Dficit pblico e incertidumbre: causa, consecuencia o remedio de la inestabilidad financiera?

J os Luis Hernndez Mota

Resumen El propsito del trabajo es mostrar que los dficits pblicos no son los responsables de la inestabilidad financiera experimentada recientemente por las economas. Por el contrario, se argumenta que con las reformas implementadas se ha tenido una reduccin drstica tanto de la deuda, externa principalmente, como del dficit pblico, pero las crisis financieras han estado presentes. Asimismo, se muestra que los dficits son necesarios para estabilizar la economa, sobre todo cuando se est en presencia de un sistema financiero frgil, por lo que adicional a una regulacin financiera y coordinacin de la poltica fiscal y monetaria, es importante la recomposicin del gasto pblico.
Palabras clave Dficit Pblico Poltica Macroeconmica Inestabilidad Financiera Incertidumbre

Jos Luis Hernndez Mota

Abstract The purpose of the work is to show that public deficits are not responsible for the financial instability recently experienced by the economies. On the other hand, argues that implemented reforms has been one drastic reduction of the debt, external primarily, as the budget deficit, but financial crises have been present. It also shows that deficits are necessary to stabilize the economy, especially when you are in the presence of a fragile financial system, so in addition to financial regulation and coordination of fiscal and monetary policy, is very important the re composition of public spending.
Key words Public Deficit Macroeconomic Policy Financial Instability Uncertainty
JEL Classifications: B40, C61, E10, O40

1. Introduccin1
En los ltimos 30 aos los pases emergentes dentro del capitalismo global han vivido fases contrastantes: por un lado, un rpido y sostenido crecimiento econmico experimentado por los pases del Sudeste Asitico durante la dcada de los setenta y ochenta del siglo pasado y de China en los ltimos 20 aos; mientras, por otro lado, efectos reales provocados por la crisis de la deuda de los ochenta y de las crisis financieras de los noventa y en la primera dcada del presente siglo en los pases emergentes de Amrica Latina, Asa y Europa. En esta perspectiva, buena parte de los economistas han estado de acuerdo en que las economas emergentes necesitan reformas estructurales para emular lo conseguido por los primeros y alcanzar un mayor nivel de desarrollo dentro del capitalismo global. As, la implementacin de Reformas Estructurales de primera generacin2 realizadas a partir de finales de la dcada de ochenta en los pases emergentes, ha sido con el objetivo explicito de reducir la intervencin pblica e incrementar la participacin privada, interna y externa, en los procesos econmicos de estos pases. Sin embargo, la controversia en las reformas implementadas ha estado en la profundidad
1 Una versin preliminar del presente trabajo fue presentado en el Seminario: y ya acabo la crisis de deuda? Is the Debt Crisis Over?, Ciudad de Mxico, 11 y 12 de julio de 2011. UAM-X. 2 Entre las cuales se encuentran las medidas de privatizacin, desregulacin y desmantelamiento de controles administrativos de precios y tipos de cambio, principalmente. Profesor-Investigador del Departamento de Produccin Econmica adscrito al rea de Poltica Econmica y Desarrollo, jlhernandez@correo.xoc.uam.mx.

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y particularidad de las mismas. En este sentido, en general, las reformas estructurales, apoyadas por el FMI y el Banco Mundial, estn fundamentadas en la ortodoxia fiscal, cuyo objetivo es limitar al gasto gubernamental a los ingresos pblicos pues se concibe ex ante que los dficit pblicos son la fuente principal de la inestabilidad financiera, el freno al crecimiento econmico y responsable, cuanto menos parcial, de la crisis, por lo que es necesario tener polticas fiscales y monetarias que limiten el gasto pblico, el crdito y emisin monetaria e incrementen la tasa de inters para restaurar la confianza y reducir la incertidumbre y la volatilidad de los mercados financieros. Bajo esta perspectiva, es pertinente preguntarse si Son los dficit pblicos los responsables de los principales problemas econmicos presentados en los ltimos 30 aos? As como Cul es su papel en las modernas e inciertas economas capitalistas? La explicacin de estas interrogantes permiten mostrar como las decisiones de gasto pblico afectan los intereses tanto de individuos como de grupos como de comunidades y pases, por lo tanto, el enfoque analtico de las decisiones fiscales y monetarias contribuyen a resaltar el hecho de que estas decisiones son cruciales por que ellas determinan el corto y largo plazo de una economa, por lo que se requiere que el anlisis correspondiente se realice por medio del entendimiento cientfico de los fenmenos econmicos y no en el sentimentalismo, el capricho o el azar. Aunque ello no implica olvidar el hecho de que las decisiones de poltica econmica no sean enteramente racionales sino que tienen tambin una alta dependencia del ambiente poltico y social que conllevan altas dosis de los ltimos ingredientes sealados. Para adentrarnos en el anlisis descrito anteriormente, examinaremos primero los viejos dogmas que sobre el dficit pblico se tiene en el mbito de la poltica macroeconmica, considerando un ambiente de incertidumbre en la relacin entre los dficit pblicos y la ejecucin econmica. En la siguiente seccin se pone a prueba la consideracin de si el dficit pblico es la causa o el remedio de las crisis. En la seccin 4 se analiza la estructura fiscal para el caso de la economa mexicana en los ltimos 30 aos y se argumenta que algunos cambios son fundamentales y necesarios en la estructura institucional para que cualquier poltica macroeconmica sea efectiva en sus propsitos de generar estabilidad y crecimiento sostenido. Por ltimo, se presentan algunas consideraciones generales que sirvan para generar una propuesta de Reforma Fiscal.

2. Poltica fiscal en una era de incertidumbre

La reciente crisis financiera global presentada en 2008 ha puesto a debate la pertinencia tanto de los instrumentos de poltica econmica como del instrumental
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analtico empleado para procurar la salida efectiva de sta. Por ello, en la actualidad, la concepcin metodolgica de la macroeconoma esta por encima de las preguntas empricas, sobre todo en el largo plazo, de modo que las teoras del crecimiento y del ciclo econmico vienen a converger, dejando atrs la concepcin keynesiana de corto plazo sobre las polticas de estabilizacin econmica, motivo por el cual las prescripciones de poltica toman como base a las primeras ms que a las segundas. Este es el fundamento motivacional para tratar de integrar una visin de corto y largo plazo respecto al rol de la poltica macroeconmica, actuando bajo la hiptesis de que una perturbacin de demanda originada por la poltica fiscal generar efectos reales sobre la produccin, ya sea provocando perturbaciones tecnolgicas o generando condiciones estructurales para un desarrollo productivo a largo plazo y tiene que ser complementada con una poltica monetaria que no sea contraria al objetivo de crecimiento, sino que, por el contrario, contribuya a lograr una flexibilidad de precios no slo de corto plazo sino de largo plazo que sea base de la estabilidad. Al respecto, en macroeconoma existen dos puntos de vista contrastantes y una convergencia: en la perspectiva keynesiana de corto plazo, una poltica fiscal activa tiene efectos sobre la demanda agregada incrementando, a su vez, el ingreso de equilibrio, por medio de los efectos multiplicadores y aceleradores; en cambio, la perspectiva neoclsica, cuya base se encuentra en el modelo desarrollado por Robert M. Solow en 1956, mediante el cual sugiere que el ingreso de equilibrio aumenta solo si se eleva la tasa de ahorro (o por un incremento del deseo por el consumo futuro, en los modelos intertemporales), pues un incremento de la demanda agregada que se propicie por la poltica fiscal por un incremento del gasto pblico por ejemplo, solo conlleva a tener efectos sustitutivos en la inversin privada y a propiciar cambios inversos sobre el consumo futuro y, por consecuencia, sobre la trayectoria de equilibrio. Sin embargo, el debate macroeconmico sobre la poltica econmica estabilizadora o de corto plazo llev al consenso, conjuntamente con la teora neoclsica del crecimiento econmico, de que la mejor poltica fiscal es la que mantiene bajo el nivel del gasto pblico. As, aunque su papel no es despreciable, si es secundario y transitorio, a menos que interaccione con la poltica monetaria (financiacin de los dficit), pero sin profundizar en cuestiones acerca del qu, cmo, cuanto y para que gastar, por parte del sector pblico, centrando slo el debate en si la poltica monetaria deba estar sujeta a reglas o a discrecin. As, la ortodoxia fiscal en la poltica econmica seala que los dficit pblicos son perjudiciales y, por esa razn, hay que evitarlos. En tanto, el dogma alternativo propugna por los dficit pblicos bajo la nocin de que estos son benficos y hay
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que alentarlos. Cul es lo correcto? La respuesta se aclara cuando se tiene claro el desfase entre el momento de gasto y el momento de ingreso. Este desfase representa lo incierto, cuya raz es el tiempo y lo desconocido, que en poltica econmica se trata de cubrir con previsiones probables de lo que puede ocurrir entre un periodo y otro3. Estas previsiones forman las expectativas de los agentes respecto a las acciones pblicas futuras, las cuales al basarse en hechos probables de una situacin actual (conocida) y proyectarla en el futuro (incierto), generan errores de previsin (racionales) que pueden conducir a modificar las expectativas en tanto que no ocurre lo deseado en el periodo inicial de la decisin. El auge de la ortodoxia fiscal inicia desde finales de la dcada de los sesenta y principios de los setenta del siglo pasado, en donde muchas de las ms desarrolladas economas capitalistas empezaron a sufrir un nivel de inestabilidad y una reduccin sostenida de sus ritmos de crecimiento econmico, cuestiones que se manifestaron principalmente en las recesiones de 1974-1975, la de principios de los ochenta y noventa del siglo pasado y la reciente crisis financiera de 2008. Con estos hechos, un buen nmero de economistas simpatizaron con la idea de mantener presupuestos pblicos equilibrados, teniendo como argumento usual de que el gobierno se endeuda para financiar sus excesos de gasto y compite por los crditos con el sector privado. Pero, esta situacin, provoca que se incrementen las tasas de inters y se reduzca la inversin privada y hace ms lento el crecimiento econmico (Hiptesis Crowding-Out). Asimismo, tambin se argumenta que los dficit son la principal causa de la inflacin porque cuando los gobiernos son obligados a monetizar sus deudas, se emite ms dinero creando as ms inflacin (Teora Cuantitativa). Adems, los dficit pblicos reproducen y agrandan la baja competitividad y de exportaciones netas, conduciendo a dficit de cuenta corriente y a una elevada deuda externa que condiciona el nivel de vida de las generaciones futuras (Modelo Mundell-Fleming). Estos argumentos se basan en la doctrina clsica de que los gastos (privados o pblicos, sobre el consumo o la inversin) solamente pueden ser financiados por el stock existente de los ahorros acumulados. As, si los ahorros son bajos, los gastos deben ser ajustados, donde todos (incluidos los gubernamentales) no deberan ser mayores a lo que se tiene. Esto obviamente limita la puesta en prctica de una poltica contra cclica pero es consistente con la idea de una menor intervencin pblica, privatizacin, desregulacin y desmantelamiento de todas las formas de control administrativo. Aunque estas ideas fueron planteadas hace ms de un siglo, desde 1980 fueron la moda econmica donde el balance presupuestario y la reduccin de la deuda fueron
3 Lo incierto son hechos poco y vagamente conocidos mientras improbables son hechos que inspiran cierta confianza. 20

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concebidos como fines ms que medios para generar un crecimiento econmico, siendo por tanto las principales prioridades de las polticas macroeconmicas en marcadas en los marcos legales tanto de los pases desarrollados como en los pases emergentes y obligados a tomarlas por lo pases pobres que requieren de asistencia financiera internacional. Este consenso internacional4 ha conducido a la aceptacin tcita de la austeridad econmica y la mayor parte de los gobiernos han ajustado sus polticas monetaria y fiscal con ese fin implcito y explcito. Esto ha significado una erosin gradual del gasto pblico sobre los programas sociales y un menor involucramiento del sector pblico sobre la actividad econmica (reduccin de la inversin pblica) que ha provocado efectos reales sobre la actividad econmica (Parguez (2000)), donde la reciente crisis de 2008 ha sido resultado de la violacin de las condiciones de estabilidad de la economa real, mismas que se abandonaron desde la predominancia de la ortodoxia econmica, generando un vuelco a la especulacin y al crecimiento de la deuda privada en detrimento de la inversin productiva. Esta es la razn del porque un contagio financiero provoc una recesin productiva generalizada, donde la cada del consumo reforz la cada de las utilidades y la disminucin de los flujos crediticios propici la perdida de capital. Sin embargo, esta prctica macroeconmica contrasta con la llevada a cabo despus de la segunda guerra mundial y hasta 1970, donde la finalidad era conseguir un ritmo rpido de crecimiento econmico con bajo desempleo elevada tasa de participacin laboral utilizando al endeudamiento pblico como principal motor, sobretodo en los pases menos desarrollados (Fernndez (1997)). La anterior situacin denominada como Estado de Bienestar, trajo la provisin universal de educacin, salud y servicios sociales en los pases ricos. Aunque, hasta hace aproximadamente 30 aos, en las economas avanzadas y, aunque en menor medida, en las menos desarrolladas, el sector pblico super el papel tradicional que le confiri la Economa del Bienestar: reducir las externalidades provocadas por las fallas del mercado y proveer bienes pblicos como una eleccin de segundo mejor; y se ha involucrado activamente en el mantenimiento o incremento del nivel de vida de los ciudadanos mediante la provisin gratuita de bienes y servicios pblicos como educacin o salud o transferencias de ingresos como pensiones o prestaciones por desempleo. Lo anterior, con el objetivo final de garantizar que todos los ciudadanos de un pas alcancen un mnimo en su nivel de vida. Sin embargo, ello se tradujo en un crecimiento continuo de los niveles de gasto pblico en todas las economas, sean o no avanzadas. Este crecimiento aunque inicialmente moderado, se aceler en prcticamente todas las economas consideradas, aunque en algunos casos la tasa de crecimiento del gasto pblico fue moderada hasta alcanzar una fase de estabilidad y ligero
4 Denominado comnmente como Consenso de Washington. 21

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descenso.5 Sin embargo, la caracterstica comn a lo largo de los ltimos aos en todas las economas, es que se ha producido un aumento continuo del gasto pblico, donde la expansin el Estado del Bienestar, la creacin, mantenimiento o incremento de las infraestructuras econmicas y sociales o los costos financieros derivados del financiamiento previo del gasto pblico, han sido los factores que ms han contribuido al aumento del mismo, como puede observarse en el siguiente cuadro, donde la tendencia del crecimiento del gasto pblico no ha sido exclusiva de una economa en particular, sino que ha tenido variaciones en intensidad o temporalidad:

CONCEPTO
PAISES DESARROLLADOS

1980-1989

1990-1999

2000
N.D. N.D. 45.11 36.60 51.64 37.28 40.59 52.68 25.45 35.29 32.84 25.97 17.05 20.91

2001
38.55 34.56 47.56 37.22 51.57 36.84 41.52 52.23 26.76 37.17 33.71 26.06 17.91 21.11

2002
39.08 35.72 48.10 38.20 52.64 37.13 40.90 53.49 28.06 39.53 36.27 26.42 18.88 21.90

2003
39.33 36.10 48.49 39.19 53.27 36.76 40.81 53.57 27.39 39.16 34.93 26.14 18.60 22.11

2004
38.61 35.85 47.09 39.76 53.19 34.21 39.73 52.01 26.29 37.57 31.75 25.40 18.14 21.02

2005
38.60 36.11 46.85 40.60 53.39 34.21 39.20 51.82 26.68 39.15 32.80 24.81 18.61 21.40

2006
38.26 35.79 45.33 40.62 52.71 34.72 39.27 50.63 26.68 39.45 31.15 24.66 18.91 21.87

2007
38.13 36.58 43.60 40.34 52.31 33.40 39.16 48.76 26.81 38.28 33.10 25.00 18.90 22.30

2008
39.90 39.05 43.93 42.68 52.80 35.64 39.63 49.26 27.77 37.96 34.35 27.16 20.04 23.86

2009
43.64 43.25 47.58 47.17 55.99 39.74 43.80 52.67 30.00 39.33 40.53 28.53 23.00 26.13

2 0 10
42.58 41.41 46.55 46.65 56.33 39.73 42.72 53.65 29.27 38.02 39.34 27.88 22.30 26.13

N.D.
N.D. N.D. 42.76 49.71 31.60 46.02 60.83 N.D. N.D N.D: 22.72 25.02 36.58
2

N.D.
N.D. 47.81 40.33 52.93 33.11 47.94 61.35 N.D. 40.36 39.62 24.24 15.64 21.93
2

EEUU ALEMANIA REINO UNIDO FRANCIA JAPON CANADA SUECIA

PAISES EMERGENTES

BRASIL RUSIA INDIA CHINA MXICO

1 2

Promedio anual del periodo Los promedios de Brasil corresponden al periodo 1996-1999, el de Rusia de 1998-1999, India de 1988-1989 y el de China de 1982-1989.

Fuente: Elaboracin propia con base en: Mxico: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal , 2000 a 2009; Direccin General de Planeacin Hacendaria, SHCP, Base de datos, 1980-1999; FMI, World Economic Outlook Database, Octuber 2010. 5
Esto se debe a que los aumentos primeros del gasto pblico requirieron que los impuestos aumentaran para financiarlo, por lo cual los contribuyentes se han venido mostrando en desacuerdo en la aceptacin de impuestos mayores para financiar incrementos del gasto y, dadas las condiciones de integracin internacional de las economas en bloques econmicos, se ha requerido la estabilidad presupuestaria, lo cual ha impedido el financiamiento del gasto por la va del endeudamiento externo.

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No obstante los niveles de gasto pblico en general observados, la expansin de la actividad econmica del Estado ha sido notable e importante para la casi totalidad de las economas alrededor del mundo, especialmente en situaciones de crisis severas como la Gran Depresin de la dcada de los treinta del siglo pasado y la reciente Crisis Financiera de 2008. Ello a pesar de las nuevas corrientes polticas y el contexto econmico internacional han contribuido, desde 1980, a reducir las tasas de crecimiento, o en determinados casos a mantener la estabilidad de sus tasas histricas, de la principal herramienta gubernamental de intervencin econmica: el gasto pblico.6 Pero, al mismo tiempo se presentaron fenmenos econmicos como inflacin creciente, elevadas tasas de inters y menor ritmo de crecimiento econmico, siendo la situacin insostenible al grado tal que el anlisis econmico del gasto pblico se centr en su financiamiento argumentando que los beneficios universales no son sostenibles en el tiempo. La razn consiste en que cuando aumenta el desempleo se incrementa la demanda de beneficios sociales y la contribucin disminuye, por lo cual lo sensato es o reducir los beneficios sociales (el gasto social) o elevar los impuestos, o ambos. Pero, lo que no es posible sostener, de acuerdo con los argumentos de la ortodoxia fiscal, son dficit pblicos crecientes pues estos son la causa de los desequilibrios econmicos que provocan las crisis.

3. Dficit pblico: causa, remedio o consecuencia de las crisis?

El crecimiento exponencial del sector pblico y, por consecuencia, de su gasto respectivo a lo largo del siglo XX, conjuntamente con los cambios observados en observar las restricciones fiscales, ha llevado a tareas de anlisis que justifique o explique tal hecho. Asimismo, dado que en la prctica se encuentra un mundo dominado por los equilibrios presupuestarios y reduccin de la deuda pblica propuesta por la ortodoxia fiscal7, resulta apropiado preguntarse Cul es papel de los dficit pbli6 Aqu cabe destacar que si el aumento del gasto pblico responde a una variacin de las preferencias de los ciudadanos de una economa por la provisin pblica de bienes y servicios, entonces la eficiencia no esta a prueba y las cuestiones suscitadas no tienen objeto. Sin embargo, para que esto ocurra requiere que el mercado haya satisfecho las necesidades individuales y colectivas, supuesto terico que la evidencia emprica no ha validado aun. 7 Esto se muestra claramente con las normas implementadas al respecto en la mayor parte de las economas, por ejemplo; en Estados Unidos en 1997 se promulgo la Balanced Budget Act, lo mismo que en Cnada; en Europa el Tratado de Maastricht requiere que los miembros de la Unin Europea no excedan de 3% de su dficit fiscal respecto al PIB y que su porcentaje de deuda no sea mayor a 60%; en Mxico, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria impone mantener presupuestos equilibrados.

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cos y por qu se incrementan? La respuesta inicial que debe darse esta circunscrita al mbito terico. Por tanto, la eleccin de la teora resulta crucial en tanto que de aqu se derivan prescripciones de poltica a adoptarse. As, en la teora neoclsica la premisa bsica respecto al manejo presupuestal es que las decisiones de la autoridad fiscal, como agente colectivo, deben seguir las mismas reglas de decisin que siguen los agentes individuales. Esto implica que el gobierno, como cualquier otro agente econmico, no debe de gastar ms de lo que le permiten sus ingresos, ignorando que los gobiernos tienen un poder soberano y el derecho para exigir impuestos, as como disponer de ordenes de pago para financiar sus dficit, por lo cual les hace ser diferentes a los agentes privados pues disponen de un presupuesto social de acumulacin (Smithin (1989)). En consecuencia, varios modelos poltico-institucionales y macroeconmicos han sido propuestos para explicar las causas del dficit pblico y los problemas generados por el endeudamiento pblico y desarrollar un paradigma alternativo a la ortodoxia fiscal, la cual enfatiza las consecuencias negativas del dficit pblico y de la carga de la deuda.

3.1. Modelos poltico-institucionales

De acuerdo con el enfoque de la economa poltica constitucional, cuando los gobiernos no tienen restricciones constitucionales para el endeudamiento, ello conduce a los votantes a una ilusin fiscal al pensar que el costo de oportunidad de los servicios pblicos provistos por esta fuente de financiamiento son ms bajos que si fueran financiados con impuestos. En este sentido, Buchanan and Wagner (1977), retomando la concepcin original de Keynes (1936) y Wagner (1976), sobre las funciones gubernamentales y los efectos del gasto pblico, construyen una analoga entre la teora convencional del monopolio en el sector privado y un gobierno monoltico que sistemticamente busca la maximizacin de las ganancias fiscales que extrae de la economa. Desde esta perspectiva, desarrollan la constitucin fiscal que siguen los gobiernos y cuyo propsito central es analizar los instrumentos fiscales de que dispone el sector pblico para financiar sus gastos, considerando las implicaciones polticas de los accesos impositivos. Al igual que Wagner (1976), Genmell, Morrisey y Pinar (1999), retomando la concepcin del Federalismo Fiscal como descentralizacin impositiva para incrementar la eficiencia recaudatoria, encuentran que existe una relacin entre las polticas expansivas del gasto pblico y la ilusin fiscal promovida por el sector pblico como conducta maximizadora para su expansin. As, se utilizan los costos de informacin, la comodidad de los sistemas de recaudacin, la distribucin temporal de los impuestos y la complejidad del sistema impositivo como conductas reductoras
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del precio percibido del gasto pblico, as como tambin el beneficio del dficit pblico y la rmora fiscal inflacionaria8 para el financiamiento indirecto del mismo. Sin embargo, la relacin lleva implcito un mecanismo de riesgo moral, basado en el votante medio, donde los polticos y burcratas estn dispuestos a incrementar la oferta electoral del gasto pblico con la finalidad de expandir su influencia y perpetuarse en el poder ocultando, para ello, a los ciudadanos (contribuyentes) los verdaderos costos fiscales de la expansin propuesta y, stos, aceptan dicha oferta expansiva con lo que ambos pueden eludir la restriccin fiscal (tolerable tax burden) generando un incremento del gasto pblico y del tamao del sector pblico. Sin embargo, a diferencia del anlisis de Wagner y Buchanan and Wagner, Genmell, Morrisey y Pinar muestran, para el caso del Reino Unido en el periodo 19551994, que el incremento del gasto pblico est relacionado directamente con la ilusin fiscal pues se hace creer a los ciudadanos que el costo fiscal del gasto pblico es inferior a lo que realmente es. La razn de esto es por que el gasto se financia o con impuestos que son poco visibles para los contribuyentes como los impuestos indirectos, ganancias fiscales derivados de sistemas impositivos complejos o rmoras fiscales, o con instrumentos no impositivos como las transferencias al ingreso, el endeudamiento pblico o dinero.9 En cualquiera de los casos mencionados, es posible que los contribuyentes subestimen el verdadero costo del gasto pblico y, consecuentemente, aumente su demanda de prestaciones pblicas y el sector pblico puede decidir satisfacer dichas demandas por razones econmicas o ideolgicas que hacen presuponer que es deseable gastar ms, bajo la panormica de que gastando ms puede aumentar su popularidad y mejorar sus perspectivas electorales. Lo anterior implica entonces que el presupuesto pblico, que expresa la expansin del gasto pblico, se considere como la meta a maximizar. As, el tamao del presupuesto se acepta y se retiene como un indicador conveniente de la actuacin institucional, evalundose en trmi8 Se dice que existe una rmora fiscal inflacionaria cuando por causas de la progresividad del impuesto directo, los incrementos de los ingresos nominales, producto de la inflacin, hacen que los contribuyentes paguen ms impuestos sin cambiar la escala de tasas prevalecientes. De este modo, sin incrementos en las tasas impositivas, los impuestos pagados por los contribuyentes aumentan sin que se haya generado un incremento del ingreso real. 9 La ecuacin utilizada en la estimacin de la ilusin fiscal es lnG = lna + lnY + lnP + lnN r + 1lnD + 2lnV , donde G y Y son el gasto pblico y el producto, Pr los precios relativos del sector pblico respecto al sector privado, N la poblacin, D es el dficit y V la relacin impuestos indirectosingresos pblicos. Mientras, y son las elasticidades ingreso y precio de la demanda de bienes pblicos. Si se considera que el precio del bien pblico puede ser absorbido por los impuestos (o de manera ms general por los ingresos pblicos), entonces el precio de ste es una funcin de los precios relativos entre los bienes pblicos y los privados y de los ingresos provenientes de la ilusin fiscal. Los resultados obtenidos constataron evidencia de que los gastos pblicos estn asociados positivamente con la ilusin fiscal para el caso del Reino Unido en el periodo 1955-1994. 25

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nos de su contribucin a la expansin presupuestal o de proteccin contra reducciones; por lo tanto, los incentivos existentes compensan a los participantes para justificar gastos sin aparentes costos en lugar de ajustarlos a ellos. Esta conducta implica que los polticos y burcratas se vean incentivados a ocultar a los contribuyentes los costos fiscales de los programas expansivos del gasto pblico, con la finalidad de ampliar la oferta de bienes y servicios pblicos que los contribuyentes aceptan, votando por ellos simple y sencillamente porque desconocen el costos en trminos de impuestos, por lo que se elude la restriccin fiscal o la mxima carga fiscal que los contribuyentes estn dispuestos a aceptar.

3.2. Modelos macroeconmicos

El dfficit como causa A diferencia de los modelos anteriores, aparte de de suponer ineficiencias de la poltica fiscal, estos modelos no dicen mucho acerca de las consecuencias de los dficit pblicos y su impacto sobre la actividad econmica. En este sentido, los modelos macroeconmicos, aun cuando estn inspirados en el paradigma neoclsico, proveen un anlisis detallado de los dficit pblicos. El supuesto bsico es que la economa se encuentra en pleno empleo con lo que ello implica que un aumento del gasto pblico, sin aumentar impuestos por ejemplo (o creacin de dficit financiado con deuda), necesariamente produce una reduccin del consumo o de la inversin o de ambos. Esta relacin puede mostrarse utilizando la identidad contable bsica de las cuentas nacionales para una economa cerrada: 1) Y = C + I +G donde: Y = Producto Interno C = Consumo Privado de bienes y servicios I = Inversin Privada Bruta G = Gasto Pblico Total Si restamos los impuestos (T) a ambos lados de la identidad (1) y re arreglando los trminos: 2) Y C T I = G T Como Y son tambin los ingresos de los factores de la produccin en un periodo de tiempo y C, T e I son los gastos de esos mismos agentes econmicos, el lado
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izquierdo de la identidad es la diferencia entre ingresos y gastos el resultado financiero del sector privado (empresas y familias). Si los ingresos son superiores a los desembolsos, el sector privado tiene un supervit financiero y el lado izquierdo de (2) es positivo. En este caso, el lado derecho tambin debe ser positivo el gasto gubernamental es superior a los ingresos por impuestos y por lo tanto el gobierno tiene un dficit financiero. La identidad (2) nos dice entonces que el supervit financiero del sector privado es igual al dficit financiero del gobierno. Por tanto, el dficit del gobierno debe ser igual a la diferencia entre el valor final e inicial del stock de deuda pblica (o pasivos financieros del gobierno); mientras el supervit financiero del sector privado debe tambin ser igual a la diferencia entre los valores final e inicial de sus activos financieros. El flujo de excedente financiero del sector privado da lugar a un aumento de activos financieros de este sector, mientras que el flujo de dficit financiero del sector pblico (F) causa un incremento de su pasivo financiero, un aumento en la deuda pblica (D), como se deduce de la identidad (2): 1) Y C T I = S I = G T = F = D En otras palabras, en una economa cerrada el dficit gubernamental (F) exceso del gasto respecto al ingreso y el consiguiente aumento de deuda pblica monetaria y no monetaria (D) slo son posibles si el sector privado es capaz de financiar dicho dficit generando un excedente financiero (exceso de ingreso respecto al gasto) de igual monto para adquirir la deuda pblica. Siguiendo el modelo clsico propuesto por Sargent (1987), se supone que el producto se encuentra en su nivel potencial mximo y que los mercados de bienes y trabajo funcionan perfectamente (lo que asegura la Ley de Walras), mientras que la demanda de dinero es constante. Por tanto, si el gobierno decide implementar un programa de obras pblicas para incrementar el nivel de empleo, la mayor ocupacin gubernamental nicamente podra darse desplazando trabajadores desde el sector privado sin que se aumentara la ocupacin neta. Esto es, como el aumento del gasto pblico tiene que financiarse con impuestos o con colocacin de deuda pblica en el mercado financiero, el desplazamiento ocurra porque si se financiaba con impuestos, ello provocara una disminucin directa de la demanda que compensara el incremento del gasto pblico. En cambio, si se financia va deuda pblica, la mayor demanda de fondos prestables elevara la tasa de inters y, el crdito obtenido por el sector privado con fines de inversin productiva, se reducira aproximadamente en la misma cantidad. Por lo tanto, el aumento en el empleo pblico se correspondera con una disminucin aproximadamente igual a la del empleo privado: la ocupacin pblica desplaza a la ocupacin privada.
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Formalizando las relaciones de una economa cerrada, tenemos que: 4) St = Yt Ct 5) S = S(i); S> 0 6) I = I(i); I < 0 7) Mt = kPtYt; k > 0 Donde i es la tasa de inters, P es el nivel de precios, M la oferta monetaria y Y el nivel del producto de pleno empleo. Dado el supuesto de nivel de produccin mximo, de (1) se deduce que todo aumento del gasto pblico no puede tener ningn efecto sobre el producto, el ingreso o el empleo pues dicho aumento desplazara la demanda de bienes de consumo o de bienes de inversin. A su vez, si sustituimos (2)-(4) en (1): 8) Gt = S(i) I(i) Por tanto, si el gasto pblico aumenta, entonces tiene que incrementarse la diferencia entre ahorro e inversin: el ajuste depender de la sensibilidad del ahorro y la inversin respecto a la tasa de inters, lo cual obtenemos diferenciando (8): 9) dGt = Sdi Idi = (SI)di Esto significa que un aumento del gasto pblico incrementa la tasa de inters, que a su vez produce un aumento del ahorro (que se compensa por una disminucin del consumo) y una disminucin de la inversin, por lo cual elevar un componente de la demanda agregada conduce a una disminucin de los otros componentes. Si el ahorro y la inversin son sensibles a la tasa de inters, menor ser el impacto del gasto pblico sobre la tasa de inters, pero si el ahorro es insensible a la tasa de inters, entonces la demanda de bienes de inversin ser la que soporte el desplazamiento, por lo que el valor de la inversin disminuir exactamente lo que aumente el gasto pblico. El mismo resultado puede ser extendido al caso de una economa abierta simplemente agregando las exportaciones netas (X M) a la ecuacin (3): 10) (S I) + (T G) = (X M)

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El cual indica que la suma del ahorro privado neto y del ahorro pblico debe ser igual a las exportaciones netas. Si el sector privado es capaz de generar los fondos suficientes para financiar sus proyectos de inversin (I=S), un dficit presupuestal conducir a un dficit en las cuentas externas, por lo cual se tendr el problema de los dficit gemelos. Esto implica, desde el punto de vista neoclsico, que un dficit fiscal genera un efecto crowding-out sobre las exportaciones, sobre la inversin, o ambas; por lo cual se debe recurrir al financiamiento externo para financiar los gastos pblicos habiendo una correlacin positiva entre dficit pblico y deuda externa con efectos reales sobre la actividad econmica. Ahora bien, si la autoridad monetaria no es autnoma y financia el dficit por medio de la emisin monetaria, ello conducir a un proceso inflacionario que hace que menos competitivos a los productos nacionales en los mercados internacionales, reduciendo las exportaciones e incrementando las importaciones. El dficit como remedio Sin embargo, contrario a esta visin, adems de que los dficit pblicos pueden ser utilizados para estimular la demanda y estabilizar las fluctuaciones econmicas, tambin stos pueden ser vinculados con la actividad del sector privado, por lo cual en lugar de ser causa de las crisis pueden convertirse en un remedio de stas. Por ejemplo, de (3) tambin puede deducirse que si el nivel del producto no es mximo, y si existiera una correlacin positiva entre el dficit y el producto, podra no necesariamente inferirse que los dficit pblicos reducen el consumo y (o) la inversin y, por el contrario, podra ser posible la ocurrencia simultnea en el aumento del consumo y la inversin privada junto con la creacin de un desequilibrio financiero del gobierno. Es decir, puede ocurrir una expansin de la demanda que provoque un mayor consumo e incentive a utilizar los recursos ociosos generando un mayor producto. Adems, si la demanda adicional supera a la produccin con la utilizacin de los recursos ociosos, puede incrementarse an ms la inversin si existen recursos invertidos en deuda pblica, de manera tal que se retiren fondos de sta para utilizarlos productivamente en actividades productivas expandiendo aun ms el producto, hasta el punto en que el incremento de la tasa de inters provocado por el retiro de los fondos eliminen los proyectos menos rentables. Asimismo, aun cuando todos los recursos estn invertidos en actividades productivas, el incremento de la demanda proporciona un estmulo adicional a ahorrar, pues los tenedores de ahorros reciben un beneficio doble: por el incremento del inters por prestar sus fondos y por los beneficios generados por la demanda.
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Por otro lado, de acuerdo con Parguez (1999, 2000 y 2011) y Bougrine (2000), ellos argumentan que los dficit pblicos no solo pueden tener un efecto anti cclico sobre la economa, sino que tambin pueden contribuir a incrementar la riqueza del sector privado por medio del mejoramiento de las actividades privadas con dinero pblico. As, si el ahorro total del sector privado se descompone en ahorros personales, Sp, y ahorros empresariales (o ganancias retenidas), R, entonces, la ecuacin (10) puede transformarse en 11) (Sp + R I) = (G T) + (X M) Despejando R: 12) R = (I Sp) + (G T) + (X M) Esto implica que las ganancias se ven influenciadas positivamente por la inversin, el gasto pblico y las exportaciones, por lo cual puede deducirse que el dficit pblico es una fuente de ganancias, mientras que el presupuesto equilibrado y el supervit pblico no tiene efecto o reduce, respectivamente, dichas ganancias. El mecanismo es el siguiente: si existe una demanda insuficiente producto de un proceso recesivo de la actividad econmica, puede implementarse una poltica de gasto dirigida a sectores con fuertes eslabonamientos productivos que permitan incrementar el ingreso disponible, sin aumento de impuestos que lo contrarreste, ocasionando derramas productivas y de ingresos, con lo que aumentan las ganancias de estos sectores, donde una parte de ellas se retienen para generar mayores fondos de inversin en periodos posteriores y financiar nuevos proyectos de inversin que incrementen la capacidad productiva y se evite una recesin prolongada. Asimismo, dado el incremento de fondos propios para financiar proyectos de inversin, esto mejora la posicin financiera de las firmas y contribuye a disminuir la presin sobre la tasa de inters durante periodos de crisis financieras, adems de sirve de freno para las corridas bancarias que conlleven un riesgo de bancarrota. Los dficit pblicos, en consecuencia, pueden ser utilizados como un remedio para las crisis, pues son una importante herramienta de poltica macroeconmica que compensa la baja de ganancias en los periodos recesivos y mejora las expectativas de las firmas respecto a sus ganancias esperadas en cuanto contribuye a reducir el costo de endeudamiento y hace ms accesible el crdito que requieren los nuevos proyectos de inversin.

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El dficit como consecuencia Si consideramos que la crisis expresa condiciones inestables de la economa real, es por lgica esperar que el proceso de crecimiento de largo plazo se interrumpa. Para retomar el camino se requieren cambios institucionales, sobre todo en el diseo e implementacin de polticas de fomento productivo de largo plazo tanto de la poltica monetaria como de la poltica fiscal, que sean compatibles con objetivos de pleno empleo, salarios competitivos, programas sociales efectivos e inflacin sostenible, as como la proteccin de la naturaleza y el medio ambiente. Esto en lugar de recortes masivos en la poltica de gasto o en la puesta en marcha de paquetes de rescate con fondos pblicos que apoyan al capital financiero en lugar del capital productivo, donde se socializan las prdidas y se privatizan las ganancias en un ambiente de parranda financiera. Sin embargo, cuando se utilizan fondos pblicos en paquetes de rescate para amortiguar los efectos de una crisis financiera, estos fondos, en lugar de fortalecer la capacidad productiva, se constituyen en apoyos directos a la sobrevivencia y fortalecimiento de los rentistas. Adems, si conjuntamente no se corresponde con un esfuerzo regulatorio, ello puede propiciar un problema de riesgo moral entre las diversas instituciones financieras que sean rescatadas y recapitalizadas con fondos pblicos directamente o con la emisin de deuda soberana para garantizar ganancias futuras (Sefarti (2011)). Por tanto, en realidad, no existe una contraccin del gasto pblico total sino lo que ocurre es una recomposicin a favor del gasto financiero y en contra del gasto social y de capital fsico. Esta situacin hace que el dficit pblico surja, permanezca o se incremente como consecuencia de la crisis, de la especulacin y de endeudamiento, pblico y privado, sin ningn carcter productivo.

4. La estructura fiscal de la economa mexicana

En general los pases en desarrollo se caracterizan por carecer tanto de la capacidad organizativa para elevar la recaudacin tributaria en el corto plazo como de contar con mercados de capital internos desarrollados, necesarios para respaldar el financiamiento de una infraestructura econmica y social requerida. Esto significa la existencia de una fragilidad estructural de las finanzas pblicas, donde observa un grado de incompatibilidad entre la minimizacin de las prdidas de eficiencia tributaria y la garanta de suficiencia financiera del sector pblico. Esa incompatibilidad es ms profunda en pases que se caracterizan por tener disparidades regionales, socioeconmicas y estructurales. Sin embargo, tambin es de reconocerse que las situaciones de fragilidad financiera del sector pblico se deben al tipo de prcticas
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fiscales implementadas en periodos anteriores que haya llevado a la irresponsabilidad o al ilusionismo fiscal. La falta de responsabilidad fiscal se expresa cuando se tiene una reducida preocupacin por la elevacin de los ingresos tributarios propios y la expansin del gasto pblico, justificado por el estmulo de transferir el financiamiento del dficit mediante el endeudamiento. Esta situacin genera descontrol financiero para el sector pblico, por lo que sus gastos no programables se incrementan considerablemente Cuadro 2 Estructura fiscal de Mxico: 1990-2010 Millones de pesos
CONCEPTO INGRESOS TOTALES
G O B IE R N O F E D E R A L T R IB UT A R IO S D IR E C T O S IN D IR E C T O S IV A OT R OS N O T R IB UT A R IO S OR G. D E C ON T R OL D IR E C T O P EM EX

AOS 1990
18 7,70 1.6 118 ,6 6 5.3 79 ,3 17.3 32,972.1 44,219.6 26,635.6 2,125.6 3 9 ,3 4 8 .0 6 9 ,0 3 6 .3 56,591.7

1995
4 18 ,3 75.4 2 8 0 ,14 4 .4 170 ,3 0 5.6 73,705.4 87,640.0 51,785.1 8,960.2 10 9 ,8 3 8 .8 13 8 ,2 3 1.0 138,905.1

2000
1,178 ,8 13 .2 8 6 8 ,2 6 7.7 58 1,70 3 .4 258,754.2 304,011.5 189,606.0 18,937.7 2 8 6 ,56 4 .3 3 10 ,54 5.5 385,498.2

2005
1,9 4 7,8 16 .2 1,4 12 ,50 4 .9 8 10 ,510 .9 384,521.8 397,197.5 318,432.0 28,791.6 6 0 1,9 9 4 .0 53 5,3 11.3 726,536.6

2006
2 ,2 6 3 ,6 0 2 .6 1,558 ,8 0 8 .1 8 9 0 ,0 78 .2 448,099.8 408,670.3 380,576.1 33,308.1 6 6 8 ,72 9 .9 70 4 ,79 4 .5 861,279.2

2007
2 ,4 8 5,78 5.1 1,711,2 2 0 .6 1,0 0 2 ,6 70 .1 527,183.6 438,147.1 409,012.5 37,339.4 70 8 ,550 .5 774 ,56 4 .5 880,698.1

2008
2 ,8 6 0 ,9 2 6 .4 2 ,0 4 9 ,9 3 6 .3 9 9 4 ,552 .3 626,508.6 329,147.0 457,248.3 38,896.7 1,0 55,3 8 4 .0 8 10 ,9 9 0 .1 1,054,626.1

2009
2 ,8 17,18 5.4 2 ,0 0 0 ,4 4 8 .0 1,12 9 ,552 .5 594,796.2 489,479.5 407,795.1 45,276.8 8 70 ,8 9 5.5 8 16 ,73 7.4 874,163.9

2010
2 ,9 6 0 ,2 6 8 .2 2 ,0 8 0 ,0 6 4 .3 1,2 6 0 ,4 58 .7 679,739.2 535,697.7 504,433.6 45,021.8 8 19 ,6 0 5.6 8 8 0 ,2 0 3 .9 972,973.2

GASTOS TOTALES
G A S T O P R O G R A M A B LE G A S T O C O R R IE N T E G A S T O D E C A P IT A L GA ST O N O P R O G R A M A B LE C O S T O F IN A N C IE R O P A R T IC IP A C IO N E S A D EF A S

2 0 4 ,2 15.4 112 ,6 76 .3 8 5,2 9 3 .2 2 7,3 8 3 .1 9 1,53 9 .1 6 7,118 .0 2 0 ,717.4 3 ,70 3 .7

4 2 1,54 9 .8 2 8 2 ,10 7.5 2 2 3 ,0 8 5.2 59 ,0 2 2 .3 13 9 ,4 4 2 .3 6 9 ,76 9 .0 4 9 ,158 .9 5,514 .4

1,2 3 9 ,2 6 6 .4 8 52 ,0 2 9 .3 70 5,4 8 4 .9 14 6 ,54 4 .4 3 8 7,2 3 7.1 14 0 ,4 9 9 .5 178 ,13 6 .2 8 ,0 8 3 .8

1,9 58 ,0 12 .2 1,4 58 ,54 0 .1 1,18 5,6 2 5.0 2 72 ,9 15.1 4 9 9 ,4 72 .1 18 2 ,73 1.3 2 78 ,8 9 2 .4 10 ,3 9 3 .3

2 ,2 55,2 2 1.4 1,6 56 ,9 3 8 .1 1,3 3 8 ,4 2 8 .5 3 18 ,50 9 .6 59 8 ,2 8 3 .3 2 11,4 6 5.0 3 2 9 ,3 3 7.3 18 ,8 8 0 .9

2 ,4 8 2 ,50 3 .5 1,8 9 4 ,9 52 .9 1,4 8 9 ,9 75.8 4 0 4 ,9 77.1 58 7,550 .6 2 10 ,9 4 3 .0 3 3 2 ,757.7 15,8 3 6 .9

2 ,8 72 ,6 0 8 .3 2 ,2 10 ,19 6 .9 1,6 78 ,2 13 .8 53 1,9 8 3 .1 6 6 2 ,4 11.4 19 7,0 70 .0 4 2 3 ,4 54 .9 11,8 4 3 .9

3 ,0 8 8 ,8 76 .7 2 ,4 3 6 ,54 8 .8 1,8 2 9 ,9 0 8 .8 6 0 6 ,6 4 0 .0 6 52 ,3 2 7.9 2 3 1,73 6 .0 3 75,717.3 13 ,79 8 .2

3 ,3 3 3 ,552 .7 2 ,6 18 ,50 0 .1 1,9 72 ,3 9 2 .3 6 4 6 ,10 7.8 715,0 52 .6 2 4 2 ,0 3 9 .8 4 3 7,3 3 4 .5 2 1,9 57.5

B A LA N C E P R E S UP UE S T A R IO B A LA N C E F IN A N C IE R O B A LA N C E P B LIC O F IN A N C IA M IE N T O

- 16 ,5 13 .8 -2752.4 - 19 ,2 6 6 .2 19 ,2 6 6 .2

- 3 ,17 4 .4 2973.7 - 2 0 0 .7 2 0 0 .7

- 6 0 ,4 5 3 .2 43.5 -1 - 6 0 ,5 9 6 .7 6 0 ,5 9 6 .6

- 10 ,19 6 .0 70.6 - 10 ,12 5 .4 10 ,12 5 .2

8 ,3 8 1.2 1 552.4 9 ,9 3 3 .6 - 9 ,9 3 3 .8

3 ,2 8 1.6 1 528.4 4 ,8 10 .0 - 4 ,8 0 9 .9

- 11,6 8 1.9 3736.5 - 7 ,9 4 5 .4 7 ,9 4 5 .6

- 2 7 1,6 9 1.3 -1 794.7 - 2 7 3 ,4 8 6 .0 2 7 3 ,4 8 6 .0

- 3 7 3 ,2 8 4 .5 2704.7 - 3 7 0 ,5 7 9 .8 3 7 0 ,5 7 9 .8

Fuente: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, Aos 1990-2010.

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absorbiendo gran parte de sus recursos presupuestales en detrimento de otros rubros. Este es el caso de la estructura fiscal mexicana en los ltimos 20 aos, como se muestra en el cuadro 2 anterior, donde puede observarse, existe un desequilibrio entre los ingresos pblicos obtenidos por la tributacin y explotacin de recursos propiedad del Estado; por lo cual, la medida recurrente por el sector pblico para financiar el exceso de gasto es el endeudamiento pblico, que puede ser provisto mediante el crdito interno o externo. Mientras la grfica1 muestra la evolucin del financiamiento pblico requerido para financiar los dficit pblicos, donde se destaca que ste es un instrumento convencionalmente utilizado para evitar las presiones fiscales necesarias para financiar los dficit provocados por los excesos de los gastos respecto a los ingresos pblicos. Situacin que en los ltimos aos se ha incrementado considerablemente. Asimismo, derivado del repunte de los requerimientos de financiamiento pblico ocurridos en los ltimos aos, ello ha presionado a que la tasa de inters de fondos privados interna se ha elevado por encima de la tasa de inters de fondos pblicos. Por ejemplo, la brecha promedio entre la tasa de inters de valores privados y la tasa de inters de valores pblicos (CETES) en el periodo 1990 a 2010 Grfica 1 Financiamiento pblico: Mxico, 1990-2010

Fuente: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1990-2010.

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ha sido de 2.27 puntos porcentuales, siendo el periodo de enero a abril de 1995 el momento en que la brecha fue la ms amplia al llegar a ser de alrededor de 20 puntos porcentuales. Derivado del repunte de los requerimientos de financiamiento pblico ocurridos en los ltimos aos, ello ha presionado a que la tasa de inters de fondos privados interna se ha elevado por encima de la tasa de inters de fondos pblicos. Por ejemplo, la brecha promedio entre la tasa de inters de valores privados y la tasa de inters de valores pblicos (CETES) en el periodo 1990 a 2010 ha sido de 2.27 puntos porcentuales, siendo el periodo de enero a abril de 1995 el momento en que la brecha fue la ms amplia al llegar a ser de alrededor de 20 puntos porcentuales, como puede apreciarse en la grfica 2. No obstante, aun cuando en los ltimos aos la brecha a tendido a ser mnima, pasando de 4.5 puntos porcentuales promedio en la dcada de 1990 a menos de 1 punto porcentual promedio (0.97%) en esta primer dcada del siglo XXI, la competencia de fondos, para el financiamiento pblico y privado, ha llevado a incrementar el costo de la inversin. Ello puede explicar la razn del porqu el ritmo de la inGrfica 2 Financiamiento pblico: Mxico, 1990-2010

Fuente: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1990-2010.

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versin fija bruta en esta ltima dcada solo haya crecido 2% en promedio, con un descenso de 2.79% en el ao 2009, lo cual limita el potencial de crecimiento a largo plazo de la economa mexicana en ese mismo rango, cuando la tasa potencial de crecimiento oscila alrededor de 5 por ciento. Cabe mencionar que despus del proceso de renegociacin de la deuda de 1989, se muestra una tendencia a disminuir tanto el financiamiento externo como la carga de la deuda para las finanzas pblicas. En consecuencia, el costo financiero ha tenido una tendencia creciente a lo largo de los aos considerados. Esto, ha provocado el aumento de la tasa de inters, que en un contexto de movilidad internacional, ha propiciado una gran afluencia de capital para financiar el endeudamiento pblico mediante la adquisicin de bonos gubernamentales que gener, en los ltimos aos, la sustitucin del financiamiento externo por el financiamiento interno. Sin embargo, esto ha conllevado ha incrementar el riesgo cambiario que afecta la competitividad externa de la economa y, por tanto, su posicin externa. En este sentido, el anlisis de la estructura fiscal en Mxico nos hace evidente que la fragilidad estructural de las finanzas pblicas se profundiza al identificar que una tercera parte de los ingresos pblicos provienen de los ingresos como puede verse en el siguiente cuadro: No obstante se puede destacar que el financiamiento pblico impositivo directo se ha mantenido en promedio durante los ltimos 20 aos en alrededor de 50% del total de los ingresos tributarios, es innegable su tendencia creciente donde pas de constituir 41.5% en 1990 a 53.92% en 2010, alcanzando su punto mximo en 2008 con 62.9% del total de los ingresos tributarios recaudados. Mientras tanto, los ingresos tributarios indirectos promedian 46% del total de ingresos tributarios con una tendencia descendente en su participacin respectiva, durante el periodo considerado (estos impuestos descendieron de 56% en 1990 a 43% en 2010). Como ejemplo inequvoco de esta tendencia, destaca el Impuesto al Valor Agregado (IVA), principal impuesto al consumo, que ha venido creciendo en el periodo considerado, pasando de constituir 34% del total de los ingresos tributarios en 1990 a 40% en 2010. A partir de lo anterior, entonces podemos afirmar que la evolucin y estructura de la composicin de los ingresos pblicos, refiera que la carga fiscal de los gastos pblicos en Mxico no recae directamente sobre el ingreso de los contribuyentes10, sino que stos vienen sufriendo de un ilusionismo fiscal provocado por la irresponsabilidad fiscal en materia de gasto pblico. Por tanto, el anlisis de la estruc10 Donde la participacin del Impuesto Sobre la Renta constituye alrededor de 4.5% respecto al PIB, apenas suficiente para financiar, si se dedicara todo a ello, el escaso gasto de capital efectuado en los ltimos veinte aos.

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Cuadro 3 Composicin de los ingresos pblicos de Mxico: 1990-2010 millones de pesos

CONCEPTO INGRESOS TOTALES INGRESOS PETROLEROS INGRESOS NO PETROLEROS TRIBUTARIOS OTROS NO TRIBUTARIOS AOS 1990
187,701.6 56,591.7 131,109.9 74,153.9 56,956.0

1995
418,375.5 138,905.1 279,470.4 152,976.5 126,493.9

2000
1,178,813.1 385,498.2 793,314.9 515,492.5 277,822.4

2005
1,947,816.2 726,536.6 1,221,279.6 793,006.6 428,273.0

2006
2,263,602.5 861,279.2 1,402,323.3 930,686.3 471,637.0

2007
2,485,785.0 880,698.1 1,605,086.9 1,047,255.7 557,831.2

2008
2,860,926.3 1,054,626.1 1,806,300.2 1,207,720.6 598,579.6

2009
2,817,185.5 874,163.9 1,943,021.6 1,125,428.8 817,592.8

2010
2,960,268.2 972,973.2 1,987,295.0 1,314,326.8 672,968.2

ESTRUCTURA PORCENTUAL
INGRESOS TOTALES INGRESOS PETROLEROS INGRESOS NO PETROLEROS TRIBUTARIOS OTROS NO TRIBUTARIOS 100.0 30.1 69.9 39.5 30.3 100.0 33.2 66.8 36.6 30.2 100.0 32.7 67.3 43.7 23.6 100.0 37.3 62.7 40.7 22.0 100.0 38.0 62.0 41.1 20.8 100.0 35.4 64.6 42.1 22.4 100.0 36.9 63.1 42.2 20.9 100.0 31.0 69.0 39.9 29.0 100.0 32.9 67.1 44.4 22.7

Fuente: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1990-2010.

tura fiscal en Mxico muestra, adems, que ha existido una composicin regresiva en materia productiva respecto al gasto pblico debido a que, primero, a pesar del mayor endeudamiento del sector pblico, el financiamiento de la carga del costo financiero ha mermado la oferta de servicios que bien podran mejorar la productividad de los factores y generar mayores ingresos tributarios en medida suficiente como para financiar los futuros reembolsos e intereses de la deuda. Adems, si a lo anterior agregamos que se han canalizado recursos a la provisin de servicios sin impacto productivo, con el objetivo implcito de tan solo mantener el nivel de empleo pblico (gasto corriente), entonces se puede afirmar que si son los servicios los que contribuyen a mejorar la productividad de los factores, el decremento en la oferta de servicios con impacto productivo representa el origen de la debilidad estructural que impide el crecimiento econmico11. Estos factores deben obligar entonces, a la autoridad fiscal, primero, a utilizar en forma productiva los recursos obtenidos mediante el mayor endeudamiento,
11 A este respecto merece especial atencin la forma en que se conforma el presupuesto de gastos pblicos, que en el caso del sector pblico mexicano, aunque se han hecho esfuerzos por reformar el sistema presupuestario, de cuyo objetivo es la conformacin de presupuestos basados en resultados con esquemas de valuacin de programas pblicos objetivos, lo cierto es que en la prctica, dadas las actuaciones de los grupos de inters conformados en el sistema burocrtico, el esquema presupuestal sigue siendo inercial. 36

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de manera que pueda generar mayores ingresos tributarios en medida suficiente como para financiar los futuros reembolsos e intereses de la deuda; y, segundo, a implementar medidas de complementariedad productiva de la inversin mediante el diseo de polticas pblicas y, a la autoridad monetaria, a cambios regulatorios en el sistema financiero que disminuyan los riesgos financieros, de manera tal que puedan cohesionarse la estabilidad financiera y el crecimiento econmico. Por tal motivo, la eliminacin de la fragilidad estructural de las finanzas pblicas es una de las condiciones para enfrentar con xito los desafos macroeconmicos de estabilidad, crecimiento y distribucin imperantes en una economa en crecimiento.

5. Consideraciones generales
En los ltimos aos, la tendencia seguida por los pases en desarrollo ha sido la de implementar reformas fiscales parciales, debido a la fragilidad estructural de las finanzas pblicas. Esta debilidad fiscal, en el caso de Mxico, se manifiesta en la participacin de los ingresos fiscales corrientes frente a los ingresos fiscales no recurrentes (esencialmente ingresos petroleros) de los ltimos 20 aos que, como se observ en el cuadro 3, han oscilado entre 30 y 40% del total. Esto obviamente contraste con la participacin de los ingresos tributarios que oscila en 40% del total, pero que solo la mitad de ellos proviene de una fuente constante como es el ingreso. Al respecto, la explicacin de que solo la mitad de los ingresos tributarios provenga de la tributacin directa no debe verse slo como una incapacidad fiscal para recaudar impuestos o como el mantenimiento de una base cautiva de contribuyentes; sino que las causas deben buscarse en la estructura que da sustento a esta situacin: la distribucin del ingreso. Dada la estructura socioeconmica de una profunda y desigual distribucin del ingreso prevaleciente en la economa mexicana durante los ltimos 30 aos, no es posible ampliar la base tributaria de ninguna economa con esas caractersticas: cmo cobrar impuestos a quin no ha satisfecho sus necesidades alimentarias?, buscar la extraccin de rentas por va de los impuestos hacia estos grupos sociales solo profundizara la desigual estructura socio-econmica con consecuencias de posibles conflictos sociales. Por tanto, cuando se piensa en una Reforma Fiscal en un contexto como el de Mxico, antes de intentar recaudar debe uno de preguntarse para qu?, esta cuestin toma vida por los resultados obtenidos anteriormente, donde se muestra que la poltica de gasto pblico seguida en los ltimos 30 aos es productivamente ineficiente en sus objetivos (vase cuadro 4). De acuerdo a esta evidencia, la pregunta resultante es Qu es lo que necesita? Una Reforma o un Ajuste Fiscal? Frente a un escenario donde prive la imposibilidad de incrementar la presin tributaria sobre la base gravada, surge la necesidad de transformar las funciones de gasto, por lo que el
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Ajuste Fiscal debe ser una condicin ex ante para la consecucin de una Reforma Fiscal posterior. Entonces, en un sentido no convencional, el ajuste fiscal ocasiona que los gobiernos se enfrenten primero a elecciones difciles en cuanto a la composicin del gasto pblico que deban realizar para que la Reforma Fiscal implementada resulte eficaz.Tales elecciones incluyen cambios posibles en el gasto del gobierno destinado a seguridad, salud, educacin, subsidios a las empresas e infraestructura pblica en relacin con el gasto corriente. Asimismo, est tambin latente la decisin entre destinar recursos a la formacin de capital pblico o a la prestacin de bienes y servicios. Obviamente la eleccin adecuada depender de las implicaciones que cada uno de estos tipos de gastos tienen sobre la productividad, el crecimiento y el bienestar de los agentes, as como de las necesidades, sociales y productivas, y preferencias manifestadas por la sociedad. Cuadro 4 Participaciones del gasto pblico en Mxico: 1980-2009 estructura porcentual
C ON C EP TO 19 8 0 - 19 8 9
1

19 9 0 - 19 9 9

2000

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

2 0 0 4

2 0 0 5

2 0 0 6

2 0 0 7

2008

2 0 0 9

P A R T IC IP A C IO N E S R E S P E C T O A L P R O D UC T O IN T E R N O B R UT O
R ELA C I N GA S TO TOTA L / P I B GA S TO P R OGR A M A B LE / P I B GA S TO C OR R I EN TE / P I B GA S TO D E C A P I TA L / P I B I N VER S I N F S I C A / P I B GA S TO N O P R OGR A M A B LE / P I B 36.58 2 1. 18 15 . 0 4 6.04 5.42 15 . 4 0 2 1. 9 3 14 . 7 9 11. 5 7 3.23 2.88 7 . 13 20.91 14 . 3 8 12 . 0 1 2.38 2.40 6.52 2 1. 11 14 . 9 1 12 . 3 8 2.53 2.30 6.20 2 1. 9 0 15 . 9 2 13 . 13 2.79 2.25 5.98 2 2 . 11 16 . 4 4 13 . 7 6 2.68 2.48 5.68 2 1. 0 2 15 . 4 7 12 . 5 2 2.95 2.57 5.55 2 1. 4 0 15 . 9 7 12 . 9 5 3.02 2.66 5.43 2 1. 8 7 16 . 10 12 . 9 6 3 . 13 2.75 5.77 22.30 17 . 0 5 13 . 4 1 3.64 3.03 5.24 23.86 18 . 3 8 13 . 9 6 4.41 3 . 14 5.49 2 6 . 13 20.61 15 . 4 8 5 . 13 4.65 5.52

P A R T IC IP A C I N D E LA IN V E R S I N P B LIC A E N E L G A S T O P B LIC O
I N VER S I N F S I C A / GA S TO TOTA L I N VER S I N F S I C A / P R OGR A M A B LE I N VER S I N F S I C A / C OR R I EN TE I N VER S I N F S I C A / N O P R OGR A M A B LE 15 . 14 24.89 35.93 43.98 13 . 16 19 . 4 2 24.89 4 2 . 15 11. 4 8 16 . 6 9 19 . 9 9 36.80 10 . 8 9 15 . 4 2 18 . 5 7 37.07 10 . 2 8 14 . 15 17 . 15 37.65 11. 2 1 15 . 0 8 18 . 0 2 43.66 12 . 2 0 16 . 5 8 20.49 46.25 12 . 4 4 16 . 6 7 20.56 49.01 12 . 5 9 17 . 11 2 1. 2 4 47.70 13 . 6 1 17 . 7 9 22.61 57.86 13 . 15 17 . 0 7 22.46 5 7 . 17 17 . 7 8 22.55 30.02 84.21

Fuente: elaboracin propia con base en: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 2000 a 2009; Direccin General de Planeacin Hacendaria, SHCP, Base de datos, 1980-1999.

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Esta descomposicin del gasto pblico, tambin permite que a la hora de plantear alternativas de gasto en una Reforma Fiscal, se pueda tener una base ms slida para explicar los efectos que puede tener dicho gasto sobre la economa y formular propuestas de polticas de gasto pblico destinadas a estimular el crecimiento de una economa.

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En este sentido, el objetivo de la Reforma Fiscal, ms que recaudatorio, debe procurar la igualacin de las disparidades de capacidad fiscal en trminos de eficiencia recaudatoria; abasto de bienes y servicios pblicos productivos y socialmente preferidos y; eficacia de las transferencias destinadas al mejoramiento de la distribucin del ingreso. En cambio, si el objetivo es obtener fondos sin objetivos claros, definidos y sin esfuerzos fiscales previos, la experiencia ha mostrado resultados ineficaces. Entonces, queda claro que las preguntas que deben rondar a una Reforma Fiscal que procure el cambio estructural son Recaudar para qu? Quin debe recaudar? y Cmo repartir lo recaudado? La respuesta convencionalmente aceptada respecto al primer planteamiento la proporciona la teora de la tributacin, la cual seala que el objetivo bsico de todo sistema tributario es generar los recursos suficientes para financiar el abastecimiento de bienes y servicios pblicos (Musgrave (1992)); por tanto, el grado de correspondencia entre contribuyentes y beneficiarios de los servicios pblicos proporcionados define las fuentes y el tipo de financiamiento pblico. En este sentido, la mayor participacin de los recursos tributarios directos en la estructura de financiamiento del sector pblico desempea un papel fundamental para garantizar el abasto eficiente de servicios pblicos, adaptado conforme las demandas sociales. Pero, si los impuestos indirectos constituyen una parte importante de los ingresos tributarios, especialmente en pases de nivel medio de desarrollo, como Mxico, ello puede generar distorsiones dentro del sistema de financiamiento pblico, ya que torna posible la transferencia del peso del financiamiento pblico hacia otras localidades a travs de la exportacin de impuestos (Buchanan (1968)). No obstante, debe destacarse que los objetivos de una Reforma Fiscal no estn predeterminados sino que deben determinarse mediante el proceso poltico. As, cuando se juzguen los mritos de un impuesto, directo o indirecto, es necesario establecer quin soportar finalmente la carga impositiva, lo cual depende de las respuestas de los grupos de presin al proceso fiscal y de cmo responden los legisladores a estas presiones y no a las preferencias fiscales de la sociedad en trminos de equidad y justicia distributiva.

Referencias
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