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AMBIENTE E CIDADES em direo a uma nova agenda

LEILA DA COSTA FERREIRA Professora do Departamento de Sociologia e Pesquisadora do Ncleo de Pesquisas Ambientais da Unicamp SIMONE DE OLIVEIRA SIVIERO Pesquisadora do Ncleo de Pesquisas Ambientais da Unicamp

literatura acerca do debate em torno da questo do Estado e da problemtica ambiental (Lester, 1989; Paehlke, 1989; Milbrath, 1989; Porter e Brown, 1991; Orr, 1994; Vig e Kraft, 1994; Cahn,1995) demonstra a importncia da atuao de vrios atores sociais no processo de formulao e implementao de polticas ambientais para a tentativa de buscas de solues. Entretanto, deve-se salientar que este debate controverso. Tendo em vista o objeto especfico de anlise a poltica ambiental e a complexidade da temtica, parece que somente a possibilidade de ao de diferentes atores sociais no solucionaria a questo (Olphus, 1977 e Cahn, 1995). Na ltima dcada, a dinmica da ordem mundial tem sido profundamente marcada, do ponto de vista ecolgico, pela emergncia ou intensificao dos problemas socioambientais globais e locais (Porter e Brown, 1991; Newton e Dillingham, 1994; Lanier-Grahan, 1993 e Viola, 1992). Estes autores enfatizam que o processo de consolidao do ambientalismo como movimento histrico produz impacto nas clivagens do sistema mundial. Para Viola (1992), por exemplo, pode-se definir duas linhas na dinmica da poltica internacional: a primeira sendo as foras cujos interesses e orientao localizamse dentro do Estado-Nao (nacionalistas) versus as foras cujos interesses e orientao localizam-se na escala mundial (globalistas); a segunda sendo entre as foras que assumem a proteo ambiental como uma dimenso fundamental (globalistas ambientalistas) versus as foras indiferentes proteo ambiental. Vrios autores tm analisado as polticas ambientais a partir desta perspectiva (Lester, 1989; Vig e Kraft, 1994; Newton e Dillingham, 1994; Cahn, 1995; Ferreira e Viola, 1996; dentre outros).

Contudo, a anlise das polticas ambientais no nvel local ainda bastante recente. Segundo Amy (1994), estes estudos refletem o desenvolvimento do estado da arte, ou seja, aps algumas dcadas de implementao de polticas ambientais, faz-se necessria a anlise pormenorizada deste processo, sendo que os estudos no mbito local so sugestivos para isto. Examinandose o desenvolvimento nas dcadas de 70 e 80, pode-se afirmar que os Estados Unidos e outros pases altamente industrializados adotaram dezenas de polticas ambientais e criaram novas instituies para desenvolver programas na rea. Entretanto, para os anos 90, a agenda ambiental parece tornar-se mais complexa (Vig e Kraft, 1994). Quando se considera a continuidade das polticas ambientais nesta dcada, necessria uma avaliao cuidadosa. Na verdade, vrios governos ainda no esto suficientemente equipados para resolver os problemas ambientais globais e principalmente locais. Segundo Cahn (1995), reformas institucionais e, principalmente, novos mtodos nos processos de deciso para buscas de novas formas de gesto sero fundamentais para o real sucesso destas polticas. importante definir, antes de tudo, os grandes eixos de mudana que atingem a sociedade neste fim de sculo e que deveriam influenciar os parmetros de novas formas de gesto do Estado. As tranformaes mais significativas podem ser resumidas em alguns grandes eixos: a informtica, que est revolucionando todas as reas e, em particular, aquelas que lidam com o conhecimento; a biotecnologia, que ainda no invadiu o nosso conhecimento, mas que dever constituir a fora principal de transformao na agricultura, indstria

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farmacutica e outros setores na prxima dcada; as novas formas de energia, as telecomunicaes, que conhecem uma revoluo tecnolgica ainda mais profunda e dinmica do que a informtica; e, finalmente, os novos materiais, que permitem avanos na eletrnica e na informtica e assim por diante. O que realmente novo neste processo o ritmo destas transformaes. Basta lembrar que um estudo da Comunidade Europia considera que, nos ltimos 20 anos, dobraram os conhecimentos cientficos, relativamente totalidade de conhecimentos tcnicos acumulados durante a histria da humanidade (Lidstone, 1995). Por precrias que sejam avaliaes deste tipo, o fato que se est no meio de uma gigantesca renovao cientfica. Isto deve ocupar um lugar central nas nossas reflexes sobre as formas de gesto econmica, social e ambiental. Acabou-se o tempo em que se geria uma realidade relativamente esttica. E gerir a mudana implica gerir um processo permanente de ajustes dos diversos segmentos da reproduo social, que poderia ser definido como gesto dinmica. O processo de globalizao ou internacionalizao do espao mundial resulta, em grande parte, dos avanos tecnolgicos mencionados. Hoje so vistas as mesmas imagens na TV, compram-se os mesmos carros, lem-se os mesmos artigos (ou quase) em qualquer lugar do mundo. No final do sculo XX, percebe-se que os problemas socioambientais encontram-se interligados. Problemas de ordem global atingem o cotidiano. primeira vista, uma reflexo sobre globalizao e meio ambiente, devido sua amplitude, sugere que esta se afaste das particularidades. Entretanto, ocorre justamente o contrrio: uma reflexo sobre globalizao e meio ambiente, muitas vezes, revela-se exatamente atravs do cotidiano. Este um dos fios condutores deste trabalho. Pode-se encontrar, ao longo da discusso sobre globalizao e sustentabilidade, alm das discusses mais gerais sobre globalizao, um conjunto de problemas que so muito familiares: a questo do poder local; a problemtica das guas e dos diferentes tipos de poluio; a questo da qualidade de vida; a questo do espao pblico; a discusso sobre desenvolvimento; etc. Na verdade, h vrias interpretaes sobre globalizao, o que mais um indcio importante da originalidade,complexidade e urgncia desta problemtica. (MacLuan e Bruce, 1989; Modelski, 1987; MacGrew e Lewis, 1992, dentre outros). Pensar a globalizao das sociedades afirmar a existncia de processos que envolvem os grupos, as classes sociais, as naes e os indivduos. A questo que se coloca como compreender este quadro to complexo e como caracteriz-lo.

Ao lado das dificuldades existentes, o tema da globalizao exige ainda contornar algumas armadilhas, principalmente quando se fala de meio ambiente. Alguns obstculos deveriam ser evitados. Um de natureza metodolgica, outro de cunho ideolgico. Na literatura existente sobre meio ambiente e globalizao (Porter e Brown,1991, dentre outros) comun encontrar, sob diversas formas, a problemtica da homogeinizao da questo ambiental. Por exemplo, a utilizao de um mesmo sistema tecnolgico, em escala planetria, poderia levar homogeinizao dos problemas ambientais. Este prognstico pode articular-se segundo uma hierarquia distinta de valores. A viso otimista v no progresso tecnolgico a possibilidade de solues de nossos problemas ambientais. O ponto de vista contrrio revela uma outra dimenso. Uma economia globalizada e o desenvolvimento tecnolgico homogneo eliminariam definitivamente possibilidades de modelos de sustentabilidade. Perspectiva comun entre os analistas de mercado, para eles a globalizao da economia implicaria a emergncia de uma sociedade na qual os homens se comportam de maneira idntica. Esta viso coabita, porm, com outra, ou seja, a sua negao. Agora, j no se trata mais da unidimensionalidade, mas sim da multiplicidade. Da a insistncia sobre o ressurgimento das reivindicaes locais, especficas, movimento que atestaria o antagonismo a qualquer princpio unificador. Poder-se-ia tentar aqui romper com esta viso dicotmica do processo de globalizao, como se fossem dois movimentos distintos, um tendendo para a totalidade, outro para o particular. Quando se fala de uma sociedade global, est-se referindo a uma totalidade que penetra, atravessa, as diversas formaes sociais do planeta. Os limites dentro e fora tornam-se assim insuficientes para a compreenso desta nova realidade social. H uma certa diluio das fronteiras, fazendo com que as especificidades nacionais e culturais sejam, de maneira diferenciada, atravessadas pela modernidade-mundo (Ortiz, 1995). necessrio entender que a modernidade-mundo realiza-se atravs da diversidade. Enquanto modernidade, esta privilegia a individualizao das relaes sociais, a autonomia e a afirmao de aspectos especficos. No entanto, esses elementos, aparentemente desconexos, sero envolvidos por uma malha mais ampla. A modernidade constituda por um conjunto no qual o todo se expressa na individualidade das partes. A caracterstica do momento atual que esta modernidade, que no sculo XIX confinava-se a alguns pases, torna-se planetria. A outra armadilha fundamentalmente de carter ideolgico. Normalmente, a literatura que se ocupa da globa-

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lizao tende a compreend-la de forma oblqua, parcial. Tudo se passa como se a expanso do mercado e da tecnologia obedecesse a uma lgica inexorvel, levando as pessoas a se conformarem com o quadro atual dos problemas que as envolvem. Globalizao torna-se assim sinnimo de modernidade. Tudo o que no se encaixar dentro deste princpio torna-se suspeito, revelando um certo gosto de arcaico. A pergunta que se coloca a seguinte: como reagir diante dessas foras? Uma forma seria retroceder, identificando globalizao a uma viso de cunho puramente ideolgico. Outra consider-la expresso da mundialidade. Com isso sugere-se que a estrutura da modernidade-mundo engloba os fatores de ordem poltica, articulando, num processo histrico complexo, os diferentes nveis da realidade social. Dentro desta perspectiva, os grupos transnacionais so vistos como atores polticos cujo campo de atuao o planeta. Suas idias parecem impositivas porque traduzem a prevalncia de uma ideologia que se vincula s foras dominantes do processo de globalizao. Resta saber se essas idias devem ou no permanecer como se fossem a nica alternativa para o convvio entre os homens. Neste artigo, considera-se que no e, portanto, neste caso, a poltica j no pode ser mais pensada em base exclusivamente nacional ou local. Uma implicao evidente que j no h espao para ilhas culturais ou econmicas. Variaes de cotao na bolsa americana provocam rpidas mudanas de comportamento de agentes econmicos de qualquer cidade, por mais distante que seja. Neste sentido, a maior parte dos pases, a comear pelos Estados Unidos, est empreendendo esforos amplos de modernizao nas formas de gesto do Estado (Ghai, 1995). o conjunto da referncia espacial do desenvolvimento que hoje encontra-se deslocado, com a reduo do papel dos governos nacionais, reforo dos blocos e do espao supranacional em geral e um novo papel das cidades na gesto descentralizada da sociedade. Na verdade, os fenmenos demogrficos so discretos porque os processos regulares de mudana, que envolvem alguns poucos percentuais ao ano, no chamam a ateno. Porm, a realidade que em meio sculo as sociedades deixaram de ser rurais para se tornarem urbanas, e um pas no mais uma capital, onde se tomam decises, cercada por massas rurais dispersas. Este apenas o comeo da avaliao do impacto social desta transformao. Basta lembrar que hoje, no Brasil, 80% da populao vive em cidades, invertendo as propores do incio dos anos 50 (Faria, 1984). Uma implicao imediata desta nova realidade que no mais necessrio um Estado to centralizado, j que

a populao que vive em ncleos urbanos pode resolver localmente grande parte de seus problemas. Esta nova realidade que levou os pases altamente industrializados a adotarem uma estrutura de Estado profundamente diferente da brasileira, com ampla participao dos governos locais (Castells, 1983; Wilson, 1994 e Cahn, 1995). Isso significa, em outro nvel, que j no se pode deixar acuar diante da eterna dicotomia entre descentralizao ou no, uma vez que adquire peso fundamental, em termos de perspectivas, o espao pblico comunitrio, refletindo a evoluo da democracia representativa para sistemas descentralizados e participativos. Do ponto de vista mais geral, esta literatura, no que diz respeito problemtica ambiental, salienta a importncia da construo de instituies de governabilidade internacional e de uma forte redefinio do Estado, com o objetivo de liderar uma transio gradual para uma sociedade sustentvel e mais democrtica, baseada na idia da convergncia entre desenvolvimento econmico e proteo ambiental, atravs de novas tecnologias de eficincia energtica, reciclagem de materiais e controle de poluio. A redefinio do Estado implicaria a reduo de suas funes econmicas e o fortalecimento de suas funes sociais e ambientais nos diferentes nveis, alm de um profundo processo de descentralizao poltica. Nesta perspectiva, a qualidade ambiental torna-se essencialmente um bem pblico que somente pode ser mantido atravs de uma incisiva interveno normativa e regulatria do Estado complementada com incentivos de mercado. De acordo com esta abordagem, os ambientalistas deveriam construir uma ampla coaliso sociopoltica. Sustenta-se ainda que as consideraes de eqidade devem ser equilibradas com aquelas referentes eficincia econmico-ambiental. No caso brasileiro, certamente este processo mais recente e tem implicaes polticas mais complexas, dado que, s com o processo de democratizao pelo qual passa a sociedade brasileira, o poder local tem conseguido implementar iniciativas inovadoras, que incluem as polticas ambientais. POLTICAS SIMBLICAS: CRIANDO E ACOMODANDO DEMANDAS PBLICAS Os rumos do desenvolvimento urbano tm sido alvo crescente da ateno de rgos governamentais, agncias financiadoras, entidades da sociedade civil e especialistas de diversas reas de conhecimento. Tm estimulado importantes articulaes para uma gesto democrtica das cidades, um planejamento urbano tico, o direito cidadania, ou seja, condies de vida urbana dignas para todos os cidados.

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O que tem se apresentado como inovador, nos ltimos anos, o tratamento destas questes especficas de forma integrada e sistmica, tendo a dinmica urbana como eixo de referncia. Nessa perspectiva, o enfoque do sistema urbano, como parte do ecossistema global, coloca em pauta a discusso de como garantir o desenvolvimento urbano sustentvel. Essa viso, muito embora venha conquistando maior espao, ainda dever passar por um intenso embate com a concepo mais tradicional de desenvolvimento urbano, que trata a realidade de forma setorizada e fragmentada. As reas urbanas em todo o mundo so consideradas locais privilegiados para gerao de emprego, inovao e ampliao das oportunidades econmicas. Os centros urbanos revelam enorme agilidade na construo de uma rede de relaes no plano da economia, da poltica e da cultura, conectando zonas rurais, pequenas, mdias e grandes cidades. No marco destas transformaes uma parcela significativa da populao mundial passou a ter acesso a um nvel de consumo e riquezas sem precedentes (Milbrath, 1989). Obviamente, esta parcela da populao que desfruta de um nvel alto de consumo e a outra que desfruta de um consumo moderado (satisfazendo suas necessidades bsicas) devem s cidades o padro de vida que possuem. Na outra face do espao urbano esto os excludos, aqueles que no satisfazem suas necessidades materiais bsicas. Ainda que de forma diferenciada, cidades do mundo inteiro defrontam-se com este quadro de inclusoexcluso (Orr, 1994; Cahn, 1995). Por um lado, criam-se espaos pblicos e se socializa a vida urbana e, por outro, crescem as zonas privatizadas. Aumenta-se a oferta de servios pblicos e de equipamentos coletivos, mas tambm cresce o nmero de pessoas que vivem ilhadas em reas degradadas e perifricas, sem meios para informar-se e ter acesso a estes equipamentos. Neste sentido, muito importantes so as redes que integram representantes do movimento popular, sindical e ambientalista e/ou incorporam em suas plataformas de luta a questo socioambiental, tentando influenciar a implementao de polticas pblicas. Essa parceria expressa um avano na compreenso da problemtica urbana, no sentido de superar a viso que atribui estatuto diferenciado para a questo da pobreza e da deteriorao ambiental quando ambos, na verdade, originam-se de um estilo de desenvolvimento que gera desigualdades sociais e desequilbrio ambiental. Ao abordar estes temas aqui, tenta-se direcionar a anlise para o legado da racionalidade moderna, em que a vida cotidiana, a reflexo, a cincia e a tcnica confundem-se e, muitas vezes, nos confundem a ponto de duvi-

darmos da herana iluminista que tanto pregamos (Best e Keller, 1991). Boaventura (1995) comenta que talvez seja intil convocar as promessas da modernidade para abrir os caminhos democrticos e emancipatrios da crise contempornea deste final do sculo, pois no se trata, a seu ver, de mais uma crise do mundo moderno. Na verdade, h uma simultnea crise dos processos de regulao social e de seu possvel potencial emancipador, incluindo-se a as formas consagradas de se conceber e pensar a sua tenso no interior das categorias da modernidade. Concretamente, isto quer dizer que as solues de compromisso j experimentadas historicamente entre Estado, mercado e comunidade e suas correspondentes racionalidades levaram-nos invariavelmente a um oceano de irracionalidades acumuladas, do qual so testemunhas a degradao ambiental, o aumento da populao, as disparidades e desigualdades entre centro e periferia, a misria e a fome que convivem com a abundncia, as guerras tnicas e religiosas, a dependncia do indivduo em relao ao consumo mercantil, os modos selvagens de destinao dos direitos do mercado de trabalho a lista , na verdade, enorme. Entretanto, h novas formas de ao social que podem abrir caminho para alternativas cognitivas, polticas e subjetivas no contexto contemporneo. No que diz respeito s alternativas polticas, o princpio nico do mercado confina o Estado e deslegitima as formas de sociabilidade. Porm, este movimento ao mesmo tempo oculta outras sociabilidades, prticas e culturas que a modernidade marginalizou, revelando-as como espaos politizados (basicamente pelos movimentos sociais contemporneos). So os espaos domsticos, o da produo, o da cidadania, o espao mundial, cada um deles constituindo um feixe de relaes sociais que, conectandose em suas vrias interfaces pela ao poltica, rompem com seu lugar amorfo e meramente interativo que o campo poltico institucional lhes havia designado. Em conjunto, tornam visvel uma multiculturalidade atuante, que se torna capaz, no tempo, de identificar relaes de poder e imaginar formas de transform-las em relaes de autoridade partilhada. Reconhecer que estes campos de negociao e conflito podem formar um novo senso comum poltico implica reconhecer que no h sada no fortalecimento do princpio nico do Estado, mas sim na sua relativa desregulao. Nem esta sada est na predominncia do mercado ou da comunidade, incapazes por si s de garantir uma regulao social que no seja fragmentada e dispersa. Nesta perspectiva, a poltica j no mais pode ser pensada em base exclusivamente nacional ou local. Deve-se imaginar o mundo como um espao pblico (como su-

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gere Habermas), uma sociedade civil na qual se defrontam projetos e vises distintas, antagnicas ou complementares. Habermas (1989) afirma que a razo e a verdade resultam da interao do indivduo com o mundo dos objetos, das pessoas e da vida interior. Por isso, a razo e a verdade s podem decorrer da organizao social dos atores interagindo em situaes dialgicas. A razo no tem sua sede no sujeito epistmico, como queria Kant, nem no ser antropolgico, ao mesmo tempo pulsional e razovel, como imaginava Marcuse, mas sim na organizao inter-subjetiva da fala. O que razovel, para os indivduos e a sociedade, brota portanto de um consenso, resultante da razo dialgica. O conceito de razo resulta naquilo que em um contexto social, vivido e compartilhado por atores lingisticamente competentes, pode ser elaborado como querido e aceitado por todos. Nessa acepo, razo e verdade deixam de ser valores absolutos para se transformarem em valores temporariamente vlidos, de acordo com o veredito dos atores envolvidos na situao, os quais estabelecem consensualmente o processo pelo qual a verdade e a razo podem ser conquistadas em um contexto vlido. Reconhecer vrias formas de conhecimento e prticas que recusam o imprio da fragmentao e disperso, ou seja, a busca de alternativas polticas, cognitivas e subjetivas, como sugerido anteriormente, um exerccio sociolgico que est presente em vrias modalidades das aes sociais, inclusive no campo das disputas institucionais, principalmente quando relacionadas problemtica ecolgica, por estar a presente um campo simblico que inclui uma gama de valores, inclusive valores ps-materialistas, e portanto cria e acomoda novas demandas pblicas bastante sofisticadas (Wallace e Alison, 1995; Roe, 1995). Na opinio de Ortiz (1995), a questo ecolgica heuristicamente revela esse mundo que est se formando. A ecologia, no apenas o movimento, um tema global, que revela algo a respeito de uma sociedade civil mundial. Nesse sentido, o movimento perpassa pases, grupos e classes sociais articulados a um outro conceito de natureza. A PERSPECTIVA AMBIENTAL NA POLTICA CONTEMPORNEA Para muitos programas ambientais, no mbito internacional, a questo da coordenao entre programas ambientais federais, estaduais e locais discutvel. Cada nvel tem mantido sob jurisdio propostas especficas. Os programas federais e estaduais, nos Estados Unidos, por exemplo, tm enfatizado o desenvolvimento e o geren-

ciamento dos recursos naturais, como ar e solo, enquanto os municpios esto mais inclinados para o tratamento da gua, resduos, parques e reservas (Vig e Kraft, 1994; Newton e Dillingham, 1994; e Cahn, 1995). Um pequeno nmero de programas envolvem a sobreposio de responsabilidades, como por exemplo, programas de poluio atmosfrica. Nas ltimas dcadas, internacionalmente, um crescente nmero de legislaes tm sido aprovadas para regular o uso do solo nos governos locais (Agatiello, 1995; Schoenbaum e Rosenberg, 1991). Como conseqncia, tem-se um aumento na tenso e conflito entre estados e governos locais sobre questes de uso prioritrio e autonomia decisria. Em cada caso, a questo da implementao das polticas esbarra nos conflitos entre os diferentes nveis de governos e, principalmente, entre os diversos atores envolvidos. No caso dos Estados Unidos (Newton e Dillingham, 1994), observa-se que as reas de conflitos mais significativos poderiam ser localizadas na questo da ocupao do solo. Para os autores, as autoridades tendem a priorizar o aspecto econmico do desenvolvimento em detrimento da conservao dos recursos. O caso brasileiro no se diferencia muito deste processo. Os programas federais e estaduais (Guimares, 1986; Viola, 1992 e Ferreira, 1992) tm priorizado as aes voltadas aos aspectos mais conservacionistas da questo ambiental e aos programas de controle de poluio do ar, exatamente por estes no envolverem conflitos mais significativos nas relaes entre os atores. A montagem das agncias pblicas voltadas especialmente para a questo ambiental e a formulao da poltica ambiental so recentes no Brasil. A Secretaria Especial de Meio Ambiente, vinculada ao Ministrio do Interior, foi criada em 1973, tendo atribuies voltadas para a conservao ambiental e o uso racional dos recursos naturais (Guimares, 1986). Em 1981, foi promulgada a Poltica Nacional de Meio Ambiente. Esta poltica marca um avano na ao estatal porque explicita a necessidade de responsabilizao dos causadores ambientais (Ferreira, 1992). Em 1985 criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Cria-se tambm o Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) e o Sistema Nacional de Meio Ambiente. O principal marco da ao pblica para a rea ambiental a Constituio Federal de 1988, pois foi resultado de forte conscientizao da populao brasileira e mobilizao. O captulo de meio ambiente inovador e avanado. Considera-se que a efetividade dos direitos deve ser garantida pelo poder pblico e pela coletividade. novidade tambm a ao concorrente entre as trs esferas da Federao: Unio, estados e municpios, como co-respon-

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sveis pela garantia da qualidade ambiental. Na verdade amplia o papel dos estados e municpios para exercitarem polticas ambientais. O Estado de So Paulo foi precursor das aes voltadas para a questo ambiental (Ferreira, 1992). No mbito municipal, o crescimento expressivo da ao especfica para o meio ambiente ocorre aps 1988. As leis orgnicas refletem este amadurecimento do tema nas agendas dos governos locais. A criao da maioria das agncias governamentais das trs esferas de governo e da legislao fundamental, voltada para a questo ambiental, data dos anos 80. Contudo, foram criadas num perodo de crise do Estado, o que significou escassez de recursos oramentrios e dificuldades de coordenao das diferentes polticas pblicas. No incio dos anos 90, h uma sria crise de continuidade na poltica ambiental no mbito federal, inscrita na crise geral de governabilidade do pas produzida pelo processo de impeachment de Collor. A principal manifestao desta crise foi a existncia de quatro secretrios de meio ambiente (Ferreira e Viola, 1996). Com a ascenso de Itamar Franco presidncia, foi criado o Ministrio de Meio Ambiente, o que em nada contribuiu para aumentar a importncia da questo no governo. No governo Fernando Henrique Cardoso, o que ocorre, infelizmente, que a poltica ambiental ainda no considerada uma poltica social e, portanto, est desvinculada das demais polticas pblicas e nem mesmo uma poltica de desenvolvimento e conseqentemente est tambm desvinculada das demais polticas econmicas. Todavia, na histria recente, vrios acontecimentos na rea das polticas ambientais podem ser considerados relevantes. O que tem se apresentado como inovador, na rea das polticas ambientais em nosso pas, o que vem ocorrendo no mbito do poder local. Enquanto a poltica ambiental, no nvel federal, declinou-se em termos de importncia poltica, ocorreram, no mbito municipal, experincias de buscas de modelos de sustentabilidade, em vrios estados brasileiros. Vrios casos j so considerados emblemticos, como o da cidade de Curitiba, por exemplo. Contudo, parece que o que realmente inovador que este processo estende-se por vrias outras cidades brasileiras, podendose citar aqui o caso do Estado de So Paulo, como um exemplo importante neste processo (Ferreira, 1996). Sem o mesmo acesso aos recursos que Curitiba, em vrias cidades do Estado de So Paulo, tanto de pequeno quanto de mdio e grande portes, foram formuladas e implementadas polticas municipais ambientais. Neste processo, obviamente os conflitos entre os diferentes atores tambm foram acirrados, entretanto, em al-

guns casos, o tratamento dos rumos do desenvolvimento urbano foi discutido de forma mais integrada e sistmica, sendo que a poltica ambiental no nvel local apresentouse mais realista com o quadro de excluso social que caracteriza vrias cidades do mundo, inclusive as brasileiras. O crescimento das cidades est intrinsicamente relacionado ao aumento do nmero de pessoas que as escolhem para viver. A crescente concentrao de populao no urbano vem acompanhada pela deteriorao da qualidade de vida, especialmente em cidades da Amrica Latina, frica e sia (Lidstone, 1995). Por outro lado, a reestruturao da dinmica urbana um aspecto a ser considerado, o que nos remete questo da gesto das cidades (Wilson, 1994). Em algumas cidades do mundo j existem iniciativas no sentido de promover um gerenciamento integrado das atividades urbanas que aumente a qualidade de vida da populao e preserve o equilbrio ambiental (Vig e Kraft, 1994). Alm disso, residir e trabalhar fora das grandes cidades vem se tornando possvel para um maior nmero de pessoas nos pases centrais do processo de globalizao, graas s mudanas significativas nas estruturas de produo e consumo. Avanos nas reas de comunicao e transporte estariam permitindo esquemas mais geis e descentralizados de participao no processo produtivo. Mantidas as devidas propores, poder-se-ia sugerir que os padres de redistribuio populacional e desconcentrao industrial (Martine, 1995), recentemente observados na regio Sudeste brasileira e particularmente em torno de So Paulo, apresentam algumas caractersticas anlogas s que prevalecem nos pases do Norte. Com a chegada das indstrias, tem-se tambm o deslocamento de populaes. Os dados do Censo Demogrfico de 1991 mostram que a Regio Metropolitana de So Paulo passa a integrar o conjunto das regies com taxas negativas de migrao, revertendo o sinal de seus saldos migratrios. Seu parque industrial perde em fora de atrao populacional para os novos parasos urbano industriais do interior. A Regio Administrativa de Campinas a que apresenta a maior taxa de crescimento dos anos 80. Sua populao registra um alto grau de urbanizao, com mais de 90% de seus habitantes instalados no permetro urbano. Entretanto, no caso brasileiro, pelas caractersticas histricas, o processo de industrializao e urbanizao trouxe para a Regio Metropolitana de So Paulo e atualmente, dado o processo de contrametropolizao, vem trazendo para a Regio de Campinas e para a Baixada Santista a ampliao das carncias sociais e dos servios pblicos, bem como a falncia das polticas administrativas. Trouxe tambm a deteriorao ambiental (prin-

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cipalmente dos recursos hdricos) e o estrangulamento da infra-estrutura das cidades (principalmente nos setores de saneamento, habitao e transporte). importante levar em conta que o Brasil um pas de urbanizao tardia. Alm disso, no se trata, como o foi em grande parte no caso dos pases do Norte, de uma urbanizao por atrao dos empregos gerados nas cidades, mas sim por expulso do campo. O mundo rural brasileiro foi atravessado por uma poderosa corrente modernizadora, que implantou a monocultura e a mecanizao, reduzindo drasticamente o emprego e, por outra corrente profundamente conservadora, transformando o solo agrcola em reserva de valor. Sem emprego no campo ou, quando muito, com emprego sazonal caracterstico da monocultura e sem alternativa de acesso terra, a populao foi expulsa para as cidades, originando periferias miserveis, com bairros que tiveram freqentemente taxas de crescimento superiores a 10% ao ano (Ipea, 1995). Este processo hoje agravado pelo impacto das novas tecnologias sobre a indstria e os servios urbanos, que se vem obrigados a reduzir a mo-de-obra empregada, deixando para parte da populao brasileira a alternativa do setor informal, do desemprego e dos servios domsticos. Esta situao implica o surgimento de milhes de pequenos dramas locais no conjunto do pas, problemas graves de habitao, sade, poluio, necessidades adicionais de escolas, organizao de sistemas de abastecimento, programas especiais para pobreza crtica, elaborao de projetos de saneamento bsico e assim por diante. Desse modo, os municpios passam a se defrontar com uma situao grave que exige intervenes geis em reas que extrapolam as tradicionais polticas na rea urbana. Trata-se de amplos projetos de infra-estrutura, polticas sociais, programas de emprego e polticas ambientais, envolvendo inclusive estratgias locais de dinamizao das atividades econmicas. Os municpios situam-se na linha de frente dos problemas, mas esto no ltimo escalo da administrao pblica. H um deslocamento generalizado dos problemas para a esfera local, enquanto as estruturas polticoadministrativas continuam centralizadas. Este processo criou um tipo de impotncia institucional que dificulta dramaticamente qualquer modernizao da gesto local, enquanto favorece o tradicional caciquismo articulado com relaes fisiolgicas nos escales superiores. Com o processo de urbanizao, os problemas deslocaram-se, mas no o sistema de deciso correspondente. Assim, o que se tem hoje um conjunto de problemas modernos e uma mquina de governo caracterstica das necessidades institucionais dos anos 50.

No entanto, no mbito municipal (Ferreira, 1996; Jacobi, 1994), j existem vrios mecanismos legais e institucionais para o poder local enfrentar o processo de degradao socioambiental, como visto anteriormente. Alm disso, o processo de democratizao pelo qual passa a sociedade brasileira permite experincias de planejamento participativo, que no caso dos Estados Unidos (Vig e Kraft, 1994) por exemplo, facilitaram significativamente a implementao de polticas pblicas com caractersticas socioambientais no nvel local. A reconstituio do processo de participao dos movimentos sociais organizados no mbito do Executivo e Legislativo municipais permite, em primeiro lugar, ampliar os dados para uma anlise mais aprofundada sobre o processo de reconhecimento na construo de novos sujeitos coletivos e na ampliao dos espaos pblicos. Estes elementos possibilitam a construo de uma institucionalidade ampliada, cujos reflexos podem nos levar a superar o ciclo de fluxos e refluxos, normalmente presentes nas lutas pela superao de carncias imediatas. Em uma sociedade extremamente excludente, como a brasileira, no deixa de ter grande significado poltico o fato de as entidades populares e ambientalistas estarem sempre em pauta na grande imprensa, mesmo quando a agenda refere-se tanto s questes urbanas imediatas quanto a propostas de mudanas mais estruturais. A base desta legitimidade encontra-se em largo sentido em funo do nvel de reconhecimento em campos diversos (culturais, polticos e econmicos) que moldam a disputa pelo poder local. Do estgio de reconhecimento como interlocutor das administraes, que marcam social e administrativamente a implementao de polticas ambientais municipais, o movimento social poderia conseguir espao para alm dos problemas urbanos mais imediatos. Nesta direo, ao mesmo tempo em que exige uma maior organicidade, a participao junto ao Legislativo e ao Executivo abre perspectivas de amadurecimento poltico, possibilitando a combinao entre os limites das demandas imediatas e um patamar que envolve diretrizes e polticas estruturadoras mais gerais e, portanto, sujeitas s oposies mais explicitadoras. O jogo de reconhecimento nesta dimenso passa ento por filtros polticos mais sofisticados, que traduzem o envolvimento de categorias mais amplas, como formadores de opinio, classes mdias urbanas, tcnicos do aparelho estatal, intelectuais, grupos e partidos polticos, lideranas polticas individuais, igreja, grupos empresariais, imprensa e etc. Neste confronto, os atores sociais precisariam adquirir uma organicidade capaz de ultrapassar os limites dos conflitos localizados, para proporem programas e controles

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redefinidores da natureza dos mecanismos inerentes s polticas pblicas tradicionais. Isso implicaria mudanas da natureza dos movimentos sociais, que, por suas caractersticas cclicas, teriam que transpor as condies de agentes meramente reativos para se firmarem como sujeitos, tambm responsveis pela construo de uma sociedade social e politicamente democrtica. Este processo ainda bastante incipiente, indicando, entretanto, avanos polticos significativos no processo de formulao e implementao das polticas ambientais brasileiras. Diferentemente da poltica ambiental estadual (Ferreira, 1992), em alguns municpios do Estado de So Paulo houve uma real preocupao de vincular a questo ambiental questo social, pelo menos no nvel da formulao de seus Planos Diretores, ou ainda na formulao de suas Leis Orgnicas. Alm disso, a implementao de Consrcios Intermunicipais em termos sociolgicos e polticos muito relevante. H aqui claramente a possibilidade emprica de um acordo poltico/social que ultrapasse a viso corporativista, geralmente presente nos partidos polticos, e que trabalhe em uma perspectiva mais global. Nos casos de pequenas cidades no deixa de ser interessante o fato de, legalmente, estas j estarem providas de instrumentos para poderem implementar polticas ambientais a curto prazo. O surpreendente o caso da cidade de So Paulo, onde haveria condies, inclusive em termos de recursos tcnicos e humanos, para realmente se implementar uma poltica municipal de meio ambiente. Entretanto, em uma cidade globalizada, com Universidades altamente qualificadas, uma classe mdia intelectualizada, que tem uma conscincia ecolgica bastante refinada, a questo ambiental tem tido papel totalmente secundrio, como se os problemas sociais prioritrios, segundo os policy makers locais, no estivessem totalmente vinculados ao processo de degradao ambiental da metrpole. Na verdade, os problemas ambientais da cidade de So Paulo so, ao mesmo tempo, particulares, pois localizamse numa determinada poro do territrio brasileiro muito especfico em funo das caractersticas geogrficas e de sua herana histrica e social, e gerais, porque ilustram um processo em curso em diversas partes do mundo. O processo de urbanizao em curso nessas ltimas dcadas tem se concentrado particularmente na Amrica Latina. A taxa anual de crescimento da populao urbana nesses pases de 3,7% ao ano, enquanto na maioria dos pases do Norte de 1,1% ao ano, segundo dados da ONU (Lidstone, 1995). Por outro lado, principalmente nas grandes cidades que esse processo demogrfico est ocorrendo: das 82

cidades com mais de 4 milhes da habitantes que devero existir no ano 2000, 81 estaro em pases da Amrica Latina, frica e sia; das 23 megacidades com mais de 10 milhes que existiro naquele ano, 17 sero nestes pases; e dentre as dez maiores cidades do mundo s figuraro duas (Tquio e Nova York) do Norte. Portanto, o que est ocorrendo um processo de urbanizao que pode acarretar pobreza e concentrao de renda e no fruto de desenvolvimento tecnolgico que gera desenvolvimento econmico sadio e equilibrado. Obviamente, essa no uma questo s demogrfica; ela est inserida num contexto macroeconmico. Segundo o documento do comit preparatrio da ONU para a Conferncia de 1992, no Rio de Janeiro, reunido em Genebra em 1991, para os pases em desenvolvimento, a dcada de 80 caracterizou-se por diminuio do fluxo de recursos externos, declnio no preo de seus produtos de exportao, aumento do peso da dvida externa e crescentes barreiras alfandegrias para seus produtos (ONU, 1991). Isso fez com que, a partir de meados dos anos 80, segundo o mesmo documento, houvesse uma drenagem de recursos dos pases do Sul para os pases do Norte, causada por uma conjuno de fatores, dentre os quais as taxas de juros dos pases desenvolvidos. Neste sentido, a discusso do ambiente urbano, principalmente dos pases do sul, adquire importncia crucial para a Agenda 21. Da tambm a importncia de se discutir os problemas ambientais e as estratgias para suas solues nas cidades brasileiras. Em mbito mais geral, poder-se-ia indicar algumas questes que nortearam a reflexo sobre cidades e meio ambiente, atravs das categorias de anlise globalizao, descentralizao e sustentabilidade. Em primeiro lugar, uma parte da literatura acerca do debate em torno da anlise de modelos de sustentabilidade indica claramente a importncia dos processos de descentralizao na realidade contempornea de um mundo globalizado (Buttel e Larson, 1980; Friedman, 1987; Ghai, 1995; Morrison, 1995). Estamos vivendo profundas transformaes sociais. Por um lado, este avano abre novos instrumentos de modernizao, se formos capazes de orient-lo. Por outro, invivel a manuteno da presente ordem poltica quando o ser humano dispe de tecnologias de impacto planetrio. Sem um slido reforo da nossa capacidade de organizao social, o prprio Planeta que se torna invivel. Em outros termos, o ser humano, que demonstrou impressionante capacidade tcnica e impotncia em termos de convvio civilizado, poderia buscar no espao local organizado o lastro poltico que lhe permitiria recuperar as rdeas do seu desenvolvimento.

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Contudo, dada a complexidade de nosso objeto de estudo (polticas ambientais), somente a descentralizao e a participao de vrios atores em ao no solucionariam o problema, como dito na introduo deste artigo. O conceito de sociedade sustentvel foi elaborado originalmente pelo Worldwatch Institute, liderado por Lester Brown, no comeo da dcada de 80. O conceito foi disseminado mundialmente pelos Relatrios Anuais sobre o Estado do Mundo, produzidos pelo Worldwatch desde 1984, e pelo Relatrio Nosso Futuro Comum, elaborado pela Comisso das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, liderada por Brundtland, em 1987. A partir da convocatria da Unced, em 1989, o conceito torna-se um ponto de referncia obrigatrio dos debates acadmicos, polticos e culturais. Na verdade, passa a ser uma idia com fora poderosa sobre a ordem social desejvel e um campo de batalha simblico sobre o significado desse ideal normativo. Neste sentido, o presente artigo associa fortemente a idia de sustentabilidade com outras trs dimenses sociais j consagradas dentro do pensamento poltico do sculo XX: democracia, eqidade e eficincia (Ferreira e Viola, 1996). Em uma sociedade democrtica, o governo eleito em eleies livres competitivas e as regras escritas da sociedade na forma de lei regulam efetivamente as relaes sociais. Numa sociedade democrtica, os direitos individuais tm correlatos nos direitos coletivos e estes tm predomnio sobre os interesses individuais. Em uma sociedade equitativa, todos os indivduos (independente de gnero, origem social, raa, idade, credo e ideologia) tm as mesmas oportunidades para desenvolverem-se enquanto tais. Numa sociedade equitativa, o herdado tem uma importncia mnima e o adquirido tem uma importncia mxima. As dimenses fundamentais da sociedade eficiente so: a avaliao de custo-benefcio na tomada de decises, uma equilibrada combinao de competio e cooperao nas regras de jogo e uma promoo contnua do desenvolvimento tecnolgico. Uma sociedade sustentvel aquela que mantm o estoque de capital natural ou que compensa, pelo desenvolvimento tecnolgico, uma reduo do capital natural, permitindo assim o desenvolvimento das geraes futuras. Numa sociedade sustentvel, o progresso medido pela qualidade de vida (sade, longevidade, maturidade psicolgica, educao, ambiente limpo, esprito comunitrio e lazer criativo), ao invs do puro consumo material. No incio dos anos 90, no Brasil, as questes ambientais estavam bastante presentes nos debates da sociedade, entretanto, paradoxalmente, isso no acontecia no

mbito dos partidos polticos. Parece que, para os partidos polticos brasileiros, a discusso sobre processos de sustentabilidade, obviamente, acarretaria questionamentos mais profundos do nosso processo de democratizao e, portanto, no fazem parte de suas agendas. No h muitas novidades no que tange forma bsica de estruturao dos poderes, em torno do Executivo, Legislativo e Judicirio. No entanto, h indiscutivelmente uma compreenso diferente das formas como a sociedade civil organiza-se para assegurar a sustentao poltica do conjunto. Estamos acostumados a ver o funcionamento do Estado embasado na organizao partidria. Este eixo poltico-partidrio de organizao da sociedade em torno dos seus interesses veiculou, em geral, as posies dos grupos mais conservadores da sociedade. O desenvolvimento dos sindicatos, instncias de negociao do acesso ao produto social, fortaleceu outro eixo de organizao: sindical-trabalhista, baseado no espao de organizao que constitui a empresa e centrado na redistribuio mais justa do produto social. Quando so analisados os pases caracteristicamente social-democrticos, constata-se que estes souberam desenvolver tal eixo poltico, criando sistemas mais democrticos. Em termos prticos, no h dvida de que o fato de os agricultores, metalrgicos, bancrios e outros segmentos estarem solidamente organizados permite que a sociedade se democratize e que negociaes de cpula, caractersticas dos partidos, encontrem um contrapeso democrtico nos diversos interesses profissionais organizados. Pode-se estender o mesmo raciocnio para os impactos do processo moderno de urbanizao. Quando uma sociedade deixa de constituir um tecido descontnuo de trabalhadores rurais e passa a viver em cidades, comea naturalmente a se organizar em torno dos espaos locais, do local de residncia, do que Friedmann (1987) chamou de life space, ou espao da vida. O impacto poltico da formao deste tipo de organizao da sociedade em torno dos seus interesses (o eixo comunitrio) marca a evoluo de uma sociedade governada por representantes para um sistema no qual a participao direta do cidado adquire um peso mais importante. O cidado americano, por exemplo, participa hoje, em mdia, de trs ou quatro organizaes comunitrias. Participa da gesto da escola, do seu bairro, de grupos culturais, de decises do municpio, etc. A descentralizao dos recursos pblicos constitui tambm um processo articulado com uma evoluo do funcionamento do Estado. As pessoas participam efetivamente, pois no vo numa reunio poltica para bater palmas para um candidato, mas sim para decidir onde ficar a escola, como re-

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ciclar o lixo do seu bairro, como ser utilizado o solo da cidade e assim por diante. No se trata naturalmente de reduzir a sociedade ao espao local, como uma volta aos anos 60, do small is beautiful generalizado. Trata-se de entender a evoluo das formas de organizao poltica que do sustento ao Estado: a modernidade exige alm dos partidos sindicatos organizados em torno dos seus interesses e comunidades organizadas para gerir o nosso dia-a-dia. Este tipo de sustentao da gesto dos interesses pblicos indiscutivelmente mais firme do que o equilbrio precrio centrado apenas nos partidos polticos. Tambm cada vez mais importante para uma forma madura de sustento do Estado: a descentralizao e a democratizao dos meios de comunicao. Com partidos mltiplos, sindicatos representativos, fortes organizaes comunitrias e uma mdia democratizada, sero obtidas as bases institucionais razoveis para uma gesto poltica equilibrada (LaMay e Dennis, 1991). Friedmann (1992) e Osborne e Gaebler (1992) estudaram experincias prticas e implicaes tericas das novas tendncias administrativas nas mais diversas reas da administrao pblica na era da globalizao. Segundo estes autores, trata-se evidentemente de repassar muito mais recursos para o nvel local, mas trata-se tambm de deixar a sociedade gerir-se de forma mais flexvel segundo as caractersticas de cada municpio. O novo estilo passa, portanto, pela criao de mecanismos participativos simplificados e muito mais diretos dos atores-chave das cidades: empresrios, sindicatos, organizaes no-governamentais, instituies cientficas e de informao e outros. Passa tambm pela criao de mecanismos de comunicao mais geis com a populao, porque uma sociedade tem que estar bem informada para poder participar. Passa pela flexibilizao dos mecanismos financeiros, com menos regras, e mais controle direto de comits e conselhos da comunidade interessada. Passa pela ampliao do espao de interesse da prefeitura, que dever ultrapassar as preocupaes com a cosmtica urbana para se tornar o catalisador das foras econmicas e sociais da regio. Passa, finalmente, pela organizao de redes horizontais de coordenao e cooperao entre municpios, tanto no plano geral quanto, sobretudo, em torno de programas setoriais. Neste sentido, a inteno maior deste artigo justamente incorporar novos elementos a esta discusso, numa tentativa de ampliar o mapeamento realizado por trabalhos recentes que se debruam sobre o tema das polticas ambientais, em patamares que contemplam reconhecimentos capazes de legitimar um novo recorte nas decises polticas, ou seja, participao que requer dos atores vinculados problemtica ecolgica a capacidade de

incidirem sobre a definio de polticas pblicas e do acesso direto gesto do Estado. Certamente, h problemas a serem enfrentados, no entanto, poder-se-ia dizer que muito se avanou, sendo que as polticas municipais de meio ambiente so um exemplo disso.

NOTA
Agradeemos a Eduardo Viola pelos comentrios crticos verso original deste texto.

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