará.
8. Diseño de un modelo de desarrollo en función a los escenarios que la integración vial
generará, entendiendo que ésta integración no puede ser entendida como mecanismo
para la penetración, sino como mecanismo articulación de polos de desarrollo.
IIAP | 38
OPORTUNIDADES]
9. HOJA DE RUTA
Una estrategia de gestión ambiental para la amazonía, con una visión de sostenibilidad,
desarrollada desde los actores regionales requerirá durante los 180 primeros días las
siguientes acciones:
1. Articulación de las visiones ambientales y de manejo de recursos naturales de

los distintos gobiernos regionales amazónicos a partir de la convocatoria que
el IIAP puede formular.
2. Programa de capacitación y entrenamiento en potencialidades de
aprovechamiento de recursos naturales de la amazonía a cargo del IIAP y a
favor de las gerencias de medio ambiente y recursos naturales. Este programa
debe extenderse al conocimiento de la estrategia amazónica de biodiversidad
y los resultados del proyecto In-Situ
3. Propuesta organizacional en cada gobierno regional para el ejercicio de las
competencias ambientales que vayan a ser delegadas. En este sentido la
organización regional para el ejercicio de funciones en materia forestal es
fundamental más aun frente al escepticismo que genera entre distintos
actores que este ejercicio pueda resultar eficaz y transparente.
4. Inicio del proceso de diálogo para la definición de iniciativas o programas de
conservación regionales.
5. Reconocimiento de las CAR como espacios de concertación de agendas
ambientales a nivel regional.
6. Posicionamiento regional y desarrollo preliminar de instrumentos preventivos
frente a la presión por actividades extractivas de recursos naturales no
renovables en la región.
7. Involucramiento de organizaciones ambientales y de conservación en los
procesos regionales para la definición de prioridades y presupuestos
participativos.
8. Participación de las autoridades regionales en los procesos de diálogo y toma
de decisión en relación a megaproyectos en áreas amazónicas (Camisea,
Interoceánica, etc). En la actualidad existe una totalidad desvinculación de las
autoridades regionales con estos procesos en relación a proyectos que
modificarán la dinámica de desarrollo regional
La hoja de ruta se plantea para los primeros 180 días y sobre la base de la instalación de
nuevas autoridades regionales. Ante ello el énfasis en la formación, capacitación, información,
involucramiento de actores, resulta fundamental.
Enero de 2007.
IIAP | 39

ANALISIS SOBRE Gestión Ambiental AMAZONIA - Reporte

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Ya en 1993 con ocasión de la discusión de la Constitución Política de 1993, posterior a la

Por su lado, la aprobación en la Constitución de 1993 de un artículo referido a los recursos

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Es interesante destacar en relación a esta norma y la visión de desarrollo de la amazonía

de promoción mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, portuaria, aeroportuaria,

De acuerdo a propia información de esta institución que constituye una entidad

Del marco normativo para el aprovechamiento de recursos naturales de la amazonía

La Forestal y de Fauna Silvestre fue aprobada por el Congreso de la

instituciones, como el Consejo Nacional Consultivo de Política Forestal

Esta estrategia se vio complementada con el Plan Nacional de Reforestación aprobado en

Asimismo, en mayo de 2004, mediante Decreto Supremo Nº 019-2004-AG se declaró de

Planificar, dirigir y supervisar la implementación de la Estrategia Nacional Multisectorial de

Establecer los lineamientos de política para la lucha contra la tala ilegal.

Gestionar y canalizar la cooperación técnica y financiera internacional para la lucha contra la

Promover el manejo forestal sostenible, la declaración de cuencas libres de tala ilegal y la

Proponer a los sectores competentes la aprobación de normas y mecanismos que facilite la

1. DE LA NORMATIVIDAD SOBRE DIVERSIDAD BIOLÓGICA

El tratamiento de la diversidad biológica resulta de vital importancia para un país megadiverso

El desarrollo de políticas peruanas en relación a la biodiversidad se sustenta fuertemente en el

Esto se complementa con el desarrollo de la ley de aprovechamiento sostenible de la

Una eventual incoherencia institucional a nivel nacional se da en el hecho que la

La ley de aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica tiene como elementos

2. DE LA NORMATIVIDAD SOBRE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS

En marzo de 1990, mediante Decreto Supremo N° 010-90-AG se conformó el Sistema Nacional

Frente a ello, durante la legislatura 1996-1997, la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía

orientados a definir previamente al otorgamiento de derechos la compatibilidad de esta

A su vez se exige seguir un procedimiento de compatibilidad y responder a los condicionantes

No obstante estas regulaciones en la actualidad la presión por el otorgamiento de derechos