Mdulo II

Los sujetos de la Administracin Pblica

Las figuras subjetivas en el Derecho administrativo

[5.1] Cmo estudiar este tema? [5.2] Las personas jurdicas pblicas: la aplicacin de la tcnica de la personificacin [5.3] Clasificacin dogmtica de las personas jurdicas pblicas [5.4] Los entes pblicos en Espaa [5.5] La capacidad de los entes pblicos [5.6] Los rganos administrativos

TEMA

[5.7] Los administrados

Esquema

TEMA 5 Esquema

Estructuras subjetivas

Personas jurdico pblicas

rganos administrativos

Los administrados

Categoras Teora de la imputacin

Tcnica de la personificacin Clasificacin estructural Unipe rsonale s cole giados Re pre se ntativos no re pre sentativos Ele ctivos no e le ctivos Clasificacin funcional

Clasificacin dogmtica

Simple s cualificados Status por pe rte ne ncia te rritorial Capacidad de los administrados

Pblico/privado Territoriales/no territoriales

Entes pblicos en Espaa

Entes polticos primarios Entes instrumentales

rganos centrales rganos perifricos

Derecho Administrativo I

Capacidad de los entes pblicos

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Ideas clave
5.1. Cmo estudiar este tema?
Este tema es el primero del segundo mdulo de la asignatura que se centra en los sujetos que componen la AAPP y sobre los que se aplican las normas administrativas estudiadas en los temas anteriores. Tres son las figuras subjetivas bsicas del Derecho administrativo que analizamos a continuacin: El administrado (persona fsica o jurdica). La persona jurdica pblica (organizaciones a travs de las cuales el Gobierno y su Administracin ejercen el poder). Los rganos administrativos (rganos que integran la Administracin y a cuyo frente se encuentran personas fsicas). Para estudiar este tema lee el Captulo Septimo: Las estructuras subjetivas, pginas 283-318, del manual de la asignatura: Principios de Derecho Administrativo General, Tomo I, de Juan Alfonso Santamara Pastor.

5.2. Las personas jurdicas pblicas: la aplicacin de la tcnica de la personificacin

El Gobierno y su Administracin ejercen el poder a travs de personas integradas en organizaciones que integran a su vez la AAPP como persona jurdico-pblica. Las personas que desempean las funciones encomendadas por la AAPP son los funcionarios y de sus acciones responde la AAPP que es quien les dirige. La AAPP tiene capacidad jurdica de obligarse y de obrar porque tiene personalidad jurdica. Esta personalidad se le atribuye a la AAPP con la teora organicista de VAN GIERKE, que implica que el Estado y la Administracin actan como el cuerpo humano a travs de una serie de rganos y, por lo tanto, lo que realizan sus rganos se le imputa a la Administracin.

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As mismo, se evidencia la personalidad jurdica de la AAPP cuando el Fisco le reclama el cumplimiento de sus obligaciones patrimoniales, ya que de lo contrario no se le podra exigir nada, y, por ltimo, esta personalidad jurdica se le atribuye a la AAPP para que restrinja o limite las facultades de disposicin del monarca sobre el Estado.

De la personificacin jurdica de la Administracin se deriva:

La consideracin del derecho pblico como un conjunto de autnticas relaciones jurdicas entre la Administracin y los ciudadanos.

Ventajas para los ciudadanos porque pueden exigir a la AAPP responsabilidad por los daos que cause con el ejercicio de su actividad. Una adecuada estructuracin de las AAPP en entes territoriales con personalidad jurdica diferenciada y en organismos autnomos que de stos derivan.

5.3. Clasificacin dogmtica de las personas jurdicas pblicas

La AAPP no es nica, por lo que al hablar de Administracin nos estamos refiriendo al sinfn de rganos que la componen. A continuacin analizamos la clasificacin dogmtica de la Administracin.

Clasificacin dogmtica de la Administracin, en la que se distinguen: Los entes pblicos de los entes privados Entes territoriales y no territoriales

Los entes pblicos de los entes privados Garrido-Falla estableci cinco criterios para distinguir a los entes pblicos de los privados.

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Entes pblicos Fin

Prerrogativas o potestades
Pblico capacidad de sancin, de expropiacin
por e l Estado organismos autnomos se e ncuadra en otro ente/AAPP de la que de penda

Entes privados
Privado
NO por voluntad de sujetos particulares SA, SL, fundacione s

Creacin Forma de personificacin Encuadramiento

en s mismo

Esta clasificacin ha quebrado en algunos puntos debido a la huda del Derecho administrativo del Derecho pblico al Derecho privado que es ms flexible. Ello se plasma en que, en la actualidad, existen cada vez ms personas jurdicopblicas que se constituyen bajo forma jurdico-privada. Ej.: las empresas pblicas o de capital mixto, o las personas pblicas constituidas bajo forma de personificacin pblica que se rigen por derecho privado. Entes territoriales y no territoriales A los entes territoriales se les define por el territorio sobre el que ejercen sus funciones y competencias (el Estado, las CCAA o las EELL). El Estado es una comunidad asentada en un determinado territorio sobre el que se ejerce una poltica y existe una organizacin. Todo ente ejerce sus competencias sobre un territorio y sobre las personas sitas en l.

Entes territoriales

Entes no territoriales Entes no territoriales son los entes instrumentales (Ej.: los ministerios dentro de la Administracin General del Estado) que sirven de instrumento a los Entes polticos primarios.

Entes territoriales son los entes polticos primarios (Estado, CCAA, EELL)

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5.4. Los entes pblicos en Espaa

Caracteres y tipologa general Los entes pblicos en Espaa se distinguen conforme a dos criterios para facilitar la eficacia en la prestacin de servicios: La esencialidad: por la que se caracteriza a los entes polticos primarios, ya que cada uno de ellos tiene su propia Administracin as como entes instrumentales a su servicio para la gestin descentralizada de sus funciones. La instrumentalidad: que caracteriza a los entes instrumentales por estar adscritos a los entes polticos primarios (Ej.: la CNMV depende del Ministerio de Economa y Hacienda, el Centro Navarro de Salud depende de la Consejera Navarra de Salud, etc.).

Entes polticos primarios Organizacin

Frmulas democrticorepresentativas Los destinatarios de sus funciones son TODAS las personas de su territorio Carcte r ge ne ral

Entes instrumentales
Frmulas burocrticas de ge stin (funcionarios) Los de stinatarios son de te rminados colectivos sectoriales Carcte r de e spe cialidad Solo e je rcen las pote stades pblicas supe riore s cuando la le y se las atribuye expresamente

Base personal

Fin

Medios

Potestades pblicas superiores

Los entes polticos primarios Son los tres niveles en los que se estructura el Estado: Nivel estatal: el ente primario es el Estado al que la CE atribuye personalidad jurdica en su conjunto.

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Nivel regional: la CE no atribuye expresamente personalidad jurdica a las CCAA, sino que son algunos Estatutos de Autonoma los que atribuyen esta personalidad a las CCAA y otros, junto con las leyes de Gobierno de las CCAA, atribuyen a la Administracin autonmica dicha personalidad jurdica. Nivel local: los Art. 140 y 141 de la CE atribuyen personalidad jurdica plena a los municipios y a las provincias, pero nada dice la CE respecto de las islas. Los entes instrumentales Son personas jurdicas dependientes de los entes polticos primarios que los crean, pero actan con personalidad jurdica propia distinta de la de dichos entes polticos primarios de los que dependen. Se trata de los organismos autnomos, de las sociedades pblicas, etc. A travs de estos entes se produce la descentralizacin territorial y se caracterizan porque sirven de instrumento al ente poltico que los crea y por su carcter heterogneo y plural.

Entes instrumentales de naturaleza corporativa

Son pocos y se asocian para prestar conjuntamente servicios pblicos, Ej.: mancomunidad de la comarca de Navarra.

Entes instrumentales de naturaleza institucional

Entre estos se distinguen: -Los entes pblicos de gestin -Las sociedades pblicas -Las fundaciones pblicas

Entre los entes instrumentales de naturaleza institucional se distinguen: Los entes pblicos de gestin: se constituyen bajo forma de personificacin jurdico-pblica. Ej.: la Seguridad Social que depende del Ministerio de Sanidad, el INEM que depende del Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales

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Las sociedades pblicas: tienen forma de personificacin jurdico-privada. Ej.: SA, SL. Las fundaciones pblicas: constituidas por entes pblicos bajo personalidad jurdica privada. Ej.: Fundacin La Caixa.

5.5. La capacidad de los entes pblicos

Caracteres generales Los entes pblicos tienen capacidad jurdica y capacidad de obrar, pero es distinta en funcin del tipo de ente pblico. Esta capacidad en los entes polticos primarios se caracteriza por su generalidad y en los instrumentales por su especialidad. Los entes pblicos pueden llevar a cabo cualquier tipo de actividad, tanto de derecho pblico como privado, salvo que la ley se lo prohba. No existen entes pblicos con capacidad jurdica limitada o restringida; sin embargo, en algunos supuestos determinados rganos cuando actan o contratan su actividad est subordinada a la aprobacin de un ente poltico superior por razn de organizacin, no de tutela. Lmites a la capacidad de los entes pblicos La AAPP sirve con objetividad a los intereses generales pero con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Lmites formales Lmites sustantivos La capacidad de los entes pblicos se encuentra limitada por los intereses generales que persigue, ya que en caso contrario se producira una desviacin de poder

Implican que los entes pblicos solo actan cuando la ley expresamente se lo permite

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Lmites derivados de la distribucin competencial La distribucin competencial sobre materias supone que la Administracin tiene limitada su capacidad de obrar en determinadas materias. Esta capacidad de cada una de las AAPP viene determinada por la atribucin competencial y por la territorialidad del inters que cada actividad concreta pretenda satisfacer. Cada ente tiene que actuar en las materias que tenga atribuidas y siempre que persiga un inters que no exceda de su territorio. Ej.: El Gobierno de Aragn no puede potenciar su Consejera fuera de la CCAA de Aragn, aunque los intereses sean comunes; a la Guardia Civil no le corresponden las competencias de control de trfico en las CCAA de Catalua y Pas Vasco porque stas tienen sus propios guardias (mossos d esquadra / ertzaintza).

5.6. Los rganos administrativos

Concepto La AAPP es una organizacin instrumental que acta siempre ante el Derecho como un sujeto que emana actos, declaraciones, se vincula por contratos y responde con todo su patrimonio de los daos que cause, siendo enteramente justiciable por los Tribunales. Dinmica del rgano: teora de la imputacin Al igual que las personas fsicas responden de sus actos, a los entes pblicos se les imputan todos los actos que cometan los rganos a travs de los que actan, es decir, de los actos de los funcionarios responde la Administracin.

Teora del rgano

Se basa en que, como el rgano es parte integrante de un ente pblico, al actuar, los actos que realiza se imputan a dicho ente pblico como si los hubiera realizado l directamente; a excepcin de los actos que sean ilcitos porque la responsabilidad se imputar a cada persona en particular.

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Imputacin total La imputacin puede ser total , si la persona fsica titular de un rgano lleva a cabo una actuacin con efectos jurdicos ad extra (Ej.: si el rgano contrata, otorga subvenciones, expropia)

Imputacin parcial Imputacin parcial , se refiere a hechos o actividades que se imputan a un funcionario o agente pero que no constituyen actos jurdicos sino que es el ejercicio de una actividad material.

Para que la imputacin se produzca es necesario que: La actividad realizada por el funcionario sea una de las propias del ente pblico. Que haya una apariencia mnima formal de ese acto (es decir, que sea dictado por el rgano competente siguiendo el procedimiento legalmente establecido). Que el funcionario hubiese sido investido como tal. Tipologa de los rganos

Clasificacin de orden estructural:

rganos unipersonales : la titularidad la ejerce una nica persona fsica rganos colegiados: la titularidad corresponde a varias personas fsicas que llevan a cabo la actividad. Ej.: Consejo de Estado, jurado provincial, Tribunal de oposicin rganos representativos : el nombramiento del titular se efecta por parte de la colectividad que constituye el sustrato social del ente rganos no representativos : el nombramiento de sus titulares no se efecta por parte de la colectividad que constituye el sustrato social del ente

rganos electivos: se nombra mediante votacin. Ej.: el Parlamento

rganos no electivos: el nombramiento corresponde a una sola persona. Ej.: Ministro

Clasificacin funcional: depende del tipo de funciones que desempeen los distintos rganos o del mbito territorial sobre el que se ejercen.

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Clasificacin funcional: rganos centrales: ejercen su competencia en todo el territorio nacional. Ej.: Ministerios rganos perifricos: ejercen su competencia en un determinado territorio que puede ser la provincia o la CCAA. Ej.: el Delegado del Gobierno en la CCAA, el Subdelegado del Gobierno en la Provincia

Clasificacin general: es el criterio general que clasifica los rganos en funcin de las competencias que desempean.
Clasificacin general: rganos activos : los que llevan a cabo actuaciones positivas (Ej.: ministro) rganos consultivos : los que emiten dictmenes (Ej.: Consejo de Navarra)
rganos deliberantes : los que deliberan sobre cuestiones especficas de su competencia (Ej.: el Tribunal de Aguas) rganos de control : ejercen competencias de control (Ej.: el Tribunal de cuentas)

5.7. Los administrados

Concepto El administrado es cualquier sujeto de derechos (persona privada, fsica o jurdica) destinatario del ejercicio de una potestad o derecho de una AAPP , frente al cual la Administracin ostenta una posicin dominante o de supremaca en la relacin entre ambos. Sin embargo, las relaciones de la Administracin sujetas al Derecho administrativo no siempre tienen que tener en la otra parte a un administrado (persona privada) sino que pueden existir relaciones entre AAPP y tambin relaciones entre personas privadas sujetas a Derecho pblico. Frente a las potestades de la Administracin los administrados tienen garantizados sus derechos constitucionales (en especial los que se regulan en los Art. 14 a 29 y 30.2 de la CE) y los derechos bsicos reconocidos en el Art. 35 de la LRJ-PAC.

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Categora de Administrados Administrado simple / cualificado: la posicin del administrado respecto de la Administracin puede ser simple (la AAPP ostenta una relacin de supremaca general. Ej.: ciudadano normal) o cualificada (la AAPP ostenta una relacin de supremaca especial. Ej.: funcionario). Los ciudadanos normales estamos sometidos a las potestades generales de la Administracin sin especialidad porque nuestra relacin con ella es general, en cambio hay administrados que tienen una relacin mucho ms intensa con la Administracin porque tienen una relacin jurdica especial (los funcionarios, las personas que utilizan los servicios pblicos).

Administrado simple

Cuando se entabla con la Administracin una relacin general de poder Situacin de supremaca genral Sujecin general quin? En general, los ciudadanos (Ej.: los conductores)

Administrado cualificado Cuando existe entre la Administracin y el administrado una relacin especial de poder Situacin de supremaca especial Sujecin especial Ejemplos: funcionarios, soldado, preso, enfermo de un hospital pblico

La generalidad de la vinculacin: el sometimiento de los administrados a una determinada Administracin y las relaciones y deberes jurdicos que surgen entre ambos depende de la pertenencia territorial, es decir, de la relacin del administrado con la Administracin territorial de que se trate. Se distinguen tres tipos de status: Status personal: es el permanente e inherente a una persona que no vara por el hecho de salir del territorio (el Estado otorga la nacionalidad).

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Status global: que se adquiere por la pertenencia regional a una determinada CCAA. ste no es totalizador porque su eficacia no se extingue a todas las relaciones jurdicas del sujeto, sino solo a las de Derecho pblico, y no a todas. Status de intensidad decreciente: dependiendo del municipio al que pertenezcamos tenemos una vecindad u otra y a medida que disminuya la escala territorial las consecuencias jurdicas que implique la vinculacin a dicho territorio sern menores; siendo su adquisicin y prdida ms fciles. El contenido jurdico que implica el status territorial supone el derecho de sufragio activo y pasivo y el sometimiento al sistema normativo del ente en el que el administrado se encuentre. La capacidad de los administrados y las causas modificativas: respecto a la capacidad de obrar el derecho pblico es menos estricto que el privado, ya que incluso reconoce la capacidad jurdica de obrar a asociaciones sin personalidad jurdica. Sin embargo, las limitaciones a dicha capacidad de obrar son mayores en el derecho pblico que en el derecho privado, ya que simplemente por ley o reglamento se puede establecer la incapacidad sin necesidad de declaracin judicial. Las tres causas ms importantes de incapacidad en Derecho pblico son: La nacionalidad: supone causa de exclusin a los extranjeros para ejercer el sufragio activo y pasivo y para ejercer la condicin de funcionario pblico y ocupar cargos pblicos. La edad: a partir de los 18 aos se adquiere la mayora de edad y se puede votar, ejercer la funcin pblica Al cumplir los 65 aos los funcionarios tienen jubilacin forzosa. Enfermedad: las deficiencias fsicas o psquicas pueden ser factor impeditivo para acceder a la funcin pblica, o en determinados casos (incapacidad, minusvala) son requisito para acceder a la funcin pblica en turno restringido (porque se reserva un mnimo de plazas para personas con minusvala) o para adquirir prestaciones sanitarias.

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Bibliografa
BERMEJO VERA, JOS. Derecho administrativo bsico. Parte general , Navarra: Thomson-civitas, Cizur Menor, 2005, p. 111-117; 122-131; 157-190. COSCULLUELA MONTANER, LUIS. Manual de Derecho administrativo. Parte

general, Navarra: Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2010, p. 31-36. GARCA DE ENTERRA, EDUARDO Y TOMS-RAMN FERNNDEZ RODRGUEZ. Curso de Derecho administrativo I, Madrid: Thomson-Civitas, 2006, p. 380-431. PARADA VZQUEZ, RAMN. Derecho administrativo I, parte general , Madrid: Marcial Pons, 2010, p. 586-592.

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Actividades
Regulacin de los servicios pblicos por Comunidades Autnomas
Argumenta de manera justificada: Qu te parece que la regulacin de los servicios pblicos en cuanto al acceso, forma de prestacin sea distinta de una Comunidad Autnoma a otra? No vulnera los principios constitucionales que regulan el ordenamiento jurdico? Extensin mxima 2 pginas, Georgia 11, interlineado 1,5.

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Test
1. La tcnica de la personificacin supone: A. La Administracin responde por todos los actos que realicen las personas a su cargo. B. La Administracin responde por los actos que realicen las personas a su cargo, siempre que aqullos no sean ilegales. C. Las personas que sirven a la Administracin se incrustan en sta como parte de ella. D. Cuando una persona fsica o jurdica acta, las consecuencias se le imputan a s misma. 2. Los entes territoriales: A. Se organizan mediante frmulas democrtico-representativas. B. Tienen fines marcados con un carcter de especialidad. C. Son los entes polticos primarios. D. Sirven de instrumento a otros a los que estn adscritos. 3. Los entes pblicos en Espaa: A. Son territoriales y no territoriales. B. No tienen lmites a su capacidad jurdica. C. Ejercen indistintamente sus funciones sobre todas las personas de su territorio. D. Ostentan las potestades pblicas superiores. 4. La capacidad de los administrados puede variar en funcin de: A. La edad. B. La vecindad. C. La nacionalidad. D. La relacin de especialidad o generalidad que exista entre el administrado y la Administracin.

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5. Los entes instrumentales: A. No tienen personalidad jurdica propia. B. Sus fines se caracterizan por la generalidad. C. Tienen carcter heterogneo. D. Son entes no territoriales. 6. Los rganos administrativos: A. Responden por los actos que realizan los funcionarios a su cargo. B. La imputacin de dichos actos es parcial. C. Para que la imputacin tenga efecto no es necesario que el funcionario haya sido investido como tal en un acto solemne de investidura. D. La actividad que hubiera realizado el funcionario tiene que ser una de las propias del ente pblico. 7. Los rganos administrativos unipersonales son aqullos que: A. La titularidad la ejercen como mnimo ms de dos personas. B. Pueden ser centrales o perifricos dependiendo del territorio en el que ejerzan sus competencias. C. nicamente son elegidos por votacin en el Parlamento. D. Pueden ser activos o consultivos dependiendo de las funciones que realicen. 8. Un administrado cualificado es aqul: A. Cuya capacidad jurdica y de obrar es limitada. B. Que ostenta una relacin de especialidad con la Administracin. C. Que ostenta una relacin general con la Administracin. D. Que responde por los daos que cause el rgano administrativo en el que se inserta. 9. Los rganos administrativos centrales: A. Pueden ser tanto unipersonales como colegiados. B. Ejercen su competencia en un determinado territorio. C. No se les imputan las acciones que los funcionarios a su cargo desempeen. D. No requieren que las personas a su cargo hayan sido investidas como funcionarios.

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10. Los Administrados: A. Lo son las personas privadas fsicas. B. Ostentan una posicin dominante frente a la Administracin. C. No todos los administrados tienen la misma relacin con la Administracin. D. La capacidad de obrar de los administrados puede ser distinta segn circunstancias.

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