____________________________________________________________________________ UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Instituto de Economia

Murilo Luiz Tonin de Medeiros

Polticas Assistenciais: uma anlise dos governos FHC e Lula

Campinas 2012
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Murilo Luiz Tonin de Medeiros

Polticas Assistenciais: uma anlise dos governos FHC e Lula

Trabalho de Concluso de Curso apresentado Graduao do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obteno do ttulo de Bacharel em Cincias Econmicas, sob orientao do Prof. Dr. Plinio Soares de Arruda Sampaio Jr.

Campinas 2012
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Campinas 2012 MEDEIROS, Murilo Luiz Tonin de. Polticas Assistenciais: uma anlise dos governos FHC e Lula. 2012. 42p. Trabalho de Concluso de Curso (Graduao) Instituto de Economia. Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2012.

Resumo O presente trabalho tem como objeto de estudo os governos de FHC e Lula no que tange as polticas sociais propostas e implementadas por ambos em seus respectivos mandatos. A fim de enriquecer o debate poltico que envolve focalizao versus universalizao e as escolhas para o desenvolvimento do Brasil, objetiva-se acentuar os pontos de convergncia e distanciamento, alm das continuidades e descontinuidades entre os dois governos construdos a partir de ligaes entre elementos histricos e dados empricos. Palavras-chave: supervit primrio, neoliberalismo, focalizao, universalizao, poltica social, assistencialismo, dvida pblica, programas de transferncia de renda. Abstract The present work has as its object of study, the FHC and Lula regarding social policies proposed and implemented by both in their respective mandates. In order to enrich the political debate that involves targeting versus universalization and the choices for the development of Brazil, the objective is to emphasize the points of convergence and distance, beyond the continuities and discontinuities between the two governments built from historical links between elements and empirical data. Keywords: primary surplus, neoliberalism, targeting, universalism, social policy, welfare, public debt, income transfer programs.

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Lista de Grficos

Grfico 1. Dvida Lquida do Governo Federal .......................................................................... 32 Grfico 2. Gasto Social Federal - 1995 a 2009 e Estimativa 2010 ............................................ 36 Grfico 3. Distribuio dos gastos do governo em polticas sociais entre 1995 e 2009 ............. 37

Lista de Tabelas

Tabela 1. Juros, supervit e crescimento da dvida .................................................................. 31 Tabela 2. Resultado primrio do governo central ...................................................................... 33 Tabela 3. Taxas mdias de crescimento real do gasto pblico do governo central ................... 35

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Sumrio

Captulo 1. A primazia da poltica assistencialista na concepo neoliberal de poltica social ......................................................................................................................................... 8 1.1 A crise de Bretton-Woods e o Consenso de Washington ...................................................... 8 1.2 A atuao do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento no Brasil.... 13 1.2.1 O Banco Mundial....................................................................................................... 13 1.2.2 O Banco Interamericano de Desenvolvimento e demais consideraes ................... 16 Captulo 2. FHC e a implantao do modelo neoliberal de poltica social .......................... 18 2.1 O primeiro mandato (1994-1998): a estratgia de FHC para o desenvolvimento social ...... 18 2.1.1 Proposta de governo e a guinada neoliberal ............................................................. 18 2.1.2 A estratgia da poltica externa e seus reflexos na poltica social ............................. 19 2.1.3 O incio da desconstruo: o Fundo Social de Emergncia....................................... 21 2.2 O segundo mandato (1998-2002) ........................................................................................... 22 2.2.1 FHC e as instituies internacionais.......................................................................... 22 2.2.2 O Bolsa-Escola e os programas de transferncia de recursos .................................. 23 Captulo 3. Lula: expanso, aprimoramento e consolidao do modelo neoliberal de poltica social .......................................................................................................................... 25 3.1 Primeiros aspectos do governo Lula....................................................................................... 25 3.1.1 A formao da burocracia lulista ............................................................................... 26 3.1.2 Reduo de direitos sociais e focalizao dos recursos ............................................ 26 3.2 A escolha pela focalizao: o Programa Fome zero e o Bolsa Famlia................................. 27 Captulo 4. Anlise comparativa das polticas sociais de FHC e Lula ................................ 30 4.1 A dvida pblica e o constrangimento da despesa federal com polticas sociais .................. 31 4.2 O supervit primrio e a qualidade do gasto social ............................................................... 32 Captulo 5. Concluso ............................................................................................................ 38 Referncias Bibliogrficas ..................................................................................................... 40

Introduo

O debate poltico recente posto na sociedade acerca das polticas sociais nos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva (1994-2002 e 2002-2010, respectivamente) procura evidenciar suas grandes divergncias e os porqus do segundo ter conseguido um xito socioeconmico maior em relao ao primeiro. Em FILGUEIRAS (2007) tem-se que a origem e a motivao das polticas sociais datam do sculo XIX, quando a hegemonia do capitalismo industrial e as revolues burguesas criaram uma acirrada disputa entre o campo dos direitos polticos e o campo do mercado e da economia liberal sustentado no direito de propriedade e na relao de explorao ilimitada do trabalho assalariado. Contudo, desde o incio do capitalismo, como ressalta o mesmo autor: [...] as lutas do operariado expuseram as condies precrias de trabalho, resultantes da relao desigual entre os indivduos e decorrentes da subordinao e da intensa explorao dos trabalhadores, que aos poucos foram conquistando algum tipo de amparo legal e estatal com a legislao fabril, ainda que esta tenha sido sistematicamente desrespeitada, na prtica, pelos empresrios (FILGUEIRAS, 2007:45) Recentemente, as argumentaes dos governos supra citados tomam como premissa as aes pertinentes dentro dos marcos do neoliberalismo, ou seja, baseiam-nas a partir do receiturio proposto, dentre outros, pelo BANCO MUNDIAL (2006) de focalizao das polticas sociais no combate misria. Esse mesmo estudo ainda busca vincular, primordialmente, a pobreza ao crescimento econmico, como mostra FILGUEIRAS (2007) ao analisar essa causalidade a partir de um crculo vicioso em que o baixo crescimento impediria a reduo da pobreza e esta, por sua vez, seria um obstculo a um crescimento sustentado e mais elevado. Necessita-se ento, para a compreenso do debate, a apreenso do pensamento neoliberal hegemnico a partir da dcada de 1980. Nesse sentido, FIORI (1997) destaca quatro etapas de sua ascenso, perpassando desde o keynesianismo at o momento decisivo da derrocada da Unio Sovitica, momento em que se enraizou o neoliberalismo como o nico caminho possvel. As ideias foram sintetizadas no chamado Consenso de Washington1 que
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BRESSER PEREIRA (1991) descreve a abordagem de Washington sobre as causas da crise latino-americana como, primeiramente, o excessivo crescimento do Estado, traduzido em protecionismo (o modelo de substituio de importaes), excesso de regulao e empre sas estatais ineficientes e em nmero expressivo e, em segundo plano, 6

consistia numa srie de reformas estruturais estipuladas aos pases subdesenvolvidos bem como ajustes macroeconmicos para garantia da estabilidade, como o combate inflao e os sucessivos ajustes fiscais. Os governos FHC e Lula esto em sintonia com o Consenso de Washington, contudo, de fato, existem diferenas. Como o objeto desta pesquisa se restringe ao mbito das polticas sociais, estipula-se assim o problema central: quais so as principais diferenas quantitativas e qualitativas desses dois governos no que tange as polticas assistenciais? Esta formulao busca questionar o censo comum que paira sobre a sociedade brasileira atual, a qual credita a Lula claramente por mrito poltico deste o papel de salvador dos pobres devido, principalmente, ao seu carro-chefe de campanha, o Bolsa Famlia, que passou ao status de unanimidade nacional aps a sua repercusso socioeconmica. O presente trabalho foi dividido em quatro captulos com o intuito de contextualizar previamente anlise comparativa a ser feita entre os dois governos aqui tratados. O primeiro captulo trata das premissas do neoliberalismo e, dentre elas, o papel das polticas assistencialistas e dos organismos internacionais no territrio brasileiro, enquanto que o segundo captulo inicia uma exposio crtica do governo de Fernando Henrique Cardoso e suas aes no mbito socioeconmico de carter considerado neoliberal. A seo posterior parte para a anlise dos dois mandatos de Luiz Incio Lula da Silva, tendo em vista a construo de uma base comparativa, a qual, realizada no captulo quarto busca na estatstica um suporte mais consolidado para a argumentao.

o populismo econmico, definido pela incapacidade de controlar o dficit pblico e de manter sob controle as demandas salariais tanto do setor privado quanto do setor pblico.. 7

Captulo 1. A primazia da poltica assistencialista na concepo neoliberal de poltica social

O presente captulo tem por objetivo, a partir de um estudo da atuao de duas das principais instituies econmicas mundiais o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento , explicitar os argumentos neoliberais presentes nas formulaes das polticas socioeconmicas propostas, principalmente, para os pases latino-americanos na busca pelo crescimento econmico e pela erradicao da pobreza. A construo da discusso perpassa pela crise do sistema constitudo a partir de Bretton Woods baseado no Estado de bem-estar social (ou welfare state) keynesiano atingindo o cerne da questo: o Consenso de Washington. Base para o pensamento neoliberal, o Consenso passa a suportar as reformas econmicas a partir do mecanismo da focalizao dos recursos, a qual priorizava a mxima eficincia dos gastos pblicos, diagnosticados como mal alocados pela gesto pblica. Por ltimo, este captulo analisar as propostas de polticas econmicas concretamente a partir de um estudo do receiturio do Banco Mundial e da atuao do BID no Brasil e alguns aspectos factuais do perodo compreendido pelo documento. 1.1 A crise de Bretton-Woods e o Consenso de Washington

Com a crise do Estado de bem-estar social nos pases do centro do sistema capitalista a partir dos anos 1970, entra em crise tambm o pensamento econmico e, mais especificamente, as teorias de desenvolvimento que direcionou o comportamento econmico dos policy makers no perodo em questo. Enquanto, em um primeiro momento, a sntese keynesiana pautou as condutas dos Estados no perodo pr-crise, no perodo seguinte, uma nova escola de pensamento, com uma maior participao dos monetaristas, entrou em cena passando a influenciar incisivamente s polticas econmicas adotadas pelos pases a partir de ento. Para que seja entendida a proposta ortodoxa de desenvolvimento dos monetaristas, cabe uma definio precisa do que foi o Estado de bem-estar social, quais os seus pressupostos, objetivos e os motivos pelos quais esse sistema entrou em colapso com a crise da dvida externa e a crise asiticas nos anos 1980 e 1990, respectivamente. ESPING-ANDERSEN (1991) atenta primeiramente aos distintos padres conceituais de welfare states que coexistiram durante o perodo entre o ps-Bretton Woods e a crise do
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modelo nos anos 1970. Para se obter uma definio exata de welfare state, devem-se investigar no somente os gastos estatais, mas tambm os programas direcionados versus programas universalistas, as condies de elegibilidade, o tipo de benefcios e servios e, talvez o mais importante, em que medida o nvel de emprego e a vida profissional fazem parte da ampliao dos direitos do cidado. O mesmo autor afirma que o welfare state no pode ser compreendido apenas em termos de direitos e garantias. Deve-se ainda considerar de que forma as atividades estatais se entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso social. O Estado de bem-estar social, segundo ESPING-ANDERSEN (1994), significou mais do que um simples incremento das polticas sociais no mundo industrial desenvolvido. Em linhas gerais, representou um esforo de reconstruo econmica, moral e poltica. Economicamente falando, abandonou-se a ortodoxia da pura lgica de mercado em favor da exigncia de extenso da segurana do emprego e dos ganhos como direitos da cidadania; moralmente, representou as ideias de justia social, solidariedade e universalismo; e no mbito poltico, o welfare state foi parte de um projeto de construo da identidade nacional das sociedades capitalistas. A crise desse modo de funcionamento, a partir de estudos feitos por RAMOS (1994), ocorreu por diversos fatores. A primeira tendncia que influiu diretamente na derrocada do keynesianismo tal como ele foi planejado e executado foi a relativamente generalizada incorporao de novas tecnologias que, elevando a produtividade, requerem cada vez menos mo de obra, enquanto que, qualitativamente, os requerimentos de qualificao do trabalho (RAMOS, 1994:10) passaram a ser maiores, dificultando a incorporao dos desocupados pelo mercado de trabalho. Portanto, a primeira tendncia assinalada pelo autor remete ao desemprego estrutural proporcionado, primordialmente, pelo maior grau tecnolgico

incorporado pelo sistema. Findado esse perodo chamado de anos dourados do capitalismo, inicia-se na dcada de 1970 um movimento liberalizante pautado na concepo monetarista de desenvolvimento econmico tendo como uma das maiores influncias o economista Milton Friedman2 simbolizado pela ascenso ao poder de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e de Margaret Thatcher, no Reino Unido. As ideias que passaram a dominar o cenrio poltico foram sintetizadas no chamado Consenso de Washington, o qual propunha uma srie de reformas

Para a biografia completa e principais obras e contribuies do monetarista Milton Friedman, visite o stio nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/1976/friedman-autobio.html 9

destinadas aos pases latino-americanos para a retomada do crescimento e reduo sistemtica dos nveis de pobreza. O diagnstico do Consenso de Washington, segundo BRESSER PEREIRA (1991) sobre a crise nos referidos pases era basicamente o excessivo crescimento do Estado, traduzido em protecionismo o modelo de substituio de importaes , excesso de regulao e empresas estatais ineficientes e em nmero excessivo. Ademais, o populismo econmico, definido pela incapacidade de controlar o dficit pblico e de manter sob controle as demandas salariais tanto do setor privado quando do setor pblico. Genericamente, a receita proposta pelo Consenso para o saneamento da economia seria, no curto prazo, combater o populismo econmico e perseguir o equilbrio fiscal e a estabilizao macroeconmica. J no mdio prazo, a receita consistia em adotar uma estratgia de crescimento orientada para o mercado, ou seja, uma estratgia baseada na reduo do tamanho Estado, na liberalizao do comrcio internacional e na promoo das exportaes (BRESSER PEREIRA, 1991:5). Sobre esse assunto, POLLINI JR. (1999) destaca qual o novo papel atribudo ao Estado a partir das reformas neoliberais recomendadas pelo Consenso uma vez que todas as atividades produtivas deveriam ficar a cargo da iniciativa, restando gesto pblica o investimento em capital humano e em infraestrutura, na segurana dos investimentos privados e em uma poltica macroeconmica estvel. WILLIAMSON (1990) pontuou o pensamento hegemnico que se conformou no Consenso e destacou dez reformas propostas pelos organismos internacionais a respeito das polticas econmicas que deveriam ser implementadas nos pases devedores. As mesmas foram resumidas e topicalizadas por BRESSER PEREIRA (1991) da seguinte maneira:

1) Disciplina fiscal visando eliminar o dficit pblico; 2) Focalizao e aumento das despesas pblicas nas reas da sade e da educao, isto , investimento no capital humano, eliminando os subsdios (considerados agentes distorcivos); 3) Reforma tributria com possvel aumento dos impostos, no entanto a base tributria deveria ser ampla e as taxas marginais deveriam ser moderadas; 4) As taxas de juros deveriam ser positivas e determinadas pelos mercados; 5) A taxa de cambio deveria ser competitiva e determinada pelo mercado; 6) O comercio deveria ser liberalizado e orientado para o exterior (no se atribui prioridade liberalizao dos fluxos de capitais); 7) Os investimentos diretos no deveriam sofrer restries;
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8) As empresas pblicas deveriam ser privatizadas; 9) As atividades econmicas deveriam ser desreguladas; 10) O direito de propriedade deve se tornar mais seguro.

GORE (2000), ao tratar da ascenso e da queda do novo paradigma institudo, sumariza, em termos gerais, as reformas econmicas proposta pelo Consenso de Washington:
In broad terms, this approach recommends that governments should reform their policies and, in particular: (a) pursue macroeconomic stability by controlling inflation and reducing fiscal debits; (b) open their economies to the rest of the world through trade and capital account liberalization; and (c) liberalize domestic product and factor markets through privatization and deregula tion. (Gore, 3 2000:789-790)

Foram formuladas outras abordagens como, por exemplo, a abordagem fiscal sobre a crise do final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980 nos pases latinoamericanos, porm no um aspecto relevante para os fins especficos desta pesquisa4. Ao orientar os esforos de comrcio para o mercado internacional, STIGLITZ (1998), complementa as propostas reformistas ao enfatizar o papel dos pases

subdesenvolvidos como exportadores de produtos primrios recomendando a especializao dos mesmos em suas vantagens comparativas. Na dcada de 1990, aps algumas tentativas falhas de aplicar os ideais desenvolvidos pelo Consenso de Washington, fez-se necessrio algumas modificaes no discurso neoliberal que passou a incorporar no somente o vetor econmico, mas tambm o social ao sofrer influncia da abordagem do Desenvolvimento Humano Sustentvel (em ingls Sustainable Human Development SHD). Afinal, via-se necessrio uma mudana nos preceitos do Consenso, uma vez que, com a crise da dvida nos anos 1980 nos pases latino-americanos e, posteriormente, com a crise asitica, as polticas propostas at ento ficaram em uma posio de xeque em relao a sua efetividade. A abordagem do SHD prioriza a melhora na condio de vida das pessoas a partir da reduo dos nveis de pobreza e aumento dos nveis de emprego, o qual traria o to esperado crescimento com equidade.
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Em portugus: Em termos gerais, esta abordagem recomenda que os governos deveriam reformar suas polticas e, em particular: (a) buscar a estabilidade macroeconmica por meio do controle da inflao e reduo de dbitos fiscais; (b) abrir as suas economias para o resto do mundo atravs do comrcio e da liberalizao da conta de capital e (c) liberalizar o produto interno e os mercados de fatores, com privatizaes e desregulamentao ". 4 Para maiores detalhes sobre as outras abordagens e as distintas propostas de reformas, ler Bresser Pereira (1991). 11

O conceito de SHD, segundo AGOSIN (1999) compreende uma noo mais abrangente de desenvolvimento que o entende como um processo mais complexo do que simplesmente crescimento, de forma que a reduo da pobreza, a equidade, a maior equalizao dos direitos entre os gneros, o maior emprego produtivo para todos, a maior qualidade do emprego, acesso aos servios sociais (educao e sade, por exemplo) indispensveis para uma vida com dignidade e preservao do ambiente para as futuras geraes5, tambm so fatores que devem ser levados em considerao na formulao das polticas socioeconmicas para o desenvolvimento. OCAMPO (1998) pontua essa mudana na perspectiva dos princpios do Consenso de Washington a partir dos anos 1990 no seguinte trecho:
In the course of the 1990s, the international and regional economic debate has gradually been changing in terms of its content. The initial emphasis on the principles of the Washington Consensus on macroeconomic adjustment and market liberalization has been giving way to a more balanced view in which, as the chief economist of the World Bank recently noted, more instruments and broader objectives are proposed for the development process (Stiglitz, 1998). While not denying the importance of macroeconomic stability and the advantages of more open markets, improved functioning of such markets and of the public structures is increasingly seen as an important complementary means of pursuing objectives which go beyond economic growth to include equity and social cohesion, environmental sustainability and democratic development . (OCAMPO, 1998:1)

notvel a transformao do paradigma com a introduo da abordagem do SHD e o lado humano do Consenso de Washington se aflorou a partir de ento. Basta agora esclarecer concretamente quais as polticas socioeconmicas que passaram a ser propostas pelos principais organismos internacionais de promoo do desenvolvimento a partir da reduo dos nveis de pobreza.

Em ingls nas palavras do autor: There is also agreement that development is a broader process than growth, encompassing considerations of poverty reduction, equity, greater gender equality, greater productive employment for all, higher quality of employment, access to social services (e.g., education and health) that are indispensable for life with dignity, and preservation of the environment for future generations; in sum, the enhancement of the capabilities of people to satisfy their own needs. (Agosin, 1999:4) 12

1.2

atuao

do

Banco

Mundial

do

Banco

Interamericano

de

Desenvolvimento no Brasil De forma geral, o Banco Mundial (BIRD)6 e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tm suas linhas abrangentes de propostas aos pases objetivadas na reduo da pobreza, na promoo da equidade social, na modernizao do Estado, na integrao regional e no desenvolvimento sustentvel.

1.2.1 O Banco Mundial

O BIRD foi criado no perodo ps Segunda Guerra Mundial nos Estados Unidos com o objetivo de prover aportes financeiros a pases em situaes de risco, de emergncia humanitria e na reconstruo de pases destrudos por guerras e/ou desastres naturais. O mesmo tambm tem como foco a promoo do progresso econmico e social dos pases carentes, principalmente no que diz respeito reduo da pobreza e o desenvolvimento sustentvel. No incio da dcada de 1980, o Banco Mundial empreendeu uma modalidade de emprstimos categorizados como de ajuste estrutural, que, mais tarde, se tornaram emprstimos de ajuste setorial. Essa nova modalidade foi tomada como resposta crise econmica pela qual o Brasil e outros pases da Amrica Latina estavam passando. Os ajustes estruturais foram concedidos aos pases atravs de quatro pontos bsicos explicitados por STEPHANOU (2005): realizao de uma poltica comercial de preos; reviso da poltica de investimentos pblicos; reorientao da poltica oramentria; reformas institucionais com garantia de maior eficcia ao setor pblico (STEPHANOU, 2005:142). O relatrio de combate pobreza do BANCO MUNDIAL (2001) no caso brasileiro busca salientar esse novo carter do, pode-se assim dizer, ps-Consenso de Washington ao colocar a pobreza como locus do problema do desenvolvimento nos pases atrasados. Primeiramente, o relatrio define todas as facetas do objeto em questo, porm se utiliza, para fins analticos, uma simplificao da pobreza. Exclui-se da anlise as polticas especificamente direcionadas para a reduo da pobreza rural, tais como o desenvolvimento rural e a reforma agrria.

O Grupo Banco Mundial surgiu a partir da criao do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e, alm deste banco, tambm composto por outras agncias e associaes. No entanto, para fins deste trabalho, o somente o BIRD ser analisado. 13

(...) identificada como uma privao de bem-estar inaceitvel para um ser humano. Essa definio de pobre abrange renda e consumo insuficientes, o no-atendimento de necessidades bsicas como educao, sade, nutrio e moradia, insegurana e risco, bem como falta de voz e de poder. Para fins de anlises quantitativas, contudo, este relatrio adotou uma definio bem mais restrita de pobreza, como sendo apenas insuficincia de renda ou consumo. (BANCO MUNDIAL, 2001:1)

O mesmo relatrio se concentrou numa linha de pobreza extrema de R$ 65 per capita (para uma famlia de quatro pessoas sendo dois adultos e duas crianas totalizaria R$ 260) para poder traar um perfil baseado na eficincia. Contudo, o salrio mnimo brasileiro em dezembro de 2001, segundo o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE)7 era de R$ 151 ou uma renda per capita, nas mesmas condies familiares, de R$ 37,75. O mesmo DIEESE ainda estuda o que eles chamam de salrio mnimo necessrio e este deveria ser, na mesma data, R$1.101,54 ou R$ 275,38 per capita. O salrio mnimo de acordo com o preceito constitucional, nacionalmente unificado, capaz de atender s suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia, como moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, reajustado periodicamente, de modo a preservar o poder aquisitivo, vedada sua vinculao para qualquer fim8. A famlia considerada de dois adultos e duas crianas, sendo que estas consomem o equivalente a um adulto. Ponderando-se o gasto familiar, chega-se ao salrio mnimo necessrio. Portanto, a definio de pobreza do Banco Mundial, na verdade, utiliza um valor de renda familiar acima do valor de fato praticado no Brasil e bem abaixo daquele pensado como o ideal para uma vida digna de uma famlia. O prximo aspecto salientado pelo relatrio em questo foi a correlao entre pobreza/escolaridade e pobreza/nmero de dependentes. No primeiro ponto, o Banco Mundial aponta que a maior parcela dos pobres tem menos de um ano de escolaridade e que quase no existem indivduos pobres com doze anos ou mais de escolaridade. Na segunda comparao, a concluso foi que a taxa de pobreza aumenta com o nmero de dependentes. Identificadas as causas da pobreza no Brasil, o relatrio formula trs cenrios distintos de ataque pobreza. O primeiro cenrio era a erradicao imediata da pobreza, porm, eles prprios j descartam esta opo, uma vez que essa estratgia exigiria transferncias anuais da ordem de R$ 27 bilhes para os pobres (BANCO MUNDIAL, 2001:9), muito alm da capacidade da economia. O prximo cenrio est baseado numa taxa de crescimento considerada otimista (cerca de 6% ao ano at 2015), melhorias na educao e
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Para maiores informaes ver www.dieese.org.br Constituio da Repblica Federativa do Brasil, captulo II, Dos Direitos Sociais, artigo 7, inciso IV 14

transferncias adicionais de R$ 1,5 bilho para os pobres. Esse cenrio permitiria cortar pela metade a taxa de pobreza e demonstrar o impacto do crescimento nesse sentido. O terceiro e ltimo cenrio baseia-se num crescimento lento (cerca de 2% ao ano at 2015), melhorias educacionais e transferncias adicionais da ordem de R$ 5,4 bilhes para os pobres. Esse cenrio tambm permitiria cortar a taxa de pobreza a partir de um esforo maior das despesas sociais da Unio. Desenhados os possveis cenrios, o prximo passo definido pelo relatrio apontar as polticas que devem ser tomadas para o combate pobreza. Contudo, existem obstculos que devem ser superados para uma reduo mais eficiente da mesma, topicalizado da seguinte forma:
(i) oportunidades limitadas em decorrncia do baixo crescimento econmico no passado e o impacto relativamente pequeno desse crescimento na reduo da pobreza, dado um quadro de grande desigualdade de renda; (ii) poucos avanos na educao; (iii) ms condies de sade; (iv) falta de recursos fsicos e servios para os pobres; (v) lacunas na rede de segurana social e a consequente insegurana e vulnerabilidade; (vi) problemas ligados qualidade e focalizao das despesas sociais; e (vii) limitaes na capacidade dos pobres de se manifestarem e participarem dos processos de tomada de deciso em relao a assuntos que lhes digam respeito (BANCO MUNDIAL, 2001:12)

A estratgia proposta era que, a partir de uma estabilidade econmica nesse sentido o relatrio ressalta a importncia do Plano Real na resoluo do problema inflacionrio brasileiro e fiscal, criar-se-iam oportunidades econmicas para os pobres. Alm disso, os investimentos no capital humano, na segurana nacional e na incluso social consistiam os outros pilares de aes fundamentais para o combate pobreza. A partir disso, cinco princpios norteavam o plano de reformas recomendadas no dito relatrio. Eram eles:
a) as distores de mercado precisam ser eliminadas e os regulamentos reformulados para que os mercados atendam melhor s necessidades dos pobres; b) as despesas sociais deveriam ser melhor focalizadas para beneficiar os pobres e deveriam ser usadas abordagens diferentes, conforme as necessidades dos diferentes tipos de programas; c) as despesas sociais deveriam ser alocadas para os programas que trazem, para os pobres, maior benefcio por unidade de despesa pblica; d) os programas sociais deveriam ser voltados para as demandas dos pobres e deveriam permitir a maior liberdade de escolha possvel para os beneficirios; e e) a eficincia interna dos programas deveria melhorar (BANCO MUNDIAL, 2001:12-13)

A palavra de ordem era (e ainda ) focalizao. O diagnstico do Banco Mundial acusa uma ineficincia dos gastos pblicos e a ferramenta para a soluo era a focalizao dos
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recursos no combate pobreza, a qual estimularia ainda mais o crescimento e, consequentemente, aumentariam os recursos disponveis para reduzir ainda mais este aspecto, constituindo-se num autodeterminante ciclo virtuoso de crescimento e reduo dos pauperizados. O relatrio tambm sugere que possvel expandir gradativamente a rede de segurana social sob o critrio da focalizao. Por exemplo, para o Banco, as aposentadorias em geral (e particularmente as aposentadorias do setor pblico) no esto focalizadas nos pobres, elas deveriam ser autofinanciveis e no deveriam depender de grandes dotaes do oramento (BANCO MUNDIAL, 2001:22). Permite-se, assim, realocar recursos para programas que focalizem os pobres. . 1.2.2 O Banco Interamericano de Desenvolvimento e demais consideraes

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) uma instituio financeira criada no contexto da Guerra Fria e se constitui na principal fonte de financiamento multilateral para a Amrica Latina e o Caribe. Ademais, o BID promoveu a redefinio das polticas estruturais aos pases perifricos e, a partir da dcada de 1960, com o aval do BIRD, introduziu as Amricas nos seus planos, sendo que a participao mais intensificada ocorreu mesmo nas dcadas de 1980 e 1990, particularmente na Amrica Latina e no Caribe. Nas palavras de STEPHANOU (2005), o Banco visa promoo de implementaes que priorizem o aumento da eficcia e ampliem o alcance junto populao necessitada, alm de assistir em polticas e projetos de incluso social (STEPHANOU, 2005:144). O Brasil, principal cliente do BID, j registrou financiamentos da ordem de US$ 21 bilhes desde a criao do Banco. Entre o incio dos anos 1960 e o final da dcada de 1980, o BID atuou intensamente em reas de infraestrutura (como transporte, por exemplo) e no mbito social (construo de casas populares, educao, etc.). Em compasso com as polticas do Banco Mundial, o BID foi um dos principais agentes financiadores dos programas sociais nos moldes neoliberais. SCHERMA (2007) pontua que a importncia do BID no aporte de emprstimos se dividia entre reas de atuao, ou seja, no perodo de 1979 a 1982, por exemplo, 50% do programa de emprstimos do BID se orientaram para grupos de baixa renda, enquanto que entre 20 e 25% dos projetos deveriam se direcionar ao setor energtico (infraestrutura) e 20 e 25% para projetos que incrementassem o

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setor exportador dos pases (orientao para o exterior), ou para substituir importaes, de modo a aliviar o peso do servio da dvida. A partir da dcada de 1990, o BID passa a orientar sua assistncia a partir do novo prisma desenvolvimentista do mainstream, isto , os planos de atuao do Banco passaram a se basear em trs vertentes: a abertura econmica, a estabilizao macroeconmica e a modificao do regime de cmbio. Nesse sentido, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT)9 realizou um estudo dos programas sociais criados at ento e percebe-se claramente a influncia do pensamento expresso no relatrio do Banco Mundial em questo na adoo das polticas sociais brasileiras. O documento da OIT pontua os mais diversos programas e polticas sociais criados e/ou ampliados at o ano de 2001, dando um tratamento especial por rea de atuao (educao, sade, alimentao, etc.). Para retratar a adeso do Governo Federal ao receiturio do Banco Mundial e do BID, o Bolsa-Escola, criado em 2001, pagava uma mensalidade para cada famlia que mantivesse seus filhos na escola. Contudo, nos moldes como o Bolsa-Escola fora criado, havia certas limitaes e a quantia estabelecida do benefcio era irrisria. J o Bolsa-Famlia, criado por Lula em 2003, incorporou aspectos do programa anterior e procurou ampliar a quantidade de recursos transferidos aos pobres, porm mantendo o mecanismo de focalizao nos mesmos. O movimento de mxima eficincia empreendido pelos organismos internacionais nesse novo contexto de desregulao poder ser mais bem analisado nos prximos captulos nos quais sero tratados os recentes governos brasileiros com maior nvel de detalhamento.

Para um maior detalhamento dos programas sociais do perodo compreendido entre o final da dcada de 90 e incio dos anos 2000, ver KASSOUF, ALMEIDA & PONTILI (2004) 17

Captulo 2. FHC e a implantao do modelo neoliberal de poltica social

Pontuadas as caractersticas e doutrinas do neoliberalismo e seus mecanismos de atuao nos pases perifricos do sistema capitalista, parte-se, nesta altura da argumentao, para uma anlise do perodo compreendido entre 1993 a 2002, quando surge no cenrio poltico a figura de Fernando Henrique Cardoso. Primeiro como Ministro da Fazenda do governo Itamar Franco e posteriormente como Presidente da Repblica em dois mandatos consecutivos, Fernando Henrique, na busca incessante pela estabilidade macroeconmica, seguiu risca o receiturio proposto pelos organismos internacionais BIRD, BID e Fundo Monetrio Internacional (FMI) do ajuste fiscal baseado na eficincia do gasto pblico e da estabilidade dos fundamentos econmicos, ao lanar mo do Plano Real. O captulo que se segue procura mostrar os elementos que suscitam pensar a afirmao anterior e em que medida a poltica social de FHC se enquadra nesta perspectiva e as mudanas ocorridas no sentido da focalizao dos recursos. O caminho a ser percorrido pela dissertao se inicia na ascenso poltica de Fernando Henrique Cardoso a partir do xito do Plano Real na estabilizao, a qualquer custo, da economia brasileira, dando nfase ao direcionamento proposto poltica social para alcanar tal objetivo. Para facilitar a exposio, o texto ser subdividido seguindo os dois mandatos de Cardoso 1994 a 1998 e 1998 a 2002. 2.1 O primeiro mandato (1994-1998): a estratgia de FHC para o

desenvolvimento social

Com os sucessivos fracassos dos planos de estabilizao econmica propostos pelos governos anteriores, o Plano Real, proposto pelo ento Ministro da Fazenda do Presidente Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, surgiu em um cenrio de inflao elevada e galopante como a soluo mais imediata para este grande problema que assolava o pas.

2.1.1 Proposta de governo e a guinada neoliberal

A partir da proposta de governo de Fernando Henrique para o seu primeiro mandato, intitulado como Mos obra, o ento presidente desenha um projeto para o
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desenvolvimento do pas. Segundo CARDOSO (1994), no curto prazo, a estratgia para a definio de um novo modelo econmico deveria, necessariamente, acompanhar trs polticas principais de modo a garantir a estabilidade do ambiente econmico: a busca pela invariabilidade da moeda, a definio de regras bsicas sobre investimentos e a redefinio dos esquemas de financiamento. Para o presidente, o modelo de desenvolvimento baseado no Welfare State havia se esgotado, fazendo-se necessrio implementar um novo modelo de desenvolvimento que combata a misria, melhore a distribuio de renda, assegure a insero inteligente da economia brasileira no mundo e reorganize o Estado (CARDOSO, 1994:4). A construo do novo pas, proposto por FHC, se enquadrava perfeitamente nos marcos neoliberais propostos por FMI e BIRD, no sentido que a manuteno de uma poltica macroeconmica consistente, a qual compreenda a inflao e o dficit pblico em patamares controlados, aliada a uma maior abertura da economia, crescente desregulamentao e privatizao, tornar-se-iam condies necessrias para tal.

2.1.2 A estratgia da poltica externa e seus reflexos na poltica social

Outro ponto extremamente importante do governo FHC que corrobora com o movimento neoliberal at ento exposto e que ajuda na compreenso da estratgia de desenvolvimento socioeconmico empreendido no Brasil se trata das relaes internacionais empreendidas. RAMPINELLI (1998), ao tratar da estratgia da poltica externa de Fernando Henrique, conclui que esta fora essencialmente subserviente ao que ele chama de governo mundial de fato. Afinal, no discurso de posse, em 1994, continua o autor, FHC defendeu a insero do Brasil no desenho da nova ordem internacional ps-guerra fria sem sequer questionar. O governo mundial de fato, composto por FMI e Banco Mundial no setor de finanas, a Organizao das Naes Unidas (ONU) no campo poltico, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) no que tangencia as relaes comerciais e o Grupo dos sete pases mais industrializados (G-7), ditava as regras, enquanto que, dentro destes marcos, FHC desenhava a poltica socioeconmica a ser implantada, ampliada, reduzida ou eliminada. Nesse sentido, a poltica social, segundo o mesmo programa de governo, deveria ser focalizada nos bolses de misria do territrio brasileiro. A estratgia era a extrema eficincia do gasto social, focalizando os mais pobres dentro do grupo considerado pobre. Em sintonia, o BANCO MUNDIAL (2001) conceitua a pobreza no perodo como um fenmeno complexo e multidimensional definindo um perfil do pblico-alvo. A linha de pobreza utilizada
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era de R$ 65,00 per capita, no ano de 1996, a preos compatveis regio metropolitana de So Paulo. Convm contrapor que, segundo o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE), em dezembro de 1994, uma famlia de quatro pessoas deveria receber uma quantia equivalente a R$ 728,90 para poder viver dignamente conforme o preceito presente na Consituio de 198810, resultando em R$ 182,22 per capita, ou seja, a meta do Banco Mundial para a linha de pobreza correspondia a 36% do valor que a legislao considera um nvel decente de vida. Ainda no mbito social, o primeiro mandato foi marcado pelo documento Uma Estratgia de Desenvolvimento Social, elaborado pelo assessor especial do presidente, Vilmar Faria. O documento objetivava sintetizar as diretrizes bsicas que seriam tomadas nesta alada. Foi criada, a partir disso, a Cmara de Poltica Social da Casa Civil, em 1996, a qual teria a responsabilidade de assegurar as condies necessrias para a execuo dos programas propostos, no tocante ao financiamento, gerenciamento, acompanhamento, avaliao e reviso das aes propostas. Para TIEZZI (2004), a reestruturao visava:
[...] descentralizar a execuo; elevar a participao e o controle pblicos; racionalizar gastos; aumentar a eficincia alocativa; eliminar desperdcios; melhorar a qualidade dos servios prestados; ampliar a cobertura universalizando os servios e, sobretudo, aumentar o seu impacto redistributivo (TIEZZI, 2004:54).

Estudos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mostram que, neste perodo, os gastos com polticas sociais tiveram um incremento substancial impulsionado, principalmente, pela estabilizao macroeconmica lograda pelo Plano Real e tambm devido estratgia de privatizaes, as quais geraram um caixa suficiente para a criao e expanso de programas assistenciais. No se deve deixar de reconhecer alguns avanos neste sentido, tais como o Censo Escolar iniciado em 1996, tendo como meta disponibilizar informaes e estatsticas acerca da realidade do sistema educacional brasileiro e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). DRAIBE (2003) pondera de forma que a poltica social tratada no documento a que se destina a garantir o direito social, a promover a igualdade de oportunidades e a proteger os grupos vulnerveis (DRAIBE, 2003:72), no abrangendo, portanto outros programas pblicos sociais ou de impacto social. A focalizao passou a ser uma tendncia dos programas

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BRASIL (1988), Dos Direitos Sociais, artigo 7, inciso IV.

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sociais, a qual se acentua no segundo mandato de FHC, ilustrada pela criao do Bolsa-Escola no Distrito Federal e do Renda Mnima em Campinas, em 1995. Tendncia esta tambm assinalada por FAGNANI (2005), o qual afirma que o movimento, por ele chamado de contra-reforma liberal, iniciado em 1964, conseguiu impor a focalizao como a poltica social possvel no Brasil [...] num pas onde a pobreza encontra-se universalizada (FAGNANI, 2005:434). Este paradoxo, no perodo analisado, pode ser visto concretamente tambm a partir do Programa Comunidade Solidria, lanado no incio do primeiro mandato de FHC, de fato, o programa tentava articular as aes focalizadas no interior das polticas universais (FAGNANI, 2005:555).

2.1.3 O incio da desconstruo: o Fundo Social de Emergncia

A partir da implementao do Plano Real, e ainda em sua fase preliminar no final de 1993, as polticas universais inscritas na Constituio sofreram um violento golpe, com a criao de um mecanismo de desvinculao entre receitas e despesas, que passou a vigorar a partir de 1994. Esse mecanismo, chamado de Fundo Social de Emergncia (FSE), reduziu os recursos previstos para a rea social ao conter despesas e permitir maior flexibilidade operacional. Criado para vigorar por apenas 2 anos, o FSE foi renovado e renomeado, aps o trmino da medida, para Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), o qual vigorou de 1996 a 1999. Este mecanismo permitia ao governo federal uma maior maleabilidade dos recursos direcionados para alguns setores da poltica social considerados no essenciais. Com a blindagem da vinculao, por exemplo, os recursos direcionados Seguridade Social e Educao, no sofreram desvios devido necessidade do ajuste fiscal que a economia brasileira almejava alcanar. A salvaguarda jurdica, no caso, resguarda a universalidade do direito social independente da conjuntura macroeconmica nacional e internacional. DELGADO & CASTRO (2004) atentam para o movimento de desconstruo dos direitos sociais, garantidos pela Constituio de 1988, que comea a tomar corpo no primeiro mandato e se acentua no segundo11.

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Para os autores citados, por intermdio da garantia dos direitos sociais, buscar-se-ia construir uma sociedade livre, justa e solidria; erradicar a pobreza e a marginalizao; reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos sem preconceitos ou quaisquer for mas de discriminao. Para tal, a Constituio fora criada combinando medidas que garantem uma srie de direitos sociais, ampliando o acesso da populao a determinados bens e servios pblicos e garantindo a regularidade do valor dos benefcios. 21

2.2 O segundo mandato (1998-2002)

Em 1998, Fernando Henrique Cardoso, visando continuidade de seu projeto anterior, desenvolveu o Plano Plurianual (PPA), posteriormente conhecido como Programa Avana Brasil, que, coerentemente com o Plano de Estabilizao Fiscal, enquadrou os programas e aes governamentais dentro do oramento fiscal para o perodo. Segundo o PPA, proposto para ser um plano de aes de mdio prazo consistia em diretrizes e os principais objetivos do governo FHC para o respectivo perodo. O trecho que se segue foi retirado do programa de Cardoso, Avana Brasil.
consolidar a estabilidade econmica com cres cimento sustentado; promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de empregos e oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social e consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos (AVANA BRASIL)

A estratgia, segundo Vilmar Faria, era, do ponto de vista oramentrio, [...] criar mecanismos que protejam os principais programas sociais das variaes cclicas e dos cortes de gastos que as exigncias do equilbrio fiscal podem, periodicamente, impor (apud TIEZZI, 2004:55). Alm do Avana Brasil, conforme TIEZZI (2004), FHC cria a Rede de Proteo Social, no contexto dos acordos entre Brasil e governo mundial de fato.

2.2.1 FHC e as instituies internacionais

O alinhamento entre governo Fernando Henrique, FMI e Banco Mundial no segundo mandato refora a tendncia focalizadora no mbito do desenvolvimento social. A importncia dos programas de transferncia de recursos defendidos pelas instituies internacionais cresceu rapidamente de forma que, como assinala FAGNANI (2005), o Programa Comunidade Solidria, por exemplo, foi perdendo espao para os chamados programas sociais de segunda gerao, marcados pela transferncia de renda focalizada nos mais pobres (FAGNANI, 2005:437). A poltica social dentro dos paradigmas criados no incio do primeiro mandato de FHC teve um ponto de agravamento do processo focalizador em 1998, como pontua o mesmo autor.
[...] partiu-se de uma concepo inicial em que se buscava articular as aes focalizadas no mbito das polticas universais, para outra, a prpria estratgia de enfrentamento da pobreza. Ao longo desse processo, foi havendo um
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deslocamento progressivo em direo dos programas baseados transferncia monetria aos mais pobres (FAGNANI, 2005:554)

na

Nesse contexto, foram institudos o Programa Comunidade Ativa e o Plano de Apoio aos Estados de Menor Desenvolvimento Humano. O primeiro era voltado ao desenvolvimento local nos municpios mais carentes, enquanto que o segundo, tambm denominado de Projeto Alvorada, localizavam e garantiam ajuda aos estados que forem diagnosticados como de menor ndice de Desenvolvimento Humano. Ainda nesse sentido, os programas de segunda gerao remetem preocupao, lanada explicitamente pelo programa Avana Brasil, com o aperfeioamento dos programas federais de transferncia de renda.

2.2.2 O Bolsa-Escola e os programas de transferncia de recursos

Segundo documento da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), em 2001, o programa Bolsa-Escola se tornou uma lei federal Lei n 10219 , sendo assim, expandiu-se do Distrito Federal para todos os estados da federao. Para fins de comparao posteriormente na argumentao, cabe inserir alguns pormenores deste que fora o mais relevante dos programas assistenciais de Fernando Henrique. Eram elegveis ao programa Bolsa-Escola as famlias que possussem membros em idade escolar (entre seis e quinze anos) devidamente matriculados e com frequncia maior ou igual a 85%. O programa nacional previa um pagamento por criana e limitava o nmero de crianas beneficirias de uma mesma famlia de modo que no houvesse incentivo para aumento na taxa de fecundidade entre a populao alvo. Segundo a regra em vigor no perodo, eram concedidas no mximo trs bolsas mensais por famlia elegvel, independentemente do nmero de crianas em idade escolar entre seus componentes. Quando todos os requisitos eram preenchidos, a Unio pagava, diretamente ao beneficirio por meio de cartes magnticos R$ 15,00 por criana, at o limite mximo de trs crianas por famlia que tem renda per capita inferior a R$ 90,00. Podem-se ainda ser citados o Bolsa-Alimentao, o Bolsa-Qualificao e o BolsaRenda, criados em 2001, alm do Auxlio-Gs (2002), contudo no atentarei nos detalhes dos mesmos. Sem dvidas, programas desta natureza assistiram diversas famlias na linha da misria reduzindo, por exemplo, a fuga escolar por parte das crianas e os ndices de trabalho infantil, no caso do Bolsa-Escola, e nesse sentido, planos de transferncias diretas de recursos para os mais necessitados se mostraram, e ainda se mostram, um mecanismo inteligentemente
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proposto para reduo dos conflitos sociais decorrentes da pobreza, contudo possua limites evidentes que sero tratados em um captulo posterior. Para finalizar o perodo compreendido pelos mandatos de Fernando Henrique Cardoso, em 2000, foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) como contraparte dos aportes financeiros concedido pelo FMI, Banco Mundial e BID ao Brasil. A LRF foi aprovada com o objetivo de enxugar os gastos pblicos e, em concordncia com o Fundo de Estabilizao Fiscal, vincular a receita pblica ao pagamento de juros da dvida recm ampliada. Percebe-se que, no contexto apresentado, a desvinculao proposta pela FEF e a vinculao da LRF ao pagamento dos juros, a poltica social passa a viver a incerteza e a oscilao da conjuntura macroeconmica.

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Captulo 3. Lula: expanso, aprimoramento e consolidao do modelo neoliberal de poltica social

A eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a pasta da Presidncia da Repblica, em 2002, representou algo indito para o pas. Foi a primeira vez que um operrio alcanou o cargo mximo do Executivo. Tal fato refletiu a insatisfao da populao com o modelo de desenvolvimento empreendido at ento por Fernando Henrique Cardoso, o qual, a partir de mecanismos impostos pelas instituies financeiras internacionais, iniciou um processo de desconstruo dos direitos sociais dos trabalhadores brasileiros em prol de um ajuste fiscal sem precedentes. No entanto, a esperana depositada em Lula no foi correspondida. O novo governo no s manteve os pilares do modelo capitalista neoliberal dependente, como est aprofundando alguns dos aspectos desse modelo (BOITO JUNIOR, 2003:1), porm, diferentemente do governo anterior, Luiz Incio levou a srio a importncia poltica e social da focalizao das despesas sociais, compreendendo sua funo amortecedora de tenses sociais no interior do projeto liberal (FILGUEIRAS, 2007:36). O captulo presente procura examinar os aspectos e as ferramentas utilizadas que sugerem esta interpretao. A diviso metodolgica ocorre a partir dos avanos programticos da proposta de Lula, perpassando desde a forma como foi estruturado o governo de coalizo aplicao do carro-chefe de campanha: o Bolsa Famlia.

3.1 Primeiros aspectos do governo Lula Vamos preservar o supervit primrio o quanto for necessrio para impedir que a dvida interna aumente e destrua a confiana na capacidade do governo de honrar os seus compromissos. (LULA DA SILVA, 2002:3). As palavras do ento candidato presidncia do Brasil tinham como objetivo acalmar os mercados e transpassar a imagem renovada de Lula, sem o radicalismo presente em sua histria. A Carta ao povo brasileiro foi um documento de apenas quatro pginas o qual mostrou populao a escolha poltica de Lula. DRUCK & FILGUEIRAS (2007), no mbito das polticas sociais, destaca o continusmo em relao ao governo anterior, apesar dos discursos em contrrio, que tentam dignific-la e diferenci-la apresentando-a como uma poltica (supostamente) articulada a medidas de natureza estrutural de combate pobreza (DRUCK & FILGUEIRAS, 2007:25).
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3.1.1 A formao da burocracia lulista A equipe formada por Lula no tocou na herana de FHC a abertura comercial, a desregulamentao financeira, a privatizao, o ajuste fiscal e o pagamento da dvida, a reduo dos direitos sociais, a desregulamentao do mercado de trabalho e a desindexao dos salrios , no entanto, faz-se necessrio entender, como assinala BOITO JUNIOR (2003), que alem de conquistar a frao superior da classe media, o neoliberalismo obteve um impacto popular no Brasil. (BOITO JUNIOR, 2003:4) O discurso neoliberal neutralizou e/ou atraiu setores das classes populares e do operariado. Lula constri em seu primeiro mandato o que o mesmo autor chama de corporativismo operrio. Convocando lderes sindicais da corrente Articulao Sindical para compor sua equipe de governo, Luiz Incio, de forma brilhante, internalizou setores chave da economia, como bancrios (Ministrios da Previdncia, da Comunicao Social e das Cidades), petroqumicos (Ministrio do Trabalho), mdicos (Ministrio da Fazenda) e metalrgicos (Presidncia da Repblica). BOITO JUNIOR (2003) enfatiza que, no mnimo, uma centena de sindicalistas originrios da mesma corrente esto ocupando altos postos na administrao e nas empresas pblicas (BOITO JUNIOR, 2003:6).

3.1.2 Reduo de direitos sociais e focalizao dos recursos

Como sinal da mudana de posio, ainda no incio do mandato Lula elevou os supervits fiscais para mais de 4,25% do PIB (anteriormente, 3,75% do PIB) e seguiu e aprofundou a empreitada, iniciada por FHC, de desconstruo dos direitos sociais em prol da poltica focalizada nos mais pobres entre os pobres. O projeto de reforma previdenciria de 2003 aprovada em dezembro do mesmo ano , o atual governo retomava os principais pontos que haviam sido derrotados durante a reforma promovida por Fernando Henrique, a saber: o estabelecimento de um teto para a aposentadoria dos servidores, pondo fim ao direito integralidade; e o inicio de procedimentos que, se aprofundados, levariam unificao entre o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), dos trabalhadores do mercado formal do setor privado da economia, e o dos funcionrios pblicos (MARQUES & MENDES, 2007:17). No discurso neoliberal, o alvo da revolta localizado apenas no Estado na interveno estatal na economia e o funcionalismo pblico apresentado como o setor privilegiado por excelncia, contra o qual deve ser mobilizada a insatisfao popular (BOITO JUNIOR, 2003:15). Ao liberar recursos para o capital financeiro, a reforma previdenciria
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designava como inimigo um setor das prprias classes trabalhadoras como o culpado pelo dficit pblico, possibilitando, o que o autor chama de um novo tipo de populismo, que tem como objetivo manter cativa a simpatia poltica difusa desse setor popular pauperizado e desorganizado (BOITO JUNIOR, 2003:17). Para tal, Lula expande e aprimora os programas de transferncia de recursos, como vai ser exposta a seguir. No mesmo sentido, MARQUES & MENDES (2007) atentam para a tentativa de reforma dos recursos do Sistema nico de Sade (SUS) encabeada por representantes do governo, os quais defendiam a aplicao da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) para os estados e municpios. Reduzir-se-iam, assim, R$ 3 bilhes em nvel dos estados e R$ 2,5 bilhes em nvel dos municpios, caso a desvinculao de 20% fosse aplicada arrecadao prevista para 2003. Contudo, frente grande oposio, a proposta foi retirada do projeto do executivo. No mbito da poltica social, o governo Lula, a partir do desenho do Programa Fome Zero, atestava para o continusmo do modelo assistencial neoliberal pautado na alocao dos recursos com a mxima eficincia. A focalizao nos mais pobres entre os pobres foi enraizado com a implementao do Bolsa Famlia, o qual ser melhor detalhado na seo seguinte.

3.2 A escolha pela focalizao: o Programa Fome zero e o Bolsa Famlia

Mesmo antes de ser empossado, Luiz Incio Lula da Silva preocupou-se em definir o combate fome como o carro-chefe de sua poltica social. O Programa Fome Zero tinha como objetivo promover segurana alimentar e nutricional a todos os brasileiros, atacando as causas estruturais da pobreza (BRASIL, 2004:1). Segundo GRAZIANO DA SILVA, BELIK & TAKAGI (2002), trs grandes eixos de atuao deveriam ser desenvolvidos para alcanar tal meta: ampliao da demanda efetiva de alimentos, barateamento do preo dos alimentos e programas emergenciais para atender a parcela da populao excluda do mercado (GRAZIANO DA SILVA, BELIK & TAKAGI, 2001:3). O diagnstico do Programa se pautava nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 1999, a qual apontava, no Brasil, 44 milhes de pessoas muito pobres. Esta categoria (considerada potencial beneficiria pelo programa), segundo os formuladores, compreendia as famlias com renda de cerca de R$ 180,00 por ms. Uma das fontes de recursos do Programa Fome Zero era o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, que era formado por doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou

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estrangeiras. Neste programa, as transferncias de recursos deveriam ser utilizadas necessariamente para a compra de produtos alimentcios definidos previamente pelo governo. Aps o fracasso operacional deste programa o governo Lula criou o Ministrio do Desenvolvimento Social e do Combate Fome propondo uma reforma ministerial, centralizando, a partir de ento, programas assistenciais j em vigor num nico s: o Bolsa Famlia. Nesse sentido, MARQUES & MENDES (2006) atentam para um fato extremamente relevante do novo programa, afinal o Bolsa Famlia se constituiu (e ainda se constitui) um esforo sem paralelo, de transferncia de renda para as famlias mais pobres, na histria do pas. O programa Bolsa Famlia foi criado pelo governo federal por meio da medida provisria n 163, de 20 de outubro de 2003, e tem por finalidade a unificao dos procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do Governo Federal. Inicialmente, seriam integradas ao programa as famlias com renda mensal per capita de at R$ 50 e as que j recebiam benefcios dos programas at ento. Para todas as famlias selecionadas, com renda mensal de at R$ 50,00 por pessoa, o Bolsa Famlia depositaria, mensalmente, um benefcio fixo de R$ 50,00, tenham filhos ou no. Alm desse valor fixo, as famlias com filhos entre 0 e 15 anos teriam um benefcio varivel de R$ 15,00 por filho, at o limite de trs beneficirios. Para as famlias com renda mensal acima de R$ 50,00 e at R$ 100,00 por pessoa, o Bolsa Famlia iria depositar mensalmente o benefcio varivel de R$ 15,00 por filho de 0 a 15 anos at o limite de trs benefcios. Tal assistncia surgiu da unificao de programas de transferncia de renda (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao Fome Zero e o Auxlio Gs), como contrapartida da ajuda e para assegurar o recebimento contnuo da mesma, a famlia teria que manter em dia a vacinao dos filhos, comprovar a frequncia escolar, visitar regularmente os postos de sade da rede pblica e participar de atividades de orientao alimentar e nutricional, programas de alfabetizao, cursos profissionalizantes, entre outros, quando oferecidos. Em maior de 2006, o programa estava implantado em 99,9% dos municpios brasileiros, beneficiando 11,118 milhes de famlias, atingindo, portanto, quase 47 milhes de brasileiros (MARQUES & MENDES, 2007:20). Com um escopo maior, o programa abarcava tambm um fator inovador em relao aos programas anteriores. Foi instituda uma quantia fixa a ser recebida por todas as famlias enquadradas nos critrios preestabelecidos, alm do benefcio varivel j presente. Vale ressaltar, que o Bolsa Famlia no pode ser considerado uma poltica de renda mnima, uma vez que possui um carter assistencial (no universal) e no possui relao
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mnima com as necessidades bsicas reais de sobrevivncia, como refletem os estudos do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), como por exemplo, em dezembro de 2006, uma famlia de quatro pessoas deveria receber, como renda mnima, R$ 1.564,00, resultando em R$ 391,00 per capita para uma famlia de quatro pessoas, ou seja, mais do que o triplo do valor definido como linha da pobreza pelo programa em questo. inegvel a melhora na condio de vida dos beneficirios do Bolsa Famlia, afinal, pesquisas distintas indicam que, para as famlias beneficirias, o auxlio corresponde, em mdia 21% do oramento familiar, alm do fato de que, em vrios municpios brasileiros, os recursos recebidos constituem a principal fonte de renda, superando enormemente no s a arrecadao municipal como as transferncias constitucionais, os recursos destinados sade publica, entre outros indicadores (MARQUES & MENDES, 2007:20). Contudo, como atenta DELGADO (2006), o discurso hegemnico de que houve uma melhora na distribuio de renda deve ser devidamente qualificado para evitar equvocos metodolgicos. Os dados da PNAD para a distribuio de renda captam somente os rendimentos do trabalho, portanto, a meia verdade da melhora na distribuio de renda ocorre internalizada entre os salrios e os ordenados, enquanto que a relao rendimento do capital sobre trabalho vem em aumento constante ao longo dos anos. Como o mesmo autor conclui:
O Programa Bolsa Famlia em 2004, nico ano em que a PNAD recolheu seus dados, lanados na rubrica outras fontes de renda, tem mritos e algum efeito distributivo. Mas um despropsito conceitual e emprico trat-lo como causa da melhoria na distribuio pessoal da renda. (DELGADO, 2006)

Portanto, acima das melhoras nas condies bsicas que a poltica assistencialista proporciona, o que de fato questionado a sistemtica preocupao dos governos na focalizao dos recursos em detrimento das polticas universais associada contnua desvinculao das receitas s despesas deste gnero. Tal fato constitui uma ameaa s famlias beneficirias do assistencialismo, uma vez que no existe uma certeza de que iro continuar recebendo a ajuda. FILGUEIRAS (2007) conclui que, dados estes aspectos, o Bolsa Famlia e as polticas assistenciais so manipulatrias do ponto de vista poltico, em particular quando se leva em conta o seu pblico-alvo: uma massa de miserveis desorganizada e sem experincia associativa e de luta por seus direitos (FILGUEIRAS, 2007:39). O foco da poltica social neoliberal se apoia na relao direta entre o povo e o seu representante como forma amenizadora da tenso social e, ao mesmo tempo, serviente ao ajuste fiscal permanente ao qual o Brasil se insere.
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Captulo 4. Anlise comparativa das polticas sociais de FHC e Lula

Como hiptese inicial deste trabalho, parte-se da ideia de que ambas as polticas sociais do governo Fernando Henrique e do governo Lula tm em comum a sua inspirao neoliberal, isto , a primazia da poltica assistencial sobre as polticas universais. As diferenas do governo Lula so basicamente duas: a maior quantidade de recursos pblicos alocados, tanto em termos absolutos quanto em termos relativos; e a maior articulao dos projetos. Para agregar elementos a fim de comprovar a proposio acima necessrio retomar pontos fundamentais dos dois governos em questo e construir uma linha de raciocnio que explicite os seus pontos de aproximao e distanciamento dentro dos parmetros do neoliberalismo. O captulo que se segue buscar essencialmente interpretar dados numricos e factuais para o perodo em questo (1994-2010), com vistas a fortalecer a argumentao e consolid-la como parte integrante do debate poltico, econmico e social brasileiro. Antes de iniciar, para fins de esclarecimento, utilizarei a seguinte passagem de FILGUEIRAS (2007) visando diferenciao entre poltica social de governo e poltica social de Estado:
[...] poltica social de governo, que decorre de decises das foras polticopartidrias que ocupam momentaneamente o aparelho de Estado, e poltica social de Estado, aquela que est associada aos direitos sociais inscritos, definidos e garantidos na Constituio do pas, que se tornam direitos de cidadania. A primeira est sujeita a cortes oramentrios conjunturais, com alteraes, criao e/ou extino de programas especficos; a segunda, por definio, no depende das eventuais mudanas de governos e de suas respectivas orientaes polticas. Extino, criao ou modificaes de direitos sociais implicam mudanas na Constituio, o que demanda uma operao poltica bem mais complexa e difcil, com proposio e aprovao de emendas constitucionais. (FILGUEIRAS, 2007:30)

Como polticas sociais de Estado, o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), o Sistema nico de Sade (SUS), o seguro-desemprego, o ensino fundamental, Benefcios de Prestao Continuada (BPC) da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) so os principais exemplos. Os mesmos so universais e, como citado, independem da conjuntura econmica.

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4.1 A dvida pblica e o constrangimento da despesa federal com polticas sociais Tabela 1. Juros, supervit e crescimento da dvida12

A tabela acima mostra a evoluo dos juros, do supervit fiscal primrio (SFP) e da dvida pblica (DP) no perodo compreendido entre 1995 a 2007. possvel notar que o pagamento de juros ao capital financeiro mais do que dobraram de 1995-1998 a 2003-2006/07, somando um montante de R$ 1,07 trilhes de dlares. Nota-se tambm, mesmo com o esforo poltico de ampliao do supervit primrio, a partir do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a dvida pblica brasileira quase quadruplicou no mesmo perodo. SAMPAIO JR. (2004), ao tratar do objetivo principal do supervit primrio, no perodo correspondente aos dois mandatos de FHC (podendo ser estendido aos governos Lula), traz tona as consequncias do crescente pagamento dos juros aos credores internos e externos:
Embora a despesa financeira com pagamento de amortizao no tenha significado uma subtrao de recursos fiscais disponveis para o financiamento das polticas publicas, pois a divida tem sido refinanciada, sua elevada magnitude gerou graves constrangimentos para a poltica econmica. Isto porque a necessidade de captar no mercado financeiro um volume de recursos equivalente a 23% do PIB no apenas fragilizou o governo federal na sua relao com os credores internos e externos com srias implicaes sobre a poltica monetria , como tambm comprometeu a possibilidade de utilizar sua capacidade de endividamento para financiar investimentos pblicos e promover polticas anticclicas. (SAMPAIO JR., 2004:353)

Conclui-se a partir disso que, o modelo de desenvolvimento neoliberal consolidado no governo FHC e aprofundado pelo governo Lula, prioriza o cumprimento dos compromissos financeiros os quais vm crescendo ao longo dos anos , por outro lado, o tambm crescente sacrifcio do governo federal na execuo da meta fiscal para o supervit primrio, alm de no
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DRUCK & FILGUEIRAS (2006) 31

ser suficiente para reduzir significativamente a dvida pblica, como mostra o Grfico 1, limita o raio de manobra para a ampliao e/ou criao das polticas sociais. Grfico 1. Dvida Lquida do Governo Federal13 Em % do PIB (PIB valorizado pelo IGP-DI centrado no ms)

4.2 O supervit primrio e a qualidade do gasto social

O grfico anterior mostrou a evoluo da dvida lquida brasileira de 1991 2009, destacando alguns momentos marcantes da histria brasileira. Percebe-se que, no incio do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a dvida pblica passa de cerca de 15% do PIB, em 1998, para aproximadamente 30% do PIB em 1999, ou seja, duplicam-se os compromissos num perodo extremamente curto. Em consequncia disso, mediante acordos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BIRD) aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, agravando o ajuste fiscal com fins a liberar recursos para o pagamento dos credores. Ao final de 2002 (incio do primeiro mandato do governo Lula), a dvida lquida do Governo Federal alcanou o pice de, em termos aproximados, 37% do PIB.
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Disponvel em http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2010/p140410.pdf. Acesso em 20 de junho de 2012 32

Contudo, uma anlise mais elaborada da dvida interna brasileira no perodo em questo deve incluir necessariamente um detalhamento do resultado primrio para o mesmo corte temporal. Nesse sentido, a Tabela 2 mostra a composio dos gastos e dos recebimentos do governo central em categorias. Mediante a uma reduo das Outras despesas de Custeio de Capital14 (OCC), o governo de Fernando Henrique logrou um aumento do supervit primrio de 0,28% para 2,1% do PIB. A categoria OCC composta, entre outros, pelas despesas do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e Renda Mensal Vitalcia (RMV). Tais medidas evidenciam a escolha neoliberal de FHC no modo de conduzir as polticas sociais. A mxima eficincia dos gastos deveria, necessariamente, reduzir o gasto social de Estado e ampliar o gasto social condicionado, focalizado e assistencial. Em outras palavras, a criao de programas sociais que atendiam os mais pobres entre os pobres era a contrabalana dos cortes oramentrios aplicados nas categorias universalistas, como o FAT e a Loas. Tabela 2. Resultado primrio do governo central15 (Em % PIB)

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Para maior detalhamento da OCC, ver GIAMBIAGI, 2004 GIAMBIAGI, 2004 33

Ao mostrar a evoluo da receita e da despesa do governo central no perodo de 1995 a 2006, possvel evidenciar um crescente aumento do supervit primrio de 0,28% do PIB, em 1995-1998, para 2,5% no ano de 2006 decorrente de uma expanso persistente das receitas como um todo. Percebe-se ainda que, mesmo com os constrangimentos apontados pelo aumento da dvida pblica, as despesas governamentais continuaram crescendo no perodo em questo, devido aos constantes refinanciamentos que a dvida interna era submetida. No mbito das despesas primrias, o gasto com pessoal representou umas das categorias mais atingidas pelos cortes oramentrios implementados pelos dois governos, perdendo cerca de 0,3 pontos percentuais de participao no PIB. A Tabela 3 destaca o crescimento acumulado negativo de -0,6% das despesas com pessoal no primeiro mandato do governo Lula. Como destaca BOITO JUNIOR (2003), o discurso neoliberal colocou o funcionalismo pblico como o setor privilegiado por excelncia, contra o qual deveria ser mobilizada a insatisfao popular. Contudo, alerta o mesmo autor:
O objetivo poltico real , cortando direitos e reduzindo os servios pblicos, tocar adiante a poltica de ajuste fiscal, que viabiliza a remunerao do capital financeiro, e abrir novas reas para a acumulao capitalista. Perseguindo esses objetivos, o capital financeiro e seus representantes polticos apelam para os setores populares pauperizados e politicamente desorganizados, embrulhando a poltica de ajuste fiscal num discurso farsesco sobre a justia social. (BOITO JUNIOR, 2003:16)

Devido a este fato, incorporado tambm no discurso da grande mdia brasileira, foi possvel o ajustamento das despesas com o funcionalismo pblico ao longo dos anos e, acima de tudo, gerar um sentimento de satisfao dos setores mais pauperizados da sociedade brasileira.

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Tabela 3. Taxas mdias de crescimento real do gasto pblico do governo central16 (em % a.a.)

Por outro lado, o que inegvel na comparao entre os governos de Fernando Henrique e Lula o aumento do Gasto Social Federal (GSF) em relao ao PIB. A Tabela 4 indica um aumento do GSF em 4,6% pontos percentuais entre 1995 e 2009 em termos absolutos, a partir do Grfico 2, de R$ 216,5 bilhes R$ 528,7 bilhes. Tabela 4. Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009, por rea de atuao17

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GIAMBIAGI (2004) Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea. Disponvel em IPEA (2011a) 35

Grfico 2. Gasto Social Federal* - 1995 a 2009 e Estimativa 201018 Valores corrigidos pelo IPCA mdio para 2010

O Grfico 3 e a tabela anterior, ao mostrar a composio das despesas governamentais com polticas sociais, mostra a importncia da categoria Assistncia Social neste aumento do Gasto Social Federal. Afinal, a implementao do Bolsa Famlia, no primeiro mandato de Lula, significou uma escolha da poltica social de governo pelo continusmo, a qual, sob aplausos das instituies financeiras internacionais, objetivou beneficiar as polticas sociais de cunho focalista em detrimento das polticas sociais de Estado. Portanto, a comparao entre FHC e Lula, neste quesito, se d, em maior escala, de forma quantitativa, afinal a orientao poltica se manteve intocada, o que se modificaram foram os instrumentos utilizados e como foram utilizados por cada um dos governos. A srie do gasto social federal no mostra uma tendncia clara de expanso, mesmo que alguns itens possam inserir algum vis, por isso, os dados no permitem inferir que o governo Lula tenha sido mais preocupado com o social do que o anterior. Ao contrrio, os nmeros mostram imenso equilbrio. Contudo, no se pode deixar de comentar o aumento do gasto com Previdncia Social (constitucional, ou seja, poltica social de Estado), decorrente, principalmente, do

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IPEA (2011b) 36

aumento (mesmo que sutil) do salrio mnimo e o aumento da participao das despesas com Habitao e Urbanismo, que cresceu de 0,11% para 0,77% do PIB. Grfico 3. Distribuio dos gastos do governo em polticas sociais entre 1995 e 2009
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(em R$ bilhes)

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Fonte: Ipeadata. Disponvel em http://portal.controlesocialdesarandi.com.br/assistencia-social/suas/gastos-comassistencia-social-tem-grande-aumento-segundo-ipea/. Acesso em 25 de junho de 2012. 37

Captulo 5. Concluso

A monografia que vos apresentada objetivou, no decorrer dos captulos, investigar evidncias que comprovassem a hiptese inicial do trabalho, isto , demonstrar a partir de fatos e dados estatsticos que os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, a partir de uma inspirao neoliberal comum, diferenciaram-se em basicamente dois aspectos: a quantidade de recursos pblicos alocados nos programas assistenciais e a sua maior articulao poltica. Alm disso, averiguou-se as continuidades e descontinuidades no mbito da poltica social de ambos os governos, buscando contribuir para o debate do desenvolvimento na sociedade brasileira. Primeiramente, buscou-se compreender a concepo de poltica social mainstream presente no discurso neoliberal das principais instituies financeiras internacionais e o concomitante enquadramento metodolgico iniciado no governo Fernando Collor de Mello e aprofundado nos governos posteriores. O Consenso de Washington, como ficaram conhecidas as medidas propostas por essas instituies em questo, englobava uma srie de recomendaes aos pases latino-americanos com vistas a sanar a sade financeira do pas. O diagnstico do Consenso, de cunho liberal, perpassava desde as distores que as intervenes estatais geravam na economia estabilizao macroeconmica. As medidas iam no sentido de uma maior desregulao das atividades econmicas, disciplina fiscal com fins de eliminao do dficit pblico e focalizao da poltica social, dentre outras categorias includas no chamado ajuste. Em segundo lugar, buscou-se, nos captulos 3 e 4, caracterizar a atuao dos governos FHC e Lula dando nfase especial para a poltica social. Como visto a estratgia para o gasto social de ambos buscavam solues dentro dos marcos do neoliberalismo, priorizando a focalizao dos mais pobres entre os pobres em detrimento dos programas universais garantidos por lei. A criao de programas de carter assistencial foram os carros-chefes de ambos os partidos Partido dos Trabalhadores (PT) e Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) na disputa eleitoral e o que pode ser observado ao se analisar a histria do perodo compreendido entre os anos de 1994 a 2010 foi o expressivo aumento do assistencialismo na participao do Gasto Social Federal como um todo. No entanto preciso deixar bem claro que a poltica assistencial, mesmo sendo de suma importncia para a superao de estrangulamentos e insuficincias de demanda e tambm como um relevante mecanismo de reduo da pobreza, deve ser parte de uma poltica
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social de Estado, onde as conquistas referentes implantao dos mais variados programas no fiquem merc da conjuntura econmica e se tornem, realmente, direitos do cidado brasileiro. A focalizao como um fim em si foi um instrumento muito eficaz adotado pelo discurso neoliberal de manipulao de uma massa pauperizada sem organizao poltica mnima, afinal, para muitas das famlias beneficiadas, o valor recebido refletia grande parte da renda das mesmas e significou uma sada, mesmo que condicionada, da pobreza extrema. Aliado isso, o crescente dficit pblico e a crise deflagrada no ano de 1998 no incio do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso acendeu um sinal de alerta para as instituies financeiras internacionais, as quais desenharam para o Brasil solues fiscais um tanto quanto austeras. O ajuste fiscal foi a condio para o refinanciamento da dvida pblica brasileira que atingia elevados patamares e, para a execuo deste ajuste, foi estipulada uma poltica de supervit primrio e um enxugamento das despesas governamentais. A partir disso, a focalizao foi intensificada e os golpes nos direitos sociais passaram a ser cada vez mais recorrentes. Elegeu-se, com o apoio da grande mdia brasileira, uma categoria trabalhadora dentro da classe trabalhadora como inimigo a ser batido a fim de mascarar o real motivo do supervit primrio e de todas as medidas de ajuste: o pagamento do capital financeiro. Por ltimo, o crescente dficit pblico e o cada vez maior pagamento dos juros correspondentes, a despeito do aumento do supervit primrio, simboliza uma restrio da margem de manobra que o governo possui para ampliar os investimentos em polticas pblicas que visem uma mudana estrutural da condio de pobreza da populao brasileira. Em linhas gerais, foi mostrado que os dois maiores partidos oposicionistas recentes (PT e PSDB) se prendem ao modelo neoliberal imposto pelo centro para a periferia do sistema capitalista e possuem poucas diferenas entre si no que diz respeito s polticas sociais e seus maiores problemas. Ambos procuram atacar os efeitos desviando-se das causas reais: a segregao social e a dependncia externa.

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