POLICA NACIONAL DE COLOMBIA DIJIN

EVOLUCIN DE LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES EN LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO

Jorge Enrique Linares Hamann*

RESUMEN
El presente ar tculo examina la evolucin de los acuerdos internacionales en materia de lucha contra el crimen organizado trasnacional. Desde inicios del siglo XX y a partir de la Fundacin de la Sociedad de las Naciones, la preocupacin entre la comunidad internacional sobre la amenaza que constituyen crmenes como el trfico de drogas, el terrorismo y el lavado de dinero, creci. No obstante, los primeros acuerdos estaban dirigidos a combatir delitos especficos, y primaba su esencia bilateral y regional por encima de acuerdos internacionales con un carcter ms amplio. La Convencin de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional del ao 2000 se convirti en un paso significativo por par te de la comunidad internacional para dar una respuesta acorde con la magnitud del problema. Se cre un len*

ABSTRACT
This ar ticle examines the evolution of the international arrangements related to the fight against or ganized transnational crime. Since the beginning of the 20 th centur y and following the foundation of the League of Nations, the concer n among the international community about the threat that pose crimes such as drug traf ficking, terrorism and money laundering, grew up. However, early agreements were created to control specific crimes and were mainly bilateral or regional over international agreements with a wider par ticipation. The United Nations Convention against Transnational Organized Crime of 2000 became a major step for ward taken by the international community to give an adequate response to a problem of such magnitude, creating a common language and taking into account all the forms of organized transnational crime on a single agreement.

Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente se desempea como analista del Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC-DIJIN)

guaje comn y se agruparon todas las formas de crimen organizado en un solo acuerdo.

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Los mismos medios tecnolgicos que fomentan la mundializacin y la expansin trasnacional de la sociedad civil tambin proporcionan la infraestructura para ampliar las redes mundiales de la sociedad incivil vale decir, la delincuencia organizada, el trfico de drogas, el lavado de dinero y el terrorismo. Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas

INTRODUCCIN
Durante gran par te del siglo XX el crimen organizado en sus diferentes formas fue una de las principales preocupaciones de la comunidad internacional, desde el trfico de drogas y la trata de personas, en sus primeras expresiones, hasta llegar al lavado de dinero y la corrupcin. Sin embargo, los primeros esfuerzos internacionales estaban dirigidos al control de delitos especficos tal como el trfico de drogas y la trata de personas. De igual manera, existi una preponderancia de los acuerdos bilaterales y regionales sobre los acuerdos internacionales, puesto que el crimen organizado era percibido hasta hace muy poco tiempo como un asunto que poda ser abordado desde una perspectiva netamente local.

En los ltimos aos se ha destacado el hecho de que el crimen or ganizado no conoce fronteras y se ha conver tido en una seria amenaza para la seguridad internacional y el orden mundial. As, el crimen organizado ha explotado las opor tunidades que brinda una economa globalizada: liberalizacin econmica, libre movimiento de personas y capitales, y revolucin tecnolgica. De hecho, ha sacado mayor provecho de esta situacin que las propias multinacionales, puesto que las organizaciones criminales se han vuelto inmunes a las leyes y regulaciones nacionales e internacionales; muchas veces su capacidad les permite penetrar y corromper gobiernos, administraciones y grupos de poder de diversa ndole.

Determinadas formas de crimen organizado como el terrorismo y el trfico de armas estn asociadas de manera directa con la violencia y comprometen la seguridad y la estabilidad de los Estados. Sin embargo, es a travs de los ingresos provenientes de otras actividades como el trfico de drogas que es posible financiar el terrorismo alrededor del mundo, tal como sucede en el caso colombiano. Es por esta razn que surge la necesidad de crear instrumentos que abarquen estas estructuras en sus diferentes modalidades y no aborden los delitos de manera aislada, puesto que con frecuencia los grupos criminales diversifican, tanto su par ticipacin en actividades ilcitas y de carcter legal, como su campo de accin, para establecer lazos con organizaciones criminales de diferentes regiones del mundo. Adems de los efectos directos sobre la seguridad internacional, el crimen organizado afecta igualmente los valores de las instituciones democrticas y la economa de los Estados, a travs de actividades como la corrupcin y el lavado de dinero. Por ejemplo, se estima que el monto de dinero blanqueado en el mundo alcanza entre el 2 y el 5% del Producto Bruto mundial, lo que puede constituir una cifra de

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entre 800.000 millones y 2 billones de dlares. 1 No obstante, es imposible establecer con exactitud la cantidad de dinero que es exitosamente lavado y que pasa a travs de los mercados financieros internacionales, fruto de las facilidades que ofrece la liberalizacin de la economa mundial.

En el caso de las drogas ilcitas hay que remontarse al ao 1909, cuando trece pases establecieron la Comisin del Opio, que conducira a la Convencin Internacional del Opio, firmada en La Haya el 23 de enero de 1912. Estos seran los primeros acuerdos suscritos en materia de fiscalizacin internacional de estupefacientes.2 Posteriormente, en el marco de la Sociedad de las Naciones se estableci un Comit Consultivo sobre el Trfico del Opio y otras Drogas, con el objetivo de asesorar en materia de drogas ilcitas a los diferentes pases miembros, as como de elaborar las normas internacionales referentes al tema. En los siguientes aos se per feccionaron estos instrumentos, buscando limitar

adems la fabricacin y la distribucin de estupefacientes. Un paso significativo se dio una vez fundada la Organizacin de las Naciones Unidas con la creacin de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE) en 1968. Dicho organismo de control fue creado con base en la Convencin nica de Estupefacientes de 1961, con las funciones de monitorear la implementacin de las diferentes Convenciones Internacionales de control de drogas desarrolladas al interior de las Naciones Unidas.3 En esta materia, se marc un hito con la Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas, denominada como la Convencin de Viena de 1988. Dicho instrumento se convirti en el marco de referencia para la cooperacin internacional en relacin al trfico de drogas ilcitas que fij, adems los parmetros para combatir el creciente lavado de dinero asociado con el narcotrfico.4
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PRIMEROS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES

Desde inicios del siglo XX, y especialmente desde la creacin de la Sociedad de las Naciones en 1919, ha existido una evolucin en el carcter de los instrumentos internacionales para combatir las diferentes modalidades de crimen organizado en el mundo.

Nam, Moiss, Five wars of globalization , Revista Foreign Policy, Enero-Febrero 2003 Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, Efectos sobre los individuos, la sociedad y la fiscalizacin internacional de drogas en la prescripcin de estupefacientes a los toxicmanos, 1997, p. 3.

Ibd.

Dandurand, Yvon; Brian Tkachuk y Allan Castle, Recent International Ef for ts to Address Transnational Crime, 1998, p. 5.

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Como se puede observar, el tema de las drogas ilcitas fue uno de los principales temas de preocupacin para la comunidad internacional, incluso desde mucho antes de la creacin de la Sociedad de las Naciones. Sin embargo, en el texto constitutivo de dicha organizacin se hace referencia a otras formas de crimen organizado, lo que demuestra el temprano inters de la comunidad internacional en combatir este flagelo. En este orden de ideas, vale la pena destacar que el ar tculo 23 del texto constitutivo de la Sociedad de las Naciones establece que adems de tener como responsabilidad la inspeccin general de la ejecucin de los convenios relativos al trfico de opio y dems drogas, tambin se confiar a la Sociedad de las Naciones la inspeccin general de los acuerdos internacionales referentes a la trata de mujeres y nios, as como al comercio de armas y municiones a nivel internacional. As, por ejemplo, en el caso de la trata de personas, se dara un paso significativo con la creacin en 1921 del Convenio internacional para la represin de la trata de mujeres y nios, que conducira posteriormente a la creacin del Convenio para la represin de la trata de personas y de la explotacin de la pros-

titucin ajena, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 2 de diciembre de 1949. Al igual que con el tema del trfico de drogas, existen algunos antecedentes sobre la trata de personas previos a la creacin de la Sociedad de las Naciones, tal como fueron los Acuerdos Internacionales para la represin de la trata de blancas de 1904 y 1910.5 Por consiguiente, es en la lucha contra el trfico de drogas ilcitas y la trata de personas, que la comunidad internacional ha hecho los mayores esfuerzos a nivel de cooperacin desde comienzos del siglo XX. A medida que diferentes modalidades de crimen organizado como el terrorismo ganaban importancia, la comunidad internacional desarroll diversos mecanismos para enfrentarlas, tales como la Convencin internacional contra el reclutamiento, la utilizacin, la financiacin y el entrenamiento de mercenarios de 1989, y el Convenio internacional para la represin de los atentados terroristas cometidos con bombas de 1997. Aparte de la labor de las Naciones Unidas, vale la pena resaltar el trabajo de otros organismos internacionales que se encargan de delitos especficos, como es el caso del Grupo de Accin Financiera contra el Lavado de Dinero (GAFI FATF por sus siglas en in-

Es en la lucha contra el trfico de drogas ilcitas y la trata de personas, que la comunidad internacional ha hecho los mayores esfuerzos a nivel de cooperacin desde comienzos del siglo XX. A medida que diferentes modalidades de crimen organizado como el terrorismo ganaban importancia, la comunidad internacional desarroll diferentes mecanismos para enfrentarlas.
gls). El GAFI es un cuerpo intergubernamental creado en 1989 e integrado por 32 pases, con el objetivo de desarrollar polticas nacionales e internacionales contra el lavado de dinero y la financiacin del terrorismo.6 En el continente americano, es importante mencionar la existencia del Comit Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y la Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), ambos al interior de la Organizacin de Estados Americanos (OEA). En el caso de la
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Texto del Convenio para la represin de la trata de personas y de la explotacin de la prostitucin ajena, Adoptado por la Asamblea General el 2 de diciembre de 1949. Gr upo de Accin Financiera (FATF-GAFI), http://www.fatf-gafi.org/

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CICAD, sta fue creada en 1986 con el fin de responder a los retos que plantea el problema de las drogas ilcitas en el Hemisferio Occidental, adems de contar en su interior con una Unidad contra el Lavado de Activos que brinda asistencia tcnica a los pases miembros de la OEA.

tentes para perseguir y procesar a los criminales, tales como las diferencias en los sistemas legales, la corrupcin, la falta de recursos econmicos y humanos, entre otros. Esto hace ms compleja la cooperacin internacional a nivel judicial y policial.7 A partir de los aos noventa, se hizo latente la necesidad de crear un instrumento que integrara las diferentes formas de crimen organizado y que permitiera el desarrollo de mecanismos ms efectivos para su combate. La Declaracin Poltica y Plan de Accin Global de Npoles, adoptada en la Conferencia Ministerial de 1994, se convirti en el punto de partida hacia la implementacin de una Convencin Internacional contra el Crimen Organizado Trasnacional. El camino hacia la creacin de una futura convencin no estuvo exento de problemas, debido a que un grupo conformado por pases de Europa Occidental, Estados Unidos, Australia, Canad y Nueva Zelanda, se mostraba escptico ante la idea de una Convencin contra el crimen organizado trasnacional. La principal razn resida en los conflictos legales y conceptuales que dicha propuesta planteaba, debido a la dificultad para armonizar los sistemas legales de los diferentes pases y para encontrar un lenguaje co-

mn que permitiera definir el concepto de crimen organizado y sus variantes.8 A pesar de la oposicin inicial, la Declaracin Poltica y Plan de Accin Global sentara las bases para la futura consecucin de una Convencin contra el crimen organizado trasnacional. En la Declaracin Poltica y Plan de Accin Global de Npoles se establecieron medidas que deban ser tomadas por par te de los 140 pases signatarios para combatir el crimen organizado trasnacional, y se hace un llamado a los pases en desarrollo para armonizar sus legislaciones y fortalecer sus sistemas judiciales, y a los pases donantes e instituciones financieras internacionales para que brinden la asistencia tcnica necesaria.9 En los aos siguientes se desarrollaron diferentes reuniones con el fin de hacer seguimiento al Plan de Accin Global acordado en Npoles, en las cuales tambin se presentaron varias propuestas para la creacin de una Convencin Internacional. Estos esfuerzos hicieron posible que en diciembre del ao 2000 se fir mara en la Ciudad de
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HACIA UNA SOLUCIN TRASNACIONAL

En la actualidad existen mltiples acuerdos bilaterales y regionales que reflejan el sentir de los Estados sobre la necesidad de cooperacin y asistencia recproca en la lucha contra los delitos trasnacionales. Asimismo, como se seal previamente, desde la creacin de la Sociedad de las Naciones hasta nuestros das se han implementado diversas convenciones internacionales relativas a crmenes especficos, tales como el narcotrfico, el terrorismo, el lavado de dinero, entre otros. No obstante, estos arreglos pasan por alto la habilidad de las organizaciones criminales para desplazarse de una actividad ilcita a otra, eludiendo cualquier esfuerzo de control y represin por par te de los Estados. Una vez entra en escena el elemento trasnacional se hace ms difcil combatir el crimen organizado con efectividad, debido a los mltiples obstculos exis-

Arlacchi, Pino, Nations Build Alliances to Stop Organized Crime, 2001. Vlassis, Dimitri, The Global Situation of Transnational Or ganized Crime, Octubre 2002, p. 481.

Ibd.

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El gran logro de la Convencin de Palermo consiste en haber creado un lenguaje comn para todos los pases signatarios alrededor del tema del crimen organizado trasnacional, que difcilmente hubiese podido lograrse de continuar con los instrumentos tradicionales. En este orden de ideas, la Organizacin de Naciones Unidas pretenda que el acuerdo fuese suscrito por la mayor cantidad de pases posible con el fin de tener un instrumento con verdadero carcter global.

Palermo la Convencin de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional. Dicha Convencin tiene dos objetivos primordiales: eliminar las diferencias entre los sistemas legales nacionales, que han sido un obstculo para la cooperacin mutua en el pasado; y establecer estndares que permitan a las legislaciones nacionales combatir de manera ms efectiva el crimen organizado.10 El gran logro de la Convencin de Palermo consiste en haber creado un lenguaje comn para

todos los pases signatarios alrededor del tema del crimen organizado trasnacional, que difcilmente hubiese podido lograrse de continuar con los instrumentos tradicionales. En este orden de ideas, la Organizacin de Naciones Unidas pretenda que el acuerdo fuese suscrito por la mayor cantidad de pases posible con el fin de tener un instrumento con verdadero carcter global. Este objetivo se ha cumplido hasta el da de hoy, ya que la Convencin ha sido firmada por 147 Estados y ratificada por 115 de estos.

Al firmar la Convencin, los Estados se comprometieron a lo siguiente:11 1. Tipificar delitos cometidos por organizaciones criminales, incluyendo la corrupcin y los delitos corporativos. 2. Mayor severidad en la lucha contra el lavado de dinero y las ganancias producto de este delito.
10

After Palermo: An Over view of what the Convention and Protocols Hope to Accomplish, http://www.unodc.org/adhoc/ palermo/sum1.html. Ibd.

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3. Agilizar y ampliar los alcances de la extradicin. 4. Proteger a los testigos que declaren contra organizaciones de crimen organizado. 5. Estrechar la cooperacin para perseguir y procesar sospechosos. 6. For talecer los programas de prevencin del crimen organizado a nivel nacional e internacional. 7. Desarrollar una serie de protocolos que incluyan medidas para combatir actividades criminales especficas. En relacin con el ltimo punto, la Convencin est acompaada por tres protocolos adicionales: el Protocolo contra la Trata de Personas, el Protocolo contra el Trfico de Migrantes, y el Protocolo contra la Fabricacin y Trfico de Armas. A pesar de que estos son independientes entre s, son parte integral de la Convencin. Otros Protocolos sern considerados en el futuro. Por ejemplo, la Asamblea General ha solicitado que se estudie la creacin de un instrumento contra la fabricacin y el trfico de explosivos.12 Es impor tante mencionar que Colombia, por medio de la Ley 800 del 13 de marzo de 2003, aprob la Convencin y el Proto-

colo Adicional para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, y deposit el instrumento de ratificacin ante el Secretario General de las Naciones Unidas el 4 de agosto de 2004. No obstante, el pas no suscribi los otros dos Protocolos. En el caso del Protocolo contra el Trfico Ilcito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, Colombia sostuvo que dicho instrumento no es compatible con sus intereses nacionales en la materia y no favorece la defensa de los colombianos radicados en el exterior. Mientras que en el caso del Protocolo contra la Fabricacin y el Trfico Ilcitos de Armas de Fuego, sus Piezas, Componentes y Municiones, Colombia manifest su desacuerdo con el mbito de aplicacin de dicho instrumento.13 La Convencin de Palermo se convirti as, en la respuesta global necesaria para enfrentar de manera efectiva el crimen organizado trasnacional. Esto se hace evidente desde los primeros artculos de la Convencin, que define como trasnacional aquel delito que: a) es cometido en ms de un Estado; b) es cometido en un Estado pero parte sustancial de su preparacin, planificacin, direccin o control tiene lugar en otro Estado; c) es cometido en un Estado pero involucra una organizacin de crimen organizado que desarrolla actividades en

ms de un Estado; o d) es cometido en un Estado pero tiene efectos sustanciales en otro Estado.14 Para este fin, la Convencin define como delito grave todo aquel cometido por una organizacin criminal organizada, es decir un grupo de tres o ms personas con el fin de lucrarse directa o indirectamente a travs de la comisin de cualquiera de los delitos dispuestos por la Convencin.15 Otro de los avances importantes radica en la criminalizacin de la simple participacin de un individuo en un grupo criminal. As, la penalizacin cubre a aquellas personas que participan en alguna de las etapas de planificacin y ejecucin del delito o que proporcionan cualquier tipo de asistencia a la organizacin criminal, sin importar si estos individuos cometieron o no directamente el delito. La Convencin y sus tres protocolos adicionales se erigen en el marco regulatorio internacional para la cooperacin policial y judicial, que previamente se haba li-

12

Ibd.

13

Evaluacin del Progreso de Control de Drogas en Colombia , OEA/CICAD, 2003, p. 2.

Legislative Guide for the Implementation of the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, 2003, p. 10.

14

15

Ibd., p. 9.

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mitado a arreglos de menor envergadura. As queda demostrado el consenso de la comunidad internacional acerca de la necesidad de una estrategia mundial para combatir el crimen organizado trasnacional.

CONCLUSIN
Desde los primeros aos del siglo XX se hizo evidente la preocupacin por parte de la comunidad internacional sobre los riesgos que constituyen delitos tales como el trfico de drogas, la trata de personas y el terrorismo. Pese a esta creciente preocupacin, exista al interior de los Estados la percepcin de que el crimen organizado poda ser combatido a nivel local. Los rpidos avances tecnolgicos y la mundializacin de la economa generaron nuevos espacios

para las organizaciones criminales, que han explotado con creces estas oportunidades. As, con la inclusin del elemento trasnacional en la esfera del crimen organizado, los acuerdos bilaterales y regionales probaron ser poco eficaces para contrarrestarlo, especialmente por la capacidad de las organizaciones criminales para desplazarse de una actividad ilcita a otra, y para establecer vnculos con organizaciones de todo el mundo, forjando lo que se puede denominar como una mafia global. La Declaracin Poltica y Plan de Accin Mundial de Npoles y el seguimiento hecho a estos instrumentos en los aos siguientes, conducira a la creacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional en el ao 2000, convirtindose en el primer instru-

mento de alcance global para luchar contra este flagelo. En la Convencin de Palermo se plasmaron los mecanismos necesarios para prevenir y controlar de manera efectiva el crimen organizado trasnacional. A pesar de las dificultades todava existentes para lograr la implementacin exitosa de dicho instrumento, como la divergencia entre los sistemas legales de los diferentes pases signatarios, la creacin de una Convencin de esta magnitud y su alcance demuestra que existe, al interior de la comunidad internacional, la voluntad poltica necesaria para combatir el crimen organizado internacional, adems de enviar un claro mensaje a las organizaciones criminales para que no continen delinquiendo y atentando contra los proyectos de vida de los ciudadanos del mundo entero.

BIBLIOGRAFA
Arlacchi, Pino, Nations Build Alliances to Stop Organized Crime, Global Issues Journal, U.S Department of State, 2001, http://usinfo.state.gov/journals/itgic/ 0801/ijge/gj08.htm. Vlassis, Dimitri, The Global Situation of Transnational Or ganized Crime , Resource Material Series No. 59, The United Nations Asia and Far East Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders (UNAFEI), Octubre 2002.

titucin ajena, adoptado por la Asamblea General el 2 de diciembre de 1949.

Grupo de Accin Financiera (FATF-GAFI), http://www.fatf-gafi.org. UNODC, After Palermo: An Overview of what the Convention and Protocols Hope to Accomplish, http://www.unodc.org/ adhoc/palermo/sum1.html. Nam, Moiss, Five wars of globalization, Revista Foreign Policy, Enero/Febrero 2003.

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