Ajustarse a qu? Son los programas de ajuste estructural una respuesta adecuada a la globalizacin? Carlos Lopes1* 1.

Las races africanas de los PAE: Los antecedentes histricos

En este artculo, se relaciona el debate sobre los programas de ajuste estructural (PAE) con el ltimo ciclo de globalizacin1 y su impacto en el desarrollo humano. Para esto, utiliza el caso de frica, especialmente del frica subsahariana, como estudio de caso sobre las dificultades de la integracin en las tendencias econmicas mundiales. En primer lugar, el artculo presenta los antecedentes histricos de los PAE, incluyendo su origen, su aplicacin y el contexto cambiante en el que funcionan. A continuacin, analiza la eficacia de las recetas de los PAE y cuestiona los ejemplos de los PAE tildados de brillantes. Tambin compara la diferencia entre el consenso de Washington y el emergente consenso de Copenhague, analiza la manera en que los PAE han sido adoptados y promovidos, y cuestiona sus enfoques estandarizados en la solucin de los problemas mundiales. Finalmente, el artculo analiza las medidas requeridas para un ajuste socialmente responsable.

Los PAE tienen su origen en frica. El concepto naci como respuesta a la crisis econmica en el frica subsahariana durante los aos 70. La crisis del crecimiento de la deuda en los pases en desarrollo golpe a este continente durante aquel decenio y provoc graves conflictos financieros. La situacin se agrav debido a la disminucin de los ingresos por exportaciones a causa de la cada de los precios de los productos bsicos y por las restricciones de la produccin de petrleo de la OPEP, que condujo a la crisis mundial de 1974. Despus de crecer a un promedio del 2,6% anual entre 1965 y 1974, el PNB se estanc a partir de entonces en la mayora de los pases del frica subsahariana (Banco Mundial, 1994). El promedio del crecimiento del ingreso per cpita de frica entre 1965 y 1985 fue el ms bajo de todas las regiones en desarrollo. El sombro panorama del continente llev a Elliot Berg, en su famoso informe de 1981 al Banco Mundial, a definir factores estructurales como la causa fundamental del estancamiento econmico africano durante los aos 60 y 70. Su informe destaca que los problemas estructurales internos y los factores externos que impiden el crecimiento econmico en frica han sido exacerbados por una falta de adecuacin de las polticas nacionales y recomienda la introduccin de un nuevo enfoque del desarrollo en frica (Lopes, 1994).

1Carlos Lopes posee diversos diplomas de la Universidad de Ginebra y un doctorado de la Universidad de Pars Panthon Sorbonne en Estudios Africanos. Como especialista en cuestiones de desarrollo, es autor o coautor de 19 libros, de los cuales el ltimo se titula Compasso de espera, o fundamental e o acessorio na crise africana (1998). La mayor parte de su carrera se ha desarrollado en instituciones acadmicas. Actualmente, es Residente Representante del PNUD y Coordinador Residente de la Naciones Unidas en

A pesar del papel, igualmente significativo, de los factores externos en el empeoramiento de la crisis econmica en frica durante este perodo, el Banco Mundial seal que las polticas nacionales deficientes, inspiradas en el paradigma marxista del desarrollo, eran el principal factor tras este estancamiento. Estas polticas incluan tipos de cambio sobredimensionados, fuertes gastos del gobierno y una poltica comercial orientada hacia el interior (Banco Mundial, 1994). A partir de esta nocin, se introdujo el concepto de PAE, especficamente, para abordar los problemas de polticas estructurales y macropolticas en frica. El nuevo concepto intentaba disminuir el papel del Estado en la produccin y en la regulacin de la actividad econmica privada... (y) otorgaba mayor importancia a las exportaciones, especialmente aqullas del abandonado sector agrcola... (y) pona mayor nfasis en el mantenimiento de la estabilidad macroeconmica y en evitar tipos de cambio sobredimensionados (Banco Mundial, 1994). Por consiguiente, se introdujeron los PAE en numerosos pases africanos con el fin de restablecer la confianza. Resulta notable que, a pesar de que los PAE nacieron para subsanar las dbiles economas de los pases del frica subsahariana, han sido adoptados en todo el mundo en desarrollo como una receta general para una diversidad de problemas econmicos.

Las percepciones de la efectividad de los PAE varan. Los que han propuesto el programa, especialmente el Banco Mundial y el FMI, hasta hace poco han insistido que el programa es un mecanismo eficaz para contrarrestar las deficiencias econmicas. En un informe de investigacin sobre las polticas (1994), el Banco Mundial pintaba una brillante imagen de los PAE. Paradjicamente, el mismo informe reconoca que ningn pas africano ha elaborado una slida poltica macroeconmica y propona una implementacin acelerada de los PAE de manera ms vigorosa.

Las crticas a los PAE han sido virulentas. Segn un informe de UNICEF, la mayora de los 36 pases estudiados haban sufrido un deterioro de la acumulacin de capital, de las inversiones pblicas, de las inversiones extranjeras directas y del crecimiento industrial y de las exportaciones. Cabe sealar que slo 21 de los 241 PAE para el frica subsahariana fueron abandonados o llegaron a su fin antes de la fecha final, mientras que el 75% de todos los PAE satisfacan las condiciones establecidas por el Banco Mundial (Lopes, 1994). Esta constatacin ha debilitado la excusa habitual que dan los partidarios de los PAE, que sostenan que los programas no funcionaban porque los pases que deban ajustarse no implantaban plenamente los paquetes de reforma (Lopes, 1994).

En los aos 90, mientras los pases africanos, bajo estrictas condiciones impuestas por el Banco Mundial y el FMI, estaban ocupados ajustndose a sus PAE, hechos a la medida de frica, el mundo ha cambiado para plegarse a la mundializacin y a la integracin econmica. La
Zimbabwe. Email: carlos.lopes@undp.org.

integracin mundialy los PAE se han reforzado mutuamente, en la medida en que la adopcin de medidas de reforma estimul, a su vez, el impulso hacia una interdependencia econmica creciente. A pesar de que la globalizacin es actualmente una fuerza irreversible, sus beneficios se reparten de manera desigual, lo que provoca una polarizacin de los ingresos entre ricos y pobres. Debido a su incapacidad para contrarrestar esta tendencia y para mitigar otros efectos colaterales de la globalizacin los PAE se han convertido en blanco de las crticas.

Las crticas ms duras provienen de un antiguo asesor del FMI, Jeffrey Sachs (1998), que critic abiertamente las instituciones de Bretton Woods (BWI) por su incompetencia en la estabilizacin de los mercados financieros mundiales y su uso de condicionantes para ayudar a los pases en desarrollo. El Informe de la UNCTAD sobre Comercio y Desarrollo, de 1998, tambin critica las polticas del FMI. En referencia a la crisis asitica, el informe demuestra que la respuesta de las polticas internacionales ha contribuido a la gravedad de la crisis, al no apreciar toda la gravedad de la situacin y al otorgar demasiada confianza a las recetas de polticas convencionales. Un informe de la ONU (1999) reconoce la ineficacia del sistema financiero internacional actual para proteger la economa mundial de las crisis financieras que surgen a partir de la rpida mundializacin de las carteras financieras, y propone reformas. El Director Econmico del Banco Mundial ha hecho un llamamiento para una total demolicin del consenso de Washington y ha intentado ofrecer un paradigma alternativo. Incluso en el Foro Econmico Mundial de Davos, en 1998, abundaron las crticas sobre la ineficacia de las instituciones financieras internacionales para abordar las crisis financieras. 2. Cmo se convierte la receta en una tarta?

Podemos identificar tres generaciones diferentes de PAE (Lopes, 1994). El primer paquete de medidas pretenda estabilizar las economas mediante una gestin de la demanda a corto plazo. No tard en quedar claro que estas polticas causaban prdidas considerables de produccin sin acabar con el desequilibrio subyacente de la balanza de pagos. Hacia mediados de los aos 80, estas polticas dieron nacimiento a una segunda generacin de paquetes de polticas ms globales diseadas para provocar ajustes estructurales. La tercera generacin reconoca la importancia de los factores sociales, as como la necesidad de un cambio estructural de sistema de gobierno y un crecimiento sostenible a largo plazo. Los PAE generalmente contienen los siguientes ingredientes en sus recetas:

conseguir que las polticas macroeconmicas funcionen manteniendo un dficit

presupuestario pequeo, evitando tipos de cambio sobredimensionadas y manteniendo una baja inflacin;

liberalizar los mercados y evitar los controles de precio, reducir los subsidios y la proteccin

de la industria;

promover la competencia a travs de la desregulacin de las normas nacionales, de la

reforma del comercio y la privatizacin de las empresas pblicas.

Un principio fundamental del ajuste ha sido la reduccin del Estado. Las drsticas reducciones en los gastos del Estado podran ser una respuesta a la crisis fiscal, aunque esto es discutible. Sin embargo, esta solucin ha fracasado porque el marco cognitivo dentro del que se ha derivado es deficiente. Disminuir los contingentes de funcionarios pblicos en frica ha sido un aspecto concomitante de la disminucin de los salarios reales y de la incertidumbre, incluso para aquellos que siguen en nmina. Por consiguiente, la capacidad del sector pblico para proporcionar servicios sociales bsicos se ve gravemente comprometida. Los recortes en los gastos pblicos con el fin de mejorar la disciplina fiscal han dado como resultado una disminucin de las inversiones en la infraestructura fsica, institucional, cientfica y tecnolgica bsica que requieren los inversores locales y extranjeros, lo cual provoca una disminucin del nivel de la inversin privada. Hay pruebas de que la respuesta esperada de los proveedores en el marco de los PAE ha sido especialmente dbil en frica.

Otro principio clave de los PAE es la liberalizacin de los mercados nacionales y el fomento de la actividad del sector privado. Durante los aos 80, se registraron impresionantes ndices de crecimiento anuales de dos dgitos en el sector privado en varios pases de Asia y de Amrica Latina. Sin embargo, incluso en estos pases que gozaron de gran xito, una mayor libertad de la actividad empresarial ha provocado precios exorbitantes, grandes oscilaciones de los tipos de cambio, desempleo creciente inducido por una competencia desleal, colapso del sistema de los servicios sociales bsicos y un aumento de la pobreza. Aunque el crecimiento sostenido de las exportaciones en los pases en desarrollo se debe a las empresas privadas, la liberalizacin del comercio tambin ha llevado al cierre de otras empresas. A las empresas recientemente privatizadas o incorporadas se les ha requerido racionalizar sus mtodos de produccin, lo cual ha provocado despidos y aumentado el contingente de cesantes.

Los mercados financieros mundiales se han beneficiado de todas las maneras posibles de la desregulacin del entorno financiero que nace del proceso de globalizacin. Siempre y cuando se puedan obtener enormes beneficios de las grandes oscilaciones en los valores de cambio entre las divisas, el volumen de las transacciones internacionales seguir creciendo. La extrema volatilidad de los mercados se ha convertido en un fenmeno obvio y peligroso, puesto que la febril intensidad de sus actividades conduce a la inestabilidad econmica y a la imprevisibilidad. Paradjicamente, las experiencias de Asia, Amrica Latina y frica demuestran que la defensa

ms importante contra estos desastres es el gobierno. Por consiguiente, ha sido el gobierno el que ha intervenido para extinguir los incendios desatados por el entusiasmo desorientado de los mercados.

Uno de los resultados positivos de la liberalizacin del mercado ha sido el aumento de las inversiones extranjeras a nivel mundial. Las inversiones extranjeras directas y otros tipos de colaboraciones extranjeras pueden contribuir a mejorar la competitividad, especialmente en el sector manufacturero. Sin embargo, si bien casi todos los pases en desarrollo pueden slo sealar unos pocos proyectos de este tipo, muchos pases africanos estn decepcionados con el bajo nivel de inters demostrado hasta ahora por las empresas extranjeras. A pesar de la liberalizacin, los inversores extranjeros no se han sentido atrados, debido a los altos costos de transaccin y a los riesgos inherentes de las inversiones, adems de socios locales dbiles e inexpertos. El frica subsahariana se ha encontrado por debajo de la marca del 6% de inversiones extranjeras directas en los ltimos cinco aos.

Numerosos pases africanos no han vuelto a disfrutar de los niveles socioeconmicos que tenan en los aos 70. En algunos pases, incluso con las tendencias al alza, las tasas de crecimiento se encuentran por debajo de lo necesario para influir en los problemas acumulados de desempleo, marginalidad y pobreza que comenzaron antes de la introduccin de los PAE. Hay suficientes pruebas de que las polticas de ajuste no han alterado la distribucin de los ingresos, sino que han contribuido a una redistribucin significativa de los ingresos y la riqueza desde los pobres a los ricos, tanto a nivel nacional como internacional. Segn el Informe de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano (1992), la desigualdad de la distribucin de los ingresos a nivel internacional empeor entre 1970 y 1989: los pases con el 20% ms rico de la poblacin aumentaron su participacin en el PNB global del 73,9 al 82,7%. Los pases con el 20% ms pobre de la poblacin vieron cmo su participacin disminua del 2,3 al 1,4%. A lo largo del mismo perodo, la proporcin entre los ingresos medios de los dos grupos de pases aument de 32/1 a 59/1, mientras que el coeficiente Gini, una medida de la desigualdad general, aument de 0,71 en 1970 a 0,87 en 1989, una cifra muy superior a cualquier fenmeno visto dentro de los pases a ttulo individual.

Estos cambios en la distribucin del ingreso estn destinados a tener efectos diferenciales en los grupos sociales, en la medida que el peso del ajuste en la mayora de los pases en desarrollo ha recado fundamentalmente en los estratos de ingresos bajos y medios de la sociedad. Los trabajadores urbanos se han visto particularmente afectados, si bien diversas categoras de trabajadores altamente cualificados han tenido ms xito en conservar sus ingresos. La informacin disponible seala un cambio en los ingresos a favor del capital, especialmente en los servicios y en las manufacturas vinculadas a las transacciones internacionales. En frica, la cada

de los ingresos no se limita a las personas sin formacin y semicualificadas, sino que se ampla an ms al ascender en la jerarqua de competencias. Entre los perdedores, se encuentran quienes producen para los mercados domsticos cada vez ms pequeos, antes protegidos de la competencia extranjera, los pensionistas, los propietarios de bonos de inters fijo y otros activos que no han podido mantenerse actualizados por la inflacin en alza.

De manera recurrente, los procesos de ajuste y liberalizacin han afectado gravemente los precios relativos. Las polticas como la eliminacin de las barreras comerciales, de los controles de divisas, de las subvenciones estatales, la fijacin de precios, la flexibilidad del mercado laboral, la desregulacin y las privatizaciones contribuyen en su conjunto a mantener una tasa de inflacin insostenible, que supuestamente deben contrarrestar los PAE.

Para la regin africana, las tendencias en el ingreso per cpita, el empleo, los salarios reales y el gasto del gobierno sealan una incidencia cada vez mayor de la pobreza a finales de los aos 70, de los 80 y, an ms intensamente, en los aos 90. En su informe sobre la pobreza, el Banco Mundial (1990) seal que con pocas excepciones, las pruebas apoyan la conclusin de que la pobreza en el frica subsahariana es grave y ha empeorado. Se puede deducir que las crecientes incidencias de la pobreza en diferentes partes del mundo en desarrollo estn relacionadas con los cambios mencionados ms arriba en el esquema de la distribucin de ingresos. Las polticas de estabilizacin y ajuste pueden haber contribuido de manera significativa a la disminucin de la actividad econmica. Los efectos en los ingresos y en el bienestar se han acentuado debido a la transferencia neta de recursos a los pases industrializados por un aumento en el gasto de la deuda, deterioro de los trminos de intercambio, disminucin de los flujos de capital privado y aceleracin de la fuga de capitales.

Los remedios de ajuste recetados en la mayora de los casos no han conseguido estimular el crecimiento con un desarrollo humano sostenible. Si reconocemos que la calidad del pding se prueba en el momento de comerlo, no hay necesidad de revisar nuestra lectura de los resultados de los PAE. 3. Todo aquello que reluce no es oro?

El Congreso de los Estados Unidos ha demostrado un agudo inters en el debate sobre la efectividad de las polticas de ajuste estructural para la promocin de un crecimiento econmico equitativo y sostenible en frica, mediante su estudio de los ajustes en tres pases seleccionados: Ghana, Senegal y Costa de Marfil (Congreso de Estados Unidos, 1989).

En aquel momento, se consideraba a Ghana y Senegal modelos del enfoque de ajuste estructural

favorecido por las BWI y USAID. El estudio revelaba que, si bien el ajuste conduca a un mayor ingreso per cpita, no entraaba un alivio de la pobreza. De hecho, ciertas polticas de ajuste funcionaban en contra de los pobres: el ingreso per cpita real de una mayora abrumadora se estanc, las restricciones fiscales producidas por los ajustes disminuyeron el gasto social del Estado en servicios sociales bsicos, las privatizaciones no cumplieron sus promesas y el desempleo se agudiz debido a la abierta liberalizacin. En ambos casos, hay importantes pruebas que sugieren que la estabilidad poltica general y la sostenibilidad del ajuste se encontraban amenazadas por el bajo rendimiento y por el aumento de las expectativas polticas.

El caso de Zimbabwe tambin demuestra el supuesto prematuro del xito de los PAE. Tras su independencia en 1980, Zimbabwe adopt severos controles econmicos y llev a cabo una importante inversin en servicios sociales como la salud y la educacin. Sin embargo, los altos niveles de gasto pblico se volvieron insostenibles y, en 1991, el gobierno se embarc en el PAE. Durante el programa el entorno de las polticas mejor y las BWI afirmaron en repetidas ocasiones que estaba bien encaminado, hasta 1995. Sin embargo, los verdaderos efectos econmicos y sociales del programa distaban mucho de ser positivos. Durante los aos 90, Zimbabwe padeci una disminucin de los niveles de ingreso, una contraccin del gasto social y bajos niveles de crecimiento econmico. La mayora de los objetivos macroeconmicos no se cumplieron, se aceler la inflacin y el desempleo y la pobreza aumentaron. El rendimiento econmico general se ha deteriorado y ha cado por debajo del conjunto de la regin subsahariana, como demuestra la aguda cada en el crecimiento del ingreso per cpita, desde un 4,6 en el perodo 1985-1990 hasta un 1,8% durante el perodo 1990-96. Como resultado de la liberalizacin del comercio, el promedio de los salarios reales del sector manufacturero disminuy en ms de una tercera parte, mientras que el 6% del total de trabajadores del sector manufacturero perdi sus empleos. Si bien la produccin manufacturera creci a casi un 5%, el empleo aument en un 3,6% y los salarios reales crecieron un 1,5% al ao durante el rgimen de proteccin de 1965-1990, los tres indicadores disminuyeron bajo los PAE (PNUD et al., 1998).

En trminos de progreso social, los resultados eran an ms inquietantes. Durante el mismo perodo, el gasto pblico en educacin disminuy a un 30% del presupuesto total del gobierno, mientras que los gastos en salud disminuyeron desde el 18% del presupuesto de 1990/91 a aproximadamente el 15% en 1994/95 (Banco Mundial, 1996). En 1998, el Informe de Desarrollo Humano sobre Zimbabwe sealaba dos principales factores para justificar estas realidades: la incapacidad para llevar a cabo el programa de reformas, y graves defectos en el contenido y la secuenciacin del programa.

A pesar de que proyecta una imagen diferente, la misma tendencia del impacto del ajuste comienza a manifestarse en Asia. En varios pases africanos, la proporcin de la poblacin que

vive en la pobreza ha disminuido. La incidencia de la disminucin de la pobreza fue del 50 al 43% en India (1977-1983), del 28 al 17% en Indonesia (1984-1987), del 15 al 14% en Malasia (19841987) y del 21 al 20% en Pakistn (1979-1984), aunque aument en Tailandia del 20 al 26% entre 1981 y 1986 (Banco Mundial, 1990). No obstante, la distribucin del ingreso parece haber empeorado.

El mensaje de una necesidad de cambio en un entorno global de rpida evolucin est cobrando importancia. Un reciente estudio del Banco Mundial (1998) revelaba que la mayora de los organismos donantes aprecian los numerosos cambios que el Banco Mundial ha emprendido para potenciar su efectividad en el terreno, pero desean que el equipo de la institucin se adapte a la nueva imagen. Este estudio, cuyo objetivo es mejorar la perspectiva de los clientes del Banco, la calidad de las asociaciones y la capacidad para alcanzar resultados en el terreno, demuestra una creciente presin para que se transformen las BWI. La incapacidad del Banco para abordar adecuadamente las dimensiones sociales de la reforma segn las condiciones y situaciones locales ha sido citada como uno de los aspectos menos satisfactorios para los organismos donantes. stos expresaron su insatisfaccin con las polticas y procedimientos del Banco: inflexibilidad e incapacidad para adaptar el conocimiento a las necesidades de cada pas. Resulta interesante que exista una similitud en el descontento expresado por los organismos donantes y otros clientes (como los pases en desarrollo). Los organismos donantes consultados tienen la percepcin de que el Banco es prescriptivo y que tiende a imponer su perspectiva a los clientes y a otros donantes. 4. El consenso de Washington contra el consenso de Copenhague

La economa mundial ha cambiado significativamente desde el diseo de las BWI en los aos 40. Estas instituciones tambin han cambiado, pero muchos sostienen que no lo suficiente. Aunque la economa mundial est hoy en da ms integrada y basada en el libre mercado, la cuestin candente es si este sistema es sostenible. Sachs (1994) seala que actualmente, el mundo est ms cerca que nunca del esquema del libre mercado cooperativo y global pregonado por los visionarios que se reunieron en Breton Woods hace cincuenta aos. Impulsadas por la tecnologa y por el colapso de los regmenes anteriores, las economas del mundo actualmente estn integradas no nicamente a travs del comercio de bienes, sino tambin a travs del comercio de servicios, de las finanzas y de la produccin multinacional.

La Cumbre Social celebrada en Copenhague en 1995 introdujo un enfoque alternativo para tratar los efectos adversos del ajuste y la globalizacin. Sin embargo, acaso el consenso de Copenhague se plantea como una alternativa al consenso de Washington? La Cumbre de Copenhague transmiti claramente el mensaje de que los PAE han fracasado en su intento de

abordar los temas crticos de la pobreza y del subdesarrollo. Esto es un claro reconocimiento de que el proceso de facilitar la globalizacin (en su modo actual) es demasiado pasivo y socava las responsabilidades del Estado a nivel mundial. La Cumbre Social reconoce que una globalizacin dirigida sera demasiado ambiciosa, porque las fuerzas del mercado son demasiado poderosas para someterse a la planificacin o al control. En cualquier caso, se reconoce que orientar el proceso para contrarrestar las fuerzas negativas de la globalizacin, otorgar importancia a motivos que no sean la rpida maximizacin de los beneficios, demarcar las esferas de la vida econmica en la que pueden actuar las fuerzas del mercado, y fortalecer la voz de aquellos que se sienten excluidos o arrasados por estas fuerzas sigue siendo parte del deber pblico.

Los beneficios de los mercados financieros parecen ser una amenaza real para el mundo actualmente. En el umbral del siglo XXI, hay cada vez ms seales de la fragilidad inherente del sistema de relaciones econmicas internacionales. Cuando el mundo se desplaz del tipo de cambio fijo al actual sistema flotante de tipos de cambio, se supona que aumentaba la autonoma de las polticas en los pases. Actualmente, queda claro que incluso los pases ms poderosos estn perdiendo su autonoma en materia de polticas y que el poder democrtico de los parlamentos para establecer polticas econmicas y, especialmente, polticas monetarias y fiscales ha sido usurpado por los mercados financieros y las agencias de calificacin.

5. Una solucin estndar a los problemas globales?

El lamentable estado de los programas de ajuste en frica perdura. La intensidad del papel del Estado en la reforma econmica vara sustancialmente de un rgimen a otro. En la triste experiencia de frica, el fracaso de los PAE ha llevado incluso a las instituciones ms dogmticas a reconocer el papel positivo que el Estado puede desempear, en lugar de actuar como un simple vigilante nocturno.

Cuando un modelo uniforme y las polticas basadas en aquel modelo se venden a numerosos pases sin tener en cuenta las condiciones individuales de cada cual, estn destinados a fracasar como en el pasado. Al parecer, los economistas no parecen estar intelectualmente formados y, a menudo, no estn filosficamente predispuestos a analizar los rasgos nicos de las sociedades y proponer cambios que se adecen a las estructuras existentes.

Una parte ms importante de frica no se ha visto afectada por las fuerzas de la integracin econmica global. Segn Sachs (1994), frica es el desafo ms formidable que afrontan las BWI en el prximo decenio, y la mejor manera de abordar ese desafo ser reformar el enfoque de las instituciones hacia los cambios. La reaccin contra la globalizacin y la economa neoliberal es un factor muy importante que sus protagonistas se ven obligados a reconocer, pero con el que no

pueden tratar. Aqu, los problemas se consideran polticos, aunque este trmino es mal interpretado. Una visin alternativa sugiere que las soluciones del continente africano ante el atolladero residen en el campo de la economa poltica de los pases y de todo el mundo, y no slo en los ajustes estructurales. Sachs seala, adems, que los economistas que han expulsado a la poltica de la economa, en su propio razonamiento, son incapaces de lidiar con este problema. 6. Hacia ajustes socialmente responsables

En vsperas de la Cumbre Social +5, se ha vislumbrado un sentimiento de duda dentro y fuera del consenso de Washington. Como se ha demostrado a lo largo de este artculo, los PAE en el frica subsahariana han fracasado ostensiblemente a la hora de abordar la causa principal de la pobreza. Incluso en pases donde el crecimiento iba aparejado de un aumento del nivel de vida y de una disminucin de la pobreza, era fundamentalmente resultado de otras polticas complementarias y de condiciones iniciales favorables que creaban un entorno que propiciaba el desarrollo humano. Aqu podemos sealar unas cuantas explicaciones de por qu, en la mayora de los casos, los PAE no han logrado sus objetivos y no han contribuido al progreso social.

La expansin de los PAE a travs del mundo en desarrollo se realiz fuera de contexto. Los PAE se desarrollaron para una regin especfica durante un perodo especfico y, era imposible que se pudieran aplicar a todos los pases con problemas sociales, polticos y econmicos diferentes. De la misma manera, su enfoque estandarizado no funcionaba porque las causas de la pobreza varan de pas a pas y segn las estructuras sociales. A menudo, los PAE se enfrentaba a una fra acogida y a la falta de compromiso de los pases anfitriones. Era evidente que el enfoque de arriba a abajo de los profesionales del desarrollo no funcionaba. Es necesario elaborar ajustes estructurales responsables socialmente, cuyos componentes clave revisamos ms abajo.

En primer lugar, con el fin de asegurar la propiedad por parte del propio pas destinatario del programa y para que el paquete de ajuste sea especfico segn el pas, la participacin real de los interesados nacionales, incluyendo el gobierno, el sector privado y la sociedad civil, deben formar parte integral de la formulacin del programa y del proceso de implementacin. Las tradicionales misiones del FMI, caracterizadas por reuniones a puerta cerrada, tendrn que ser reemplazadas por reuniones transparentes y abiertas. El alcance de la reforma debe ir ms all de las recetas convencionales de los ajustes de la poltica econmica. Los programas de ajuste deben ser multidimensionales, y tener en cuenta un marco de desarrollo nacional ms amplio que abarque los factores sociales, polticos y econmicos que afectan el proceso de desarrollo de un pas a largo plazo. En diversos pases, se formularon polticas y/o estrategias nacionales despus de las conferencias globales sobre pobreza, gnero y medio ambiente, entre otros temas. Estas estrategias y/o polticas deben estar claramente integradas y reconocidas en los PAE.

En segundo lugar, el crecimiento debe favorecer a los pobres. El crecimiento econmico es una condicin necesaria pero no suficiente para luchar contra la pobreza. La calidad y la estructura del crecimiento determinan hasta qu punto contribuye a la erradicacin de la pobreza y al desarrollo humano. Las prioridades de inversin deberan favorecer a los pobres antes que al capital productivo. En frica subsahariana, donde la mayora de gente pobre vive en las reas rurales y depende de la agricultura de subsistencia o de pequea escala, las reformas a favor de los agricultores de pequea escala, as como las reformas agrarias oportunas son la clave de la lucha contra la pobreza. Las polticas deberan promover microempresas donde las actividades generadoras de ingreso de los pobres estn concentradas a travs del apoyo tcnico y del acceso equitativo a crditos institucionales de bajo costo. Estas polticas pueden contribuir a fortalecer el desarrollo de los pobres, si facilitan vnculos ms slidos entre las actividades del sector formal y el informal. Se deben potenciar las inversiones en bienes pblicos como carreteras, comunicaciones y vivienda para proporcionar un entorno comercial favorable a los empresarios locales. Finalmente, invertir en servicios sociales como educacin y salud debe ser una prioridad de la intervencin gubernamental.

En tercer lugar, se requiere un Estado ms fuerte y efectivo, no necesariamente ms grande, para gestionar las actividades econmicas del pas en esta nueva era. La globalizacin requiere que los gobiernos participen ms activamente en los asuntos econmicos nacionales, no como controladores, sino como facilitadores. Por ejemplo, los gobiernos deben estar equipados para gestionar efectivamente los flujos comerciales y de capital. Las polticas de liberalizacin deberan ser objeto de una cuidadosa elaboracin, y abrir oportunidades a los empresarios locales, en lugar de proporcionar mercados libres para todos, hecho que favorece a las empresas multinacionales, que tienden a sacar del mercado a las empresas locales. Las reformas del funcionariado que socavan la efectividad de un gobierno para proporcionar servicios sociales bsicos, contribuyen a la decadencia econmica a mediano y largo plazo.

En cuarto lugar, es necesario adoptar medidas a nivel internacional para orientarse hacia un desarrollo socialmente responsable. La comunidad internacional puede contribuir en gran medida a un desarrollo humano sostenible a travs del alivio de la deuda. Segn el Informe de Desarrollo Humano de 1998 (PNUD), el alivio del pago anual de la deuda y la reorientacin de los fondos hacia inversiones sociales, ahorrara las vidas de unos 21 millones de nios en frica hacia el ao 2000 y proporcionara acceso a la educacin bsica a 90 millones de mujeres jvenes y adultas. En el mismo informe, el PNUD calcula que la provisin del acceso universal a los servicios sociales bsicos y las transferencias para aliviar la pobreza costaran aproximadamente unos 80.000 millones de dlares al ao durante un perodo de diez aos. Treinta mil millones podran provenir de los presupuestos nacionales, mientras que unos 50.000 millones adicionales en ayuda

son necesarios para alcanzar los objetivos de la Cumbre Social. Segn la OCDE, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) es aproximadamente de unos 60.000 millones de dlares al ao (Michel, 1997). Una simple operacin aritmtica nos dice que es posible financiar un desarrollo socialmente responsable si los fondos son asignados eficazmente. El desafo reside en la voluntad poltica de los pases receptores, as como en la voluntad de los pases donantes para proporcionar un apoyo ms flexible y especfico.

Traducido del ingls

Notas

* El autor desea agradecer a Patrice Chiwota y a Sumie Utsunoniya por su colaboracin en la investigacin, y a Chinwe Dike, por su ayuda en la edicin del texto, por cuyo contenido el autor asume toda la responsabilidad.

1. La globalizacin, tal como se entiende actualmente, es un proceso que se caracteriza por una difusin rpida y generalizada en todo el mundo de nuevos esquemas productivos y de consumo, de un aumento del flujo de las inversiones y del comercio de bienes, servicios, capital y tecnologa. Probablemente, el rasgo ms pronunciado pero tambin ms inquietante, sea el papel ms preponderante de los mercados financieros, que se han convertido en entidades atemporales y sin fronteras, y funcionan las veinticuatro horas del da en todo el mundo. Es indudable que los progresos en la tecnologa de la informacin han contribuido a esta tendencia, y han proporcionado una nueva base para un intercambio fluido de grandes cantidades de informacin en todo el mundo. Impulsada por la economa neoliberal, la globalizacin ha propiciado un aumento sin precedentes de la liberalizacin del mercado que va muy por delante de la capacidad de las sociedades y sus sistemas polticos, especialmente en los pases en desarrollo, para ajustarse al cambio. Referencias

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