Secretara Tcnica de la Presidencia

CAMBIO

El camino del

en El Salvador Legados de cuatro aos de gestin

GOBIERNO DE EL SALVADOR

tro de los cambios fundamentales que ha impulsado el gobierno de la repblica en sus cuatro aos de gestin ha ocurrido en el rea social, lo que demuestra de manera contundente su compromiso con la justicia y con la igualdad. Las transformaciones en este campo han sido tan novedosas y profundas que sin duda constituyen uno de los principales legados de la actual gestin gubernamental.

CAMBIO

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Secretara Tcnica de la Presidencia

CAMBIO

El camino del

en El Salvador Legados de cuatro aos de gestin

GOBIERNO DE EL SALVADOR

ndice
Introduccin...................................................................................... 9 parte uno El diagnstico de la realidad que sustent la estrategia de cambio.................................................................. 15 parte dos La estrategia de cambio y sus fases de implementacin......... 29 parte tres Valoracin general del proceso de cambio en El Salvador: los principales legados...................................... 45 Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia...................................... 46 Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de distribucin y redistribucin de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusin y la equidad................................................ 82 Los cambios en el modelo econmico y en los patrones de acumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el empleo y el ingreso........................................................................ 123 Los cambios en la gestin de riesgos socioambientales y en la poltica ambiental......................................................... 177 Los cambios en el mbito de la seguridad y sus implicaciones para la paz social y el desarrollo............................................ 185 parte cuatro La agenda prioritaria del ltimo ao de gestin gubernamental............................................................................. 193

Introduccin

quierda elegido democrticamente lleg al poder en El Salvador. En ese entonces, una de las principales promesas de campaa que permiti aglutinar a amplios sectores revolucionarios, democrticos y progresistas alrededor de la candidatura de Mauricio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio estructural e institucional que, por una parte, contribuyera a solucionar de manera gradual los principales problemas que afectan a la poblacin, y por otra, posibilitara la construccin, en el mediano y largo plazo, de una sociedad ms justa, democrtica, inclusiva y solidaria, como la que soaron (y por la que muchos murieron y se sacrificaron) cientos de miles de jvenes, hombres y mujeres a lo largo de la historia nacional.
[2] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tuvieron

[1] Cuatro aos han pasado desde que el primer gobierno de iz-

clara la diferencia que existe en trminos de poder entre victoria electoral y triunfo revolucionario y haba plena conciencia de que la
1. Durante la campaa electoral se conform una amplia alianza electoral que posibilit el triunfo del presidente Mauricio Funes. En esta alianza participaron el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), el Movimiento Ciudadano Amigos de Mauricio, el Partido Cambio Democrtico (CD), el Partido Social Demcrata (PSD, en formacin) y un conjunto diverso de organizaciones sociales.

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nueva administracin gobernara e impulsara el proceso de cambio en condiciones internas y externas muy adversas y en medio de la crisis ms profunda del capitalismo mundial en su fase de globalizacin. En consecuencia, se asumi desde el principio que la tarea histrica fundamental del primer gobierno de izquierda no era, como algunos sugeran, hacer la revolucin, sino ms bien desencadenar un proceso slido de cambio estructural e institucional que permitiera sentar las bases sobre las cuales futuros gobiernos comprometidos con el cambio pudieran seguir construyendo. [3] Por las razones anteriores, durante la campaa electoral y luego en el perodo de transicin de mando, se hizo un anlisis constante de los contextos poltico, econmico y social, tanto nacionales como regionales e internacionales, en los que la nueva administracin ejercera el poder a partir de junio de 2009. Este ejercicio tuvo como objetivo definir la naturaleza, el contenido y el alcance del cambio al que de manera realista se poda aspirar. Al final se concluy que el principal legado que el gobierno del presidente Funes podra dejarle al pas no era la transformacin total de la sociedad, sino otro ms modesto, pero fundamental en trminos histricos: impulsar un proceso de cambios estructurales e institucionales que permitiera modificar por primera vez en la historia del pas la forma de ejercer el poder, que profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo econmico y social. Esto supona, por supuesto, reformar de manera profunda el aparato gubernamental y ponerlo en funcin del proceso de transformacin. [4] Ahora que se ha cumplido el cuarto ao de esta administracin y que el pas ha entrado en otro ciclo poltico electoral,2 es
2. Este ciclo comenz con las elecciones legislativas y municipales en marzo de 2012 y culminar en febrero de 2014, con la celebracin de las elecciones presidenciales. Adems, para 2015 estn programadas nuevas elecciones de diputados y alcaldes.

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un momento propicio para realizar un recuento general sobre el cambio iniciado en junio de 2009, destacando la dimensin estructural y transformativa de dicho proceso, as como sus impactos de corto, mediano y largo plazo.3 En concreto, se pretende informar a la poblacin salvadorea y a la comunidad internacional sobre la labor del Gobierno de la repblica, as como contribuir a un mayor entendimiento sobre el proceso poltico indito que ha tenido lugar en el pas. A la vez, se busca llamar la atencin de todas las fuerzas sociales y polticas comprometidas con la democracia y la justicia social sobre la necesidad de reafirmar y fortalecer las alianzas polticas y sociales que permitan impulsar, profundizar y darle continuidad a los cambios estructurales e institucionales que se requieren para construir un mejor pas. [5] Con tales propsitos, el presente documento se ha dividido en cuatro partes. La primera incluye un breve resumen del diagnstico poltico, econmico y social que sirvi de base para la formulacin de la estrategia de cambio que impulsa el Gobierno de la repblica desde junio de 2009. En la segunda, se presenta la estrategia global de cambio, sus objetivos estratgicos y sus fases de implementacin. La tercera aborda, desde una perspectiva estructural y transformativa, los principales cambios que ya han ocurrido o que estn teniendo lugar en las esferas del poder, de la economa y de la sociedad, as como sus implicaciones para el bienestar social, para el desarrollo y para la democracia. En la cuarta parte se presenta la agenda prioritaria que la presente administracin pretende impulsar en el ltimo ao del mandato.

3. En este sentido, no es un enfoque tradicional de corto plazo sobre la evolucin de los principales indicadores econmicos y sociales, aunque se hace referencia a ellos en el contexto del anlisis estructural.

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Parte uno

El diagnstico de la realidad que sustent la estrategia de cambio

dato Mauricio Funes y su equipo de trabajo debatieron de forma constante la estrategia que se seguira para llevar a cabo el proceso de cambio estructural e institucional, en el caso de que se lograra llegar a la Presidencia de la Repblica.4 Se parti de un anlisis que incluy un diagnstico de la situacin socioeconmica as como una valoracin sobre la estructura de poder existente en el pas y sus implicaciones en trminos del tipo y del ritmo del cambio que en realidad se poda inducir. En particular, se analiz con cuidado cules seran los verdaderos mrgenes de maniobra que tendra el nuevo gobierno para la definicin e implementacin de polticas pblicas y cmo dichos mrgenes podran modificarse en funcin de las actuaciones de los diferentes actores de poder, tanto nacionales como internacionales. Las conclusiones (e implicaciones) ms importantes del anlisis fueron las siguientes: a) En el plano del poder se parti de un hecho bsico: que el
4. Esta fue una preocupacin permanente durante la campaa y se sustentaba en dos premisas bsicas: a) que el triunfo electoral era posible, y que por tanto haba que trabajar no solo en ganar las elecciones sino tambin en cmo gobernar, y b) que el primer gobierno de izquierda en la historia en el pas no poda dedicarse solo a administrar la crisis, sino que tena el reto de iniciar un proceso de transformacin estructural e institucional.

[6] Durante el perodo de campaa electoral, el entonces candi-

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eventual triunfo en las elecciones y el acceso al control del rgano Ejecutivo no significaba que la nueva administracin sera capaz de implementar todos los cambios estructurales e institucionales que el pas requera. Por el contrario, se asumi que la configuracin histrica de poder, sobre todo el econmico, no solo continuaba intacta, sino que se haba fortalecido en las ltimas dcadas, y que por tanto era imprescindible establecer alianzas polticas y sociales (nacionales e internacionales) que modificaran la correlacin de fuerzas a favor del cambio. Se concluy adems que para modificar la estructura de poder sera necesario desarrollar una nueva forma de gobernar o, dicho de otro modo, de cambiar la forma de ejercer el poder en el pas. Este punto es fundamental para entender la actuacin del presente gobierno, ya que al contrario de otras visiones de izquierda, siempre se tuvo clara la diferencia que existe en trminos de poder entre victoria electoral y revolucin. b) Vinculado con lo anterior, se estableci de manera estratgica que las posibilidades de xito del nuevo gobierno dependeran de su capacidad de asegurar la gobernabilidad democrtica. Por esta razn se interioriz desde el inicio que el proceso de transformacin estructural e institucional se efectuara en el marco que define la Constitucin de la repblica; es decir, en el contexto del respeto del Estado social de derecho, del rgimen poltico democrtico y de la existencia de una economa de mercado, en la que el sector privado tiene un rol central en el proceso de inversin y de generacin de empleo. Este reconocimiento supona, por una parte, establecer un nuevo tipo de relaciones con el sector empresarial que no implicara la subordinacin del Gobierno a los intereses privados; y por otra

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parte, impona el reto de generar un clima mnimo de confianza para la inversin privada, tanto nacional como extranjera.5 c) En la dimensin econmica, se parti de la constatacin emprica de que el modelo econmico y social que se heredaba estaba totalmente agotado,6 y que la economa se encontraba en un ciclo largo de bajo crecimiento y que por tanto el reto fundamental del nuevo gobierno desde una perspectiva estratgica sera sentar las bases de uno nuevo, que posibilitara el surgimiento de nuevos actores econmicos y sociales y estuviera fundamentado en el dinamismo de la inversin productiva, en la existencia de una fuerza laboral calificada y productiva y que fuera capaz de asegurar una distribucin equitativa de la riqueza.7 Adems, era seguro que la nueva
5. En una economa de mercado existe una dependencia estructural del sector privado, ya que son los empresarios los que determinan al final el nivel de inversin y de empleo. Por supuesto, esta dependencia vara de pas a pas en funcin de la capacidad econmica de los Estados para desarrollar procesos de crecimiento mediante la inversin pblica y/o el control de activos estratgicos. En el caso de El Salvador, debido a la debilidad de las finanzas pblicas, a la escasez de recursos naturales estratgicos y a la concentracin de la riqueza, esta capacidad es muy limitada. 6. Un anlisis sobre el agotamiento del modelo econmico y social actual se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (Gobierno de El Salvador, segunda edicin, San Salvador, noviembre de 2010). 7. La apuesta estratgica para el ao 2024, consensuada por el Consejo Econmico y Social, referida al nuevo modelo econmico y social es la siguiente: Tener vigente, en el marco del rgimen de libertades que la Constitucin de la repblica establece, un modelo de crecimiento y desarrollo integral, sostenible, eficiente, equitativo e incluyente, basado en el ordenamiento y la integracin territorial y productiva interna, en el aumento de la productividad proveniente de la innovacin, la tecnologa y el conocimiento, en el fortalecimiento del mercado interno, en la integracin con el resto de Centroamrica, y en la profundizacin y diversificacin de las relaciones co-

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administracin gobernara en medio de la crisis econmica y social ms grave desde la poca de guerra, y en el momento en que Estados Unidos y el capitalismo mundial se encontraban en la crisis financiera ms profunda desde la gran crisis de los aos treinta del siglo pasado. Por ello, se concluy que para avanzar en el proceso de cambio prometido se requerira disear una estrategia novedosa y creativa que combinara medidas de corto plazo para lidiar con la crisis y medidas estructurales cuyo impacto pleno solo se concretara en el mediano plazo. d) Relacionado con el punto anterior, se proyect que durante todo el perodo de gobierno, y en particular en el primer ao y medio, los mrgenes para la definicin e implementacin de polticas pblicas seran bastante reducidos. Esto debido a la persistencia de la crisis econmica interna e internacional, a la grave situacin fiscal resultante de la cada de los ingresos tributarios y a la adopcin de medidas populistas del ltimo gobierno de ARENA;8 a los escasos instrumentos de poltica econmica disponibles para lidiar con la crisis,9 y a la existencia de un aparato gubernamental obsoleto, ineficiente y centralizado que haba sido restructurado profundamente
merciales, fomentando el dinamismo de un sector exportador diversificado, consolidado y competitivo. Ver Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, segunda edicin, p. 48. 8. En los ltimos meses de gobierno, la administracin de Antonio Saca aument algunos subsidios y redujo la tarifa del transporte pblico, todo con el propsito de aumentar las posibilidades de triunfo de ARENA en las elecciones de 2009. 9. En una economa dolarizada la nica herramienta disponible para lidiar con las crisis es la poltica fiscal, ya que la poltica cambiaria y monetaria desaparecen.

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durante veinte aos por los cuatro gobiernos de la derecha a favor de algunos intereses empresariales y en detrimento de las tareas del desarrollo.10 e) Asimismo se previ que el nuevo gobierno enfrentara un entorno potencialmente adverso para la inversin privada: persista la crisis econmica internacional, regional y nacional; existan reservas y temores por parte de los sectores empresariales hacia el FMLN y haba incertidumbre entre los grupos de poder econmico sobre el futuro manejo econmico, que derivaba de su prdida de control sobre el gabinete de gobierno especialmente el gabinete econmico.11 Adems, surgieron diferencias durante la campaa electoral entre el candidato presidencial y algunos miembros de la dirigencia del FMLN en lo concerniente a temas sensitivos para los empresarios, como es el caso de la dolarizacin, los tratados de libre comercio, los controles de precios y las relaciones inter10. La administracin de Alfredo Cristiani, por ejemplo, elimin la planificacin como herramienta de gestin pblica para el desarrollo, y por tanto desapareci el Ministerio de Planificacin. Los cuatro gobiernos de ARENA, por otra parte, abandonaron las polticas de apoyo sectoriales, por considerarlas intervencionistas y dainas para el funcionamiento del mercado y sustituyeron la poltica social con visin universal por una versin reduccionista y asistencialista basada en la focalizacin. Como consecuencia de todo esto el aparato estatal fue desmantelado (sobre todo en el sector agropecuario) y restructurado a favor de la acumulacin de capital de algunas empresas y en detrimento de las pequeas y medianas, de los productores individuales, del sector cooperativo e incluso de los empresarios tradicionales que no formaban parte del crculo de poder de ARENA y de los diferentes gobiernos de turno. 11. Los grupos de poder econmico siempre incidieron de forma directa en la composicin del gabinete econmico. Escogan a personas de su confianza o incluso a personajes que respondan de forma directa a sus intereses particulares o gremiales.

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nacionales, en particular con Estados Unidos y Venezuela.12 En fin, se esperaba que el nuevo gobierno enfrentara durante toda la gestin la franca oposicin de una parte del sector privado organizado y de algunos empresarios vinculados histricamente al partido ARENA. Sin embargo, exista tambin la posibilidad (y la necesidad) de establecer relaciones cordiales y de cooperacin con empresarios nacionales e internacionales y se constat que exista un importante sector empresarial comprometido con los cambios, con el que se podan establecer acuerdos y alianzas. f) En el mbito social, se anticipaba que la llegada del primer gobierno de izquierda al poder generara enormes expectativas de cambio que se traduciran en un aumento de las demandas sociales por muchas dcadas postergadas, sobre todo de parte de los sectores sociales organizados, que adems reclamaran una mayor participacin en la toma de decisiones de poltica pblica. Esta situacin coincidira con un aumento de la pobreza y la marginalidad provocada por la disminucin de las remesas familiares a causa de la crisis en Estados Unidos; por el aumento del desempleo y del subempleo, derivado de la cada de la produccin nacional; por la existencia de un deficiente sistema de servicios sociales bsicos, sobre todo en el mbito de la salud pblica, y por la ausencia de una poltica social efectiva que protegiera a la poblacin ms vulnerable del impacto de la crisis econmica. g) Respecto a los retos que enfrentara la futura gestin guberna12. En la campaa electoral salieron a la luz pblica las diferencias entre algunos voceros del FMLN y el candidato Funes y su equipo alrededor de estos temas. Eso gener dudas e incertidumbre en el sector privado organizado. En ese momento, para muchos, el candidato Funes era un simple instrumento que estaba utilizando el partido de izquierda para acceder al poder.

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mental se identificaron, entre otros: la falta de conocimiento de muchos de los futuros funcionarios y funcionarias de alto nivel en las labores pblicas; la existencia de una burocracia estatal no necesariamente identificada con el proceso de cambio y en parte conformada por seguidores y cuadros del partido ARENA y la composicin del Gobierno, que reflejara en buena medida la poltica de alianzas electorales del candidato Funes, lo que poda traducirse en potenciales problemas de coordinacin interinstitucional y en conflictos de intereses. Adems, no se descartaban confrontaciones entre el Gobierno y la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento en temas como la agenda econmica y la agenda internacional, y a la forma en que cada uno entenda el concepto y el alcance del cambio y la forma de gobernar. h) Ante la nueva composicin de la Asamblea Legislativa, que le otorgaba veto a los dos partidos mayoritarios en las decisiones que requeriran mayora calificada el FMLN obtuvo 35 y ARENA 32, se concluy que la nica manera de evitar la ingobernabilidad y de no quedar atrapado en los intereses partidarios era mediante la adopcin de una poltica de alianzas realista y pragmtica con todos los institutos polticos que constituan ese rgano. Se tena la plena conviccin de que solo de esta manera se poda asegurar la gobernabilidad democrtica del pas, avanzar en la agenda de cambios y acceder a los recursos externos requeridos para financiar la inversin pblica.13 La experiencia legislativa de los ltimos cuatro aos ha mostrado la validez de este planteamiento. Dada la recomposicin de la Asamblea Legislativa luego de la
13. Debido a la baja recaudacin tributaria desde hace varias dcadas la mayora de la inversin pblica se financia con recursos externos, en especial prstamos, los que tienen que ser aprobados y ratificados por mayora calificada en la Asamblea Legislativa.

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divisin del partido ARENA, el Gobierno de la repblica ha tenido que llevar a cabo una poltica de alianzas pragmtica pero responsable, tanto con el partido FMLN como con el resto de partidos representados en la Asamblea Legislativa, para alcanzar las mayoras necesarias y as impulsar la agenda de cambios y asegurar la gobernabilidad democrtica. i) En el plano internacional se consider que era factible que un eventual gobierno de izquierda tuviera muchas simpatas y virtuales aliados, lo que representaba una oportunidad nica para construir una coalicin internacional que por una parte sirviera de contrapeso a los poderes fcticos internos que se opondran a los cambios; y por otra, contribuyera a ampliar los mrgenes de maniobra del Gobierno mediante la obtencin de financiamiento externo fresco y el apoyo tcnico y poltico de la comunidad internacional. En cuanto a las relaciones con Estados Unidos, no caba duda de la importancia estratgica de reforzarlas,14 pero sin caer en la poltica de sumisin practicada por los gobiernos de ARENA. Igualmente se defini desde el principio que se profundizaran las relaciones con Centroamrica, el resto de Amrica Latina y el Caribe, se reanudaran las relaciones con Cuba y se fortaleceran las relaciones con Venezuela, pero que no se formara parte de la iniciativa ALBA, si bien se exploraran los beneficios positivos para el pas de un eventual ingreso a la iniciativa Petrocaribe.

14. Esta decisin fue el resultado de un anlisis pragmtico basado en el hecho de que en Estados Unidos vive alrededor de un tercio de la poblacin salvadorea, de la importancia de los flujos de remesas familiares generados en ese pas para la economa nacional y familiar y de la constatacin emprica de que el mercado de Estados Unidos es el principal destino de nuestras exportaciones; y que en la composicin de la inversin extranjera, la norteamericana tiene un peso fundamental.

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tica que comenz a implementarse durante la campaa electoral y que se termin de afinar en la fase llamada de transicin, es decir, desde el momento en que se conoci la victoria electoral hasta el momento que se asumi formalmente el control del rgano Ejecutivo, el 1 de junio de 2009.
[8] Si se analiza con cuidado lo acontecido en los ltimos cuatro

[7] Con base en el anlisis anterior se defini una estrategia pol-

aos, resulta evidente que el diagnstico descrito fue esencialmente correcto, aunque incompleto, ya que no consider porque nadie poda preverlo, el impacto negativo en la economa y en la sociedad de choques econmicos externos e internos, estos ltimos provocados por fenmenos naturales. En efecto, desde junio de 2009 hasta la fecha han ocurrido varios sucesos imprevisibles que han complicado la labor gubernamental, y han incidido de manera negativa en la actividad econmica y afectando negativamente las condiciones de vida de la poblacin. Por una parte, El Salvador sufri cinco fenmenos climticos de gran magnitud en los primeros tres aos de gestin de la actual administracin: cuatro tormentas tropicales Ida, Agatha, lex y Mathew y la depresin tropical 12E. Juntas ocasionaron 244 muertes, afectaron a ms de medio milln de personas y obligaron a albergarse a ms de 75 mil. Los daos materiales ocasionados por estos fenmenos fueron enormes: solamente las tormentas Ida y Agatha y la depresin tropical 12E ocasionaron daos y prdidas por un monto de 1329.3 millones de dlares, que equivale al 5.9 % del producto interno bruto (PIB). Adems, los daos ocasionados en la produccin nacional impidieron alcanzar las metas proyectadas de crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depresin tropical 12E sobre la produccin sobre todo agropecuaria fue de alrededor de un punto porcentual del PIB. Esta fue la razn por la que la tasa de crecimiento del PIB del ao 2011 fue de solo 1.5 % y no 2.5 %, como estaba originalmente programada.
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Cuadro 1 El Salvador, daos causados por desastres naturales recientes

Tormenta Ida (2009) Fallecidos Afectados Albergados Nivel mximo de agua acumulada Promedio nacional de agua acumulada Daos y prdidas estimadas 198 122 000 4200 483 mm (19 in) 248 mm (9.7 in) 314.8 millones de dlares (1.44% del PIB) Daos en cosechas de granos bsicos y en cultivo del caf por 27.5 millones de dlares Zona central, en especial, San Vicente y La Paz 55 daados 24 colapsados 2350 132 carreteras 111 28 Tormenta Agatha (mayo 2010) 12 120 000 14 800 672 mm (26.4 in) 274 mm (10.7 in) 112.1 millones de dlares (0.5% del PIB) Daos en cultivos, granos bsicos y otros por 11.4 millones de dlares Buena parte de la zona oriental y costera 25 daados Depresin tropical 12E (octubre 2011) 34 500 000 56 000 1513 mm (59.5 in) 747 mm (29.4 in) 902.4 millones de dlares (4% del PIB) Daos en cultivos, granos bsicos y otros por 105.3 millones de dlares Daos en 181 municipios (70 % del pas) 26 daados 8 colapsados 8188 40 % de la red vial 947 19 hospitales y 238 unidades de salud

Agricultura

Territorios afectados Puentes

Viviendas daadas y en riesgo Daos en carreteras Escuelas daadas Unidades de salud daadas

8272 61 carreteras 378 20

Fuente: Elaborado a partir de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe y la Secretara Tcnica de la Presidencia, 2012.

rales, en el transcurso de la presente administracin, han tenido lugar varios choques econmicos externos. En los aos 2008 y 2009
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[9] Por otra parte, y de manera simultnea a estos eventos natu-

ocurri uno de oferta, provocado por la crisis internacional, y en particular de Estados Unidos, que llev al pas a la crisis econmica ms grave desde la poca de guerra y que ocasion una reduccin drstica de la produccin, el empleo y los ingresos. Entre 2010 y 2011 se produjo otro, esta vez de precios, ocasionado por el aumento internacional de los precios de los alimentos y del petrleo y sus derivados, que se tradujo en un aumento de la inflacin interna, lo que a su vez afect de forma negativa el costo de la vida y los costos de produccin de las empresas. Finalmente, durante 2012 y el primer trimestre de 2013, las condiciones mundiales del mercado cafetero afectaron el precio internacional del quintal de caf, que
Grfico 1 El Salvador, evolucin de los precios internacionales de los alimentos y del barril de petrleo (dlares/tonelada y precios promedios)
800 700 600 500 400 300 200 100 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Arroz blanco Trigo Maz blanco

Maz amarillo Precio promedio barril de petrleo

Fuente: Datos de la Confederacin Nacional de Asociaciones de Productores Agropecuarios y el Banco Central de Reserva, 2013.

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sigui una trayectoria descendente y afect los ingresos del pas por la venta del grano y perjudic el empleo y los ingresos rurales.
[10] En suma, desde el ao 2009 hasta la fecha, los choques inter-

nos y externos de naturaleza econmica y extraeconmica que han afectado negativamente al pas y las condiciones de vida de la poblacin han actuado en contra del proceso de cambio, ya que han puesto presiones adicionales a las finanzas pblicas, han forzado a reorientar recursos financieros que estaban destinados a otras prioridades nacionales y en general han obligado a dedicar tiempo y recursos humanos e institucionales a las tareas de la emergencia, rehabilitacin y reconstruccin. Tales eventos han reducido los mrgenes de maniobra de la presente administracin para la definicin e implementacin de polticas pblicas y han atrasado el diseo e implementacin de la estrategia de cambio.

Grfico 2 El Salvador, Precios diarios spot caf, 30 de mayo de 2000 al 22 de mayo 2013, dlares por quintal
350 300 250 200 150 100 50 0 30/05/2000 22/05/2013

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

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Parte dos

La estrategia de cambio y sus fases de implementacin

[11] Adems del objetivo obvio de ganar las elecciones presiden-

ciales, la estrategia poltica implementada en la campaa electoral tambin busc generar las condiciones mnimas que posibilitaran la gobernabilidad del pas y la ampliacin de los espacios de maniobra para enfrentar la crisis econmica y fiscal una vez se accediera al Gobierno. Con eso en la mira se tomaron acciones para reducir la incertidumbre y la ansiedad de los sectores empresariales y de algunos sectores medios y profesionales, as como para evitar una fuga masiva de capitales. El compromiso del candidato Funes con la democracia, de respetar el orden constitucional y por tanto la propiedad privada en funcin social y el Estado de derecho; la definicin precisa y contundente sobre temas sensibles como la dolarizacin, los tratados de libre comercio, las privatizaciones, los controles de precios, las relaciones con Estados Unidos y Venezuela, y la conformacin, en la etapa de transicin, del equipo econmico15 formaron parte de esta estrategia.16
15. Este equipo lo componan Carlos Acevedo, futuro presidente del Ban-

co Central de Reserva; Carlos Cceres, futuro ministro de Hacienda; Hctor Dada Hirezi, futuro ministro de Economa, y Alexander Segovia, quien coordinaba el equipo de transicin y sera secretario tcnico de la Presidencia. Tambin form parte del equipo el economista Luis Membreo. 16. Paradjicamente, estas definiciones crearon conflictos con algunos di-

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[12] La estrategia poltica se resumi en el concepto de cambio

seguro, en el sentido de que el proceso de cambio estructural e institucional que se impulsara se caracterizara por su gradualidad, su predictibilidad y su compatibilidad con el orden constitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era un asunto de campaa, sino que reflejaba el pensamiento poltico y democrtico del candidato Funes y su equipo de asesores y tena como fundamento el diagnstico sobre el poder recin expuesto. Ya en el Gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvi de marco general para la elaboracin del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.

parar la transicin. Esta etapa era decisiva debido a la necesidad imperiosa de que el gobierno saliente tomara medidas fiscales que ampliaran los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno para lidiar con la crisis fiscal, que en ese momento estaba fuera de control. De hecho, en junio de 2009, cuando el presidente Funes asumi el control del rgano Ejecutivo, el dficit fiscal era de 1393.8 millones de dlares, cantidad equivalente al 6.3 % del PIB. Pero lo ms grave era la crisis de liquidez, que se expresaba en una incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos de corto plazo, incluido el pago de la planilla salarial, la provisin de bienes y servicios bsicos y el pago de la deuda.
[14] Por otra parte, el perodo de transicin era fundamental

[13] Una vez conocido el resultado electoral se comenz a pre-

para asegurar una estabilidad social y poltica mnima que favoreciera el inicio de la nueva gestin, y por el hecho de que era la primera vez en la historia del pas que ocurra una alternancia entre un gobierno de derecha (que llevaba casi veinte aos en

rigentes del FMLN, quienes interpretaron estas posturas como continuidad y como neoliberales.

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el poder) y uno de izquierda elegido democrticamente. Desde otra perspectiva, la transicin tambin era esencial para el presidente electo y su equipo de trabajo, quienes tenan la tarea monumental de definir un programa de corto plazo para enfrentar la crisis econmica y social y el reto histrico de cambiar, desde el mismo inicio, la forma de gobernar.
[15] En trminos del proceso de cambio, los hechos ms rele-

vantes de la fase de transicin fueron al menos tres. El primero fue sin duda haber logrado una notable estabilidad poltica,17 que a su vez evit la fuga de capitales y posibilit que el pas continuara funcionando sin sobresaltos. El segundo fue la negociacin e implementacin de medidas fiscales relacionadas con el manejo de la deuda pblica interna y externa, acordadas por los equipos de transicin del gobierno saliente y del entrante, y promulgadas por la Asamblea Legislativa con el respaldo de todos los partidos polticos all representados.18 Estos acuerdos no solo ampliaron los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno en el rea fiscal sino que adems contribuyeron a aumentar la
17. La gobernabilidad democrtica del pas se asegur la misma noche del triunfo por dos hechos relevantes: el discurso mesurado y conciliador del presidente Funes horas despus de haber terminado el proceso electoral y el rpido reconocimiento del triunfo del presidente Funes por parte del presidente Saca, quien funga a su vez como el presidente de ARENA. Estos dos hechos incidieron de un modo positivo en la construccin de un ambiente de estabilidad poltica y social en la etapa de transicin. 18. Los acuerdos incluyeron la aprobacin de dos prstamos internacionales por 950 millones de dlares y la emisin y colocacin de ttulos valores de crdito por 1803.5 millones de dlares (350 millones para la liquidacin del Fideicomiso para Educacin y Seguridad, 800 millones para la conversin de deuda de corto plazo a mediano plazo y 653.5 millones para la emisin de bonos para amortizar los eurobonos que vencan en 2011, a plazos entre 10 y 30 aos).

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confianza de la comunidad internacional, ya que representaban una prueba concreta del compromiso del presidente Funes y su equipo econmico con la estabilidad macroeconmica y fiscal.
[16] De manera complementaria, el equipo econmico del pre-

sidente Funes estableci contactos y negociaciones con los organismos financieros internacionales, particularmente con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el que el gobierno de Antonio Saca haba firmado un acuerdo Stand-by que en el momento de la campaa electoral no estaba vigente debido al incumplimiento de las metas fiscales. En una reunin crucial realizada en Guatemala, el equipo econmico del gobierno electo hizo una renegociacin con las autoridades del FMI. El nuevo acuerdo tendra una duracin de tres aos, lo que le permitira al nuevo gobierno manejar las finanzas pblicas y la deuda desde una perspectiva de mediano plazo. Por el lado del gasto se acordaron medidas poco ortodoxas, como el aumento de la inversin social para proteger a la poblacin ms pobre de los efectos de la crisis econmica nacional e internacional y la utilizacin de la inversin pblica como un instrumento contracclico para generar empleos y coadyuvar a la reactivacin de la economa durante la crisis. Como puede observarse, el acuerdo negociado con el FMI est lejos de ser un programa ortodoxo y neoliberal, como sostienen algunos detractores del Gobierno, ya que los programas tradicionales de ese instituto propugnan por un ajuste fiscal basado en la reduccin del gasto (incluido el gasto social) y de la inversin pblica, lo que suele acarrear grandes costos sociales, sobre todo para la poblacin ms pobre.
[17] El tercer hecho importante de la transicin fue la elabora-

cin del Plan Global Anti Crisis. Una vez ampliados los espacios fiscales y asegurada la gobernabilidad en el corto plazo, el equipo econmico del nuevo gobierno se concentr en disear
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la estrategia de cambio estructural que se impulsara a partir del 1 de junio de 2009. Con base en la nueva informacin econmica y fiscal proporcionada por el gobierno saliente y por los organismos financieros internacionales que indicaba que la crisis econmica y la situacin fiscal era mucho ms grave de lo que se crey en un inicio y tomando en consideracin el diagnstico elaborado en la campaa electoral, se procedi a disear un programa de dieciocho meses que se denomin Plan Global Anti Crisis. Lo novedoso de este plan era que combinaba medidas de corto plazo destinadas a lidiar con la crisis econmica y a proteger a la poblacin ms vulnerable, con medidas de naturaleza estructural diseadas para iniciar, an en medio de la crisis, el camino del cambio estructural e institucional (ver recuadro 1). El Plan Global Anti Crisis se hizo pblico el 18 de junio, dieciocho das despus de asumir el nuevo gobierno. Debido a la emergencia provocada por los fenmenos naturales adversos (en particular por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retraso en la implementacin de algunas medidas contempladas en el Plan que seran impulsadas durante el primer ao y medio. Tal es el caso, por ejemplo, de la creacin de la banca estatal de fomento y la elaboracin de polticas pblicas sectoriales de apoyo a los diferentes sectores productivos. Adems, algunos programas sociales estratgicos sufrieron recortes importantes porque se hizo una reorientacin de recursos financieros hacia la emergencia y la reconstruccin. Pese a todas las dificultades encontradas, el Plan fue exitoso ya que mediante su implementacin se logr detener y revertir la cada de la produccin y del empleo, se estabilizaron las finanzas pblicas y se inici la reforma social ms importante en la historia reciente del pas.
[18] Como ya se mencion, de manera simultnea al proceso de

elaboracin del Plan Global Anti Crisis, en la fase de transicin se defini la estrategia de cambio estructural e institucional que
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se impulsara durante la administracin del presidente Funes. Su objetivo central era y sigue siendo consolidar y profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social. Por esta razn, el Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014 est estructurado alrededor de estos dos pilares estratgicos.
[19] En lo referente a la democracia, el principal cambio que se

espera alcanzar al final de la presente administracin es avanzar de forma significativa en la democratizacin del ejercicio del poder mediante la institucin de una nueva forma de gobernar inclusiva e independiente de grupos de poder poltico o econmico y la creacin y fortalecimiento de una institucionalidad que garantice la participacin activa de la sociedad civil en la definicin, implementacin y fiscalizacin de las polticas pblicas; que fortalezca el Estado social de derecho y la convivencia democrtica y que consolide el sistema de pesos y contrapesos, propio de un sistema en verdad democrtico.
[20] Con respecto al nuevo modelo econmico y social la apues-

ta principal del Gobierno de la repblica es dejar sentadas sus bases y avanzar en la solucin de los principales problemas que afectan a la poblacin, sobre todo la que se encuentra en mayores condiciones de pobreza y exclusin y los sectores medios. Esto supone generar procesos sostenidos de cambio estructural e institucional en las siguientes reas: a) Avanzar de manera gradual, pero sostenida, en la solucin de los principales problemas que afectan a la poblacin salvadorea, en especial los relacionados con la falta de empleos e ingresos, la pobreza y la desigualdad, y la inseguridad y el crimen.

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Recuadro 1 El Salvador, Plan Global Anti Crisis, junio 2009-diciembre 2010 Componentes Apoyo a la produccin y generacin de empleo Medidas Creacin de la banca estatal para el fomento productivo Creacin del sistema de garantas estatales para el acceso a crdito productivo Importacin y distribucin a precio de costo de fertilizantes a pequeos y medianos productores agrcolas Introduccin del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso Ampliacin y mejoramiento de servicios pblicos e infraestructura bsica en 32 comunidades de extrema pobreza severa Programa de construccin y mejoramiento de viviendas de inters social Ampliacin y fortalecimiento del programa Comunidades Solidarias (Rurales y Urbanas) Creacin del programa de atencin integral de salud y nutricin Ampliacin del Programa de Alimentacin Escolar a centros educativos urbanos Dotacin gratuita de uniformes y tiles escolares Garanta y extensin temporal de servicios de salud del Instituto Salvadoreo del Seguro Social Eliminacin de cuotas en el acceso a servicios de salud pblica Dotacin de medicamentos esenciales Austeridad del gasto Combate a la elusin, la evasin, el contrabando y la corrupcin Racionalizacin de los subsidios Reestructuracin del aparato del Estado Promocin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica Convocatoria a dilogo nacional Creacin del Consejo Econmico y Social Creacin de consejos sectoriales Elaboracin de polticas de estado en temas estratgicos

Sistema de Proteccin Social Universal

Fortalecimiento de las finanzas pblicas

Construccin de polticas de estado para el desarrollo

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2010.

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b) Lograr progresos sustantivos en las dos apuestas estratgicas de desarrollo definidas por la presente administracin: convertir El Salvador en un pas productor neto de alimentos y en un centro regional e internacional de servicios logsticos, tursticos e industriales, fundamentado en la calidad del trabajo de su gente. c) Generar las condiciones para desencadenar un proceso sostenido de inversin productiva en el mediano y largo plazo, con el fin de terminar con el actual patrn de crecimiento basado en el consumo y la especulacin y con el crculo vicioso de bajo crecimiento-baja inversin-bajo nivel de empleo asociado a ese modelo. d) Crear las bases institucionales y econmicas que favorezcan y promuevan el surgimiento y fortalecimiento de todos aquellos agentes econmicos que sern, en el mediano plazo, junto con los empresarios y empresarias de todos los tamaos, uno de los actores principales sobre los que se sustentar el nuevo modelo econmico y social. Estos actores son las medianas, las pequeas y las microempresas, los productores individuales y asociativos, el sector cooperativo, la juventud y las mujeres productoras. e) Instaurar e institucionalizar nuevos mecanismos de distribucin del excedente econmico que permitan una redistribucin ms equitativa de la riqueza. Esto significa devolverle al Estado su funcin redistributiva por medio de la implementacin de una poltica fiscal globalmente progresiva y de una nueva poltica social basada en derechos y en el principio de la universalidad. Implica, a su vez, promover la generacin de empleos dignos y de calidad. f) Sentar las bases de una nueva reinsercin internacional de la economa salvadorea mediante la reduccin gradual de la
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excesiva dependencia de pocos productos de exportacin y de pocos mercados de destino para ellos. Esto supone avanzar en la diversificacin del sector exportador y en el fortalecimiento de las relaciones econmicas y comerciales con Centroamrica, Amrica Latina, Europa y los pases emergentes como Brasil, China y la India. g) Promover la participacin de la sociedad civil en la planificacin y consecucin del desarrollo econmico y social, e involucrar a la ciudadana en la definicin e implementacin de polticas pblicas y que as haga propuestas en las discusiones sobre el tipo de desarrollo que se desea impulsar en los diferentes territorios.
[21] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de tra-

bajo identificaron que era necesaria una profunda restructuracin, modernizacin y fortalecimiento del Estado, en particular del rgano Ejecutivo, que era donde se tendra mayor control. Era indudable que con el aparato gubernamental existente era imposible, en la prctica, impulsar los cambios estructurales e institucionales que el pas requera. Por ello, en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 se apuesta por la construccin, en el mediano plazo, de un Estado promotor del desarrollo, fuerte, moderno y eficiente que cumpla con las funciones que la Constitucin de la repblica le otorga.
[22] Con base en lo anterior, se hizo un anlisis minucioso y rea-

lista sobre el tipo de reforma del Estado que poda implementarse dada la estructura de poder existente, sin poner en riesgo la gobernabilidad del pas y sin crear una paralizacin de la nueva gestin gubernamental, que adems tena poca experiencia en el manejo de los asuntos pblicos. Al final se concluy no hacer una reforma radical y abrupta del Estado, como algunos suge39

ran, debido a los altos costos financieros y polticos y a los atrasos que implicara en la gestin gubernamental.
[23] En su lugar se apost por una reforma del Estado gradual

y progresiva, haciendo nfasis en la estabilidad laboral de los empleados pblicos,19 en el fortalecimiento financiero y la transparencia en el uso de los recursos pblicos, en la restructuracin vinculada con el diseo e implementacin de las polticas pblicas y en la creacin de espacios de dilogo social y de participacin ciudadana. En suma, lo que se persegua era mejorar la capacidad de gestin pblica y democratizar el Estado. De esta manera se rompera con el monopolio que histricamente haban ejercido los grupos de poder en las decisiones de poltica pblica. Se defini adems que en una fase posterior, si las circunstancias lo permitan, se instalara el Sistema Nacional de Planificacin, como el instrumento articulador de la restructuracin y modernizacin del Estado.
[24] Una vez definido el contenido de la agenda del cambio es-

tructural e institucional la estrategia de implementacin se dividi en dos grandes fases, vinculadas a distintos momentos del perodo gubernamental. La primera fase comprendera el primer ao y medio de gobierno entre junio de 2009 y diciembre de 2010, que coincida con la duracin del Plan Global Anti Crisis. La segunda fase, por su parte, abarcara el resto de la gestin gubernamental, de enero 2011 a mayo 2014.

19. Como resultado de una valoracin poltica estratgica relacionada con la gestin pblica y con la gobernabilidad, se opt por garantizar la estabilidad laboral de todos los empleados pblicos. Esta posicin nunca fue comprendida por aquellos que abogaban por una especie de purga, que consista en efectuar despidos masivos de funcionarios pblicos que fueran militantes o simpatizantes del partido ARENA.

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[25] Con la conciencia de que, al asumir el control del rgano

Ejecutivo, el reto principal de la gestin sera lidiar en el corto plazo con la crisis socioeconmica ms grave de los ltimos treinta aos sin abandonar la visin estratgica de largo plazo, durante la primera fase la estrategia de cambio tena los siguientes objetivos: a) Detener y revertir la crisis econmica que se haba agravado desde el ltimo semestre de 2008 y que se tradujo en una cada vertical de la produccin, el empleo y los ingresos; y superar la aguda crisis fiscal con el propsito de preservar la estabilidad macroeconmica y de sentar las bases materiales que aseguraran, a partir del ao 2011, el financiamiento y la sostenibilidad del proceso de cambio. La superacin de la crisis fiscal permitira adems usar el gasto y la inversin pblica como una herramienta contracclica para contrarrestar en parte la cada de la inversin privada. b) Proteger a la poblacin ms vulnerable de los efectos de la crisis socioeconmica. Para superar la visin cortoplacista de administracin de crisis se decidi poner en marcha de manera inmediata y progresiva el nuevo Sistema de Proteccin Social Universal, que constitua a su vez uno de los componentes distributivos fundamentales del nuevo modelo econmico y social que se pretenda instaurar plenamente en el mediano plazo. c) Construir las bases sociales y polticas que posibilitaran cambiar la correlacin de poder a favor de los cambios, mediante una nueva forma de gobernar basada en el dilogo y la negociacin y con el apoyo a sectores sociales y econmicos por siempre marginados, que a su vez eran considerados fundamentales para el nuevo modelo econmico y social que se pretenda construir en el mediano plazo. Esto supona iniciar
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una reforma institucional que procurara la apertura de nuevos espacios de dilogo en torno de la definicin de polticas pblicas y que coadyuvara a mejorar la coordinacin dentro del Gobierno y entre este y el resto de la institucionalidad estatal. As se contribuira a que el Estado tuviera mayor autonoma con respecto de las elites econmicas, a la vez que se daban pasos importantes en la democratizacin real. d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la elaboracin del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, que incluira en detalle las polticas, programas y proyectos estratgicos que se implementaran en el perodo de gobierno para materializar el proceso de cambio, as como el establecimiento de las brechas financieras que sera preciso cubrir con recursos internos provenientes de la aplicacin de una reforma fiscal integral y de una mayor movilizacin de recursos externos. Como parte de este proceso se contemplaba el diseo de los principales instrumentos de poltica que posibilitaran, en la segunda fase, generar las transformaciones estructurales e institucionales. Tales eran los casos, por ejemplo, del nuevo sistema nacional de desarrollo productivo y del diseo de las polticas sectoriales estratgicas, que constituan uno de los principales cambios en trminos del manejo econmico. Se contempl adems el diseo del Sistema Nacional de Planificacin y del Sistema Nacional de Estadsticas e Indicadores.
[26] En resumen, la estrategia de cambio que se defini para el

primer ao y medio de gobierno intentaba, adems de lidiar con la crisis econmica y proteger a la poblacin ms vulnerable, sentar las bases materiales, sociales y polticas que permitiran a partir del ao 2011 impulsar un proceso de cambio sostenible, a la vez que buscaba de forma deliberada cambiar las reglas con que histricamente se haba ejercido el poder en El Salvador, lo
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que supona sin duda asegurar una mayor autonoma del Gobierno con respecto de los grupos de poder econmico en todo lo concerniente a la definicin e implementacin de polticas pblicas.
[27] La segunda etapa de la estrategia de cambio comprenda,

como ya se ha apuntado, el perodo comprendido entre enero de 2011 y mayo de 2014. Esta fase fue considerada como el desarrollo pleno y la consolidacin del proceso de cambios, ya que se parta del supuesto de que para ese entonces la implementacin del Plan Global Anti Crisis habra dado sus frutos, es decir, que la economa estara estabilizada y en vas de recuperacin y reactivacin, que las cuentas fiscales estaran ordenadas y que las principales polticas, programas y proyectos estaran diseados, debidamente financiados y en completa ejecucin. En este sentido, para los aos 2011 y 2012 se estimaba que comenzaran a desarrollarse (y a dar resultados concretos) las principales iniciativas de cambio.

del Gobierno de la repblica (y del pas) como son los casos de los fenmenos naturales adversos, la prolongacin de la crisis econmica internacional, la persistencia de los choques econmicos externos, la naturaleza estructural del bajo crecimiento y la feroz oposicin poltica a la gestin gubernamental, la estrategia de cambio presentada en los numerales anteriores ha sufrido retrasos importantes que han obligado a revisar los tiempos de implementacin e incluso algunas de las metas econmicas y sociales establecidas originalmente. Dos factores adicionales que han actuado en contra del proceso de cambio han sido la complejidad de llevar adelante cambios estructurales en una sociedad tan polarizada como la salvadorea y la existencia de un aparato gubernamental rgido, obsoleto y altamente buro43

[28] Debido a la concurrencia de situaciones fuera del control

crtico. Tambin ha incidido de forma negativa la baja eficiencia de algunas instituciones pblicas en la ejecucin de la inversin pblica. No obstante, como se detalla a continuacin, durante los cuatro aos de la gestin del presidente Funes se ha desencadenado un proceso de cambios sustantivos en prcticamente todos los mbitos de la vida social que sin duda est contribuyendo a la construccin de una sociedad ms democrtica, ms justa, ms incluyente y ms equitativa.

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Parte tres

Valoracin general del proceso de cambio en El Salvador: los principales legados

procesos de cambio estructural e institucional ocurridos durante la presente administracin. Tambin se hace un anlisis preliminar sobre los resultados concretos en funcin de las metas estratgicas que se espera lograr al final de este perodo gubernamental: profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social. De manera simultnea se pretende avanzar en la creacin de una nueva institucionalidad estatal y en la solucin progresiva de los principales problemas que aquejan a la poblacin, sobre todo a la que se encuentra en situacin de mayor vulnerabilidad, pobreza y marginacin.
[30] Por razones metodolgicas y de presentacin, el anlisis de

[29] En las pginas que siguen se sistematizan los principales

los procesos de cambio estructural e institucional se ha agrupado en cinco grandes categoras, que corresponden a su vez a las reas donde existen legados sustantivos de la presente administracin: a) Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia. b) Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de distribucin y redistribucin de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusin y la equidad.
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c) Los cambios en el modelo econmico y en los patrones de acumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el empleo y el ingreso. d) Los cambios en el manejo de emergencias y prevencin de riesgos y en la poltica ambiental y sus efectos en la vulnerabilidad socioambiental. e) Los cambios en el mbito de la seguridad y sus implicaciones para la paz social y el desarrollo.

Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos

en la estructura de poder y en la democracia

El Salvador desde junio de 2009 est relacionado con el poder. El triunfo electoral y el posterior acceso al rgano Ejecutivo de una coalicin encabezada por el presidente Mauricio Funes significaron una modificacin importante de la matriz tradicional de poder, ya que supuso la emergencia de actores polticos decididos a disputarle poder a los sectores histricamente dominantes y a modificar, a partir del control del aparato gubernamental, las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer su hegemona.
[32] El primer cambio importante en la esfera del poder es la

[31] Sin duda uno de los cambios ms importantes ocurridos en

constitucin misma de la actual administracin gubernamental, que se caracteriza por su amplia participacin y por estar conformada por una coalicin de fuerzas polticas y sociales y de personas provenientes de las ms diversas tendencias y orgenes, incluyendo exfuncionarios y exfuncionarias que trabajaron en
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gobiernos pasados, excomandantes guerrilleros, profesionales e intelectuales. Ms all de las naturales diferencias ideolgicas y polticas que existen en este tipo de coaliciones, la caracterstica principal del equipo de gobierno es su profundo compromiso con el proceso de cambios y su independencia de las elites polticas y econmicas que durante largo tiempo han gobernado el pas.
[33] Otro cambio fundamental impulsado por el Gobierno de

la repblica y que est relacionado con el punto anterior es la puesta en prctica de una nueva forma de gobernar, en la que las decisiones fundamentales que afectan a la economa y a la sociedad se toman en funcin de lo que se considera mejor para los intereses generales del pas y se privilegia, a la poblacin en mayores condiciones de pobreza, exclusin y vulnerabilidad y a los sectores populares en general, pero garantizando los derechos del resto de sectores de la sociedad. Por lo tanto, y a diferencia del pasado, no se gobierna en funcin de intereses partidarios o de grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vez en la historia reciente del pas, el Gobierno no le pide permiso a ningn grupo de poder para tomar decisiones estratgicas, y no se permite a ningn sector social, econmico o poltico ejercer ningn tipo de veto sobre las decisiones relacionadas con las polticas pblicas.
[34] Este proceder ha disgustado a algunos sectores de izquier-

da, y ha generado malestar y enojo en aquellos sectores de derecha que solan utilizar el aparato gubernamental para beneficio propio. Esta mayor autonoma del Gobierno representa un cambio histrico en el pas y evidencia que el sistema de poder construido con base en el control patrimonial del Estado ha sido modificado de manera sustancial. Esta es la razn principal que explica la oposicin sistemtica, radical y desmesurada a la actual gestin por parte de la derecha poltica, de algunas cmaras
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y dirigentes empresariales y de algunos medios de comunicacin. Estos sectores no conciben la existencia de un gobierno que ellos no controlan y se resisten a ver reducida su influencia directa en las decisiones que este toma.
[35] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha traducido

en una manera diferente y novedosa de participacin ciudadana en la definicin e implementacin de polticas pblicas. Desde el inicio de la gestin, el presidente Funes instruy que durante su administracin se desarrollara un dilogo social intenso con diversos sectores de la sociedad civil.20 Como resultado de este proceso, desde el segundo semestre de 2009 se abrieron mesas bilaterales de dilogo en las que se discuten, adems de la agenda reivindicativa de cada sector, polticas pblicas, programas y proyectos de trascendencia nacional y se ventilan y se administran las diferencias de visiones y de posiciones que existen entre los distintos sectores y el gobierno nacional.
[36] Si bien estos procesos han enfrentado dificultades y obs-

tculos debido a la poca experiencia de las personas y de los sectores participantes en este tipo de iniciativas, y por las diferentes expectativas que cada uno tiene de dichos espacios, han mostrado ser un mecanismo eficiente para prevenir y administrar conflictos y para alcanzar acuerdos alrededor de polticas

20. En su primera reunin de trabajo, el Consejo de Ministros aprob reformas al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo en las que se faculta al secretario para Asuntos Estratgicos y al secretario tcnico de la Presidencia para desarrollar procesos de dilogo con diferentes sectores sociales. En cumplimiento de este mandato se cre la Unidad de Dilogo Social en la Secretara Tcnica de la Presidencia. Mientras que en la Secretara para Asuntos Estratgicos se constituyeron las reas de Gestin de Conflictos Sociales, Relaciones Laborales y Reforma Poltica y Participacin Ciudadana, como parte de la Subsecretara de Gobernabilidad y Modernizacin del Estado.

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pblicas sectoriales. Adems han servido para fortalecer la organizacin y la capacidad de interlocucin de los sectores sociales y para que tomen consciencia de sus derechos y obligaciones.
[37] Durante la primera mitad de la gestin gubernamental,

desde la Presidencia se establecieron mesas de dilogo con diferentes actores. La Secretara Tcnica de la Presidencia abri mesas bilaterales con la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Mesa Agropecuaria, el Movimiento Social por un Nuevo Pas, la Concertacin Popular por el Cambio, el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador, el sector de veteranos y veteranas de guerra del FMLN y el sector de veteranos de la Fuerza Armada. Ms recientemente se abrieron las mesas de dilogo con las comunidades organizadas del Mozote afectadas por la masacre ms grande en la historia de Amrica Latina, con la comunidad Santa Marta de Cabaas, con la Coordinadora Bajo Lempa, con el sector cooperativo y con las organizaciones de jvenes. La Secretara para Asuntos Estratgicos, por su parte, tambin ha abierto variados espacios de dilogo a travs de su titular con empleados pblicos organizados, representantes del sector de transporte pblico de pasajeros, representantes sociales y empresariales, entre otros; as ha contribuido a mantener la gobernabilidad y a restablecer el normal funcionamiento de las instituciones en las diversas coyunturas. Adems mantiene un dilogo permanente con los diferentes institutos polticos para generar las correlaciones que permitan la aprobacin de importantes legislaciones como: Ley de Medicamentos, Ley Especial para el Ejercicio del Voto desde el Exterior en las Elecciones Presidenciales y Ley contra la Usura.
[38] Entre los principales acuerdos alcanzados en estas mesas

hay que mencionar los relacionados con la Mesa Agropecuaria, que dieron lugar al Comit Consultivo del Ministerio de
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Agricultura y Ganadera, que lo asesora en materia de diseo e implementacin de polticas y estrategias agropecuarias. En el marco del despliegue del Plan de Agricultura Familiar y Emprendedurismo Rural para la Seguridad Alimentaria Nutricional (PAF), se han abierto, por medio del Banco de Fomento Agropecuario, lneas de crdito a tasas preferenciales de inters para el cultivo de granos bsicos y para el sector ganadero, y se han conformado espacios de coordinacin entre el banco y la Mesa Agropecuaria para facilitar el acceso a pequeos productores y productoras a dichas lneas y en general a todos los programas sociales gubernamentales.
[39] Adems, a partir del dilogo con las organizaciones de vete-

ranos y veteranas de guerra del FMLN, se elabor un censo que es nico en Amrica Latina y que sirvi de base para poner en marcha el Programa Integral de Apoyo a los Veteranos y Veteranas de Guerra, que incluye atencin especfica en salud y acceso a la pensin bsica universal para las personas mayores de 70 aos. As mismo, se trabaj de forma conjunta en la elaboracin de una propuesta de ley para el apoyo al sector de veteranos y veteranas de guerra del FMLN, que ya se encuentra en la Asamblea Legislativa para su discusin. Estos avances son evidencias claras de las potencialidades que tiene esta nueva forma de gobernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de derecha que descartaron el dilogo y recurrieron con frecuencia a la imposicin para definir e implementar las polticas pblicas.21
[40] La conformacin de espacios de dilogo ha sido acompa21. Solo basta recordar la forma inconsulta y precipitada como se aprob la Ley de Integracin Monetaria (conocida como dolarizacin) y el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos para constatar esta forma autoritaria de ejercer el poder.

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ada por procesos participativos de construccin de polticas pblicas con sectores empresariales y/o sociales especficos, que han establecido una nueva forma de relacin entre el Gobierno y la sociedad civil. Bajo esta modalidad se han elaborado numerosas polticas sectoriales, como es el caso de la Poltica Industrial, la de Fomento a la Produccin; la de Innovacin, Ciencia y Tecnologa y la de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa. Tambin se han alcanzado acuerdos importantes relacionados con reformas a leyes, por ejemplo, la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercializacin y la Ley de Turismo, y se ha logrado elaborar por consenso nueva legislacin, como es el caso del anteproyecto de la Ley sobre Agilizacin de Trmites del Sector Construccin, que en la actualidad se encuentra en la Asamblea Legislativa para su discusin, y el anteproyecto de la Ley de la Funcin Pblica. En esa direccin, con la participacin activa de diversos actores sociales tambin se han formulado la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la Poltica Nacional de Salud, la Poltica de Salud Sexual y Reproductiva, la Poltica Nacional de Medio Ambiente, la Poltica Nacional de Juventud, la Poltica Nacional de Calidad, la Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor, el Plan Nacional de Igualdad y Equidad para las Mujeres Salvadoreas y la Poltica Nacional de Participacin Social en Salud. En muchos de estos procesos ha habido esfuerzos importantes por recabar los aportes de grupos que haban sido excluidos de la toma de decisiones, en particular las mujeres.
[41] De manera simultnea, el Gobierno de la repblica ha fo-

mentado una poltica deliberada de construccin de espacios institucionales de dilogo. Esta motivacin tiene el doble propsito de promover la participacin organizada de la sociedad en la definicin de polticas pblicas y de generar contrapesos a la

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participacin empresarial en las instancias gubernamentales.22 Tres de los esfuerzos ms importantes en este sentido han sido la conformacin del Consejo Econmico y Social (CES), la creacin del Consejo Nacional para el Crecimiento y las reformas a las leyes de creacin de diecinueve instituciones autnomas.23 El Consejo Econmico y Social fue creado mediante decreto ejecutivo el 16 de octubre de 2009 y est conformado por representantes del sector empresarial organizado, de diversas organizaciones sociales y del movimiento sindical, del sector acadmico y del Gobierno.24 En la actualidad, el Consejo est en medio de
22. Hasta fecha reciente, la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP) contaba con puesto asignado en las juntas directivas u rganos de decisin en ms de cuarenta instituciones gubernamentales, mientras que el resto de la sociedad civil tena una participacin marginal. Este desbalance reflejaba la estructura de poder que ha prevalecido en el pas a lo largo de su historia. 23. Se reformaron las leyes de constitucin de la Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados, de la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa, de la Comisin Ejecutiva Portuaria Autnoma, del Instituto Salvadoreo del Seguro Social, de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, del Centro Internacional de Ferias y Convenciones, del Fondo de Conservacin Vial, del Fondo Nacional de Vivienda Popular, del Fondo Social para la Vivienda, de la Autoridad de Aviacin Civil de El Salvador, del Instituto Salvadoreo de Formacin Profesional, la Autoridad Martima, del Instituto Salvadoreo de Turismo, del Banco de Desarrollo de El Salvador, del Fondo Salvadoreo para EstudiosdePreinversin, del Banco Central de Reserva, del Fondo AmbientaldeElSalvador, de la Corporacin Salvadorea de Turismo y del Consejo Salvadoreo del Caf. 24. El Consejo Econmico y Social se constituy inicialmente con los siguientes sectores: 30 miembros de la Asociacin Nacional de la Empresa Privada; 20 miembros del sector social, representado por el Frente Social por un Nuevo Pas y la Concertacin Popular por el Cambio; 10 miembros del sector sindical, representado por el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador, y 8 miembros del sector acadmico, representado por la Funda-

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una importante restructuracin que busca ampliar la participacin social y empresarial as como fortalecer sus capacidades institucionales.
[42] Pese al boicot explcito de ciertos sectores de izquierda radi-

cal, de la derecha y de algunas cmaras empresariales,25 el CES ha demostrado ser un instrumento muy valioso para administrar conflictos y para alcanzar consensos sobre la visin de pas y sobre polticas estratgicas. Por ejemplo, el primer acuerdo que se logr en el CES fueron las apuestas estratgicas de pas de largo plazo, que fueron incluidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. Tambin se han alcanzado acuerdos importantes sobre propuestas de ley posteriormente aprobadas por la Asamblea Legislativa, como la Ley del Sistema Financiero para el Desarrollo y la Ley de Asocios Pbico-Privados, y sobre proyectos de ley que se encuentran en discusin en la Asamblea Legislativa, como la de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa, o el anteproyecto de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Hoy da el CES contina trabajancin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social, la Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Programa El Salvador, la Fundacin Nacional para el Desarrollo, la Universidad de El Salvador, la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, la Universidad Don Bosco y la Universidad Jos Matas Delgado. El Consejo Econmico y Social lo coordina el Gobierno de la repblica por medio del secretario tcnico de la Presidencia. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) contribuye con la administracin y operatividad de dicha instancia. 25. Este boicot se ha efectuado de diversas formas: mediante una poltica de desprestigio del CES, cuestionando la representatividad de algunos sectores participantes, utilizando tcticas dilatorias para evitar que se obtengan resultados concretos y, algunas veces, mediante el boicot directo. El sector empresarial representado por la Asociacin Nacional de la Empresa Privada decidi ya no participar en junio 2012.

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do en propuestas de polticas promovidas por los sectores no gubernamentales, como la propuesta de Poltica de Educacin Superior, y se ha establecido un mecanismo permanente de interlocucin con el Consejo Nacional para el Crecimiento para discutir la agenda relacionada con el crecimiento y el empleo.
[43] El Consejo Nacional para el Crecimiento se ha creado como

parte de la iniciativa Asocio para el Crecimiento, que impulsan los Gobiernos de El Salvador y de los Estados Unidos. Su objetivo es establecer un espacio de dilogo permanente entre el Gobierno y el sector empresarial para identificar medidas e iniciativas que estimulen el crecimiento econmico, la inversin y el empleo. En la actualidad est integrado por siete lderes empresariales y siete funcionarios del gobierno vinculados con el rea econmica y la de seguridad.26 Adems, recientemente comenz a operar el Panel Tcnico de apoyo al Consejo, que est constituido por tcnicos del sector privado y del Gobierno. En el ltimo ao el Consejo ha estado concentrado en la discusin de propuestas de poltica destinadas a superar las restricciones al crecimiento. Producto de ese dilogo, se elaboraron nuevas leyes de promocin de la inversin privada y se propusieron reformas a la legislacin existente. Adems, el Consejo puso sus buenos oficios para coadyuvar a una discusin y aprobacin rpida de la Ley de Asocios Pblico-Privados y para concretizar en el presente ao los principales proyectos estratgicos del pas,
26. El consejo Nacional para el Crecimiento est compuesto de la siguiente manera: por parte del gobierno participan los ministros de Hacienda, de Economa, de Agricultura y Ganadera, de Justicia y Seguridad, la presidenta del Banco Central de Reserva, el presidente de la Comisin Ejecutiva Portuaria Autnoma y el secretario tcnico de la Presidencia, quien funge como coordinador. Por parte del sector empresarial participan Ricardo Poma, Roberto Murray Meza, Francisco Callejas, Francisco De Sola, Juan Carlos Eserski, Jos Roberto Dutriz y Carlos Guerrero.

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por ejemplo, la concesin del Puerto de La Unin Centroamericana y la modernizacin y posterior ampliacin del Aeropuerto Internacional de El Salvador.
[44] Por otra parte, el Gobierno de la repblica ha creado y reac-

tivado espacios institucionales sectoriales donde se discuten polticas especficas. Por ejemplo, estn funcionando el Consejo Nacional de Educacin, el Consejo Agropecuario, el Consejo Nacional de Energa y el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, adscritos a los Ministerios de Educacin, de Agricultura y Ganadera, de Economa y de Salud, respectivamente. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores sostiene un dilogo permanente con organizaciones no gubernamentales en el que se discuten temas relacionados con la cooperacin internacional.

sente administracin es el acercamiento del Gobierno a los territorios y la creacin de espacios de participacin ciudadana con enfoque territorial en los que la poblacin contribuye de forma activa en el diseo y fiscalizacin de las polticas pblicas que le afectan, y de esta manera ejerce derechos ciudadanos que histricamente se le haban negado. En ese sentido, se han puesto en marcha las siguientes iniciativas: el fortalecimiento de capacidades y responsabilidades de las gobernaciones departamentales, la implementacin progresiva del programa presidencial Territorios de Progreso y el refuerzo de capacidades municipales.
[46] De acuerdo con sus nuevas funciones, las gobernaciones

[45] Otra de las novedades de la forma de gobernar en la pre-

departamentales son las encargadas de coordinar los recientes comits de gestin departamental, que estn conformados por los representantes de las instituciones gubernamentales con presencia en los territorios y que pretenden contribuir a una mayor
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y mejor articulacin entre las entidades pblicas y entre el Gobierno y el resto de la sociedad. De esta manera, los gobernadores y las gobernadoras han dejado de ser oficiales polticos del partido en el Gobierno, como ocurra en el pasado.
[47] Por otro lado, el programa presidencial Territorios de Pro-

greso es una de las iniciativas participativas ms importantes que evidencian la nueva forma de gobernar. Su objetivo es contribuir a la superacin de la pobreza y de las desigualdades sociales, en especial las de gnero, las de edad y las culturales, por medio de la accin coordinada de las instituciones pblicas que operan en los territorios y el acompaamiento activo de las comunidades, de modo que haya una concordancia entre la oferta gubernamental y las demandas de la poblacin. En la actualidad estn funcionando cuatro Territorios de Progreso, que involucran a 37 municipios del pas: el localizado en la zona de la baha de Jiquilisco, integrado por 6 municipios; el del norte de Morazn, que incluye 14 municipios; el del norte de San Miguel, conformado por 8 municipios, y el del norte de La Unin, que incorpora 9 municipios. En el transcurso del presente ao est prevista la puesta en marcha de 25 Territorios ms que involucrarn a 170 municipios, la mayora ubicados en la Franja Costero-Marina y en la zona norte del pas.
[48] El punto de partida en todos estos territorios es la confor-

macin de los Consejos del Territorio, que estn constituidos en igual medida por funcionarios de las instituciones pblicas y representantes de la sociedad civil organizada y adems deben estar integrados de forma paritaria por mujeres y hombres. Este segundo aspecto es sumamente innovador en materia de polticas pblicas y pretende asegurar la representatividad y la inclusin de las necesidades e intereses de las mujeres, que tradicionalmente han sido excluidas de este tipo de espacios de de58

cisin. El Consejo del Territorio est compuesto por 240 miembros en la baha de Jiquilisco, 286 en el norte de Morazn, 141 en norte de San Miguel y 175 en el norte de La Unin. De estos, cerca del 40 % son mujeres y la representacin de funcionarios y funcionarias pblicas en su conjunto alcanza una media del 41 %; sobre estos ltimos cabe resaltar la participacin no solo de personal de las instituciones del gobierno central sino tambin de alcaldesas y alcaldes de los municipios que integran cada territorio.
[49] En 2012, cada territorio le present al presidente Mauricio

Funes un documento denominado Demanda estratgica del Territorio. Estos luego se trasladaron a los distintos ministerios para su incorporacin en los planes operativos anuales. Luego, el 15 de marzo de 2013, se firm el Pacto territorial, en el que el Gobierno de la repblica se compromete a asumir la asignacin presupuestaria que cada cartera destina a los Territorios de Progreso, y los ciudadanos y las ciudadanas a participar activamente en la labor de auditora social para apoyar la ejecucin efectiva de las acciones gubernamentales. En 2013 la inversin pblica en los cuatro territorios alcanzar los 148 millones de dlares.

tratgica participativa en ms de cien municipios en donde se est implementando el proyecto de fortalecimiento de los gobiernos locales. En este caso, la apuesta estratgica es establecer mecanismos permanentes de participacin ciudadana, amplios y plurales, con representatividad territorial y sectorial. Merece mencin adems la conformacin de las mesas territoriales, con participacin de instituciones pblicas y actores locales, para la ejecucin de proyectos estratgicos, como el proyecto de Obras de Rehabilitacin y Reconstruccin para la Reduccin de la Vul59

[50] Asimismo se ha instaurado el proceso de planificacin es-

nerabilidad de la Cuenca Baja del Ro Lempa y el Plan de Gestin de la Cuenca Baja del Ro Paz y Zonas Inundables.
[51] Como complemento de las iniciativas anteriores, en el con-

texto del diseo de la propuesta para un segundo compacto de Fomilenio,27 la Secretara Tcnica de la Presidencia llev a cabo una amplia consulta ciudadana para identificar las necesidades y demandas de la poblacin que vive y trabaja en la Franja Costero-Marina del pas, donde se espera desarrollar buena parte del proyecto, as como recabar las opiniones de distintos sectores empresariales nacionales, salvadoreos en el exterior y extranjeros, con relacin a las medidas a implementar para remover los obstculos al crecimiento econmico y la inversin productiva. Se consult a ms de cuatro mil personas, incluidos los pobladores de la zona costera y a posibles inversionistas nacionales e internacionales interesados en invertir en el pas.
[52] El cambio en la forma de gobernar ha incluido adems un

esfuerzo indito por ampliar la participacin de las mujeres en la definicin, implementacin y fiscalizacin de las polticas pblicas. En tal sentido se ha procurado reconocer, escuchar y retomar sus opiniones y demandas en distintos mbitos a nivel territorial. Por ejemplo, el programa presidencial Territorios de Progreso exige que los Consejos del Territorio sean conformados de forma paritaria (50-50) entre mujeres y hombres, y que las organizaciones de mujeres del territorio tambin tengan representacin. Por otro lado, los procesos de consulta que formaron parte del diseo de Fomilenio II incluyeron acciones y mecanismos especficos para asegurar que las necesidades y las opiniones de
27. En diciembre de 2011, la Corporacin de la Cuenta Reto del Milenio anunci que El Salvador haba sido elegido para un segundo compacto (el primero se finaliz en septiembre 2012 en la zona norte del pas e incluy, entre otros aspectos, la construccin de la carretera longitudinal del norte).

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las mujeres fueran tomadas en cuenta. Por su parte el Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer ha conformado 227 Consejos Consultivos y de Contralora Social (14 departamentales y el resto municipales). Su objetivo es promover la incidencia de las mujeres organizadas en la ejecucin de las polticas pblicas nacionales y locales en los territorios. Asimismo en enero de 2012 esta institucin puso en marcha el programa de radio Voz Mujer, transmitido por ms de ocho emisoras distintas a nivel nacional y que tiene por objetivo destacar y dar a conocer las visiones y las opiniones de las mujeres ante la sociedad.
[53] En este mismo sentido, se han hecho esfuerzos inditos por

la incorporacin de la juventud entre 15 y 29 aos de edad. Se ha creado el Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE), que tiene por objetivo garantizar el disfrute y el ejercicio de los derechos y deberes relacionados con el desarrollo de la juventud reconocidos por el marco legal nacional e internacional. Para asegurar la vigencia de estos derechos se cuenta con la Ley General de la Juventud y la Poltica Nacional de Juventud. Ambas fueron elaboradas con amplia participacin de organizaciones juveniles de todo el pas y desde su entrada en vigor facilitan la incorporacin y la participacin de la juventud en el diseo y monitoreo de las polticas pblicas. El Instituto cuenta con una junta directiva en la que participan representantes de las instituciones del Gobierno y de organizaciones juveniles. Tambin ha instalado nueve centros juveniles en igual nmero de cabeceras departamentales y diez Centros de Convivencia en el rea metropolitana de San Salvador donde ha juramentado y equipado a 78 juntas directivas que se especializan en gestin de conflictos. Por ltimo, ha implementado nueve programas en reas muy sensibles para el desarrollo juvenil.

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organizacin de las trabajadoras y los trabajadores tanto del sector pblico como del privado. En el primer caso, y a partir de la aprobacin en mayo de 2009 del decreto legislativo nmero 33, que permite la libre sindicalizacin para los trabajadores pblicos, se comenzaron a constituir los primeros sindicatos que en la actualidad suman un total de 84 as como 5 federaciones pblicas y una confederacin. En el mbito profesional privado se constituyeron 124 nuevos sindicatos, 9 federaciones privadas y 2 confederaciones.

[54] De la misma manera se han facilitado los procesos para la

manifestado en la implementacin de un nuevo abordaje de la conflictividad social centrado en incrementar las capacidades institucionales de prevencin y manejo pacfico de conflictos y crisis sociales en los que se privilegia el dilogo y la concertacin y no en la negacin y la represin, como ocurra en el pasado. Con el nuevo enfoque se busca atender problemas y demandas sensibles de la poblacin mediante la creacin y el desarrollo de nuevas formas de respuesta institucional basadas en el entendimiento y la estructuracin de acuerdos. Para el Gobierno de la repblica, la conflictividad social es inherente a la democracia, el ejercicio de derechos y libertades fundamentales y la convivencia pacfica.

[55] Desde otra perspectiva, la nueva forma de gobernar se ha

Asuntos Estratgicos estn en proceso de diseo y aprobacin distintas herramientas entre las que destaca el Protocolo de Actuacin del rgano Ejecutivo para la Atencin de Conflictos Sociales, que pretende ser el instrumento marco para orientar la gestin pacfica y la transformacin constructiva de procesos sociales conflictivos a travs de una intervencin gubernamental que contribuya a reducir el riesgo de escalada de conflictos o
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[56] En ese sentido, bajo la responsabilidad de la Secretara de

Cuadro 2 Asociaciones profesionales existentes, mayo 2013

Asociaciones Profesionales

Existentes a mayo 2009 421* 0 25 0 4 0

Nuevas junio 2009-mayo 2013 124 84 9 5 2 1

Total a mayo 2013 545 84 34 5 6 1

Sindicatos privados Sindicatos pblicos Federaciones privadas Federaciones pblicas Confederaciones privada Confederaciones pblicas

*Incluye 170 que estaban acfalos o cancelados. Fuente: Ministerio de Trabajo, 2013.

crisis sociales conforme a las respectivas competencias y a partir de la coordinacin institucional. Tambin pretende aportar al aprendizaje de la sociedad salvadorea para transitar de una cultura de confrontacin y violencia hacia una cultura de paz. De la misma manera, se ha puesto en funcionamiento desde enero de 2012 la Red Interinstitucional para la Gestin de Conflictos Sociales, integrada por 32 entidades del rgano Ejecutivo. Este es un espacio de coordinacin interinstitucional para promover y apoyar la activacin de las competencias propias de cada entidad gubernamental implicada en casos de conflicto social que adems posibilita el fortalecimiento de capacidades institucionales a travs de la formacin, el intercambio de experiencias y la sistematizacin de buenas prcticas.
[57] Otro cambio sustantivo impulsado por el actual gobierno

est relacionado con el balance de poder entre los diferentes rganos del Estado. Tradicionalmente ha existido en la prctica
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una subordinacin de los poderes judicial y legislativo al ejecutivo, de manera que desde la Presidencia de la Repblica el partido en el Gobierno impulsaba sus agendas particulares, con lo que se violentaba el precepto constitucional de la divisin de poderes. Durante la presente administracin esta vieja prctica ha cesado, y en su lugar se ha promovido una poltica de respeto y promocin de la independencia de los tres poderes del Estado, que ha sido beneficiosa para la profundizacin de la democracia, ya que actualmente cada rgano toma decisiones atendiendo a sus propios criterios y mandatos, con lo que se fortalece el sistema de pesos y contrapesos. Es debido a este cambio que en el transcurso de la presente administracin, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa han tomado decisiones importantes que no necesariamente reflejan la posicin del rgano Ejecutivo y que incluso han afectado de modo negativo la labor del Gobierno. Este nuevo balance de poder entre los tres rganos del Estado es un legado innegable de la presente administracin que debe ser consolidado y profundizado en el futuro.
[58] Durante esta gestin el Gobierno de la repblica tambin

se ha caracterizado por una mayor transparencia y por la lucha sin cuartel contra la corrupcin. Este cambio se ha traducido en un notable mejoramiento del acceso a la informacin pblica, una mayor rendicin de cuentas, ms transparencia en el uso de los recursos pblicos y en una considerable disminucin de la corrupcin en los procesos de contratacin y adquisiciones. En efecto, mientras los gobiernos anteriores hicieron un manejo poco transparente de los recursos pblicos que favoreci la corrupcin y el despilfarro, esta administracin ha promovido y apoyado la Ley de Acceso a la Informacin Pblica,28 que
28. La Ley de Acceso a la Informacin Pblica es considerada por el Cen-

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fue aprobada por la Asamblea Legislativa en el ao 2011 y que entr en vigor en mayo de 2012. Adems ha fomentado una poltica de rendicin de cuentas de las entidades gubernamentales y ha asumido un enfoque donde la informacin pblica es considerada un derecho de la ciudadana y es el Estado el que debe explicar las reservas o el carcter de confidencialidad de las excepciones. A partir de estos esfuerzos se ha generado un nuevo marco normativo para dar obligatoriedad al nuevo enfoque y se han registrado avances importantes, no solo en trminos de hechos concretos sino de cambio de la cultura organizacional de las propias instituciones pblicas.
[59] A lo largo del perodo de gobierno se ha implementado una

poltica activa y de mejoramiento continuo de la rendicin de cuentas de las entidades gubernamentales. En 2009 se inici con la elaboracin de tres polticas institucionales de transparencia: en el Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano; en el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local y en la Defensora del Consumidor, respectivamente. En 2010, en las ltimas dos instituciones, se instalaron las dos primeras Oficinas de Informacin y Respuesta (OIR). Por otra parte, se mejor y relanz el portal E-regulations, con el que se provee de informacin al sector empresarial que tiene inters en la inversin nacional. En 2011 se aprob la Ley de Acceso a Informacin Pblica (LAIP) y en 2012 se abrieron 74 Oficinas de Informacin y Respuesta nacionales y 28 departamentales, 14 en las gobernaciones departamentales y 14 en las Direcciones Departamentales de Educacin. De igual forma, 65 entidades del rgano Ejecutivo estandarizaron sus sitios web segn los lineamientos de Gobierno Electrnico. En el primer ao de la

tre for Law and Democracy de Canad como la cuarta mejor ley de su tipo entre 89 pases del mundo.

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implementacin de la Ley de Acceso a Informacin Pblica se recibieron 12 707 solicitudes de informacin y se respondieron 11 317. El 89 % fue resuelto y el tiempo medio de entrega de la informacin fue de cinco das hbiles, la mitad de lo estipulado por la ley.
[60] En cuanto a la publicacin de informacin oficiosa en los

portales web institucionales, 70 de ellos fueron estandarizados con la plantilla de Gobierno Transparente, y se public un total de 45 000 documentos, entre datos de funcionarios, servicios institucionales y viajes oficiales. Adicionalmente, se pusieron a disposicin pblica tres portales: el portal Gobierno Abierto, que recopila informacin oficiosa del rgano Ejecutivo y ofrece el servicio de quejas, denuncias y solicitudes de informacin en lnea; el portal Transparencia Activa, un peridico digital que divulga las acciones de transparencia desarrolladas y que ha publicado cerca de 450 artculos especializados sobre acceso a la informacin, rendicin de cuentas y anticorrupcin y ha recibido ms de un milln y medio de visitas esta informacin tambin se difunde a travs de un boletn diario a ms de 45 mil personas, y el portal Infotil, que ofrece informacin de inters social para contribuir a la toma razonada de decisiones ciudadanas y as mejorar la calidad de vida, lo que adems permite ejercer control social sobre ciertos temas (costo de las matrculas autorizadas, mdicos y establecimientos de salud autorizados para operar, precios de productos, entre otros) y facilita las denuncias ciudadanas al proveer informacin sobre los canales que pueden utilizarse.
[61] En el primer ao de gestin gubernamental, 37 entidades

del rgano Ejecutivo rindieron cuentas a la ciudadana en audiencias pblicas. En el ao 2011, la cantidad de instituciones se elev a 72 y se hizo una rendicin de cuentas especial, respec-

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to de la atencin de la emergencia ocasionada por la depresin tropical 12E. Para 2012 se realizaron 93 rendiciones de cuentas, tanto a nivel nacional como territorial y 5216 centros escolares se incorporaron a esta poltica. A partir del ao 2010 el Ministerio de Hacienda estableci un Portal de Transparencia Fiscal, que permite a cualquier persona acceder a la informacin completa relacionada con las finanzas pblicas. Debe subrayarse tambin la iniciativa del Ministerio de Obras Pblicas al establecer un observatorio independiente de la obra pblica, promovido por el captulo nacional de la organizacin Transparencia Internacional, que en 2012 propici 28 pactos de integridad que fueron firmados y puestos en prctica. Asimismo estn publicados diversos informes sobre la probidad con que se implementan los proyectos de infraestructura vial, en especial del emblemtico proyecto de construccin final del bulevar Monseor Romero, que en el pasado qued inconcluso y fue sujeto de cuestionamientos y demandas por actos de corrupcin. Igualmente se destaca la mejora en el acceso a informacin sobre las compras pblicas a travs del fortalecimiento de Comprasal por parte del Ministerio de Hacienda.
[62] Con el objetivo de asegurar la provisin de informacin ve-

raz y sistemtica para la toma de decisiones en todos los niveles, y evitar como ocurra con frecuencia en el pasado que las estadsticas nacionales sean manipuladas al antojo, el Gobierno de la repblica est haciendo esfuerzos sustantivos para introducir el Sistema Nacional de Estadstica. Ya se cuenta con un diseo preliminar y est en proceso de finalizacin la propuesta de ley que ser presentada a la Asamblea Legislativa. Al mismo tiempo se ha avanzado en el diseo del Sistema Integrado de Encuestas de Hogares y est elaborndose una metodologa de medicin multidimensional de la pobreza. Estas herramientas servirn para reducir la discrecionalidad en la preparacin de
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las polticas pblicas y evaluarlas mejor, y permitirn abordar los problemas sociales con una perspectiva ms integral.
[63] Para evitar el clientelismo a la hora del otorgamiento de los

servicios y atenciones gubernamentales, el Ministerio de Economa ha conformado una base de datos que ha servido tanto para focalizar las familias receptoras de subsidios como aquellas receptoras de los paquetes agrcolas que otorga el Ministerio de Agricultura y Ganadera, entre otros. En el mismo sentido, el Registro nico de Participantes (RUP), que funciona dentro del Sistema de Proteccin Social Universal, cuenta en la actualidad con ms de 260 000 personas registradas y pretende servir como herramienta objetiva de focalizacin de las familias y las personas destinatarias de los programas sociales. Por ltimo, diversas instituciones de gobierno han avanzado de forma sustantiva en el mejoramiento de sus sistemas de registros y estadsticas; un ejemplo es el Sistema nico de Informacin de Salud, que registra los datos de un aproximado de 2 000 000 de personas usuarias.
[64] Una de las promesas de campaa fue combatir la corrup-

cin en el sector pblico. Consecuente con ese compromiso, durante la presente administracin se han elaborado y presentado ante la Fiscala General de la Repblica 111 avisos y denuncias relacionadas con presuntos casos de corrupcin. Entre estos se encuentran: el del bulevar Monseor Romero, que caus prdidas por 23 millones de dlares al erario pblico; el vinculado con la reconstruccin de hospitales (proyecto RHESSA) y el relacionado con la entrega irregular de propiedades de la reforma agraria por parte de exfuncionarios del Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria. De esta manera, el Gobierno de la repblica ha cumplido con la promesa de combatir la corrupcin en la parte que le corresponde. Hay que recordar que la potestad de investigar los casos y llevarlos ante la justicia no es atribucin
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del rgano Ejecutivo sino de la Fiscala General de la Repblica. Asimismo, y como parte de la poltica anticorrupcin, en el ao 2011 el presidente Funes sancion una importante reforma a la Ley de tica Gubernamental, que posibilita que su organismo rector investigue de oficio acciones de funcionarios pblicos y de exfuncionarios hasta con cinco aos de retroactividad y establece multas de hasta 9000 dlares a los infractores.
[65] Siempre con el afn de combatir la corrupcin se ha instala-

do la Oficina de Fortalecimiento al Control Interno y Auditora del rgano Ejecutivo, con competencia para el fortalecimiento del control interno de las instituciones que lo conforman y la recepcin y tramitacin de quejas y avisos ciudadanos sobre posibles actos de corrupcin. Para 2012, esta oficina contribuy con el fortalecimiento de los sistemas de control interno de 56 instituciones, sobre todo en los procesos de contrataciones, servicios de agua, salud, racionalizacin del subsidio del gas, Programa de Agricultura Familiar, Ferias Escolares, Aeropuerto Internacional de El Salvador, entre otros. As mismo, se encuentra en proceso la certificacin de auditores internos y la adopcin de las Normas Internacionales de Auditora Interna, para mejorar los sistemas con base en la gestin de riesgos de corrupcin.
[66] Tambin se ha cumplido en tiempo y forma con la presen-

tacin de informes de pas ante la Convencin Internacional de Lucha contra la Corrupcin y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin. Incluso, El Salvador fue el primer pas en solicitar y recibir visitas in situ para la constatacin de la informacin presentada. En cuanto a las recomendaciones hechas por el Mecanismo de Seguimiento de la Convencin Internacional de Lucha contra la Corrupcin, el pas cumpli, entre 2009 y 2012, 14 de ellas. En el ndice de percepcin de la corrupcin, se pas de 3.4 en 2009 a 3.8 en 2012. En cuanto al ndice de
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presupuesto abierto, se ha pasado de 37 puntos en 2008 a 43 en 2012. Estos datos revelan que hubo un incremento en la informacin disponible a la ciudadana sobre el dinero pblico.
[67] Otra de las caractersticas de la nueva forma de gobernar

es el establecimiento de una nueva relacin con la cooperacin internacional. A partir de septiembre de 2012 inici el Plan Nacional de Eficacia de la Cooperacin en El Salvador 2013-2015, con base en la Declaracin de Pars sobre Eficacia de la Ayuda. El Plan ha sido producto de un proceso de dilogo con los distintos actores involucrados y pretende asegurar, junto con los dems instrumentos elaborados, la orientacin de la cooperacin en funcin del desarrollo nacional y las prioridades establecidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. As, se ha fortalecido el liderazgo del Gobierno en la materia, que ha generado un dilogo ms horizontal con los cooperantes y un cambio en el esquema tradicional de relacin donante-receptor. Ahora se conciben como socios para el desarrollo.
[68] En trminos de transparencia, el Ministerio de Relaciones

Exteriores lanz, en febrero de 2011, el Sistema Pblico de Informacin sobre Cooperacin para el Desarrollo en El Salvador, que cuenta con una agenda de cooperacin dinmica y novedosa, que se actualiza y atiende temas como la cooperacin SurSur, la cooperacin regional y la cooperacin descentralizada. En este mismo sentido los esfuerzos se han orientado a la inclusin y participacin de los actores de desarrollo en el diseo y la gestin de la cooperacin a travs de la institucionalizacin de la interlocucin entre el Gobierno de El Salvador, los socios para el desarrollo, la sociedad civil y los gobiernos locales. Por tanto, se han abierto espacios de dilogo permanente, como la Mesa de Cooperantes en Materia de Educacin, la Mesa de Cooperantes en Materia de Seguridad, y un espacio peridico de di70

logo entre el Viceministerio de Cooperacin para el Desarrollo, el Movimiento de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de El Salvador y el Foro de Cooperacin Internacional Solidaria.29 Tambin se destaca la instalacin de espacios de coordinacin en reas estratgicas para la cooperacin, como el Comit Intersectorial de Financiamiento Climtico.
[69] Adems se est implementando el Programa Unidos en la

Accin, con el que se pretende reformar, coordinar y hacer ms eficiente la cooperacin que brinda el Sistema de Naciones Unidas en el pas. El Salvador es el segundo pas en Amrica Latina y el noveno en el mundo en el que est funcionando. Por ltimo, se ha lanzado el Catlogo de Oferta de Cooperacin SurSur, que coloca al pas como oferente y receptor de cooperacin tcnica.

impulsada por la presente administracin es el respeto escrupuloso de los derechos humanos y de los compromisos del Estado salvadoreo en este campo, que derivan de la Constitucin de la repblica y de tratados internacionales y que han propiciado la incorporacin y la aplicacin progresiva del enfoque de derechos humanos y el principio de igualdad en las polticas pblicas. Un ejemplo es el reconocimiento de los derechos de las vctimas de las graves violaciones cometidas durante la guerra y la decisin de implementar medidas adecuadas de reparacin. Esta obligacin est estipulada en los Acuerdos de Paz y no haba sido atendida por los gobiernos anteriores que haban adoptado una posicin que negaba la historia y rechazaba la responsabilidad estatal en los crmenes de lesa humanidad perpetrados en ese perodo.
29. Estas organizaciones fungen como coordinadoras de una importante cantidad de organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que trabajan temas de desarrollo en el territorio.

[70] Otra dimensin fundamental de la nueva forma de gobernar

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Es as como en enero de 2010 se cre por decreto ejecutivo la Comisin Nacional de Bsqueda de Nios y Nias Desaparecidos durante el Conflicto Armado Interno.30 Esta entidad goza de autonoma tcnica y apoyo presupuestario por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Comisin se encuentra ya en funcionamiento y ha rendido los primeros resultados favorables, en particular en cuanto a la investigacin y rencuentro de nias y nios (ahora jvenes) con sus familias biolgicas. Esta comisin forma parte de uno de los compromisos estatales en el marco de la sentencia de las hermanas Serrano Cruz.
[71] El presidente Mauricio Funes, en su calidad de jefe de Estado,

ha reconocido en actos pblicos la responsabilidad estatal y ha pedido perdn a las vctimas que sufrieron graves violaciones a los derechos humanos durante la guerra. Destacan los actos de desagravio por las violaciones a los derechos humanos a las vctimas de la guerra en general (18 aniversario de los Acuerdos de Paz); por el asesinato de monseor scar Arnulfo Romero (30 aniversario de su martirio) y por la masacre del El Mozote (20 aniversario de los Acuerdos de Paz). Actualmente la mesa de dilogo permanente, bajo la coordinacin de la Secretara Tcnica de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, con participacin de vctimas y referentes comunitarios, ha construido el registro de vctimas de la masacre y est formulando, en conjunto con las comunidades afectadas, una poltica especfica de reparaciones colectivas, con el
30. El 8 de enero de 2010 se firm el decreto ejecutivo nmero 5reforma-

do mediante el decreto nmero 45 del 26 de abril del mismo ao mediante el cual se crea la Comisin Nacional de Bsqueda de Nios y Nias Desaparecidos durante el Conflicto Armado Interno, presidida por el procurador para la Defensa de los Derechos Humanos; el obispo auxiliar de la Arquidicesis de San Salvador, monseor Gregorio Rosa Chvez, y el sacerdote Manuel Acosta, este ltimo fue propuesto por la Asociacin Pro Bsqueda de Nios y Nias Desaparecidas.

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fin de procurar la preservacin de la memoria histrica y generar proyectos de desarrollo econmico y social en la zona.
[72] Adems se ha girado una invitacin abierta para que los

mecanismos especiales del Consejo de Derechos Humanos visiten el pas, en especfico los relatores especiales, y se ha iniciado un proceso de consultas nacionales para avanzar en la suscripcin y eventual ratificacin de diversos tratados an no suscritos por El Salvador. En particular destacan la Convencin Internacional para la Proteccin de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas, as como el Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos destinado a abolir la pena de muerte. Para todos se ha formalizado el acuerdo ejecutivo de adhesin y han sido presentados a la Asamblea Legislativa para que considere su ratificacin. De igual forma, el Gobierno de la repblica ha aceptado la responsabilidad por casos tramitados ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se han abierto espacios de dilogo permanente con las vctimas y se han institucionalizado varios procesos especficos de reparacin, en cumplimiento con informes de fondo o sentencias impulsadas por esos organismos. Destacan algunos casos de nias y nios desaparecidos durante el conflicto armado, como los de las hermanas Serrano Cruz y los nios Contreras, Meja y Ramrez. Igualmente, el caso de monseor Oscar Arnulfo Romero y la masacre de El Mozote, antes citada. Con relacin a estos casos, se han ampliado las servicios mdicos y atencin en salud integral a las vctimas; se han efectuado diversos actos simblicos de reparacin con participacin de las familias afectadas, como los actos presidenciales de perdn ya mencionados; se ha avanzado en la reparacin material de los sobrevivientes y se ha iniciado la creacin de un
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programa nacional para la atencin psicosocial de las vctimas, entre otros.

[73] Tambin es importante sealar que esta administracin ha

adoptado un enfoque de proteccin consular a los derechos humanos de los salvadoreos y las salvadoreas en el exterior. Esto responde a la alta vulnerabilidad que enfrentan durante su trnsito terrestre hacia el norte del continente.

Consulares, este trabajo de proteccin se ha dirigido por medio de la red de oficiales consulares en los Estados Unidos Mexicanos. La nueva poltica de proteccin diplomtica y consular se basa en integrar al ejercicio de las gestiones del servicio exterior la proteccin de los connacionales fuera del territorio, bajo un enfoque de derechos, sin distingo del lugar donde estos se encuentren y sin perjuicio de su condicin migratoria. En esta perspectiva, la red consular procura la asistencia a vctimas salvadoreas que han sufrido delitos graves o violaciones a sus derechos humanos durante su trnsito migratorio, permanencia en el pas de destino o proceso de retorno.
[75] Este cambio de enfoque ha requerido de una restructura-

[74] En el marco de la Convencin de Viena sobre Relaciones

cin del Viceministerio para Salvadoreos en el Exterior, dentro del que se cre una Direccin General de Derechos Humanos, as como la ampliacin y redistribucin de las sedes de diversos consulados. El ejemplo ms notable es la apertura de cuatro nuevas oficinas consulares en el sur de Mxico, especficamente en los estados de Chiapas, Veracruz y Tabasco, ya que son lugares crticos de la ruta migratoria de personas salvadoreas hacia el norte del continente. Esta nueva poltica ha supuesto, adems, la institucionalizacin de protocolos de actuacin consular en los mbitos de proteccin a vctimas; bsqueda de connacionales

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migrantes que han desaparecido; atenciones humanitarias; repatriaciones de personas fallecidas; personas vulnerables, enfermas, heridas; vctimas de trata; nios, nias y adolescentes. Tambin se han llevado a cabo acciones interinstitucionales en orden a la recepcin digna de personas con nacionalidad salvadorea que han retornado y han sido deportadas y se han impulsado experiencias piloto para su reintegracin social y econmica.
[76] La nueva poltica de proteccin a salvadoreos y salvadoreas

en el exterior ha incorporado la creacin de un observatorio de las migraciones, que recopila informacin de Estado sobre las situaciones de vulnerabilidad y vigencia de los derechos de compatriotas en el exterior. Y se ha desarrollado una experiencia prioritaria de monitoreo en las rutas del trnsito hacia los Estados Unidos, debido a reiterados sucesos de violencia y a las condiciones precarias que caracterizan esta migracin. El observatorio se alimenta sobre todo de la informacin proveniente de las verificaciones consulares y se procesa en un sistema informtico creado por el Ministerio de Relaciones Exteriores especializado para tal efecto.

[77] Asimismo, por medio de un convenio de trabajo firmado

por el Viceministerio para Salvadoreos en el Exterior, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, la asociacin Comit de Familiares de Migrantes Fallecidos y Desaparecidos de El Salvador y el Equipo Argentino de Antropologa Forense, se ha creado el Banco Gentico, para la identificacin de personas migrantes no localizadas que hubiesen fallecido en el trnsito. Con este esfuerzo se han tomado ms de 500 muestras genticas y la identificacin de 27 salvadoreos y salvadoreas fallecidas en trnsito y que no estaban identificadas. Esto ha permitido al Banco Gentico su plena identificacin y la entrega de los restos a sus familias para su sepultura y duelo.

75

bio fundamental impulsado por la presente administracin: la transformacin del Estado salvadoreo. Y es que no poda ser de otra manera, ya que los cambios estructurales e institucionales en la sociedad solo pueden impulsarse mediante la transformacin misma del Estado. Desde la campaa presidencial se haba concluido que con el Estado y el tipo de administracin pblica que se heredara no se podra iniciar un proceso de cambio slido y sostenible. Sin embargo, se defini una estrategia de transformacin gradual del Estado y particularmente del aparato gubernamental, que evitara la paralizacin y que a su vez permitiera ir construyendo una nueva institucionalidad estatal moderna y funcional.
[79] Un recuento breve de lo que se ha realizado en trminos

[78] La nueva forma de gobernar ha supuesto tambin un cam-

de modernizacin y restructuracin del Estado confirma el gran cambio institucional que est en marcha en El Salvador y que busca restituirle a este su funcin principal, que es de servir como elemento cohesionador de la sociedad. Para ello, ha sido preciso liberarlo de las ataduras a las que ha sido sometido a lo largo de la historia, tanto por parte de los grupos de poder econmico como de los partidos polticos, y as ponerlo al servicio de los intereses nacionales y en funcin de la construccin de una sociedad ms democrtica, justa, inclusiva y equitativa. Consecuente con este fin, el segundo cambio ha sido otorgarle nuevas funciones, de tal manera que pueda cumplir con eficiencia las responsabilidades que le asigna la Constitucin de la repblica, en particular las relacionadas con la promocin del desarrollo socioeconmico y con la bsqueda de una distribucin equitativa de la riqueza nacional.
[80] Los avances, aunque todava en progreso, son notables si se

considera el poco tiempo transcurrido. En primer lugar, como ya se ha mostrado, el Estado ha ganado autonoma respecto a los

76

grupos dominantes de poder y se ha democratizado en todo lo concerniente a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas. En segundo lugar, se ha fortalecido en su capacidad de gestin de esas polticas, sobre todo en su diseo y ejecucin, debido a la creacin y fortalecimiento de la institucionalidad gubernamental relacionada con las polticas sectoriales de fomento productivo y con la coordinacin y la planificacin del desarrollo econmico y social. En tercer lugar, se ha acercado ms a la poblacin y a los territorios y se ha comenzado a desconcentrar. En cuarto lugar, se ha fortalecido financieramente como resultado de la reforma fiscal que se ha implementado. En quinto lugar, se ha vuelto ms transparente y se ha reducido la corrupcin y el despilfarro.
[81] Asimismo, la transformacin del Estado ha incluido la mo-

dernizacin de la administracin pblica, la mejora de la calidad y la innovacin de procesos, el mejoramiento de las condiciones de trabajo de las servidoras y servidores pblicos, la profesionalizacin progresiva del empleo pblico y el fomento de la transparencia en la administracin del rgano Ejecutivo. Por medio de la Subsecretara de Gobernabilidad y Modernizacin del Estado se han logrado avances significativos en la implementacin de un ambicioso proceso de modernizacin. Destaca la puesta en marcha de la Red Interinstitucional de Calidad, conformada por enlaces tcnicos de treinta instituciones pblicas y que ha impulsado ms de veinte procesos de mejora continua que han involucrado al personal en la adopcin y fomento de una cultura de calidad y de perfeccionamiento continuo. Esto ha sido posible mediante la creacin de crculos de calidad y equipos de mejora. As mismo, se han capacitado ms de cuatrocientos funcionarios y funcionarias pblicas en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, que adems participaron en las autoevaluaciones de sus instituciones.

77

plimiento de la normativa laboral, modelado y automatizado por el Ministerio de Trabajo con la asesora tcnica de la Subsecretara de Modernizacin. Con lo que se logr terminar con un atraso de expedientes sancionatorios desde el ao 2004, la reduccin de los tiempos de elaboracin de informes por parte de supervisores y los tiempos de imposicin de multas. En este mismo mbito, se ha diseado e implementado el Modelo Salvadoreo para una Gestin de Excelencia, que incluye la adopcin de prcticas de mejoramiento continuo de gestin, tanto en el sector pblico como en el privado, y se puso en marcha por primera vez el Premio Salvadoreo a la Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prcticas, que ha llegado a su tercera edicin. Adicionalmente, se cuenta con 147 personas a nivel nacional formadas como evaluadoras, as como 245 personas de ms de 45 instituciones pblicas y privadas capacitadas en el Modelo de Excelencia y el Reconocimiento a las Mejores Prcticas.
[83] El fortalecimiento del ejercicio de derechos y deberes de

[82] Otro de los procesos puestos en marcha es Vigilar el cum-

las empleadas y los empleados pblicos tambin ha sido una estrategia que se ha impulsado con fuerza. Se estableci una agenda de dilogo con representantes sindicales del sector pblico, para pasar de un enfoque que promovi la desregulacin de derechos a la bsqueda sostenida de generar condiciones de mayor respeto de los derechos laborales de las servidoras y los servidores pblicos y de construir e institucionalizar espacios de dilogo y participacin como mecanismo para la atencin oportuna de los problemas del empleo pblico. Para ello cabe destacar la institucionalizacin del Instructivo sobre Relaciones Laborales en el rgano Ejecutivo,31 que promueve la im31. Elaborado a partir de un diagnstico denominado Condiciones la-

borales en el sector pblico del rgano Ejecutivo y sobre espacios para el dilogo y la participacin sindical del sector pblico. En su elaboracin

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plantacin de una cultura de estmulo y cumplimiento de los derechos laborales en la administracin pblica de este, con un nfasis particular en la eliminacin del trato discriminatorio y no igualitario.32 Asimismo estn en proceso de elaboracin seis guas didcticas que abordan temas antes invisibles en la administracin pblica, como la prevencin y erradicacin del acoso sexual y el acoso laboral, en conformidad con el nuevo marco legal aprobado. A la fecha, veintitrs instituciones, tanto ministerios como autnomas, han presentado sus informes en relacin al cumplimiento de la normativa y las acciones desarrolladas en este sentido.
[84] Cabe mencionar la puesta en marcha de la Red de Rela-

ciones Laborales del rgano Ejecutivo, conformada por enlaces o delegados de 32 instituciones,33 que da seguimiento a las relaciones laborales para as impulsar las polticas y estrategias diseadas en materia laboral. En mayo de 2010 comenz a funcionar la Mesa de Concertacin Laboral con Trabajadores y Trabajadoras del Sector Pblico del rgano Ejecutivo, en la que
participaron 126 representantes sindicales 94 hombres y 32 mujeres pertenecientes a 16 sindicatos del gobierno central, 6 de instituciones oficiales autnomas y 2 de empresas estatales. Fue presentado y validado con los sindicatos del rgano ejecutivo el 6 de mayo de 2010. 32. Al respecto, el instructivo contempla disposiciones que requieren de las instituciones generar condiciones para que se acceda al empleo pblico en condiciones de igualdad (art. 6.1); no exigir pruebas que pueden tener carcter invasivo, como las pruebas de embarazo (art. 6.2); fomentar una mayor participacin de las mujeres en los cargos directivos y de responsabilidad institucional (art. 7.4); dar especial atencin al desarrollo profesional de las mujeres, teniendo por objetivo eliminar los obstculos y dificultades que entran las mujeres en el mundo laboral (art. 7.7), y la prevencin del acoso sexual (art. 12.1), por mencionar algunos ejemplos. 33. Doce ministerios y veinte instituciones autnomas.

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se abordan de forma permanente distintos aspectos relacionados con la funcin pblica y las estrategias promovidas por el Gobierno.
[85] Por ltimo se deben sealar los importantes logros en ma-

teria de reforma poltica, que se expresan en la aprobacin, en enero de 2013, del voto de salvadoreos y salvadoreas en el exterior, quienes podrn emitir el sufragio por primera vez en la historia del pas a partir de las elecciones presidenciales de 2014. Esto fue posible gracias al impulso decidido del presidente de la repblica a travs de la Comisin Tcnica Interinstitucional, formada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretara de Asuntos Estratgicos, el Registro Nacional de Personas Naturales y el Tribunal Supremo Electoral. De igual forma, debe sealarse la aprobacin de las reformas al Cdigo Electoral en marzo de 2013, que posibilitaron finalmente los concejos municipales plurales potenciados por el Grupo Gestor, donde particip la Subsecretara de Gobernabilidad y Modernizacin del Estado, junto con organizaciones de la sociedad civil como la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, la Fundacin Nacional para el Desarrollo, el Consejo Nacional de Desarrollo Territorial y Descentralizacin (CONADES) y la Iniciativa Social para la Democracia.
[86] El anlisis anterior seala que el Gobierno de la repbli-

ca ha desarrollado un proceso de rescate de la institucionalidad estatal, que constituye un requisito esencial para avanzar hacia una democracia plena. Por supuesto, este proceso est todava lejos de ser completado.
[87] En conclusin, y de acuerdo a lo expuesto, en la esfera del

poder han ocurrido cambios fundamentales a partir de junio de 2009, sobre todo en lo que tiene que ver con la participacin
80

ciudadana en la formulacin de las polticas pblicas, la reduccin en el uso patrimonial del Estado, con la independencia de poderes y con el respeto y la promocin de los derechos humanos y de las libertades individuales. En trminos prcticos, estos cambios han supuesto una profundizacin de la democracia en la sociedad y en el Estado, ya que han contribuido a contrarrestar la estructura de poder con signos claramente autoritarios y antidemocrticos que se haba ido configurando en los veinte aos previos a esta gestin. El reto que queda por delante es consolidar estos procesos mediante reformas institucionales que aseguren su continuidad y su sostenibilidad ms all de 2014.
Recuadro 2 El Salvador, principales modificaciones al marco normativo e institucional vigente, 2009-2012
a) Anteproyectos de ley Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional Ley de Garantas Mobiliarias Ley General de Aguas Ley de Firma Electrnica Ley de Estabilidad Jurdica para las Inversiones Ley de Reconocimiento a los Veteranos de Guerra del Histrico Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional Ley de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa b) Nuevas leyes Ley de Asocios Pblico-Privados Ley de Fomento de la Produccin Ley de Reintegro de los Derechos Arancelarios a la Importacin Ley de Creacin del Centro de Trmites de Importaciones y Exportaciones Ley de Creacin del Sistema Salvadoreo para la Calidad Ley del Sistema Financiero para el Fomento al Desarrollo Ley de Supervisin y Regulacin del Sistema Financiero Ley de Concesin de la Terminal Portuaria Multipropsito Especializada en Contenedores, FASE I, del Puerto de la Unin Centroamericana Ley del Sistema de Tarjetas de Crdito Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para la Mujeres Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

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 Ley General de Prevencin de Riesgos en los Lugares de Trabajo Ley de Acceso a la Informacin Pblica Ley General de Juventud Ley de Igualdad, Equidad y Erradicacin de la Discriminacin contra las Mujeres Ley de Medicamentos Ley Especial de Lotificaciones y Parcelaciones para Uso Habitacional Ley Especial para Diligencias de Legalizacin de Derechos de Propiedad y Regularizacin de la Posesin a Personas de Escasos Recursos Econmicos y Personas Afectadas por Fenmenos Naturales Ley Especial para la Legalizacin de las Calles, Tramos de Calles, Carreteras, de Derechos de Vas y Antiguos Derechos de Va Declarados en Desuso y Desafectados como de Uso Pblico, para ser Transferidas en Propiedad a las Familias de Escasos Recursos Econmicos que las Habitan a travs del Fondo Nacional de Vivienda Popular Ley para la Desafectacin y Traspaso de los Terrenos del Tramo Ferroviario en Desuso a Favor de las Familias e Instituciones que las Habitan c) Reformas a leyes ya existentes Ley de Turismo Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica Ley Especial para la Constitucin del Fondo Solidario para la Salud Ley Orgnica del Banco Central de Reserva de El Salvador Ley de Bancos Ley del Mercado de Valores Ley de tica Gubernamental Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercializacin Ley de Servicios Internacionales Ley de Formacin Profesional Ley del Seguro Social Ley de Proteccin al Consumidor Ley de Marcas y Otros distintivos comerciales Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo Ley del Fondo Salvadoreo para Estudios de Preinversin Ley del Centro Internacional de Ferias y Convenciones de El Salvador Ley de Creacin de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones Ley Orgnica de la Comisin Ejecutiva Portuaria Autnoma Ley de la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa Ley del Fondo Social para la Vivienda Ley del Fondo Ambiental de El Salvador Ley del Fondo Nacional de Vivienda Popular Ley del Fondo de Conservacin Vial Ley General Martimo Portuaria Ley de la Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados Ley de la Corporacin Salvadorea de Turismo

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 Ley del Instituto Salvadoreo de Turismo Ley Orgnica de Aviacin Civil Ley de Impuesto sobre la Renta Cdigo Tributario d) Decretos ejecutivos Decretos ejecutivo de reforma al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo Decreto ejecutivo de creacin de la Agencia de Promocin de Exportaciones e Inversiones de El Salvador Decreto ejecutivo de creacin del Consejo Econmico y Social Decreto ejecutivo de creacin del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Decreto ejecutivo de creacin de los Gabinetes de Gestin Departamental Decreto ejecutivo de creacin del Consejo para el Crecimiento Decreto ejecutivo de reforma al decreto ejecutivo de creacin de la Comisin Nacional de Inversin Pblica Decreto ejecutivo que contiene disposiciones para evitar toda forma de discriminacin en la administracin pblica, por razones de identidad de gnero y/o de identidad sexual Decreto ejecutivo de creacin del programa presidencial Territorios de Progreso Decreto ejecutivo de creacin del programa Comunidades Solidarias e) Polticas Poltica Industrial Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor Poltica de Fomento a la Produccin Poltica de Innovacin, Ciencia y Tecnologa Poltica de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Poltica Nacional de Salud Poltica Nacional de Medio Ambiente Poltica Nacional de Juventud Poltica Nacional de la Mujer Poltica Nacional de Energa Poltica Nacional de Calidad Poltica de Salud Sexual y Reproductiva Plan Nacional de Igualdad y Equidad para las Mujeres Salvadoreas Poltica Nacional de Participacin Social en Salud Poltica de Educacin Superior Poltica de Rendicin de Cuentas de las Entidades Gubernamentales Poltica Transparencia y Anticorrupcin

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2013.

83

Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de distribucin y redistribucin de la riqueza, y sus efectos en la pobreza, la inclusin y la equidad
Gobierno de la repblica en sus cuatro aos de gestin ha ocurrido en el rea social, lo que demuestra de manera contundente su compromiso con la justicia y con la igualdad. Las transformaciones en este campo han sido tan novedosas y profundas que sin duda constituyen uno de los principales legados de la actual gestin gubernamental. En efecto, a lo largo de los ltimos cuatro aos se han diseado e implementado polticas destinadas a combatir la pobreza, a disminuir la desigualdad en sus distintas manifestaciones, a procurar procesos de inclusin social y a crear nuevos mecanismos institucionales que permitan una redistribucin ms equitativa de la riqueza y de los beneficios del crecimiento econmico. Para tales propsitos, el primer cambio sustantivo que se hizo fue reivindicar la funcin redistributiva del Estado salvadoreo, que a pesar de estar consignada en la Constitucin de la repblica no fue cumplida por los gobiernos anteriores, por considerarla contraria a los intereses de corto plazo de los grupos tradicionales de poder y porque imperaba una ideologa antiestatista y antintervencionista caracterstica de los grupos dominantes del pas.
[89] La funcin redistributiva del Estado se est ejecutando por [88] Otro de los cambios fundamentales que ha impulsado el

medio de una nueva poltica social basada en derechos y en una concepcin universal que devino en la creacin del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU), que busca proporcionar de manera gradual pero sostenida un conjunto de servicios sociales bsicos a todos los salvadoreos y todas las salvadoreas, independientemente de su posicin social; y por otra parte, en la definicin e implementacin de polticas sociales sectoriales, en
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particular en las reas de salud y educacin. De esta manera, la nueva poltica social se constituye en uno de los pilares centrales del nuevo modelo econmico y social que se est configurando, a la vez que representa el principal mecanismo institucional que busca redistribuir entre la totalidad de la poblacin en especial la que se encuentra en mayores condiciones de pobreza, exclusin social y vulnerabilidad el excedente econmico interno captado por el Estado por medio de los impuestos y el derivado de las donaciones y los prstamos internacionales.
[90] El Sistema de Proteccin Social Universal forma parte de la

poltica social y est basado en el enfoque de derechos humanos y toma en consideracin el ciclo de vida de las personas (prenatal y primera infancia, niez, adolescencia, juventud, adultez, vejez). Se caracteriza por la integralidad y por la diversidad de programas e intervenciones que lo conforman. Como puede observarse en el esquema 1, se compone de programas enfocados primordialmente en poblaciones especficas que se encuentran en condicin de pobreza y vulnerabilidad. Estos son, entre otros: Comunidades Solidarias (Rurales y Urbanas), Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), Ciudad Mujer, Dotacin de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares. Cabe destacar que Ciudad Mujer atiende a mujeres de todos los estratos socioeconmicos y brinda atencin especializada a mujeres vulneradas. Sus ejes transversales son la equidad e igualdad de gnero, la inclusin y la seguridad social, la participacin comunitaria y el desarrollo local.34 Dentro del Sistema de Proteccin Social Universal se encuentran, adems, el Rgimen Especial de Salud y Maternidad para Trabajadores y Trabajadoras Domsticas del
34. Una explicacin amplia del Sistema de Proteccin Social Universal se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, segunda edicin, pp. 63-72, y en Secretara Tcnica de la Presidencia, SPSU: Sistema de Proteccin Social Universal. Resumen ejecutivo, Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2013.

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Esquema 1 Esquema general de la Poltica Social y del Sistema de Proteccin Social Universal

Acciones universales

Poltica social Poltica econmica y sectorial

Seguridad alimentaria y nutricional Desarrollo productivo

Salud

Educacin

Formacin laboral y empleo

Asistencia social

Vivienda social

Seguridad y prevencin de la violencia

Infraestructura social bsica

Comunidades Solidarias Urbanas y Rurales Salud y alimentacin escolar

Sistema de Proteccin Social Universal

Paquetes agrcolas Ciudad Mujer Atencin a la persona adulta mayor Programa de Apoyo temporal al ingreso (PATI) Dotacin de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares

Inversin en capital humano

Inversin en capital para el trabajo

Inversin en capital familiar comunitario

Ejes transversales:

Equidad de gnero Inclusin social Seguridad social

Participacin comunitaria Desarrollo local

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador.

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Instituto Salvadoreo del Seguro Social y el Rgimen Transitorio de Beneficios para Trabajadores Cesantes del Instituto Salvadoreo del Seguro Social que fue parte del Plan Global Anti Crisis hasta el ao 2011, en el que participaron 7733 personas (3869 mujeres y 3864 hombres).
[91] El Sistema de Proteccin Social Universal se dise y co-

menz a implementarse el segundo semestre del ao 2009 como parte del Plan Global Anti Crisis, buscando aliviar los impactos de esta e instaurando instrumentos para entender a los ms vulnerables. Desde entonces ha habido avances significativos en la concrecin de sus distintos componentes y en su despliegue territorial. Debido a restricciones financieras que ha enfrentado la actual administracin, dentro del Sistema se han priorizado aquellas polticas y programas que produzcan impactos positivos en el bienestar de la poblacin en mayores condiciones de pobreza, exclusin social y vulnerabilidad, especialmente nias y nios, personas adultas mayores, mujeres jefas de hogar y jvenes que no tienen empleo ni reciben ninguna educacin. De ah el nfasis que se ha puesto en los programas dirigidos a poblaciones especficas como Ciudad Mujer que representa en s mismo un reconocimiento a los derechos de las mujeres y cuya novedad y eficacia han sido elogiadas en el mbito internacional o los programas dirigidos a la poblacin infantil y a las personas adultas mayores.
[92] Actualmente ha habido grandes avances en el diseo e im-

plementacin del Sistema de Proteccin Social Universal. En 2009 se ampliaron de 93 a 100 los municipios rurales que participan en los programas de transferencias monetarias condicionadas de educacin y salud se entregan a familias en situacin de pobreza cuando envan a los nios y a las nias a la escuela y reciben atencin en salud y que adems cuentan con servicios
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 Cuadro 3 El Salvador, montos invertidos, participantes y cobertura de los principales programas sociales
Programas sociales Programa Vaso de Leche1 Programa Alimentacin Escolar2 Programa de dotacin de tiles escolares, uniformes y zapatos3 Programa de Apoyo Temporal al Ingreso -TOTAL (IDA y CSU)4 Comunidades Solidarias Rurales (familias)5 Bonos Urbanos Pensin Bsica Universal Pensin de Veteranos Ciudad Mujer6 Paquetes Agrcolas7 TOTAL Beneficiados 2008 2009 875 000 2010 1 310 286 2011 250 000 1 316 779 2012 499 819 1 327 348 2013 800 000 1 480 000

1 377 113

1 386 767

1 386 767

1 386 767

4298

33 283

50 733

67 391

83 654 436 998

105 824 6487 563 350

98 378 8019 463 825

90 997 15 300 35 614 419 597

83 128 3865 25 511 2082 82 874 486 904

81 315 7000 29 085 2296 152 313 580 590

1. Datos de los Ministerios de Agricultura y Ganadera y de Educacin con proyecciones 2013. 2. Datos del Ministerio de Educacin con proyecciones 2013. 3. Datos de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa con proyecciones 2013. 4. Datos del Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local con proyecciones 2013. 6. Informacin proporcionada por la Secretara de Inclusin Social, datos a mayo de 2013. 7. Datos del Ministerio de Agricultura y Ganadera.

88

Inversin, montos en dlares 2008 2009 11.4 2010 21.0 2011 1.9 13.4 2012 2.6 13.9 2013 5.4 19.4

76.3

71.4

72.2

73.5

0.5

10.6

14.2

9.1

11.2 24.3 35.5

19.2 0.3 31.3 62.3

18.8 4.0 25.9 146.5

17.1 7.1 2.6 23.4 147.6

14.5 0.6 9.8 0.8 22.0 26.9 177.5

14.6 1.6 18.8 1.9 11.0 25.2 182.4

89

de infraestructura social bsica antes solo 32 contaban con esta prestacin. Se ha introducido la Pensin Bsica Universal de 50 dlares mensuales que reciben las personas de 70 aos y ms; se ha creado el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, que incluye la entrega de cien dlares mensuales y cursos de capacitacin laboral por un perodo de seis meses y busca mejorar las condiciones de empleabilidad de mujeres y jvenes en los asentamientos urbanos precarios, quienes a cambio cooperan en proyectos comunitarios que favorecen a la poblacin local; se ha creado Ciudad Mujer, que brinda atencin integral a las mujeres en un solo espacio fsico. Se han introducido los Programas de Dotacin de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares; de Alimentacin Escolar y de Vaso de Leche, que favorecen a estudiantes de escuelas pblicas, y se ha fortalecido el Programa de Dotacin de Semillas, que subvenciona a campesinos y campesinas en situacin de pobreza. Hay que resaltar que la mayora de estos programas no exista antes de que iniciara la actual administracin y la inversin en este tipo de iniciativas era mnima.35 Esto evidencia en su justa dimensin la trascendencia del cambio registrado y de los esfuerzos realizados.
[93] La implementacin del Sistema de Proteccin Social Uni-

versal ha significado la inversin social ms importante de la historia reciente del pas: solo en programas de proteccin social en el ao 2011 se invirtieron 147.7 millones de dlares, monto que se elev a ms de 175 millones en el ao 2012. Para el ao
35. Por ejemplo, la administracin de Antonio Saca implement el programa Red Solidaria, que inclua el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas a familias rurales de los 93 municipios ms pobres, y el programa de entrega de semilla mejorada, que se otorgaba de manera discriminada y en funcin de intereses partidarios. El monto total invertido en dichos programas el ao 2008 fue de solamente 35.4 millones de dlares (11.2 millones en Red Solidaria y 24.3 millones en semilla mejorada).

90

2013 se espera que la inversin ronde los 182 millones. En trminos de poblacin atendida, los programas del Sistema de Proteccin Universal han favorecido a ms de 2 millones de personas, cantidad que representa el 30 % de la poblacin total del pas.
[94] El aumento cuantitativo de la inversin social ha ido acom-

paado de un cambio en su composicin a favor de la inversin en capital humano, es decir, en la gente. Estas tendencias se pueden constatar mediante la evolucin de la inversin social ejecutada por el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local. En 2011, el Fondo destin 101.3 millones de dlares a los proyectos que ejecuta; en 2012 fueron 106 millones, monto que representa el doble de lo que haba colocado en 2008 (50.3 miGrfico 3 El Salvador, composicin de la inversin del Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local
100 %

80 %

60 %

40 %

20 %

0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Infraestructura

Capital humano

Fuente: Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, 2013.

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llones de dlares). Este aumento cuantitativo de la inversin ha ido acompaado de un cambio cualitativo, ya que el porcentaje de la inversin en la gente dentro de la inversin total aument de 33 % en 2008 a 52 % en 2012.
[95] Adems del impacto positivo de los programas anteriores

en el bienestar de las personas participantes y sus familias, la introduccin del Sistema de Proteccin Social Universal es una evidencia rotunda del cambio que ha ocurrido en el pas en trminos del reconocimiento y atencin, por parte del Gobierno de la repblica, de grupos poblacionales histricamente marginados de la accin gubernamental: mujeres en su conjunto, nias y nios, jvenes y personas adultas mayores. En este sentido, la constitucin del Sistema representa un paso firme hacia la construccin de una sociedad ms inclusiva y solidaria. Conviene destacar en este punto la creacin de la Secretara de Inclusin Social que, entre otras labores, atiende a las personas con discapacidad, a las personas con orientaciones sexuales diversas, a las personas adultas mayores, a los pueblos indgenas (hoy a cargo de la Secretara de Cultura) y Ciudad Mujer.
[96] Es importante resaltar la labor indita de este Gobierno en

materia de la promocin activa de los derechos de las mujeres en los diferentes mbitos, sobre todo de aquellas en mayores condiciones de desigualdad y exclusin. De esta manera se est contribuyendo en la reduccin de las grandes brechas de desigualdad de gnero que an persisten en nuestra sociedad. A diferencia de las administraciones anteriores, cuyas polticas y programas trataban de forma asistencialista a las mujeres y las vean solo en su rol de cuidadoras de otros (madres o esposas), en la actualidad son consideradas como personas y ciudadanas plenas, sujetas de derecho en cuanto tales.

92

[97] Este compromiso, planteado en el Plan Quinquenal de Desa-

rrollo 2010-2014, se reafirma con la aprobacin en este perodo de dos leyes de gran transcendencia: la Ley Especial Integral para el Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicacin de la Discriminacin contra las Mujeres. Tambin debe recordarse que el presidente Mauricio Funes ha sido uno de los tres nicos mandatarios de Amrica Latina que ha declarado formal y pblicamente la lucha contra la violencia de gnero hacia las mujeres como una prioridad de gobierno y de pas, y ha fortalecido y puesto en marcha mecanismos sustantivos al respecto. Entre estos est la instalacin, por parte del Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer, de las ventanillas de prevencin y atencin a la violencia de gnero y del Centro de Orientacin y Llamadas 126, que recibe llamadas 24 horas al da de forma gratuita para la atencin de mujeres vctimas de violencia, y el refuerzo y ampliacin del Programa Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres.
[98] Desde el inicio de la presente administracin se ha imple-

mentado una poltica que promueve la atencin prioritaria de las mujeres en todas las polticas pblicas y en los programas sociales, lo cual se ha traducido en una mayor inclusin socioeconmica de estas. Por ejemplo, de un total de 50 700 participantes en el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, unas 37 000 son mujeres, cantidad que representa el 73 % del total. Asimismo, 37.4 %, es decir 13 468 ttulos, entregados por el Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria en el perodo 2009-2013 corresponden a mujeres, a quienes adems les ha correspondido el 23.1 % del total de crditos agrcolas otorgados por el Banco de Fomento Agropecuario en el ao 2012 y 36 % de los paquetes agrcolas entregados ese mismo ao. Esto significa un gran avance, pues la agricultura es una actividad productiva tradicionalmente a estado a cargo de hombres. En Comunidades Solidarias Urbanas se
93

establece un bono de educacin adicional para las mujeres que cursen bachillerato o sean madres adolescentes que se reintegran al sistema escolar, se promueve la capacitacin de mujeres en oficios no tradicionales de manera que tengan mayores posibilidades de insercin laboral y productiva, se establecen cuotas de participacin de mujeres y hombres en los comits locales de coordinacin de los programas, as como para la titularizacin de lotes a nombre de mujeres con el objetivo de contribuir a reducir las grandes brechas de desigualdad existente en materia de acceso a la propiedad. Por primera vez, adems, un programa de esta naturaleza y trascendencia incluye un componente para la prevencin y atencin a la violencia hacia las mujeres, e incorpora indicadores y metas especficas para medir estos avances. Adems, 52.1 % de las personas adultas mayores que reciben la Pensin Bsica Universal en 75 municipios dentro de Comunidades Solidarias Rurales son mujeres; se otorgaron 10 588 crditos de vivienda a mujeres, que representan el 44 % del total; del total de propiedades titularizadas por el Instituto Libertad y Progreso, 65 % fue a favor de mujeres, y de los apoyos que han brindado los Centros de Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa, 51% han sido iniciativas econmicas de mujeres. El Banco de Desarrollo de El Salvador ha entregado de junio 2009 a marzo de 2013 el 51 % de los crditos como banca de segundo piso a las mujeres, el 41 % a los hombres y el 8 % a sociedades. A pesar de los avances, en trminos del valor de los crditos las cifras por sexo cambian, ya que del volumen total entregado que asciende a 784 millones, el 11 % se han entregado a mujeres empresarias, el 23 % a hombres y el 66 % a personas jurdicas. Algo similar sucede con el Fondo Salvadoreo de Garantas, donde las mujeres alcanzan el 51 % de las usuarias, pero nicamente el 30 % del monto total garantizado por el Fondo. Del conjunto de asociados a cooperativas registradas, las mujeres representan el 47 % del total.

94

[99] Por su importancia en trminos de la prioridad que ha teni-

do la inclusin productiva de las mujeres merece la pena mencionar el Programa de Fomento a la Empresarialidad Femenina, que busca el acceso de las mujeres a los servicios gubernamentales en materia de capacitacin e insercin productiva. Este consiste en la instalacin, por parte de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, de las Ventanillas de Apoyo a la Empresarialidad Femenina en once Centros de Desarrollo de Micro y Pequeas Empresas y en las cuatro sedes de Ciudad Mujer. As mismo, se ha promovido la tranversalizacin progresiva del enfoque de gnero en polticas y programas estratgicos reforma de salud y Comunidades Solidarias y en diversos proyectos de ley Seguridad Alimentaria y Nutricional, General de Aguas y Fomento y Promocin de la Micro y Pequea Empresa; y se han instituido polticas importantes en materia de derechos de las mujeres, como la de Salud Sexual y Reproductiva.

[100] Sin duda, uno de los grandes aportes del Gobierno de la re-

pblica en esta materia ha sido Ciudad Mujer, un programa innovador coordinado por la Secretara de Inclusin Social que concentra dentro del mismo espacio quince instituciones del Estado que prestan diferentes servicios especializados para las mujeres, con el fin de garantizar la realizacin de sus derechos en un ambiente seguro, confiable, clido y de calidad. Actualmente operan cuatro centros de Ciudad Mujer (Coln, Usulutn, Santa Ana, San Martn) que cubren respectivamente un rea de influencia de 8 o 10 municipios, y para finales de este ao se inaugurarn dos centros ms (San Miguel y Morazn). Los servicios otorgados se agrupan en cuatro ejes: autonoma econmica, atencin a la violencia de gnero, salud sexual y reproductiva y educacin colectiva. Se brinda adems atencin infantil a los nios y a las nias que acompaan a las mujeres atendidas. A mayo de 2013 se haban atendido a 191 239 mujeres, 24 838 nios y nias y se haban brindado 444 323 servicios.
95

ha implementado el programa presidencial Nuestros Mayores Derechos, que busca contribuir a mejorar las condiciones de vida y el ejercicio de derechos de las personas adultas mayores. Los componentes de este programa son: Pensin Bsica Universal, programa de apoyo nutricional, programa de fortalecimiento educativo, apoyo a programas de formacin de cuidadores y cuidadoras familiares, acciones de sensibilizacin y promocin de derechos, acciones de emprendimiento, mejoramiento de espacios para personas adultas mayores, capacitacin y programas de apoyo a hogares e impulso de mejoras de normativas nacionales e internacionales. La Pensin Bsica Universal ya ha beneficiado a 25 500 personas en 75 municipios rurales. Adicionalmente, en 2012 inici la entrega de esta prestacin a 2290 veteranos y veteranas de guerra del histrico FMLN.
[102] Otro cambio importante impulsado por el Gobierno de la

[101] Adems, por medio de la Secretara de Inclusin Social se

repblica en la poltica social ha sido la introduccin de intervenciones orientadas a combatir, por primera vez en la historia reciente del pas, la pobreza urbana. Esta iniciativa, denominada Comunidades Solidarias Urbanas, incluye la entrega de bonos por educacin a 5600 jvenes en 5 municipios urbanos y el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, que en la actualidad atiende 36 municipios y ha contado con la participacin de 50 733 personas, en su mayora mujeres. Tambin se han efectuado otras intervenciones como el Mejoramiento Integral de Asentamientos Urbanos Precarios, programas de prevencin de violencia, introduccin de agua potable que ha beneficiado a casi 5000 hogares, emprendimientos sociales y gestin comunitaria de riesgos ambientales. El bono por educacin y salud rural sigue activo en 100 municipios rurales y cuenta con ms de 80 000 familias participantes, y se est mejorando con acciones de seguridad alimentaria.

96

[103] Adems del impacto positivo en trminos de beneficios

econmicos y sociales tangibles para la poblacin, algunos de los programas sociales han contribuido a dinamizar las economas locales y al surgimiento y/o fortalecimiento de nuevos empresarios y empresarias. Por ejemplo, en el Programa de Dotacin de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares, durante los aos 2011 y 2012, se contrataron 10 395 empresas la gran mayora de ellas, medianas, pequeas y micro por un monto total de 94.5 millones de dlares, y se han creado alrededor de 93 000 empleos tanto directos como indirectos. Asimismo en los lugares donde opera el programa Vaso de Leche se ha contribuido a la reactivacin de la ganadera, ya que se han contratado 2300 ganaderos para que proporcionen la materia prima (leche fresca).

cin Social Universal, el Gobierno de la repblica ha impulsado reformas sociales sectoriales. La ms novedosa y transformadora es la Reforma de Salud, que constituye sin duda la ms sustancial y ambiciosa de la historia del pas. Su objetivo estratgico es sentar las bases de un nuevo sistema integrado de salud que permita a todos los habitantes del pas acceder de manera oportuna a servicios de salud equitativos, universales y de alta calidad. La importancia de esta reforma se refleja en los recursos financieros concedidos al Ministerio de Salud: la asignacin presupuestaria para el gasto social en el primer nivel de atencin alcanz 160 millones de dlares en el ao 2012, lo que represent un incremento del 74.8 % respecto al presupuesto del ao 2008, mientras que en la red hospitalaria fue de 240 millones en 2012, con un incremento del 46.7 % respecto de 2008.
[105] La reforma de salud propone un abordaje integral con espe-

[104] Como componente fundamental del Sistema de Protec-

cial nfasis en la prevencin de las enfermedades, en la promocin de la salud, en la atencin de las enfermedades durante todas las
97

etapas del ciclo de vida de las personas y en las situaciones y necesidades concretas de mujeres y hombres. De igual forma, busca prestar servicios universales gratuitos para toda la poblacin. Los componentes de la reforma integral de salud son los siguientes: Desarrollo de las Redes Integradas de Servicios de Salud. Establecimiento del Sistema Nacional de Emergencias Mdicas. Medicamentos y vacunas. Creacin del Instituto Nacional de Salud. Establecimiento del Foro Nacional de Salud. Trabajo intersectorial e intrasectorial. Sistema nico de Informacin en Salud. Recursos Humanos en Salud.
[106] Unos de los cambios sustantivos desde que inici la im-

plementacin de la reforma es la ampliacin significativa de la cobertura de los servicios, al superar las barreras econmicas, geogrficas y culturales, sobre todo en el primer nivel de atencin. Antes de junio de 2009 el Ministerio de Salud contaba con una capacidad instalada de 377 unidades de salud en todo el pas y con un modelo de atencin basado en lo curativo. Asimismo haba algunos equipos mviles rurales que ofertaban un paquete bsico de salud materno-infantil con visitas de una vez por mes a las comunidades. Actualmente existen 692 Unidades Comunitarias de Salud Familiar en todo el pas, categorizadas como bsicas, intermedias y especializadas.
[107] Se han instalado los Equipos Comunitarios (ECOS) de Sa-

lud Familiares36 y los Especializados;37 con lo que se ha mejora-

36. Los ECOS Familiares estn integrados por tres profesionales en salud (medicina, enfermera, auxiliar de enfermera), tres promotores o promotoras en salud y un polivalente. 37. Los ECOS Especializados estn conformados por un equipo multidis-

98

do la cobertura, la calidad y el acceso a la salud de la poblacin en mayor condicin de pobreza en el primer nivel de atencin. Desde julio de 2010 hasta mayo de 2013 se instalaron 517 ECOS (481 Familiares y 36 Especializados) en 164 municipios, incluidos los 100 municipios ms pobres del pas, 14 municipios de Comunidades Solidarias Urbanas y municipios con alta prevalencia en desnutricin infantil. Para el funcionamiento de la red de servicios de salud se han contratado 4652 nuevos recursos humanos, 2952 personas en el primer nivel y 1700 en la red hospitalaria. Este aumento de personal ha propiciado por primera vez la contratacin de personal mdico especialista con contrato de ocho horas en el primer nivel de atencin, as como promotores y promotoras de salud, quienes son el vnculo permanente con la comunidad.
[108] Con esta nueva infraestructura de salud localizada en todo

el territorio nacional se ha incrementado sustancialmente la cobertura de atencin en zonas rurales tradicionalmente abandonadas y marginadas. Hasta mayo de 2013 se haban atendido 1 894 866 personas de forma directa en los ECOS Familiares y 377 483 familias estaban adscritas a dichas instancias.

cin de la reforma ha sido la organizacin e instalacin de las Redes Integradas de Servicios de Salud, donde se integran los
ciplinario (pediatra, ginecologa, medicina interna, medicina general o de familia, fisioterapia, nutricin, psicologa, educacin para la salud, enfermera y auxiliar de enfermera, laboratorio clnico, odontologa, inspeccin de saneamiento, auxiliar de farmacia, estadstico y polivalente). En cada sede de Ciudad Mujer (Coln, Santa Ana, Usulutn y San Martn) funciona un ECOS Especializado con nfasis en salud sexual y reproductiva; y en el Bajo Lempa, Usulutn, existe uno que se especializa en enfermedad renal crnica, ya que hay una elevada incidencia de esta enfermedad en esa zona.

[109] Otro resultado importante obtenido con la implementa-

99

tres niveles de atencin, lo que facilita que desde los ECOS Familiares y los Especializados se remita a los pacientes a la red hospitalaria, segn su patologa y gravedad. Antes de que iniciara esta administracin dicha red se encontraba saturada, desmantelada, desorganizada, fragmentada y presentaba serias deficiencias de gestin en la mayora de los procesos de atencin. Se cobraba la mal llamada cuota voluntaria, que aportaba a la red hospitalaria un monto anual de 12 millones de dlares, pero que en la prctica impeda el acceso a los servicios de salud de la poblacin en condicin de pobreza. El pago de esta cuota fue eliminado como parte del Plan Global Anti Crisis y el Gobierno de la repblica asumi estos costos. El impacto positivo de esta medida fue inmediato, ya que la demanda de servicios de salud aument de forma considerable. En el ao 2012 se alcanz un total de 13.2 millones de consultas, que equivalen a 2 049 420 consultas adicionales a las que se brindaron en 2008.
[110] El Gobierno ha hecho una inversin histrica de ms de

228 millones de dlares en el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de la red hospitalaria y de las Unidades Comunitarias de Salud Familiar y Especializadas; de esta inversin 38 millones de dlares corresponden al primer nivel de atencin y 190.7 millones de dlares a la red hospitalaria.
[111] Asimismo se han construido, ampliado y/o reconstrui-

do 139 Unidades Comunitarias de Salud Familiar y Especializadas; se estn construyendo 2 nuevos hospitales (Maternidad y La Unin); se han ampliado y remodelado 14 hospitales ms (Hospital Nacional Especializado Rosales, Chalchuapa, Saldaa, Bloom, Santa Ana, San Rafael, Jiquilisco, Gotera, Nueva Concepcin, Santa Rosa de Lima, Psiquitrico, Ilobasco, San Bartolo y Zacamil) y se finaliz la construccin de los 4 hospitales que dej pendientes el gobierno anterior: Hospital Nacional General
100

Santa Gertrudis de San Vicente, Santa Teresa de Zacatecoluca, San Pedro de Usulutn y San Juan de Dios de San Miguel. El equipo para los 30 hospitales nacionales est en proceso de compra pero en algunos, como el Rosales y el Benjamn Bloom, se ha adquirido equipo especializado, como tomgrafo axial computarizado y resonancia magntica, adems de rayos X y esterotaxia, entre otros. Asimismo 19 hospitales de la red han sido equipados por el Fondo Solidario para la Salud, con una inversin de 3 millones de dlares.

Cuadro 4 Instalacin de ECOS Familiares y Especializados

Indicador Municipios cubiertos con ECOS Poblacin atendida con ECOS Familiares Familias atendidas con ECOS Familiares ECOS Familiares instalados ECOS Especializados Total ECOS Recursos humanos en el primer nivel de atencin Unidades Comunitarias de Salud Familiar 2009 0 0 0 0 0 7724* 2010 80 591 479 133 983 196 14 210 2266 2011 73 1 060 317 192 939 226 14 230 310 2012 8 154 012 31 205 33 7 40 239 2013 3 89 058 19 356 26 1 27 137 TOTAL 164 1 894 866 377 483 481 36 517 10 676

377

106

141

52

16

692

* La actual administracin encontr laborando a 7724 personas en el primer nivel de atencin, y entre 2010 y 2013 se han contratado 2952 personas ms. Fuente: Ministerio de Salud, 2013.

101

de la Discriminacin contra las Mujeres, que entr en vigor en el ao 2011, y de la Ley Especial para una Vida Libre de Violencia contra las Mujeres, vigente desde el ao 2012, se cre la Unidad de Salud Sexual y Reproductiva y se aprob una partida a favor de las mujeres de 1.4 millones de dlares gestionada por las parlamentarias salvadoreas que est focalizada en acciones de prevencin y atencin del cncer crvico uterino y de mamas. En cada sede de Ciudad Mujer funciona un mdulo de salud sexual y reproductiva, con un equipo multidisciplinario especializado en el tema. Se han creado unidades de atencin especializada a mujeres vctimas de violencia sexual en tres hospitales pblicos: Hospital Saldaa, Hospital de Santa Ana y Hospital de San Miguel, y se han implementado grupos de autoayuda en ocho unidades de salud y tres hospitales.

[112] En el marco de la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicacin

Cuadro 5 El Salvador, tipo de atenciones y servicios brindados por el Ministerio de Salud, 2008-2012
Servicios brindados Total consultas Consultas preventivas consultas de primera vez por morbilidad Actividades de promocin Total de egresos Total de partos hospitalarios 2008 11 241 158 2 041 275 5 798 084 1 750 702 337 112 75 565 2009 13 049 205 3 269 334 7 637 104 1 642 134 364 915 76 672 2010 13 386 359 2 284 465 7 803 286 2 386 016 374 779 77 114 2011 13 291 495 2 378 728 7 562 802 3 640 501 400 233 80 825 2012 13 290 578 2 527 893 7 350 746 4 237 418 399 636 82 586

Fuente: Ministerio de Salud, 2013.

102

de salud han comenzado a mejorar. De acuerdo con informacin preliminar de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, el porcentaje de la poblacin que se enferm disminuy de 16% en el ao 2009 a 12% en el ao 2012. Por otra parte, el porcentaje de la poblacin que se enferm y que tuvo acceso a los servicios de salud aument de 51.9 % en el ao 2008 a 59.1 % en 2012, y se benefici sobre todo a la poblacin ms pobre.
[114] Otros resultados positivos de la reforma de salud son: au-

[113] Ante la implementacin de la reforma, algunos indicadores

mento de la cobertura de vacunacin, que en 2012 fue superior al 93 % para todas las vacunas 94.6 % de nios y nias tiene completo su esquema de vacunacin a excepcin de rotavirus; incremento del parto institucional (con gineclogo) que lleg al 83.5 %; el aumento del control prenatal de 53.4 % en 2008 a 85.3 % en 2012 y de la vigilancia obsttrica; aumento de la cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal antes de las doce semanas, que pas de 61.1 % a 65.6 % entre 2009 y 2012; aumento de la cobertura de inscripcin del menor de un ao de edad de 77.8 % a 93.3 % entre 2007 y 2012 y del control posnatal 49.2 % a 89 % entre 2008 y 2012. El pas super el quinto Objetivo de Desarrollo del Milenio en el compromiso de los gobiernos a reducir la mortalidad materna a 52.8 muertes maternas por cada 100 mil nacido vivos en el ao 2015. El Salvador redujo la mortalidad materna desde el ao 2010 a 51.8 defunciones por 100 000 nacidos vivos, y para el ao 2012 la razn de mortalidad materna fue de 44.3. Entre las estrategias que han contribuido a este logro se encuentran las casas de espera materna, que se incrementaron de 3 a 16 en la actual administracin, y la contratacin de ginecobstetras las 24 horas del da en 17 de los 28 hospitales de la red pblica donde se atienden partos.

103

tcnica que depende del Ministerio de Salud y tiene como misin generar, transmitir y difundir conocimientos cientfico-tecnolgicos y promover la incorporacin de estos en la solucin de los problemas de salud de la poblacin. Esta entidad constituye uno de los ocho ejes estratgicos de la Reforma de Salud y contempla tres grandes ejes estratgicos de accin: Escuela de Gobierno, Investigacin y Redes de Laboratorios y Bancos de Sangre.

[115] El Instituto Nacional de Salud es una entidad cientfico-

Grfico 4 El Salvador, tendencia de razn de mortalidad materna x 100 000 n. v.

250

200

150

100

50

0 1990 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Establecimientos del Ministerio de Salud, alcaldas municipales, base de datos USSR, Direccin General de Estadstica y Censos, 2013.

abordaje multidisciplinario sobre la Enfermedad Renal Crnica de causa desconocida. Esta investigacin incluy primero el abordaje epidemiolgico de 11 comunidades, 1036 familias y un
104

[116] El Instituto Nacional de Salud hizo una investigacin con

total de 5018 personas de todos los grupos etreos, en lo que se han llamado estudios de Nefrolempa, de Nefro-oriente y de Nefro-occidente. Posteriormente, fue seguida de una investigacin clnica que analiz a profundidad 60 pacientes, quienes se sometieron a estudios fisiopatolgicos, histopatolgicos y txico-epidemiolgicos. La investigacin en conjunto ha aportado una primera aproximacin a la definicin de Enfermedad Renal Crnica no asociada a causas tradicionales. A partir de los resultados de ese estudio se organiz el Encuentro Internacional de Enfermedad Renal Crnica de Causas no Tradicionales (ERCnT) en San Salvador, que reuni a ms de 200 especialistas, nacionales e internacionales. Con base en las conclusiones del encuentro se llev a cabo un da despus una reunin de alto nivel, convocada por el Ministerio de Salud de El Salvador y la Secretara del Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica, que concluy con la Declaratoria de San Salvador, en la que se presenta a los pases un marco de acciones conjuntas para dar respuesta al problema de salud pblica que representa la Enfermedad Renal Crnica de Causas no Tradicionales en la regin.
[117] Otro cambio fundamental promovido por el Gobierno de

la repblica ha sido en el sector de medicamentos y vacunas. La aprobacin de la Ley de Medicamentos ha coadyuvado a la eliminacin de prcticas anticompetitivas que alteraban los precios en el mercado de los medicamentos y por tanto ha impactado de forma positiva en los precios. Fue aprobada el 2 de abril de 2012 y se hizo efectiva a partir del 4 de abril de 2013. Busca garantizar una institucionalidad que permita asegurar la accesibilidad, registro, calidad, disponibilidad, eficiencia y seguridad de los medicamentos y productos cosmticos para la poblacin y propiciar el mejor precio para el usuario pblico y privado; as como su uso racional. Adems incluye la regulacin de los precios de 6400 medicamentos, lo que complementa las medidas para ga105

rantizar el abastecimiento del cuadro bsico de medicamentos que implementa el Ministerio de Salud. La reduccin global del precio de los medicamentos es de alrededor del 35 %, y aquellos de uso crnico (diabetes, hipertensin, artritis, colesterol) bajaron de precio hasta un 60 %. Por su parte, la Ley de Vacunas pretende garantizar a la poblacin una adecuada inmunizacin de las enfermedades infecciosas prevenibles, a travs de la regulacin y promocin de mecanismos que garanticen en el sistema nacional de salud, la adquisicin de vacunas, su abastecimiento, disponibilidad, distribucin, conservacin, aplicacin y prescripcin. Estn incluidas dentro de las instituciones que deben aplicar la ley las instituciones del Estado que forman parte del Sistema Nacional de Salud, las municipalidades, el Instituto Salvadoreo del Seguro Social y los establecimientos privados de salud. Con ambas leyes se ha dado un paso trascendental, ya que tanto el acceso a los medicamentos como a las vacunas goza de la proteccin del Estado. Esto se enmarca dentro del enfoque de derechos, ya que se regulan sus precios y su disponibilidad en favor de la poblacin.
[118] Otra de las reas sociales en las que ha habido cambios

sustantivos durante la presente administracin es en educacin. A travs del Plan Social Educativo Vamos a la Escuela se busca impulsar una transformacin educativa al redefinir el aula de clases y adecuarla a las nuevas realidades y retos que representa el actual mundo globalizado y la revolucin tecnolgica y cientfica. Esta transformacin consiste en transitar del concepto de materias a disciplinas, de maestros a cuerpo docente, y acercar la escuela al contexto del estudiante. De ah el nfasis en la promocin del vnculo escuela-comunidad. El Plan est formado por un conjunto de programas orientados a la eliminacin gradual y efectiva de las barreras de acceso y participacin que faciliten el cumplimiento del derecho efectivo a una educacin oportuna,
106

integral, de calidad y en condiciones de equidad. Cabe acentuar que el presupuesto de educacin, segn lo asignado por el Ministerio de Hacienda, ha aumentado 35 % con respecto al ao 2008, en el que era de 635 millones de dlares; para el ao 2012 fue de 827.7 millones, que representa un aumento del 2.95 % al 3.17 % del PIB.
Cuadro 6 Comparacin de los algunos nuevos precios de medicamentos
Medicamento Elequine 500mg 24 tabletas Denvar 400mg 18 Capsulas Ciprofloxacino 500 mg 30 tabletas Lanzopral suspensin 30 mg 30 sobres Klaricid U.D. 500 mg 10 tabletas Lexapro 20 mg 14 comprimidos Glisulin 850 mg 14 comprimidos Meticorten 500mg 20 tabletas Elequine 750 mg 5 tabletas Zantac 300mg 30 tabletas plavix 75 mg 14 comprimidos Topamax 100 mg 20 tabletas Xalatan Solucion 2.5 ml Dilatin 100 mg Augmentin BID 875 mg125 mg 14 tabletas Precio Anterior 179.24 135.95 94.5 86.63 56.97 89.52 67.52 52.94 59.44 44.72 50.03 56.74 51.83 44.4 38.14 Nuevo Precio 91.79 86.38 45.91 45.1 22.46 54.62 35.78 23.64 31.62 19.44 25.67 31.87 38.43 32 26.22 Ahorro 87.45 49.57 48.59 41.53 34.51 34.9 31.74 29.3 27.82 25.28 24.36 24.87 13.4 12.4 11.92

Fuente: Direccin Nacional de Medicamentos, 2013.

107

cuela es la Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno, que busca ampliar la oferta y aprovechamiento de la infraestructura educativa mediante la modalidad de Sistemas Integrados. En estos se aglutinan centros escolares de una misma zona para ofrecer nuevas propuestas pedaggicas extracurriculares a la poblacin estudiantil. Cuenta con la participacin activa de la comunidad organizada en un proceso integral que forma y educa a la niez y la juventud para la productividad y para la vida. Hasta diciembre de 2012 el modelo ya se haba implementado en 145 centros escolares y se espera extenderlo a ms de 1300 al finalizar esta administracin. El programa de educacin inclusiva busca una transformacin gradual que permita oportunidades equitativas de acceso, permanencia, aprendizaje y egreso efectivo en todos los niveles educativos a todas y a todos los estudiantes, en especial, a la poblacin que se encuentra en condiciones de segregacin, marginacin y exclusin en el mbito educativo. Otro programa innovador es el de Atencin Integral a la Primera Infancia. Consiste en educar y desarrollar de manera coordinada, integrada y participativa a las nias y nios de 0 a 3 aos y de 4 a 6 aos de edad que cursan parvularia mediante las diferentes instancias de alcance nacional y local, gubernamentales y no gubernamentales, e incorporando a la sociedad civil. Se refuerza el papel protagnico de la familia y la comunidad por medio de la estrategia de va institucional y va familiar-comunitaria.
[120] Los programas de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares

[119] Uno de los principales programas del Plan Vamos a la Es-

y de Alimentacin Escolar a travs del refrigerio escolar y el Vaso de Leche, que forman parte del Sistema de Proteccin Social Universal, contribuyen a mantener la matrcula y a disminuir la desercin, pero adems a reactivar actividades productivas, como la ganadera y la confeccin de calzado y de uniformes en mbitos rurales y urbanos. Es importante destacar que

108

en la actual gestin se cre el Viceministerio de Ciencia y Tecnologa, a travs del que 879 479 estudiantes (el 58 % del total) han tenido acceso a equipos de computacin, se ha logrado un promedio de 30 estudiantes por computadora y el 40 % tiene acceso a internet (se ampliar a todas las Escuelas Inclusivas de Tiempo Pleno). Se capacitarn en el quinquenio 6500 docentes en uso de las tecnologas de la informacin y el conocimiento y a 90 000 personas en cursos de autoformacin, y se ha ampliado la oferta tcnica y tecnolgica en los MEGATEC, de acuerdo con la vocacin de la zona.

Cuadro 7 El Salvador, principales logros de programas educativos, 2009-2013

PROGRAMAS Alfabetizacin y Educacin Bsica para personas adultas 2009 58 046 personas 2010 50 853 personas 2011 59 685 personas 2 municipios libres de analfabetismo 2012 56 873 personas 8 municipios libres de analfabetismo y Zona Protegida del Trifinio 4641 2013 (Proyeccin) 25 500 personas 30 municipios libres de analfabetismo y Zona Protegida del Trifinio

Desarrollo Profesional Docente (cantidad docentes) Educacin Inicial y Parvularia (cantidad de centros) Educacin Inclusiva Acceso de las tecnologas de la informacin y comunicacin y su uso responsable.

2107

11 143

4721

13 220

Inicio del Diseo de Modelo 837 centros educativos 805 computadoras entregadas

10 centros

13 centros

17 centros

Ampliacin 35 municipios.

845 centros 5916 computadoras entregadas

1014 centros 780 computadoras entregadas

1451 centros 13 429 computadoras entregadas

2014 centros 2000 computadoras entregadas

109

PROGRAMAS Becas Educacin Tcnica Profesional (incluye MEGATEC, Fomilenio, Gobierno de El Salvador y Programa Fortalecimiento de la Cohesin Social en el Sector Educativo de El Salvador) Seamos Productivos (estudiantes capacitados) Educacin Jvenes y Adultos (cantidad) Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (cantidad de centros) Mejoramiento de Ambientes Escolares y Recursos Educativos

2009 2377

2010 5473

2011 4758

2012 7731

2013 (Proyeccin) 7074

800

356

1957

3848

13400

59 776

55 933

50 085

51 248

47 000

22

1445

1365

798 centros escolares intervenidos en infraestructura escolar 498 escuelas con dotacin de mobiliario

715 proyectos de infraestructura en centros escolares. 829 proyectos de dotacin de mobiliario a

55 escuelas construidas y rehabilitadas 310 centros escolares reparados 709 escuelas con nuevo mobiliario

54 escuelas construidas y rehabilitadas 156 centros escolares reparados 650 escuelas con nuevo mobiliario

155 centros educativos rehabilitados y/o reconstruidos 4 centros educativos reparados 190 centros educativos dotados con mobiliario

Fuente: Ministerio de Educacin, 2013.

110

[121] Como resultado de la aplicacin de los diferentes progra-

mas educativos algunos indicadores del sector han mejorado en esta gestin gubernamental. Por ejemplo, la tasa de escolaridad promedio de la poblacin de 6 aos y ms de edad se ha incrementado; ha pasado de 5.9 a 6.4 grados de 4.0 a 4.6 grados a nivel rural y de 6.9 a 7.7 grados a nivel urbano entre el ao 2008 y 2012, segn la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples.

[122] Otro resultado favorable es la disminucin de la tasa de

analfabetismo. De acuerdo con datos de la Encuesta de Hogares y Propsitos Mltiples, disminuy del 14.1 % en 2008 al 12.4 en 2012. Esto significa que alrededor de 120 000 personas dejaron de ser analfabetas. En el rea rural el analfabetismo se redujo de 22.4 % en 2008 a 19.9 % en 2012, mientras que en el rea urbana pas de 9.9 % a 8.2 % en los mismos aos.

vivienda y de ampliacin y mejoramiento de servicios sociales bsicos (en particular electrificacin rural y agua potable) ha experimentado cambios sustantivos en esta administracin. Mediante la aplicacin del programa Casa para Todos, que busca que las familias accedan a vivienda digna y facilitar el mejoramiento de las viviendas ya existentes. Se beneficiaron 19 862 familias durante el perodo 2010-2012. Estos beneficios incluyeron: financiamiento para la construccin de vivienda nueva a travs del Fondo Nacional de Vivienda Popular, vivienda del sector privado, reconstruccin pos-Ida, vivienda para familias en zonas de riesgo, crditos para compra de vivienda usada o recuperada yla construccin de 3877 viviendas, que constituyeron una inversin de 61 millones de dlares. Adems, entre junio de 2009 y mayo de 2013, el Fondo Social para la Vivienda otorg 23 981 crditos para vivienda por valor de 356.06 millones y favoreci a ms de 102 000 personas. De esta forma se contribuye a re111

[123] Dentro de la nueva poltica social integral, la poltica de

ducir el dficit habitacional cuantitativo del pas. Por otro lado, tambin se ha asistido en la disminucin del dficit cualitativo con la implementacin del Programa Mejoramiento Integral de Asentamientos Urbanos Precarios, con mejoramiento de piso y de vivienda y con crditos para mejora de vivienda, que en conjunto han beneficiado a 27 000 familias.
[124] En el mismo mbito, la presente administracin ha avan-

zado en la legalizacin de tierras que ejecuta el Instituto Libertad y Progreso. Esta institucin busca brindar seguridad jurdica sobre la propiedad de la tierra a familias de escasos recursos econmicos de forma gil, eficiente, segura y a bajo costo. Hasta fines de 2012 se haban legalizado 27 374 propiedades.Los principales programas desarrollados han sido el de reconstruccin por desastres naturales, calles en desuso, vas frreas, escrituracin en asentamientos urbanos precarios y escrituracin in situ.
[125] Con respecto a la poltica de ampliacin y mejoramien-

to de los servicios sociales bsicos, la Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) ha ejecutado 505 proyectos entre junio de 2009 y enero de 2013, con los que se ha favorecido a ms de 4 millones de personas. Dichos proyectos incluyen la reparacin y mejoramiento de los sistemas de agua potable y saneamiento, como la sustitucin de tuberas en Santa Tecla y Soyapango. Por otra parte, desde el ao 2010 en el nivel comunitario se han beneficiado a cerca de 163 000 familias con la introduccin de agua potable. Asimismo se han reparado 33 pozos que han beneficiado a 1 170 000 personas y se ha iniciado la reparacin de la Planta Potabilizadora las Pavas, que servir a ms de 1.8 millones de personas del rea Metropolitana de San Salvador. En resumen, en el perodo 2010-2013 se han instalado cerca de 93 000 nuevos servicios de agua potable y 14 200 de aguas residuales a nivel nacional.

112

Cuadro 8 El Salvador, cobertura de servicios bsicos en cien municipios de pobreza extrema

Indicadores Cobertura de agua potable (%) Cobertura electrificacin (%) 2008 61.0 73.1 2009 66.30 80.40 2010 67.6 81.9 2011 68.5 82.8 2012 71.4 86.6

Fuente: Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, 2013.

[126] El Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, por

su parte, ha avanzado en la dotacin de infraestructura Social bsica en los 100 municipios con mayores niveles de pobreza, lo que ha permitido aumentar la cobertura hasta un 71.4 % en el caso del agua potable y hasta un 86.60 % de energa elctrica. En el ao 2008 las coberturas eran de 61 % y 73.1%, respectivamente. A nivel nacional, segn la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, los hogares con agua por caera aumentaron de 78.7% en el ao 2008 a 85.4% en 2012, mientras que los hogares en viviendas con abastecimiento de energa elctrica presentan un crecimiento de 91 % en 2008 a 93.6% en 2012.
[127] Otras polticas sociales en las que la presente administra-

cin ha mostrado avances importantes son la juventud, la cultura y los deportes. En febrero de 2012 la Asamblea Legislativa aprob la Ley General de Juventud, que posibilit la creacin en junio de ese mismo ao del Instituto Nacional de la Juventud. En el ao 2011 el Gobierno de la repblica ya haba elaborado la primera Poltica Nacional de Juventud, producto del Dilogo Nacional de Juventud, que se llev a cabo con ms de 8000 jvenes de los 262 municipios del pas en el ao 2010. Conviene mencionar adems la creacin de la mesa de dilogo entre el Gobierno a travs de la Secretara Tcnica de la Presidencia y organizaciones de jvenes, donde se discuten las polticas pblicas que ataen a la juventud. Estas acciones confirman el slido
113

compromiso de la presente administracin con la juventud, que incluso ha tenido prioridad en el acceso a los programas gubernamentales (por ejemplo, el 32% del total de participantes en el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso son jvenes).
[128] En cuanto a cultura, una de las primeras acciones empren-

didas fue adscribir la Secretara de Cultura a la Presidencia de la Repblica. Entre los principales logros obtenidos se encuentra la atencin de ms de 10 000 jvenes a travs del sistema de coros y orquestas juveniles y la ejecucin de 7 conciertos solo en el ao 2012. Tambin se ha fortalecido la red de casas de la cultura, que han atendido cerca de 2 400 000 visitantes. Se cre adems la Direccin de Nacional de Bibliotecas y el Plan de Lectura. Cuando la presente administracin inici su gestin haba solamente 14 bibliotecas pblicas, que existan desde 1994. En los ltimos dos aos se habilitaron 5 bibliotecas adicionales, as se pudieron atender a cerca de 77 000 usuarios en el ao 2012. Es importante mencionar adems que se ha extendido la cobertura en la formacin de artes, ya que el nmero de estudiantes atendidos en el Centro Nacional de Artes y la Escuela Nacional de Danza Morena Celari aument de entre 1500 y 1900 en los aos 2009 y 2011 a 3900 en 2012. Finalmente se encuentra uno de los principales logros: la creacin del programa Vive, que busca democratizar el arte mediante el acceso gratuito a espacios pblicos de calidad. Con este programa se han habilitado 3 espacios de difusin permanente de la cultura: el Palacio Nacional, la Ex Casa Presidencial en San Jacinto y el Museo Nacional de Antropologa. Cabe destacar que los dos primeros estuvieron cerrados por dcadas al pblico.
[129] En la promocin de la poltica de deportes, se ha incluido

el fortalecimiento del papel del Instituto Nacional de los Deportes (INDES) y se busca democratizar el deporte mediante el au114

mento de la participacin deportiva en las comunidades, centros educativos, federaciones nacionales y personas con discapacidades fsicas, psquicas o motoras. Los principales programas desarrollados por el Instituto Nacional de los Deportes son: modernizacin institucional, deporte de alto rendimiento, deporte comunitario, educacin fsica, ciencias aplicadas al deporte, deporte escolar, deporte de inclusin social, infraestructura deportiva y cooperacin nacional e internacional. De estos programas destaca en particular el de deporte comunitario, que incluye acciones como instalaciones deportivas abiertas, Muvete San Salvador y piscinas abiertas, que buscan acercar el deporte a todas las personas de manera gratuita. Solo en el ao 2012 participaron 51 627 personas en estos programas, 55 % fueron mujeres.
[130] Adems de la poltica social integral, el Gobierno de la re-

pblica ha utilizado otro poderoso instrumento redistributivo: la poltica fiscal. En esta rea se ha buscado avanzar en la construccin de un sistema fiscal globalmente progresivo, es decir que tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos el sistema beneficie proporcionalmente ms a la poblacin que percibe menores ingresos. Lo que se persigue es redistribuir de manera equitativa la parte de la riqueza nacional que obtiene el Estado a travs de los tributos. Para ello, se han llevado a cabo varias acciones importantes durante la presente gestin gubernamental.
[131] En primer lugar, dentro de la inversin pblica se han

priorizado proyectos destinados a favorecer a las regiones menos desarrolladas y ms aisladas, las reas de mayor riesgo en trminos socioambientales y aquellos proyectos relacionados con el mejoramiento o extensin de la infraestructura bsica econmica y social. A esta poltica se le ha sumado un mayor apoyo, por parte del Estado, a la produccin agropecuaria y a las activi115

dades productivas no agrcolas que se desarrollan en el campo. De esta manera se ha coadyuvado a un mejoramiento del clima de inversiones en las reas rurales. A pesar de las severas limitaciones presupuestarias, durante los ltimos cuatro aos la inversin pblica se ha incrementado de forma considerable. En 2007 se ejecutaron 216 proyectos por un monto de 693.3 millones de dlares, mientras que en 2012 fueron 548 proyectos por un monto de 788.9 millones de dlares.
[132] Los proyectos ms importantes ejecutados son: construc-

cin y equipamiento de los hospitales Santa Gertrudis en San Vicente, San Juan de Dios en San Miguel, San Pedro en Usulutn, Santa Teresa en Zacatecoluca y de Maternidad en San Salvador; apertura del bulevar Monseor Oscar Arnulfo Romero, rehabilitacin de la autopista Los Chorros y reparacin de puente sobre ro Jiboa en San Pedro Masahuat; atencin a obras de mitigacin en zona de crcava en colonia Llano Verde en Ilopango; y en el tema de seguridad se ha invertido en el Sistema Integral para los Centros de Atencin de Emergencias 911 y en el Sistema de Monitoreo y Alerta Temprana.
[133] En segundo lugar, se ha implementado una poltica de

revisin y eliminacin de privilegios, de exenciones y de exoneraciones que se otorgaba a algunos contribuyentes; como resultado, se han eliminado instrumentos que beneficiaban a unas pocas empresas grandes y que significaban erogaciones importantes por parte del fisco.38 Esta poltica ha sido acompaada de un combate frontal a la evasin, la elusin fiscal y el contrabando, que se ha traducido en una mayor recaudacin y en una reduccin de la evasin de los principales impuestos. Por ejemplo,
38. Este es el caso, por ejemplo, del draw back, que fue eliminado en el ao 2010 y que representaba un costo fiscal de alrededor de 25 millones de dlares al ao.

116

Grfico 5 El Salvador, evolucin de la inversin pblica, 2007-2012

800 700 600 500 400 300 200 100 0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Nmero de proyectos

Monto al cierre

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013

durante los ltimos aos del gobierno anterior la tasa de evasin del impuesto al valor agregado aument considerablemente ya que pas de 30.4 % en el ao 2006 a 36.3 % en el ao 2008. En 2009 esta tasa alcanz 39.2 % pero gracias a la implementacin de medidas de fiscalizacin en 2010 la tasa de evasin se redujo a 33.1 %.
[134] En tercer lugar, se ha revisado la poltica generalizada de

subsidios, que adems de ser bastante costosa, constituye una de las que ms genera desigualdad, ya que al no discriminar entre los diferentes beneficiarios, favorece a los que ms tienen en detrimento de los ms pobres. Por esta razn, se ha impulsado una poltica de racionalizacin, para que los beneficios los reciban quienes en realidad los necesitan: la poblacin pobre y parte de los sectores medios. El Gobierno es consciente de que esta po117

Grfico 6 El Salvador, tasa de evasin, 2000-2010

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013.

ltica resulta antipopular debido a que afecta de forma negativa a las personas que dejan de recibir el subsidio. Sin embargo, es una cuestin de justicia llevarla adelante, de lo contrario se estara renunciando a uno de los distintivos de un gobierno de izquierda responsable: su compromiso con la justicia social y con la igualdad. Adems, existe una razn econmica para avanzar en la racionalizacin: entre ms generalizados son los subsidios ms costosos resultan,39 lo que obliga a desviar recursos que en otras circunstancias podran ser utilizados en la ejecucin de proyectos de desarrollo econmico y social destinados para la poblacin ms necesitada.
[135] En el ao 2010 se puso en marcha la reforma para raciona-

lizar el subsidio al gas licuado. Esta reforma supone una accin

39. En el ao 2008, el costo de los subsidios ascendi a cerca de 400 millo-

nes de dlares.

118

indita en el pas. Histricamente este tipo de ayudas se otorgaban de manera generalizada, sin tomar en consideracin el nivel de ingreso y de bienestar de las personas beneficiadas. Esto contribua a aumentar la desigualdad, ya que la reciban las familias pobres y no pobres, incluso familias de ingresos altos. Con la reforma se cambi el sujeto destinatario del subsidio: en lugar de subsidiar a las empresas distribuidoras de gas (es decir a la oferta), hoy se subsidia de forma directa a la poblacin de bajos ingresos (es decir, a la demanda). Desde su implementacin, en marzo 2011, se ha invertido un total de 335 millones de dlares y se ha beneficiado a un promedio mensual de 1.2 millones de hogares salvadoreos, dentro de los que se incluyen hogares con y sin energa elctrica, hogares con negocios de subsistencia (panaderas, pupuseras, tortilleras), negocios dentro y fuera de los mercados que se dedican a la preparacin de alimentos, escuelas con el programa de alimentos y entidades de asistencia sin fines de lucro que preparan alimentos para personas en condicin de vulnerabilidad. El cambio del sistema ha permitido ahorrar un estimado de 109 millones de dlares y eliminar el contrabando existente antes de la implementacin de este mecanismo.40 Como resultado, los hogares beneficiados han obtenido importantes ahorros, y pagan en promedio 2.65 dlares por cilindro de 25 libras, en lugar de los 5.10 dlares que pagaban con el mecanismo anterior. De no darse el subsidio, los

40. Antes de la implementacin del mecanismo de focalizacin, el contrabando de gas propano se haba convertido en un gran negocio a lo largo de los 577 kilmetros que dividen a El Salvador con Guatemala y Honduras. Las personas compraban el producto en el pas a un precio subsidiado de 5.10 dlares y lo distribuan en las naciones vecinas, donde el mismo cilindro llegaba a costar ms de 12 dlares. En zonas cercanas a las aduanas de Candelaria de la Frontera, Santa Ana, las estadsticas, segn el Ministerio de Economa, mostraban la gravedad del problema. En el casero San Cristbal del cantn Piedras Azules, por ejemplo, se estim que cada uno de los 108 hogares compraba hasta 282 cilindros de gas.

119

beneficiarios en promedio tendran que haber pagado 11.75 dlares por el cilindro de 25 libras.
[136] El subsidio del transporte pblico de pasajeros tambin se

ha racionalizado y se ha reducido su monto a la mitad (el subsidio mensual a los autobuses disminuy de 750 a 400 dlares y el de los microbuses de 375 a 200 dlares). Est programada adems la racionalizacin del subsidio mediante la introduccin del modelo de tarjeta prepago.

[137] Por el lado de los ingresos, durante la presente administra-

cin se han realizado avances notables que han posibilitado elevar la carga tributaria (la relacin ingresos tributarios/PIB) a niveles nunca registrados antes. Esto se debe a la implementacin de dos reformas tributarias realizadas en el perodo 2009-2011 y destinadas a movilizar una mayor cantidad de recursos pblicos que han sido utilizados para financiar los programas prioritarios incluidos en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 y para cubrir las obligaciones con el exterior. Un objetivo adicional de las reformas fue disminuir la regresividad que caracteriza al sistema de impuestos de El Salvador. Adems las reformas coadyuvaron a la modernizacin del sistema tributario y a su adaptacin a la economa globalizada y contribuyeron a corregir los desequilibrios de las finanzas pblicas. Los rendimientos obtenidos con la implementacin de las dos reformas alcanzaron los 297.5 millones de dlares, equivalentes al 1.3% del PIB.

de fiscalizacin que se ha traducido en una disminucin de la evasin y de la elusin fiscal, los ingresos tributarios han aumentado notablemente en los ltimos aos. Esto ha posibilitado el aumento de la carga tributaria a niveles cercanos al 16 % del PIB, que representa el nivel ms alto en la historia del pas.
120

[138] Como resultado de las reformas y de una efectiva poltica

Cuadro 9 El Salvador, rendimientos obtenidos de la reforma 2009, en millones de dlares y porcentaje del PIB
Concepto Impuesto sobre la renta Impuesto al valor agregado Impuesto selectivo al consumo Otros Total 2010 51.8 7.4 30.8 7.3 97.3 2011 23.6 16.9 40.5 Total 75.4 7.4 47.7 7.3 137.8

Fuente: Ministerio de Hacienda, Direccin de Poltica Econmica y Fiscal, 2013.

Cuadro 10 El Salvador, rendimientos obtenidos de la reforma 2011, en millones de dlares y porcentaje del PIB
Concepto Declaraciones Incremento de 25 % a 30 % Aplicacin de impuesto mnimo (1 %) Incremento pago a cuenta Modificacin a las personas naturales Retenciones Distribucin de dividendos Modificacin de tablas de retencin Total 2012 47.3 2013 112.4 73.9 81.4 4.4 0 Total 159.7 73.9 81.4 -47.3 4.4 -1.8 16.9 -18.7 159.7 % PIB 0.64 0.3 0.33 -0.19 0.02 -0.01 0.07 -0.07 0.64

47.3 -1.8 16.9 -18.7

Fuente: Ministerio de Hacienda, Direccin de Poltica Econmica y Fiscal, 2013.

[139] Como puede deducirse del anlisis precedente, los cam-

bios en los mecanismos de distribucin y redistribucin han permitido, por primera vez en la historia del pas, atender y beneficiar a sectores poblacionales tradicionalmente marginados. Adems, la reforma fiscal implementada ha permitido aumentar la proporcin del excedente econmico que el Gobierno recibe en concepto de impuestos, con lo que se han fortalecido las finanzas del Estado en su conjunto. En suma, mediante la nueva poltica social y redistributiva desarrollada por la presente ad121

ministracin, se han comenzado a sentar las bases de una sociedad ms justa, inclusiva y equitativa. Si bien su impacto se ver en toda su plenitud en el mediano plazo, ya comienzan a manifestarse los beneficios en trminos de una reduccin de la pobreza y de la desigualdad. En efecto, y como puede observarse en el grfico 8, la pobreza total, la pobreza extrema y la pobreza relativa han disminuido en el perodo de la actual gestin gubernamental. Este resultado adquiere mayor significacin si se toma en cuenta que se ha obtenido en medio de la crisis ms grave del capitalismo mundial en 80 aos y de la crisis interna ms profunda desde la poca de guerra.

Grfico 7 El Salvador, evolucin de la carga tributaria e ingresos tributarios, 2000-2011

4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

15.5 % 14.3 % 13.5 % 12.8 % 12.0 % 11.3 % 10.5 % 9.8 % 9.0 %

Ingresos tributarios (brutos)

Carga tributaria

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013.

122

[140] Los resultados de la poltica social y el efecto redistributivo

de las reformas en el sistema tributario han contribuido a la reduccin de la pobreza. Para el ao 2012 el porcentaje de hogares en situacin de pobreza fue de 34.5 %, mientras que en 2011 fue de 40.5 %. Esto representa una cada en seis puntos porcentuales en un ao y se convierte en una cifra histrica, si se toma en cuenta que en este perodo presidencial se han enfrentado varias crisis mundiales y varios desastres naturales de gran envergadura. Es destacable adems que en trminos absolutos la cantidad de personas en situacin de pobreza de ingresos se redujo en casi 300 000 personas con respecto al ao 2008. La evolucin de la pobreza extrema y la relativa muestran la misma tendencia a la disminucin, lo que constituye una buena noticia, sobre todo en el caso de la pobreza extrema, ya que las personas que la padecen son las que presentan mayores niveles de vulnerabilidad ante los cambios de precio de los productos que componen la canasta alimentaria.

notables. La desigualdad, medida por la distribucin del ingreso entre deciles y por el ndice de Gini,41 muestra una disminucin importante. El ndice de Gini ha manifestado un constante descenso. En el ao 2008 era de 0.48; empez a descender en el ao 2009 y ha llegado a un valor de 0.41 en el ao 2012. Este

[141] Con respecto a la desigualdad, los logros obtenidos son

41. El ndice de Gini mide hasta qu punto la distribucin del ingreso (o, en algunos casos, el gasto de consumo) entre individuos u hogares dentro de una economa se aleja de una distribucin perfectamente equitativa. Una curva de Lorenz muestra los porcentajes acumulados de ingreso recibido total contra la cantidad acumulada de receptores, empezando a partir de la persona o el hogar ms pobre. El ndice de Gini mide la superficie entre la curva de Lorenz y una lnea hipottica de equidad absoluta, expresada como porcentaje de la superficie mxima debajo de la lnea. As, un ndice de Gini de 0 representa una equidad perfecta, mientras que un ndice de 1 representa una inequidad perfecta. (Banco Mundial.)

123

Grfico 8 El Salvador, evolucin de la pobreza 2008-2010

50

40

30

20

10

0 Pobreza total Pobreza relativa Pobreza extrema

Fuente: Direccin General de Estadstica y Censos, Ministerio de Economa, 2013

comportamiento est directamente relacionado con los mayores ingresos percibidos por las familias pobres provenientes de los programas sociales, de los mayores ingresos salariales y de los subsidios.
[142] Desde otra perspectiva, el ndice de Gini muestra que los

ingresos se estn distribuyendo de manera ms equitativa. Esto se constata en el cuadro 11. Por ejemplo el decil 1, que agrupa a las personas con menores ingresos, ha incrementado su participacin en la captacin del ingreso total de 1.65 % en 2008 a 3.48 % en 2012. En el extremo opuesto, el decil 10, que agrupa a las personas con mayores ingresos, disminuy su participacin dentro del total, ya que pas de obtener el 33.7 % de los ingresos totales en el ao 2008 al 27.3 % en el ao 2012. Tambin los deci124

Grfico 9 El Salvador, evolucin de la desigualdad, 2000-2012

0.60

0.56

0.52

0.48

0.44

0.40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Ministerio de Economa, 2013

les 2, 3, 4, 5 y 6 han aumentado su participacin dentro de los ingresos totales, lo que significa un mejoramiento de la captacin del ingreso de las clases medias del pas.

Los cambios en el modelo econmico y en los patrones de acumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el empleo
y el ingreso

donde el Gobierno ha incidido de forma directa para producirlos o profundizarlos mediante la implementacin de polticas pblicas, los cambios en el modelo econmico y social en una economa de mercado solo pueden ser originados (y sosteni125

[143] A diferencia de los cambios analizados hasta ahora, en

dos) por los diferentes agentes econmicos, en especial por el empresariado con capacidad de invertir. Por supuesto, existen casos en que los Estados, por su fortaleza econmica y financiera, pueden inducir por s mismos procesos de acumulacin de capital en reas estratgicas que controlan. Tal es el caso de los pases que poseen riquezas inmensas controladas por el Estado, como petrleo u otros recursos naturales. Desafortunadamente este no es el caso de El Salvador, que adems de carecer de este tipo de recursos naturales estratgicos se caracteriza por poseer una economa pequea y abierta y por tanto muy dependiente de la economa internacional. Adems posee un Estado financieramente dbil que impide convertir la inversin pblica en un factor determinante del dinamismo econmico.

Cuadro 11 El Salvador, estructura porcentual de distribucin del ingreso por deciles, 2008-2012
DECILES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2008 % INGRESO 1.65 3.06 4.08 5.21 6.35 7.7 9.49 12.09 16.66 33.71 1.66 3.03 4.05 5.17 6.41 7.79 9.51 11.97 16.23 34.18 1.76 3.18 4.26 5.46 6.78 8.26 9.97 12.5 16.65 31.18 2.02 3.44 4.47 5.59 6.79 8.19 9.93 12.33 16.4 30.84 2009 2010 2011 3.48 4.83 5.7 6.77 7.59 8.49 9.88 11.37 14.64 27.26 2012

Fuente: Direccin General de Estadstica y Censos, Ministerio de Economa, 2013.

126

[144] Desde otra perspectiva, conviene tener en cuenta que los

cambios estructurales en la dimensin econmica son los ms complejos y los que enfrentan mayores dificultades. No es casualidad que sea en el mbito econmico donde la mayora de gobiernos de izquierda de Amrica Latina han encontrado ms obstculos para avanzar en los cambios prometidos. En buena medida, esto se debe a que el comportamiento de los actores econmicos en una economa de mercado no est determinado por consideraciones ideolgicas o por voluntarismos sino fundamentalmente por el marco de incentivos y por el ambiente institucional y legal en el que operan estos agentes. Por supuesto, tambin ha influido la oposicin frrea de aquellos sectores sociales polticos y econmicos que se benefician del orden que se quiere cambiar y que con frecuencia tienen poder suficiente para poner trabas en el proceso de cambio ya sea con medios directos o indirectos.42
[145] Tomando en cuenta lo anterior, el Gobierno de la repbli-

ca ha implementado a lo largo de los ltimos cuatro aos una estrategia econmica fundamentada en el principio de que el ritmo y la sostenibilidad del crecimiento econmico depende en gran medida de la inversin privada productiva del empresariado nacional en sus diferentes manifestaciones. De manera que el rol del Estado es promover el desarrollo mediante la implementacin de polticas y programas de fomento del empleo y la produccin, asegurar un marco macroeconmico y jurdico
42. En algunos casos la oposicin al cambio en Amrica Latina se ha traducido en golpes de Estado o en procesos de inestabilidad social y poltica impulsados por actores internos, muchas veces con la complicidad o el involucramiento directo de actores internacionales. En otros casos, en prcticas sistemticas de oposicin a los gobiernos que promueven e impulsan dichos cambios, con el propsito de desprestigiarlos y desgastarlos. En ambas situaciones, algunos medios de comunicacin tienen un rol central.

127

estable y predecible que genere confianza y promueva la competencia leal, utilizar la inversin pblica como un complemento de la inversin privada y como una herramienta contra cclica y asegurar que los frutos del crecimiento sean repartidos de forma equitativa. De esta manera, ha tenido lugar un cambio sustantivo en la concepcin del manejo econmico y en la forma de intervenir en la economa por parte del Estado. Sobre esta premisa, la presente administracin ha trabajado con persistencia para cumplir con el objetivo estratgico de sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social competitivo, eficiente, equitativo y sostenible y, en el corto plazo, en romper con el crculo vicioso de bajo crecimiento, baja inversin, bajo nivel de empleo y bajos ingresos que ha padecido la economa salvadorea en el ltimo cuarto de siglo.
[146] Gran parte de los esfuerzos se han centrado en dotar al

Estado de instrumentos efectivos para que pueda convertirse en un verdadero promotor del desarrollo econmico. Luego de cuatro aos de gestin gubernamental los logros en este campo son notables: el pas cuenta con polticas sectoriales de fomento productivo y con instrumentos financieros que en el corto plazo han contribuido a dinamizar las economas locales y a revertir la profunda crisis econmica que hered la presente administracin. En efecto, en la actualidad el pas cuenta con una nueva institucionalidad estatal de fomento del desarrollo econmico que incluye polticas sectoriales de fomento a los principales sectores y actividades econmicas y a las medianas, pequeas y microempresas, al sector cooperativo y las productoras y productores individuales, as como un nuevo sistema financiero de fomento productivo conformado por el nuevo Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) y por los bancos del Estado, el Banco Hipotecario de El Salvador y el Banco de Fomento Agropecuario, que han sido fortalecidos y especializados.
128

[147] El Gobierno de la repblica le ha apostado con decisin al

sector agropecuario debido a su importancia estratgica en trminos de generacin de empleos, como proveedor de alimentos y como productor de bienes para el consumo interno y para los mercados internacionales. Por ello, desde el inicio mismo de la gestin se comenz a disear una nueva poltica agropecuaria as como a fortalecer las capacidades institucionales del Ministerio de Agricultura y Ganadera, que haba sido desmantelado y disminuido por los gobiernos anteriores. Esta poltica se ha desarrollado a travs del Plan de Agricultura Familiar, que busca recuperar la capacidad productiva del sector, diversificar la produccin agropecuaria y aumentar la produccin de alimentos mediante un apoyo integral a los pequeos y medianos productores y al sector cooperativo. El Plan de Agricultura Familiar incluye cuatro programas: Seguridad Alimentaria, Cadenas Productivas, Innovacin Agropecuaria y Enlace con la Industria y el Comercio.
[148] Dentro de Seguridad Alimentaria, se ha continuado con la

entrega de paquetes agrcolas. Sin embargo, a diferencia del pasado antes esta actividad constitua la labor principal del Ministerio de Agricultura y Ganadera y se implementaba con fines partidarios y clientelistas y se caracterizaba por su falta de transparencia, en la presente administracin se implementa con transparencia mediante el sistema de registro informtico y con el apoyo de las organizaciones campesinas. Est dirigido en exclusiva a productores y a productoras de subsistencia. Los paquetes agrcolas se distribuyen en los 262 municipios y beneficiaron el ao 2012 a 475 000 familias. Para 2013 la proyeccin es beneficiar a 575 000. Los 100 000 paquetes adicionales son el resultado de la reduccin en el costo de adquisicin de la semilla, ya que se compra directamente a productores nacionales. Adems se brind asistencia tcnica integral, con acciones dirigidas al hogar y al mejoramiento de los sistemas de produccin, a 20 000 familias
129

en 2011 y a 49 000 en 2012. Las proyecciones indican que en 2013 se atender a 60 000 familias. De forma complementaria, durante 2011-2012 fueron apoyadas para la conformacin de huertos caseros, parcelas de hortalizas, mdulos de aves, sistemas de riego y mdulos acucolas un total de 26 731 familias de productores y productoras de subsistencia, y para 2013 se proyecta beneficiar a 45 569 familias. Siempre entre 2011 y 2012, fueron capacitadas 13 220 personas en seguridad alimentaria, alimentacin y nutricin, saneamiento bsico y manipulacin de alimentos, y produccin de tilapia y moluscos y 9182 familias resultaron beneficiadas con la dotacin de filtros purificadores de agua y estufas mejoradas. Adicionalmente, en el perodo 2009-2012 se entregaron 43 313 silos a igual nmero de productoras y productores de subsistencia.
[149] Por su parte, el programa Cadenas Productivas se enfoca

en diez cadenas productivas priorizadas,43 en la cuales se brinda asistencia tcnica a productores y productoras, capacitacin en gestin de sus negocios, organizacin y comercializacin e incentivos como equipo y/o transferencias para la ejecucin de sus planes de negocio. En el perodo 2011-2012 el programa cubri a ms de 43 572 productores y productoras. Las proyecciones para 2013 indican que 30 462 productores y productoras sern atendidas. Entre 2011 y 2012 estos servicios se han prestado a travs de los 1066 Centros de Desarrollo Productivo,44 con los que se han conformado 77 Centros de Acopio y Servicios, donde se recoge, clasifica, almacena y se agrega valor a la produccin de las familias productoras que conforman los Centros de Desarrollo Productivo.

43. Granos bsicos, frutas, hortalizas, lcteos, cacao, miel, acuicultura, caf, artesanas y turismo rural. 44. Parcela demostrativa donde funciona una Escuela de Campo (ECA).

130

Cuadro 12 El Salvador, principales resultados de la implementacin del Plan de Agricultura Familiar, Programa de Seguridad Alimentaria
Resultados Entrega de paquetes agrcolas Familias con huertos caseros establecidos Familias con parcelas de hortalizas establecidas Familias con mdulos de aves establecidos Familias con sistemas de riego establecidos Familias con mdulos acucolas establecidos Hogares con filtros purificadores de agua recibidos Hogares con estufas mejoradas recibidas Productores y productoras capacitados en diversos temas Total servicios prestados a familias y hogares 2011 419 597 3733 1308 1225 502 130 933 218 4959 8049 2012 475 000 13 236 2047 3075 1301 174 5032 2999 8261 27 864 2013* 575 000 35 491 5017 3416 1565 80 8649 3115 7759 57 333

*Datos proyectados Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera, 2013.

acceso de las mujeres a los servicios agropecuarios, y se registra un incremento en su participacin tanto como receptoras de los paquetes agrcolas (en torno al 35 % entre 2010 y 2012) como en la capacitacin para la produccin dentro del programa de seguridad alimentaria (46 %) y progresivamente tambin como productoras directas en los programas de asistencia tcnica en las distintas cadenas productivas. Si bien queda an mucho por hacer en este campo, la evidencia emprica muestra que se est avanzando de forma sostenida.
[151] De manera simultnea a la implementacin del Plan de

[150] Dentro de estos programas se ha promovido un mayor

Agricultura Familiar, el Gobierno de la repblica ha brindado apoyo crediticio a travs de la banca estatal a las productoras y a los productores agropecuarios. Por ejemplo, el Banco de Fomento Agropecuario ha abierto una lnea de crdito preferencial para apoyar a pequeos productores y productoras de granos
131

bsicos y al sector ganadero con una tasa de inters preferencial del 4 % para crditos de hasta 3000 dlares para granos bsicos y hasta 30 000 dlares para ganadera. Asimismo se introdujo el seguro al crdito agrcola en cultivo de granos bsicos, con una cobertura de hasta 3000 dlares en caso de posibles siniestralidades, y se redujeron los costos de formalizacin para estos prstamos al eliminar los pagos de honorarios por contratacin. Entre 2010 y 2011, se han efectuado honras a los crditos afectados por un monto aproximado de 2 millones de dlares.
[152] Tambin cabe mencionar la puesta en marcha del seguCuadro 13 El Salvador, productores y productoras que han recibido asistencia tcnica e incentivos para la produccin segn cadenas productivas y por sexo 2011-2013
Cadena Productiva Granos Bsicos Frutas Hortalizas Cacao Miel Acuicultura Lcteos Caf Artesanas Turismo Rural TOTAL POR SEXO TOTAL PORCENTAJE DE MUJERES 2011 Hombres Mujeres 10 679 165 441 98 40 436 6778 32 190 69 20 590 2012 Hombres Mujeres 6871 3644 2308 32 462 1511 3230 1039 68 55 1702 1057 543 8 56 514 462 233 114 125 2013* Hombres Mujeres 10 459 1926 1935 141 890 829 3446 4109 290 177 2142 712 484 60 110 135 1149 1227 64 177

11 859 7679 19 538 39.3

19220 4814 24 034 20.0

24 202 6260 30 462 20.6

* Datos proyectados Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera, 2013.

132

ro de deuda para todos los usuarios y todas las usuarias y la creacin de nuevas lneas de crdito para diferentes destinos, como siembra artesanal de frijol y maz semilla y vivienda de inters social. En total suman 40 lneas de crdito para diferentes destinos. Se ha apoyado asimismo al sector cafetalero mediante un programa de financiamiento que incluye lneas de inversin para elevar las productividades a nivel nacional, con tasas de inters del 7 % hasta un plazo mximo de 14 aos e inclusive 4 aos de perodo de gracia.
[153] En resumidas cuentas, entre 2009 y abril de 2013 el Banco

de Fomento Agropecuario ha concedido un total de 186 322 crditos por un valor total de 477.8 millones de dlares. El 60.9 % del total de crditos (290.9 millones de dlares) han sido colocados en el sector agropecuario mientras que el restante 39.1 % (187 millones de dlares) se han dirigido a actividades no agropecuarias. Del total de los crditos concedidos, el 98.5 % (404.4 millones) ha sido entregado a productores y productoras individuales, mientras que el 1.5 % restante (73.5 millones) ha sido entregado a empresas. Cabe destacar adems que el 34.8 % de estos crditos ha sido concedido a mujeres. Sin embargo, representa el 22.1 % del valor total de los crditos concedidos. Esto evidencia que las mujeres tienen acceso a montos menores de crdito que los hombres.

[154] En el grfico 10 se puede comparar la evolucin del nmero

y volumen total de crditos entregados por esta entidad en el perodo comprendido entre 2008 y 2012. Como se puede apreciar en ambos casos el aumento ao con ao ha sido sustancial, y alcanz en 2012 un total de 53 440 crditos entregados, que suponen un 55.6 % de incremento en el nmero de crditos entregados con relacin a 2008, as como un 64.3 % de incremento en su valor total.

133

Grfico 10 El Salvador, monto colocado en crditos por el Banco de Fomento Agropecuario segn tipo de receptor y sexo 2008-2012, millones de dlares
150 mill 60 000

120 mill

50 000

90 mill

40 000

6 mill

30 000

3 mill

20 000

0 2008 Total 2009 Mujeres 2010 Hombres 2011 Empresas y cooperativas 2012

10 000 Total de crditos entregados

Nota: el nmero encima de las barras de totales indica el nmero total de crditos concedidos ao con ao. Fuente: Banco de Fomento Agropecuario, 2013.

[155] Adems del apoyo material, tcnico y financiero, el Go-

bierno de la repblica, a travs del Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria, ha avanzado en gran consideracin en la entrega de ttulos de propiedad a las familias campesinas, lo que ha incidido de manera positiva en el fortalecimiento del Estado de derecho y en el mejoramiento del clima de inversiones en el agro. Esta poltica ha fortalecido a actores econmicos y sociales histricamente marginados como es el caso de las campesinas y campesinos en condicin de pobreza. El cambio radical que se ha operado en el Instituto Salvadoreo de Transforma-

134

cin Agraria y en la poltica de entrega de ttulos de propiedad se evidencia claramente en el hecho de que en los ltimos cuatro aos se han entregado ms ttulos de propiedad que los que se otorgaron en los 20 aos que gobern el partido ARENA. Como puede observarse en el grfico 11, durante la presente administracin se han entregado 38 679 escrituras que han beneficiado a ms de 111 000 personas. Cabe destacar que la Ley del Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria establece que el ttulo de propiedad debe escriturarse a nombre de todo el grupo familiar, incluidos menores de edad, por lo que cada ttulo entregado representa un avance en el ejercicio de derechos y la seguridad jurdica y productiva para el conjunto de la familia. En su mayora, se ha dado solucin jurdica a casos con ms de 15 aos desde que se solicit ser los propietarios legtimos de esas tierras.

Grfico 11 El Salvador, nmero de ttulos de propiedad entregados por el Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria, perodos 1990-2008 y 2009-2013 (marzo)
40 000

32 000

24 000

16 000

8000

0 1990-2008 Gobiernos de ARENA 1990-2008 Acuerdos de Paz Junio 2009-marzo 2013

Fuente: Instituto de Transformacin Agraria, 2013.

135

Grfico 12 El Salvador, ttulos de propiedad entregados a mujeres y hombres, perodos 2000-mayo de 2009 y junio de 2009-marzo de 2013 (en porcentajes del total entregados)
80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000Juniomayo 2009 diciembre 2009 2010 2011 2012 Eneromarzo 2013 Total junio 2009marzo 2013

Fuente: Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria, 2013.

do del cambio profundo registrado por el Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria, que en los ltimos cuatro aos se ha modernizado y transparentado45 y ha dejado de ser un instrumento partidario, como ocurra en el pasado. La entrega masiva de ttulos de propiedad ha contribuido a reducir las brechas de desigualdad existentes entre hombres y mujeres en cuanto a la propiedad de la tierra, ya que el porcentaje de ttulos entregados a mujeres se elev de un promedio de 22 % en
45. El Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria inaugur el da 9 de mayo de 2012 la Oficina de Informacin y Respuesta, a travs de la que se han recibido y atendido hasta la fecha ms de 7000 consultas.

[156] Como ya se ha mencionado, este logro ha sido el resulta-

136

el perodo 2000-2008 hasta el 36 % en el perodo de la actual gestin gubernamental. La entrega de ttulos de propiedad ha sido acompaada de capacitaciones en el manejo de cultivo de frutales, en tcnicas de tratamiento y produccin de hortalizas, en el cultivo de tilapia y manejo de ganado tanto a los productores y productoras individuales como a los cooperativistas beneficiados. De enero 2012 a marzo 2013 se capacitaron 8347 productores y productoras individuales y 3980 mujeres y hombres cooperativistas, sumando un total de 11 667, de los cuales el 44% fueron mujeres.
[157] La apuesta estratgica del Gobierno de la repblica a la

reactivacin y la transformacin del sector agropecuario y en general a las zonas rurales del pas ha comenzado a dar sus primeros frutos. En primer lugar, el sector agropecuario ha dejado de ser un sector estancado y abandonado y se est convirtiendo en uno de los sectores dinamizadores de la economa y que resulta atractivo para las inversiones nacionales y extranjeras. De hecho, el PIB agropecuario ha crecido positivamente desde el ao 2010, lo que se ha traducido en mayores empleos e ingresos agrcolas. En segundo lugar, la produccin de alimentos de origen agrcola se ha incrementado, con lo que se ha contribuido a la seguridad alimentaria y a reducir la dependencia del pas de las importaciones de alimentos, as ha sido posible ahorrar divisas. En efecto, la produccin de maz se ha incrementado 10.8 % en los ltimos aos y la de frijol ha tenido un incremento del 50 %. Ha pasado de una produccin de 1.6 millones de quintales en el ciclo agrcola 2008/2009 a 2.4 millones de quintales en el ciclo 2012/2013.

bin por el hecho de que el pas se ha vuelto menos dependiente de la importacin de semilla certificada de frijol, a tal punto
137

[158] El mayor grado de seguridad alimentaria se constata tam-

Grfico 13 Evolucin de la Actividad Agropecuaria como porcentaje del PIB (%)

15.0

13.5

12.0

10.5

9.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

que en los dos ltimos aos agrcolas se ha producido en el pas prcticamente el 100 %. Este logro es mucho ms significativo si se considera que la produccin de semilla estuvo a cargo de pequeos productores y productoras y el sector cooperativo. Las manzanas cultivadas de semilla certificada de frijol pasaron de 365 en el ao agrcola 2007-2008 a 1450 en 2012-2013, este constituye un incremento de ms de 297 %. En ese mismo perodo, la produccin de semilla certificada de frijol pas de 3000 a 40 000 quintales. En el caso del maz certificado, las manzanas cultivadas pasaron de 561 a 1450, un aumento de 158 %, y la produccin pas de 32 017 a 78 700 quintales. Para el ao 2013-2014 se espera una produccin de 10 000 quintales de maz certificado, con los que se estara cubriendo el 100 % del rea sembrada para maz de consumo.
138

Grfico 14 El Salvador, evolucin de las importaciones de granos bsicos 2008-2012 (miles de toneladas mtricas)
400

320

240

160

80

0 2008 2009 2010 2011 2012

Arroz Maz amarillo

Maz blanco Frijol

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

Cuadro 14 El Salvador, rea sembrada y produccin de maz y frijol segn ciclo agrcola (2008/2009-2012/2013)
Rubros Maz rea (Mz) Produccin (millones QQ) Rendimiento (QQ/Mz) Frijol rea (Mz) Produccin (millones QQ) Rendimiento (QQ/Mz) 116,184 1.6 13.5 154,344 2.1 11.8 148,808 1.8 10.7 139,464 1.4 10.2 166,769 2.4 14.2 2008/09 366 314 19.1 52.1 2009/10 374 128 17.2 46.2 2010/11 362 706 16.9 46.6 2011/12 383 417 16.6 43.4 2012/13 406 089 20.4 50.2

Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera, 2013

139

pblica ha sido el apoyo y fomento a las medianas, pequeas y microempresas, al sector cooperativo y a las productoras y productores individuales, es decir, a todos aquellos sectores que pese a representar la mayora del empresariado salvadoreo, y a generar el mayor nmero de empleos, han estado abandonados y marginados y por tanto padeciendo condiciones de pobreza y exclusin inaceptables. Esta apuesta no solo se justifica por razones econmicas, sociales y polticas: el nuevo modelo econmico y social que se est intentando construir requiere de la conformacin de una nueva clase empresarial de base amplia que permita un balance adecuado de pesos y contrapesos al interior del sector privado. Adems necesita sustentarse en una amplia base social territorial que asegure su sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
[160] Durante los ltimos cuatro aos, se han implementado

[159] Otra de las apuestas estratgicas del Gobierno de la re-

diversas acciones para apoyar a empresarios, empresarias, productoras y productores de menor tamao. Por una parte, se han mejorado y extendido los servicios gubernamentales prestados a las pymes, para lo cual se restructur la oferta y la estrategia de atencin al sector por parte de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE). Esta institucin se ha convertido en una agencia desconcentrada que busca desarrollar un conjunto de estrategias articuladas de servicios empresariales a las pymes enfocadas en promover la innovacin, el mejoramiento de la calidad, la adopcin de tecnologas de informacin y comunicacin, la formalizacin y el fomento de enlaces comerciales con el Gobierno, las empresas tractoras y la exportacin.
[161] Es importante destacar la Alianza Pblico-Privado-Acad-

mica promovida desde la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, desde la que entraron en operacin once Centros

140

Grfico 15 El Salvador, pequeas y microempresas, emprendedores y emprendedoras atendidas por los Centros de Desarrollo Empresarial de la Micro y Pequea Empresa, 2010-2012
2000

1500

1000

500

0 2010 2011 2012

Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, abril 2013

de Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (CDMYPE)46. Estos ofrecen servicios de asesora empresarial, asistencia tcnica, capacitacin y vinculacin empresarial a pymes y emprendimientos en todo el pas. As se ha permitido acercar y ampliar la cobertura
46. La alianza la forman las siguientes instituciones: Universidad Jos Matas Delgado, Universidad Catlica de El Salvador, Universidad Francisco Gavidia, Universidad de Sonsonate, Universidad Gerardo Barrios, Asociacin de Municipios de Cayaguanca, Asociacin para el Desarrollo Local de Morazn (ADEL Morazn), Asociacin para el Desarrollo Local de la Unin (ADEL La Unin), Asocio Fundacin de Innovaciones Educativas Centroamericanas-Asociacin de Proyectos Comunales de El Salvador-Asociacin Cristiana de Educacin y Desarrollo (Alfalit) y Fundacin para el Autodesarrollo de la Micro y Pequea Empresa

141

de servicios empresariales al sector,47 la puesta en marcha de nuevas empresas y la ampliacin de otras muchas. De agosto de 2010 a diciembre de 2012 el Gobierno de la repblica ha invertido en los Centros ms de 2.5 millones de dlares. Esta cantidad ha sido duplicada por el aporte que brindan las contrapartes, ya que por cada dlar puesto por el Gobierno los socios no gubernamentales aportan una cantidad igual. Mediante los Centros de Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa se han atendido en tres aos 3654 empresas y emprendimientos dinmicos.
[162] Existe un fuerte compromiso en la promocin de la empre-

sarialidad femenina48 y se ha diseado un programa especfico que tiene en cuenta las condiciones y limitaciones especficas que enfrentan las mujeres emprendedoras y pequeas y microempresarias para iniciar sus empresas y que estn relacionadas adems con su entorno socioeconmico y cultural. As es como se han constituido las Ventanillas de Empresarialidad Femenina, que atienden de forma integral a emprendedoras y empresarias con alto potencial de crecimiento. Por el momento funcionan en los cuatro centros de Ciudad Mujer y prximamente se pondrn en marcha en los once Centros de Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa. Adems, la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa ha asumido por primera vez en su
47. A partir de la ampliacin de los servicios de los Centros Regionales y de la conformacin de los Centros de Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa, se han superado los siete puntos de atencin que existan y se constituido una red de veinticinco puntos a nivel nacional, que adems de prestar los servicios mencionados promueven la asociatividad y la articulacin productiva de las pymes. 48. Segn el Directorio Econmico de Empresas 2012, elaborado por el Ministerio de Economa, el 64 % de las medianas, pequeas y microempresas son propiedad de mujeres y generan el 52 % de los puestos de trabajo del sector.

142

Grfico 14 El Salvador, mujeres emprendedoras y empresarias atendidas por las Ventanillas de Empresarialidad Femenina de Ciudad Mujer, 2010-2012
2000

1500

1000

500

0 2010 2011 2012

Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, abril 2013

plan estratgico 2010-2014 la misin de transversalizar el enfoque de gnero y el principio de igualdad en todo su quehacer y est en proceso de adecuacin de su normativa interna y de sus programas a la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicacin de la Discriminacin hacia las mujeres.
[163] La Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa

ha atendido en el perodo 2009-2012, a travs de programas y proyectos en su diferentes centros de atencin a nivel nacional, a un total de 49 512 pymes, emprendimientos e instituciones y organismos interesados. De ese total, 34 693 han recibido asesora, asistencias tcnicas, capacitaciones, vinculaciones. A las restantes se les ha proporcionado servicios de informacin em143

presarial. Cabe destacar que el 58 % de las empresas y emprendimientos atendidos son propiedad de mujeres.
[164] Una accin que refleja el compromiso del Gobierno de la

repblica con las pymes son los Encuentros Nacionales de la Micro y Pequea Empresa, que se han llevado a cabo durante tres aos consecutivos y han contado con la participacin registrada de 4519 personas relacionadas con el sector. Estos encuentros han posibilitado reunir a pymes de todo el pas que reciben informacin de oportunidades de negocios y de servicios empresariales y financieros, contactos, enlaces comerciales, acceso a tecnologas de la informacin, capacitacin, uso de servicios en lnea y espacios para la comercializacin de sus productos.

Cuadro 15 El Salvador, servicios brindados a empresas y emprendimientos atendidos por la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, 2009-2012
INDICADORES N de servicios brindados N empresas N emprendedores/as Total personas beneficiadas (emprendedores y empresas) Empresas y emprendimientos liderados por mujeres Empresas y emprendimientos liderados por hombres 2009 10 649 7260 4333 11 710 4684 7026 2010 15 262 10 862 6482 17 519 10 511 7008 2011 21 134 12 101 7222 19 518 11 906 7612 2012 14 076 8900 5311 14 355 8 757 5598

Nota: Las cifras de empresas y emprendedores que se presentan en este cuadro, atendidos ao con ao, no pueden totalizarse porque las empresas son atendidas por perodos y la duracin de los servicios puede ser ms de un ao. Se considera que los emprendedores despus de un proceso de acompaamiento se convierten en mediana empresa. Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, 2013.

144

representa un verdadero hito en la historia del pas, es la promocin del acceso de las medianas, pequeas y microempresas a la contratacin pblica. Por tanto se reform el reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica y se incorpor el captulo nico Normas especiales para la contratacin con las Micro, pequeas y medianas empresas. De esta manera, las medianas, pequeas y microempresas han podido participar de forma activa en los diferentes programas gubernamentales y se ha podido dinamizar las economas locales y generar empleos e ingresos para las familias emprendedoras. Por ejemplo, mediante el programa presidencial de Dotacin de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares se contrataron como proveedores un promedio anual de 4747 medianas, pequeas y microempresas en el perodo 2010-201249 por un monto acumulado de 142.1 millones de dlares y se han generado ms de 110 000 empleos directos e indirectos, al mismo tiempo se ha logrado rescatar algunas industrias locales, como el calzado y la confeccin. Tambin reciben capacitacin para la comercializacin y se les otorga acompaamiento empresarial para garantizar mejor calidad, volmenes y la entrega a tiempo de sus productos. Es importante sealar que 65 % de las empresas contratadas como proveedoras en 2012 son propiedad de mujeres.

[165] Otra accin importante que se ha implementado, y que

49. El nmero de medianas, pequeas y microempresas contratadas se ha reducido ao con ao debido a que se hizo una depuracin de la base de proveedores de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa porque muchas no cumplan con la normativa de proveedores. Adems en el ao 2012 no se admitieron nuevas empresas porque el nmero de proveedores existente lograba cumplir con el 100 % de la demanda del Ministerio de Educacin y en ese ao esta institucin contaba con existencias de uniformes, por tanto, la demanda era menor.

145

Cuadro 16 El Salvador, empresas contratadas por el Programa de Dotacin de Uniformes, Zapatos y tiles Escolares, y total de empleos
Programas sociales Microempresa Pequea empresa Mediana empresa Gran empresa TOTAL Total empresas 2012 2013 4799 4246 77 67 8 2 0 0 4884 4315 Total de empleos 2012 2013** 27 772 25 476 612 402 71 20 0 0 28 455 25 898

2011 6022 1302 362 56 7742

2011 25 614 15 543 6227 6331 53 715

Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, 2013..

Desarrollo Urbano tambin ha implementado una poltica de contratacin de medianas, pequeas y microempresas. Esto ha facilitado la dinamizacin de la industria de la construccin, ha coadyuvado a un aumento significativo de la participacin de las pequeas y medianas empresas en la construccin y el mantenimiento de obras. Est poltica, adems de alentar el surgimiento de nuevas empresas y de generar nuevos empleos, ha contribuido a promover una sana competencia en el sector de la construccin.
[167] Igualmente, esta inversin ha logrado que se generen

[166] El Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y

ms de 145 000 empleos en estos cuatro aos, tanto de mano de obra calificada, tcnica y administrativa como mano de obra no calificada.

[168] Dos programas adicionales que han beneficiado sobre

todo a las mujeres y jvenes emprendedoras son el de Emprendimientos Juveniles y Comunidades Solidarias. Entre ambos se ha beneficiado a 2573 mujeres y jvenes emprendedores. Adems, a travs del programa de cadenas productivas se han aten-

146

Grfico 17 Nmero y tipo de empresas contratadas por el Fondo de Conservacin Vial de El Salvador, 2008-2012
80 70 60 50 40 30 20 10 0 2008 2009 Microempresa Pequea empresa 2010 2011 Mediana empresa Gran empresa 2012

Fuente: Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, 2012.

Cuadro 17 Estimacin de empleos generados por la inversin del Fondo de Conservacin Vial de El Salvador, en mantenimiento de caminos
Mano de obra calificada 5694 5879 7810 7678 1470 28 531 Mano de obra no calificada 18 750 19 383 20 771 16 326 4025 79 255 Personal tcnico 3273 3893 4843 4243 1053 17 305 Personal administrativo 1896 2771 3893 2805 779 12 144 EMPLEO MENSUAL PROMEDIO 2635.2 2828.0 3277.3 2755.3 1831.8 13 327.6

AO 2009 2010 2011 2012 2013** TOTALES

TOTAL 31 622 33 936 39 328 33 064 7327 145 277

Nota: Los datos 2013 se refieren al perodo enero-abril. Fuente: Fondo de Conservacin Vial, Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, 2013.

147

dido a 420 productores y productoras integrados en 4 cadenas productivas priorizadas.50 En total, a marzo de 2013 se registra un total de 2369 trmites empresariales con los que se han formalizado 900 empresas (NIT e IVA).
[169] Tambin se ha involucrado de forma activa a todo el sector

pyme en el diseo de la Poltica de Desarrollo Artesanal y de la Poltica Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa, que ya estn elaboradas y en proceso de implementacin. Es importante destacar que el pas nunca haba contado con una poltica de esta naturaleza y que los resultados de esta se podrn percibir en el mediano plazo.

gamiento de financiamiento a las medianas, pequeas y microempresas, al sector cooperativo y a las productoras y los productores individuales. El 19 de enero de 2012 entr en vigor la Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo, integrado por el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) y los fondos que administra: Fondo de Desarrollo Econmico y Fondo Salvadoreo de Garantas.
[171] El objetivo del Sistema es facilitar nuevos instrumentos

[170] Las acciones anteriores se han complementado con el otor-

financieros y tcnicos para apoyar al empresariado en el desarrollo de proyectos de inversin viables y rentables, impulsando el crecimiento econmico y la generacin de empleo en el pas. Los meses siguientes a su constitucin se aprobaron polticas, procesos y manuales del nuevo banco y se firmaron convenios con instituciones financieras aliadas. Finalmente en mayo de ese mismo ao se hizo el lanzamiento formal del Banco de Desarro-

50. Cereales en S. Vicente, Hortofrutcola en Sonsonate, Frutcola en los Nonualcos y Acucola en Jiquilisco

148

llo de El Salvador, que cuenta con distintos instrumentos financieros con caractersticas propias para adecuarse a la necesidad de la mediana, pequea y microempresa y ha firmado convenios con 42 entidades bancarias y cajas de crdito distribuidas por todo el pas, a travs de las que ofrece 25 lneas de financiamiento para todos los sectores productivos.
[172] Desde su puesta en marcha hasta el mes de marzo de 2013,

el Banco de Desarrollo de El Salvador tiene un saldo de crditos de 305 millones de dlares distribuido en 18 173 crditos productivos; de estos el 4 % han sido para la microempresa y el 23 % para las medianas. Adems, ha facilitado crditos educativos durante 2012 y 2013 por valor de 39 millones de dlares a 3861 personas que desean continuar sus estudios universitarios o superiores, de estos el 35 % han sido otorgados a estudiantes de escasos recursos econmicos.

Cuadro 18 El Salvador, saldo crediticio del Banco de Desarrollo de El Salvador a marzo de 2013
Tamao de empresa Grande mediana Pequea Micro Total Millones de dlares 56 46 69 134 305 Nmero de Crditos 229 662 2340 14 942 18 173 % de crditos por tipo de empresa 18.4 15.1 22.6 43.9 100 medio/ crdito (dlares) 244 541 69 486 29 487 8968.0 352 483

Fuente: Banca nacional de Desarrollo, 2013

149

paldar operaciones financieras que faciliten el acceso al financiamiento de los distintos sectores productivos. Inici operaciones en el mes de mayo de 2012 brindando garantas a travs de 30 instituciones aliadas y maneja 19 lneas de garantas con un nfasis en las medianas, pequeas y microempresas. Durante 2012 y los primeros meses de 2013 se han entregado un total de 3198 garantas por un monto contratado de crdito de 24.5 millones y un saldo total garantizado de 12.1 millones, con un porcentaje de cobertura promedio del 57 % y una duracin promedio de las garantas de 30 meses. De estas garantas, el 33 % se han destinado a la microempresa, el 46 % a la pequea empresa, el 10 % a la mediana y el 11 % a estudiantes. El 87 % de estas garantas han sido menores de 10 000 dlares.
Grfico 15 Distribucin porcentual segn tamao de empresa de los crditos colocados por el Banco de Desarrollo de El Salvador, 2012-2013

[173] El Fondo Salvadoreo de Garantas fue creado para res-

Micro Pequea Mediana Grande

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013.

150

[174] El Fondo de Desarrollo Econmico tiene por finalidad

promover la ejecucin de proyectos viables y rentables a fin de contribuir a incrementar la produccin y exportacin de los productos y servicios nacionales, apoyar el fortalecimiento de las cadenas productivas, promover el desarrollo y competitividad de las empresas en particular de la micro, pequea y mediana y la generacin de empleo. El Fondo se administra a travs de 10 instituciones financieras aliadas y cuenta con 31 lneas de financiamiento de corto, mediano y largo plazo. Durante el primer trimestre de 2013 se ha aprobado un monto de 25.9 millones de dlares en crditos, distribuidos.

administrado por el Ministerio de Economa y que apoya con cofinanciamiento no reembolsable proyectos de inversin productiva que generen valor agregado y nuevos empleos. En las administraciones anteriores, el Fondo dependa de la disponibilidad de recursos financieros otorgados por organismos internacionales y en ese sentido restringa los mrgenes de maniobra para apoyar a las empresas. A partir del ao 2010 el Gobierno de la repblica lo institucionaliz, lo fortaleci y le asign recursos provenientes del Presupuesto General del Estado. De igual forma, se incrementaron los techos de cofinanciamiento de proyectos productivos de 25 000 hasta 100 000 dlares para proyectos individuales y de 100 000 a 200 000 dlares para proyectos asociativos. Para iniciativas de rpida ejecucin (fast track) hubo un incremento de 5000 a 15 000 dlares tanto en el caso de las iniciativas individuales como asociativas. Asimismo se crearon nuevas lneas de cofinanciamiento enfocadas en el apoyo financiero a emprendimientos dinmicos, al apoyo de procesos de innovacin en empresas con alto potencial de crecimiento, a las mejoras en la eficiencia energtica, al fomento de la calidad y productividad empresarial y al desarrollo de proveedores; todo
151

[175] Existe adems el Fondo de Desarrollo Productivo, que es

con el propsito de favorecer la asociatividad e impulsar a las empresas hacia la internacionalizacin.

[176] Durante el perodo comprendido entre el ao 2009 hasta

el mes de abril de 2013, el Fondo de Desarrollo Productivo otorg apoyo financiero a 791 iniciativas empresariales por valor de ms de 6 millones de dlares y benefici a 385 empresas. De estas 21 % son micro, 51 % pequeas y 28 % medianas.
Cuadro 19 El Salvador, montos y nmero de crditos del Fondo de Desarrollo Econmico colocados por sector 2012-2013, miles de dlares
Sectores Industria Agropecuario Agroindustria Servicios Construccin Turismo Salud Total general Monto aprobado 8342.3 7217.7 3352.6 2968.6 1845.0 2096.6 89.0 25 912 Nmero de crditos 30 17 11 11 2 3 1 75

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013 Cuadro 20 El Salvador, Fondo Salvadoreo de Garanta, montos otorgados y garantizados (en porcentaje sobre el total), a diciembre de 2012
Participaciones En crdito movilizado En monto garantizado En usuarios Mujeres 30 % 30 % 51 % Hombres 45 % 46 % 44 % Sociedades 25 % 24 % 5%

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013.

152

Cuadro 21 El Salvador, distribucin de montos y nmero de iniciativas apoyadas por el Fondo de Desarrollo Productivo segn tamao de empresas
Tamao de Empresa Mediana Pequea Micro Total Montos Apoyados dlares 2 708 820 2 432 408 915 425 6 056 653 % 45 % 40 % 15 % 100 % Nmero de Iniciativas Nmero 261 389 141 791 % 33 % 49 % 18 % 100 %

Fuente: Ministerio de Economa, 2013

y exportaciones, las empresas apoyadas por el Fondo de Desarrollo Productivo han contribuido a la generacin de al menos 859 nuevos empleos.
[178] Otra iniciativa puesta en prctica ha sido la facilitacin de

[177] Adems de su aporte a la generacin de mayor produccin

trmites empresariales en lnea a travs del portal MiEmpresa. gob.sv, que pretende facilitar trmites y obtener informacin para el desarrollo de las empresas.51 Incluye un catlogo que contiene informacin de programas y servicios pblicos y privados: oportunidades de negocios con el Gobierno, crdito, capacitacin, apoyo a la comercializacin, asistencia tcnica, servicios y seguros de salud, entre otros. Para quienes no poseen internet, pueden ser atendidos en la Oficina Nacional de Inversiones en

51. Los trmites que se pueden realizar en este momento son obtencin del NIT e IVA, matrcula de empresa, inscripcin patronal al Instituto Salvadoreo del Seguro Social, inscripcin de centro de trabajo para comerciantes individuales, trmites de inscripcin de las Administradoras de Fondos de Pensiones.

153

el Ministerio de Economa y en 17 centros de atencin.52 Desde el lanzamiento de la primera etapa, a finales de mayo, hasta marzo de 2013 se han registrado 24 668 visitas al sitio y se ha logrado la formalizacin de 165 nuevas empresas individuales (77 propiedad de mujeres y 88 de propiedad masculina). Con la ampliacin, a partir de mayo 2013, del sistema para la creacin de sociedades se espera un incremento importante de la formalizacin de empresas en el futuro inmediato.

Grfico 16 El Salvador, Evolucin de los empleos generados por las empresas apoyadas por el Fondo de Desarrollo Productivo
8000

6400

4800

3200

1600

0 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Ministerio de Economa, 2013

52. La Oficina Nacional de Inversiones del Ministerio de Economa, en seis Centros Regionales de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa y en diez Centros de Desarrollo de Micro y Pequeas Empresas.

154

[179] Con relacin al apoyo gubernamental a pequeas y media-

nas empresas exportadoras o con potencial exportador, se ha impulsado un enfoque y una metodologa totalmente diferentes. Se ha dejado atrs el enfoque de demanda, en el que reciban atencin las empresas que se acercaban a la Agencia de Promocin de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA) para apoyos puntuales, a un enfoque de oferta. La agencia identifica las oportunidades comerciales en los mercados externos y las empresas que pueden aprovecharlas, a las que se les ofrecen todos los servicios de apoyo que requieran. De esta manera el alcance y la cobertura de la promocin de exportaciones ya no se centra en empresas que estn exportando sino en aquellas con potencial exportador a corto plazo que todava no han dado el salto.

[180] Se han concebido mltiples instrumentos y se ha diversi-

ficado la oferta de servicios empresariales, ampliando y fortaleciendo la capacidad de PROESA para atender las necesidades de las empresas en las distintas etapas del proceso exportador, en particular en cuanto a informacin de mercados, capacitacin, asistencia tcnica, cumplimiento de normativas internacionales, identificacin de oportunidades comerciales, contactos con potenciales clientes, promocin en el exterior y comercio electrnico entre otras. Se ha dado asistencia tcnica puntual a 1781 empresas y otras 1389 empresas tienen un acompaamiento permanente en el desarrollo de su potencial exportador. Sobresale durante los aos 2011 y 2012 la participacin activa de PROESA, junto con la iniciativa de Voces Vitales El Salvador y en coordinacin con la Embajada de los Estados Unidos, en el desarrollo de una serie de mdulos de formacin para mujeres empresarias o emprendedoras que desean fortalecer sus negocios y orientarse a la exportacin. En este perodo se capacitaron 447 mujeres empresarias y se apoy a 44 mujeres empresarias en la elaboracin de sus planes de exportacin.
155

no de la repblica es la promocin de nuevos actores econmicos, que estn llamados a ser uno de los principales protagonistas del nuevo modelo econmico y social. Con este propsito se han dedicado enormes esfuerzos y una cantidad importante de recursos tcnicos y financieros a apoyar la organizacin y el fortalecimiento de actores econmicos tradicionalmente excluidos de la accin estatal, como es el caso de las medianas, pequeas y microempresas, los productores y las productoras individuales en especial estas ltimas y el sector cooperativo. Como resultado de estas acciones, en los ltimos aos se ha registrado un aumento considerable de medianas, pequeas y microempresas y un fortalecimiento del sector cooperativo nacional.
[182] En efecto, de acuerdo a datos del Instituto Salvadoreo de

[181] Como ya se ha anotado, una apuesta estratgica del Gobier-

Fomento Cooperativo (INSAFOCOOP), el nmero de cooperativas inscritas y operando normalmente aument de 524 en junio de 2009 a 792 en el mes de marzo de 2013, lo que representa un incremento del 51 %. El nmero de asociados y asociadas aument en 30 030 personas (14 %), ya que pas de 212 814 a 242 844. En cuanto a los activos totales del sector cooperativo, estos aumentaron de 656.6 millones de dlares en junio de 2009 a 896.8 millones de dlares en el mes de marzo de 2013, lo que representa un aumento del 37 %. Es relevante el hecho de que las Asociaciones Cooperativas de Ahorro y Crdito a nivel nacional han entregado 243 473 crditos a sus asociados, y que en conjunto la expansin del sector cooperativo durante la presente administracin se estima que ha generado ms de 30 000 empleos.

156

Grfico 20 Evolucin de Exportaciones Totales con Relacin al PIB 25 % 23 % 21 % 19 % 17 % 15 %

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013

de Desarrollo 2010-2014, se ha puesto nfasis en el fomento de la participacin de las mujeres en el movimiento cooperativo. Se ha promovido su acceso a la membresa de las cooperativas y mayor igualdad de oportunidades en la integracin de los puestos de decisin de los rganos de direccin de estas instituciones, que tradicionalmente y a pesar de la significativa participacin de las mujeres en la membresa cooperativista, ha sido muy restringida. Segn datos del Instituto Salvadoreo de Fomento Cooperativo, la participacin de las mujeres ronda en torno al 30 % tanto en los consejos de administracin como en las juntas de vigilancia. Este porcentaje, aunque es importante, queda todava muy por debajo de la participacin de las mujeres en la membresa cooperativa, por lo que sin duda es necesario no detener los esfuerzos en este sentido. Es de destacar que a febrero de 2013 se cuenta ya con 17 asociaciones cooperativas constituidas solo por mujeres.
157

[183] En coherencia con los compromisos del Plan Quinquenal

[184] Los logros anteriores son el resultado de la agilizacin de

los procesos para la organizacin, constitucin, conformacin de asociaciones cooperativas y la ampliacin de la cobertura geogrfica, para adecuarse a las necesidades del sector. El Instituto Salvadoreo de Fomento Cooperativo ha puesto en marcha, en coordinacin con otras instituciones gubernamentales, estrategias innovadoras de promocin del cooperativismo. Destaca el proyecto Seamos Productivos, en coordinacin con el Ministerio de Educacin, orientado a formar a estudiantes egresados de institutos tcnicos en asociatividad y emprendimiento a travs de la prctica de principios y valores cooperativos, que les permitan la insercin en el mundo productivo, su desarrollo personal y el de sus comunidades. En el proyecto han participado 598 bachilleres a nivel nacional.53 Otras acciones implementadas para promover el cooperativismo son: a) en conjunto con la Direccin General de Centros Penales se han creado ya cuatro cooperativas en tres centros penales con el fin de apoyar a los reos en fase de confianza a la reinsercin laboral a travs del autoempleo; b) se ha establecido un convenio con la Universidad Jos Simen Caas mediante el cual esta institucin da asistencia tcnica a las asociaciones cooperativas para la elaboracin de los sistemas contables y planes de negocios, c) se est apoyando al sector de pequeos comerciantes de los mercados mediante la constitucin de asociaciones cooperativas que les faciliten fortalecer sus estrategias de aprovisionamiento y comercializacin, y d) a travs del Fideicomiso de Desarrollo Cooperativo Salva-

53. En la actualidad se est trabajando con siete grupos precooperativos en los Centros Escolares: San Francisco de Asis; Jos Damin Villacorta; Corelio Azenn Sierra; Benjamin Estrada Valiente; Thomas Jefferson e Instituto Tecnolgico de Chalatenango.

158

doreo (FIDEICOSAL)54 ya se hizo el primer desembolso de 400 000 dlares a diez asociaciones cooperativas intermediarias que otorgarn crditos a cooperativas de produccin.
[185] En esta administracin,y gracias al fuerte impulso a la

organizacin del sector productivo, se han inscrito en el Ministerio de Agricultura y Ganadera 495 nuevas organizaciones de productores y productoras, de las que 395 son agropecuarias y otras 100 del sector pesquero. En conjunto integran a 14 224 asociados, de los que el 35.1 % son mujeres y el resto son hombres. Desde 1980 a la fecha se han constituido un total de 1413 asociaciones y cooperativas del sector agropecuario y pesquero, y de este total el 35% se han legalizado en los ltimos cuatro aos.
[186] Finalmente conviene mencionar los esfuerzos desde el

Ministerio de Economa para la agilizacin de los incentivos tributarios a las cooperativas. De acuerdo con la Ley General de Cooperativas, estas asociaciones tienen derecho a obtener la exencin del impuesto de la renta y los impuestos municipales si cumplen con los requisitos que para ello se establecen. Para ello, deben solicitar al Ministerio de Economa que les otorgue dicha resolucin. En los cuatro aos de la presente gestin gubernamental se otorg este beneficio a 132 cooperativas, lo que repre-

54. El Fideicomiso de Desarrollo Cooperativo Salvadoreo nace con el propsito de ayudar a las familias de miembros de Asociaciones cooperativas de produccin y apoyo a la produccin establecidas en El Salvador a travs de recursos crediticios, as como a asociados cooperativistas cuya actividad econmica principal sea de produccin y de apoyo a la produccin, por un monto de hasta 25 000 a una tasa de inters del 10 % y un plazo de hasta seis aos. Si bien no es un proyecto de este gobierno, es con la llegada de la presente administracin que dentro de la Estrategia de Fomento y Desarrollo del Cooperativismo se ha reformulado y reorientado para beneficiar a las asociaciones cooperativas de produccin o de apoyo a la produccin.

159

senta un incremento del 16.8 % ms en comparacin con el nmero de cooperativas beneficiadas en los cinco aos anteriores.
[187] Todos los esfuerzos descritos anteriormente se han tradu-

cido en el surgimiento de nuevas empresas y por tanto en una ampliacin de la base empresarial del pas. De acuerdo a datos del Centro Nacional de Registros (CNR), entre 2009 y 2012, en promedio se han creado ms empresas por ao que en perodo 2002-2008.
Cuadro 22 El Salvador, empresas formalizadas, 2010-2012
Nuevas sociedades inscritas 1590 1577 1765 1825 1889 2032 1830 1772 1850 1767 1940

AO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nuevos comerciantes individuales inscritos 340 314 444 709 923 737 687 1924 675 563 576

Total 1930 1891 2209 2534 2812 2769 2517 3696 2525 2330 2516 Total 16 662 nuevas sociedades inscritas: promedio de 2380 por ao

Total 11 067 nuevas sociedades inscritas: promedio 2766 por ao: son 386 ms empresas por ao

Fuente: Ministerio de Economa a partir de informacin del Centro Nacional de Registros, 2013.

160

[188] Adems de las polticas agropecuaria y de fomento a las

medianas, pequeas y microempresas, al sector cooperativo y a las productoras y productores individuales, el Gobierno de la repblica ha diseado y comenzado a implementar otras polticas sectoriales importantes, como es el caso de la Poltica Industrial, la Poltica Nacional de Energa, la Poltica Nacional de Calidad y la Poltica de Innovacin, Ciencia y Tecnologa.

[189] La Poltica Industrial se dise de manera conjunta con

las gremiales industriales del pas y se oficializ en octubre del ao 2011. Busca elevar los niveles de competitividad y eficiencia de los diferentes sectores manufactureros mediante el fomento de la calidad, innovacin y desarrollo tecnolgico, desarrollo de encadenamientos productivos y valor agregado, el acceso al financiamiento y la sustitucin de importaciones de materias primas. En la actualidad se trabaja, con la asistencia tcnica de la Comisin econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y en coordinacin con la principales gremiales empresariales (La Asociacin salvadorea de Industriales, la Cmara de Comercio e Industria de El Salvador y la Corporacin de Exportadores de el Salvador), una estrategia para el desarrollo y fortalecimiento de las cadenas productivas de camarn y textiles sintticos.

triz energtica del pas, fomentar fuentes renovables de energa, fortalecer la institucionalidad en el sector energtico, promover la eficiencia y el ahorro energtico, ampliar la cobertura elctrica y contribuir a la integracin energtica regional. Desde el inicio de su implementacin ya se han obtenido algunos resultados concretos. Para fortalecer y ampliar la matriz energtica nacional se estn impulsando varios proyectos estratgicos. En marzo de este ao inici la expansin de la Central Hidroelctrica 5 de
161

[190] La Poltica Nacional de Energa busca diversificar la ma-

Noviembre. Se elevar en 80 MW su capacidad de produccin y alcanzar un total de 179.4 MW; la generacin adicional ser de 130.34 MWh que abastecer a 110 000 hogares. Un segundo proyecto, que est en proceso de preparacin de condiciones para la concesin mediante un asocio pblico-privado, es la construccin del Parque Elico de Metapn, con capacidad estimada de 42MW y que permitir abastecer a 100 000 hogares, y que contribuir de forma sustantiva a la diversificacin de la matriz energtica nacional. En este aspecto cabe destacar adems que con el propsito de continuar evaluando el potencial elico para propsitos de generacin elctrica se han montado seis estaciones de medicin de viento en Santa Ana, Sonsonate, Ahuachapn, San Vicente y La Unin. A febrero 2013 se ha desarrollado el proceso de precalificacin de firmas para la licitacin e instalacin del proyecto de la Planta Fotovoltaica 15 de Septiembre, con capacidad de 14.2 MWp, que constituir la central fotovoltaica ms grande de Centroamrica y que lograr abastecer a 19 000 hogares. Finalmente cabe destacar la licitacin de 350 MW, que representar la inversin privada ms grande en la historia reciente del pas (alrededor de 900 millones de dlares) y permitir avanzar en la diversificacin de la matriz energtica, ya que no podrn participar proyectos de energa generada por bnker.
[191] Por otra parte, en julio del ao 2011 se aprob la Ley del

Sistema Salvadoreo de Calidad, que propici la conformacin del Consejo Nacional de Calidad (CNC) como ente rector del Sistema y que est integrado por representantes del sector gubernamental, privado, acadmico y organizaciones no gubernamentales vinculadas con la Defensora del Consumidor. Adems se constituyeron los cuatro organismos tcnicos del sistema: Normalizacin, Acreditacin, Reglamentacin Tcnica y el Centro de Investigaciones de Metrologa, para coadyuvar a impulsar la insercin de los productos salvadoreos al mercado externo. En
162

el marco de la ley se formul la Poltica Nacional de Calidad, que busca promover la educacin y cultura de calidad, coadyuvar al fortalecimiento empresarial en calidad e inocuidad y proteger a los consumidores. Entre los resultados concretos que se han obtenido destaca el cumplimiento del sistema de gestin de calidad (SGC) del Organismo Salvadoreo para la Acreditacin (OSA), segn norma ISO/IEC 17011, para obtener el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo con la Cooperacin Interamericana de Acreditacin (IAAC, por sus siglas en ingls). Este es un logro estratgico para que las acreditaciones otorgadas por dicho organismo tengan el reconocimiento internacional para facilitar el comercio internacional. Asimismo, se ha logrado aumentar en un 15 % la capacidad nacional de la infraestructura de evaluacin de la conformidad acreditada y en un 11 % el nmero de ensayos acreditados para productos y servicios. Tambin se ha alcanzado la ampliacin de la capacidad del Ministerio de Economa para la vigilancia del mercado de hidrocarburos y se ha conseguido el apoyo a la Defensora del Consumidor para ampliar la verificacin de calidad, inocuidad, etiquetado y contenido de productos alimenticios de mayor consumo en el pas.
[192] En este gobierno se han fortalecido de manera inobjetable

otras dos polticas que en el pasado fueron desarrolladas con un bajo perfil: la Poltica de Proteccin al Consumidor y la Poltica de Competencia, fundamentales para enfrentar prcticas anticompetitivas en el mercado y frenar abusos en contra de los derechos de los consumidores. A pesar de las resistencias y temores que estas polticas aun generan en algunos sectores empresariales, en ambos casos, ahora el pas dispone de una Defensora del Consumidor y de una Superintendencia de Competencia ms activas y comprometidas con la transparencia en los mercados y la proteccin efectiva de los consumidores.

163

[193] Producto de un trabajo conjunto entre el Ministerio de

Economa, el Ministerio de Educacin y la Secretara Tcnica de la Presidencia validado por sectores acadmicos y productivos en julio del ao 2012 se hizo el lanzamiento formal de la Poltica de Innovacin, Ciencia y Tecnologa, que tiene como propsito fomentar y coordinar la innovacin y la investigacin cientfica y tecnolgica por medio de la generacin y la difusin del conocimiento, orientados a mejorar la competitividad, la transformacin productiva y lograr niveles sostenidos de crecimiento que contribuyan al desarrollo sostenible y al bienestar social. La Poltica ha iniciado su proceso de implementacin mediante la conformacin de la necesaria gobernanza del Sistema Nacional de Innovacin, Ciencia y Tecnologa y su institucionalidad rectora, y la gestin de fondos para el financiamiento de las estrategias, los programas y los proyectos prioritarios que la Poltica establece. Por su carcter indito, conviene mencionar dos acciones recientes realizadas en esta rea: el impulso y desarrollo de nuevos instrumentos de innovacin, como por ejemplo el premio PIXELS, que pretende fomentar la industria de la animacin digital en El Salvador, y el Programa de Clulas Sectoriales, desarrollado con la Cmara Salvadorea de Turismo (CASATUR) para el sector turismo y con la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES) para el sector alimentos y bebidas. En ambos sectores se ha beneficiado a ms de 100 empresas en el adquisicin de capacidades, a travs de asistencia tcnica para el mejoramiento y desarrollo de productos, procesos productivos y aseguramiento de la calidad, as como a travs de la asistencia en la formulacin de proyectos innovadores o de desarrollo tecnolgico.

[194] Otra poltica sectorial de fomento que se ha implemen-

tado con fuerza durante la presente administracin ha sido la poltica de turismo. De hecho, la promocin del turismo como

164

una fuente con gran potencialidad para el desarrollo econmico y social de El Salvador est siendo impulsada a partir de una estrategia combinada de promocin tanto del turismo internacional, bajo la sombrilla de la marca El Salvador Impresionante!, y del turismo interno, bajo la marca Pueblos Vivos. Pueblos Vivos representa un modelo novedoso e interesante que impulsa el desarrollo del turismo interno y la organizacin turstica a nivel local, mediante la promocin de y el fortalecimiento de la oferta turstica a nivel nacional a partir de la identidad y riqueza cultural y ambiental especfica de cada uno de los 262 municipios e incentivando que la poblacin conozca y disfrute el pas. El programa cont el primer ao de funcionamiento (2009) con la participacin de 56 municipios, cantidad que se elev a 203 en el ao 2012. La celebracin de las Ferias de Pueblos Vivos ha permitido que cada municipio exponga su oferta turstica a todo el pblico y que las pequeas y microempresas tursticas participantes aumenten tanto su conocimiento del mercado como sus volmenes de ventas.
[195] Promover la organizacin y participacin ciudadana en

las polticas y programas del sector turismo tambin ha sido una prioridad gubernamental. En los ltimos cuatro aos se ha promovido activamente el desarrollo de comits tursticos municipales con el objetivo de fortalecer la organizacin social y empresarial para el desarrollo turstico. Como resultado el nmero de Comits de Desarrollo Turstico (CDT) se elev de 40 en el ao 2009 a 142 en mayo de 2013. En la actualidad otros 17 comits estn pendientes de ser juramentados. A nivel nacional, el Ministerio de Turismo ha puesto en marcha a partir de 2011 diez mesas de discusin55 sobre distintos aspectos del sector, donde

55. Competitividad, Seguridad, Mercados y Marketing Turstico, Conectividad

turstica, Gobernanza, Promocin Turstica e Inversiones.

165

participan la Corporacin Salvadorea de Turismo y la Cmara Salvadorea de Turismo, as como otros actores y actoras interesados. En el marco del turismo productivo se han apoyado ms de 1589 pymes en todas las rutas y complejos tursticos, 60 % de estas son lideradas por mujeres.
[196] En correspondencia con la disposicin del Gobierno de

la repblica para facilitar condiciones de acceso a la recreacin a los sectores de menor poder adquisitivo, y en particular a la niez y la juventud, los centros pblicos asociados al Instituto Salvadoreo de Turismo estn alcanzando promedios anuales de afluencia de pblico en torno al 15 %, y superaron entre 2012 e inicios 2013 los tres millones de personas. El 59 % de las personas visitantes fueron subsidiadas con el ingreso a los parques, 34 % fueron nios y nias menores de 10 aos de edad y el 25 % personas adultas mayores. A travs del programa buses alegres, tambin se ha beneficiado un promedio anual de ms de 7500 visitantes, con un total proyectado en el quinquenio de ms 35 000 personas, sobre todo personas adultas mayores.
[197] Un hecho relevante en el desarrollo del turismo durante

el ao 2012, fue la firma del documento de Adhesin a la Campaa de Lderes Mundiales por el Turismo de la Organizacin Mundial del Turismo (OMT), que convirti a El Salvador en el primer pas de Centroamrica en formar parte de esta iniciativa. Por otra parte, el liderazgo del Ministerio de Turismo a nivel hemisfrico ha sido decisivo en la creacin del Fondo Hemisfrico de Turismo (FHT) en el marco de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y est destinado a apoyar a las comunidades de los Estados miembro en condicin de pobreza extrema que, contando con potencial turstico, no puedan acceder plenamente a las condiciones para su desarrollo.

166

[198] Al cierre 2012, los ingresos por turismo alcanzaron los

771.5 millones de dlares, el monto ms elevado de los ltimos diez aos, con una tasa de crecimiento anual de 6.3 %, mayor que el promedio mundial reportado por la Organizacin Mundial de Turismo (4%). Es significativo resaltar el cambio de la mezcla turstica que ha experimentado el pas en los ltimos dos aos. A inicios de la presente administracin, el 27 % de los turistas ingresaban va area y el 73 % restante va terrestre, mientras que en 2012 la entrada va area aument significativamente hasta el 43.1 %; la va terrestre es utilizada por el 56.9 % de los turistas. Debe mencionarse el inicio de operaciones de nuevas aerolneas, como por ejemplo Iberia, Spirit y Aeromxico, as como avances sustantivos en la atraccin de cruceros. El Salvador ya tiene confirmado para enero y marzo 2014 dos arribos de Azamara, miembro de Cruise Line, y para 2015, la entrada de Holland Amrica, miembro de Carnival Corporation.

[199] El anlisis de las polticas sectoriales y sus resultados mues-

tra claramente el cambio radical que ha provocado el Gobierno de la repblica en la institucionalidad relacionada con el diseo e implementacin de polticas pblicas, ya que le ha devuelto al Estado su papel de promotor del desarrollo socioeconmico. Sin duda alguna, la aplicacin continua y consistente de las polticas sectoriales en ejecucin generarn en el mediano plazo el cambio estructural que todos anhelamos: la instauracin de un nuevo modelo econmico y social productivo, eficiente, competitivo y equitativo, sustentado en una amplia base empresarial compuesta por empresarios y empresarias de todos los tamaos. En el corto plazo, la aplicacin de las polticas sectoriales, junto con la implementacin del Plan Global Anti Crisis ya han logrado un objetivo fundamental: detener y revertir la cada de la produccin, el empleo y los ingresos que el pas padeca en el momento en que la presente administracin asumi el control
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del rgano ejecutivo. Este logro adquiere mayor significacin si se considera que en los ltimos aos el pas ha sido afectado por la ocurrencia de fenmenos naturales adversos y de choques externos negativos. De hecho, a partir del ao 2010 la economa comenz a registrar tasas de crecimiento positivas, aunque bajas, y el nivel de empleo comenz a recuperarse de manera sostenida. Adems, gracias al manejo responsable de las finanzas pblicas y a la aplicacin de sendas reformas fiscales, tambin se ha logrado superar la profunda crisis fiscal que la presente administracin hered a mediados del ao 2009.

Grfico 17 El Salvador, evolucin del crecimiento anual del PIB real y PIB per cpita real, 2000-2012
4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

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Cuadro 24 El Salvador, evolucin trimestral del nmero de trabajadores inscritos en el Instituto Salvadoreo del Seguro Social, 2008-Marzo 2013
Ao Mes Marzo 2008 Junio Septiembre Diciembre Marzo 2009 Junio Septiembre Diciembre Marzo 2010 Junio Septiembre Diciembre Marzo 2011 Junio Septiembre Diciembre Marzo 2012 Junio Septiembre Diciembre 2013 Marzo Sector Privado 576 415 582 933 583 448 563 246 558 029 549 482 549 173 541 955 553 649 559 496 565 880 567 142 566 187 573 043 573 964 578 607 581 174 589 880 593 325 595 047 602 599 Sector Pblico 124 298 127 593 126 516 126 636 129 090 129 521 132 732 130 146 135 739 136 712 138 342 139 438 143 713 151 059 151 217 149 642 144 046 147 134 147 382 147 807 150 080 Total 700 713 710 526 709 964 689 882 687 119 679 003 681 905 672 101 689 388 696 208 704 222 706 580 709 900 724 102 725 181 728 249 725 220 737 014 740 707 742 854 752 679

Fuente: Sistema de Estadsticas del Instituto Salvadoreo del Seguro Social, 2013.

[200] Una vez alcanzado el objetivo de corto plazo de revertir la

crisis econmica, social y fiscal, de estabilizar la economa y de crear la nueva institucionalidad estatal de fomento a los sectores productivos y a los nuevos agentes econmicos y sociales, el Gobierno de la repblica ha centrado sus esfuerzos en tratar de romper con el crculo vicioso de bajo crecimiento econmico que
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el pas padece desde hace ms de un cuarto de siglo, y que las administraciones de ARENA fueron incapaces de lograr, pese a haber gobernado en condiciones nacionales e internacionales mucho ms favorables y sin la oposicin sistemtica del sector privado organizado. Como est ampliamente documentado, a la base del problema del bajo crecimiento est otro problema de naturaleza estructural: el bajo nivel de inversin total, que a su vez se explica por los bajos niveles de inversin privada tanto nacional como internacional.

Grfico 18

El Salvador, inversin interna bruta: privada y pblica, porcentajes del PIB nominal, 1990-2012
20

15

10

0 1990 2012

Inversin interna bruta

Privado

Pblico

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013

170

[201] Desde la perspectiva del Gobierno de la repblica, el bajo

crecimiento de la economa es la manifestacin ms clara del agotamiento del modelo econmico y social imperante en el pas en las ltimas dcadas, y su persistencia en el tiempo refleja el fracaso de las estrategias econmicas que impulsaron las cuatro administraciones anteriores. Por ello en los ltimos aos se ha diseado e implementado una estrategia nueva que se caracteriza por su integralidad y por tomar en consideracin la naturaleza estructural del bajo crecimiento y la baja inversin privada. La estrategia, que ha sido denominada El Nuevo Ciclo para el Desarrollo, la Inversin y el Empleo, tiene como objetivo central generar las condiciones adecuadas para atraer inversin productiva privada, nacional e internacional hacia aquellos sectores y actividades ms dinmicos y que en futuro son los llamados a constituirse en los principales ejes de acumulacin del nuevo modelo econmico y social que se pretende construir.

[202] La estrategia consta de cinco componentes fundamentales:

la creacin de un nuevo marco legal e institucional para la atraccin de inversin; la apuesta por territorios, particularmente por el desarrollo de la Franja Costero-Marina; las apuestas econmicas sectoriales, particularmente las relacionadas con convertir a El Salvador en un pas productor neto de alimentos (incluidos los alimentos provenientes del mar) y en un centro logstico internacional de servicios industriales, tursticos y aeronuticos; la agilizacin en los trmites, reduccin de la burocracia y la modernizacin institucional; y el financiamiento para la inversin productiva. La estrategia fue presentada pblicamente el ao pasado, pero algunos de sus componentes comenzaron a disearse e implementarse desde el ao 2011. Tom mayor impulso con la implementacin, a partir de noviembre de 2011, de la iniciativa Asocio para el Crecimiento, promovida por el Gobierno de Estados Unidos para colaborar con los pases en la superacin de las
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barreras que impiden el logro de un crecimiento econmico alto y sostenido. El Salvador es uno de los cuatro pases en el mundo, y el nico de Amrica Latina y el Caribe, que forma parte de dicha iniciativa, que tiene una duracin de cinco aos. En el caso de El Salvador, el Asocio para el Crecimiento busca precisamente remover los dos principales obstculos de corto plazo, que de acuerdo al estudio conjunto que realizaron los equipos tcnicos de los Gobiernos de El Salvador y de Estados Unidos, frenan el crecimiento econmico del pas: la baja competitividad de la economa, particularmente de los sectores transables y la inseguridad y el crimen.

Esquema 2 El Nuevo Ciclo para el desarrollo, la inversin y el empleo

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2013.

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cluidos en el Plan de Accin del Asocio para el Crecimiento es la conformacin del Consejo Nacional para el Crecimiento, compuesto por representantes del Gobierno de la repblica y de miembros prominentes del sector empresarial salvadoreo. En el seno del Consejo se discuten las diferentes iniciativas que conforman la estrategia del Nuevo Ciclo, en particular las relacionadas con el marco jurdico de promocin de inversiones y los proyectos estratgicos que son fundamentales para desencadenar un proceso sostenido de inversin privada. En efecto, uno de los aportes ms importantes del Consejo Nacional para el Crecimiento ha sido contribuir al diseo y promocin de un conjunto de iniciativas legales elaboradas por el Gobierno de la repblica, destinadas a crear un nuevo marco legal e institucional para atraer inversiones productivas. A estas alturas ya han sido aprobadas por la Asamblea Legislativa tres de los anteproyectos presentados: las reformas a la Ley de Zonas Francas,56 que fueron elaboradas con la Cmara de la Industria Textil y Confeccin de El Salvador (CAMTEX); las reformas a la Ley de Servicios Internacionales, que busca desarrollar nuevos sectores dentro de los servicios a la exportacin, y ms recientemente, la Ley de Asocios Pblico Privados, que constituye una novedad en el pas y que busca atraer inversin privada para desarrollar grandes proyectos productivos necesarios para mantener la competitividad del pas y que el Estado Salvadoreo no tiene (ni tendr en un futuro previsible) capacidad de financiar.
56. La reforma establece un esquema moderno de incentivos fiscales a las empresas, supeditados a la generacin de empleo o inversin y otorgando mayores beneficios a aquellas que se instalen fuera del rea metropolitana de San Salvador, con el fin de fomentar la desconcentracin de la inversin y del desarrollo productivo del pas y beneficiar a 240 empresas, que generan ms de 74 000 empleos directos y contribuyen con cerca del 50 % de las exportaciones totales del pas.

[203] Como ya se ha sealado, parte de los compromisos in-

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[204] Estn pendientes de discusin y aprobacin en la Asam-

blea Legislativa los anteproyectos siguientes: Ley de Contratos de Estabilidad Jurdica, que busca fomentar la inversin mediante el establecimiento de contratos que garantizan a los inversionistas el mantenimiento, por un perodo determinado, de las condiciones iniciales, sobre todo en los temas tributarios; la Ley de Firma Electrnica, que busca agilizar los trmites realizados por las instituciones gubernamentales y dar seguridad jurdica a las transacciones realizadas por medios electrnicos; la Ley de Garantas Mobiliarias, que tiene como propsito facilitar el acceso al crdito, especialmente para la micro y pequea empresa; la Ley de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa que contiene un marco general de apoyo a dicho sector y que los gobiernos anteriores no quisieron promover pese a que la Constitucin poltica estableci desde 1983 la necesidad de contar con una ley para tal fin, y la Ley de Agilizacin de Trmites para el Sector Construccin, que ha sido elaborada con la Cmara Salvadorea de la Construccin (CASALCO), y que como su nombre lo indica busca facilitar las inversiones en el sector construccin mediante la agilizacin de los trmites relacionados con los permisos de construccin. De esta manera, la presente administracin est impulsando la reforma del marco legal e institucional ms ambiciosa de las ltimas dcadas tendiente a crear un nuevo sistema de incentivos econmicos que promueva la inversin y genere ms y mejores empleos.

bajado intensamente en los ltimos aos en impulsar proyectos productivos estratgicos que involucran grandes inversiones pblicas y privadas y cuya ejecucin tomar entre cuatro y cinco aos, es decir, son proyectos que tendrn que ser ejecutados por la presente administracin y por la que asumir el control del ejecutivo a partir del 1 de junio de 2014. Por su naturaleza
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[205] De manera simultnea, el Gobierno de la repblica ha tra-

estratgica y por el monto de recursos que requieren, estos proyectos son sin duda proyectos nacionales y por tanto deberan contar con el apoyo de todos los sectores que conforman la sociedad salvadorea. Esta gestin gubernamental procurar que dichos proyectos se concreticen en lo que falta de su mandato ya que considera que su realizacin es fundamental para desencadenar un proceso sostenido de inversin privada que rompa finalmente con el largo ciclo de bajo crecimiento, bajo empleo y bajos ingresos.
[206] Algunos de los proyectos estratgicos fueron iniciados por

gobiernos anteriores, que fueron incapaces de concretizarlos o de darles el mantenimiento adecuado. La mayora, sin embargo, son nuevos y se han generado durante la presente administracin. Todos se encuentran en la etapa final de concrecin y algunos de ellos incluso ya han iniciado. El primero de ellos es el proyecto del Puerto de la Unin Centroamericana, que se termin de construir en diciembre de 2008, mediante un prstamo internacional, y que las administraciones anteriores fueron incapaces de operar o de concesionar. El Gobierno de la repblica hered este activo en condiciones sumamente desfavorables; sin embargo ha asumido el reto de rescatarlo y de convertirlo en el eje central del desarrollo de la zona oriental del pas. Por ello, en los ltimos aos ha trabajado en la preparacin del proceso de concesin, que se espera culmine con xito antes de que termine 2013.

habilitacin y ampliacin del Aeropuerto Internacional de El Salvador, que desde que inici operaciones en 1980, no recibi nunca un mantenimiento adecuado por parte de los gobiernos anteriores, pese a su importancia estratgica para el desarrollo del pas. No es sino hasta la llegada de la presente administracin que este activo ha recibido atencin. A estas alturas ya se
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[207] El segundo proyecto estratgico es la modernizacin, re-

encuentra todo listo para iniciar su modernizacin y rehabilitacin, que implicar una inversin de alrededor de 70 millones de dlares. Adems, en lo que resta de la presente gestin se trabajar en la estructuracin de un proyecto de asocio pblicoprivado que posibilite su ampliacin y modernizacin. La meta del Gobierno de la repblica es que la ampliacin del Aeropuerto Internacional de El Salvador sea el primer proyecto que se desarrolle bajo la figura de asocio pblico-privado.
[208] El tercer proyecto es el relacionado con el sector energtico,

que ya se ha mencionado, y consiste en la licitacin de 350 MW de potencia que significar la inversin privada ms grande en la historia reciente del pas (alrededor de 900 millones de dlares). El desarrollo de este proyecto es fundamental para avanzar en el objetivo de modificar la matriz energtica del pas en favor de fuentes de energa ms limpias y ms barata as como para asegurar la oferta que se requiere para cubrir la mayor demanda futura. El primer proceso de licitacin se declar desierto y actualmente est en pleno desarrollo el segundo que avanza sin dificultades y que se espera culmine exitosamente antes de que termine 2013.
[209] El cuarto proyecto es el desarrollo del nuevo Sistema In-

tegrado de Transporte del rea Metropolitana de San Salvador (SITRAMS) que iniciar con la entrada en operacin del primer tramo que va desde la Ciudad de Soyapango hasta los alrededores de Metrocentro en San Salvador y que involucra una inversin de alrededor de 100 millones de dlares entre fondos pblicos y privados. En este proyecto el Gobierno participa en la construccin de la infraestructura fsica y empresarios privados participarn en la compra de los autobuses articulados y en el manejo del sistema. De acuerdo con la calendarizacin establecida, el nuevo sistema estar listo antes de que finalice la

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presente administracin y beneficiar a ms de 500 000 personas que utilizan a diario el transporte pblico de pasajeros. Adems contribuir de forma significativa a reducir la contaminacin ambiental, ya que posibilitar la introduccin de buses modernos y eficientes y el retiro de ms de 611 buses y microbuses que ya cumplieron su vida til.
[210] El quinto proyecto estratgico es el desarrollo de un even-

tual segundo compacto (Fomilenio II) con fondos no reembolsables provenientes de Estados Unidos a travs de la Corporacin de la Cuenta del Milenio (MCC por sus siglas en ingls). La finalizacin exitosa y a tiempo del primer compacto por parte de la presente administracin y las buenas relaciones entre la administracin Funes y la administracin Obama posibilitaron que el pas fuera elegible para el otorgamiento de un nuevo compacto. Desde que se confirm la elegibilidad, los equipos tcnicos del gobierno de El Salvador y los de la Corporacin han estado trabajando en el desarrollo de la propuesta que dise originalmente el equipo salvadoreo y que la junta directiva de la conocer para su aprobacin en el mes de septiembre del presente ao. El eventual Fomilenio II se desarrollar principalmente en la Franja Costero-Marina del pas y busca convertirse en el factor detonante de un proceso sostenido de inversiones productivas privadas en dicho territorio. Sus componentes principales tienen que ver con la inversin en educacin, la creacin de infraestructura logstica estratgica y el mejoramiento del clima de negocios, incluyendo la conformacin de un fondo no reembolsable para apalancar inversiones privadas mediante la construccin de bienes pblicos o semipblicos.

rina, que es precisamente donde se encuentran los principales activos estratgicos del pas como es el caso de los activos lo-

[211] El sexto proyecto es el desarrollo de la Franja Costero-Ma-

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gsticos (puertos y aeropuerto), los activos productivos (all se concentra alrededor del 50 % de las tierras del pas), los activos tursticos (playa y montaa), los activos del mar y los activos medioambientales. Adems, en dicha zona vive alrededor del 25 % de la poblacin que por el abandono histrico al que ha sido sometido dicho territorio, se encuentra en condiciones de alta vulnerabilidad, pobreza y exclusin. De hecho, es la presente administracin la primera en la historia del pas que reconoce y valora las enormes potencialidades de la zona costera y que hace una apuesta estratgica para su desarrollo. Para ello se ha formulado una estrategia integral que incluye una importante movilizacin de recursos pblicos destinados a construir la infraestructura fsica que requieren los sectores productivos para desarrollar sus proyectos de inversin. Como se detalla ms adelante, en el ltimo ao de este gobierno se concretizarn proyectos productivos, sociales y de infraestructura que convertirn a la Franja Costero-Marina convertirse en uno de los principales territorios de desarrollo en el futuro.
[212] Como puede apreciarse, durante la presente administra-

cin se ha avanzado sustantivamente en la promocin de las economas locales, en el fortalecimiento de nuevos agentes econmicos y sociales y en la generacin de condiciones que posibiliten el surgimiento de nuevos ejes de acumulacin de capital. Si bien el impacto positivo de las acciones implementadas slo se manifestar plenamente en el mediano plazo, es responsabilidad del Gobierno de la repblica concretizarlas en lo que resta de su gestin. Por ello es que se ha definido el ao 2013 como un ao crucial para el desarrollo futuro del pas, ya que es precisamente en este perodo que se pretenden concretizar e iniciar la mayora de los proyectos estratgicos que en conjunto significarn una inversin de ms de 2500 millones de dlares en los prximos aos. De esta manera, la presente administra-

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cin cumplir con la promesa de sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social y de iniciar un nuevo ciclo de crecimiento alto y sostenido.

Los cambios en la gestin de riesgos socioambientales

y en la poltica ambiental

rables del mundo en trminos socioambientales; y a lo largo de la historia ha sufrido constantes y recurrentes eventos naturales que han causado destruccin y muerte (terremotos, tormentas y depresiones tropicales, entre otros). Sin embargo, ningn Gobierno haba desarrollado polticas integrales para lidiar con ellos. Con la llegada de la presente administracin, y con el propsito de revertir la degradacin ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climtico, se comenz a incorporar de manera estratgica en el diseo e implementacin de las polticas pblicas la prevencin integral de riesgos y la dimensin del medioambiente, y se ha asumido el reto de fortalecer y ampliar la institucionalidad relacionada con las emergencias. Esto se comenz a hacer a partir del segundo semestre de 2009.
[214] El fortalecimiento y ampliacin de la institucionalidad es-

[213] El Salvador es considerado uno de los pases ms vulne-

tatal vinculada con el manejo de emergencias ha posibilitado salvar un mayor nmero de vidas humanas. Durante la presente administracin se cre la Secretara para Asuntos de Vulnerabilidad, se conform el Comit Nacional de Reconstruccin y se ha fortalecido la Direccin General de Proteccin Civil, que ha incrementado su personal de 33 a 233, lo que ha permitido consolidar el Sistema Nacional de Proteccin Civil en todo el territorio nacional a travs de una eficiente coordinacin interinstitucional, intersectorial y multidisciplinaria antes, durante y despus de las emergencias. Este Sistema cuenta en la ac179

tualidad con 14 Comisiones Departamentales, 262 Comisiones Municipales y 2062 Comisiones Comunales de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres. Este cambio institucional en la gestin integral de riesgos ha recibido el reconocimiento de Naciones Unidas en la atencin de las emergencias, ya que el pas ha superado los estndares internacionales en este campo, y se ha convertido en un ejemplo de buenas prcticas en el mbito mundial. Con el apoyo del Gobierno de los Estados Unidos a travs del Comando Sur se est construyendo el Centro de Operaciones de Emergencia Nacional y 3 Oficinas Regionales de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres, que estarn ubicadas en Santa Ana, San Miguel y San Vicente, y que permitir brindar un mejor servicio de prevencin y atencin a las emergencias.
[215] Una de las iniciativas ms exitosas de intervencin en los

territorios para reducir los riesgos ha sido el desarrollo del Programa de Obras de Rehabilitacin y Reconstruccin para la reduccin de la vulnerabilidad de la Cuenca baja del ro Lempa, que fue consensuado con las comunidades y la poblacin organizada de la zona y signific una inversin de ms de 25 millones de dlares. El programa incluy reparacin y rehabilitacin de bordas; rehabilitacin y reconstruccin de drenajes y desazolves; reparacin de ecosistemas y limpieza de canales y gestin social, y fue el resultado del dilogo entre las comunidades, los gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales y una buena cantidad de instituciones gubernamentales. Como parte del programa se construyeron dos albergues permanentes en el municipio de Jiquilisco, departamento de Usulutn, y el municipio de Tecoluca, departamento de San Vicente. Este modelo de gestin interinstitucional est siendo replicado para las cuencas de los ros Paz, Castao, Grande de San Miguel, Goascorn y Jiboa, que actualmente se encuentran en la fase de estudios para
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determinar la intervencin del Estado y la gestin de fondos que se requerirn.

[216] Para apoyar en la reduccin de riesgos ante amenazas natu-

rales el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales estableci un Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas Naturales que funciona las 24 horas del da y los 365 das del ao. Este centro vigila por medio de sofisticados equipos informticos y con el apoyo de unos 600 observadores locales y ms de 200 estaciones ubicadas en todo el pas lluvias, niveles de ros, susceptibilidad a inundaciones y deslizamientos, sismos, volcanes, oleaje y corrientes marinas. Se logr establecer una de las redes de monitoreo ms completa de Amrica Latina gracias a las siguientes acciones: Se triplic el nmero de estaciones que monitorean lluvia de 34 estaciones en 2009 a 103, incluyendo una potente red de ocho radares meteorolgicos, nica en Amrica Latina, que monitorea intensidades y trayectorias de lluvia en todo el territorio nacional y zonas fronterizas de Guatemala y Honduras; las estaciones para el monitoreo ssmico se duplicaron de 40 en 2009 a 80 en 2012, y se agregarn 16 ms antes de junio de 2014, lo que permitir estimar con mayor precisin la magnitud de los sismos y mejorar la informacin sobre el comportamiento local del suelo en diversas zonas del pas ante esos eventos; se estableci una red de monitoreo oceanogrfico, nica en Centroamrica, con dos estaciones que miden el nivel del mar y dos que monitorean oleaje y corrientes; prximamente se instalar una estacin adicional para medir el nivel del mar en La Libertad y dos cmaras vigilarn desde el centro de monitoreo las condiciones del mar en Acajutla y La Libertad; cinco cmaras controladas remotamente vigilan desde el Centro de Monitoreo del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales posibles erupciones en los volcanes de San Miguel, San Salvador, Santa Ana e Izalco. El Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas traslada de forma permanente informa181

cin al Sistema Nacional de Proteccin Civil a travs de pantallas remotas que se encuentran instaladas en la Direccin de Proteccin Civil, las catorce gobernaciones departamentales, seis instituciones de gobierno y 88 municipalidades.
[217] Se atendieron tambin de manera prioritaria problemas

de saneamiento ambiental largamente ignorados relacionados con el manejo de los desechos slidos, la contaminacin por materiales txicos abandonados y el funcionamiento de rastros municipales obsoletos e insalubres. Cuando inici su gestin la presente administracin a mediados de 2009, el 85 % del negocio de residuos slidos en el pas perteneca a una sola empresa, lo que se haba traducido en costos desmedidos, que sumados a la deficiente distribucin territorial de los rellenos, suponan un gasto insostenible en transporte y en servicios para muchas municipalidades. Con la implementacin del Programa Nacional para el Manejo Integral se han construido once nuevas plantas de compostaje que ya estn funcionando, lo que ha mejorado el manejo de los desechos slidos en los municipios beneficiados a travs del fortalecimiento de una cultura de separacin, reduccin y reciclaje. Adems se entreg equipo de proteccin personal, bsculas y otros materiales a 35 plantas de compostaje y rellenos sanitarios manuales en todo el pas; se ampli la oferta de rellenos sanitarios mecanizados con un nuevo relleno construido en Chalatenango y dos ms en Santa Ana y Ahuachapn. Se est apoyando a las Asociaciones Municipales que administrarn las instalaciones para lograr la sostenibilidad tcnica y financiera del manejo de los nuevos rellenos. Adems, se construyeron centros de acopio para llantas en desuso y se elaboraron lineamientos tcnicos para la aprobacin y funcionamiento de centros de acopio de materiales reciclables, llantas y residuos elctricos y electrnicos.

182

[218] En lo relativo al grave problema de materiales txicos se

destruyeron 43 mil kilogramos de desechos de toxafeno que estuvieron abandonados por ms de 10 aos en San Miguel y se est brindando una respuesta integral a la contaminacin por plomo en las instalaciones y alrededores de la ex fbrica Bateras de El Salvador, en Sitio del Nio. Tambin se comenz a atender el problema de insalubridad y obsolescencia de los rastros municipales Se mejor el Rastro Municipal de La Libertad y se trabaja en el diseo de los nuevos rastros municipales de San Miguel, Acajutla y las Asociaciones de Municipios del Golfo de Fonseca y Los Nonualcos.

dadas en el pas y mejorar las condiciones de vida de la poblacin en las zonas rurales se formul y se pusieron en marcha las acciones iniciales del Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes. Este programa propone una intervencin integral de los paisajes y territorios a travs de tres componentes: desarrollo de una agricultura resiliente al cambio climtico, clima y amigable con la biodiversidad; desarrollo sinrgico de la infraestructura fsica y la infraestructura natural; y restauracin y conservacin inclusiva de ecosistemas crticos como manglares, humedales y bosques en las riberas de los ros.
[220] Otro cambio relevante es haber sacado de su marginalidad

[219] Para restaurar las extensas zonas ambientalmente degra-

a la gestin ambiental pblica y haberle dado un claro rumbo estratgico que trascender la presente administracin. Se cuenta finalmente con una Poltica Nacional del Medio Ambiente, elaborada en el marco de una amplia consulta ciudadana y aprobada en Consejo de Ministros, que busca articular los esfuerzos del Estado, la ciudadana y el empresariado para avanzar en dos grandes metas: revertir la degradacin ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climtico. Se formul asimis183

mo una Estrategia Nacional de Medio Ambiente integrada por cuatro estrategias nacionales cambio climtico, biodiversidad, recursos hdricos y saneamiento ambiental que ofrecen orientaciones concretas para alcanzar esas metas. La Estrategia Nacional de Cambio Climtico servir de base para formular, sobre la base de una amplia consulta, el primer Plan Nacional de Cambio Climtico requerido por la Ley del Medio Ambiente reformada en el ltimo trimestre del 2012. Dicho Plan contendr los programas prioritarios para: responder a las crecientes prdidas y daos por el cambio climtico; estructurar de manera ms coherente las respuestas de adaptacin al cambio climtico en sectores prioritarios como agricultura, recursos hdricos, salud e infraestructura; y reducir el crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero del pas bajo una lgica que permita alcanzar otros objetivos nacionales, sobre todo en el sector de agricultura, energa, transporte y desarrollo urbano. La Estrategia Nacional de Biodiversidad se enfoca en la recuperacin de la biodiversidad ms bsica la que existe en el suelo y en tal sentido pone el acento en la transformacin de la agricultura y ganadera que representan tres cuartas partes del uso del suelo en el pas para reducir la vulnerabilidad del agro frente al cambio climtico y a la vez reducir los impactos negativos del agro en otros sectores. La Estrategia Nacional de Recursos Hdricos ofrece orientaciones concretas para avanzar hacia la seguridad hdrica en el pas. Se busca garantizar el derecho humano al agua, reducir los riesgos asociados a los excesos o escasez de agua, la descontaminacin de cuerpos de agua, una asignacin y uso eficiente del agua en la economa, y una gestin territorial para proteger un recurso que cada vez resulta ms escaso y amenazado. Finalmente la Estrategia Nacional de Saneamiento Ambiental ofrece una hoja de ruta para seguir avanzando en mejorar la calidad ambiental en el pas a travs de procesos sostenidos de descontaminacin, el manejo de residuos slidos
184

y peligrosos, el tratamiento de aguas residuales y su reso, as como en el saneamiento bsico.

[221] Se estn sentando slidas bases institucionales para una

gestin ambiental pblica enrgica, articulada, inclusiva, responsable y transparente. Se fortaleci el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales como ente rector de la gestin ambiental. Su presupuesto de funcionamiento, sin tomar en cuenta su presupuesto de inversin, pas de 7.1 millones de dlares en 2009 a 10.9 millones en 2013, un aumento de ms del 50 %. Se restructur el Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES) para convertirlo en un importante instrumento de financiamiento de la Poltica Nacional de Medio Ambiente. Se cre el Comit Intersectorial de Financiamiento y Cambio Climtico que est integrado por 18 instituciones del Gobierno Central, con el fin de integrar el tema de cambio climtico en el pas, analizar oportunidades de acceso a financiamiento y promover el desarrollo de capacidades en la materia. Se activaron instrumentos clave de la poltica ambiental como la declaratoria de Emergencia Ambiental, la Evaluacin Ambiental Estratgica y las Directrices Ambientales para el ordenamiento territorial. La declaratoria de emergencia ambiental por contaminacin por plomo en Sitio del Nio permiti dar respuesta a necesidades vitales a las comunidades afectadas, crendose un modelo de intervencin integral y coordinado interinstitucionalmente para servir y atender a poblaciones en situaciones de emergencia ambiental. Como resultado de la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) de la actividad minero metlica se formul un decreto que est siendo considerado por la Asamblea Legislativa que suspende todo proceso administrativo relacionado con ese tipo de exploracin o explotacin debido a que no existen condiciones seguras para que sean desarrolladas en el pas, buscando proteger as los recursos naturales y la salud de toda la ciudadana. La Evaluacin
185

Ambiental Estratgica de la Estrategia para el Desarrollo de la Franja Costero Marina ofrece un conjunto de recomendaciones para asegurar el aprovechamiento sostenible e inclusivo de los importantes activos ambientales de esa zona sin comprometerlos y sin generar mayores riesgos. Se elaboraron las directrices ambientales para el ordenamiento del desarrollo en 28 municipios de la subregin del gran San Salvador y se estn elaborando las correspondientes a toda la Franja Costero-Marina.
[222] Para facilitar los procesos de inversin se han agilizado los

procesos relacionados con la obtencin de permisos ambientales a la vez que se ha mejorado la calidad de dichos procesos para asegurar que cumplen con su finalidad, tal es proteger activos ambientales crticos y evitar la generacin de mayores riesgos. En el perodo 20092012 se redujeron los tiempos promedio de respuesta a solicitudes de formularios y de permisos ambientales en un 80 % (de 90 das a 18 das) y en un 50 % (de 120 das a 60 das) respectivamente, con lo cual se ha mejorado la atencin a instituciones, empresas y ciudadana en general, para la ejecucin de proyectos en diferentes sectores.

[223] Por su importancia para alcanzar la seguridad hdrica en el

pas merece una mencin especial la formulacin de un anteproyecto de Ley General de Aguas, el cual se entreg a la Asamblea Legislativa en Marzo de 2012. La Ley General de Aguas busca garantizar el derecho de nuestra poblacin al agua potable y saneamiento, el eficiente aprovechamiento del agua en la agricultura, la industria y otros sectores, as como el buen manejo de las aguas residuales para prevenir la contaminacin de este recurso tan vital. Anticipndose a la aprobacin de la Ley General de Agua, y con un financiamiento de $20.8 millones del Fondo del Agua de Espaa, el Miniasterio de Medio Ambiente y Recursos Naturales est elaborando los principales instrumentos que se requerirn

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para la puesta en marcha de esa Ley, incluyendo la Poltica Nacional de Recursos Hdricos, el Plan Nacional Hdrico, el Sistema de Informacin Hdrica, el Observatorio del Agua, y planes de cuenca en zonas prioritarias que abarcan el 40 % del territorio del pas. Se implementan asimismo acciones piloto en 2000 ha en microcuencas de cuencas prioritarias.

Los cambios en el mbito de la seguridad

y sus implicaciones para la democracia y el desarrollo

[224] La inseguridad y el crimen es uno de los problemas ms

acuciantes que padece El Salvador y es una herencia que recibi la presente administracin de los gobiernos anteriores, en cuyas gestiones se agrav y complejiz debido a la implementacin de una poltica de seguridad sesgada e incompleta que se centr en la represin del delito y que se implement sin estrategias para los distintos tipos de delito y con dbiles acciones preventivas; sin considerar criterios territoriales. Adems, dicha poltica nunca consider seriamente otras dimensiones sustantivas del problema, especialmente la prevencin y la modernizacin y fortalecimiento de las instituciones gubernamentales relacionadas con la seguridad. Tomando en cuenta esta situacin, el Gobierno de la repblica ha efectuados cambios radicales en la poltica de seguridad ciudadana y de combate al crimen.

de la poltica de seguridad incorporando la prevencin y la modernizacin institucional como componentes fundamentales de dicha poltica. En la actualidad, la poltica de seguridad ciudadana es concebida como parte integrante de la seguridad humana e incluye los siguientes componentes: control y represin del delito; prevencin social de la violencia y el delito; sancin, rehabilitacin y reinsercin laboral; reparacin social del delito y aten187

[225] Por una parte se ha reformulado la concepcin y el alcance

cin a las vctimas; y reforma institucional y legal. Adems, y en cumplimiento de la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, se han generado los insumos necesarios para implementar un Sistema Nacional de Datos, Estadsticas e Informacin y Violencia contra las Mujeres que proveer la informacin necesaria sobre la situacin de violencia contra las mujeres a fin de que se tomen las decisiones estratgicas para mejorar la seguridad desde la perspectiva de gnero.
[226] Por una parte se ha reformulado la concepcin y el alcance

de la poltica de seguridad, a partir de focalizacin territorial y la implementacin de la estrategia Municipios Libres de Violencia, que busca construir una visin compartida entre el gobierno central, los gobiernos municipales, la sociedad civil organizada y las comunidades. En concreto, lo que se pretende es definir un marco de actuacin concertado para la creacin de oportunidades, rehabilitacin y reinsercin integral de la poblacin en riesgo y en conflicto con la ley, para la prevencin de la violencia. Actualmente 6 municipios han suscrito el Pacto por la Vida y por la Paz y se espera que 13 ms lo firmen en el transcurso del ao (para llegar a un total de 19), lo cual beneficiar a cerca de 8000 jvenes (verificar ). Para fortalecer esta iniciativa, el Gobierno de la repblica destinar alrededor de 33 millones durante el presente ao. Adems se han promovido los Consejos Municipales de Prevencin de la Violencia para apoyar la formulacin y ejecucin de los planes municipales de prevencin social de la violencia. Hasta la fecha se han establecido 76 Consejos municipales. Adems, se creado Programas para la Promocin de valores positivos, prcticas de convivencia ciudadana y cultura de Paz.
[227] Asimismo, a partir del ao 2012 se han desarrollado pro-

gramas que han contribuido a mejorar la convivencia en los municipios con mayores ndices de violencia. El Plan Interinstitucio188

nal de Prevencin y Proteccin Escolar ya incluye a 3000 jvenes de 350 Centros Escolares capacitados en resolucin alternativa de conflictos e instauracin de 28 redes de Directores socios del programa. Otro programa es el de Formacin en Proteccin Civil y Cultura de Paz en el cual 500 Jvenes en riesgo han sido formados en las reas de Proteccin Civil; Capacitacin Tcnica Vocacional; Cultura de Paz; Arte, Cultura y Deporte. Asimismo se ha establecido el Pacto por la Seguridad y el Empleo en la zona Metropolitana de San salvador.
[228] Tambin ha tenido lugar un cambio sustantivo en cuanto

al diagnstico del problema ya que a diferencia de los gobiernos anteriores que consideraban que la inseguridad, la violencia y el crimen era un problema fundamentalmente nacional, la presente administracin parte del hecho de que dichos problemas tienen una dimensin internacional y regional y que por tanto, su erradicacin definitiva involucra la participacin de los actores internacionales, regionales y nacionales con base en el principio de la corresponsabilidad. La presente administracin elabor un Plan de Seguridad Pblica fundamentado tanto en el trabajo conjunto en el mbito centroamericano como en el que se tiene con Mxico, Colombia y Estados Unidos para hacer frente al narcotrfico. Y en lo interno se inici un proceso de fortalecimiento del aparato de prevencin y represin del delito y de depuracin de las instituciones, esencialmente de la Polica Nacional Civil y la Direccin General de Centros Penales, para remover de las mismas a elementos corrompidos por las organizaciones criminales. En esta misma rea, se ha iniciado un proceso de modernizacin del sistema penitenciario en el pas. Para ello, se ha implementado un sistema de informacin penitenciario que permite el control administrativo de los reclusos, incluyendo la supervisin del cumplimiento de plazos de sus respectivas penas.
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[229] Un hecho de relevancia ha sido la audaz decisin toma-

da por el Presidente Funes en sumar a la Fuerza Armada en colaboracin de la PNC a la lucha contra el crimen organizado. Unos 7000 efectivos militares y 2852 nuevos agentes policiales engrosaron las fuerzas de seguridad para dar cobertura y proteccin a cada vez ms zonas en todo el territorio nacional. Se aument el nmero de vehculos, de sistemas y aparatos de comunicacin, se mejor el ingreso de los agentes y sus condiciones de trabajo. Todo esto fue posible debido al aumento significativo que ha registrado el presupuesto del sector de seguridad. Los resultados, al cabo de tres aos de labor, son visibles y el Plan est dando los frutos esperados, aunque todava queda mucho por hacer.

notables. Se ha impulsado el programa Yo Cambio que cuenta con los siguientes componentes: Granjas Penitenciarias, Apoyo a la Comunidad, Pintando la Libertad, Trabajo Penitenciario y Cooperativas de Solidaridad. Adems, se desarrollan diferentes acciones relacionadas a los Programa de Seguridad Tecnolgica y al Programa de Fortalecimiento de la Escuela Penitenciaria. Para mejorar los procesos de rehabilitacin se han creado dos granjas penitenciarias, otra en proceso de gestin y una de rehabilitacin juvenil pronta a ser inaugurada. Estas infraestructuras representan un viraje total en el proceso de rehabilitacin impulsado en el pas.
[231] Las acciones anteriores han generado resultados positivos.

[230] En materia penitenciaria tambin se han logrado avances

Por ejemplo, los homicidios se han reducido en ms de un 50 % pasando de un promedio diario de entre 12 y 14 homicidios en el 2011 a 7 homicidios diarios en el ao 2012. De acuerdo a comparaciones internacionales, San Salvador pas de ser la tercera ciudad ms violenta del mundo a la nmero veinte.
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Cuadro 25 El Salvador, nmero de homicidios, 2009-2013

2013 (Contabilizado hasta el mes de Marzo) 158 43 37 42 47 47 26 26 17 36 39 14 15 10 557

No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

DEPARTAMENTO San Salvador La Libertad Sonsonate Santa Ana San Miguel La Paz Ahuchapn Cuscatlan Cabaas Usulutan La Union San Vicente Morazan Chalatenango Totales

2009 1487 647 460 468 331 157 158 105 67 162 122 108 38 72 4382

2010 1350 579 404 392 290 190 151 121 73 139 121 68 37 91 4006

2011 1450 525 293 504 447 221 111 141 164 171 83 138 66 57 4371

2012 745 274 233 257 192 156 98 89 62 148 129 86 52 55 2576

Fuente: Mesa Tcnica constituida por Instituto de Medicina Legal, Polica Nacional Civil, Fiscala General de la Repblica

191

Parte cuatro

La agenda prioritaria del ltimo ao de gestin gubernamental

[232] El Gobierno de la repblica ha completado el cuarto ao de

mandato. A lo largo de su gestin y pese a todas las dificultades encontradas, no ha renunciado ni un solo momento a impulsar un proceso de cambio estructural e institucional que permita, en el mediano plazo, la construccin de una sociedad ms democrtica y ms justa y de una economa ms productiva, eficiente competitiva y equitativa. El ltimo ao de gobierno no ser la excepcin. En los prximos doce meses se enfrentar el enorme desafo de consolidar los cambios que ya se han realizado, de profundizar y completar aquellos que an estn en desarrollo y de iniciar algunos que hasta ahora no ha sido posible concretizar. La situacin es ms compleja si se considera que la gestin gubernamental del ltimo ao se desarrollar en medio de una contienda electoral que se anticipa intensa y polarizada, en donde los sectores conservadores y la oposicin poltica tratarn de desprestigiar y deslegitimar el proceso de cambio y evitar que contine y se consolide.

[233] Es por ello que se ha definido una agenda prioritaria que

guiar la accin gubernamental hasta el ltimo da del mandato y que permitir profundizar y consolidar el proceso de cambios iniciado hace cuatro aos. El Gobierno de la repblica est plenamente consciente de que es necesario asegurar la continuidad
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del proceso de cambios despus del 1 de junio del 2014 ya que es la nica manera de generar un proceso acumulativo que posibilite en el mediano plazo la construccin de un mejor El Salvador. Por eso la agenda prioritaria que a continuacin se presenta incluye todos aquellos temas que por su importancia estratgica para el desarrollo del pas son de carcter nacional y por tanto tienen que tratarse desde una perspectiva de Estado y no de gobierno. Se espera entonces contar con el apoyo decidido de los sectores democrticos, progresistas y revolucionarios que aspiran a la construccin de una sociedad ms democrtica, justa, inclusiva y solidaria, as como con el acompaamiento solidario de la comunidad internacional en la ejecucin efectiva de la agenda prioritaria.
[234] La agenda prioritaria que se propone desarrollar el Go-

bierno de la repblica en el ltimo ao de su mandato es la siguiente:

a) La continuacin de la implementacin de la poltica de seguridad ciudadana, haciendo nfasis en el componente de prevencin, particularmente en todo lo relacionado con la creacin de oportunidades laborales y educativas para los jvenes, sin descuidar el combate frontal al crimen organizado. Adems se continuar con la ejecucin del programa Municipios libres de Violencia en estrecha colaboracin con los gobiernos municipales. En concordancia con el plan de accin en el rea de seguridad del Asocio para el Crecimiento, se dar prioridad a la lucha contra las extorsiones, delito que afecta la economa de muchas familias salvadoreas y que ejerce una presin importante sobre los costos de las empresas, sobre todo de las pequeas y medianas. De manera simultnea, se intensificarn los cambios que ya han comenzado a operarse en el sector de seguridad, sobre todo en lo relacionado con
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la modernizacin, la profesionalizacin y el fortalecimiento de la Polica Nacional Civil, la coordinacin de las distintas agencias de inteligencia, la coordinacin interinstitucional en lo referente a la prevencin de la violencia, la ampliacin y modernizacin del sistema carcelario y la depuracin continua de las distintas instituciones del sector de seguridad. Adems se fortalecern las estrategias y acciones para prevenir y erradicar la violencia de gnero hacia las mujeres desde un abordaje interinstitucional. b) La concrecin de los proyectos productivos estratgicos que posibilitarn romper con el circulo vicioso de bajo crecimiento que padece el pas desde hace un cuarto de siglo y que contribuirn a sentar las bases del nuevo modelo econmico y social al posibilitar la generacin de nuevos ejes de acumulacin dinmicos y competitivos. Los proyectos que recibirn la mxima prioridad son los siguientes: la concesin del Puerto de La Unin Centroamericana; la modernizacin, rehabilitacin y ampliacin del Aeropuerto Internacional de El Salvador; la licitacin de los 350 MW de energa; la construccin y finalizacin del nuevo Sistema de Transporte Metropolitano (SITRAMSS); la finalizacin del proceso de elaboracin y presentacin de la propuesta del segundo compacto (Fomilenio II) y el montaje de la institucionalidad que eventualmente ejecutar el proyecto una vez sea aprobado por Estados Unidos; la implementacin de la estrategia de desarrollo de la Franja Costero-Marina, que incluye la finalizacin de la negociacin exitosa de operaciones de prstamo actualmente en marcha y su aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa para la realizacin de los siguientes proyectos: la ampliacin a cuatro carriles de la carretera Zaragoza-La Libertad y la construccin del By-pass de La Libertad; la ampliacin a cuatro carriles del tramo de la carretera panamericana San Vicente-San Miguel
197

y la construccin del By-pass de San Miguel; la construccin de muelles y carreteras secundarias en puntos estratgicos de la zona costera y el desarrollo de un programa de fomento productivo y de turismo que beneficiar a los productores y productoras, al sector cooperativo y a las micro, pequeas y medianas empresas que operan en esa regin. El gobierno pondr especial nfasis en que el desarrollo de estos proyectos se articule de forma adecuada y efectiva con el desarrollo econmico local de los territorios, y en particular generen oportunidades de empleo a la poblacin de los territorios. c) La estructuracin de al menos dos proyectos a ser desarrollados bajo la modalidad de asocios pblico privados, incluyendo la ampliacin del aeropuerto internacional de El Salvador y un proyecto de energa renovable (parque elico) de Metapn. d) La construccin plena del nuevo marco legal e institucional de fomento de la inversin privada nacional e internacional, lo cual supone seguir realizando esfuerzos para la pronta aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa de las siguientes leyes: Ley de Contratos de Seguridad Jurdica, Ley de Agilizacin de Trmites del Sector Construccin, Ley de Garantas Mobiliarias, Ley de Fomento a las Micro y Pequeas Empresas y Ley de Firma Electrnica. e) El aceleramiento de la ejecucin de los proyectos de inversin pblica que ya cuenta con financiamiento, incluyendo la finalizacin del hospital de maternidad, el equipamiento de 30 hospitales de la Red Nacional Hospitalaria; el programa de mejoramiento integral de asentamientos urbanos precarios para 5479 familias, la carretera CA-03 tramo 2: a Nueva Concepcin Chalatenango, ruta CA03w tramo: ca04n (Desvo
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Amayo)-Chalatenango; reconstruccin del Puente sobre el Rio Acahuapa en San Vicente y Puente San Antonio en La Libertad; el tratamiento de aguas negras en Municipio de Nuevo Cuscatln, la ampliacin Ciudad Mujer con construccin de dos sedes en los departamentos de San Miguel y Morazn, entre otros. f) El fortalecimiento del Plan de Agricultura Familiar PAF, ampliando la cobertura del Programa Presidencial de Entrega de Paquetes Agrcolas, gracias a la mejora del padrn de registro de productores, atendiendo adems con asistencia tcnica integral a las familias productoras con potencial de generacin de excedentes. Tambin se fortalecern las capacidades de produccin lechera a travs de la construccin de cuatro plantas lcteas en diferentes zonas del pas, que mejorarn el abastecimiento del Programa Vasos de Leche; se finalizar la construccin de la planta para acondicionamiento de granos y semillas del Centro Nacional de Tecnologia Agropecuaria y Forestal para mejorar la produccin nacional de grano y semilla certificada de maz y mejorada de frijol; se ampliar el rea de cultivo de riego mediante la rehabilitacin de los Distritos de Riego de Lempa Acahuapa y Zapotitn y la creacin del Fondo competitivo para incentivar la utilizacin de riego mediante la entrega de un bono a los agricultores de las diferentes cadenas productivas del PAF, con lo que se espera incrementar el rea de riego en al menos 3 700 manzanas. As mismo se fortalecer la investigacin para la generacin de nuevas variedades mejoradas y semillas hbridas de granos bsicos de mayor productividad y adaptados a las condiciones adversas que implica el Cambio Climtico, as como se consolidar el Parque Cientfico Tecnolgico, con el objeto de mejorar la capacidad del pas para innovar y transferir tecnologa agropecuaria.
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g) La consolidacin y la institucionalizacin del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU) y de la reforma de salud. Este proceso incluir la promulgacin de una ley de desarrollo social. h) La profundizacin de la reforma de la educacin, con nfasis en la calidad, en la innovacin y en el mejoramiento de la infraestructura educativa, a travs de la expansin del modelo de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP), y la institucionalizacin del Programa de Paquetes Escolares, como ya se ha hecho con el Programa Vaso de Leche. En esta direccin se implementar con fuerza la nueva poltica de innovacin, ciencia y tecnologa. i) La profundizacin de la reforma fiscal mediante la bsqueda de un acuerdo nacional que haga nfasis en l sostenibilidad del sistema en el mediano y largo plazo. j) La ampliacin del programa Territorios de Progreso para el desarrollo e implementacin de la estrategia de la Franja Costero-Marina. k) La continuacin del apoyo tcnico, financiero e institucional a las micro, pequeas y medianas empresas, al sector cooperativo, a los productores individuales y a las mujeres productoras. En los prximos doce meses el Gobierno de la repblica har todo lo que est a su alcance para fortalecer a estos sectores, incluyendo programas de apoyo especficos que permitan convertirlos en verdaderos agentes del desarrollo econmico y social, en particular del programa CrecES MIPYME, donde, en conformidad con los compromisos presidenciales, se incentivar mediante instrumentos y acciones especficas el apoyo prioritario a las mujeres micro, pequeas y medianas empresarias.
200

l) La realizacin de gestiones ante la Asamblea Legislativa para la aprobacin de la Ley de Reconocimiento a los Veteranos de Guerra del Histrico Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional. m)El lanzamiento de nuevas rutas tursticas como la segunda fase de la Ruta Monseor Romero (municipios de San Miguel y Usulutn), el fortalecimiento de la Ruta Nhuat Pipil; del Tour de las Olas, enfocado en la oferta de sol y playa; Tour de Islas del Golfo de Fonseca que incluyen pesca artesanal, pesca nocturna, snorkel, tubbing, avistamiento de aves, bosque salado / salineras. As mismo se desarrollarn acciones de generacin de condiciones para el turismo mdico. n) La restructuracin del Consejo Econmico y Social y su consolidacin como espacio permanente de dilogo y concertacin sobre las polticas pblicas, con el objetivo de promover mayor representatividad de los distintos sectores y asegurar adems la participacin equitativa de las visiones de mujeres y hombres. ) La presentacin de la Ley de Creacin del Instituto Nacional de Estadsticas como ente autnomo y rector de las estadsticas nacionales, as como la puesta en marcha del Sistema Nacional de Estadsticas e Indicadores de Gnero como parte integrante del mismo. o) La promocin e impulso de nuevas reformas polticas que fortalezcan la gobernabilidad democrtica, el sistema democrtico y consoliden el Estado social de derecho. Con este propsito se elaborarn y se impulsarn propuestas de reforma para asegurar la despartidizacin del Tribunal Supremo Electoral y de otros rganos del Estado. Adems, se contribuir a
201

acelerar el proceso, actualmente en marcha, para volver realidad el voto de los salvadoreos en el exterior y se continuar promoviendo la independencia de poderes del Estado y la participacin activa de la sociedad civil en la definicin e implementacin de polticas pblicas. De esta manera se iniciar la implementacin de la Poltica de Participacin Ciudadana en el rgano Ejecutivo y se elaborar de forma participativa una propuesta de Ley de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. p) La ampliacin de la participacin y el acceso de las mujeres a las oportunidades, servicios y recursos derivados de las polticas y programas gubernamentales, as como de las estrategias y acciones nacionales para reducir las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres en todos los mbitos. Los esfuerzos se centrarn principalmente en ampliar las acciones para facilitar el acceso de las mujeres a los servicios de desarrollo empresarial, en particular en el marco de CRECES Mypime, al crdito productivo y a la titularizacin de tierras, avanzando en la institucionalizacin de mecanismos que erradiquen la discriminacin tanto directa como indirecta y promuevan el empoderamiento econmico de las mujeres. q) El fortalecimiento de las habilidades y capacidades institucionales para la transversalizacin del enfoque de gnero, mediante la puesta en marcha del Sistema Nacional de Igualdad Sustantiva, coordinado por el Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer, para lo cual, entre otras, todas las instituciones del ejecutivo debern asegurar durante este prximo ao la institucionalizacin de unidades o reas especializadas de gnero e igualdad, as como promovern la paridad de gnero en todos los espacios y mecanismos de participacin ciudadana que desarrollen en el marco de sus funciones, y en
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particular en aquellos espacios de carcter nacional, como el Consejo Econmico y Social. r) La profundizacin de la reforma del Estado mediante la implementacin gradual del Sistema Nacional de Planificacin. Adems se priorizar la creacin y consolidacin de los espacios institucionales que aseguren la participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos y se impulsar la Ley de la Funcin Pblica que busca modernizar la administracin pblica y asegurar la estabilidad laboral de los servidores pblicos. Como parte de la reforma del Estado se profundizar la lucha contra la corrupcin y la impunidad. s) La profundizacin y fortalecimiento de las relaciones polticas, econmicas y comerciales con los pases de Centroamrica, Amrica Latina y los pases emergentes. Adems se profundizarn las relaciones econmicas y comerciales con Europa mediante la entrada en vigencia del Tratado de Cooperacin con la Unin Europea.

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La impresin de El camino del CAMBIO en El Salvador. Los legados de cuatro aos de gestin finaliz a los 31 das del mes de julio de 2013 en Impresos Mltiples, San Salvador, El Salvador. En su composicin se usaron tipos Palatino, Linotype 12/16, 10/13; Frutiger LT 9/12, 10/13 y Vegur 19/21 pts. Para la impresin de los interiores se us papel Ledger de 24 g; y para los forros, cartulina foldcote c-14 laminada mate. La edicin consta de 5000 ejemplares.

GOBIERNO DE EL SALVADOR

l final se concluy que el principal legado que el gobierno del presidente Funes podra dejarle al pas no era la transformacin total de la sociedad, sino otro ms modesto, pero fundamental en trminos histricos: impulsar un proceso de cambios estructurales e institucionales que permitiera modificar por primera vez en la historia del pas la forma de ejercer el poder, que profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo econmico y social.