You are on page 1of 352

La poltica scal para el a anzamiento de las democracias en Amrica Latina

Re exiones a partir de una serie de estudios de caso

Alicia Brcena Osvaldo Kacef


Compiladores

Documento de proyecto

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias en Amrica Latina


Reflexiones a partir de una serie de estudios de caso

Alicia Brcena Osvaldo Kacef Compiladores

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Este documento fue coordinado por Alicia Brcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Osvaldo Kacef, Director de la Divisin de Desarrollo Econmico, en el marco de las actividades del proyecto La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias en Amrica Latina y el Caribe (UND/08/002), ejecutado por la CEPAL y financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El proyecto cont con la destacada colaboracin de Oscar Cetrngolo, Juan Pablo Jimnez, Carlos Aggio y Ariela Goldschmit. Se agradecen las contribuciones de Carolina Serpell, asistente de investigacin de la Divisin de Desarrollo Econmico de la CEPAL, en el trabajo de edicin de este documento. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

LC/W.409 Copyright Naciones Unidas, julio de 2011. Todos los derechos reservados. Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile.

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

ndice

Prlogo Alicia Brcena ........................................................................................................................11 I. La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias en Amrica Latina Alicia Brcena y Osvaldo Kacef ..............................................................................................13 A. Introduccin .....................................................................................................................13 B. Crecimiento y sostenibilidad fiscal ..................................................................................15 1. Poltica fiscal y macroeconoma ..............................................................................17 2. Necesidad de incrementar las cargas tributarias ....................................................19 3. Poltica fiscal, crecimiento e inversin pblica ........................................................21 C. Los desafos de la nueva proteccin social ....................................................................24 1. Proteccin de la poblacin adulta mayor y programas de transferencias condicionadas ..........................................................................................................26 2. Proteccin social en salud .......................................................................................29 D. Educacin: palanca del desarrollo y la igualdad .............................................................34 E. Descentralizacin y cohesin territorial ..........................................................................37 F. La reforma institucional necesaria para la reforma del estado .......................................39 1. El rol de los congresos ............................................................................................39 2. Reforma del Estado y servicio civil ..........................................................................42 G. Reflexiones finales ..........................................................................................................46

Bibliografa ......................................................................................................................................50 II. Volatilidad macroeconmica, espacio fiscal y gobernanza Juan Pablo Jimnez y Osvaldo Kacef ...................................................................................53 A. Introduccin .....................................................................................................................53 B. Las caractersticas de la volatilidad en la regin ............................................................54 C. Las consecuencias de la volatilidad ................................................................................59 1. En el bienestar .........................................................................................................60 2. En la distribucin del ingreso y la pobreza ..............................................................60 3. En el espacio macroeconmico ..............................................................................63 D. Algunas conclusiones y desafos ....................................................................................67

Bibliografa ......................................................................................................................................68

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

III.

El rol de la poltica tributaria para el fortalecimiento del Estado en Amrica Latina Juan Carlos Gmez Sabaini ...................................................................................................71 A. Introduccin .....................................................................................................................71 B. Amrica Latina: una regin heterognea ........................................................................72 1. Las disparidades ms evidentes .............................................................................72 2. La diversidad de las fuentes de recursos: una caracterstica regional ...................73 3. La diversidad de la descentralizacin: otra caracterstica regional .........................75 C. Un bosquejo de la situacin tributaria de Amrica Latina ...............................................77 1. Nivel y evolucin de la carga tributaria en la regin ................................................77 2. La estructura de la imposicin: su evolucin en el perodo 1990-2008 ..................81 3. Los efectos de los sistemas tributarios sobre la distribucin del ingreso ...............83 4. El elevado nivel de incumplimiento de los impuestos .............................................86 D. Poltica tributaria y democracia: fortaleciendo el Estado a partir de la tributacin directa en Amrica Latina ...............................................................................................87 1. El fortalecimiento del Estado: relacin entre la gobernanza, el nivel de ingresos y la tributacin ......................................................................................88 2. Una reflexin final: las interrelaciones entre la cohesin social, la gobernanza y la tributacin .................................................................................91

Bibliografa ......................................................................................................................................93 IV. Sistemas de proteccin social en Amrica Latina: presente y futuro Aloisio Teixeira, Beatriz Azeredo y Mara Luca Werneck......................................................95 A. Introduccin .....................................................................................................................95 B. Panorama actual de la proteccin social: beneficios previsionales y beneficios asistenciales ....................................................................................................................96 1. Las reformas previsionales .....................................................................................96 2. Programa de transferencias condicionadas ..........................................................101 C. Proteccin social en Amrica Latina: el futuro ..............................................................106 1. Consideraciones sobre el gasto social en Amrica Latina....................................107 D. Reconstruccin de la agenda........................................................................................109 Bibliografa ....................................................................................................................................125 V. Sistema de salud y democracia: el caso de Colombia Ursula Giedion y Olga Luca Acosta .....................................................................................127 A. Introduccin ...................................................................................................................127 B. El sistema de salud colombiano: contexto, organizacin y diagnsticos previos .........129 1. Contexto socio-demogrfico y socioeconmico ....................................................129 2. Organizacin del sector salud ...............................................................................131 3. Resultados .............................................................................................................134 C. Temas pendientes: ms all de los hechos ..................................................................138 1. Segmentacin y fragmentacin de salud en Colombia .........................................139 2. Homogeneidad de las polticas y heterogeneidad de la realidad .........................144 3. Cmo establecer lmites con legitimidad ...............................................................148 4. Los desafos del financiamiento del sistema de salud ..........................................153

Bibliografa ....................................................................................................................................156 VI. Financiamiento de la educacin en Chile: desafos de calidad y equidad Pilar Romaguera y Sebastin Gallegos ................................................................................159 A. Gasto en educacin en Amrica Latina ........................................................................159 B. Descripcin del gasto en educacin y el sistema de financiamiento en Chile .............161 1. Evolucin del gasto educacional ...........................................................................163 2. El sistema de financiamiento de la educacin escolar ..........................................165 C. Comentarios .................................................................................................................174 Bibliografa ....................................................................................................................................178 Anexos ......................................................................................................................................181

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Anexo 1 ................................................................................................................................182 VII. Descentralizacin de los servicios pblicos, cohesin territorial y afianzamiento de las democracias en Amrica Latina Oscar Cetrngolo y Ariela Goldschmit ..................................................................................185 A. Introduccin ...................................................................................................................185 B. A qu nos referimos cuando discutimos la necesidad de descentralizar la provisin pblica en Amrica Latina .........................................................................186 1. Algunos elementos necesarios para calificar la descentralizacin en la regin ...186 2. Etapas del proceso descentralizador en Amrica Latina ......................................189 C. Es la descentralizacin una solucin para Amrica Latina? ......................................190 1. Amrica Latina frente a la descentralizacin ........................................................190 2. Avances y caracterizacin de la descentralizacin en Amrica Latina .................193 D. Las polticas descentralizadas y las tensiones con otros objetivos de polticas pblicas ...........................................................................................................195 1. Las tensiones existentes .......................................................................................195 2. Solucin terica: correspondencia fiscal plena .....................................................196 3. Solucin tradicional: transferencias financieras entre niveles de gobierno ..........197 4. En busca de un nuevo tipo de solucin consistente con las polticas sectoriales ..........................................................................................198 E. Reflexiones finales ........................................................................................................199 Bibliografa ....................................................................................................................................200 VIII. Amrica Latina: tendencias en la provisin de infraestructura Luis Lucioni ...........................................................................................................................203 A. Introduccin ...................................................................................................................203 B. Antecedentes ................................................................................................................204 1. Un anlisis de corto plazo .....................................................................................204 2. Un anlisis de ms largo plazo .............................................................................206 C. La evolucin de la dotacin de infraestructura en perodos seleccionados .................209 1. Dcada del setenta: primer ensayo de integracin financiera ..............................209 2. Dcada del ochenta: la dcada perdida ................................................................212 3. Dcada del noventa: las crisis macroeconmicas y las reformas estructurales ..........................................................................................................214 4. Periodo 2003-2007: la bonanza externa ...............................................................219 D. Consideraciones finales ................................................................................................220 Bibliografa ....................................................................................................................................222 IX. Las demandas de inversin pblica y la cohesin social. El caso de Per Gustavo Guerra-Garca Picasso ...........................................................................................223 A. Introduccin ...................................................................................................................223 B. La inversin en infraestructura econmica, su impacto en el crecimiento y en la disminucin de la desigualdad .............................................................................224 1. El lento desarrollo de la infraestructura en Amrica Latina, respecto de las regiones ms dinmicas del mundo en desarrollo .....................................224 C. Infraestructura en el Per ..............................................................................................227 1. Consideraciones generales ...................................................................................227 2. Sector transportes .................................................................................................228 3. Sector saneamiento...............................................................................................231 4. Sector energa .......................................................................................................233 D. Conclusiones y recomendaciones ................................................................................235 1. Conclusiones .........................................................................................................235 2. Recomendaciones .................................................................................................236 Bibliografa ....................................................................................................................................237

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

X.

Reforma del Estado y servicio civil. Elementos de la experiencia europea para pensar el caso latinoamericano Carlos Aggio, Oscar Cetrngolo y Ariela Goldschmit ...........................................................239 A. Introduccin ...................................................................................................................239 B. Modelos de servicio civil ...............................................................................................241 1. Caractersticas bsicas de los servicios civiles de carrera ...................................242 2. Caractersticas bsicas de los servicios civiles de empleo ...................................243 3. Sistemas de carrera y empleo. Anlisis comparado .............................................244 C. Alcances de las reformas en los servicios civiles de Europa .......................................245 1. Motivaciones de la reforma ...................................................................................245 2. Principales dimensiones de la reforma .................................................................247 D. Reformas en las modalidades de contratacin e incentivos .........................................248 1. Procesos de seleccin, sistemas de acceso y politizacin del SC .......................248 2. Retribuciones por desempeo ..............................................................................249 3. La evaluacin de los empleados pblicos .............................................................250 E. Nuevas demandas para los sistemas de servicio civil ..................................................252 1. Formacin y capacitacin ......................................................................................252 2. TICs y servicio civil electrnico .............................................................................253 3. Medidas anticorrupcin .........................................................................................256 4. Descentralizacin ..................................................................................................258 F. Lecciones e implicancias para Amrica Latina .............................................................259

Bibliografa ....................................................................................................................................260 XI. Reforma del Estado y funcionarios civiles: el caso del Brasil Paulo Fontenele y Jos Carlos de Oliveira...........................................................................263 A. Estado y administracin pblica federal en el Brasil ....................................................263 B. Evolucin de la administracin pblica brasilea .........................................................264 C. Los funcionarios civiles de la administracin federal ....................................................266 1. Carreras y cargos de confianza ............................................................................267 2. Formas de contratacin y proceso de seleccin ...................................................268 3. Formas de remuneracin ......................................................................................269 4. Incentivos salariales de los funcionarios del poder ejecutivo federal ......................270 5. Gastos de personal en la administracin pblica ..................................................274 6. Formacin y actualizacin profesional ..................................................................275 7. Concentracin y descentralizacin de la toma de decisiones...............................276 8. Mecanismos anticorrupcin ...................................................................................278 D. Limitaciones existentes y posibles reformas.................................................................279 E. Resumen, conclusiones y recomendaciones ................................................................283 Bibliografa ....................................................................................................................................289 XII. Reforma del Estado y servicio civil en Chile Eduardo Araya Moreno .........................................................................................................291 A. Introduccin ...................................................................................................................291 B. Elementos conceptuales para el anlisis del servicio civil ............................................291 C. Las reformas del servicio civil chileno en perspectiva histrica....................................294 D. Contexto de las polticas sobre servicio civil en Chile, 1990-2010 ...............................295 E. Normas especficas que transformaron el servicio civil chileno ...................................297 F. Datos estadsticos de inters del servicio civil chileno .................................................298 G. Anlisis del servicio civil chileno a partir de sus subsistemas ......................................302 1. Nivel donde radican las polticas de personal .......................................................302 2. Reclutamiento ........................................................................................................303 3. Seleccin ...............................................................................................................304 4. Evaluacin de la funcin pblica ...........................................................................304 5. Incentivos y gestin del rendimiento .....................................................................305 6. Formacin y actualizacin .....................................................................................307 7. Desvinculacin ......................................................................................................308

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

H.

Consideraciones finales a modo de conclusin ............................................................308

Bibliografa ....................................................................................................................................312 XIII. La Influencia de los parlamentos latinoamericanos en las reformas de poltica pblica Alejandro Bonvecchi y Jess Rodrguez ..............................................................................315 A. Las capacidades institucionales de los parlamentos en Amrica Latina ......................316 B. Los partidos polticos en los parlamentos latinoamericanos ........................................322 C. El impacto de los parlamentos en las polticas pblicas ...............................................329 D. Conclusiones .................................................................................................................332 Bibliografa ....................................................................................................................................333 XIV. El poder legislativo y la poltica fiscal en Mxico Pablo Ruiz Npoles ..............................................................................................................335 A. Introduccin ...................................................................................................................335 B. El proceso de reforma de las instituciones democrticas en Mxico ...........................336 C. Fortalezas y debilidades del sistema fiscal de Mxico .................................................337 1. Ajuste de las finanzas pblicas .............................................................................338 2. Vulnerabilidad del sistema fiscal ...........................................................................338 3. Gasto pblico deficiente e ineficiente ....................................................................339 D. La participacin del poder legislativo mexicano en la definicin de la poltica fiscal: el marco jurdico .................................................................................340 E. Incidencia del poder legislativo en la evolucin y las caractersticas del sistema fiscal mexicano ..........................................................................................343 1. La nueva relacin entre los poderes ejecutivo y legislativo ..................................343 2. La reforma fiscal.....................................................................................................345 F. Conclusin: acuerdo nacional, pacto fiscal e instituciones democrticas en Mxico ......................................................................................................................348 Bibliografa ....................................................................................................................................350 ndice de cuadros Cuadro I.1 Cuadro I.2 Cuadro II.1 Cuadro III.1 Cuadro III.2 Cuadro III.3 Cuadro III.4 Cuadro III.5 Cuadro IV.1 Cuadro IV.2 Cuadro IV.3 Cuadro IV.4 Cuadro IV.5 Cuadro IV.6 Cuadro IV.7 Cuadro IV.8 Cuadro V.1 Cuadro V.2 Cuadro V.3 Cuadro V.4 Reformas previsionales y programas de transferencia condicionadas ............... 28 Comparacin de los modelos de Servicio Civil ................................................... 43 Amrica Latina (7 pases): choques comerciales e interrupciones sbitas de capital ................................................................................................. 58 Composicin de los ingresos corrientes en Amrica Latina, 2008 ..................... 73 Ingresos tributarios totales (incluye contribuciones a la seguridad social) ......... 78 Carga tributaria efectiva y potencial en Amrica Latina, promedio 2007-2008 ........................................................................................................... 80 Efectos de la poltica tributaria sobre la distribucin del ingreso ........................ 84 Tasas de evasin en los impuestos al valor agregado y a la renta .................... 86 Sistemas de proteccin en Amrica Latina: cambios comparados................... 112 Programas de transferencias condicionadas en Amrica Latina ...................... 113 Gastos sociales en Amrica Latina, 1990 - 2008 .............................................. 119 ndice de Gini y gasto social total per cpita en aos y pases seleccionados .................................................................................................... 120 Pobreza y gasto social total en aos y pases seleccionados .......................... 121 PIB y gasto social total por habitante ................................................................ 122 Prioridad del gasto social .................................................................................. 123 Comparativo de indicadores seleccionados en la primera dcada del siglo XXI ....................................................................................................... 124 Colombia: principales indicadores socio-demogrficos 2008-2010 .................. 130 Cobertura de aseguramiento, Colombia 1993-2008 ......................................... 135 Cobertura de aseguramiento por quintiles, Colombia 1993-2008 .................... 136 Subsidios netos en salud en proporcin del ingreso del hogar......................... 137

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Cuadro V.5 Cuadro VI.1 Cuadro VI.2 Cuadro VI.3 Cuadro VI.4 Cuadro A.1 Cuadro A.2 Cuadro A.3 Cuadro A.4 Cuadro A.5 Cuadro VII.1 Cuadro VII.2 Cuadro IX.1 Cuadro IX.2 Cuadro IX.3 Cuadro X.1 Cuadro X.2 Cuadro X.3 Cuadro XI.1 Cuadro XI.2 Cuadro XI.3 Cuadro XIII.1 Cuadro XIII.2 Cuadro XIII.3 Cuadro XIII.4 Cuadro XIII.5 Cuadro XIII.6 Cuadro XIV.1

Fragmentacin y segmentacin en el sistema colombiano .............................. 140 Subvenciones a los establecimientos educacionales, 2005-2009 .................... 166 Fuentes de ingresos del sistema educacional .................................................. 169 Salario mensual para un profesor promedio de jornada completa ................... 173 Estimacin de ingresos y remuneraciones por tramo de matrcula, 2007 ........ 174 Gasto pblico en educacin .............................................................................. 182 Gasto pblico en educacin .............................................................................. 182 Gasto en educacin por estudiante ................................................................... 182 Tasa bruta de matrcula..................................................................................... 183 Tasa neta de matrcula ...................................................................................... 183 Cantidad de gobiernos subnacionales en algunos casos seleccionados .................................................................................................... 187 Concentracin municipal de la poblacin en pases seleccionados ................. 188 Comparacin de indicadores seleccionados ..................................................... 224 Estimaciones empricas del impacto en la productividad .................................. 225 Sobre costos de transportes ............................................................................. 229 Clasificacin de los servicios civiles de los pases europeos, segn el modelo que ms se ajusta ............................................................................. 245 Aspectos del new public management .............................................................. 246 Evaluacin de desempeo tradicional y evaluacin por objetivos .................... 252 Brasil: poder ejecutivo federal, ingreso anual mnimo y mximo de carreras seleccionadas, 2010 ...................................................................... 270 Brasil: lmites al gasto de personal en la administracin pblica ...................... 274 Brasil: cargos de direccin del poder ejecutivo federal, segn el nivel jerrquico ............................................................................................... 277 Poderes institucionales de los parlamentos latinoamericanos (varios ndices) .................................................................................................. 319 Tasas de xito y tasas de participacin legislativa del presidente y el congreso ..................................................................................................... 321 Sistemas electorales, reglas de agenda e indicadores de poder partidario en Amrica Latina.............................................................................. 324 Tipos de legislatura y de presidente en Amrica Latina ................................... 327 Tipos de legislatura, tipos de presidente e indicadores de influencia legislativa...................................................................................... 328 Poderes institucionales, tipos de legislatura y de presidente y poltica presupuestaria ................................................................................................... 331 Gasto pblico en pases seleccionados de Amrica Latina .............................. 340

ndice de grficos Grfico I.1 Grfico I.2 Grfico I.3 Grfico I.4 Grfico I.5 Grfico II.1 Grfico II.2 Grfico II.3 Grfico II.4 Grfico II.5 Grfico II.6 Comparacin de indicadores seleccionados entre Amrica Latina y Europa ..... 16 Comparacin de indicadores seleccionados en pases de Amrica Latina ........ 17 Dependientes por trabajador formal en Amrica Latina ..................................... 25 Cobertura previsional, informalidad y presin tributaria en Amrica Latina........ 26 Amrica Latina (17 pases): hogares con algn miembro de 65 o ms aos que recibe jubilacin o pensin, segn nivel de ingresos (2006-2007) .............. 27 Volatilidad del crecimiento del PIB per cpita ..................................................... 55 Volatilidad de los ciclos del PIB per cpita, periodo 1960-2009 (desvo estndar de los ciclos por hp) ................................................................. 56 Volatilidad media de la tasa de crecimiento del consumo y del PIB, 1970-2005 ........................................................................................... 56 Volatilidad normal y extrema (crisis)............................................................... 57 Proporcin de aos donde el crecimiento del PIB per cpita es menor a la tasa media de crecimiento mundial menos un desvo estndar, 1960-2009 ...... 59 Amrica Latina: tasa de desempleo abierto urbano segn quintiles de ingreso per cpita del hogar, circa 2008 ........................................................ 61

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Grfico II.7 Grfico II.8 Grfico II.9 Grfico II.10 Grfico II.11 Grfico II.12 Grfico II.13

Grfico III.1 Grfico III.2 Grfico III.3 Grfico III.4 Grfico IV.1 Grfico V.1 Grfico V.2 Grfico V.3 Grfico V.4 Grfico VI.1 Grfico VI.2 Grfico VI.3 Grfico VI.4 Grfico VI.5 Grfico VI.6 Grfico VII.1 Grfico VII.2 Grfico VII.3

Grfico VII.4 Grfico VIII.1 Grfico VIII.2 Grfico VIII.3 Grfico VIII.4 Grfico VIII.5 Grfico VIII.6 Grfico VIII.7 Grfico VIII.8 Grfico VIII.9 Grfico VIII.10 Grfico VIII.11 Grfico VIII.12 Grfico VIII.13 Grfico VIII.14

Amrica Latina: poblacin urbana ocupada en sectores de baja productividad, segn quintiles de ingreso per cpita del hogar, circa 2008 ............................... 61 Volatilidad y distribucin del ingreso ................................................................... 62 Volatilidad de los ingresos tributarios (sin seguridad social), 1980-2008 ........... 64 Amrica Latina: ingresos fiscales y precio de las exportaciones ........................ 64 Prociclicidad del gasto del gobierno: correlaciones entre el componente cclico del gasto del gobierno y el PIB real (1960-2003) ..................................... 65 Prociclicidad del gasto del gobierno: comparacin de los coeficientes de correlacin de los pases de la regin y los pases de la OCDE (1960-2003).... 66 Amrica Latina (promedio simple de pases): impacto del gasto social en el incremento de los ingresos primarios segn quintiles de ingreso primario per cpita de los hogares .................................................................................... 67 Estructura de los ingresos de los gobiernos subnacionales en Amrica Latina, 2007........................................................................................... 77 Ingresos tributarios totales, 2008 ........................................................................ 79 Evolucin de la estructura tributaria en Amrica Latina ...................................... 82 Evolucin de los niveles de gobernanza (promedio) y la presin tributaria en Amrica Latina ................................................................................................ 90 Gastos en personal, pago de intereses y otros gastos, media 2003-2008 ....... 125 Gasto pblico per cpita para prestacin de servicios de salud (2009) ........... 141 Indicadores de heterogeneidad regional en Colombia ...................................... 145 Evolucin de las tutelas por servicios de salud en Colombia, 1999-2009 ........ 151 Presin tributaria en algunos pases de Amrica Latina, 2008 ......................... 155 Gasto total en educacin, 1990-2008 ............................................................... 163 Gasto pblico en educacin sobre gasto pblico total, 1990-2008 .................. 164 Gasto pblico en educacin por componentes, 1990-2008 .............................. 164 Aporte municipal al sector educacin ................................................................ 168 Financiamiento compartido, sector particular subvencionado .......................... 168 Estructura de financiamiento del sistema escolar segn NSE de los alumnos: pre y post SEP ............................................................................. 170 Comparacin de indicadores seleccionados entre Amrica Latina y Europa ............................................................................................................ 192 Comparacin de indicadores para pases seleccionados de Amrica Latina ................................................................................................... 192 Relacin entre brechas de PIB per cpita y PIB per cpita en Amrica Latina y el Caribe, en comparacin con algunos pases de Europa .......................................................................................................... 195 Estructura de la recaudacin tributaria por nivel de gobierno, 2007-2008 ....... 196 Inversin pblica en pases de Amrica Latina, 1980-2002 ............................. 205 Amrica Latina (7 pases): intensidad en rutas pavimentadas, 1970-2000 ...... 207 Amrica Latina (7 pases): intensidad en capacidad de generacin elctrica, 1970-2004 .......................................................................................... 208 Amrica Latina (7 pases): intensidad en lneas telefnicas (fijas y mviles), 1975-2005............................................................................... 208 Amrica Latina (7 pases): intensidad en FFCC, 1970-2004 ............................ 209 Amrica Latina (7 pases): intensidad en rutas pavimentadas, 1970-1979 ...... 210 Amrica Latina (7 pases): intensidad en capacidad de generacin de energa elctrica, 1970-1979 ........................................................................ 210 Amrica Latina (7 pases): intensidad en FFCC, 1970-1979 ............................ 211 Amrica Latina (7 pases): intensidad en lneas telefnicas, 1975-1979 .......... 212 Amrica Latina (7 pases): intensidad en rutas pavimentadas, 1980-1989 ...... 213 Amrica Latina (7 pases): intensidad en capacidad de generacin de energa elctrica, 1980-1989 ........................................................................ 213 Amrica Latina (7 pases): intensidad en lneas telefnicas, 1980-1989 .......... 214 Amrica Latina (7 pases): intensidad en FFCC, 1980-1989 ............................ 214 Amrica Latina (7 pases): intensidad en rutas pavimentadas, 1990-1999 ...... 217

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Grfico VIII.15 Amrica Latina (7 pases): intensidad en capacidad de generacin de energa elctrica, 1990-1999 ........................................................................ 218 Grfico VIII.16 Amrica Latina (7 pases): intensidad en lneas telefnicas, 1990-1999 .......... 218 Grfico VIII.17 Amrica Latina (7 pases): intensidad en FFCC, 1990-1999 ............................ 219 Grfico IX.1 Distribucin del presupuesto pblico de inversin entre los tres niveles de gobierno (2005-2009) ................................................................................... 227 Grfico IX.2 Gasto de provas nacional ................................................................................. 230 Grfico IX.3 Gasto en programas de apoyo a la descentralizacin ...................................... 231 Grfico IX.4 Gasto de saneamiento ...................................................................................... 233 Grfico IX.5 Gasto en electricidad ......................................................................................... 235 Grfico X.1 E-government development index, 2010........................................................... 256 Grfico X.2 Empleo central y subnacional en pases de Europa, 2005 ............................... 259 Grfico XII.1 Evolucin del personal civil profesional del gobierno central, 1995-2008 ........ 301 Grfico XII.2 Participacin del gasto en personal del presupuesto del sector pblico en Chile.............................................................................................................. 302 Grfico XIV.1 Deuda total del sector pblico ........................................................................... 339 ndice de diagramas Diagrama V.1 Diagrama X.1 Diagrama X.2 El sistema colombiano de salud, despus de 1993 .......................................... 132 Servicios civiles de carrera ................................................................................ 243 Servicios civiles de empleo ............................................................................... 244

ndice de mapas Mapa VII.1 Grado de descentralizacin en pases de Amrica Latina y el Caribe ............. 193

ndice de recuadros Recuadro III.1 La imposicin sobre la renta en Amrica Latina ................................................. 82 Recuadro VIII.1 Argentina ........................................................................................................... 215 Recuadro X.1 Etapas de la modernizacin de los gobiernos................................................... 254

10

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Prlogo

El ltimo cuarto del siglo XX fue escenario de un replanteamiento del modelo de desarrollo econmico y de las formas institucionales que, durante los aos de posguerra, haban cimentado un sostenido proceso de progreso econmico y social en el mundo desarrollado. En Amrica Latina y el Caribe esta reformulacin tuvo que ser encarada de manera simultnea con el estallido de la crisis de la deuda, que dej a los gobiernos de la regin escasos mrgenes de maniobra para enfrentarla. As, aunque los aos ochenta se caracterizaron por el comienzo de la recuperacin de la democracia en la regin, los magros resultados econmicos han hecho que ese perodo se conociera como la dcada perdida. En la actualidad, la democracia se considera como el mejor rgimen poltico en la regin. De hecho, pese a algunos tropiezos, Amrica Latina ha vivido el periodo ms prolongado de regmenes democrticos y designacin de autoridades mediante elecciones. No obstante, los avances en materia de derechos civiles no se han acompaado de las mejoras necesarias en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. La legitimacin de la democracia como la mejor manera de buscar avances en el bienestar de la poblacin y la cohesin social contina planteando desafos. La bsqueda de una sociedad ms cohesionada e integrada territorialmente, con pleno acceso a los servicios sociales para toda la poblacin, es an una asignatura pendiente. La gran mayora de los pases de Amrica Latina debe enfrentar altos niveles de pobreza y desigualdad, lo que plantea fuertes tensiones entre la expansin de la democracia y la economa, la bsqueda de la equidad y la superacin de la pobreza. En el documento Nuestra Democracia, elaborado conjuntamente por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA), se sostiene que es necesario impulsar una nueva ola de democratizacin para redistribuir y reorganizar el poder con el objetivo de ampliar la ciudadana poltica y social. Esta situacin plantea importantes retos para la regin, en un contexto en el cual han quedado en evidencia las falencias de la visin que confiaba al mercado la solucin de los problemas relacionados con el crecimiento y la distribucin de sus frutos. As, se ha generado un nuevo espacio para repensar el papel de los Estados en el desarrollo econmico y el bienestar general, que pone de manifiesto la necesidad de retomar los debates acerca del papel de las polticas pblicas en el marco del afianzamiento de la democracia en los pases de la regin.
11

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La presente publicacin es el producto de un proyecto conjunto entre la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y el PNUD cuyo objetivo es contribuir a la reforma del Estado requerida para dar mayor legitimidad a las democracias de la regin. En algunos casos, se trata de integrar a esta necesaria reflexin los avances logrados en estudios previos. En otros casos, se ha decidido incorporar algunas temticas que han sido poco estudiadas en el pasado pero que demandarn un esfuerzo significativo por parte de los pases, si estos desean lograr una mejora sustantiva y sostenible en la igualdad de derechos. De este modo, se han repasado las lneas fundamentales de reforma en las polticas pblicas de cara a una sociedad ms igualitaria. Debido a la particularidad de cada rea de trabajo y a la individualidad de cada caso, la bsqueda de una efectiva promocin de valores igualitarios y de cohesin social no debe limitarse a la discusin sobre las orientaciones generales de la poltica de reforma, sino que debe adentrarse en las posibilidades efectivas de lograr mejoras en el impacto de las polticas de una manera especfica para cada una de las situaciones. En definitiva, esta publicacin nos ensea que la agenda de reformas es sumamente compleja y presenta diversos ejes que no siempre son complementarios. Existen grandes disparidades econmicas y sociales entre los pases de Amrica Latina y el Caribe, por lo que las prioridades debern definirse en funcin de las necesidades especficas de cada caso y las posibilidades efectivas de realizacin. Sin embargo, parece indudable que dichos objetivos no podrn alcanzarse sin una fuerte presencia estatal que permita avanzar hacia el logro de sociedades ms democrticas y ms igualitarias.

Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Heraldo Muoz Subsecretario General Naciones Unidas y Director Regional para Amrica Latina y el Caribe Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

12

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

I. La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias en Amrica Latina1

Alicia Brcena y Osvaldo Kacef

A. Introduccin
Ha pasado ms de un cuarto de siglo desde el comienzo de un largo, profundo e inacabado debate sobre la reformulacin del papel del sector pblico en el proceso de desarrollo. La revisin del lugar central que ocupaba el Estado hasta principios de los aos setenta tuvo un primer terreno propicio en las sociedades ms desarrolladas. Luego, en especial a partir de los aos ochenta, Amrica Latina ofreci innumerables ejemplos de la intensidad de ese debate. Durante el perodo que sigui a la crisis de la deuda convivieron tres tipos de fenmenos determinantes de los alcances del debate que no pueden ser analizados de manera aislada. En primer lugar, la propia crisis fue causa excluyente de un escenario macroeconmico dominado por una elevada volatilidad e insolvencia fiscal, que se present con diferentes grados de profundidad y duracin segn los casos. En segundo trmino, el manejo de esta compleja situacin coincidi con la recuperacin de la democracia en la regin, obligando a los nuevos gobiernos surgidos por eleccin popular a lidiar con una situacin de inesperada gravedad. Por ltimo, tanto por el avance de nuevas concepciones sobre el papel del Estado como por las necesidades impuestas por la coyuntura macroeconmica, los gobiernos encararon amplios programas de reformas estructurales que abarcaron una gran variedad de reas, entre las que sobresalen la privatizacin de empresas estatales, la descentralizacin de las polticas pblicas, la desregulacin de los mercados y el retiro del estado de reas hasta entonces dominadas por el sector pblico (pensiones, por ejemplo). Sin duda, el escenario internacional, signado durante buena parte del perodo por serias restricciones al financiamiento (que, en el caso de los pases deudores, se manifest como una fuerte presin para hacer efectiva una transferencia de recursos a sus acreedores), ha derivado en una elevada volatilidad macroeconmica y serias dificultades para reducir la profunda desigualdad de la distribucin del ingreso. Al mismo tiempo, la necesidad de consolidar una situacin de solvencia fiscal de mediano plazo ocup el centro de la escena, relegando a un segundo plano los restantes objetivos de las agendas gubernamentales en materia de polticas pblicas.

Se agradecen los comentarios de Oscar Cetrngolo y Juan Pablo Jimnez.

13

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Si bien la gran mayora de los pases de Amrica Latina cumplen hoy con los requisitos del rgimen democrtico, al tiempo que se consolidan los derechos polticos, deben enfrentar altos niveles de pobreza y desigualdad. As, se plantea que existen fuertes tensiones entre la expansin de la democracia y la economa, la bsqueda de la equidad y la superacin de la pobreza (PNUD, 2004). Ello da cuenta de la necesidad de retomar los debates acerca del rol del sector pblico en el marco del afianzamiento de la democracia en los pases de la regin. Pasadas alrededor de tres dcadas de su recuperacin en muchos pases, la democracia es valorada como el mejor rgimen poltico. No obstante, la legitimacin de esta forma de gobierno como la mejor manera de buscar avances en el bienestar de la poblacin y la cohesin social plantea desafos. La bsqueda de una sociedad ms cohesionada e integrada territorialmente, con pleno acceso a los servicios sociales para toda la poblacin (y en todos los territorios) son asignaturas an pendientes. De manera especial, debe reconocerse que, si bien la recuperacin de la democracia puede haber sido el logro ms importante que muestran los pases de Latinoamrica durante las ltimas tres dcadas, los avances en materia de vigencia de los derechos civiles no han logrado ser acompaados por mejoras imprescindibles en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. Durante una parte importante de este perodo, las tasas de crecimiento de las economas han sido mediocres y los obstculos que han encontrado los pases para conjugar el crecimiento econmico con mayor equidad han resultado, en la mayor parte de los casos, difciles de sortear. No obstante, durante los ltimos aos, frente a un contexto internacional de expansin econmica, aumento del precio de las commodities y abundancia de liquidez en los mercados de capitales, se ha podido observar un manejo prudente de la poltica macroeconmica y fiscal de la mayor parte de los pases de la regin, lo que ha permitido una trayectoria sustentable en materia fiscal y la reduccin de la vulnerabilidad externa de sus economas. No debe ser subestimado el impacto de este cambio en la poltica econmica, toda vez que la regin ha brindado sobradas evidencias de que las crisis siempre dejan en peor situacin relativa a los sectores ms pobres. Ellos carecen de medios (tanto en forma de activos econmicos como de capacidades) para amortiguar efectos negativos de las crisis y son los que deben soportar en mayor medida la prdida de ingresos, la prdida de empleos y reduccin de beneficios que otorgan los viejos estados benefactores. La reciente crisis ha fortalecido los argumentos a favor de la necesidad de elementos contracclicos en la poltica fiscal. Solo as podr lograrse una mejora sostenida en la gobernabilidad fiscal y cohesin social, manteniendo y fortaleciendo los programas de proteccin social en momentos recesivos o ante un cambio en las condiciones de los mercados internacionales. Los nuevos debates sobre la crisis, en muchos pases desarrollados, han alentado una presencia ms amplia del Estado. En el mundo en desarrollo la respuesta ha sido dismil, teniendo en cuenta que se trata de un cometido difcil de lograr en pases que han evidenciado una marcada debilidad tanto en sus capacidades financieras como de gestin en sus sectores pblicos. Se deber hacer aqu, entonces, un importante esfuerzo para ayudar a la definicin de las nuevas prioridades en funcin de las dificultades futuras. Ciertamente, el manejo cuidadoso de la poltica macro fiscal es condicin necesaria, pero dista mucho de ser suficiente para lograr la igualdad de derechos que se espera alcanzar en las democracias de la regin. La situacin de desigualdad que predomina en los pases demanda urgentes e importantes reformas en el diseo e implementacin de polticas pblicas que atiendan, simultneamente, a la consolidacin del crecimiento econmico elevado y estable, y alcancen mejoras en la proteccin social, educacin y otras reas que permitan asegurar la efectiva igualdad de derechos para todos los ciudadanos. Todo ello sin descuidar la consolidacin de la sostenibilidad fiscal, de la mano de una mayor presin tributaria. Las dimensiones que tienen que integrar la agenda futura de reformas son muchas y diversas, siendo difcil imaginar un sendero ideal de reformas aplicables a todos los casos. Amrica Latina conforma una regin integrada por un conjunto de pases que guardan entre s una gran disparidad econmica y social. En la regin conviven pases de gran tamao de poblacin, como Brasil (195 millones de habitantes) con otros mucho ms pequeos (Hait cuenta con poco ms de

14

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

10 millones), o de una extensin territorial de casi 2 millones de km2 para Mxico y de slo 78.000 Km2 para Panam. En relacin con la generacin del producto regional, en un extremo hay dos pases (Mxico y Brasil) que aportan casi el 60% del total, mientras que en el otro hay 10 pases pequeos que slo aportan el 6% del total. Esta diversidad se acrecienta, por otra parte, cuando se analiza el nivel del ingreso per cpita, donde la disparidad es de tal magnitud que llega a ser ms de 8 veces entre los pases de mayor y menor ingreso (Argentina versus Bolivia (Estado Plurinacional de), por ejemplo)2. Considerando que, a su vez, existe una similar disparidad en el desarrollo de los territorios dentro de cada pas, la brecha entre las regiones ms ricas y pobres de Amrica Latina alcanza valores totalmente incompatibles con la bsqueda de la igualdad de derechos a nivel continental. Estos indicadores sirven para aproximar una idea de la magnitud, complejidad y diversidad de problemas que deben enfrentar las reformas de los Estados en Amrica Latina. Esta publicacin es el producto de un proyecto conjunto entre CEPAL y PNUD que se ha propuesto hacer una contribucin a la reforma del estado requerida para dar mayor legitimidad a las democracias de la regin. En algunos casos, se trata de integrar a esta necesaria reflexin avances logrados en estudios previos. En otros casos, se ha decidido incorporar algunas temticas que han sido poco estudiadas en el pasado pero que demandarn un esfuerzo significativo por parte de los pases, toda vez que se quiera alcanzar una mejora sustantiva y sostenible en la igualdad de derechos. Teniendo en cuenta la variedad de situaciones y el carcter especfico de muchas problemticas y polticas de reforma, se han encarado diferentes estudios especficos que tratan de complementar las lneas de investigacin existentes en estas instituciones. A continuacin se ofrece un documento sntesis de los hallazgos ms importantes del proyecto. Aqu se toman las principales conclusiones de cada estudio integrando un argumento general junto con otros documentos producidos por CEPAL, con el fin de presentar las principales reas de reforma que deben contemplarse en la regin y contribuir, de esta forma, al debate sobre la necesidad del fortalecimiento de las democracias. En consecuencia, el texto que sigue es altamente dependiente de los estudios realizados, que en ocasiones son tomados textualmente. Ms all de esa caracterstica especial, la seleccin y combinacin de partes de los documentos es responsabilidad de los editores de la presente publicacin.

B. Crecimiento y sostenibilidad fiscal


Es sabido que Amrica Latina es la regin ms desigual del planeta y tambin es una de las zonas con mayores dificultades para financiar las necesarias polticas redistributivas mediante el cobro de impuestos. Teniendo en cuenta que la preocupacin central de este trabajo es la reforma del Estado para sostener las democracias, cobra especial relevancia la imagen presentada en el captulo de Cetrngolo y Goldschmit sobre descentralizacin fiscal que, utilizando esas tres dimensiones democracia, desigualdad y tamao del Estado ms el nivel de desarrollo econmico (segn el producto por habitante), ilustra las diferencias entre Amrica Latina y los pases ms desarrollados de Europa, tomados como modelo de zonas con mayor cohesin social. Al tratarse de una regin ms desarrollada, Europa muestra un mayor nivel de producto por habitante, indicando la posibilidad de niveles ms elevados de bienestar. Con relacin a la carga tributaria, las dificultades que se presentan para cobrar tributos en Amrica Latina se traducen en una brecha importante que la separa de Europa: la presin ejercida por los gobiernos de Europa se ubica en torno al 41% del producto, en tanto que, en promedio, los pases latinoamericanos apenas logran captar una carga tributaria de 20,4% del PIB. En tercer lugar, otro rasgo que diferencia las dos regiones es el diferente grado de desigualdad social, lo que llama la atencin sobre la necesidad de polticas pblicas que mejoren la equidad en Amrica Latina. Por ltimo, de especial inters para este documento, la regin muestra un desarrollo de prcticas democrticas ms dbil. Esta apreciacin, que puede ser aceptada intuitivamente, es ms difcil de ser avalada con
2

Segn datos de la CEPAL para el ao 2008.

15

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

indicadores existentes. El grfico muestra el ndice de democracia elaborado por la organizacin Freedom House3, que resume los puntajes promedio que reciben los pases en base a la evaluacin de expertos acerca de 10 tems para derechos polticos y 15 tems de libertades civiles. Debe reconocerse que si bien la regin ha avanzado mucho en los aspectos ms procedimentales de sus democracias, fundamentalmente en el plano electoral, an se ubica por debajo de los pases europeos. El grfico I.1 resume la informacin de esas cuatro dimensiones y ayuda a comprender, por un lado, la magnitud de las diferencias interregionales y, por el otro, la necesidad de repensar las polticas pblicas que, en tanto se propongan el fortalecimiento de las democracias en la regin, debern tomar nota de que las demandas de igualdad han estado insatisfechas y de que existen serias restricciones al financiamiento de esas polticas.

GRFICO I.1 COMPARACIN DE INDICADORES SELECCIONADOS ENTRE AMRICA LATINA Y EUROPA


ndice de democracia 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

PIB per cpita

Gini

Recaudacin tributaria Amrica Latina EU 15

Fuente: Cetrngolo y Goldschmit (2010), en base a datos de Freedom House, CEPALSTAT y OCDE.

Al interior de la regin se observan situaciones dismiles (grfico I.2). Nicaragua aparece, dentro de los casos seleccionados, como el pas con mayor pobreza y menor ndice de democracia, situacin opuesta a la de Uruguay, que se acerca al promedio europeo en materia de democracia y registra uno de los menores niveles de pobreza de la regin (junto con Chile). Por su parte, Brasil se destaca por el elevado coeficiente de Gini (0,59). Con relacin a la presin tributaria, Brasil (35,5%) y Argentina (30,6%) encabezan la regin y muy lejos de ellos se ubica Mxico (10,9%).

Vase el captulo citado para mayor detalle de este indicador.

16

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO I.2 COMPARACIN DE INDICADORES SELECCIONADOS EN PASES DE AMERICA LATINA


ndice de democracia 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 PIB per cpita 0,0 Gini

Recaudacin tributaria Brasil Argentina Uruguay Mxico Nicaragua Amrica Latina

Fuente: Cetrngolo y Goldschmit (2010), en base a datos de Freedom House, CEPALSTAT y OCDE. Nota: Los datos de presin tributaria corresponden a 2008 con la excepcin de Mxico (2007). La cobertura fue gobierno general y en su defecto la informacin provino del gobierno central (Uruguay y Nicaragua). Los datos del coeficiente de Gini corresponden a 2007 con la excepcin de Argentina y Mxico (2006); y Nicaragua (2005).

Como es sealado en CEPAL (2010), la recuperacin y consolidacin de la democracia han convertido a los derechos sociales econmicos y culturales en una preocupacin central de los gobiernos, como lo demuestran los mayores niveles de gasto social, la introduccin de polticas activas para atender las necesidades de los hogares ms necesitados y los avances en materia de componentes ms solidarios en las polticas de proteccin social. No obstante, queda mucho de este largo y complejo camino por recorrer. Es por ello que debe indagarse acerca de la verdadera capacidad, tanto de gestin como financiera, de los Estados para cumplir con sus cometidos. Seguramente, es la nica manera de que los Estados y las democracias de la regin ganen en prestigio al tiempo que logren cerrar las brechas existentes, recorriendo el camino hacia una mayor igualdad. En esta seccin se presentan los argumentos que tienen una relacin ms directa con el funcionamiento macroeconmico de las economas latinoamericanas. En primer lugar, el comportamiento de la poltica fiscal ante un entorno macroeconmico signado por su gran volatilidad; en segundo trmino, el financiamiento, bsicamente tributario, de las polticas pblicas y, finalmente, las alternativas y desafos del gasto en inversin pblica necesario para sostener el desarrollo econmico de los pases.

1. Poltica fiscal y macroeconoma


Las diferentes reas de trabajo aqu estudiadas tienen su manifestacin explcita en la formulacin y ejecucin del presupuesto pblico. Dado un determinado nivel de recursos y la necesidad de mantener un grado adecuado de sostenibilidad fiscal a lo largo del tiempo, la estructura del gasto

17

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

pblico debiera ser el reflejo de las prioridades en materia de proteccin social y otras finalidades de las polticas pblicas. Aunque pueda parecer elemental, el tema es sumamente complejo y se vincula con las formas que cada sociedad adopta para la asignacin de recursos pblicos. Son conocidas las dificultades que tienen las autoridades fiscales para modificar el nivel y estructura de los presupuestos pblicos (Cetrngolo y Jimnez, 2009). Cuanto mayor es su grado de rigidez, ms difcil ser el manejo de la poltica fiscal ante cambios en el entorno macroeconmico y mayores sern las prdidas de eficiencia derivadas de esa poltica. Esta discusin cobra especial relevancia en situaciones de elevada volatilidad macroeconmica. En Amrica Latina, el problema de la volatilidad est ligado a rasgos estructurales, tales como las pautas de especializacin del comercio internacional, el dualismo, las instituciones y el menor desarrollo de los mercados (CEPAL, 2004 y 2008). Si bien existe consenso acerca de cmo la volatilidad afecta negativamente al crecimiento, Jimnez y Kacef van ms all, explorando cmo se relacionan las fluctuaciones macroeconmicas con la inestabilidad poltica y las estructuras de gobernanza en los pases de la regin. Los autores citados sealan que aunque los pases de la regin han avanzado mucho en el combate a la inestabilidad nominal, la volatilidad real de la regin sigue siendo extremadamente alta. Considerando la volatilidad en el crecimiento del PIB per cpita, Amrica Latina muestra registros ms elevados que los correspondientes al promedio de pases desarrollados y los restantes en vas de desarrollo para el periodo 1960-2009, con la excepcin del subperiodo 1970-1979. Y esta volatilidad real afecta negativamente tanto la equidad como el crecimiento, dando lugar as a un proceso de retroalimentacin que erosiona los cimientos de la gobernabilidad democrtica. Aunque el anlisis de las fluctuaciones macroeconmicas a menudo omite la referencia a las cuestiones distributivas, las implicancias de esta ndole son muchas veces muy importantes y generan disyuntivas complejas entre acciones con impacto diferencial sobre distintos grupos sociales pudiendo incluso afectar la gobernabilidad democrtica. Consecuentemente, es importante prever los posibles impactos distributivos de las distintas herramientas de la poltica macroeconmica, as como su efecto sobre la estabilidad poltico y social. La volatilidad puede afectar negativamente al bienestar, a la distribucin del ingreso y a la pobreza, y al espacio de poltica que tienen los sectores pblicos. En relacin al impacto sobre el bienestar, la volatilidad a travs del menor crecimiento, genera creacin y destruccin de riqueza, afecta a los precios relativos y puede provocar cambios en los derechos de propiedad. Adems, la volatilidad est relacionada con la desigualdad a travs de las mayores fluctuaciones en los ingresos de los hogares con menores recursos y por las diferencias de acceso a los mercados. La evidencia emprica es concluyente acerca de la mayor vulnerabilidad de los sectores de menores recursos ante los efectos de la alta volatilidad y las crisis macroeconmicas. El reconocimiento de que la estabilidad es una condicin necesaria para crecer ms y distribuir mejor, obliga la adopcin de una definicin amplia de los objetivos de la poltica macroeconmica, que incorpore la necesidad de reducir la volatilidad real, a travs de medidas, polticas e instituciones que permitan atenuar las fluctuaciones causadas por shocks externos e internos, as como aquellas originadas en la propia poltica macroeconmica. Como han resaltado Jimnez y Kacef, la volatilidad macroeconmica tiene un impacto negativo sobre la cantidad y la calidad de las polticas pblicas, pudiendo generar coyunturas de dominancia de unas polticas sobre otras que afecten las estructuras de gobernabilidad. El espacio de polticas con el que cuenta un gobierno es una funcin de tres determinantes clave: la cuanta de recursos disponibles, el nmero de instrumentos independientes para cumplir con los objetivos propuestos y el grado de competencia de las polticas que rivalizan entres s. La volatilidad y los choques modifican el espacio de poltica reduciendo la cantidad de recursos disponibles y alterando la intensidad con que las diferentes polticas y objetivos compiten

18

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

entre s. Adems, el hecho de que la capacidad asistencial del Estado se reduzca en los perodos de recesin, dada la caracterstica procclica del gasto pblico social, agrega otro factor de volatilidad al consumo de los sectores de menores recursos y llama la atencin sobre la necesidad de disponer de instrumentos para proteger a los ms necesitados en las fases descendentes del ciclo econmico. Uno de los pilares claves para construir el espacio requerido para esas polticas es la creacin de capacidades fiscales contracclicas o bien de posiciones fiscales sustentables en el tiempo que permitan fortalecer los programas orientados a contrarrestar los efectos sociales de los perodos recesivos, tales como el desempleo y la agudizacin de la pobreza. Esto no consiste solamente en una bsqueda de equilibrios entre ingresos y gastos pblicos. Crecientemente han cobrado relevancia las demandas por una accin pblica ms eficiente y transparente, y que a la vez posibilite una mayor participacin ciudadana. Ello contribuira a la necesaria legitimidad de las polticas pblicas y de los impuestos que deben sustentarlas, fortaleciendo la gobernabilidad democrtica. Es por ello que la generacin de espacio fiscal para implementar polticas a partir del ahorro de recursos o la generacin de capacidad de endeudamiento no puede estar ausente de una estrategia orientada a mejorar la distribucin del ingreso y las estructuras de gobernanza.

2. Necesidad de incrementar las cargas tributarias


Las mejores condiciones generales de la economa que se han observado durante la ltima dcada, han derivado en una situacin ms holgada en el plano fiscal. Anteriormente, y ms all de las intenciones explcitas de poltica fiscal contra cclica que haban predominado en la regin desde mediados de los noventa, la realidad se mostr, en muchos casos, muy diferente. La recesin de finales de esa dcada encontr numerosos intentos (algunos ms, y otros menos efectivos) de polticas de ajuste con las que se intent revertir situaciones de desequilibrio fiscal. Luego, partiendo de un fuerte crecimiento de los recursos y cierta contencin del gasto, se pudieron lograr importantes supervits primarios y tendencias hacia el equilibrio global4, que permitieron un mejor manejo de la situacin macroeconmica frente a la crisis internacional posterior. Ms all de esa mejora reciente en las condiciones fiscales, del anlisis de la situacin tributaria de Amrica Latina ofrecido por Gmez Sabaini, surgen dos corolarios centrales: la carga tributaria es baja y de mala calidad. El nivel de la carga tributaria global de la mayora de los pases es, en promedio, inferior en alrededor de un tercio respecto al que debieran tener en funcin de su nivel de ingreso per cpita. Evidentemente este resultado no es aplicable a todos los pases por igual pero, en general, se puede admitir que en la mayor parte de los pases latinoamericanos hay espacio para conseguir una mayor cantidad de fondos para el financiamiento de las polticas pblicas requeridas. En cuanto a la calidad, se observa que la estructura tributaria de estos pases se basa principalmente en hechos y no en personas, los gravmenes se aplican sin considerar la capacidad contributiva de los ciudadanos y adems impera un alto grado de inequidad. El insuficiente nivel de la carga tributaria de la mayora de los pases atenta, seguramente, contra la capacidad de los Estados para cumplir sus obligaciones en un momento donde la atencin de necesidades sociales no puede esperar. En especial, se debe sealar el pobre desempeo de la imposicin a la renta y la correspondiente a la seguridad social, estando la estructura tributaria sustentada, principalmente, en impuestos indirectos de carcter regresivo. En el caso de las cargas a la seguridad social, y ms all del grado de participacin de los sectores privados en los sistemas de cada pas, la existencia de amplios sectores de la poblacin que no realizan aportes sobre la nmina salarial aparece como la contracara de la baja cobertura de los sistemas de proteccin social tradicional, por lo que este punto deber ser considerado de manera conjunta con los desarrollos de la proteccin social (seccin C 1).

Para ms detalle, vase CEPAL (2006).

19

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La modalidad de gobernar est afectada, entre muchas otras variables, por el grado de dependencia que tienen los gobiernos de los recursos financieros provenientes de los impuestos. Gmez Sabaini seala que existen en la regin muchos gobiernos que requieren hacer un esfuerzo menor, ya que disponen de grandes ingresos no tributarios provenientes de las exportaciones de petrleo, gas, minerales, recursos naturales renovables, y tambin de cuantiosas ayudas externas o donaciones. Es decir, son gobiernos rentsticos y su capacidad de gestin o de gastar es financieramente independiente de los contribuyentes y por lo tanto esta situacin puede cambiar los incentivos polticos y las modalidades para obtener, usar y retener el poder. Esta menor dependencia de sus ciudadanos en materia fiscal puede tener efectos nocivos sobre la gestin de gobierno al requerir menores acuerdos y consensos polticos para su obtencin, lo que tambin brinda mayores posibilidades para el dispendio de dichos recursos. No obstante, debe sealarse que estas fuentes de ingresos suelen ser ms voltiles al estar sujetas, en muchas oportunidades, a las variaciones de precios internacionales. Existe un grupo de pases que obtiene un monto de ingresos no tributarios que se ubica por encima del promedio para Amrica Latina (algo menos de la quinta parte de los ingresos corrientes). Ya sea por los ingresos que genera la exportacin de cobre (Chile), de petrleo (Ecuador, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de)), de gas natural (Bolivia (Estado Plurinacional de)), o aquellos provenientes de la explotacin de recursos estratgicos como la hidroelectricidad (Paraguay) y el control del canal interocenico (Panam). Este grupo de pases dispone de una importante fuente de financiamiento adicional para el desarrollo de sus economas, llegando estos recursos a representar ms de 10% del PIB en algunos de ellos. El otro grupo de pases lo conforman la mayora de pases centroamericanos, as como tambin Argentina, Brasil, Uruguay, Colombia y Per. En estos casos, los gobiernos dependen crucialmente de la recaudacin tributaria para lograr el financiamiento de los gastos pblicos y, por lo tanto, esta presin sobre la captacin de recursos debera generar incentivos para mejorar la gobernabilidad y, consecuentemente, impulsar la necesidad de dotar al Estado de los instrumentos para lograr un ms eficaz y eficiente sistema tributario. En ese sentido, Gmez Sabaini seala que la calidad de los sistemas tributarios utilizados por cada sociedad es una muestra del grado de desarrollo, de la cultura y de la sofisticacin de la misma. Observa, asimismo, que las estructuras tributarias basadas principalmente en hechos (importar, consumir o transferir bienes) y no en personas (obtener rentas o ingresos), y donde los gravmenes se aplican sin considerar la capacidad contributiva de los ciudadanos, resultan ser propias de sociedades en las que an no se han resuelto dilemas bsicos de organizacin social, de cohesin, de convivencia ciudadana y donde no est presente un pacto social que arbitre entre los distintos actores. En estos casos, adems, impera un alto grado de inequidad, incumplimiento de las normas y, eventualmente, stas son dictadas para satisfacer a los grupos de presin. Como se ha dicho, en Gmez Sabaini se encontr que durante el perodo 2007-2008 el promedio de presin tributaria efectiva de la regin se encuentra en torno a los 3 puntos del PIB por debajo respecto a su nivel potencial, con algunos casos destacados como son Mxico (que dado su grado de desarrollo podra recaudar ms de 14 puntos porcentuales del PIB adicionales a los efectivamente contabilizados), Venezuela (Repblica Bolivariana de) (8,3% del PIB por debajo del potencial que le correspondera de acuerdo a su PIB per cpita), Guatemala (-8,1% del PIB), Panam (-6,5% del PIB) y Ecuador (-6,3% del PIB). Tambin se revela el hecho de que durante esos aos pareciera existir cierta tendencia de los sistemas tributarios latinoamericanos a concentrar casi dos tercios de la recaudacin total (62,6%) en la suma de los impuestos a la renta y los impuestos generales sobre bienes y servicios (donde el principal es el IVA)5. Con el objeto de sealar las potencialidades de la poltica fiscal en las mejoras distributivas, el mismo autor presenta informacin que ilustra la importancia de los impuestos para mejorar la distribucin del ingreso. Antes de impuestos, los niveles del coeficiente de Gini entre algunos pases
5

Cuando stos en conjunto representaban el 44,2% de los ingresos tributarios totales hacia 1990.

20

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

de Amrica Latina y los pases europeos seran relativamente cercanos. Entonces, si bien las condiciones iniciales de distribucin del ingreso de mercado son algo diferentes entre los dos conjuntos de pases, el contraste ms notorio se percibe cuando se comparan los valores estimados del coeficiente de Gini ex post (luego del pago de los impuestos), ya que mientras en Amrica Latina no se observa una mejora en la distribucin del ingreso a razn de la poltica tributaria (ms an, en gran cantidad de casos se verifica un empeoramiento), en los pases europeos se observa un sesgo muy marcado hacia una mejor distribucin del ingreso luego de aplicar impuestos y transferencias. Este comportamiento dispar entre los pases desarrollados y los de Latinoamrica no significa que los instrumentos de poltica tributaria (en especial, el impuesto a la renta) no sean tiles o efectivos para lograr sus objetivos redistributivos respecto de la situacin existente dentro de cada pas. Por el contrario, debe enfatizarse que el impuesto a la renta aplicado en los pases desarrollados, adems de tener un mayor peso absoluto y relativo dentro de las estructuras tributarias, no sufre las falencias tcnicas que muestra este gravamen en la mayora de los pases de Amrica Latina, a saber: i) tasas efectivas muy inferiores a las tasas legales; ii) tasas proporcionales en lugar de progresivas; iii) bases estrechas del tributo, con numerosas exenciones que atentan contra la equidad, especialmente en materia de ingresos financieros y iv) un alto grado de evasin del impuesto. Adicionalmente, y de suma importancia, a diferencia del mundo ms desarrollado, en Amrica Latina el impuesto sobre las rentas recae bsicamente sobre las personas jurdicas en lugar de las fsicas. Las estimaciones disponibles demuestran que la evasin es de mucha mayor profundidad en el impuesto a la renta que en el impuesto al valor agregado, a pesar de encontrarse ambos tributos sustancialmente interrelacionados. Los esfuerzos en materia de administracin tributaria parecen haber estado enfocados mucho ms en combatir la evasin existente en el IVA, restando importancia a la evasin observada en los impuestos a los ingresos y a la tributacin directa en general. Mientras las tasas de evasin en el IVA calculadas para los pases latinoamericanos se ubican en un rango de 10% (Chile) al 38,1% (Nicaragua) con un promedio de 27% aproximadamente, las tasas de incumplimiento en el impuesto a la renta van, segn los ltimos datos, desde 41,6% (Mxico) a 63,8% (Ecuador) con un valor medio de 51,4%6. En resumen, la situacin tributaria en Amrica Latina est caracterizada, como se ha visto, por un insuficiente nivel de recursos tributarios respecto a su capacidad potencial, un marcado sesgo a los impuestos indirectos vis--vis los directos, una elevada regresividad que agrava la mala distribucin del ingreso que surge del mercado y un muy bajo nivel de cumplimiento cuya cara ms visible son los altos niveles de evasin, especialmente en los impuestos directos. Frente a este panorama se plantea la necesidad urgente de ampliar el nivel de la carga tributaria, ya que de esta forma se pueden lograr efectos inmediatos e intermedios sobre el Estado, los ciudadanos y su interaccin recproca, adecundose a las crecientes demandas de gasto pblico lo cual conducira a mejorar el funcionamiento de las democracias. Solo con mayores recursos provenientes del cobro de impuestos, los pases de la regin podrn poner en marcha polticas pblicas que incrementen la cohesin social y construyan sociedades ms igualitarias. Ello implica ampliar la base impositiva de los tributos, y reducir exenciones a fin de fortalecer el concepto de igualdad frente a iguales circunstancias (equidad horizontal), evitando las filtraciones diversas a los esquemas vigentes para grupos o sectores favorecidos y mejorar la incidencia sobre la distribucin del ingreso aumentando la carga sobre los sectores ms favorecidos (con la imposicin a la renta de las personas fsicas, fundamentalmente), pero sin descuidar los avances ya logrados en tributacin indirecta.

3. Poltica fiscal, crecimiento e inversin pblica


El logro de grados crecientes de consenso acerca del nivel deseable de intervencin pblica en los pases latinoamericanos demanda polticas que se ocupen de fortalecer el crecimiento econmico

En CEPAL (2010a) se pueden consultar las estimaciones de evasin tributaria realizadas recientemente por CEPAL.

21

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

sostenido al tiempo que mejoren la distribucin del ingreso. La reforma del Estado debe ser entendida como parte del cambio institucional que requieren las sociedades latinoamericanas, considerando que ese cambio no slo tiene que mirar la mejora en la asignacin de recursos, sino tambin la distribucin del ingreso. La capacidad de los estados y el proceso poltico en la toma de decisiones debe formar parte esencial del cambio institucional requerido (Meier, 2001). Son variados los aspectos de ese cambio institucional que son tratados en este volumen y, muchos de ellos, se relacionan estrechamente con esta necesidad de impulsar simultneamente el crecimiento econmico y la mejora distributiva. Uno de esos aspectos, que est estrechamente ligado con los incentivos al desarrollo econmico en los presupuestos pblicos se vincula con la inversin pblica, que ha sufrido una importante reduccin durante las ltimas dcadas. En un primer momento, como consecuencia de las propias necesidades que muchos pases de la regin han tenido que atender al enfrentar la crisis de la deuda y, en un segundo momento, por imposicin de una determinada reforma del estado que fue adoptada de manera indiscriminada en casi todos los casos, la inversin pblica de los pases Latinoamericanos ha sufrido un importante retroceso durante las primeras dcadas de la nueva democracia. Ello ha tenido importantes consecuencias tanto para el crecimiento econmico como sobre la distribucin del ingreso. En el primero de los sentidos, Guerra-Garca Picasso revisa numerosos estudios y evidencias que muestran la estrecha relacin entre crecimiento econmico y gasto en infraestructura. En el segundo de los sentidos, el mismo autor recuerda que la literatura internacional y la evidencia emprica sealan que existen importantes razones que explican la reduccin de la desigualdad en el ingreso que es generada a partir del desarrollo de infraestructura. Desde el punto de vista conceptual, la infraestructura permite a los ciudadanos ms pobres conectarse con las principales actividades econmicas de sus pases abrindoles nuevas oportunidades productivas. Se deber comprender que bajo este nombre genrico se oculta una multiplicidad de iniciativas con muy diferente impacto sobre la competitividad, la cohesin social y las finanzas pblicas. Existe hoy una creciente preocupacin acerca del nivel en que la regin est expandiendo su infraestructura. De acuerdo con Lucioni, se observa que los aos setenta fueron aquellos donde el indicador de intensidad en infraestructura de diversos servicios muestra, en general, mayores niveles y crecimiento. La intensidad en kilmetros pavimentados y capacidad de generacin elctrica en estos aos reflejan el esfuerzo que hizo la regin para aumentar la inversin en estos servicios. Incluso la intensidad en lneas telefnicas, desde niveles bajos, muestra dinamismo mientras la red ferroviaria si bien deja de crecer por lo menos no disminuye o lo hace en menor proporcin que aos recientes. La expansin que verific la infraestructura en estos aos fue financiada, en su gran mayora, con recursos de los presupuestos pblicos. En los aos setenta este financiamiento estuvo favorecido por el crecimiento de la economa de la regin, una notable mejora de los trminos de intercambio y una disponibilidad de ahorro externo barato que finalmente llevo a la regin al sobreendeudamiento. Los aos ochenta contrastan notablemente con la dcada anterior, tanto en lo poltico como en lo econmico. Esta es la dcada en que los pases de la regin recuperan los mecanismos democrticos para la eleccin de sus gobiernos y es al mismo tiempo, la dcada perdida en materia econmica. La carga del sobreendeudamiento de los aos setenta fue soportada y absorbida por muchos de los nuevos gobiernos democrticos mediante los clsicos ajustes presupuestarios y devaluaciones de las monedas nacionales. La consecuente reduccin de la absorcin interna en estos pases redujo la inversin pblica y consecuentemente la expansin de la infraestructura que se financiaba con esos recursos. Sin embargo, debe sealarse que la disminucin de la inversin pblica se da desde niveles muy altos alcanzados a principios de los ochenta. En efecto, en 1981 la inversin pblica en Amrica Latina alcanz casi el 9% del producto y, si bien cae a lo largo de todos los aos de la dcada, en 1990 era equivalente a alrededor del 5% del PIB, nivel similar a los actuales. Ante la cada del resto de los componentes del producto, los gobiernos trataron de mantener sus niveles de gasto de capital. Esto explica que los indicadores de intensidad no cayeran y an ms se mantuvieran y crecieran. Los aos noventa estuvieron dominados por las reformas estructurales, la desregulacin de la economa, privatizaciones y, en general, la reduccin de la participacin del estado en la economa. En 22

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

este perodo los indicadores de intensidad que crecen son, siempre de acuerdo con Lucioni, el de telefona y el de capacidad de generacin elctrica. La regin vena padeciendo un fuerte retraso en la disponibilidad de redes telefnicas como consecuencia, en parte, del importante volumen de recursos que este tipo de inversiones supona. En tal sentido la inversin privada fue determinante para el aumento comentado. En cuanto al resto de los sectores, se registraron aumentos, pero modestos, en la capacidad de generacin elctrica, mientras que disminuy la intensidad en rutas pavimentadas. Las concesiones de rutas solo habran facilitado su mantenimiento pero no el crecimiento de los kilmetros pavimentados. Por ltimo, la informacin que dispuso Lucioni para el perodo 2003-2007 sobre la evolucin de la dotacin de infraestructura no sera suficiente para establecer conclusiones firmes. En algunos casos se obtuvieron datos solo para algunos aos y en otros la serie no es suficientemente extensa como para observar tendencias. Las evidencias recogidas sugieren, para esos aos, disminuciones en los indicadores de intensidad de rutas pavimentas y ferrocarriles y subidas en telefona y capacidad de generacin elctrica. La evolucin observada se explicara bsicamente por el fuerte aumento del PIB regional que se habra ubicado en estos aos muy por encima del crecimiento de la inversin en estas reas de la infraestructura. Con fondos propios de los pases, disponibles a partir de la expansin de la economa y el consecuente aumento de la recaudacin de impuestos, ms el aporte de los bancos multilaterales de crdito, la inversin pblica vuelve a ser, en este perodo, un factor preponderante para el crecimiento de la infraestructura. De este modo, hasta el estallido de la reciente crisis financiera internacional los gobiernos de la regin haban aumentando los gastos de capital en la medida en que la mejora en sus presupuestos creaban espacio fiscal para incrementar la inversin pblica, la que en 2006 alcanz el 4,4% del producto, valor semejante al alcanzado a mediados de la dcada de los noventa. Apoyados en la fase expansiva del ciclo econmico iniciado en 2003 se superaron los registros de 2000, cuando las erogaciones de capital de la regin fueron de tan slo el 3,2% del PIB, el nivel ms bajo de los ltimos treinta aos. Considerando que, en general, la inversin pblica en infraestructura en los pases en desarrollo oscila entre el 2% y 8% del PIB y que la misma representa en promedio el 50% de la inversin pblica total se tiene que el aporte de los gobiernos de la regin no sera an suficiente para cerrar la brecha acumulada. Sin embargo, no es un mal punto de partida para la regin, si estos valores se consolidan y al mismo tiempo se recuperan los niveles de inversin que aport el sector privado durante la dcada de los noventa, los que en su momento compensaron en gran parte la cada de la inversin pblica. Las proyecciones disponibles sobre la evolucin de la economa de la regin indican una rpida recuperacin de su fase de crecimiento luego de superar los efectos exgenos de la crisis financiera de los pases desarrollados. Esto permite suponer que se mantendr la posibilidad de generar espacio fiscal para volcar recursos a la inversin en infraestructura. De todos modos, una aproximacin meramente cuantitativa no parece ser la ms apropiada. El menor peso de las restricciones fiscales y financieras para aumentar la inversin durante los ltimos aos ha desnudado la existencia de problemas ms complejos de analizar y resolver. En muchos casos, se nota la falta de planes de inversin que se adapten a las nuevas necesidades de las sociedades. Las demandas de mayor competitividad y cohesin social requieren gastos de capital muy diferentes a los que predominaban en el pasado. Ello, entonces, seala la necesidad de reconstruir las capacidades de planificacin de manera de adaptarse a los nuevos requerimientos y escenarios. En su estudio del caso peruano, Guerra-Garca Picasso estima que la brecha de la inversin en infraestructura en ese pas para el periodo 2008-2018 se ubica en un tercio del PIB, mostrando, adicionalmente, un importante dficit en su calidad. El sector transporte y el sector elctrico presentaran los dficits ms elevados con 37% y 22% del total, respectivamente. Adicionalmente, es importante citar una conclusin del caso peruano que es perfectamente aplicable a la mayora de los casos regionales: la brecha institucional explica la baja capacidad de ejecucin de inversiones. Por tanto, queda establecido que el problema va ms all de cuestiones vinculadas al financiamiento y que existe una significativa necesidad de elevar las capacidades institucionales para ejecutar las inversiones pblicas. Se requieren mejoras en los recursos humanos, 23

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

en los marcos regulatorios, en los sistemas tarifarios y tambin se necesita apoyo a la modernizacin de los actores empresariales. En funcin de los problemas y deficiencias detectadas en su estudio, Guerra-Garca Picasso ha formulado una serie de recomendaciones, entre las que se destaca la necesidad de fortalecer los procesos de planificacin plurianual y priorizacin de las inversiones, incorporando la visin territorial, con amplia participacin entre las autoridades nacionales y los gobiernos regionales. Debe notarse que tanto en Per como en muchos pases de la regin, los avances de los procesos de descentralizacin de funciones hacia gobiernos locales e intermedios deben ser tenidos en cuenta, fortaleciendo el trabajo conjunto en los sectores donde se haya avanzado en la transferencia de funciones. Como seala el citado autor la prioridad de los procesos de planificacin y ejecucin de inversiones a nivel descentralizado, debe partir de eliminar las barreras existentes para contratar personal altamente calificado. Dichas barreras estn en las normas presupuestales y del rgimen laboral del sector pblico. En algunos casos, se trata de promover mecanismos de retencin de personal tcnico capacitado y de implementar una poltica que resuelva los problemas de entrenamiento, capacidades tcnicas, mecanismos de retencin de los mejores profesionales y escalafn, entre otros factores. Adems, debera revisarse el rgimen laboral para institucionalizar y profesionalizar a las unidades en lnea y diferenciarlas de aquellas unidades que podran pasar al rgimen privado. No debe descuidarse, asimismo, la asignacin de recursos para el mantenimiento de la infraestructura, mejorar los sistemas de monitoreo y evaluacin de los proyectos para garantizar la sostenibilidad de las inversiones en curso y mejorar el marco legal y reglamentario de los sectores de infraestructura econmica. Por ltimo, pero de suma importancia, Guerra-Garca Picasso seala que deben desarrollarse acciones de prevencin al cambio climtico que promuevan el uso sostenible del recurso hdrico, un comportamiento frente a desastres naturales vinculados, la implementacin de polticas de bsqueda de eficiencia y el anlisis de la matriz energtica para hacerla menos sensible frente al cambio climtico. En efecto, an cuando no haya sido objeto de estudio especfico durante el presente proyecto, resulta hoy inevitable considerar los efectos del cambio climtico sobre el funcionamiento de las economas. La reforma del Estado que requieren los pases de la regin debe incorporar la necesaria reformulacin de las polticas pblicas para atender la adaptacin de los sistemas ecolgicos, sociales y econmicos ante los estmulos climticos, as como las acciones de mitigacin. En cada pas, ello puede involucrar una modificacin de la estructura econmica, senderos de crecimiento, modificacin de las fuentes de recursos fiscales y, sin duda, cambio en las prioridades de intervencin y gasto (CEPAL, 2009).

C. Los desafos de la nueva proteccin social


Prcticamente todas las reas de los presupuestos pblicos estn siendo objeto de algn tipo de reformulacin, demostrando la insatisfaccin de nuestras sociedades acerca de la magnitud y forma de intervencin de los gobiernos. En particular, en lo relativo a la poltica social, cabe esperar que las reformas tengan un papel central en la construccin de sociedades ms cohesionadas y permitan, al mismo tiempo, aumentar la legitimidad de las polticas pblicas y, por tanto del pago de impuestos destinados a financiarlas. Este punto es particularmente importante, dado que las reformas necesarias en este campo seguramente implicarn necesidades de recursos adicionales. Para citar algunos ejemplos, la irrupcin de nuevas tecnologas de la informacin en los sistemas educativos y la necesidad de contar con recursos humanos con elevados niveles de capacitacin obliga a la puesta en marcha de polticas educativas modernizadoras que, simultneamente, apunten al logro de objetivos bsicos tales como el incremento de la cobertura y de la equidad. Por su parte, las deficiencias de la oferta pblica de salud demandan reformas que tomen

24

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

en cuenta la gran fragmentacin que presentan los sistemas de salud y la escasa presencia de mecanismos que tiendan a mejorar su impacto sobre la equidad. Asimismo, el desarrollo de nuevos programas de transferencias condicionadas a las familias y otros destinados a mejorar la situacin de ingresos de los sectores ms postergados, tambin demandan mayores recursos financieros. Adicionalmente, se debe considerar que el financiamiento del gasto social de los pases de la regin ha estado, muchas veces, condicionado por la importante demanda de fondos provenientes de los sistemas de pensiones que atraviesan crisis y, en muchos casos, procesos de reforma. No debiera olvidarse que las mejoras distributivas no slo son el resultado del incremento del gasto, sino que dependen tambin de la capacidad para encarar la modernizacin de las polticas pblicas, as como de incorporar y mejorar los mecanismos de transferencia solidaria como parte de las prestaciones. Se trata, ciertamente, del desafo de integrar la lgica de los incentivos con los de la construccin de mecanismos de solidaridad. Las reformas necesarias son extremadamente complejas y diversas. Hoy parecen muy lejanos los tiempos en los que exista una idea predominante en la regin sobre la necesidad de reformas en los tradicionales esquemas de seguridad social tendientes a reducir la presencia estatal en los esquemas de pensiones y de salud. Estas lneas de accin intentaban seguir un modelo que se entenda de validez universal. Sin dudas, esta concepcin ha demostrado su invalidez e inviabilidad, puesto que las soluciones se alejan de un modelo nico para todos los pases y deben acomodarse a las caractersticas propias de cada sociedad particular.
GRFICO I.3 DEPENDIENTES POR TRABAJADOR FORMAL EN AMRICA LATINA
12 11 10 9 8 7 6 5 Grupo II 4 3 2 1 0 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000 9,000 PIB por habitante en dlares de 2000
PRY 2002 HND 2006 NIC 2002 NIC 2006 GTM 2006 PER 2006

HND 2002 BOL 2006 BOL 2002

Dependientes por trabajador formal

PRY 2006 PER 2002 GTM 2002

Grupo I

SLV 2002 SLV 2006 ECU 2006 DOM 2002 DOM 2006

VEN 2002 MEX 2002 PAN 2002 PAN 2006 MEX 2006 VEN 2006 ARG 2002 CRI 2002 CRI 2006 BRA 2002 URY 2006 URY 2002 BRA 2006 CHL 2002 CHL 2006

ARG 2006

Grupo III

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2008.

25

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Como rasgo general, los pases de Amrica Latina ofrecen una baja e inadecuada proteccin a segmentos significativos de la poblacin. A pesar del crecimiento del empleo formal, la persistencia del mercado laboral informal sigue siendo una caracterstica de estos pases, cuya contracara como se ha visto es la dificultad para aumentar la presin tributaria. Es as que la informalidad ha derivado en una mayor necesidad de proteccin social no contributiva que debe financiarse con tributos que no se cobran, entre otras razones, por la propia informalidad. Ciertamente, el grado de formalidad de cada mercado de trabajo en la regin guarda una estrecha relacin con el nivel de desarrollo econmico, como se muestra en el grfico I.3. All se comprueba que el grupo de pases con mayor cantidad de dependientes por trabajador formal (ms de 5) corresponde a aquellas economas con un producto por habitante menor a los 3500 dlares, a precios del ao 2000. La permanente expansin de la cobertura es uno de los desafos ms importantes de la nueva proteccin social. Para ello se deben desarrollar esquemas no contributivos para atender a los sectores de menor capacidad de aporte (CEPAL, 2006). Estos, como se puede observar, debern tener diferente peso en cada pas.

1. Proteccin de la poblacin adulta mayor y programas de transferencias condicionadas


Las dificultades para encarar una necesaria adecuacin de los esquemas de proteccin social en la regin encuentran una ilustracin muy elocuente en la informacin que est por detrs del grfico I.4. Como se seal antes, la menor cobertura de los sistemas de pensiones contributivos est relacionada con la mayor informalidad de las economas y, a su vez, esa informalidad es, precisamente una de las causas ms importantes de la baja recaudacin tributaria. Esto priva a los pases de los recursos necesarios para encarar programas de proteccin con financiamiento no contributivo.

GRFICO I.4 COBERTURA PREVISIONAL, INFORMALIDAD Y PRESIN TRIBUTARIA EN AMRICA LATINA


100 90 80 30 25 20 15 10 20 10 0 5 0 40 35

60 50 40 30

CHL

CRI

NIC

PRY

HND

BRA

COL

SLV

DOM

Pensiones en poblacin de 65 +

GTM

Sector informal (% de PEA)

Total tributarios (eje der.)

Fuente: Elaborado en base a Carmelo Mesa-Lago (2009), Serie Polticas Sociales, N 150, CEPAL, Santiago de Chile y CEPASTAT.

Los diferentes grados de envejecimiento de la poblacin, as como la expansin de los sistemas previsionales en cada pas, indican la importancia y urgencia de las reformas necesarias. Son muchos los

26

ARG

MEX

URY

PER

VEN

ECU

PAN

BOL

En porcentajes del PIB

70

En porcentajes

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

pases que han encarado reformas estructurales en los sistemas de pensiones desde que, hace tres dcadas, Chile iniciara el camino con la introduccin de Administradoras de Fondos de Pensin. Como sealan Azeredo, Teixeira y Werneck, esa ola de reformas implic un cambio de paradigma en los sistemas de cobertura de la poblacin mayor, abandonando los principios de universalidad y redistribucin que haban predominado en los sistemas de seguridad social hasta entonces. En su lugar, la bsqueda de mayor cobertura en los nuevos sistemas de capitalizacin individual descansaba sobre la pretendida mejora a travs de los nuevos incentivos derivados de los rendimientos potenciales de los aportes personales. En un contexto social y poltico dominado por una creciente desconfianza de la gestin estatal, estas reformas tuvieron una rpida expansin en los aos noventa. No obstante, no todas las reformas en los sistemas de pensiones implicaron un cambio estructural. En algunos casos se trat exclusivamente de modificaciones paramtricas tendientes a mejorar la situacin financiera de los sistemas sin modificar su estructura (de hecho, la mayora de los pases de Amrica Latina decidi mantener sus sistemas de reparto). Bajo cualquier circunstancia, los problemas fiscales y de cobertura han marcado el eje de las preocupaciones predominantes en las reformas que, en la mayor parte de los casos, siguen sin resolverse. La cobertura previsional sigue siendo muy baja en la mayor parte de los pases de la regin y este problema afecta mayormente a los sectores ms vulnerables en funcin de sus ingresos. Adicionalmente, las dudas sobre la sustentabilidad fiscal de los sistemas an persisten (grfico I.5). Ms all de esos lmites, debe rescatarse la preocupacin creciente con relacin a la cobertura de los sistemas tradicionales de pensiones. En muchos casos ello se ha traducido en la incorporacin de modificaciones a las reformas originales que haban abordado, de diferente manera, el problema. En algunos casos se han adoptado medidas de emergencia que han significado un salto rpido en la cobertura de la poblacin mayor, como la introduccin del Bonosol en Bolivia (Estado Plurinacional de) o las moratorias previsionales, en Argentina. No obstante, la reformulacin del sistema chileno se ha convertido en ejemplar tanto por el diseo cuidadoso de la sostenibilidad de largo plazo como por el proceso de la reforma que involucr la bsqueda de importantes consensos entre diferentes sectores de la sociedad. Con independencia de que el esquema bsico mantiene el sistema de capitalizacin individual, se han incorporado prestaciones adicionales financiadas por recursos de rentas generales y a cargo del estado, que brindan cobertura a los diferentes sectores sociales, con independencia de sus aportes e historia contributiva.
GRFICO I.5 AMRICA LATINA (17 PASES): HOGARES CON ALGN MIEMBRO DE 65 O MS AOS QUE RECIBE JUBILACIN O PENSIN, SEGN NIVEL DE INGRESOS (2006-2007) (En porcentajes)
100% 80% 60% 40% 20% 0%

HND

PRY

BRA

COL

CHL

NIC

CRI

MEX

DOM

Indigente y altamente vulnerable a la indigencia (hasta 0,6 LP) Pobre y altamente vulnerable a la pobreza (0,61 a 1,2 LP) Vulnerables a la pobreza (1,2 a 1,8 LP) No vulnerables (ms de 1,8 LP)

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2009.

GTM

27

ARG

ECU

URY

SLV

VEN

PAN

BOL

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Paralelamente, como una respuesta a la necesidad de atender los problemas de cobertura y reconociendo que el mercado de trabajo no ofrece una solucin efectiva en el corto plazo, a partir de los aos noventa pasaron a tener un lugar destacado en las agendas de reformas en las polticas sociales de los pases la introduccin de programas de transferencias condicionadas. Estos programas han contemplado la transferencia financiera a familias de menores recursos toda vez que sus beneficiarios cumplan con ciertos requisitos que, generalmente, se relacionan con la inversin en capital humano (educacin y salud). El sentido de estos programas es el de atacar de manera simultnea las manifestaciones actuales de la pobreza al tiempo de tratar de remover sus causas estructurales. La regin ha conocido este tipo de experiencia con importantes programas pioneros implementados en Brasil, Chile y Mxico, luego desarrollados en muchos otros casos. El cuadro I.1 elaborado por Azeredo, Teixeira y Werneck, presenta un resumen de las reformas previsionales y la introduccin de programas de transferencias condicionadas en cada pas. All se comprueba la variedad e importancia de las soluciones en los distintos pases. No obstante, como sealan las autoras, es mucho el espacio para reformas adicionales, en especial teniendo en cuenta las posibilidades existentes para incrementar los recursos en los pases.
CUADRO I.1 REFORMAS PREVISIONALES Y PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA CONDICIONADAS
Previsin social Pases Reformas estructurales 1981 (S) 1997 (S) 1997 (S) 1998 (S) 2001/2003 (S) 1993 (P) 1994 (P) 1994 (M)h 1996 (M) 2001 (M) 2001 (M) ... ... ... ... ... ... ... ... Reformas paramtricas X X X X X X X X X X X X X
a

Prestacin mnima X Xc X X X X X Xd X X X
e

Contribuciones sociales subsidiadas X X ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Programas de transferencia condicionadag 2002 ... 1997/2005 2005 2001 2005 1996/2001 2002/2005/2009 2000 2001 2000 1995/1999 ... 1990/1008 2002 ... ... 2005 2008

Chile Bolivia (Estado Plurinacional de) Mxico El Salvador Repblica Dominicana Per Colombia Argentina Uruguay Ecuador Costa Rica Brasil Venezuela (Repblica Bolivariana de) Honduras Jamaica Caribe ingls Nicaragua Paraguay Guatemala

... ... ... X


f

X X X X X X

... ...

Fuente: Azeredo, Teixeira y Werneck (2011), captulo IV. Nota: S: Reformas sustitutivas (capitalizacin individual para todos); P: Reformas paralelas (opcin entre sistema pblico y de capitalizacin individual); M: Sistemas Mixtos: Sistema pblico bsico y de capitalizacin individual complementario.
a b c d e f

1999/2003. 2002. BONOSOL (1997). PBU (Prestacin Bsica Universal). Aposentadoria rural e Benefcios de Prestao Continuada- BPC (1988). 2002.

28

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Programa Puente-Chile Solidario; PROGRESA/Oportunidades (Mxico); Red Solidaria (El Salvador); Tarjeta SolidaridadRepblica Dominicana-2005; Familias en Accin (Colombia); JUNTOS (Per); Jefes y Jefas de Hogar-2002; Familias por la Inclusin Social-2005 (Argentina); Beca Escolar-2002; Bono de Desarrollo Humano2003 (Ecuador); Supermonos-2000 (Costa Rica); Bolsa Alimentao-1995, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil-PETI 1999 y Bolsa Famlia-2003 (Brasil); Programa de Asignacin Familiar-PRAF (Honduras); Programme for Advancement Through Health and Education-PATH (Jamaica); Red de Proteccin Social-RPS (Nicaragua); Tekopor (Paraguay); Mi Familia Progresa- Mifapro (Guatemala). La Ley 26.425/08 elimin el sistema de capitalizacin.

Finalmente, resulta de inters para este anlisis incorporar la clasificacin de los programas de proteccin social de la regin presentado en el Panorama Social de Amrica Latina 2009 de la CEPAL que retoman Azeredo, Teixeira y Werneck en su captulo. All se diferencian tres grandes grupos de pases: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panam y Uruguay presentan sistemas de proteccin social ms universalizados, con un nivel ms alto de gasto social como porcentaje del PIB, en todas sus finalidades, y mayor grado de cobertura de la seguridad social (entre el 50 y 70%); Colombia, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), presentan regmenes duales (sistemas de proteccin social y familias) y cobertura de la seguridad social cercana al 35%; Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana tienen sistemas apoyados fundamentalmente en las familias, con tasas de cobertura a beneficios de la seguridad social menores al 20%. Es claro que se requiere algn tipo de pacto social para la promocin de los derechos econmicos, sociales y culturales. No obstante, la nueva dinmica productiva, la modernizacin de las relaciones laborales y la nueva insercin global requieren la organizacin de la produccin y la representacin de los diferentes actores sociales, lo que obliga a repensar quienes son los protagonistas del nuevo pacto social requerido (Azeredo, Teixeira y Werneck). Como se seal oportunamente por CEPAL7, el citado pacto debe estar orientado hacia la obtencin simultnea de cuatro objetivos: consistencia macroeconmica, generacin de empleo decente, proteccin social y educacin. En materia especfica de proteccin social debe incluir la ampliacin de coberturas para desempleo, invalidez y pensiones, as como el acceso universal a los servicios de salud, capaces de proveer cobertura para los nuevos perfiles epidemiolgicos de las sociedades. Precisamente, este ser el tema del prximo apartado.

2. Proteccin social en salud


Sin duda, la definicin de la mejor intervencin estatal en salud es uno de los ms difciles y complejos desafos de la agenda pblica. A ello se suman las dificultades de lograr mejoras en la eficiencia a travs de los mecanismos de mercado; las diferentes posiciones acerca de los objetivos de equidad que debe perseguir la poltica sectorial y los modos de lograrlo; la magnitud de los recursos involucrados y las oportunidades de lograr importantes rentas innovativas; las dificultades para determinar el mejor balance entre polticas centralizadas y descentralizadas en la provisin de servicios pblicos en cada caso; la puja poltica alrededor de la definicin de la poltica sectorial, y un sinnmero de factores institucionales que operan de diferente manera en cada pas. En consecuencia, se requiere de una aproximacin de carcter multidisciplinario que considere los diferentes aspectos crticos del sector. En Amrica Latina ha predominado el desarrollo de sistemas hbridos que, por lo general, han tenido grandes dificultades en alcanzar cobertura universal de servicios de salud de calidad. La provisin de servicios de atencin de la salud est a cargo de una variada gama de instituciones y mecanismos para el financiamiento, regulacin y provisin, en el que conviven un subsector pblico (esencialmente financiado con impuestos generales), la seguridad social (financiada con

Ver El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafios, Serie Libros de la CEPAL, no 47), 1998, Santiago de Chile.

29

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

contribuciones sobre la nmina salarial) y el subsector privado (organizado a partir de seguros privados o pagos directos de bolsillo). La forma en que se coordinan y articulan (o dejan de hacerlo) estos tres subsectores da origen a distintas modalidades de funcionamiento de los sistemas de salud. En consecuencia, y siendo cuidadoso en el uso de los trminos, no se podra hablar de un sistema de salud dada la ausencia de coordinacin entre las partes que conforman su organizacin. Ms all de la precisin semntica es claro que la falta de coordinacin y articulacin atenta contra el uso eficiente de recursos y el logro de niveles aceptables de equidad (Cetrngolo, 2010). De hecho, la nica cobertura para la poblacin sin capacidad de contribucin suele correr por cuenta del Estado. La seguridad social cubre a los trabajadores formales (y, a menudo, a sus dependientes, de acuerdo con la organizacin de cada sistema en particular) y cuenta con su propia red de hospitales y prestadores. Finalmente, el sector privado cubre, generalmente, a la poblacin de ms altos ingresos y cuenta con una estructura de proveedores propios. No obstante, en muchas oportunidades, los sectores de ms bajos recursos, sin seguro y con dificultades para acceder a la oferta pblica de servicios, deben afrontar sus necesidades ms urgentes mediante pagos de bolsillo en el sector privado. La manera en que los pases han intentado reestructurar las interrelaciones entre estos tres sectores caracteriza las distintas reformas que se han llevado a cabo en la regin. Sabiendo que la estructura de financiamiento del sistema de salud no es neutra desde la perspectiva de la equidad, la existencia de una doble institucionalidad asociada a la provisin pblica y la seguridad social ha tenido efectos negativos sobre el financiamiento y la prestacin de los servicios. Adems de promover la duplicacin de funciones y el desperdicio de recursos, se generan sistemas de salud diferenciados entre distintos estratos sociales. A su vez, las dificultades para regular al subsector privado de salud, que en el caso de la regin representa una proporcin significativa del gasto total, ha sido un factor que agrava el uso poco eficiente de los recursos que la sociedad destina al sector salud. Mientras ms importante sea el subsistema pblico, mayor ser la redistribucin implcita en el funcionamiento del sistema de salud y ms homognea ser la cobertura. Por el contrario, el mayor peso del financiamiento de bolsillo estar acompaado de una menor redistribucin y una mayor inequidad. En cambio, cuanto ms desarrollada est la seguridad social en la provisin y financiamiento de la salud, en principio, mayor sera la brecha de cobertura entre los trabajadores formales y el resto de la poblacin que slo tenga acceso al subsector pblico. No obstante, esto ser cierto dependiendo del grado de articulacin entre la seguridad social y la provisin pblica. Ello obliga a trabajar de manera balanceada en dos sentidos, la expansin de los sistemas de aseguramiento y el fortalecimiento de la salud pblica tradicional. En la medida en que los eventos en salud son aleatorios y estadsticamente independientes, los esquemas de aseguramiento parecen ser una forma eficiente de organizacin del financiamiento. Sin embargo, las asimetras de informacin propias del sector salud, las dificultades en la medicin de los riesgos en salud, junto con la necesidad de incorporar mecanismos de solidaridad, hacen que la introduccin de esquemas de seguros de riesgo sea ms compleja que en otros sectores de la economa. De manera especfica, una mejora en la equidad de los sistemas de la regin obliga a reducir la dependencia de los gastos de bolsillo como mecanismo para el acceso a los tratamientos de salud requeridos, y la integracin de los sistemas para alcanzar niveles ms elevados de solidaridad. Ser necesaria, asimismo, una combinacin de complejas iniciativas, entre las que deben contarse las reformas destinadas a alcanzar mejoras en la eficiencia, la definicin explcita de las coberturas aseguradas y el fortalecimiento y adecuacin de los marcos regulatorios. Por su parte, la efectiva mejora en la cobertura de servicios de salud para toda la poblacin requiere polticas de salud pblica entre las que se destacan la expansin de la atencin primaria, y una adecuada coordinacin de servicios descentralizados que incluya la compensacin de brechas entre regiones.

30

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Si bien Latinoamrica es una regin que presenta una gran diversidad de situaciones hacia su interior8, es posible identificar un grupo de rasgos dominantes de la regin en su conjunto. Ello ser de utilidad al momento de evaluar las posibilidades y dificultades de lograr sistemas de salud ms integrados y equitativos. Se entiende aqu necesario resaltar cuatro temticas que deben ser consideradas: Nivel del gasto en salud: en promedio, el gasto en atencin de la salud de Amrica Latina es similar al promedio mundial, medido como porcentaje del producto (alrededor de 6,5% del PIB), y bastante inferior a los pases desarrollados (en la OECD el promedio era de 9,2% en el ao 2004). Estas diferencias se hacen ms marcadas cuando se las mide como gasto por habitante. En algunos pases el gasto en relacin al PIB alcanza niveles similares al de un pas desarrollado (Argentina, Brasil y Uruguay, entre otros), por el contrario, existen otros con niveles muy bajos, como es el caso de Per. Adicionalmente, se presenta una diferencia mucho ms acuciante hacia el interior de cada pas, lo que tiene implicancias ms significativas cuando se trata de sistemas donde la provisin del gasto pblico se halla descentralizada. Estructura del gasto e impacto distributivo: el impacto distributivo de ese gasto, adems, resulta ser mucho ms regresivo que en los pases desarrollados ya que Amrica Latina presenta una mayor participacin del gasto privado, con impacto negativo sobre la equidad. Mientras que en los pases desarrollados el aporte del gasto privado representa cerca del 20% del gasto total, los pases de la regin financian en promedio cerca del 35% del gasto total por esta va, con varios pases que superan el 50% (CEPAL, 2006). Cobertura: la regin presenta importantes brechas entre la cobertura que la legislacin de cada pas declara como derechos de los ciudadanos en cuanto a atencin en salud y la cobertura efectiva a la que pueden acceder en cada caso, dependiendo del grado de disponibilidad, acceso en tiempo, forma y utilizacin de servicios de salud adecuados. Fragmentacin: se observa en muchos pases un importante grado de fragmentacin hacia el interior de cada subsector (pblico, seguridad social y privado). De manera especial, la descentralizacin en la provisin pblica, cuando ha ocurrido, multiplica los niveles de cobertura en un mismo pas.

Como se dijo, el logro de sistemas de salud ms equitativos y eficientes depende, en casi todos los casos, de las posibilidades de integrar sus componentes. En el contexto regional, son pocos los pases que han logrado ese objetivo y financian las prestaciones pblicas de salud mediante impuestos generales. Se trata, en primer lugar, de los pases del Caribe, que han seguido la tradicin sajona de sistemas pblicos de salud; en segundo lugar, debe contarse el caso especial de Cuba y, por ltimo, del nico pas de la regin con un nivel de carga tributaria similar a pases desarrollados: Brasil9. El resto de la regin, al conservar, de manera parcial, el financiamiento mediante cargas sobre la nmina salarial, ha mantenido sistemas fragmentados. En algunos casos, se ha tratado de integrar los sistemas contributivos financiados a travs de esas cargas con los esquemas pblicos de financiamiento tributario; en otros, en cambio, se mantiene una significativa segmentacin de ambas formas de financiamiento. Entre los casos en donde se ha tratado de integrar las dos formas de financiamiento se pueden distinguir, a su vez, tres modalidades de integracin. En primer lugar, se debe contar el caso tradicional de Costa Rica, en donde la integracin de las fuentes de financiamiento se hizo
8 9

Entre los factores que explican esa diversidad de situaciones debe mencionarse los diferentes perfiles epidemiolgicos. Este ha sido un proceso donde el cambio en las fuentes de financiamiento en el sistema de salud tuvo un efecto neutro para las cuentas pblicas. En efecto, a partir de la Constitucin de 1988, el derecho de los trabajadores a la seguridad social se transform, para la salud, en universal e integral, y el nuevo sistema de salud nico a cargo del Estado comenz a financiarse con recursos de rentas generales (incluyendo algunos tributos con asignacin especfica al sector). Simultneamente, las cargas sobre la nmina salarial que previamente financiaban la seguridad social en salud, pasaron a integrar el financiamiento del sistema previsional que contaba con recursos de rentas generales.

31

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

conservando un nivel nico de cobertura, por lo cual sera el tipo de integracin ms equitativo. La segunda modalidad se presenta cuando la integracin se realiza aceptando, al menos inicialmente, niveles de cobertura diferenciada, dependiendo del tipo de financiamiento (Colombia). Por ltimo, un caso especial es ofrecido por la experiencia chilena, en donde la integracin es parcial ya que son los afiliados los que deciden participar del sistema pblico integrado (FONASA) o permanecer en el sistema privado (ISAPRES). Teniendo en cuenta que esa eleccin depender, de manera sustantiva, del nivel de ingresos de cada beneficiario, se considera un sistema dual (CEPAL, 2006). En este marco, los problemas que deben ser enfrentados obligan a pensar una estrategia de mediano plazo que cubra un sendero de reformas tendentes a alcanzar el objetivo buscado. De ms est decir que el sendero de reformas no es nico. Habr casos en donde se pueda construir un sistema integrado desde la seguridad social existente, y otros en donde los cambios tendrn como eje la salud pblica. Entonces, no slo se trata de discutir el punto final sino el funcionamiento de los sistemas durante un perodo de transicin que, necesariamente, ser prolongado y obligar a redefiniciones importantes durante los procesos. Sin duda, la capacidad de los gobiernos para conducir estos procesos y el poder de negociacin de los diferentes sectores involucrados ser crucial en la definicin de cada particular sendero. Por ltimo, debe hacerse notar que para que dichos procesos sean viables, los pases debern encarar importantes reformas tributarias que les permitan reducir la dependencia de beneficios contributivos y financiar servicios de alcance general. La reforma del sistema de salud colombiano refleja muchos de los problemas que deben enfrentar las polticas de salud para lograr una cobertura universal. A diferencia del caso chileno, present desde el inicio del proceso reformador la pretensin de lograr una paulatina convergencia de los niveles de cobertura entre sus diferentes fragmentos. Este objetivo, an cuando demostr ser difcil de cumplir en la prctica, marc la reafirmacin de un ideal de igualdad en la cobertura de salud que tendra impacto sobre las reformas regionales10. En el captulo dedicado a este tema, Acosta y Giedion analizan el caso colombiano que, desde la reforma de 1993, adopt un esquema de aseguramiento universal de salud llamado Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), donde actores privados y pblicos concurren en el aseguramiento y en la provisin de servicios y donde la poblacin cuenta con la posibilidad de elegir el asegurador de su preferencia. Bajo este sistema, se pretende dar a toda la poblacin derecho a un paquete nico y exigible de beneficios en salud llamado POS (Plan Obligatorio de Salud). No obstante, en la prctica, se configuraron diferentes subsistemas dirigidos a diferentes grupos poblacionales. El sistema pblico mantiene su configuracin previa y fue concebido como un sistema transitorio que protege a la poblacin mientras que an no se encuentra asegurada. Este sistema pblico es financiado con impuestos generales de orden nacional y, en menor medida, local. La poblacin que pertenece a este subsistema no tiene derecho a un plan exigible y predefinido de beneficios de salud. En el ao 2008, alrededor de un 14% de la poblacin careca an de aseguramiento y dependa del rgimen pblico. El rgimen subsidiado provee aseguramiento a la poblacin sin capacidad de pago (determinado por una prueba de medios proxy). Las personas afiliadas a este rgimen tienen derecho a un plan predefinido de servicios llamado POS-S (Plan Obligatorio de Servicios de Salud Subsidiado) cuyo alcance ha sido durante mucho tiempo inferior comparado con el plan de beneficios vigente en el rgimen contributivo, aunque recientemente se est igualando rpidamente gracias a una sentencia emitida por la Corte Constitucional en agosto de 2008. Los afiliados del rgimen subsidiado escogen alguna de las aseguradoras existentes (llamadas EPS, Entidades Promotoras de Salud) con la posibilidad de cambiarse anualmente en caso de no encontrarse satisfechos con el servicio recibido. Las EPS estn en teora a cargo de la gestin de la salud de sus afiliados (por ello el nombre de promotoras de la salud), tienen que prestar el plan predefinido por el gobierno y reciben una cpita llamada UPC-Unidad de Pago por Capitacin. stas aseguradoras son en su mayora entidades privadas sin nimo de lucro (llamadas ESS, empresas
10

La reciente reforma uruguaya, puede ser entendida como una manera alternativa de avanzar en una igualdad de derechos, que tambin tendr impacto sobre el debate futuro.

32

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

solidarias de salud) pero existen tambin algunas pblicas y otras con nimo de lucro. Aunque las EPS del rgimen subsidiado tienen la posibilidad de contratar los servicios de salud tanto en la red pblica como en la privada estn en la obligacin de contratar por lo menos el 60% del valor de las primas con la red pblica, regulacin que ha sido introducida en el ao 2007 como un mecanismo de proteccin financiera de esta ltima. La financiacin de este rgimen pblico es mixto: estn por un lado los recursos parafiscales provenientes del aporte de solidaridad que tienen que hacer todos los afiliados cotizantes del rgimen contributivo y que representaron 34% de todos los ingresos presupuestados del rgimen subsidiado en el ao 2009 y los impuestos nacionales y territoriales que en su conjunto representaron el 64% restante de los recursos. Cada EPS recibe sus recursos en funcin del nmero de afiliados y de la cpita ajustada por riesgo (por ejemplo mayores cpitas para personas mayores). Las reglas de juego (valor del plan de beneficios, alcance del plan de beneficios) que regulan este sector son fijadas por la Comisin de Regulacin de Salud (CRES), y la vigilancia y control es asumida por la Superintendencia de Salud. En el ao 2008, alrededor de un 44% de la poblacin estaba afiliada al rgimen subsidiado. El rgimen contributivo est dirigido a las personas con capacidad de pago y a sus familiares dependientes. Los afiliados tienen derecho a un plan obligatorio de salud POS, que ofrece un paquete integral de servicios de salud y, adems, prestaciones econmicas en caso de enfermedad o maternidad. Existe libertad de eleccin de la EPS. Los cotizantes aportan 12,5% de sus ingresos a la EPS (con un techo) de los cuales 12% (1,5 puntos) son canalizados haca el rgimen subsidiado a manera de impuesto de solidaridad. Los dems recursos son canalizados haca un nico fondo de redistribucin llamado FOSYGA y los recursos que recibe cada EPS dependen no del nivel de los ingresos de sus afiliados (como lo es el caso en algunos otros pases de Amrica Latina), sino del nmero de afiliados y de su perfil de riesgo en trminos de edad, gnero y domicilio. De esta manera existe un mecanismo de solidaridad financiera que redistribuye los recursos de los ricos a los pobres, de los sanos a los enfermos y de los jvenes a los viejos, de las familias pequeas a las numerosas tal como sucede en muchos de los sistemas de seguridad social de corte Bismarckiano. Las EPS del rgimen contributivo contratan los servicios de salud con la red privada y pblica de servicios. En el ao 2008, el 39% de la poblacin se encontraba afiliada al rgimen contributivo y el 3% perteneca an a alguno de los regmenes de excepcin (integrantes de las Fuerzas Militares, Policiales, ECOPETROL y otros). Llama la atencin que el rgimen subsidiado cobija a ms personas que los regmenes que implican aportes (contributivo y exceptuados). Esta situacin apunta de hecho a los serios problemas de sostenibilidad financiera del sistema colombiano. Finalmente, las personas de altos ingresos complementan la cobertura ofrecida en el rgimen contributivo o exceptuado con planes privados de salud o pagando de su bolsillo a la red de prestadores privados. Segn datos de la Encuesta de Calidad de Vida 2008 (ENCV2008), alrededor de un 6% de la poblacin se beneficia de alguna cobertura complementaria de salud. Cabe notar que la afiliacin al rgimen contributivo es requisito para poder adquirir un plan adicional voluntario con el fin de evitar que las personas de mayores ingresos dejen de aportar sus fondos al rgimen obligatorio y solidario de seguridad social. Seguramente, la reforma impulsada en Uruguay desde mediados de la dcada es otro camino hacia el aumento en la cobertura combatiendo la fragmentacin del sistema. En este caso, con la creacin del Sistema Nacional Integrado de Salud se ha trabajado en la incorporacin gradual de sectores de la poblacin al sistema de seguros. En sntesis, los pases latinoamericanos debern enfrentar el desafo de incrementar el financiamiento tributario destinado al sector pblico de la salud, reduciendo la dependencia del gasto privado y las cargas sobre la nmina salarial que, en mayor o menor medida, atentan contra el objetivo de lograr sistemas equitativos e integrados que aseguren una mayor cobertura de mejor calidad. Adicionalmente, como se ver ms adelante, los sistemas descentralizados demandan un mayor cuidado de la organizacin federal de los sistemas de salud pblica, que defina claramente las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno y sistemas de transferencias entre niveles que

33

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

aseguren el financiamiento adecuado de las diferentes funciones. Teniendo en cuenta los puntos de partida de las reformas requeridas, debe sealarse la complejidad de estos desafos y la necesidad de definir senderos de reformas que, en cada caso, aporten mejoras en la direccin deseada.

D. Educacin: palanca del desarrollo y la igualdad


En materia de educacin, Amrica Latina se encuentra bajo una doble demanda: por una parte, aumentar el gasto destinado a esa finalidad; pero tambin incrementar su eficiencia, de forma de contribuir al objetivo de mejorar la calidad y equidad. Los resultados de las pruebas internacionales de aprendizaje11, los aos de educacin y las tasas de cobertura educativa pueden ser indicadores parciales, pero apuntan todos en la misma direccin: Amrica Latina est an lejos de los estndares educativos de los pases desarrollados y existen otras regiones que han realizado avances muy acelerados. Los pases de la regin realizan un esfuerzo de gasto en relacin al PIB de un 1,6%, muy similar al de pases desarrollados. Sin embargo, en trminos de gasto en educacin por estudiante como porcentaje del PIB, y debido a un mayor porcentaje de poblacin en edad de estudiar, Amrica Latina presenta un 12,8% frente a un 20,9% en Europa y Amrica del Norte. Romaguera y Gallegos argumentan que los pases de Amrica Latina enfrentan, adems, un conjunto de desafos educacionales propios, tales como la disminucin de brechas educacionales entre distintos segmentos de la poblacin, la mejora de la calidad educativa y el aumento de la cobertura, etc. Si bien estas reformas requerirn de mayores recursos, tambin existe numerosa evidencia que seala que los incrementos de recursos no se traducen necesariamente en mejores resultados educativos. El desafo es mucho ms complejo, entonces. Como se seal en CEPAL (2010), la educacin constituye hoy la palanca de la igualdad y un eslabn mltiple en el desarrollo. La educacin es uno de los mecanismos importantes de que disponen los Estados y la poltica pblica para revertir la reproduccin intergeneracional de las desigualdades y disociar los orgenes sociales de los individuos de sus logros en trminos de bienestar12. Para ello se requiere combatir la segmentacin del aprendizaje por nivel socioeconmico, territorio, gnero y etnia. En relacin con el mercado laboral, slo la educacin podr dar las bases que sustentan la tan deseada movilidad social y laboral que reducir las brechas. Adicionalmente, y en relacin con el crecimiento, una sociedad con ms altos niveles de educacin tiene una mejor base para la incorporacin del progreso tcnico, la innovacin y los aumentos en materia de productividad que permitan remover las brechas originadas en la heterogeneidad productiva. Por ltimo, y de especial inters para la presente reflexin, el fortalecimiento de la democracia demanda una participacin poltica ms amplia sobre la base de una ciudadana informada, con capacidad crtica y cultura cvica. Las mejoras que puedan lograrse en los sistemas educativos, seguramente, se traducirn en el futuro en hogares con mayor capital cultural. En la medida en que la educacin contribuya a compensar las brechas preexistentes, las sociedades se vern beneficiadas por una suerte de crculo virtuoso de desarrollo con igualdad. Adicionalmente, la mejor educacin tiene externalidades positivas sobre la salud, en especial la infantil. Los ejes de la estrategia en pos de una mayor igualdad tienen como prioridad la ampliacin de la cobertura de la educacin preescolar, la extensin de la jornada escolar en la educacin pblica, la promocin de los estudios de secundaria entre los integrantes de sectores socioeconmicos con menores logros y la reduccin de brechas en el aprendizaje y los conocimientos adquiridos durante el ciclo educativo (CEPAL, 2010).

11

12

La diferencia entre los resultados de los pases latinoamericanos en el programa PISA y el promedio de pases desarrollados pertenecientes a la OCDE es muy significativa. Entre el 40% y el 60% de alumnos de la regin participantes no alcanza los niveles de rendimiento que se consideran imprescindibles para incorporarse a la vida acadmica, social y laboral como ciudadanos (CEPAL 2010, Panorama Social de Amrica Latina 2010). CEPAL (2010), Panorama Social de Amrica Latina 2010.

34

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

A diferencia de lo ocurrido con las reas de la proteccin social, son pocas las experiencias regionales en materia de reformas estructurales en el rea educativa. Sin duda, el caso chileno es una excepcin. Si bien es un caso que ha tenido una trayectoria muy diferente a la de los otros sistemas educativos de Amrica Latina, su reforma ofrece elementos especficos que pueden ser de gran utilidad en la comprensin del debate regional. En especial, teniendo en cuenta la influencia que ha tenido esta reforma en los debates de las ltimas dcadas y de las diferentes reformulaciones que se han discutido desde una reforma inicial nica en la regin. Este volumen incorpora un anlisis de esta experiencia, realizado por Romaguera y Gallegos. Con el objeto de poner en contexto los comentarios presentados por el estudio debe sealarse que los esquemas de financiamiento a la demanda pueden ser asimilados, bajo ciertas circunstancias, con los esquemas de financiamiento a la oferta per cpita. Ambos presentan un conjunto de beneficios que han sido destacados en la literatura internacional, y rescatados por Romaguera y Gallegos. Adicionalmente, lo que hace ms atractivo el estudio del caso chileno es el debate sobre las dificultades que enfrenta ese sistema de financiamiento y las reformas necesarias. Como sealan los autores citados, en primer lugar, la calidad de la educacin va a estar muy determinada por el valor de la subvencin, o el precio que se le asigna al servicio educativo; si el valor de la subvencin es muy bajo, necesariamente el promedio de la calidad educativa tambin lo ser. En segundo lugar, la subvencin o el voucher debe incluir criterios de ponderacin por las condiciones de los alumnos y otras caractersticas de la oferta que no dependen de la accin del sostenedor; de lo contrario, existirn subsidios cruzados, o se discriminar en contra de los alumnos de mayor costo de educar. Pero el problema de los subsidios cruzados no se asocia solamente con los alumnos, sino tambin con las escuelas y, en particular, con las escuelas municipales y rurales que tienen obligacin de ofrecer educacin. Adicionalmente, para que una subvencin o voucher entregue los incentivos adecuados para la toma de decisiones y asignacin de recursos, debe llegar al nivel de la escuela, esto previene los subsidios cruzados entre escuelas a que hacemos referencia, y adicionalmente provee de otros beneficios al empoderar las decisiones de la comunidad educativa. Luego de varias dcadas de operacin, el sistema de financiamiento a las escuelas en Chile requiri una transformacin modernizadora, con nfasis hacia una mayor equidad. Sin embargo, ello tambin requiere redisear diversos mecanismos de asignaciones de fondos hoy existentes, de forma que el sistema en general se convierta en un conjunto armnico que oriente e incentive a los distintos actores en la direccin que el sistema educativo se ha planteado como objetivo: una educacin de mayor calidad y con mayor equidad. Romaguera y Gallegos llaman la atencin sobre cmo se debe fijar este precio o subvencin. Los fundamentos asociados al valor de la subvencin establecida en el ao 1981 estuvieron bsicamente vinculados a la restriccin presupuestaria de la poca, asociado al gasto sectorial por alumno. En la mayor parte de los sectores productivos donde el Estado debe asignar un precio, dicho valor est fijado en base a algn estndar regulatorio. En el caso de Chile, el mercado educacional es de libre entrada, mltiples proveedores y libre eleccin por parte de las familias, y en este sentido es un mercado competitivo. Sin embargo, hay un conjunto de razones por las cuales la competencia no logra los resultados esperados. Entre ellas, se puede citar que la calidad de la educacin es difcil de observar. Ello va a determinar que el Estado deba preocuparse por mejorar la calidad del producto, pero que tambin sea necesario identificar el valor de la subvencin que se requiere para proveer una determinada calidad educativa. Es decir, se requieren estudios de costos para determinar cul es el valor de la subvencin que se debe financiar para lograr un cierto estndar deseado de calidad. El esquema actual de subvenciones en Chile presenta una diferenciacin por tamao del establecimiento slo para el sector rural, y para establecimientos que atienden a menos de 100 alumnos. Sin embargo, los problemas derivados de las economas de escala son ms generales y se aplican no slo a reas rurales. El problema se presenta bsicamente para el sector municipal, dado que tiene la obligacin de proveer educacin independientemente de la cantidad de alumnos que

35

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

asistan al establecimiento; es decir, sin considerar la existencia de un tamao mnimo. En esta situacin, quienes estn obligados a ofrecer educacin a un tamao distinto al ptimo estn permanentemente en desventaja frente a un proveedor que tiene la posibilidad de elegir el tamao ptimo de planta, o el nmero de alumnos; an ms, el proveedor que no tiene libre-salida puede estar operando en un nivel en que el precio no cubra sus costos. En este caso, podra ser necesario considerar un subsidio de suma alzada para cubrir parcialmente la diferencia entre el costo mnimo y el costo efectivo, asumiendo que debe mantenerse el incentivo al proveedor para que evolucione (dadas sus restricciones) hacia el tamao necesario. En la prctica esta discusin se traduce en que el piso rural y la asignacin de ruralidad deben reformularse para considerar no slo a las escuelas rurales, sino todas aquellas escuelas municipales que tienen obligacin de ofrecer un servicio educativo en localidades que tienen tamaos de poblacin (o que acceden a un segmento de poblacin) que es inferior al tamao tipo que se consider para fijar el valor adecuado de la subvencin. Esta conclusin tiene alcances que van ms all de su aplicacin a sistemas organizados bajo esquemas de subsidio a la demanda. En el caso chileno, uno de los mayores problemas que presentaba el modelo era que la subvencin era plana o constante por nivel socioeconmico; con ello, si se sumaban los aportes municipales y los aportes de las familias, el sistema en su conjunto terminaba por ser regresivo. Lograr una mayor equidad en el financiamiento de la educacin es condicin base para lograr a su vez una mayor equidad en los resultados educativos. La discusin sobre el sistema del financiamiento compartido (FC) es posiblemente uno de los elementos ms controversiales del sistema de financiamiento chileno. El FC entrega importantes recursos al sistema educacional, pero, de acuerdo con Romaguera y Gallegos, contribuye a la segregacin del sistema; torna ms desigual el gasto al interior del sector subvencionado, pero no necesariamente al sistema en su conjunto, dada la existencia de establecimientos particulares pagados. Una revisin de esta situacin, por ejemplo, de los niveles de descuento, del sistema de becas asociado al FC y del efecto de la Subvencin Escolar Preferencial (SEP) sobre el FC, debiera ser parte de cualquier reforma futura del sistema de financiamiento en Chile. Los autores hacen, asimismo, hincapi en la necesidad de mejorar la responsabilizacin de los distintos agentes involucrados (accountability) para asegurar una mayor eficiencia del gasto. En el caso chileno, subvenciones de libre disponibilidad que se entregan a los sostenedores pueden convertirse en un factor negativo, en ese sentido, ya que no necesariamente se traspasan a las escuelas. Los mismos problemas de escala a que hemos hecho referencia determinan que existan numerosos subsidios cruzados entre escuelas de un mismo sostenedor (en particular, en el caso de los municipios); es decir, los dficits operacionales de las escuelas pequeas o con dficit de alumnos se financian con los excedentes de otras escuelas. Esto inhibe el funcionamiento de los vouchers como mecanismo eficiente de asignacin de recursos. Adems, en un contexto en que se prev que los recursos al sector aumenten, el sistema de financiamiento requiere implementar modificaciones que le permitan asegurar que existan condiciones bsicas de transparencia y rendicin de cuentas respecto a la recepcin y uso de los recursos educativos para las escuelas que reciben recursos del Estado. La revisin del caso chileno puede aportar interesantes elementos para otros sistemas de financiamiento, inclusive aquellos orientados a la oferta. Por un lado, se mantienen algunos de los componentes positivos de un sistema de vouchers, como la preocupacin de los establecimientos por las preferencias de las familias; y la mayor disposicin tambin por parte de las familias a involucrarse; la reduccin de la burocracia; la competencia; y la existencia de un sistema transparente y automtico para la asignacin de recursos. Pero tambin la reciente reforma de la SEP ha generado una suerte de pilar solidario, que entrega recursos adicionales por alumnos de menor nivel socioeconmico, y, por ende, reconoce su mayor costo en trminos educacionales. Ello fortalece el sistema de financiamiento a la demanda; mientras, un conjunto de asignaciones progresivas asociadas a caractersticas de la oferta ayudara a moderar problemas asociados a costos fijos y exgenos a los establecimientos.

36

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La experiencia chilena representa tambin un caso de estudio ilustrativo respecto de variados desafos prcticos que deben enfrentar los esquemas de financiamiento educativo, como la estructura de remuneraciones docentes; la modalidad del sistema de pagos; la importancia de las economas de escala; y la necesidad de estudios de costos. Para finalizar esta seccin, se debe recordar que Chile es un pas de organizacin unitaria, por lo que este caso subestima el peso de las autonomas territoriales en la organizacin de la educacin pblica, al igual que lo relativo a otros componentes del gasto pblico. Precisamente, la seccin que sigue, estar destinada a los problemas derivados de la descentralizacin de la provisin pblica del gasto social.

E. Descentralizacin y cohesin territorial


Durante los ltimos 25 aos se han desarrollado en la regin importantes procesos de descentralizacin de atribuciones y funciones hacia gobiernos subnacionales. Los avances en reas como educacin y salud pblicas, as como en provisin de agua potable, por ejemplo, han sido de suma importancia e incorporan una dimensin adicional a la ya compleja definicin de polticas en esas reas, desarrolladas en otras secciones de este documento. Estos procesos, que abarcaron a casi todos los pases latinoamericanos, han tenido caractersticas y alcances muy diversos. Ms all de los objetivos que cada proceso de reforma ha expresado de manera explcita, todos ellos han tenido significativos efectos sobre la cohesin social y las cuentas pblicas. Diversas circunstancias han derivado, muchas veces, en fuertes tensiones entre diferentes objetivos de poltica. Estas tensiones se han puesto de manifiesto de muy diferente manera en cada caso y, en general, han tenido un impacto significativo sobre las relaciones entre distintos niveles de gobierno en cada pas y, en algunos casos, han generado mayores requerimientos de financiamiento por parte de los gobiernos subnacionales. La forma en que se decide la organizacin de los servicios pblicos descentralizados y sus impactos sobre la cohesin social y el resultado fiscal se ubica en una zona difusa y compleja, que no depende de la mera decisin de descentralizar sino de una multiplicidad de circunstancias y decisiones entre las que ocupan un lugar central aquellas definiciones vinculadas con polticas sectoriales y territoriales. De acuerdo con la modalidad adoptada, tanto los impactos sobre el resultado fiscal como sobre la equidad son muy diferentes. En relacin con las polticas sectoriales, la discusin que aqu se propone deber tender puentes necesarios con propuestas de reforma en cada uno de los sectores (salud, educacin, agua e infraestructura, entre otros). En la medida en que se asocie cohesin social con las ideas de inclusin y pertenencia, la bsqueda de aquella en relacin con la descentralizacin implica la preocupacin por la inclusin y la pertenencia de todos los territorios a un proyecto o situacin comn. En pases con territorios que presentan importantes desigualdades en materia de capacidades de distinto tipo, la cohesin remite necesariamente a una rejerarquizacin del papel de los gobiernos centrales con el objetivo de compensar diferencias y articular polticas sectoriales que, si bien pueden tener un diferente grado de descentralizacin, tengan un eje en comn. No obstante, debe partirse del reconocimiento de que la regin conoce experiencias muy diferentes en materia de descentralizacin. En primer lugar, se debe considerar la existencia de una gran variedad de tipos de organizacin institucional que presentan sus estados, ya sean de organizacin unitaria, federal o unitarios de organizacin descentralizada. En segundo lugar, y parcialmente vinculado con lo anterior, existe un diferente reconocimiento del papel de los municipios en cada uno de los pases. En tercer lugar, de gran importancia para la organizacin de los servicios descentralizados, se debe destacar el hecho de que el tamao promedio de los municipios contempla ciudades capitales, industriales de gran tamao y pequeas comunas localizadas en zonas de difcil acceso. Todo ello debe ser contemplado al momento de pensar y discutir polticas de reforma que involucren la descentralizacin de funciones a los gobiernos locales.

37

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Asimismo, no es posible identificar un patrn comn en los procesos de descentralizacin en Amrica Latina. Por un lado, existe una diversidad de conceptos que suelen englobarse bajo la idea de descentralizacin, debiendo distinguirse la descentralizacin de un servicio pblico de su simple desconcentracin, que refiere a la delegacin burocrtica de funciones desde el gobierno central a los gobiernos locales. A su vez, la descentralizacin puede ser solamente administrativa, lo que implica cierta autonoma de los gobiernos locales, o bien consistir en una descentralizacin de polticas, si contempla una transferencia integral de poderes normativos hacia los niveles subnacionales de gobierno. Por otra parte, si bien la descentralizacin es un fenmeno generalizado en la regin, su expansin no ha sido homognea. Cetrngolo y Goldschmit consideran la existencia de tres generaciones de reformas u olas descentralizadoras que dieron origen a los procesos de descentralizacin en Amrica Latina: en un primer momento, se descentralizaron importantes servicios pblicos (especialmente salud y educacin) durante gobiernos no democrticos en Chile, Argentina y Brasil, lo que contradice las recomendaciones de la teora en el sentido de que estos procesos acercan las decisiones a las preferencias de los ciudadanos; un segundo momento, muy diferente, se corresponde con procesos que sustentaron los avances democrticos y de eleccin de autoridades locales en muchos pases de la regin, en especial los andinos; finalmente, una tercera ola de reformas se est desarrollando actualmente en muchos pases con el objeto de consolidar los procesos previos mediante esquemas de transferencias de recursos financieros que intentan mejorar los incentivos para lograr una mejor provisin de servicios. En Amrica Latina la opcin por la descentralizacin debe ser evaluada a la luz de la poltica de cada pas hacia sus territorios desiguales. Pareciera desprenderse de los datos revisados en Cetrngolo y Goldshmit, que no es posible encontrar una clara relacin entre desarrollo econmico, democracia y descentralizacin. En todo caso, los diferentes grados de descentralizacin conviven con una diversidad de situaciones estructurales sobre las que no es fcil encontrar una causalidad clara con los procesos descentralizadores. Como se ver, ello remite a un debate sobre el papel de los gobiernos centrales. Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina han tenido significativos y variados efectos sobre la cohesin social, la garanta de derechos sociales bsicos y el resultado fiscal. No es fcil aislar los efectos de estos procesos de otros determinantes que operan de manera simultnea. No obstante, es posible identificar tensiones que se han puesto de manifiesto de manera muy diferente en cada caso. Si bien son muchos los intentos por introducir diferentes grados de descentralizacin, los resultados, sin duda, son el reflejo de las fortalezas y debilidades de cada pas y, de manera especial, de los mecanismos de financiamiento que acompaan cada proceso. Por ello, resulta crucial reconocer estas relaciones y atender a la forma en que se decide la organizacin de los servicios pblicos (sean descentralizados o no) y a sus impactos. Como sealan los autores del captulo correspondiente, el papel que desempean las transferencias financieras intergubernamentales y su grado de consistencia con las polticas sectoriales son de una importancia creciente en un contexto de descentralizacin de polticas pblicas y de afianzamiento de la democracia como el que aqu se discute. Teniendo en consideracin las desigualdades productivas y territoriales que caracterizan a los pases de la regin y las diferencias en materia de capacidades de gestin y recursos humanos que dispone cada gobierno, resulta imposible pensar que se mejore la equidad mediante procesos de descentralizacin donde cada territorio debe atender a su poblacin con sus propios recursos. Las tensiones que se generan entre distintos objetivos de poltica pblica que presionan sobre las cuentas fiscales en los diferentes niveles de gobierno demandan una cuidadosa priorizacin de los objetivos de las polticas sectoriales. Podra decirse que si la cohesin social depende de la existencia de un proyecto comn en el que los diferentes miembros de la sociedad democrtica se sientan incluidos, la coherencia fiscal es un rasgo necesario para que ese proyecto sea sostenible. La agenda futura de reformas y debates en torno a la descentralizacin y, en el marco de la profundizacin de las democracias de la regin, debe centrarse en identificar la mejor manera de organizar cada sector. La particularidad de cada caso impide establecer soluciones nicas. Deben

38

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

idearse polticas y respuestas puntuales respondiendo a la problemtica sectorial y territorial, con sistemas de transferencias e incentivos especficos. A diferencia de muchas discusiones sobre descentralizacin, como se ha reiterado a lo largo del captulo correspondiente, deber colocarse especial atencin en el nivel nacional de gobierno. Son los gobiernos centrales quienes debern ocuparse de compensar diferencias entre regiones, asegurar niveles mnimos de provisin en algunos servicios y articular polticas pblicas. Adicionalmente, este ltimo aspecto debe considerar la necesidad de evitar las superposiciones de funciones y asignaciones entre niveles de gobierno. Ello reviste mayor gravedad cuando existen niveles intermedios de gobierno y se observa como un problema especial en pases federales como Argentina o Brasil, pero tambin en pases unitarios de organizacin descentralizada, como Colombia. En sntesis, la descentralizacin en Amrica Latina debe ser considerada como una modalidad que puede mejorar muchos aspectos de la provisin pblica en ciertos servicios. Es importante, entonces, saber que esta modalidad no es en s misma la solucin a los problemas de eficiencia y equidad sino un instrumento que puede ser funcional a la eleccin de una poltica de reforma del estado previamente definida. Asimismo, ello no implica desconocer que en muchos casos la descentralizacin viene definida con anterioridad e independencia de la eleccin de poltica pblica. En estos casos, se deben extremar los esfuerzos para disear polticas o mecanismos que puedan compensar los efectos no deseados de ese proceso.

F. La reforma institucional necesaria para la reforma del estado


Hasta aqu se han repasado las lneas fundamentales de reforma en las polticas pblicas de cara a una sociedad ms igualitaria. Son muchas las reas de trabajo, son variadas las situaciones de partida en cada uno de los casos y son infinitos los senderos que, en teora, pueden ser adoptados en cada circunstancia. Es por ello que la efectiva promocin de valores igualitarios y de cohesin social no debe agotarse en la discusin sobre las orientaciones generales de la poltica de reforma sino adentrarse en las posibilidades de efectivas de lograr mejoras en el impacto de las polticas que, son diferentes en cada caso. El debate, entonces, presenta aristas mucho ms complejas de estudiar y debatir. Este proyecto ha considerado dos reas vinculadas con el diseo e instrumentacin de las polticas que se entendi de imposible exclusin, aunque se cuente con muy pocos antecedentes de estudios en la materia. Se trata de incorporar al debate el papel de los parlamentos en el diseo y control de la gestin pblica y las limitaciones que surgen de la calidad de los servicios civiles encargados de poner en prctica las polticas en los pases de la regin.

1. El rol de los congresos


Una porcin significativa de las posibilidades de fortalecer la gobernabilidad fiscal descansa sobre el funcionamiento parlamentario. La consistencia financiera de las polticas pblicas, la mejora en los sistemas tributarios, el diseo de los procesos de descentralizacin, por citar algunas de las reas que han sido mencionadas por Bonvecchi y Rodrguez, dependen de la sancin legislativa de marcos normativos adecuados. En un sentido ms amplio, la mayor parte de las reformas necesarias para que las polticas pblicas mejoren la cohesin social y se alcance la igualdad de derechos deben ser formuladas, discutidas y sancionadas por los parlamentos. El Poder Legislativo tambin debe cumplir un papel central en la formulacin y control presupuestario. Con el objeto de poder calificar la situacin institucional de Amrica Latina, los autores citados han revisado los numerosos ndices desarrollados por la ciencia poltica para medir los poderes institucionales de los parlamentos. En su estudio concluyeron que tanto los ndices que miden el poder presidencial como los que calculan el poder parlamentario muestran que los parlamentos de Amrica 39

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Latina difieren considerablemente en sus capacidades institucionales para organizar el proceso legislativo e imponer agenda legislativa al Ejecutivo. Sin embargo, la evidencia emprica acerca de la participacin y el xito relativo del Congreso y el Ejecutivo en la actividad legislativa contradice las expectativas de influencia esperada de los parlamentos en las polticas. La informacin relevada por esos autores estara indicando que la influencia concreta de los parlamentos no depende de sus capacidades institucionales. De all, que el anlisis debe ocuparse de la otra dimensin fundamental del fenmeno parlamentario: la actividad de los partidos polticos. De acuerdo con Bonvecchi y Rodrguez, los partidos polticos seran, entonces, los actores que hacen funcionar las instituciones parlamentarias. En general, son ellos quienes ocupan y ponen en marcha los parlamentos (as como los ejecutivos), quienes se proponen representar a ciudadanos y grupos de inters, quienes forman sus propias preferencias sobre las polticas pblicas o transmiten las de otros, quienes deciden sobre las polticas prestando atencin a las demandas de sus representados y a sus propias ambiciones de carrera. Los partidos son, adems, el factor dinmico en el proceso legislativo: varan en la naturaleza y en la distribucin de su poder dentro de los parlamentos y, por ello, pueden variar tambin en sus preferencias y en su influencia sobre las polticas pblicas. Los autores citados presentan una clasificacin de pases, de acuerdo con el tipo de relacin entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. En los pases con presidentes mediana a fuertemente poderosos y legislaturas con partidos fuertes, las relaciones Ejecutivo-Legislativo tienden a ser cooperativas, como en los casos de Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Mxico. Brasil es la excepcin a este patrn, con partidos relativamente dbiles, cuyos efectos quizs sean compensados por la fortaleza institucional de su Ejecutivo. En los pases con presidentes institucionalmente poderosos y legislaturas con partidos ms dbiles las relaciones suelen presentar tensiones entre la orientacin nacional de las polticas promovidas por el Ejecutivo y la orientacin local de las promovidas por los legisladores. Ejemplos de esta situacin se encontraran en Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana. En los pases con presidentes poderosos y legislaturas compuestas por mayoras partidarias ajenas al gobierno, las relaciones suelen ser conflictivas, como en Ecuador y Uruguay. La influencia de los parlamentos en las polticas pblicas depender de la interaccin entre tres factores: los poderes institucionales del Ejecutivo y el Legislativo; la naturaleza y la distribucin del poder partidario en el Congreso; y el tipo de poltica pblica en discusin. Los poderes institucionales son la base necesaria para la influencia, pero no alcanzan a explicarla porque el funcionamiento de las instituciones depende de los incentivos y los recursos de los actores fundamentales del proceso poltico en las democracias representativas: los partidos polticos. Por su parte, los incentivos y los recursos de los partidos operan de manera diferente segn el tipo de poltica pblica en cuestin: la intervencin de los legisladores sera mayor y ms particularista en aquellas polticas que distribuyen beneficios concentrados y costos dispersos. Los anlisis realizados permitieron especificar la combinacin de factores institucionales y partidarios ms propicia para la influencia de los parlamentos en las polticas pblicas: la conjuncin de legislaturas de tipo cooperativo y presidentes de tipo coalicional. Bajo esta configuracin de relaciones entre Ejecutivo y Legislativo el balance de poderes institucionales y partidarios permite a los legisladores producir polticas pblicas que toman en cuenta sus preferencias, las balancean con las preferencias presidenciales y tienen, por ello, mayor alcance y estabilidad. Al necesitar la cooperacin con los partidos parlamentarios para tomar decisiones, el Ejecutivo debe incorporar las preferencias de los legisladores en el diseo de las polticas. Al enfrentar un entorno electoral competitivo y un presidente orientado a producir polticas de alcance nacional, los partidos deben orientar sus intervenciones en el diseo de las polticas a satisfacer intereses generales de modo tal de maximizar las chances tanto de aprobacin de sus polticas preferidas como de xito electoral como resultado de su actividad legislativa. La investigacin mostr tambin que los parlamentos de tipo cooperativo que interactan con presidentes coalicionales son ms propensos a producir polticas presupuestarias que balancean orientaciones particularistas con criterios objetivos de distribucin del 40

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

gasto pblico. Sobre esa base se conjetur tambin que esta misma configuracin de factores institucionales y partidarios sera la ms adecuada para producir reglas fiscales consistentes con un pacto fiscal que funcione como base para polticas orientadas a fortalecer la cohesin social. Como bien seala Ruiz Npoles en su estudio del caso mexicano, el acuerdo nacional que sustenta el Pacto Fiscal deseado, rebasa el mbito Legislativo y se refiere ms a una visin compartida entre las distintas fuerzas polticas y sociales del pas, sobre los objetivos fundamentales de la Nacin y sobre el papel y el alcance del Estado en la consecucin de estos objetivos. Los hallazgos presentados por Bonvecchi y Rodrguez tienen, sin embargo, bases empricas todava dbiles. Para evaluar ms adecuadamente la influencia de los parlamentos en las polticas pblicas es necesario recolectar ms informacin sobre la participacin y el xito de los legisladores en el conjunto de la actividad legislativa. Tambin hace falta producir datos sobre la naturaleza de la legislacin aprobada y, decisivamente, sobre las modificaciones introducidas por el parlamento en el proceso de su produccin. Por ltimo, resulta imprescindible ampliar el caudal de informacin sobre la naturaleza y la distribucin del poder partidario dentro de los parlamentos. La evidencia presentada sugiere que la influencia de los parlamentos en el proceso democrtico en general, y en las polticas pblicas en particular, se desenvuelve en la tensin entre la representacin de los ciudadanos que constituyen los apoyos electorales de los legisladores y los incentivos y restricciones para la toma de decisiones que se derivan de la naturaleza y la distribucin del poder partidario. Los autores recomiendan que futuras investigaciones debieran refinar las herramientas para contrastar estos asertos. Como estudio especial, el captulo de Ruiz Npoles presenta interesantes observaciones acerca del caso mexicano, donde se ha desarrollado una importante reforma poltica. En principio, puede sealarse que existe una asimetra entre la capacidad del Legislativo para oponerse a iniciativas del Ejecutivo y su capacidad real para obligar al Ejecutivo a aplicar determinados impuestos, medidas y polticas o de sancionarlo por no haber ejecutado con el debido empeo las decisiones emanadas de los legisladores. Ello se ha evidenciado en el caso de varios impuestos diseados y aprobados en el seno del Congreso que no han tenido el menor impacto en las finanzas pblicas. Lo mismo sucede con modificaciones en el monto y la estructura del gasto, donde lo que se lleva a cabo no es lo que pretenda el legislador sino lo que decide la administracin. Ello da lugar a recriminaciones y protestas por parte de algunas fracciones parlamentarias, pero sin efectos visibles en la accin del gobierno. Como se seal, las principales diferencias entre el Congreso y el Poder Ejecutivo se han dado en torno a los tres principales proyectos de reforma impulsados durante los ltimos aos en Mxico: las reformas fiscal, energtica y laboral. Quizs el nico consenso que ha sido posible alcanzar respecto a la reforma fiscal es el relativo a su absoluta necesidad, sobre todo a raz de la declinacin de los ingresos derivados del petrleo, no slo por las fluctuaciones en sus precios, sino principalmente por el agotamiento de algunos de los principales yacimientos del pas. Ruiz Npoles observa que, sin ignorar los avances y aciertos durante los ltimos aos, se ha observado un alto grado de dificultad por parte de todos los participantes, para alejarse de una normalidad previa donde la reflexin, la ponderacin de efectos, la negociacin y la superacin de conflictos era prcticamente innecesaria en un mundo donde las polticas y las reformas se procesaban por vas distintas a las del juego democrtico y parlamentario. Existen sin duda tambin problemas tcnicos, organizativos y logsticos que influyen en la limitada capacidad de las legislaturas para cuestionar, modificar o contraproponer medidas de poltica fiscal. En general los partidos carecen de cuadros con una preparacin tcnica suficiente, o asesoras adecuadas para apoyar su trabajo en estas materias. En Mxico, la Cmara de Diputados cuenta con el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, en teora imparcial frente a los partidos, que a pesar del reducido presupuesto con que cuenta, ha servido de importante apoyo en el debate de distintas iniciativas fiscales. En instrumentos tan complejos como la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, que no slo deben guardar una coherencia interna entre s, sino que tienen que ser consecuentes con todo el conjunto de instrumentos y acciones de poltica macroeconmica, la iniciativa debe surgir lgicamente 41

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

del Ejecutivo y sus dependencias especializadas que siempre tendrn la capacidad tcnica y el conocimiento detallado y sistemtico de los requerimientos, para formular estos instrumentos y asegurar su consistencia. El Legislativo debe contar con capacidad tcnica para apreciar y evaluar los alcances e impactos de la propuesta del Ejecutivo y moderarla o cambiarla en funcin de esta evaluacin. Sin embargo, en alguna medida puede decirse que la cooperacin del Poder Legislativo para dotar de recursos al gobierno a fin de que ste realice sus funciones con el enfoque de poltica que le es propio, es un complemento de la accin de gobernar y debiera ser parte de una normalidad democrtica. Ello sin ignorar la capacidad y la obligacin de los legisladores de oponerse a propuestas que autnticamente consideren dainas o inconvenientes para el desempeo econmico y social del pas.

2. Reforma del Estado y servicio civil


Creemos necesario finalizar estas reflexiones con la mencin a un aspecto que puede ser considerado instrumental pero de gran peso en los pases de la regin, a tal punto que la falta de una debida atencin al mismo puede limitar la posibilidad de atender los restantes. La debilidad de las burocracias estatales y la ausencia de servicios civiles con una razonable capacidad para implementar las iniciativas de reforma determinan el fracaso de muchas de esas iniciativas, mientras que en otros casos, gobiernos con un mayor grado de realismo, deciden encarar reformas menos ambiciosas pero con posibilidades de ser implementadas por las burocracias existentes. Como se ha dicho, Amrica Latina necesita una urgente reformulacin en la agenda de sus pases destinada a repensar el lugar del Estado, de forma tal de asegurar una efectiva inclusin y proteccin social de la poblacin al tiempo de reconstruir las bases del desarrollo econmico, conservando la idea de un pacto fiscal sustentable. No es aceptable que esa reflexin quede circunscripta a los problemas de diseo estratgico de las reformas. Se requiere avanzar un paso ms y profundizar en el estudio del rol desempeado por los servicios civiles, su funcionamiento, necesidades, alternativas de reforma y posibles modos de implementarlas. Esta limitacin, que afecta la gobernabilidad fiscal, suele ser mucho ms grave cuando se trata de la provisin de servicios descentralizados a cargo de estados subnacionales ms dbiles. Se requiere, en consecuencia, una profunda reforma de las burocracias que paulatinamente construyan nuevas carreras de servicio civil, considerando la introduccin de incentivos y controles que reduzcan los niveles de corrupcin existentes, aumenten la eficacia de las intervenciones y contribuyan a dar mayor legitimidad a las polticas pblicas. Al mismo tiempo, la aparicin de nuevas tecnologas (particularmente las denominadas TICs) abren un espacio nuevo a ser explorado, el cual podra facilitar la gestin pblica, a la vez de garantizar una mayor participacin ciudadana, claro que todo esto implica un nuevo y gran desafo para los estados. En el sistema de servicio civil (SC) descansa gran parte de la capacidad de los gobiernos para desarrollar sus funciones. A cargo de stos est el diseo y la implementacin de polticas orientadas al desarrollo econmico y social de los pases. Asimismo, en los sistemas democrticos, facilitan la buena comunicacin entre gobernantes y gobernados. De acuerdo con Bekke, Perry y Toonen (1996), el anlisis de los sistemas de servicio civil debe enfocarse en las reglas, formales e informales, que norman las funciones y roles que se encargan al servicio civil, as como el proceso de creacin de normas, y la forma en la que ellas perduran. Esta cuestin es importante pues, como institucin, el servicio civil va creando normas que determinan relaciones de autoridad, y comportamiento de actores, los que van perdurando en el tiempo. Como se explica en Aggio y otros, dentro del universo de experiencias nacionales e internacionales, la literatura distingue con cierta coincidencia dos modelos de sistemas de SC bien diferenciados: los sistemas de carrera y de empleo, cuyas caractersticas salientes se presentan en el cuadro I.2. El ejercicio de sistematizar los modelos permite presentar una realidad considerablemente heterognea para tener como referencia conceptual de anlisis. Dicho esto, debe reconocerse que los sistemas de SC combinan arreglos institucionales que los caracterizan en forma particular, fruto, sin duda, de su respectiva historia, tradiciones propias y otros elementos de singularizacin. Las semejanzas entre dos

42

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

pases en un rasgo concreto se convierten en diferencias en otro, que a su vez dara lugar a otros alineamientos y comparaciones (Longo, 2001). En Aggio y otros se revisa la experiencia europea en reformas de sus servicios civiles. Un aspecto que merece la atencin al intentar encontrar similitudes con la situacin en Amrica Latina es que en casi todas las reformas de los sistemas de servicio civil en Europa se realizaron en contextos de presin financiera. Segn Demmke (2004) las restricciones financieras forzaron a casi todos los pases miembros de la UE a reducir el empleo pblico, avanzar en procesos de delegacin de responsabilidades a niveles inferiores de gobierno y subcontratar y privatizar servicios pblicos que tradicionalmente eran provistos por el Estado. Prcticamente todos los pases han intentado reducir el volumen del empleo pblico o al menos controlar y contener su crecimiento hacia finales de los aos ochenta y principios de los noventa. La magnitud e intensidad de este esfuerzo ha sido, sin embargo diferente segn el pas.
CUADRO I.2 COMPARACIN DE LOS MODELOS DE SERVICIO CIVIL
Sistema de carrera Actividades pblicas con prestigio Carrera de por vida Sistemas cerrados Reclutamiento por concurso pblico en escalas iniciales, sin experiencia en sector privado Aspirantes no compiten por puesto especfico Sistemas de promocin pirmide Sistema de empleo Ausencia de prestigio en actividades pblicas Alternancia sector pblico y privado Incorporaciones en cualquier nivel jerrquico Reclutamiento segn conocimientos especficos Ingreso a puesto especfico No necesariamente se cumple una carrera jerrquica

Fuente: Aggio y otros.

De la revisin realizada por Aggio y otros surgi con cierta claridad un listado de temas que han dominado las reformas en los Servicios Civiles de Europa. Ellos incluyen: los procesos de seleccin, sistemas de acceso y politizacin del servicio civil; las retribuciones por desempeo; la evaluacin de los empleados pblicos; los programas de formacin y capacitacin; la incorporacin de tecnologas de la informacin y comunicacin en los servicios civiles; las medidas anticorrupcin, y la problemtica especfica de los servicios descentralizados. La experiencia de la reforma de los sistemas de SC europeos revisada en el citado estudio provee varios elementos para pensar el caso de Amrica Latina. En especial, teniendo en cuenta que las motivaciones experimentadas por los pases desarrollados son aplicables a los pases de la regin. No obstante, la magnitud de los cambios necesarios para profesionalizar al SC son mayores que los que enfrentaban los pases europeos y la disponibilidad de recursos financieros para llevarlos adelante son menores. De este modo, cualquier tipo de reforma en el rea no puede pensarse de manera independiente de la disponibilidad efectiva de recursos con que se cuente para llevarla adelante. La evidencia muestra que las polticas no necesariamente son polticas de gran alcance y coherentes que tocan a todo el sistema de SC. En verdad, se encuentran cambios en distintas reas y direcciones, muchos de estos graduales y no necesariamente motorizados por una gran poltica que los oriente. En base a esto podra afirmarse que reformar de manera gradual es posible y que no es necesario que los pases se embarquen en ideas de reformas excesivamente ambiciosas y por lo tanto menos factibles de ser implementadas. Todo ello insta a elegir por cual dimensin o conjunto de dimensiones aqu planteadas sera ms razonable empezar de acuerdo a los recursos financieros disponibles y los requerimientos de cada caso. Otro elemento que debe resaltarse es la existencia de brechas entre las polticas (lo escrito y reglamentado) y los hechos concretos. Esta conclusin que se desprende del caso europeo, es vlida en

43

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

el caso Latinoamericano. A modo de ejemplo, en materia de anticorrupcin se ha visto la proliferacin de oficinas especficas para investigar temas de corrupcin, establecimiento de cdigos de tica, prevencin de conflicto de intereses, etc. De todos modos, no en todas las situaciones la existencia de un adecuado marco normativo y creacin de instituciones ha derivado en un combate efectivo de la corrupcin. En otras palabras, cambios permanentes y eficaces en los sistemas de SC requieren de una atencin y voluntad poltica que va ms all de las reglamentaciones. En muchos casos no existe evidencia suficiente para afirmar de manera inequvoca que los cambios efectuados en los sistemas de SC europeos hayan derivado en mejores resultados. En verdad, se trata de sistemas diferentes en contextos sociales, econmicos y polticos diversos. En consecuencia, como resulta obvio, debe sealarse que no existe un modelo ideal de servicio civil aplicable para todos los casos y todas las circunstancias. Es por ello que cobra especial relevancia el estudio de experiencias exitosas en la regin. Segn el anlisis de Araya Moreno, luego de muchas reformas normativas al sistema de servicio civil, la administracin pblica chilena pas a ser una de las ms profesionales del continente latinoamericano, creando nuevos servicios que satisfacen las dinmicas necesidades emergentes de la sociedad, y aumentando la dotacin de los existentes. Quizs el fenmeno ms interesante es la existencia de un proceso de profundizacin de la profesionalizacin del Personal Civil, que puede evidenciarse en la reduccin de los Directivos no Profesionales y el aumento significativo de los profesionales, as como tambin en la disminucin de los funcionarios en plantas auxiliares y administrativas. El Servicio Civil chileno se vena profesionalizando desde las ltimas dcadas. Este fenmeno se puede explicar por la complejizacin de la funcin pblica, lo que demanda mayores niveles de profesionales y/o tcnicos para el ejercicio propio de la funcin. Por otra parte la implementacin del Sistema de Alta Direccin Pblica podra explicar la disminucin de los Directivos no Profesionales. A nivel nacional, el aumento de la matrcula de Educacin Superior desde el ao 1981 ha generado una tendencia global al aumento de los niveles de profesionalizacin de la fuerza laboral en general. El aumento de funcionarios se debi, en parte, a la necesidad, durante el gobierno del Presidente Aylwin de comenzar a abordar tpicos pendientes o no resueltos durante la dictadura, lo que se tradujo en la creacin o formalizacin de instituciones ya creadas. Tambin se debe considerar la necesidad de dar satisfaccin a la entrega de servicios muy deteriorados, como por ejemplo la salud pblica. De cualquier manera la funcin pblica se hizo ms variada y compleja, lo que requiri aumentar la cantidad y calificacin de las personas que ejecutaban las respectivas funciones. Por ltimo el aumento de la cobertura de los planes sociales del gobierno central de manera sostenida increment la cantidad los funcionarios del Personal Civil que ejecutan los programas de aplicacin de las polticas pblicas. Del estudio realizado por Araya Moreno sobre el caso chileno pueden recogerse una serie de conclusiones de suma utilidad para el resto de pases de la regin. An cuando se han sealado importantes dificultades y problemas por resolver, existe un aspecto virtuoso que radica en la sintona entre la modernizacin del pas, del estado, de la gestin pblica y de la funcin pblica. En parte, ello se debe a que los procesos de seleccin de los directivos pblicos han seguido definiciones precisas de atributos y competencias requeridos. Asimismo, el autor resalta los beneficios derivados de que la administracin pblica chilena se encuentre normada por marcos legales jerarquizados y especficos que le dan fuerte sostenibilidad a los mecanismos de gestin del personal. La Administracin Pblica chilena est compuesta por un personal con un alto nivel educacional. Asimismo, el sistema de remuneraciones se encuentra relacionado con escalas de sueldos jerarquizadas, que establecen grados para cada funcionario, los que se encuentran asociados a las plantas respectivas y entregan una cuanta del pago que se realizar al servidor por su trabajo mensual. De manera paulatina se han ido incorporado bonificaciones asociadas al desempeo general de los funcionarios, y en particular, a los Directivos Pblicos a travs de las asignaciones de cargo crtico.

44

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

En general, existe una cierta certeza en que los funcionarios administrativos y de secretara tienen sueldos superiores al sector privado, situacin que se tiende a igualar en profesionales y tcnicos. En donde hay diferencias en desmedro del funcionario pblico es en el nivel directivo de las instituciones pblicas. El sector pblico chileno es atractivo como opcin laboral, dado que asegura una relativa estabilidad en el empleo, un salario permanente, aunque no ptimo, y se ha producido un proceso de recuperacin de la imagen del sector pblico frente a la sociedad chilena. No obstante, tambin se ha sealado que existe una significativa segmentacin de la dotacin general de la Administracin Pblica, habiendo una importante cantidad de funcionarios pblicos en modalidad de honorarios y contratas, donde existe un componente discrecional en su reclutamiento y seleccin. La Ley de Presupuestos de carcter anual facilita la incorporacin de personal bajo la modalidad de contrata hasta un 20% de la dotacin mxima autorizada. Ms all de lo anterior, Araya Moreno seala que la Administracin Pblica chilena contina siendo una administracin relativamente impermeable a las influencias de la poltica partidista, as como razonablemente refractaria a las influencias generadoras de corrupcin o faltas a la probidad. En Chile no existen servicios pblicos regionales. Los Servicios Pblicos tienen alcance nacional, con su sede en la capital del pas en la mayora de los casos; por razones de carcter operacional, atencin a los usuarios y eficiencia stos se desconcentran en las regiones. Muy diferente en este aspecto es el caso del Brasil, de sumo inters por las reformas y logros alcanzados. Segn el anlisis realizado para este proyecto por Fontenelle y Oliveira para comprender el origen de esos logros debe sealarse que este pas posee una larga tradicin de profesionalismo en su servicio civil, cuyos hitos ms importantes fueron: 1930: creacin de una burocracia segn el modelo weberiano, basada, entre otras cosas, en un principio de merito profesional, reglas impersonales, concurso pblico para cargos de administracin pblica; 1967: durante el primer gobierno militar se realiza una importante reforma administrativa destinada a reducir la excesiva burocracia estatal; 1974: se introdujo la distincin entre los servidores pblicos integrantes de carreras del Estado y los dems servidores. Los primeros son reclutados por concurso pblico, tienen estabilidad en el cargo con derechos y deberes establecidos en el estatuto propio; 1988: la nueva Constitucin promueve una contrarreforma, recreando una burocracia centralizada. Se introdujo obligatoriedad de concurso pblico para todo el personal del sector pblico, incluido el de empresas y sociedades de economa mixta; 1995: a partir de este ao, y con el objeto de reducir rigideces introducidas por la Constitucin de 1988, se aprobaron varias enmiendas que incluyeron la evaluacin peridica del desempeo de los servidores pblicos; modificacin del sistema de incentivos (por desempeo y estudios).

De acuerdo con Fontenele y Oliveira, el sistema de carrera brasileo, inspirado en el sistema francs, se basa en concursos realizados para cargos o carreras especficas, vinculados con organismos determinados de la administracin pblica. Ello facilita la especializacin de los cuadros, a costa de una muy limitada movilidad horizontal. En consecuencia, el Poder Ejecutivo Federal presenta una amplia gama de carreras (129), con grandes diferenciales de remuneracin. Los incentivos salariales tienen tres modalidades: la correspondiente a la carrera especfica; las gratificaciones por desempeo y antecedentes acadmicos, y, finalmente, la correspondiente a funciones de confianza. Los autores indican que los salarios pagados alcanzan, en muchos casos, niveles superiores a los del sector privado para funciones similares. El gasto en personal de los diferentes niveles de gobierno en Brasil tienen los lmites fijados por la Ley de Responsabilidad Fiscal. Durante la ltima dcada el gasto total en personal de la Unin

45

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

se ha mantenido en un nivel estable, alrededor del 4,5% del PIB; el correspondiente a los estados ha sido equivalente a 5,9% del PIB, y el de los Municipios, 3,4%. El total se ha ubicado alrededor de un promedio del 13,8% del PIB. La administracin federal cuenta con instituciones de control interno y externo y con normas destinadas a combatir la impunidad y las oportunidades de corrupcin. Fontenele y de Oliveira sostienen que siendo Brasil un pas con dbil tradicin institucional, enfrenta un problema recurrente desde la redemocratizacin del pas consistente en la captura de muchos rganos y cargos de la administracin pblica por los partidos polticos, sin que exista un fuerte compromiso programtico. En este sentido, habra una coincidencia con lo sealado por Bonvecchi y Rodrguez en el sentido de la necesidad de estudiar el funcionamiento de los partidos polticos en la regin con el objeto de disear procesos de reforma que puedan sostener los procesos democrticos.

G. Reflexiones finales
El ltimo cuarto del siglo XX ha sido un perodo de profundo replanteo del modo de desarrollo econmico y de las formas institucionales que, durante los aos de posguerra, haban cimentado un sostenido proceso de progreso econmico y social en el mundo desarrollado. En Amrica Latina, esa reformulacin debi ser encarada de manera simultnea con el estallido de la crisis de la deuda, dejando con escasos mrgenes de maniobra a la mayor parte de sus gobiernos. As, los aos ochenta son conocidos como la dcada perdida atendiendo a los magros resultados econmicos. No obstante, esos aos estuvieron signados, asimismo, por el comienzo de la recuperacin de los gobiernos democrticos en la regin. En consecuencia, las nuevas democracias dispusieron de escasos recursos para hacer frente a las mltiples demandas insatisfechas de la sociedad. Durante los ltimos aos, los cambios en la organizacin econmica internacional y las reformas que se llevaron a cabo en muchos pases de Amrica Latina han generado un nuevo espacio para repensar el papel de los Estados en el desarrollo econmico y el bienestar general, lo que, a su vez, podra dar sustento y mayor legitimidad a las democracias de la regin. El presente proyecto ha encarado una revisin de algunas reas de reforma del Estado que se consideran prioritarias para sostener un desarrollo con mayor inclusin e igualdad. Para ello se han encarado una serie de estudios especficos cuyos principales hallazgos han sido integrados en el argumento de este captulo. En trminos generales, han sido revisadas tres grandes reas de intervencin pblica (educacin, salud, proteccin social e inversin pblica) que deben ser encaradas sin descuidar los equilibrios macroeconmicos. Sobre este tema, si bien se han logrado importantes avances recientemente, se requiere la consolidacin de un mayor nivel de recursos tributarios, en especial, sabiendo que Amrica Latina es la regin con peor distribucin del ingreso y con mayores dificultades para recaudar impuestos. A su vez, la efectividad de las polticas impulsadas depender del cuidado de importantes reformas institucionales entre las que sobresalen: la definicin del federalismo fiscal y el grado de descentralizacin de las polticas pblicas en cada pas; el papel de los parlamentos en el diseo y control de esas polticas, y, por ltimo, las capacidades de los servicios civiles para lograr implementar cada poltica eficazmente. Amrica Latina est an lejos de los estndares educativos de los pases desarrollados y existen otras regiones que han realizado avances muy acelerados. Las mejoras que puedan lograrse en los sistemas educativos, seguramente, se traduciran en hogares con mayor capital cultural. En la medida en que la educacin contribuya a compensar las brechas preexistentes, las sociedades se vern beneficiadas por una suerte de crculo virtuoso de desarrollo econmico y cohesin social. De manera especfica, los ejes de la estrategia en pos de una mayor igualdad tienen como prioridad la ampliacin de la cobertura de la educacin preescolar, la extensin de la jornada escolar en la educacin pblica, la promocin de los estudios de secundaria entre los integrantes de sectores socioeconmicos con menores logros y la reduccin de brechas en el aprendizaje y en los

46

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

conocimientos adquiridos durante el ciclo educativo. Las mejoras en la cobertura y calidad de la educacin deben ser entendidas como las palancas de un modo de desarrollo igualitario que logre potenciar, a travs del mercado laboral, un nuevo modelo productivo. En materia de proteccin social, se ha visto que, en general, los pases de Amrica Latina ofrecen una baja e inadecuada proteccin a segmentos significativos de la poblacin. A pesar del crecimiento del empleo formal, la persistencia del mercado laboral informal sigue siendo un rasgo caracterstico de estos pases, cuya contracara es la dificultad para aumentar la presin tributaria. Es as que la informalidad ha derivado en una mayor necesidad de proteccin social no contributiva que debe financiarse con tributos que no se cobran, entre otras razones, por la propia informalidad. Bajo cualquier circunstancia, los problemas fiscales y de cobertura han marcado el eje de las preocupaciones predominantes en las reformas que, en la mayor parte de los casos, siguen sin resolverse. La cobertura previsional sigue siendo muy baja en la mayora de los pases, situacin que afecta fundamentalmente a los sectores ms vulnerables en funcin de sus ingresos. Adicionalmente, las dudas sobre la sustentabilidad fiscal de los sistemas an persisten, por lo que deber ponerse un especial cuidado en el costo fiscal de las reformas y su eventual impacto sobre el financiamiento de otras polticas pblicas. Paralelamente, como una respuesta a la necesidad de atender los problemas de cobertura y reconociendo que el mercado de trabajo no ofrece una solucin efectiva en el corto plazo, a partir de los aos noventa pasaron a tener un lugar destacado en las agendas de reformas en las polticas sociales de los pases la introduccin de programas de transferencias condicionadas. El sentido de estos programas es el de atacar de manera simultnea las manifestaciones actuales de la pobreza al tiempo de tratar de remover sus causas estructurales. En cuanto a las reformas sanitarias, para alcanzar sistemas de salud ms equitativos y eficientes se requerir, en casi todos los casos, la integracin de sus componentes. En el contexto regional, son pocos los pases que han logrado ese objetivo y financian las prestaciones pblicas de salud mediante impuestos generales. Entonces, los problemas que deben ser enfrentados obligan a pensar una estrategia de mediano plazo que cubra un sendero de reformas tendentes a alcanzar el objetivo buscado. De ms est decir que el sendero de reformas no es nico. Habr casos en donde se pueda construir un sistema integrado desde la seguridad social existente, y otros en donde los cambios tendrn como eje la salud pblica. Al igual que en muchas reas de reforma, no slo se trata de discutir el punto final sino el funcionamiento de los sistemas durante un perodo de transicin que, necesariamente, ser prolongado y obligar a redefiniciones importantes durante los procesos. Sin duda, la capacidad de los gobiernos para conducir estos procesos y el poder de negociacin de los diferentes sectores involucrados ser crucial en la definicin de cada particular sendero. Por ltimo, aqu tambin debe hacerse notar que para que dichos procesos sean viables, los pases debern encarar importantes reformas tributarias que les permitan reducir la dependencia de beneficios contributivos y financiar servicios de alcance general. Asimismo, se vio que ser necesario incrementar los recursos destinados a la inversin pblica. De todos modos, una aproximacin meramente cuantitativa no parece ser la ms apropiada. El menor peso de las restricciones fiscales y financieras para aumentar la inversin durante los ltimos aos, ha desnudado la existencia de problemas ms complejos de analizar y resolver. En muchos casos, se nota la falta de planes de inversin que se adapten a las nuevas necesidades de las sociedades. Las demandas de mayor competitividad y cohesin social requieren gastos de capital muy diferentes a las que predominaban en el pasado. Ello, entonces, seala la necesidad de reconstruir las capacidades de planificacin de manera de adaptarse a los nuevos requerimientos. Por su parte, no debe descuidarse la asignacin de recursos para el mantenimiento de la infraestructura, mejorar los sistemas de monitoreo y evaluacin de los proyectos, garantizar la sostenibilidad de las inversiones en curso y mejorar el marco legal y reglamentario de los sectores de infraestructura econmica.

47

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Sin dudas un aspecto que sobresale de los anlisis presentados en las diferentes reas de reforma refiere a las demandas de mayores recursos. Se ha planteado reiteradamente la necesidad de ampliar el nivel de la carga tributaria, ya que de esta forma se pueden lograr efectos inmediatos e intermedios sobre el Estado, los ciudadanos y su interaccin recproca, adecundose a las crecientes demandas de gasto pblico lo cual conducira a mejorar el funcionamiento de las democracias. Solo con mayores recursos provenientes del cobro de impuestos, los pases de la regin podrn poner en marcha polticas pblicas que incrementen la cohesin social y construyan sociedades ms igualitarias. Ello implica necesariamente, ampliar la base impositiva de los tributos, y reducir exenciones a fin de fortalecer el concepto de igualdad frente a iguales circunstancias (equidad horizontal), evitando las filtraciones diversas a los esquemas y mejorando la incidencia sobre la distribucin del ingreso. Se trata de aumentar la carga sobre los sectores ms favorecidos (con la imposicin a la renta de las personas fsicas, por ejemplo), pero sin descuidar los avances ya logrados en materia de tributacin indirecta. Adicionalmente, se deber poner especial nfasis en la necesidad de incorporar elementos contracclicos en la poltica fiscal. El hecho de que la capacidad asistencial del Estado en la regin se reduzca en los perodos de recesin, dada la caracterstica procclica del gasto pblico social, agrega otro factor de volatilidad al consumo de los pobres, exponiendo a estos a un riesgo de poltica adicional. Esto pone de relieve la importancia de contar con un mayor espacio de poltica que permita disponer de instrumentos para proteger a los ms necesitados en el momento en que suele ser ms necesario. La reforma del Estado debe ser entendida como parte del cambio institucional que requieren las sociedades latinoamericanas, considerando que ese cambio no slo tiene que mirar la mejora en la asignacin de recursos, sino tambin la distribucin del ingreso. La capacidad de los estados y el proceso poltico en la toma de decisiones debe formar parte esencial del cambio institucional requerido (Meier, 2001). Difcilmente, los pases latinoamericanos puedan lograr grados crecientes de consenso acerca del nivel deseable de intervencin pblica en cada sociedad si no se presta suficiente atencin a las fuentes de crecimiento de sus economas. Teniendo en cuenta que los desequilibrios productivos estn por detrs de las deficiencias en las demandas de polticas pblicas, as como en las dificultades para la implementacin de reformas en los niveles y estructura de gastos y recursos fiscales, la ruptura de este crculo vicioso solo se lograr con una mirada conjunta que se ocupe de fortalecer el crecimiento econmico sostenido al tiempo que mejore la distribucin del ingreso. Tambin se han revisado importantes aspectos vinculados con la organizacin institucional de los pases de la regin. En particular, aquellos vinculados con los procesos de descentralizacin de atribuciones y funciones hacia gobiernos subnacionales que se han desarrollado en la regin durante los ltimos 25 aos. Los avances en reas como educacin y salud pblicas, as como en provisin de agua potable, por ejemplo, han sido de suma importancia e incorporan una dimensin adicional a la ya compleja definicin de polticas en esas reas, desarrolladas en otras secciones de este documento. Teniendo en consideracin las desigualdades productivas y territoriales que caracterizan a los pases de la regin y las diferencias en materia de capacidades de gestin y recursos humanos que dispone cada gobierno, resulta imposible pensar en mejoras de la equidad mediante procesos de descentralizacin donde cada territorio deba atender a su poblacin con sus propios recursos. Las tensiones que se generan entre distintos objetivos de poltica pblica presionan sobre las cuentas fiscales en los diferentes niveles de gobierno y demandan una cuidadosa priorizacin de los objetivos de las polticas sectoriales, que debe ser tenida en cuenta. La agenda futura de reformas y debates en torno a la descentralizacin y, en el marco de la profundizacin de las democracias de la regin, debe centrarse en identificar la mejor manera de organizar cada sector. La particularidad de cada caso impide establecer soluciones nicas. Deben idearse polticas y respuestas puntuales respondiendo a la problemtica sectorial y territorial, con sistemas de transferencias e incentivos especficos.

48

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

A diferencia de muchas discusiones sobre descentralizacin, deber colocarse especial atencin en el nivel nacional de gobierno. Son los gobiernos centrales quienes debern ocuparse de compensar diferencias entre regiones, asegurar niveles mnimos de provisin en algunos servicios y articular polticas pblicas. De este modo, se han repasado las lneas fundamentales de reforma en las polticas pblicas de cara a una sociedad ms igualitaria. Son muchas las reas de trabajo, son variadas las situaciones de partida en cada uno de los casos y son infinitos los senderos que, en teora, pueden ser adoptados en cada circunstancia. Es por ello que la efectiva promocin de valores igualitarios y de cohesin social no debe agotarse en la discusin sobre las orientaciones generales de la poltica de reforma sino adentrarse en las posibilidades efectivas de lograr mejoras en el impacto de las polticas que, son diferentes en cada caso. En este marco, no debe menospreciarse el efecto de otras reas de anlisis, ms vinculadas con el diseo y la instrumentacin de las polticas, sobre el xito de las reformas emprendidas. En este documento se consider especialmente el debate sobre el papel de los parlamentos en el diseo y control de la gestin pblica y las limitaciones que surgen de la calidad de los servicios civiles. Se ha visto que la influencia de los parlamentos en las polticas pblicas depende de la interaccin de tres factores: los poderes institucionales del Ejecutivo y el Legislativo; la naturaleza y la distribucin del poder partidario en el Congreso; y el tipo de poltica pblica en discusin. Los poderes institucionales son la base necesaria para la influencia, pero no alcanzan a explicarla porque el funcionamiento de las instituciones depende de los incentivos y los recursos de los actores fundamentales del proceso poltico en las democracias representativas: los partidos polticos. La evidencia presentada sugiere que la influencia de los parlamentos en el proceso democrtico en general, y en las polticas pblicas en particular, se desenvuelve en la tensin entre la representacin de los ciudadanos que constituyen los apoyos electorales de los legisladores y los incentivos y restricciones para la toma de decisiones que se derivan de la naturaleza y la distribucin del poder partidario. Adems, el Legislativo debe contar con capacidad tcnica para apreciar y evaluar los alcances e impactos de la propuesta del Ejecutivo y moderarla o cambiarla en funcin de esta evaluacin. Adicionalmente, de manera creciente va ocupando espacio la necesidad de multiplicar las instancias de control ubicadas en mbitos que superan el estrictamente parlamentario. Por ejemplo, los cambios recientes en el funcionamiento de las empresas de servicios pblicos demandan la introduccin de mecanismos de rendicin de cuentas que ayuden a hacer ms transparente el manejo de stas cuando permanecen en manos del sector pblico. En esos casos, la participacin ciudadana ser de gran ayuda, por lo que debe ser incentivada. Adicionalmente, hay una variedad de acciones que pueden mejorar la regulacin de los servicios pblicos. Ya sea que se trate de servicios privatizados o que se mantengan en la rbita estatal existen nuevas tecnologas que mejoran la posibilidad de control y gestin de estos servicios cuyas posibilidades deben ser exploradas. Por ltimo, debe considerarse el hecho de que la debilidad de las burocracias estatales y la ausencia de servicios civiles con una razonable capacidad para implementar las iniciativas de reforma determinan el fracaso de muchas de esas iniciativas, mientras que en otros casos, gobiernos con un mayor grado de realismo, deciden encarar reformas menos ambiciosas pero con posibilidades de ser implementadas por las burocracias existentes. Como se ha dicho, Amrica Latina necesita una urgente reformulacin en la agenda de sus pases destinada a repensar el lugar del Estado, de forma tal de asegurar una efectiva inclusin y proteccin social de la poblacin al tiempo de reconstruir las bases del desarrollo econmico, conservando la idea de un pacto fiscal sustentable. No es aceptable que esa reflexin quede circunscripta a los problemas de diseo estratgico de las reformas. Se requiere avanzar un paso ms y profundizar en el estudio del rol desempeado por los servicios civiles, su funcionamiento, necesidades y alternativas de reforma y posibles modos de implementarlas. Aqu se han presentado importantes enseanzas provenientes de estudios realizados en dos de los pases de la regin que ms han trabajado en este sentido: Chile y Brasil. En ambos casos se destac la importancia de redefinir los 49

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

procesos de seleccin de recursos humanos; los esquemas de retribuciones; la evaluacin de los empleados pblicos; los programas de formacin y capacitacin; la incorporacin de tecnologas de la informacin y comunicacin en los servicios civiles; las medidas anticorrupcin y la problemtica especfica de los servicios descentralizados. En sntesis, la agenda de reformas es sumamente compleja y presenta diversos ejes que no siempre son complementarios. Las dimensiones que tienen que ser integradas a esa agenda son muchas y diversas, siendo difcil imaginar un sendero ideal de reformas aplicables a todos los casos. Amrica Latina conforma una regin integrada por un conjunto de pases que guardan entre s una gran disparidad econmica y social. En cada caso se debern definir las prioridades en funcin de las necesidades especficas y las posibilidades efectivas de realizacin, teniendo en cuenta que las circunstancias cambiantes obligan a pensar en un permanente replanteo de las metas e instrumentos de cada poltica. Lo que no se puede poner en duda, es la necesidad de una fuerte presencia estatal toda vez que se quiera alcanzar sociedades democrticas con igualdad de derechos entre su poblacin.

Bibliografa
Bastagli, F. (2009), From social safety net to social policy? the role of conditional cash transfers in welfare state development in Latin America, Centre for Analysis of Social Exclusion (CASE), London School of Economics and Political Science, Working Paper number 60, December 2009. Bekke, H., Perry, J. y T. Toonen (1996), Introduction. Conceptualizing Civil Service Systems. En Civil Service Systems in Comparative Perspective, editado por Bekke, H., J. Perry y T. Toonen. Bloomington: Indiana University Press. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (1998) El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos, Serie Libros de La CEPAL, N 47 (LC/G.2024), Santiago de Chile. ______ (2006), La proteccin social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad, Trigsimo primer perodo de sesiones, Montevideo. ______ (2009), Panorama Social de Amrica Latina 2009 (LC/G.2423-P/E), Santiago de Chile. ______ (2010), La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Documento del Trigsimo tercer perodo de sesiones, Brasilia. ______ (2010a), Evasin y equidad en Amrica Latina, Jimnez, J.P., Gmez Sabaini, J.C. y A. Podest compiladores, (LC/W.309), Santiago de Chile. Cetrngolo, O. (2010), Reflexiones sobre el financiamiento de la proteccin social en salud en Amrica Latina y su impacto sobre la equidad, en Hernndez Bello, A. y Rico de Sotelo, C. (ed), Proteccin social en salud en Amrica Latina y el Caribe : investigacin y polticas, Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo, Ottawa, Canad. Cetrngolo, O. y A. Goldschmit (en prensa), Fiscal decentralization in Latin America: A view from the need to improve social cohesion in areas highly uneven, en Brosio, G. y Jimnez, J. P. (ed.), Decentralization and Reform in Latin America: Improving Intergovernmental Relations, Edward Elgar Publishing. Cetrngolo, O. y Jimnez, J. P. (2009) Rigideces y espacios fiscales en Amrica Latina, Documento de proyecto, CEPAL-Unin Europea (LC/W.269), Santiago de Chile, septiembre. Cohen, E. y R. Franco (2006), Los Programas de Transferencias con Corresponsabilidad en Amrica Latina: Similitudes y Diferencias. En Transferencias con Corresponsabilidad: Una Mirada Latinoamericana, ed. Cohen E. y R. Franco, SEDESOL, Mxico. Demmke, C. (2004) European Civil Services between Tradition and Reform, EIPA, Maastricht. Fonseca, Ana (2008), Los sistemas de proteccin social en Amrica Latina: focalizacin vs. universalidad; FAO/ONU, Iniciativa ALCSH, Working Paper N 4. Handa, S. y B. DAVIS (2006), The Experience of Conditional Cash Transfers in Latin America and the Caribbean, Development Policy Review.

50

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Longo, F. (2001) La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad, Dilogo Regional de Poltica, Red de Gestin pblica y transparencia, Documento de Trabajo, BID, Washington. Meier, G. (2001) The Old Generation of Development Economists and the New, en Meier and Stiglitz (ed.) Frontiers of Development Economics. The Future in Perspective, The World Bank, Oxford University Press, N. York. Mesa-Lago, C. (2004) Las reformas de pensiones en Amrica Latina y su impacto en los principios de la seguridad social, Serie Financiamiento del Desarrollo 144, CEPAL, Santiago de Chile. Mesa-Lago, C. (2007), O sistema de sade brasileiro e seu impacto em la pobreza e la desigualdade, Nueva Sociedad, Nmero especial: Brasil: a caminho da eqidade, San Pablo, Brasil. Mesa-Lago, C. (2009), Efectos de la crisis global sobre la seguridad social de salud y pensiones en Amrica Latina y el Caribe, y recomendaciones de poltica Serie Polticas Sociales 150, CEPAL, Santiago de Chile. PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Lima.

51

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

II. Volatilidad macroeconmica, espacio fiscal y gobernanza13

Juan Pablo Jimnez y Osvaldo Kacef

A. Introduccin
La preocupacin la CEPAL, por el impacto de la volatilidad macroeconmica en el crecimiento econmico y el bienestar de las sociedades de Amrica Latina y El Caribe ha estado presente desde los inicios de su trabajo analtico14. Ya en 1949, Ral Prebisch sealaba que si, con fines sociales, se trata de elevar al mximo el ingreso real, las consideraciones anticclicas no pueden faltar en un programa de desenvolvimiento econmico15. Como se afirma en Loayza y otros (2007), la volatilidad macroeconmica, ya sea como fuente o como reflejo del subdesarrollo tiene efectos negativos sobre el desempeo de la economa. No solo se afecta la capacidad de crecer y de mantener niveles estables consumo, en especial de los sectores ms vulnerables de la poblacin, sino que las fluctuaciones macroeconmicas tienen mltiples impactos sobre el bienestar, la distribucin del ingreso y la pobreza. Adicionalmente, limitan la capacidad de los sectores pblicos y las respuestas de polticas que permitan atender los problemas antes planteados. El nivel de volatilidad macroeconmica est asociado a elementos de diversa ndole, que difieren de acuerdo con las especificidades de cada pas, tales como la insercin internacional, la estructura productiva, la poltica econmica, la vulnerabilidad a desastres naturales, el marco institucional, entre otros. Debe tenerse en cuenta que nuestra regin ha mostrado una importante inestabilidad poltica y en varios casos, las tensiones sociales que han acompaado las recurrentes crisis econmicas en pases de la regin se han traducido en modificaciones en las estructuras de gobernanza, llegando en algunos casos a intensos conflictos polticos y cambios de gobierno. El objetivo de este artculo es explorar un aspecto que no siempre ha recibido la suficiente atencin, esto es, como se relacionan las fluctuaciones macroeconmicas con la inestabilidad poltica y las estructuras de gobernanza en los pases de la regin. En la medida en que el impacto de la
13 14 15

Los autores agradecen la colaboracin y comentarios de Isabel Lpez Azcnaga. Vanse, entre otros, CEPAL (2000), cap. 8; CEPAL (2001a); CEPAL (2002), cap. 5; CEPAL (2008). Prebisch (1949).

53

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

volatilidad sobre el bienestar, la equidad distributiva y la pobreza sea alto y las respuestas de poltica dbiles e inadecuadas, ello puede generar inestabilidad poltico-social condicionando severamente la estructura de gobernanza de un pas16. Debe subrayarse que si bien existe un alto grado de consenso en los estudios acerca de la relacin entre el nivel de ingresos y la inestabilidad poltico-social17, este consenso no es tan evidente entre aquellos que estudian la relacin entre la distribucin del ingreso y la inestabilidad polticosocial. Se puede afirmar que la desigualdad econmica es, al menos, una causa potencial de la inestabilidad poltico-social. Sin embargo, existen divergencias acerca de cmo la desigualdad impacta en el descontento social. Las posiciones que los estudiosos han tomado frente a esta relacin han sido diversas. Se ha argumentado que existe tanto una relacin directa y positiva como inversa o negativa entre ambas variables. Esto ha llevado a algunos autores a buscar una relacin convexa (en forma de U) en la que la inestabilidad poltica sera ms frecuente cuando la desigualdad es o muy baja o muy alta y menor en niveles intermedios, mientras que otros autores han buscado demostrar lo contrario. Lichbach (1989) revisa la literatura existente tanto a nivel emprico como terico, concluyendo que la desigualdad econmica no es causa necesaria, ni suficiente, ni est probabilsticamente relacionada con el descontento. Sin embargo, afirma que algunas dimensiones de esta desigualdad s estn relacionadas con algunas dimensiones de la inestabilidad poltico-social, aunque esta relacin es difcil de demostrar empricamente. Alesina y Perotti (1996), argumentan que la desigualdad econmica, a travs del descontento social, aumenta la inestabilidad poltico-social; y que esta inestabilidad poltico-social reduce la inversin ya que crea incertidumbre en el contexto econmico y poltico. Estos autores concluyen que las sociedades ms desiguales son ms polticamente inestables, afirmando que la estabilidad poltica aumenta con la presencia de una clase media con recursos suficientes. En el presente artculo se argumenta que la volatilidad real impacta sobre ambos extremos de la relacin bajo estudio porque afecta negativamente tanto la equidad como el crecimiento, dando lugar as a un proceso de retroalimentacin que erosiona los cimientos de la gobernabilidad democrtica. Como se ver en las secciones siguientes, la volatilidad no slo afecta al crecimiento, sino que afecta a su vez a la estabilidad del consumo; influye en la distribucin del ingreso y los derechos de propiedad y, se traduce en conflictos distributivos; y afecta a la calidad de las polticas pblicas pudiendo generar fenmenos de predominio fiscal que amenacen la estabilidad de las estructuras de gobierno.

B. Las caractersticas de la volatilidad en la regin


En Amrica Latina, el problema de la volatilidad est ligado a rasgos estructurales profundos de las economas, como las pautas de especializacin del comercio internacional, el dualismo, las instituciones y la falta de desarrollo en todos los mercados en general y en los financieros en particular (CEPAL, 2004 y 2008). En los ltimos aos, el conocimiento sobre las fluctuaciones agregadas en la regin ha mejorado. En esta seccin se detallan los hallazgos de mayor relevancia con relacin a las caractersticas de la volatilidad macroeconmica en Amrica Latina (CEPAL, 2008; Kacef y Jimnez, 2009 y Fanelli y Jimnez, 2010).

16

17

Se define gobernanza como el conjunto de tradiciones e instituciones a travs de las cuales se ejercita la autoridad en un pas. De acuerdo con Kaufman (2003) estos son: el proceso de seleccionar, monitorear, y remplazar gobiernos voz y rendicin de cuentas y estabilidad poltica y ausencia de violencia; la capacidad de formular e implementar polticas responsables y prestar servicios pblicos efectividad del gobierno y calidad regulatoria, y el respeto de los ciudadanos y el estado hacia las instituciones que gobiernan las interacciones econmicas y sociales entre ellos estado de derecho y control de la corrupcin. Sambanis (2004) afirma que un bajo nivel de ingreso es una causa significativa e incluso necesaria para algunas formas de violencia poltica, tales como las guerras civiles y los golpes de estado.

54

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Aunque los pases de la regin han avanzado mucho en el combate a la inestabilidad nominal, la volatilidad real de la regin sigue siendo extremadamente alta. Tal y como se observa en el siguiente grfico, la regin muestra la volatilidad en el crecimiento del PIB per cpita ms elevada para el periodo 1960-2009, con la excepcin del periodo 1970-1979.

GRFICO II.1 VOLATILIDAD DEL CRECIMIENTO DEL PIB PER CPITA


3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0 1961-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 1961-2009 Mundo

Pases desarrollados

Amrica Latina y el Caribe

Pases en desarrollo sin ALC

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)

En el grfico II.2 se puede ver una comparacin de la volatilidad del ciclo econmico para un conjunto de pases18. Como all puede verse, esta volatilidad es mucho mayor para los pases de Amrica Latina que para los pases desarrollados, a pesar de que se observa una gran divergencia de comportamiento entre los distintos pases de la regin. Por otra parte, en Amrica Latina son frecuentes las perturbaciones que tienen efectos permanentes y no solo temporales sobre la economa. Aquellas que inducen mutaciones permanentes se relacionan con episodios de crisis, cambios en la estructura econmica (choques externos, institucionales) y perturbaciones que influyen en la tendencia de largo plazo (CEPAL, 2008; Aguiar y Gopinath, 2007). Existe evidencia de que esa mayor volatilidad tiene un efecto per se sobre el desempeo de la economa en lo relativo a crecimiento, suavizacin del consumo y vulnerabilidad de grupos especficos.

18

Con el objetivo de aislar el componente cclico del PIB, se aplic el filtro Hodrick-Prescott a las series de PIB en logaritmos, con un valor lambda de 6,25.

55

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO II.2 VOLATILIDAD DE LOS CICLOS DEL PIB PER CPITA, PERIODO 1960-2009 (DESVO ESTNDAR DE LOS CICLOS POR HP)
4,0

3,0 2,5

2,0 1,5

1,0

0,0

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)

GRFICO II.3 VOLATILIDAD MEDIA DE LA TASA DE CRECIMIENTO DEL CONSUMO Y DEL PIB, 1970-2005
15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Desviacin estndar tasa de crecimiento del consumo privado

Desviacin estndar tasa de crecimiento del producto

Fuente: elaboracin propia sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators (base de datos en lnea) http://devdata.worldbank.org/dataonline/. Nota: cuadrados rojos: pases de Amrica Latina y el Caribe; crculos negros: pases del resto del mundo.

Otra caracterstica habitual de los entornos econmicos voltiles es que a menudo se observa que el consumo es ms voltil que el ingreso, lo que indicara la presencia de volatilidad excesiva (vase Fanelli, 2008). Como puede verse en el grfico II.3, que muestra la relacin entre la volatilidad 56

ISL PRT FIN LUX NZL GRC IRL JPN CHE USA DNK CAN GBR SWE ITA DEU ESP NLD AUS BEL AUT NOR FRA

NIC PER ARG CHL VEN URY DOM PAN HTI ECU SLV BRA MEX CRI HND PRY BOL COL GTM

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

del crecimiento del PIB y del consumo para un conjunto de pases, esta ltima no solo tiende a situarse por encima de la lnea de 45 grados en la mayora de los pases de la regin (cuadrados rojos), sino que la distancia tiende a crecer con la volatilidad del ingreso. Debe sealarse, sin embargo, que este promedio temporal oculta el hecho de que la capacidad de estabilizar la trayectoria del consumo parece haber mejorado de manera significativa en los ltimos aos y, adems, que disminuy la volatilidad del producto. Cabe destacar que las cifras de los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) se agrupan en torno a la lnea de 45 grados, lo que estara indicando la aplicacin de mejores polticas anticclicas y la existencia de mercados ms completos que contribuyen a evitar situaciones de volatilidad excesiva. Tanto el crecimiento como la volatilidad del PIB han estado influenciados por las crisis que debieron enfrentar todos los pases de Amrica Latina y el Caribe sobre todo a partir de la dcada del ochenta Estos episodios de crisis son muy frecuentes y suelen ir acompaados de colapsos productivos o, como mnimo, de una interrupcin de los procesos de aceleracin del crecimiento (CEPAL, 2008; Goyal y Sahay, 2007). Siguiendo la metodologa propuesta en Loayza y otros (2007), en el grfico II.4 se presenta la evolucin de la variacin del PIB per cpita para los pases desarrollados, para los pases en desarrollo (excluyendo Amrica Latina y el Caribe) y para esta ltima. Como es de esperar, en Amrica Latina y el Caribe se observa la mayor cantidad de episodios de extrema volatilidad, definidos cuando la variacin del producto por habitante es menor al crecimiento mundial menos un desvo estndar.
GRFICO II.4 VOLATILIDAD NORMAL Y EXTREMA (CRISIS)
7%

5%

3%

1%

-1%

-3%

-5%

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

Amrica Latina y el Caribe

Pases desarrollados

Pases en desarrollo sin ALC

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)

En Amrica Latina y el Caribe tanto las fluctuaciones macroeconmicas normales como los episodios excepcionales o de crisis estn muy relacionados con los cambios en las condiciones de acceso al financiamiento externo y en la evolucin de los trminos de intercambio (CEPAL, 2008; Edwards, 2007; Cato, 2007). Adems, las reversiones sbitas de los flujos de capital asociadas con fenmenos de contagio suelen generar perodos de turbulencia que afectan a muchos pases de la regin de forma simultnea (Calvo y otros, 2006; Catao, 2007; Fanelli, 2008). Estas fluctuaciones agregadas con frecuencia van acompaadas de cambios pronunciados en la sostenibilidad de las

57

2009

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

deudas pblica y externa y en la fragilidad del sistema financiero (Fanelli, 2008; Easterly y otros, 2000; Heymann, 2007). Como se ver en detalle ms adelante, por otra parte, la alta volatilidad en las variables macroeconmicas tiene un alto impacto sobre los ingresos fiscales a travs de fluctuaciones en las bases imponibles, ya sea PIB, consumo o precios de los productos bsicos (Gmez Sabaini y Jimnez, 2009; Jimnez y Tromben, 2007). Con el fin de brindar una idea de la importancia de las interrupciones sbitas de capital y los choques exgenos de comercio en Amrica Latina, en el siguiente cuadro se muestran los periodos en los que los pases ms grandes de la regin han estado afectados por uno de esos tipos de choques.

CUADRO II.1 AMRICA LATINA (7 PASES): CHOQUES COMERCIALES E INTERRUPCIONES SBITAS DE CAPITAL
Choques comerciales Argentina Brasil Chile Mxico Colombia Per Venezuela (Repblica Bolivariana de) 1986-1987; 1993; 2002-2003 1986; 1999-2003 1985-1986; 2002-2003 1986; 1992-1994; 2003 1983; 1985; 2002-2004 2001-2004 1986-1988; 1998; 2002-2003 Interrupciones sbitas 1980-1984; 1994-1996; 1998-2004 1981-1985 1981-1986; 1998-2000 1982-1985; 1994-1997 1998-2002 1981-1986; 1997-1999 1980-1986

Fuente: Fanelli y Jimnez (2009), sobre la base de datos de la CEPAL.

Las interrupciones sbitas de capital, al afectar a todos los componentes del sistema bancario y de los mercados de capitales, tiene carcter sistmico. Segn Calvo y otros (2006), dos caractersticas distintivas son el aumento del premio de riesgo que debe pagar el pas afectado y la cada de los flujos de capital. Los principales efectos que la literatura asocia con este tipo de choque son la reversin de la cuenta corriente, la cada de la inversin, y la depreciacin real. Los desequilibrios inducidos por la interrupcin sbita son principalmente el colapso del producto, la falta de sostenibilidad de la deuda pblica y la crisis financiera. A estos tres desequilibrios habra que aadir los conflictos distributivos que inevitablemente van asociados con estos fenmenos. Segn Fanelli y Jimnez (2009), la intensidad de los desequilibrios derivados de una interrupcin sbita de capital depende del grado de vulnerabilidad de la economa que, a su vez, est determinado por el grado de dolarizacin de la deuda, el cociente entre deuda pblica y producto, el nivel de apertura comercial y financiera, un sistema bancario mal regulado y supervisado, la presencia excesiva de depsitos y crditos bancarios a corto plazo y la existencia de un rgimen de tipo de cambio fijo. La importancia de estos factores vara en funcin de las caractersticas estructurales de la economa y de la coyuntura especfica. Un choque comercial suele tener consecuencias ms duraderas y difciles de revertir (FMI, 2009). Este tipo de choque puede hacerse sentir de diferentes formas: cadas en los trminos de intercambio, en los volmenes exportados, en las remesas, en el turismo y en la inversin extranjera directa (IED). En trminos de desequilibrios macroeconmicos, los efectos son similares a los de una interrupcin sbita. Sin embargo, los factores de vulnerabilidad relevantes no son necesariamente los mismos y los efectos sobre las variables fiscales y, por ende, sobre el espacio de polticas, son tambin diferentes. Aunque algunos de los factores de vulnerabilidad macroeconmica son compartidos por ambos tipo de choque como la dolarizacin o una alta deuda pblica, los factores reales como una excesiva

58

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

especializacin comercial, inflexibilidad de los precios, dualidad estructural, concentracin regional de las exportaciones y mal clima de negocios, tienen una mayor importancia en los choques comerciales. Si bien la volatilidad de la regin es alta en relacin con el resto del mundo, existen divergencias importantes entre los distintos pases. En el siguiente grfico se analizan los aos de crisis de 19 pases de la regin durante el periodo 1960-200919. En la regin se encuentran pases que han sufrido aproximadamente una crisis cada cuatro aos (Argentina y Hait) mientras que otros (Costa Rica y Colombia) tuvieron menos de un periodo de crisis en veinte aos.

GRFICO II.5 PROPORCIN DE AOS DONDE EL CRECIMIENTO DEL PIB PER CPITA ES MENOR A LA TASA MEDIA DE CRECIMIENTO MUNDIAL MENOS UN DESVO ESTNDAR, 1960-2009 (En porcentajes)
ARG HTI VEN NIC URY HND PRY DOM PER MEX SLV CHL BOL PAN GTM ECU BRA CRI COL 0 5 10 15 20 25 30

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

C. Las consecuencias de la volatilidad


A partir del trabajo pionero de Ramey y Ramey (1995), varios estudios encontraron evidencia emprica de los efectos negativos permanentes de la volatilidad sobre el crecimiento20. Sin embargo, existen otros efectos que son de especial relevancia en la regin. En particular, cabe destacar que la volatilidad puede afectar negativamente al bienestar, a la distribucin del ingreso y a la pobreza, y a travs de estos canales las fluctuaciones macroeconmicas pueden tener un efecto negativo en la gobernabilidad democrtica (CEPAL, 2008). Por otro lado, la volatilidad afecta el espacio de poltica que tienen los sectores pblicos para llevar adelante medidas de estabilizacin. La dimensin de este espacio es una funcin de la cuanta de recursos disponibles; del nmero de instrumentos independientes para cumplir con los objetivos propuestos; y del grado de competencia de las polticas que rivalizan entre s en cuanto al uso de recursos e instrumentos y todos estos factores pueden ser afectados negativamente por la volatilidad, condicionando as la capacidad de los gobiernos de impulsar polticas pblicas.
19

20

Siguiendo la definicin de Loayza y otros (2007), una crisis es el escenario en que se observa una tasa de crecimiento inferior a la desviacin estndar de la media en el pas analizado. Vanse, por ejemplo, Wolf, 2005 y Easterly, Islam y Stiglitz, 2000.

59

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Adicionalmente, la reformulacin de las estructuras de gobernanza (contratos, derechos de propiedad y regulaciones) habitualmente juega un papel importante en el proceso de ajuste posterior a la ocurrencia de una perturbacin. Estas modificaciones van desde cambios en la composicin del gasto pblico y la reformulacin de los contratos laborales y las reglas de distribucin entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, hasta el refinanciamiento de deudas y las reformas de las regulaciones bancarias, los movimientos de capital, el sistema provisional y la estructura tarifaria (CEPAL, 2008). A continuacin se especifica en un mayor detalle los efectos de la volatilidad macroeconmica sobre el bienestar, la distribucin del ingreso y la pobreza y el espacio de polticas.

1. En el bienestar
El costo de la volatilidad en el bienestar se mide en trminos de la prdida del consumo per cpita que genera. El impacto ms directo es a travs del menor crecimiento econmico, ya que la volatilidad genera creacin y destruccin de riqueza, a travs de cambios en los precios relativos y cambios en los derechos de propiedad, que a travs del aumento de la incertidumbre, pueden traer aparejados desincentivos en la inversin, afectando negativamente al crecimiento y al empleo. Si, como ocurre en el caso de la regin, la volatilidad del consumo es mayor que la del ingreso, tambin lo es su impacto en el bienestar21. Por otra parte, como se seal anteriormente, una alta volatilidad del consumo supone que tambin la pobreza sea muy voltil, sobre todo cuando en un gran nmero de hogares los ingresos per cpita se encuentran cerca de la lnea de pobreza. En estas circunstancias, un descenso relativamente pronunciado del consumo puede dejar a muchas personas por debajo del nivel mnimo requerido para satisfacer sus necesidades. Es posible enumerar tres ejemplos ilustrativos de esta relacin: Venezuela (Repblica Bolivariana de), a raz de los fuertes ajustes de precios realizados en 1989, cuando el porcentaje de pobreza aument del 42,5% al 57,7% entre 1988 y 1990, Mxico, donde con la crisis de 1995 el porcentaje de personas pobres pas del 45,1% en 1994 al 52,7% en 1996, y la Argentina, donde como consecuencia de la crisis de 2002 esta variable pas del 23,7% en 1999 al 45,4% en 2002 (CEPAL, 2007a). En el caso de la regin, el hecho de que la capacidad asistencial del Estado en Amrica Latina y el Caribe se reduzca en los perodos de recesin, tal como se deriva de la caracterizacin procclica del gasto pblico social en la regin (CEPAL 2006), tambin agrega volatilidad al consumo de los pobres, exponindolos a un riesgo de poltica adicional (Perry, 2002). Esta situacin incrementa las demandas sociales de los sectores ms vulnerables reduciendo aun ms el espacio de polticas de las instituciones pblicas al aumentar la competencia entre los distintos objetivos. Adems, los efectos de este tipo de volatilidad pueden pasar a ser permanentes en la medida en que afectan la acumulacin de capital humano y, por ende, el crecimiento (CEPAL, 2007b).

2. En la distribucin del ingreso y la pobreza


Un aumento de la volatilidad genera un incremento de la desigualdad (Wolf, 2005), algo particularmente relevante en una regin como Amrica Latina y el Caribe, que no solo es la regin ms voltil en trminos de producto, sino que tambin es la que presenta una distribucin ms desigual del ingreso y donde los instrumentos destinados a aumentar la equidad han demostrado tener poca efectividad (vanse CEPAL, 2010; Goi, Lpez y Servn, 2008 y BID, 1999). Por otra parte, en una regin que se caracteriza por fuertes desigualdades y por una marcada heterogeneidad en el acceso de distintos grupos sociales a los bienes y servicios que se producen en la economa, es necesario prestar atencin a los impactos diferenciales de la volatilidad sobre el bienestar
21

Segn Pallage y Robe (2001), el costo de la volatilidad del consumo para los pases en desarrollo es elevado: situar la volatilidad del consumo al mismo nivel de los pases desarrollados sera equivalente a aumentar la tasa de crecimiento del PIB per cpita un 0,34% a perpetuidad.

60

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

segn estratos de ingreso. Desde una perspectiva macroeconmica, esta heterogeneidad tiene varias dimensiones ms all de los vnculos sealados en relacin con la vulnerabilidad ante fluctuaciones de consumo de los estratos ms bajos de la distribucin del ingreso, muchas veces a partir de niveles cercanos a los lmites de subsistencia. Una de estas dimensiones est relacionada con las formas y los grados de insercin en los mercados (por ejemplo entre formalidad e informalidad) que implican significativas diferencias en el grado en el que distintos grupos son alcanzados por los efectos de las polticas.
GRFICO II.6 AMRICA LATINA: TASA DE DESEMPLEO ABIERTO URBANO SEGN QUINTILES DE INGRESO PER CPITA DEL HOGAR, CIRCA 2008
16 14 12 10 8,0 8 6,1 6 4 2 0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total 4,7 3,1 6,8 14,5

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

GRFICO II.7 AMRICA LATINA: POBLACIN URBANA OCUPADA EN SECTORES DE BAJA PRODUCTIVIDAD, SEGN QUINTILES DE INGRESO PER CPITA DEL HOGAR, CIRCA 2008
70 63,1 60 53,0 50 40 30 20 10 0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total 47,0 41,0 34,0 47,6

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

En Amrica Latina y el Caribe la volatilidad agregada genera mayores fluctuaciones en los ingresos de los hogares de menores recursos: el desempleo es mayor en los estratos ms pobres (ver

61

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

grfico II.6) y esa falta de oportunidades laborales empuja a la informalidad (ver grfico II.7). Estos impactos son muchas veces perdurables ya que los episodios de crisis tienen consecuencias en trminos de empleo, pobreza e inequidad que demoran en ser compensados en las etapas de expansin. Por otra parte, las crisis generan incentivos para que los jvenes de los hogares de menores recursos salgan del sistema de educacin para insertarse en el mercado de trabajo. Asimismo, la heterogeneidad se manifiesta a travs de las diferencias de acceso a mercados, en particular financieros, y por lo tanto de la capacidad para amortiguar los impactos de la volatilidad. Esas caractersticas implican que grupos de ingresos altos y bajos tienen alternativas de decisin bien diferentes. En particular, dada su capacidad de ahorro y de generacin de acervos de riqueza, los primeros pueden diversificar riesgos de modo de aislar su situacin patrimonial de la volatilidad interna, al tiempo que pueden utilizar sus activos o, eventualmente, su capacidad de acceso al crdito, para moderar los impactos sobre el consumo de las fluctuaciones en el ingreso22. Asimismo, en economas con inflaciones significativas, tienen una mayor capacidad para eludir el impuesto consiguiente sobre las tenencias de dinero a travs del desplazamiento hacia activos sustitutos. Por contraste, los grupos de bajos ingresos estn restringidos en sus posibilidades de anticipar y prevenir shocks y sujetos a impactos fuertes cuando estos ocurren. A travs de estos canales, la volatilidad genera un incremento de la desigualdad (ver grfico II.8). De acuerdo con un estudio realizado por Caldern & Levy-Yeyati (2009)23para 75 pases, el coeficiente de Gini est positiva y significativamente asociado con la volatilidad macroeconmica, al tiempo que el ingreso de los primeros tres quintiles de la distribucin del ingreso est negativamente correlacionado y el de los dos quintiles ms altos est positivamente correlacionado con la volatilidad.

GRFICO II.8 VOLATILIDAD Y DISTRIBUCIN DEL INGRESO


0,04 0,032**

0,02 0,007** 0,00 0,008**

-0,02 -0,02** -0,04 -0,04** -0,06 Gini Q1 Q2

-0,01*

Q3

Q4

Q5

Fuente: Caldern & Levy-Yeyati (2009). Nota: * (**) Estadsticamente significativo al 10% (5%).

22

23

Incluso tienen una mayor capacidad de influir directamente sobre la volatilidad a partir del impacto de sus expectativas en las decisiones de ahorro, inversin y composicin de sus carteras financieras. Se trata de estimaciones de panel sobre 75 pases para el perodo 1975-2005, con intervalos de cinco aos. La variable dependiente es el Log del Coeficiente de Gini y la participacin en el Ingreso por quintil y la variable dependiente es el desvo del crecimiento del PIB. Las variables de control incluidas son el Gini (t-1), el ingreso real por habitante, el cuadrado del ingreso real por habitante, la tasa de matriculacin de la educacin secundaria, la tasa de inflacin y el gasto del gobierno como % del PIB.

62

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

3. En el espacio macroeconmico
La dimensin del espacio de poltica con que cuenta el gobierno para cumplir con la funcin de estabilizacin necesaria para atender la volatilidad y el ciclo de negocios, es una funcin de tres determinantes clave: la cuanta de recursos disponibles para financiar iniciativas anticclicas y de ajuste; el nmero de instrumentos independientes para cumplir con los objetivos propuestos y el grado de competencia de las polticas que rivalizan entre s en cuanto al uso de recursos e instrumentos. Es por ello que una caracterstica distintiva del espacio de poltica en la regin es que su dimensin puede cambiar de manera sustancial en poco tiempo ante la ocurrencia de una perturbacin. Los choques modifican el espacio de poltica no solo porque influyen sobre los recursos, sino tambin porque determinan la intensidad con que otras polticas compiten con las de estabilizacin. Por ejemplo, cuando ocurre un choque negativo, como en el perodo 2008-2009, las demandas de los sectores afectados aumentan y se intensifica la competencia por el uso tanto de recursos como de instrumentos de poltica, que son estructuralmente escasos en la regin. Estos hechos crean una relacin de doble va entre la funcin fiscal de estabilizacin y los choques y desequilibrios macroeconmicos: las polticas fiscales buscan cerrar los desequilibrios abiertos por los choques, pero esos mismos choques y desequilibrios ponen restricciones sobre la capacidad de las autoridades para hacer poltica al modificar la dimensin del espacio de maniobra. Esto ltimo es evidente en el caso de la poltica fiscal, ya que al caer el producto y el consumo se reduce la recaudacin tributaria y, con frecuencia, tambin se resiente la capacidad del sector pblico de endeudarse cuando el acceso a los mercados de capital es procclico. Desde esta perspectiva y teniendo en cuenta la complejidad que adquiere la volatilidad en la regin, la funcin de estabilizacin de la poltica fiscal incluira: a) polticas anticclicas en sentido estricto, orientadas a lidiar con el ciclo entendido como desvos temporales respecto de la tendencia existente; b) polticas de ajuste macroeconmico que manejan las consecuencias de choques permanentes mediante cambios de reglas y pueden tener como objetivo reducir estructuralmente la volatilidad excesiva; c) polticas anticrisis, cuyo objetivo puede ser corregir el rumbo de una economa que se encuentra, o amenaza con encontrarse, sobre un sendero inestable o corregir situaciones de inexistencia de equilibrio. Esta distincin es funcional para mostrar que bajo el paraguas de las polticas de estabilizacin aparecen medidas con contenidos diferentes y que tienen, por ende, objetivos diferentes que reclaman instrumentos especficos. La experiencia de los pases de la regin muestra que la disponibilidad de recursos ha sido una importante restriccin a la capacidad de los sectores pblicos de generar espacio fiscal. La forma en que opera la restriccin de recursos sobre el espacio de poltica depende de manera esencial de las caractersticas estructurales de la economa. En el caso de Amrica Latina y el Caribe, los determinantes centrales de la disponibilidad de recursos pblicos son el tamao de la base imponible y el lmite mximo de acceso al financiamiento. En este sentido, conviene destacar que, salvo excepciones destacadas, en promedio los pases de la regin recaudan poco, tanto cuando se compara con otras regiones del planeta como en relacin con sus necesidades como respecto a su grado de desarrollo (Gmez Sabaini, Jimnez y Podest, 2010). Adicionalmente, estos ingresos tributarios son altamente voltiles. La volatilidad promedio de los ingresos tributarios en la regin, medida por su desviacin estndar, es casi tres veces mayor que en los pases desarrollados (Gmez Sabaini y Jimnez, 2009). Esta volatilidad de los ingresos tributarios (ver grfico II.9) es producto de la alta volatilidad de sus principales bases imponibles: el consumo, cuya alta volatilidad y sus consecuencias ya ha sido descrita anteriormente; y los ingresos provenientes de la exportacin de los productos en los que se encuentra especializada la regin.

63

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO II.9 VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (SIN SEGURIDAD SOCIAL), 1980-2008 (Desvo estndar del crecimiento del ingreso tributario en dlares del 2000)
22 America Latina 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 4,5% 11,2% Pases desarrollados

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

En el grfico II.10 se observa la alta correlacin existente entre la recaudacin y el precio de las exportaciones. La influencia de los choques externos en la recaudacin (y tambin en el gasto, sobre todo en pases importadores de energa) limita severamente la capacidad para estabilizar cuando un choque internacional reduce al mismo tiempo la recaudacin fiscal y el producto domstico.

GRFICO II.10 AMRICA LATINA: INGRESOS FISCALES Y PRECIO DE LAS EXPORTACIONES


20 170 150 18 130

ECU CRI PER BOL ARG PAN DOM PRY SLV GTM URY NIC CHL HND MEX BRA COL

16

110 90

14

70 50

12 30 10 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Ingresos Fiscales Precio de las exportaciones 10

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

La alta correlacin entre el ciclo econmico y los recursos fiscales no sera un problema insalvable si el acceso a financiamiento no fuera tambin influido por el ciclo. Pero, justamente, una 64

ndice de valor unitario de las exportaciones (2000=100)

Ingresos fiscales (% PIB)

GRC ISL PRT FIN JPN SWE ESP USA NOR NLD ITA AUS GBR DNK AUT FRA BEL

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

ltima caracterstica que debe subrayarse es el carcter fuertemente procclico que registra el acceso al financiamiento por parte de los pases de la regin. Como se vio previamente, gran parte de los shocks que ha sufrido la regin en las ltimas dcadas ha tomado la forma de una interrupcin sbita de los flujos de financiamiento. El carcter fuertemente procclico que registra el acceso al financiamiento por parte de los pases de la regin unido a la combinacin de recursos escasos y voltiles y demandas sociales insatisfechas, genera una poltica de gasto altamente ligada al ciclo econmico24. Tal y como se observa en el grfico II.12, la gran mayora de pases de la regin presentan un coeficiente de correlacin positivo entre el componente cclico del gasto del gobierno y el PIB real.
GRFICO II.11 PROCICLICIDAD DEL GASTO DEL GOBIERNO: CORRELACIONES ENTRE EL COMPONENTE CCLICO DEL GASTO DEL GOBIERNO Y EL PIB REAL (1960-2003)
1,00

0,75

0,50

0,25

0,00

-0,25

-0,50

-0,75

-1,00

Fuente: elaboracin propia con datos de Kaminsky, Reinhart y Vegh (2004). Nota: una correlacin positiva indica poltica fiscal procclica. En color rojo los pases pertenecientes a Amrica Latina y el Caribe.

En el grfico siguiente se comparan los promedios de los coeficientes para los pases de la regin y los pases de la OCDE. La regin muestra un comportamiento claramente procclico (0,26) mientras que el promedio de los pases de la OCDE, aunque con un comportamiento muy diferenciado ente ellos, presenta un ligero comportamiento contracclico (-0,14).

24

A partir de Gavin y Perotti (1997), la postura cclica de la poltica fiscal en Amrica Latina fue caracterizada como procclica lo cual es confirmado por otros trabajos posteriores como los de Catao y Sutton (2002), Alessina y Tabellini (2005), Kaminski, Reinhart y Vegh (2004) y Talvi y Vegh (2005).

Finlandia Reino Unido

Suiza Francia Jamaica Estados Unidos Sudn Korea Australia Austria Espaa Noruega Swazilandia El Salvador Turqua Dinamarca Canad Italia Pases Bajos Colombia

Liberia Mxico Sudfrica Grecia Japn Indonesia RPD Laos Irlanda Nueva Zelanda Bolivia Sri Lanka Costa Rica Panam Brasil Cabo Verde Vietnam Zambia Gambia Marruecos Nepal Jordania China Honduras Angola Chile Comoros Argentina Ghana Hait Malasia Egipto Kenia Tnez Senegal Nigeria Pakistn Mozambique Algeria Mali Mauritania R. Centroafricana Arabia Saud Tanzania Costa de Marfil Uganda R. Congo Nicaragua Lbano Blgica Portugal Togo India Mauricio Benn R.B. de Venezuela Bangladesh Alemania Zimbabue Guatemala Madagascar Paraguay Filipinas Uruguay Myanmar Nger Per Siria R. de Yemen Irn Seychelles Trinidad y Tobago Camboya Chad Sierra Leona R. Dominicana Camern Gabn Botswana Ruanda Omn

65

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO II.12 PROCICLICIDAD DEL GASTO DEL GOBIERNO: COMPARACIN DE LOS COEFICIENTES DE CORRELACIN DE LOS PASES DE LA REGIN Y LOS PASES DE LA OCDE (1960-2003)
0,8

0,4

0,26

-0,14 -0,4

-0,8

Fuente: Elaboracin propia con datos de Kaminsky, Reinhart y Vegh (2004).

En un trabajo reciente donde se analiza la relacin entre la poltica fiscal y el ciclo econmico para nueve pases de la regin (Bello y Jimnez, 2009) se concluye que la poltica fiscal de Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de) podra caracterizarse como procclica, en tanto que en el caso de Chile y Brasil no se encontr una correlacin estadsticamente significativa entre ambas variables. En ninguno de los casos analizados la postura de la poltica fiscal responde al patrn que se observa en los pases industrializados, es decir que un resultado comn a todos los pases es que la poltica fiscal no ha sido contracclica, en el perodo analizado. La situacin se ve agravada por el comportamiento del gasto pblico social. Debe tenerse en cuenta que uno de los problemas que enfrenta el gasto social en la regin es, como se seala en CEPAL (2010), su carcter altamente procclico. Ello explica el elevado impacto de las crisis y las desaceleraciones del crecimiento sobre la pobreza y la vulnerabilidad, dado que los sectores de menores recursos tienen una menor capacidad para absorber los shocks negativos, lo que se ve agravado por la falta de recursos pblicos necesarios para paliar estas carencias. Solo en la ltima dcada algunos pases han comenzado a impulsar criterios anticclicos respecto del gasto social, reconociendo el papel que juegan las dinmicas positivas del empleo y de los ingresos de los hogares para reducir brechas y consolidar el bienestar. Este comportamiento se ha acentuado a partir de la crisis financiera originada en el mercado de hipotecas sub prime de los Estados Unidos y agravada con la cada de Lehman Brothers y otras entidades vinculadas a la actividad financiera internacional, cuyo impacto sobre la economa real ha llevado a los gobiernos de la regin a redoblar y diversificar las medidas con criterio anticclico en el plano del gasto social. En definitiva debe resaltarse que el comportamiento procclico del gasto pblico en general y del gasto social en particular, en una regin donde la intervencin pblica complementa en forma significativa el ingreso de los sectores ms pobre de la poblacin (ver grfico II.14), incrementan la vulnerabilidad de estos ante la volatilidad macroeconmica.

DOM TTO PER URY PRY GTM VEN NIC ARG HTI CHL HND BRA CRI PAN BOL MEX COL SLV JAM

66

DEU BEL PRT IRL GRC JPN NLD ITA CAN DNK NOR ESP AUS AUT USA FRA CHE GBR FIN

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO II.13 AMRICA LATINA (PROMEDIO SIMPLE DE PASES): IMPACTO DEL GASTO SOCIAL EN EL INCREMENTO DE LOS INGRESOS PRIMARIOS SEGN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO PER CPITA DE LOS HOGARES (Ingreso primario total = 100 y porcentajes)
60 51 50

40 29,9 30 21,5 20 15,9 8,7

10

0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

Se sostiene a menudo que la herramienta de poltica fiscal adecuada para evitar los problemas antes sealados es la adopcin de medidas y objetivos de dficit estructural o cclicamente ajustado. Sin desconocer la importancia de contar con un instrumento de poltica de este tipo, debe tenerse en cuenta que el diseo de una estrategia de este tipo no es una tarea exenta de tensiones y conflictos, debido a la dificultad para identificar la tendencia de largo plazo en muchas de nuestras economas, y a que los cambios estructurales que han caracterizado a la poltica fiscal de la regin dificultan la estimacin de las elasticidades del gasto y la tributacin, dado que afectan la estabilidad de los parmetros. Adems, no es fcil adaptarse a perturbaciones de intensidad desusada. El incentivo para aplicar una poltica fiscal austera en la parte alta del ciclo es contar con recursos durante la fase de recesin. Sin embargo, si una perturbacin se prolonga en el tiempo, aumentar el incentivo a gastar el supervit excesivo. Adicionalmente a los problemas anteriores, en pases federales o altamente descentralizados, deben sumrsele aquellos resultantes de la necesidad de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno.

D. Algunas conclusiones y desafos


Aunque el anlisis de las fluctuaciones macroeconmicas a menudo omite la referencia a las cuestiones distributivas, las implicancias de esta ndole son muchas veces muy importantes y generan disyuntivas complejas entre acciones con impacto diferencial sobre distintos grupos sociales pudiendo incluso afectar la gobernabilidad democrtica. Consecuentemente, es importante prever los posibles impactos distributivos de las distintas herramientas de la poltica macroeconmica, as como su efecto sobre la estabilidad poltico-social y las estructuras de gobernanza. La evidencia emprica es concluyente acerca del impacto que la alta volatilidad y las crisis macroeconmicas tienen sobre la situacin relativa de los sectores ms pobres de la poblacin. Ellos son los que deben soportar en mayor medida la prdida de ingresos y carecen de medios para amortiguar los efectos negativos de las perturbaciones macroeconmicas, caracterizadas por la cada en los ingresos, la prdida de empleos y la reduccin de beneficios sociales.

67

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

As, el reconocimiento de que la estabilidad es una condicin necesaria para crecer ms y distribuir mejor, requiere partir de una definicin amplia de los objetivos de la poltica macroeconmica, que no se restrinjan al control de la tasa de inflacin, sino que incorporen la necesidad de reducir la volatilidad real, a travs de medidas, polticas e instituciones que permitan atenuar las fluctuaciones causadas por shocks externos e internos, as como aquellas originadas en la poltica macro y sus impactos. Como se ha resaltado en este trabajo, la volatilidad macroeconmica afecta el crecimiento y la estabilidad del consumo, da lugar a bruscos e indeseados cambios en la distribucin del ingreso y en la asignacin de los derechos de propiedad y, consecuentemente, se traduce habitualmente en conflictos distributivos. Esta situacin suele agravarse por la va del impacto negativo que la volatilidad macroeconmica tiene sobre la cantidad y la calidad de las polticas pblicas, pudiendo generar coyunturas de dominancia de unas polticas sobre otras que afecten las estructuras de gobernabilidad. El impacto de la volatilidad macroeconica en el bienestar, la distribucin del ingreso y en el espacio de polticas, tiene efectos en la situacin poltico-social y genera tensiones sociales y conflictos distributivos que agravan la inestabilidad. Siguiendo a Alessina y Perotti (1996), que establecan una relacin de causalidad entre equidad, estabilidad de las instituciones democrticas y crecimiento, podra decirse que la volatilidad real impacta sobre ambos extremos (equidad y crecimiento), dando lugar as a un proceso de retroalimentacin que puede condicionar la gobernabilidad democrtica. Por otra parte, el hecho de que la capacidad asistencial del Estado en la regin se reduzca en los perodos de recesin, dada la caracterstica procclica del gasto pblico social, agrega otro factor de volatilidad al consumo de los pobres, exponiendo a estos a un riesgo de poltica adicional. Esto pone de relieve la importancia de contar con un mayor espacio de poltica que, en este caso, permitira disponer de instrumentos para proteger a los ms necesitados en el momento en que esto suele ser ms necesario, esto es en las fases descendentes del ciclo econmico. Uno de los pilares claves para construir ese espacio de polticas, es la creacin de capacidades fiscales contracclicas o bien de posiciones fiscales sustentables en el tiempo que permitan que, cuando ello sea necesario, se fortalezcan los programas orientados a contrarrestar los efectos sociales de los perodos recesivos, tales como el desempleo y la agudizacin de la pobreza. Esto no consiste solamente en una bsqueda de equilibrios ente ingresos y gastos pblicos. Crecientemente han cobrado relevancia las demandas por una accin pblica ms eficiente y transparente, y que a la vez posibilite una mayor participacin ciudadana. Ello contribuira a la legitimidad de las polticas pblicas y de los impuestos necesarios para darles sustento durable, mejorando la gobernabilidad democrtica.

Bibliografa
Aguiar, Mark y Gita Gopinath (2007), Emerging market business cycles: the cycle is the trend, Journal of Political Economy, vol. 115, N 1, The University of Chicago Press, febrero. Alesina, Alberto y Roberto Perotti (1996), Income distribution, political instability and investment, European Economic Review 40, pp. 1203-1228. Bello, O. y J.P. Jimnez (2008), Poltica fiscal y ciclo en Amrica Latina, documento presentado en el taller Poltica macroeconmica y fluctuaciones cclicas, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), abril, indito. BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (1999), Informe del progreso econmico y social 1998/1999. Amrica Latina frente a la desigualdad, Washington, D.C. Calderon, Cesar & Yeyati, Eduardo Levy, 2009. "Zooming in : from aggregate volatility to income distribution," Policy Research Working Paper Series 4895, The World Bank.

68

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Calvo, G.A., A. Izquierdo y E. Talvi (2006), Phoenix miracles in emerging markets: recovering without credit from systemic financial crises, Research Department Working Paper, N 570, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cato, Luis A.V. (2007), Retrospectiva latinoamericana, Finanzas y desarrollo, vol. 44, N 4, Washington, D.C., Fondo Monetario Internacional (FMI), diciembre. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2008), Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe, 2007-2008 (LC/G.2386-P), Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.08.II.G.2. ______ (2007a), Panorama social de Amrica Latina, 2007 (LC/G.2351-P), Santiago de Chile. ______ (2007b), Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe (LC/G. 2335), Santiago de Chile, enero. ______ (2006), La proteccin social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad (LC/G.2294(SES.31/3)/E), Santiago de Chile, febrero. ______ (2004), Desarrollo productivo en economas abiertas, (LC/G.2234(SES.30/3)), Santiago de Chile, junio. ______ (2002), Globalizacin y desarrollo (LC/G.2157 (SES.29/3)), Santiago de Chile. ______ (2001), Crecer con estabilidad: el financiamiento del desarrollo en el nuevo contexto internacional, Santaf de Bogot, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Alfaomega. ______ (2000), Equidad, desarrollo y ciudadana (LC/G.2071/ Rev.1-P), Santiago de Chile Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.00.II.G.81. Easterly, W., R. Islam y J. Stiglitz (2000), Shaken and stirred: Explaining growth volatility, Annual World Bank Conference on Development Economics. Edwards, Sebastin (2007), Crises and growth: a Latin American perspective, NBER Working Paper, N 13019. Fanelli, Jos Mara (ed.) (2008), Macroeconomic Volatility, Institutions, and Financial Architectures. The Developing World Experience, Nueva York, Palgrave Macmillan. Fanelli, Jos Mara (ed.) (2007), Understanding Market Reform in Latin America. Similar Reforms, Diverse Constituencies, Varied Results, Nueva York, Palgrave Macmillan. Fanelli, Jos Mara y Juan Pablo Jimnez (2010), Volatilidad macroeconmica y espacio fiscal en Amrica Latina, Pensamiento Iberoamericano, No. 6. Retos y oportunidades ante la crisis, Madrid. Fanelli, Jos Mara y Jimnez, Juan Pablo (2009), Crisis, volatilidad, ciclo y poltica fiscal en Amrica Latina (LC/L.3038), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). FMI (Fondo Monetario Internacional) (2009), From recession to recovery: how soon and how strong?, World Economic Outlook, Washington, D.C., abril, cap. 3. Gmez Sabaini, Juan Carlos y Juan Pablo Jimnez (2009), El papel de la poltica tributaria frente a la crisis global: consecuencias y perspectivas, (LC/L.3037), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Goi, Edwin, J. H. Lpez y Luis Servn (2008), Fiscal redistribution and income inequality in Latin America, Policy Research Working Paper, N 4487, Washington, D.C., Banco Mundial. Goyal, Rishi y Ratna Sahay (2007), Volatility and growth in Latin America: an episodic approach, IMF Working Paper, N 06/287, Washington, D.C., Fondo Monetario Internacional. Heymann, Daniel (ed.) (2007), Desarrollos y alternativas: algunas perspectivas del anlisis macroeconmico, Progresos en macroeconoma, D. Heymann (ed.), Buenos Aires, Temas Grupo Editorial. Jimnez, Juan Pablo y Varinia Tromben (2006), Poltica fiscal y bonanza: impacto del aumento de los precios de los productos no renovables en Amrica Latina y el Caribe, Revista de la CEPAL, N 90 (LC/G.2323-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre.

69

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Kacef, Osvaldo y Juan Pablo Jimnez (2009), Polticas macroeconmicas en tiempos de crisis: opciones y perspectivas, Documento de Proyecto LC/W.275, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), agosto. Kaufman, D. (2003), Replanteando gobernabilidad: las lecciones empricas desafan a los convencionalismos, Borrador preliminar para discusin, Instituto del Banco Mundial. Lichbach, Mark Irving (1989), An evaluation of Does economic inequality breed political conflict? studies, World Politics, Vol. 41, No. 4. pp. 431-470. Loayza, Norman y Viktoria Hnatkovska (2004), Volatility and growth, Policy Research Working Paper, N 3184, Washington, D.C., Banco Mundial. Loayza, Norman, Romain Rancire, Luis Servn y Jaume Ventura (2007), Macroeconomic volatility and welfare in developing countries: an introduction, The World Bank Economic Review, vol. 21, No. 3, pp. 343/357, Washington, D.C., Banco Mundial. Pallage, S. y M. Robe (2003), On the welfare cost of economic fluctuations in developing countries, International Economic Review, vol. 44. Pallage, S. y M. Robe (2001), Foreign aid and the business cycle, Review of International Economics, vol. 9, N 4. Perry, Guillermo (2002), Can fiscal rules help reduce macroeconomic volatility in the Latin America and the Caribbean Region?, Policy Research Working Paper, N 3080, Washington, D.C., Banco Mundial. Prebisch, Ral (1949), Bases para la discusin de una poltica anticclica en Amrica Latina, El desarrollo econmico de la Amrica Latina (E/CN.12/89/Rev.l), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Ramey, G. y V. Ramey (1995), Cross country evidence on the link between volatility and growth, American Economic Review, vol. 85, N 5. Sambanis, Nicholas (2004), Poverty and the Organization of Political Violence: A Review and Some Conjectures. In Susan M. Collins and Carol Graham, eds., Brookings Trade Forum 2004 (Washington, DC: Brookings Institution), pp. 165-222. Wolf, Holger (2005), Volatility: definitions and consequences, Managing Volatility and Crises. A Practitioner Guide, J. Aizenman y B. Pinto (eds.), Cambridge, Cambridge University Press.

70

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

III. El rol de la poltica tributaria para el fortalecimiento del Estado en Amrica Latina25

Juan Carlos Gmez Sabaini26

A. Introduccin
Largas discusiones, aunque inconclusas, giran en torno a la idea de que existe una fuerte y congruente relacin entre las maneras en que se financian los gobiernos y la forma cmo estos gobiernan27. La nocin de que las diferentes fuentes de ingreso gubernamental podran tener un impacto significativo en la gobernanza28 (o manera de gobernar) ha estado presente en los debates de la poltica del desarrollo desde hace tiempo, aunque su anlisis ha cobrado mayor impulso en las ltimas dcadas. As, se observa que la calidad de gobernar est afectada, entre muchas otras variables, por el grado de dependencia que tienen los gobiernos de la importancia que tienen los recursos financieros provenientes de los impuestos. Dos posturas extremas pueden mencionarse. Por una parte, muchos gobiernos no necesitan hacer un gran esfuerzo para obtener los mismos ya que disponen de grandes ingresos no tributarios provenientes de las exportaciones de petrleo, gas, minerales, recursos naturales renovables, y tambin de cuantiosas ayudas externas o donaciones. Es decir, son gobiernos rentsticos y su capacidad de gestin o de gastar es financieramente independiente de los contribuyentes y por lo
25

26
27 28

Las opiniones vertidas en este documento el mismo son de responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen la posicin de la entidad contratante. El consultor desea expresar su agradecimiento a Dalmiro Morn, quien particip en la redaccin de partes de este informe y adems tuvo a su cargo la difcil tarea de edicin, correccin y procesamiento de la fragmentada informacin estadstica. Asimismo se agradece el apoyo brindado por Oscar Cetrngolo, de la oficina de la CEPAL en Argentina, quien fue el impulsor para la preparacin del mismo. Descontando las omisiones involuntarias que se han cometido con todos aquellos otros que no han sido mencionados, el autor agradece desde ya la benevolencia de los mismos. Consultor independiente gomezsabaini@gmail.com Moore, M. (2007); Cmo afecta la tributacin a la calidad de la gobernacin?. En este trabajo se entiende por gobernanza como el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa segn la Real Academia de la Lengua Espaola.

71

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

tanto esta situacin puede cambiar los incentivos polticos y las modalidades para obtener, usar y retener el poder. Esta menor dependencia de sus ciudadanos en materia fiscal puede tener efectos nocivos sobre la gestin de gobierno al requerir menores acuerdos y consensos polticos para su obtencin, lo que tambin brinda mayores posibilidades para el dispendio de dichos recursos. Por otra parte, estn los gobiernos que requieren necesariamente de la captacin de recursos tributarios provenientes del bolsillo de sus ciudadanos para poder llevar a cabo su gobernanza. Esta dependencia del financiamiento va impuestos puede llegar a tener efectos positivos en la calidad de la gestin, al requerir de los mismos una mayor capacidad de acordar, negociar y arbitrar entre los distintos sectores econmicos y sociales de la poblacin. De todas maneras esta situacin no es ajena a la manera de como los gobiernos graven o impongan a sus ciudadanos con el fin de obtener sus recaudaciones, ni tampoco es razonable suponer que, porque dependen de los recursos tributarios, los gobiernos sern necesariamente eficientes en su gestin. Resulta necesario y bastante evidente tambin sealar que la calidad de los sistemas tributarios utilizados por cada sociedad es una muestra del grado de desarrollo, de la cultura y de la sofisticacin de la misma. As, se observa que las estructuras tributarias basadas principalmente en hechos (importar, consumir o transferir bienes) y no en personas (obtener rentas o ingresos), y donde los gravmenes se aplican sin considerar la capacidad contributiva de los ciudadanos, donde adems impera un alto grado de inequidad y en las cuales las normas son dictadas para satisfacer a los grupos de presin y donde existe un alto nivel de incumplimiento de las normas, resultan ser propias de sociedades en las que an no se han resuelto dilemas bsicos de organizacin social, de cohesin, de convivencia ciudadana y donde no est presente un pacto social que arbitre entre los distintos actores sociales. Es por ello que conocer cunto se recauda, de quin o de donde se recauda, qu consecuencias econmicas y sociales se producen, y bsicamente inquirir en el grado de consenso o de conflicto con que los gobiernos obtienen sus recursos financieros, constituye la esencia del problema para saber el nivel de gobernanza de cada sociedad. Para ello este trabajo analizar, en primer lugar, las principales caractersticas del financiamiento pblico, explorar con mayor grado de detalle los aspectos concernientes al diagnstico de la situacin tributaria de los pases de Amrica Latina y tratar de extraer algunas conclusiones sobre sus principales efectos en materia econmica y social. En segundo lugar, se analizarn las principales ideas vigentes en relacin con la economa poltica de la tributacin a efectos de poder interpretar los determinantes o causas que llevan a conformar el diagnstico tributario. Finalmente, se presentarn una serie de conclusiones entre las interacciones encontradas.

B. Amrica Latina: una regin heterognea


1. Las disparidades ms evidentes
Amrica Latina conforma una regin integrada por un conjunto de pases que guardan entre s una gran disparidad econmica y social. En la regin conviven pases de gran tamao de poblacin como Brasil con 195 millones de habitantes con Hait que cuenta con poca ms de 10 millones, o de una extensin territorial de casi 2 millones de Kms2 para Mxico y de slo 78.000 Kms2 para Panam. A su vez, en consideracin a las circunstancias econmicas, se encuentra que en relacin con la generacin del producto regional en un extremo hay dos pases (Mxico y Brasil) que aportan casi el 60% del total, mientras que en el otro hay 10 pases pequeos que slo aportan el 6% del total. Esta diversidad se acrecienta, por otra parte, cuando se analiza el nivel del ingreso per cpita donde la disparidad es de tal magnitud que llega a ser ms de 8 veces entre los pases de mayor y menor ingreso (Argentina versus Bolivia (Estado Plurinacional de), por ejemplo)29.

29

Segn datos de la CEPAL para el ao 2008.

72

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Desde el punto de vista de su estructura poltica slo cuatro pases (Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela (Repblica Bolivariana de)) han adoptado un rgimen federal de gobierno, el cual es ejercido en la prctica por slo los dos primeros, mientras que el resto de los pases son de carcter unitario o con distintos grados de descentralizacin administrativa. En evidente que, frente a la diversidad existente en la regin de tales magnitudes y la que no puede dejar de manifestarse tambin en la composicin de los recursos pblicos, surge una limitante ineludible a la hora de querer elaborar un diagnstico y extraer conclusiones generales que abarquen todo el universo de circunstancias observadas. Es decir que la cautela debe ser un elemento que deber permanecer presente a lo largo del anlisis que se propone en este trabajo. Por si todo ello no fuese suficiente estmulo para evitar generalizaciones, se observa que el tipo de financiamiento pblico est condicionado por la desigual dotacin de recursos naturales que tienen los pases, que tal como se ver seguidamente, repercute en los procesos polticos que rodean a la situacin tributaria de los mismos.

2. La diversidad de las fuentes de recursos: una caracterstica regional


A partir de la observacin del cuadro III.1, pueden identificarse dos grupos de pases que difieren sustancialmente en la importancia relativa que les revisten los ingresos no tributarios dentro del total de ingresos recaudados por sus administraciones pblicas. Por un lado se encuentran aquellos pases que obtienen un monto de ingresos no tributarios que se ubica por encima del promedio para Amrica Latina, el cual ha sido en el ao 2008 del 19,4% respecto al total de sus ingresos corrientes.
CUADRO III.1 COMPOSICIN DE LOS INGRESOS CORRIENTES EN AMRICA LATINA, 2008
Pas Argentinaa Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil (2007) Chile Colombia (2006) Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Ingresos corrientes - Ao 2008 (En porcentajes del PIB) Tributarios No Tributarios Total 30,8 21,7 34,7 20,9 18,3 23,1 16,5 14,6 11,6 9,5 15,9 9,4 21,7 16,5 13,7 17,4 15,0 23,3 3,7 12,0 5,8 6,7 0,1 2,0 13,8 1,4 0,5 0,0 1,7 8,8 1,4 7,8 4,1 2,6 0,7 2,1 34,5 33,7 40,6 27,6 18,4 25,1 30,3 16,0 12,1 9,5 17,6 18,2 23,1 24,3 17,8 20,0 15,7 25,4 Ingresos corrientes - Ao 2008 (En porcentajes del total) Tributarios No Tributarios Total 89,3 64,3 85,6 75,6 99,6 91,9 54,5 91,4 95,9 100,0 90,6 51,7 93,9 68,0 76,8 87,0 95,6 91,6 10,7 35,7 14,4 24,4 0,4 8,1 45,5 8,6 4,1 0,0 9,4 48,3 6,1 32,0 23,2 13,0 4,4 8,4 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

(contina)

73

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Cuadro III.1 (conclusin)


Pas Venezuela (Repblica Bolivariana de) Promedio Amrica Latina Ingresos corrientes - Ao 2008 (En porcentajes del PIB) Tributarios No Tributarios Total 14,2 18,4 11,2 4,5 25,4 22,9 Ingresos corrientes - Ao 2008 (En porcentajes del total) Tributarios No Tributarios Total 55,9 80,2 44,1 19,8 100 100

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CEPAL. En algunos pases la informacin puede diferir de la proporcionada por otras fuentes de acuerdo a la cobertura de las contribuciones destinadas a la seguridad social, como es el caso de Uruguay. La cobertura corresponde al gobierno general en los casos de Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Costa Rica y Colombia. Para los dems pases, los datos corresponden al gobierno o administracin central. a En el caso argentino, otros ingresos corrientes que suelen excluirse de esta clasificacin se agregan, en este caso, a los ingresos no tributarios.

Este grupo est conformado por Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de), poseyendo la cualidad en comn de contar con un flujo muy relevante de ingresos no tributarios provenientes de actividades distintas a la tributacin directa e indirecta aplicada a sus propios ciudadanos. Ya sea por los ingresos que genera la exportacin de cobre (Chile), de petrleo (Ecuador, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de)), de gas natural (Bolivia (Estado Plurinacional de)), o aquellos provenientes de la explotacin de recursos estratgicos como la hidroelectricidad (Paraguay) y el control del canal interocenico (Panam), este grupo de pases dispone de una importante fuente de financiamiento adicional para el desarrollo de sus economas, llegando estos recursos a representar ms de 10% del PIB en algunos de ellos (cuadro III.1)30. Se debe destacar que la disponibilidad de grandes fuentes de ingresos no tributarios provenientes de la explotacin de recursos naturales evita la dependencia de los gobiernos de la tributacin general para obtener sus recursos financieros. Paradjicamente, esto disminuye la necesidad de realizar un esfuerzo fiscal pero no por ello deja de tener efectos nocivos sobre la gobernanza de cada pas, en particular en los aspectos de transparencia, rendicin de cuentas y capacidad administrativa del Estado. Llevndolo al extremo, la abundancia de este tipo de recursos puede conducir a un pas a sufrir lo que se conoce como enfermedad holandesa, lo cual, adems de producir efectos econmicos muy negativos para la economa domstica, desincentiva an ms a las autoridades para explotar fuentes de recursos propias a travs de la tributacin general. Asimismo, este tipo de financiamiento a travs de la explotacin de recursos naturales agrega un factor importante de volatilidad en los ingresos recaudados al estar directamente ligados a los vaivenes de los precios internacionales de los productos primarios o commodities. De este modo, los recursos, tributarios o no tributarios, que provienen del comercio exterior suelen agregar un grado mayor de dependencia del contexto econmico global y, por ende, una mayor inestabilidad en cuanto a la solvencia fiscal de los pases que explotan econmicamente la disponibilidad de los mismos31. El otro grupo de pases lo conforman la mayora de pases centroamericanos, as como tambin Argentina32, Brasil, Uruguay, Colombia y Per. En estos casos, los gobiernos dependen

30

31

32

Para un anlisis en profundidad sobre la importancia, efectos y consecuencias que tienen este tipo de ingresos fiscales para estos pases, se sugiere consultar el trabajo de Jimnez, J.P. y Tromben, V. (CEPAL, 2006). En un reciente trabajo, Gmez Sabani (2009) analiza los efectos negativos que la ltima gran crisis internacional ocurrida en 2008 produjo en los ingresos fiscales de los pases de Centroamrica, los cuales, va remesas o comercio exterior, fueron afectados en distintas momentos, magnitudes y canales de accin. Se debe reconocer en el caso argentino la relevancia considerable que han adquirido los impuestos a las exportaciones de productos primarios (retenciones), los cuales proveen de recursos al Estado en una magnitud de aproximadamente entre 2 a 3 puntos porcentuales del PIB. Vale destacar que estos tributos acarrean los mismos

74

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

crucialmente de la recaudacin tributaria para lograr el financiamiento de los gastos pblicos y, por lo tanto, esta presin sobre la captacin de recursos debera generar incentivos para mejorar la gobernanza y, consecuentemente, generar la necesidad de dotar al Estado de los instrumentos necesarios para lograr un ms eficaz y eficiente sistema tributario. Tal como se discutir en las secciones siguientes, en estos casos tambin es relevante poner nfasis no slo en los niveles absolutos de recaudacin sino en todas aquellas variables que estn relacionadas con la forma en que los gobiernos gravan a sus ciudadanos, es decir, en cmo se relacionan polticamente con ellos para lograr un grado razonable de consenso y de cumplimiento del sistema tributario. Resulta indiscutible que, frente a la necesidad de fortalecimiento de la democracia en Amrica Latina, el mbito tributario tiene que experimentar cambios a fin de incorporar, a lo largo de todas sus etapas de gestin y aplicacin, los criterios de representacin e igualdad frente a las leyes que se encuentran actualmente carentes en la gran mayora de pases. En ese sentido, y slo como ejemplos, se observan grandes disparidades legislativas en el tratamiento de las distintas fuentes de ingreso alterando la equidad horizontal (igual tratamiento para los que estn en iguales circunstancias), constantes modificaciones de la carga tributaria que no estn respaldadas por normas sancionadas por los representantes del pueblo, as como altos niveles de incumplimiento que distorsionan los niveles de imposicin.

3. La diversidad de la descentralizacin: otra caracterstica regional


En Amrica Latina, la descentralizacin ha estado principalmente asociada, segn sea el pas y el momento al que se haga referencia, a: a) disminuir el aparato del Estado y hacer ms eficiente la gestin pblica; b) contribuir a la superacin de la pobreza y la equidad; c) fortalecer el desarrollo nacional desde lo local; y d) lograr la profundizacin y perfeccionamiento de la democracia. Existe una amplia gama de sistemas poltico-administrativos que van desde sistemas federales de gobierno (Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela (Repblica Bolivariana de)), todos ellos con distintos matices, hasta los sistemas unitarios (Chile, Per, Uruguay, Colombia, Estado Plurinacional de Bolivia (Estado Plurinacional de)) donde se observan mayores grados de control y decisin central. Si bien los argumentos tericos a favor o en contra de la descentralizacin fiscal son variados, se suele afirmar que un esquema descentralizado permitira una ms eficiente asignacin de los recursos pblicos, dada la heterogeneidad de los ciudadanos y la ventaja relativa de los gobiernos subnacionales en cuanto a la disponibilidad de informacin precisa acerca de las reales necesidades y preferencias de la poblacin. Contrariamente, quienes se oponen a la descentralizacin fiscal sealan el riesgo de generar una inestabilidad macroeconmica a partir de dficit estructurales y desequilibrios fiscales profundos. Esto ha llevado a los estados unitarios a privilegiar una descentralizacin del gasto, mediante un sistema de transferencias, en lugar de una descentralizacin de los ingresos. La nocin que est detrs es el principio de correspondencia fiscal, es decir, que los impuestos deben estar asociados a los costos y beneficios recibidos de los bienes pblicos. Las transferencias realizadas desde el gobierno nacional representan, en la mayora de los casos, la fuente principal de ingresos de los gobiernos subnacionales. Por regla general los gobiernos subnacionales tienden a preferir las transferencias no condicionadas, ya que les permite hacer un uso de los recursos en funcin de sus propias prioridades. Esto genera, a su vez, menores incentivos para que los gobiernos subnacionales generen recursos propios. Por otra parte, en la medida que exista una gran heterogeneidad productiva regional en cada pas, la capacidad de generar ingresos propios va impuestos se ve fuertemente afectada. Por lo tanto, al no existir una correspondencia fiscal entre gastos e ingresos propios se genera una dependencia del sistema de transferencias intergubernamentales.

problemas de dependencia de la evolucin de los precios internacionales de los productos exportados explicados en esta seccin.

75

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La descentralizacin se puede observar como un fenmeno, ya sea desde el punto de vista de un proceso (permanente bsqueda del ptimo) o un estado (configuracin ptima en el tiempo), lo cual necesita de un slido compromiso social dado que establece las relaciones y jerarquas del poder pblico. Esto requiere de un continuo esfuerzo de construccin de consensos, especialmente entre los legisladores y los representantes de la sociedad civil, adems de los mismos gobiernos subnacionales. Sin ese apoyo, las reformas que articulan el proceso de descentralizacin en Amrica Latina pueden quedar estancadas en los ministerios centrales o bien ser bloqueadas por grupos de inters poderosos. En Amrica Latina, los mayores avances se han logrado en la descentralizacin administrativa. Sin embargo, persisten dificultades en la superposicin de competencias entre los distintos niveles de gobierno y muchas de ellas no han estado debidamente acompaadas de los recursos necesarios para llevarlas a cabo. En relacin a la descentralizacin fiscal, se constata una mayor descentralizacin por va del gasto que de los ingresos lo que perjudica la correspondencia fiscal. En particular, los gobiernos unitarios concentran las atribuciones para el cobro de tributos en los niveles subnacionales, generndose una alta dependencia del sistema de transferencias fiscales. En cuanto a la descentralizacin poltica, prcticamente todos pueden elegir democrticamente a sus autoridades subnacionales basndose en sistemas de representacin en todos los niveles territoriales. No obstante, los procesos de participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas son todava muy incipientes. Como se ver en las prximas secciones, la principal fuente de financiamiento de los sectores pblicos latinoamericanos est constituida por los recursos tributarios, los cuales estn mayormente concentrados en los niveles centrales de gobierno. Ello sucede no slo por definicin constitucional de las potestades a cargo de cada nivel sino tambin por las ventajas derivadas de la administracin centralizada de las modalidades ms modernas y difundidas de tributacin sobre los consumos, comercio exterior, rentas y nmina salarial. En los pases ms descentralizados los gobiernos subnacionales aportan cerca del 20% del total de la recaudacin tributaria del pas. En el caso de Brasil, los estados y municipios recaudan alrededor de un tercio del total, como consecuencia principalmente de los ingresos aportados por el impuesto sobre la circulacin de mercaderas y prestacin de servicios (ICMS), que es de competencia de los estados y del distrito federal. En contraste, en pases ms centralizados como Chile, Costa Rica y Ecuador, los gobiernos subnacionales recaudan menos del 6% del total. En el caso de Mxico, pese a ser un pas federal, la recaudacin tributaria est centralizada en el gobierno federal y los estados y municipios del pas apenas aportan el 6% de los impuestos recaudados. En general, los ingresos fiscales totales de estos gobiernos han crecido considerablemente en los ltimos diez aos. Sin embargo, esto se debe fundamentalmente a la importancia creciente que han tenido las trasferencias provenientes desde los gobiernos centrales y no por el incremento de los recursos tributarios propios de los niveles intermedios y locales. En promedio, las transferencias totales aumentaron dos puntos del producto entre 1997 y 2007 y en tanto, los ingresos tributarios propios apenas pasaron de 2,1% del PIB a 2,7% en ese mismo perodo. Si se analiza la estructura de ingresos de estos niveles de gobierno por pas, se aprecia que las transferencias son muy significativas en la mayora de ellos. Del grfico III.1 se desprende que en Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de) y Mxico, las mismas superan los 7 puntos del producto, y en Colombia y Ecuador se ubican en torno al 5% del PIB. Es ms, en Ecuador y Mxico, las transferencias que reciben estos niveles de gobierno constituyen la principal fuente de financiamiento dado que representa el 80% de sus ingresos totales. Adems, la recaudacin tributaria de los gobiernos subnacionales en los pases de la regin ha permanecido estancada durante los ltimos diez aos y esta pobre evolucin se relaciona con la debilidad en nivel y estructura de la imposicin subnacional, lo que a su vez tiene relacin con las bases tributarias disponibles por parte de estos niveles de gobierno. En general, los impuestos que recaudan los gobiernos intermedios y locales son aquellos que gravan los patrimonios, bsicamente el impuesto a la propiedad inmueble y a la propiedad de vehculos automotores. Adicionalmente, en

76

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

pases ms descentralizados existen algunos impuestos al consumo, principalmente a nivel de sus gobiernos intermedios, tales son los casos del ICMS en los estados de Brasil, el impuesto sobre los servicios (ISS) en sus municipios, o el impuesto a los ingresos brutos en las provincias de Argentina.
GRFICO III.1 ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN AMRICA LATINA, 2007 (En porcentajes del PIB)
16 14 12 10 8 6 5,0 4 2 0 ARG BRA BOL COL MEX 4,2 8,7 3,7 7,0 2,8 0,4 ECU 0,4 5,5 2,7 0,6 0,8 1,3 CHL 8,4 3,2 8,6 8,6 0,8 8,3 1,0 6,6 0,7 13,9 1,3 13,8 1,9 13,0 0,7

0,9 0,3 CRI 0,5

Ingresos tributarios propios

Transferencias totales

Otros ingresos

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la CEPAL. Nota: En Argentina los datos corresponden a provincias, en Bolivia (Estado Plurinacional de) a prefecturas y municipios, en Brasil a estados y municipios, en Chile a municipios, en Colombia a departamentos y municipios, en Costa Rica a gobiernos locales, en Ecuador a consejos provinciales y municipios y en Mxico a gobiernos estatales y DF.

Si bien la baja recaudacin de impuestos propios es un problema, debe sealarse que, cuando se evala la cantidad de gastos que los gobiernos intermedios y locales tienen que financiar, no parece que haya mucho margen adicional para reasignar potestades tributarias. Al respecto, lo que surge claramente es que a los gobiernos subnacionales les resulta difcil aprovechar las potestades tributarias ya disponibles, como por ejemplo se observa en los magros ingresos generados por el impuesto predial en los pases de Amrica Latina.

C. Un bosquejo de la situacin tributaria de Amrica Latina


1. Nivel y evolucin de la carga tributaria en la regin
El promedio de la presin o carga tributaria efectiva de las ltimas dos dcadas (1990-2008) arroja para el conjunto de los pases un coeficiente de 15,6%33. La evolucin de la carga tributaria (incluyendo seguridad social) entre 1990 y el 2008 (ver cuadro III.2) muestra un crecimiento dispar de la presin tributaria de los distintos grupos de pases, creciendo ms fuertemente en aquellos que inicialmente ya tenan una carga tributaria ms elevada, es decir que se profundiz su tendencia. En relacin con los mismos es claro el caso de Brasil, la
33

A partir del promedio 1990-2008 de la presin tributaria, se ordenaron los pases en forma decreciente y se clasificaron en tres grupos tal como se muestra en el cuadro III.2. Para los posteriores cuadros, se mantuvo ese ordenamiento, el cual incluye las contribuciones a la seguridad social.

77

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

evolucin reciente de Argentina y el sostenido crecimiento de Uruguay y Costa Rica, mientras que por otra parte se observan niveles ms estables en Chile y en Mxico, si bien este ltimo con un muy bajo nivel de carga tributaria. Tambin se destaca el mayor ritmo de crecimiento de la recaudacin tributaria como porcentaje del PIB que experimentaron casi la totalidad de los pases de la regin durante la ltima dcada (hasta antes de la crisis econmica global de 2008) en consonancia con una etapa de mayor crecimiento econmico a nivel regional y mundial, liderada por la intensificacin del comercio internacional. Esto propici que la presin tributaria promedio para la regin pasara de 14,5% en los aos 90 a casi 17% en el perodo 2000-2008. Utilizando la serie de CEPAL del PIB en dlares corrientes, se puede tener una idea del promedio ponderado para la regin que ha oscilado entre 19% y 21% en los ltimos 15 aos. Esto representa prcticamente entre 4 y 5 puntos porcentuales por encima del promedio simple, y ello obedece al peso relativo de Brasil, Argentina, Chile y Colombia que elevan el nivel promedio de carga tributaria regional, y por el otro lado los bajos niveles de imposicin de Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de) que producen un efecto contrario.
CUADRO III.2 INGRESOS TRIBUTARIOS TOTALES (INCLUYE CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL) (En porcentajes del PIB)
Promedio 1990-1999 Grupo 1 Brasil Uruguay Argentina Costa Rica Grupo 2 Chile Honduras Nicaragua Panam Colombia Per Bolivia (Estado Plurinacional de) Venezuela (Repblica Bolivariana de) El Salvador Grupo 3 Paraguay Mxico Ecuador Guatemala Repblica Dominicana Hait Promedio simple Amrica Latina Promedio ponderado Amrica Latina 21,5 25,9 22,2 20,1 17,9 14,5 18,0 13,5 14,0 15,8 13,3 14,6 14,3 15,3 11,8 9,8 11,5 11,3 9,8 9,3 10,3 6,5 14,5 19,0 Promedio 2000-2008 25,2 32,7 22,4 25,1 20,7 16,5 19,5 15,9 19,3 15,3 16,8 15,3 18,9 13,9 13,7 11,8 12,4 10,7 13,6 11,7 13,6 9,0 16,9 20,6 Promedio 1990-2008 23,3 29,1 22,3 22,5 19,2 15,5 18,7 14,6 16,5 15,6 14,8 14,9 16,5 14,6 12,7 10,8 12,0 11,0 11,6 10,5 11,9 7,7 15,6 19,8

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CEPAL. Nota: La cobertura corresponde al gobierno general en los casos de Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Costa Rica y Colombia. Para los dems pases, los datos corresponden al gobierno o administracin central. Los datos para los aos 2007 y 2008 no estaban disponibles a la fecha de realizacin del informe por lo que se los ha excluido, correspondiendo el promedio anual al perodo 2000-2006 y 1990-2006 respectivamente. La presin tributaria de cada pas se ponder por el respectivo PIB a partir de la serie en dlares corrientes que elabora la CEPAL.

78

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Aunque todo criterio clasificatorio es susceptible de ser impugnado, parece adecuado agrupar a los pases segn estratos acordes con los niveles promedios de carga tributaria, para lo cual se los ha dividido en tres grupos tomando como criterio que los mismos tengan ms (o menos) de 3 puntos porcentuales del PIB respecto al nivel promedio (aproximadamente 20% por arriba y por abajo del mismo). Este criterio configura una situacin donde se observa que los 9 pases del Grupo 2 tienen en su conjunto una presin tributaria cercana al promedio de la regin, mientras que en los extremos se encuentran 4 pases con una carga tributaria ms elevada, y otros 6 pases con relativamente baja presin tributaria. Si bien por motivos de austeridad informativa no se muestran los resultados correspondientes cuando se realiza este agrupamiento sin considerar los recursos de seguridad social como parte integrante de la presin tributaria, se observan cambios en la composicin de los pases que componen cada grupo. As, por ejemplo, entre los que aumentan est el caso de Chile que, por tener un rgimen privado de capitalizacin, no ingresa recursos destinados al financiamiento de la seguridad social pero que tiene una presin tributaria ms alta que el promedio, mientras que, por el contrario, pases como Panam, Costa Rica y Uruguay bajan ubicaciones pues las contribuciones a la seguridad social tienen un peso significativo en el total de los ingresos pblicos de estos pases.

GRFICO III.2 INGRESOS TRIBUTARIOS TOTALES, 2008 (En porcentajes del PIB)
40 BRA 35
Con contribuciones a la Seguridad Social

(+ 4% PIB) 45 (SS=0)

ARG 30 25 20 15 10 5 0 0 5 10 15 20 25 30 35 ECU PAN SLV PRY MEX URU BOL COL DOM VEN CHL

CRI NIC PER HND

GTM HTI

40

Sin contribuciones a la Seguridad Social

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CEPAL. La cobertura corresponde al gobierno general en los casos de Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Costa Rica y Colombia. Para los dems pases, los datos corresponden al gobierno o administracin central. Los datos para Colombia corresponden al ejercicio 2006.

Las contribuciones a la seguridad social suelen adquirir una notable relevancia en el sistema tributario de algunos de los pases de Amrica Latina. En el grfico III.2 se contrastan los datos de recaudacin tributaria del ao 2008 en porcentajes del PIB simultneamente con y sin contribuciones para cada uno de los pases de la regin. La lnea de 45 que all se presenta implica la igualdad entre las series de datos de presin tributaria o, lo que lo mismo, la nulidad de las contribuciones sociales. Por lo tanto, cabra esperar que las coordenadas para cada uno de los pases se ubiquen sobre la lnea de 45 y por encima de la misma, siendo la distancia entre sta y los puntos dibujados la medida en puntos porcentuales del PIB que representan este tipo de tributos. As se observa que en 79

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

pases tales como Chile, Mxico, Venezuela (Repblica Bolivariana de) y la mayora de los pases centroamericanos estas contribuciones no poseen un peso relativo significativo. En el sentido opuesto, la lnea punteada delimita una distancia (vertical) de 4 puntos porcentuales del PIB entre la presin tributaria con y sin el volumen recaudado por estos impuestos. De este modo, se puede deducir que las contribuciones a la seguridad social revisten una importancia destacada en los sistemas tributarios de pases tales como Argentina, Brasil, Uruguay, Costa Rica y Panam (en todos recaudando ms de 4% del PIB), y, en menor pero relevante medida, Ecuador y Nicaragua. Por otra parte, se observa asimismo que el grupo de pases de baja imposicin comprenden conjuntamente a aquellos que tienen ingresos de recursos naturales, p.e. Mxico, Venezuela (Repblica Bolivariana de), Ecuador (petrleo) y Panam (ingresos del Canal), como asimismo a pases que han tenido, tradicionalmente y por problemas recurrentes, dificultades para aumentar su carga tributaria, tales como Hait, Guatemala y Paraguay, si bien debe tambin sealarse la importancia que tienen las donaciones externas en varios pases de la regin, an cuando no resulte claro si el efecto de las mismas no ha demorado los esfuerzos de los pases en la captacin de recursos genuinos. Para concluir, se observa que si bien ha habido un crecimiento de la presin tributaria promedio en la ltima dcada de manera generalizada en todos los pases (Mxico parecera ser la excepcin ya que la carga tributaria del ao 2008 result inferior a la del ao 1990) el incremento no ha estado al nivel de las expectativas en el sentido de que an subsisten fuertes presiones de gastos no satisfechos, especialmente en relacin con programas de reduccin de pobreza, problemas de financiamiento de los sistemas previsionales que continan siendo un tema latente, y niveles de inversin pblica en los pases que se han sido reducidos en la mayora de ellos a una mnima expresin. Respecto al tema un estudio reciente de la CEPAL34 ha calculado la presin tributaria potencial de los pases latinoamericanos sobre la base de su PIB per cpita (PPA), contrastndola con el valor efectivo de la misma (promedio de los dos ltimos aos). De este modo, y tal como se muestra en el siguiente cuadro III.3, se encontr que durante el perodo 2007-2008 el promedio de la regin arroja que la presin tributaria efectiva se encuentra en torno a los 3 puntos del PIB por debajo respecto a su verdadero nivel potencial, con algunos casos destacados como son Mxico (que dado su grado de desarrollo podra recaudar ms de 14 puntos porcentuales del PIB adicionales a los efectivamente contabilizados), Venezuela (Repblica Bolivariana de) (con un saldo negativo de -8,3% del PIB respecto del potencial que le correspondera de acuerdo a su PIB per cpita), Guatemala (-8,1% del PIB), Panam (-6,5% del PIB) y Ecuador (6,3% del PIB)35.
CUADRO III.3 CARGA TRIBUTARIA EFECTIVA Y POTENCIAL EN AMRICA LATINA, PROMEDIO 2007-2008 (En porcentajes del PIB)
Pas Carga Tributaria Efectiva (a) Grupo 1 Brasil Argentina Uruguay Costa Rica 35,1 29,9 23,2 22,8 Carga Tributaria Potencial (b) 22,8 24,3 23,5 23,2 Diferencia Absoluta (a) - (b) 12,3 5,6 -0,3 -0,4 Diferencia Relativa (a) / (b) 1,54 1,23 0,99 0,98

(contina)

34 35

Gmez Sabaini, J.C. y Jimnez, J.P. (2010); Evasin y equidad en Amrica Latina. CEPAL. La brecha de recaudacin de aproximadamente el 3% del PIB ha sido tambin corroborada por otros estudios como los de Perry y otros (Banco Mundial, 2006) y Agosin y otros (BID, 2005).

80

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Cuadro III.3 (conclusin)


Carga Tributaria Efectiva (a) 21,1 16,7 21,9 16,5 15,6 17,3 20,9 15,6 14,8 13,2 9,8 15,4 12,0 15,5 9,9 18,3 Carga Tributaria Potencial (b) 24,8 18,1 16,9 23,0 21,1 21,6 18,6 23,9 20,6 18,8 24,4 21,7 20,0 20,7 12,6 21,1 Diferencia Absoluta (a) - (b) -3,7 -1,4 5,0 -6,5 -5,5 -4,3 2,3 -8,3 -5,8 -5,6 -14,6 -6,3 -8,0 -5,2 -2,7 -2,8 Diferencia Relativa (a) / (b) 0,85 0,92 1,30 0,72 0,74 0,80 1,12 0,65 0,72 0,70 0,40 0,71 0,60 0,75 0,79 0,87

Pas Grupo 2 Chile Honduras Nicaragua Panam Colombia Per Bolivia (Estado Plurinacional de) Venezuela (Repblica Bolivariana de) El Salvador Grupo 3 Paraguay Mxico Ecuador Guatemala Repblica Dominicana Hait Promedio simple Amrica Latina

Fuente: Elaboracin propia en base a Gmez Sabaini, J.C. y Jimnez, J.P. (2010).

Por el contrario, existen slo cuatro pases que en la actualidad poseen una carga tributaria efectiva superior al potencial determinado por su grado de desarrollo, los cuales son Brasil, que registra una carga tributaria efectiva por encima de lo que se correspondera con su PIB per cpita en ms de 12 puntos porcentuales del PIB total, Argentina (que supera su potencial recaudatorio en 5,6% del PIB), Nicaragua (+5,0% del PIB) y Bolivia (Estado Plurinacional de) (+2,3% del PIB sobre su carga tributaria potencial).

2. La estructura de la imposicin: su evolucin en el perodo 1990-2008


En materia tributaria no slo es importante conocer el nivel de los recursos que obtiene el Estado, sino tambin las fuentes econmicas que dan origen a los mismos. Por ello en esta seccin se analizar lo que se conoce como la estructura tributaria a fin de tener la percepcin inicial del origen de los recursos, como tambin para analizar la evolucin que a lo largo del tiempo han experimentado las distintas fuentes. Si se compara la estructura del sistema tributario en un nivel agregado para toda Amrica Latina entre los aos 1990 y 2008, es posible advertir algunos cambios en la importancia relativa de algunos de los principales impuestos. Por ejemplo, pareciera existir cierta tendencia de los sistemas tributarios latinoamericanos a concentrar casi dos tercios de la recaudacin total (62,6%) en la suma de los impuestos a la renta y los impuestos generales sobre bienes y servicios (donde el principal es el IVA), cuando stos en conjunto representaban el 44,2% de los ingresos tributarios totales hacia 1990 (ver grfico III.3). Este fenmeno, por supuesto, ha ido en desmedro de la participacin relativa de determinados tributos dentro de la estructura tributaria como lo son los impuestos especficos sobre bienes y servicios (o selectivos) y de los gravmenes que recaen sobre el comercio exterior. Los anteriores han pasado de representar un 14,5% y un 14,3% respectivamente en 1990 a participaciones del 8,2% y 7,2% en la estructura promedio correspondiente al ao 2008. Un comportamiento similar han experimentado los impuestos no clasificados dentro de los grupos convencionales (otros impuestos) pasando de un 6,8% a un 2,7% del total de ingresos tributarios entre puntas. 81

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO III.3 EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA EN AMRICA LATINA (En porcentajes del total recaudado)

Propiedad 3,8 40 Renta y ganancia de capital 21,4 26,3 30 20 10 0 Seguridad Social 16,6 15,8

3,7

Generales sobre bienes y servicios 22,8 36,3

Especficos sobre bienes y servicios 14,5 8,2

Otros Impuestos 6,8 2,7 1990 2008

Comercio y transacciones internacionales 14,3 7,2

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CEPAL.

Asimismo, tanto las contribuciones sociales como los impuestos a la propiedad no han evidenciado variaciones significativas durante el perodo analizado y demuestran hacia 2008 un similar peso relativo al observado en 1990.

RECUADRO III.1 LA IMPOSICIN SOBRE LA RENTA EN AMRICA LATINA


Los impuestos que recaen sobre los ingresos poseen particularidades en cada uno de los pases de la regin en lo que atae a su diseo, no existiendo un nico criterio en esta materia, ya sea por los criterios utilizados en la determinacin de la renta o por el esquema de alcuotas aplicado o por la efectividad de su implementacin. Sin embargo, la mayora de los pases comparten ciertas caractersticas respecto de este tipo de impuestos que permiten analizar a la regin como un todo y extraer consideraciones de poltica tributaria. En primer lugar, Amrica Latina recauda un nivel escaso de recursos provenientes del impuesto a la renta en comparacin a los pases desarrollados (OCDE), siendo la recaudacin en estos ltimos casi 3 veces superior para el ao 2006 (4,9% vs. 13,0% del PIB). Adems, dentro de la regin latinoamericana, existen importantes diferencias entre los mismos pases donde Chile y Brasil resultan ser los de mayor recaudacin respecto del PIB (8,4% y 7,7%, respectivamente), mientras que pases como Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador y Guatemala slo recaudan algo ms de 3 puntos porcentuales del PIB y por debajo del promedio regional. Se observa asimismo que la imposicin a la renta se encuentra concentrada en las personas jurdicas quienes aportaron en 2007 un promedio del 70% del total de los ingresos generados por este tipo de tributo. Esto permite que la magnitud de ingresos tributarios aportados por las empresas (en trminos del PIB) sea similar al registrado hoy en da en los pases de la OCDE. Como contrapartida, la recaudacin aportada por las personas fsicas, constituyendo slo el 30% del total generado por el impuesto, resulta muy inferior cuando se la compara con los valores de los pases desarrollados con una relacin de 6 a 1 (1,5% vs. 9,2% del PIB). Adicionalmente, an en aquellos casos donde las personas fsicas tienen una mayor presencia en la recaudacin del gravamen, la misma es sumamente reducida como para poder ser considerado un instrumento que tenga posibilidades de afectar de manera sustancial la distribucin de los ingresos.

(contina)

82

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Recuadro III.1 (conclusin)


En relacin con lo anterior, es necesario destacar que la imposicin sobre los ingresos, si bien an posee un menor peso relativo en contraste con la imposicin general a los bienes y servicios dentro de los sistemas tributarios latinoamericanos, ha experimentado un sostenido crecimiento en sus valores de recaudacin, sobre todo a partir de 1998, pasando de los 3,0% del PIB a 4,8% en 2007 y 2008. Vale resaltar que este crecimiento en los niveles de recaudacin del impuesto estuvo sustentado en los ingresos tributarios aportados por las empresas acentuando consolidando la tendencia ya mencionada. Por otra parte, es sabido que la mayor parte del impuesto sobre la renta personal en estos pases proviene de trabajadores asalariados formales o registrados, cuya elevada participacin en el total de la recaudacin se relaciona a la existencia de bases imponibles constituidas principalmente por rentas del trabajo, debido a la existencia de tratamientos preferenciales a las rentas de capital como exenciones o tratamientos especiales para colocaciones financieras, intereses de ttulos pblicos, beneficios de fondos de inversin, ganancias de capital en bienes inmuebles y acciones. Fuente: Gomez Sabaini, J.C. y Jimnez, J.P. (2010); Evasin y equidad en Amrica Latina. CEPAL.

Si se considera la desagregacin de los grupos de pases latinoamericanos realizada en este trabajo, es posible afirmar que en el ao 2008 se percibe una clara tendencia a la homogeneidad de las estructuras tributarias entre grupos, estrechndose las importantes brechas existentes hace dos dcadas. Precisamente, se distinguen ciertas caractersticas comunes a los mismos tales como la creciente importancia relativa del impuesto a la renta (que oscila entre un 20% y 30% del total recaudado) y de los tributos generales a los bienes y servicios, dentro de los cuales el ms relevante es el IVA, cuya participacin es prcticamente homognea entre los 3 grupos de pases consignados y se ubica alrededor de los 35 puntos porcentuales sobre el total de ingresos tributarios. Adems, resulta destacable el retroceso observado en los impuestos selectivos y los que afectan al comercio exterior respecto de la dcada del 90, representando en la actualidad un 5-10% cada uno en promedio respecto del total de ingresos tributarios, siendo el Grupo 3 (de menor carga tributaria promedio) el que mayor peso relativo asigna a este tipo de tributos. Por ltimo, mientras parece existir cierta coincidencia en el impuesto a la propiedad y a los activos en cuanto a su escasa importancia relativa, es evidente que an subsisten diferencias significativas en cuanto a la participacin otorgada de las contribuciones a la seguridad social dentro del total de ingresos tributarios (promedio para cada grupo) donde nuevamente, y compensando las diferencias respecto a los otros grupos, el Grupo 1 se destaca con un 6,7% del PIB para este tipo de impuestos, lo que representa casi el 24% del total.

3. Los efectos de los sistemas tributarios sobre la distribucin del ingreso


Numerosos estudios han demostrado que Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo en lo que refiere a la distribucin del ingreso36. Segn datos de la CEPAL para el ao 2008, el 40 % ms pobre de la poblacin slo obtuvo alrededor del 15% del ingreso total a nivel regional, siendo Bolivia (Estado Plurinacional de), Honduras y Repblica Dominicana los pases con la peor performance (10% del ingreso para ese grupo poblacional). Por el contrario, el 10% ms rico de la poblacin tuvo una participacin promedio en el ingreso a nivel regional de un 35%, ubicndose Venezuela (Repblica Bolivariana de) y Uruguay en un extremo (28% aprox.) y Brasil, Colombia y Guatemala en el otro (40% aprox.). En cuanto a la concentracin de los ingresos, en la mayora de los pases de la regin el quintil de poblacin ms rico recibe actualmente entre 10 y 18 veces el ingreso del quintil ms pobre, aunque en
36

Por ejemplo, Barreix y otros (BID, 2009), Secretara General de la Comunidad Andina (2006), Goi y otros (Banco Mundial,2008), y Gmez Sabani y otros (2010).

83

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia y Honduras dicha relacin alcanza las 30 veces aproximadamente. Tambin es conocido que esta situacin prcticamente no ha variado durante las dos ltimas dcadas a pesar de las evidentes mejoras en la disminucin de los niveles de pobreza evidenciadas en algunos pases durante los ltimos aos y de las elevadas tasas de crecimiento econmico regional37. Amrica Latina enfrenta entonces el doble desafo de los escasos recursos tributarios que recauda de su ciudadana (con bases gravables y alcuotas menores a las de los pases desarrollados) junto con una mala focalizacin de los recursos disponibles y una estructura sesgada a la imposicin indirecta (ms regresiva). Esto relativiza el efecto redistributivo de la poltica tributaria en la mayora de los pases de la regin al punto tal de hacerlo contraproducente en cuanto al mejoramiento de la distribucin del ingreso. Es por tal razn que resulta indispensable la existencia de un sistema de tributos y transferencias que intente mejorar la distribucin del ingreso existente en la actualidad, configurndose, dentro de lo posible, de manera independiente al desempeo macroeconmico de cada momento en particular. Si se considera la medida de desigualdad de ingresos ms utilizada, el coeficiente de Gini, es posible observar el efecto sobre la equidad distributiva del actual sistema tributario de los pases analizados, comparando dicho coeficiente en los momentos anterior y posterior a la imposicin de los ciudadanos. El cuadro III.4 expone los valores obtenidos para los coeficientes mencionados de los pases de Amrica Latina, antes y despus de impuestos, lo que da como resultado la columna (3) del cuadro donde una diferencia absoluta positiva (una disminucin del Gini post-impuestos) debe ser entendida como una mejora en la distribucin del ingreso respecto de la situacin original.
CUADRO III.4 EFECTOS DE LA POLTICA TRIBUTARIA SOBRE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO
Pas (Ao) Mejoraron la distribucin del ingreso: Panam (2003) Nicaragua (2001) Costa Rica (2004) Colombia (2005) Argentina (2006) Mxico (2002) Uruguay (2007) Empeoraron la distribucin del ingreso: Guatemala (2000) Honduras (2005) Bolivia (Estado Plurinacional de) (2005) Brasil (1999) Per (2005) Repblica Dominicana (2004) El Salvador (2006) Chile (2003) 0,5957 0,5697 0,5560 0,5400 0,5350 0,5106 0,5034 0,4753 0,6034 0,5707 0,5670 0,5500 0,5430 0,5126 0,5109 0,4802 -0,0077 -0,0010 -0,0110 -0,0100 -0,0080 -0,0020 -0,0075 -0,0049 0,6364 0,5963 0,5770 0,5370 0,5133 0,4900 0,4238 0,6274 0,5946 0,5726 0,5370 0,4941 0,4900 0,4185 0,0090 0,0017 0,0044 0,0000 0,0192 0,0000 0,0053 Coeficiente GINI antes de impuestos (1) Coeficiente GINI despus de impuestos (2) Diferencia absoluta (3)=(1)-(2)

Fuente: Elaboracin propia en base a Secretara General CAN (2006), Barreix A. y otros (2009), Gnzalez I. y Martner R. (2009), Cantallopts J. y otros (2007), y Gmez Sabaini J.C. y Rossignolo D. (2008).

37

Para un anlisis detallado de los coeficientes de Gini en Amrica Latina, consultar la base estadstica de la CEPAL, http://www.eclac.org/estadisticas/ (Sociales, Distribucin del Ingreso, Indicadores).

84

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

A partir de la observacin del cuadro anterior, es posible deducir que, an con resultados dismiles, donde algunos pases como Brasil, Bolivia (Estado Plurinacional de) y Per empeoran la distribucin inicial del ingreso, y otros como Argentina, Uruguay, Panam y Costa Rica revierten la desigualdad medida por el coeficiente de Gini, el efecto redistributivo final de la poltica tributaria (comprendido entre 0,019 y -0,011) resulta relativamente acotado y poco efectivo con sus actuales caractersticas38. El cuadro presentado permite identificar dos fenmenos sobresalientes. En primer lugar, es posible observar que, antes de impuestos, los niveles del coeficiente de Gini entre algunos pases de Amrica Latina y los pases europeos39 son relativamente cercanos, tal como es el caso de Chile y Uruguay, aunque en promedio el grado de desigualdad resulta mayor en los primeros. Es decir, que si bien las condiciones iniciales de distribucin del ingreso de mercado son algo diferentes entre los dos conjuntos de pases, el contraste ms notorio se percibe cuando se comparan los valores estimados del coeficiente de Gini ex post (luego del pago de los impuestos), ya que mientras en Amrica Latina no se observa una mejora en la distribucin del ingreso a razn de la poltica tributaria sino que en gran cantidad de casos se observa un empeoramiento, en los pases europeos se observa un sesgo muy marcado hacia una mejor distribucin del ingreso luego de aplicar impuestos y transferencias. Este comportamiento dispar entre los pases desarrollados y los de Latinoamrica no significa que los instrumentos de poltica tributaria (en especial, el impuesto a la renta) no sean tiles o efectivos para lograr sus objetivos redistributivos respecto de la situacin existente dentro de cada pas. Por el contrario, debe enfatizarse que el impuesto a la renta aplicado en los pases desarrollados, adems de tener un mayor peso absoluto y relativo mayor dentro de las estructuras tributarias, no sufre las falencias tcnicas que muestra este gravamen en la mayora de los pases de Amrica Latina, a saber: i) tasas efectivas muy inferiores a las tasas legales; ii) tasas proporcionales en lugar de progresivas; iii) bases estrechas del tributo a la renta, con numerosas exenciones que atentan contra la equidad, especialmente en materia de ingresos financieros y iv) un alto grado de evasin del impuesto. En efecto, el impacto redistributivo de los impuestos en los pases desarrollados es considerablemente mayor debido a que las tasas impositivas son ms altas y ms progresivas, es decir, la estructura tributaria se encuentra mayormente focalizada a los impuestos que gravan directamente los ingresos de los individuos. Esto permite a dichos pases obtener una mayor y ms diversa cantidad de recursos que pueden ser utilizados en transferencias directas, las cuales son mejor focalizadas entre los grupos ms necesitados de la poblacin. Por otra parte, tambin se observa la gran importancia que revisten los gastos tributarios (ingresos tributarios no ingresados en razn de dispensas) en la mayora de los pases de la regin latinoamericana respecto del caso de pases desarrollados, ya sea en forma de exenciones, exoneraciones y beneficios fiscales de todo tipo imaginable. Esta situacin conforma un obstculo adicional para la poltica tributaria como herramienta redistributiva al abrir grietas en el sistema tributario. Estos mecanismos, generalmente utilizados para estimular ciertas actividades o subsidiar a determinadas regiones, sectores o grupos de personas, son sinnimos de inequidades y tratos preferenciales, los cuales muchas veces son mal diseados y terminan beneficiando a un sector especfico de la poblacin en detrimento de la ciudadana en general

38

39

La particularidad del caso argentino, donde se observa una disminucin del coeficiente de Gini luego de impuestos, encuentra su justificacin en los derechos de exportacin, los cuales han contribuido al incremento de la carga tributaria en alrededor del 2% del PIB que han favorecido una redistribucin de ingresos implcita de los productores de materias primas hacia los consumidores de todos los quintiles a travs del mantenimiento subsidiado de los precios domsticos de la canasta de bienes bsicos. Segn un estudio de la Secretara General de la Comunidad Andina (2006), en 2001 el coeficiente de Gini pre-impuestos era aproximadamente igual a 0,47 en el Reino Unido, 0,44 en Dinamarca y Finlandia, y 0,42 en Italia y Espaa.

85

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

y, en especial, de los quintiles ms pobres al perderse recursos que podran disponerse para realizar transferencias focalizadas a dichos sectores40.

4. El elevado nivel de incumplimiento de los impuestos


Al bajo de nivel de imposicin efectiva respecto a sus posibilidades potenciales, as como al fuerte sesgo en materia de imposicin indirecta en detrimento de la imposicin a la renta personal, se le suma en muchos pases de Amrica Latina los elevados niveles de incumplimiento tributario. Las estimaciones disponibles demuestran que este fenmeno es de mucha mayor profundidad en el impuesto a la renta, personal y societaria, que en el impuesto al valor agregado, a pesar de encontrarse ambos tributos sustancialmente interrelacionados41. En este sentido, es observa que en los aos pasados los esfuerzos en materia de administracin tributaria parecen haber estado enfocados mucho ms en combatir la evasin existente en el IVA, restando importancia a la evasin observada en los impuestos a los ingresos y a la tributacin directa en general. Prueba de ello es que mientras que se han desarrollado sistemas y asignados fondos de cooperacin externa en programa para campaas en el combate a la evasin en el IVA, menores han sido los esfuerzos de las administraciones tributarias en el control de la evasin relativa a la imposicin a la renta. Un ejemplo de esta actitud puede encontrarse en la falta de estimaciones de evasin en la imposicin a la renta hasta fecha muy reciente, a la vez que se observa la existencia de estimacin de evasin en el IVA desde hace algunas dcadas. Como se mencion, mientras las tasas de evasin en el IVA calculadas para los pases latinoamericanos se ubican en un rango de 11% (Chile) al 39,4% (Per) con un promedio de 28% aproximadamente, las tasas de incumplimiento en el impuesto a la renta van, segn los ltimos datos, desde 41,6% (Mxico) a 63,8% (Ecuador) con un valor medio de 51,4%. El cuadro III.3 resume los datos de evasin relevados.
CUADRO III.5 TASAS DE EVASIN EN LOS IMPUESTOS AL VALOR AGREGADO Y A LA RENTA
Impuesto al Valor Agregado Tasa de evasin Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Chile Costa Rica Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Nicaragua Panam Per Repblica Dominicana Uruguay 21,2% 29,0% 11,0% 28,7% 23,5% 21,2% 27,8% 37,5% 20,0% 38,1% 33,8% 39,4% 31,2% 26,3% Ao de estimacin 2006 2004 2005 2002 2006 2001 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 Impuesto a la Renta Tasa de evasin Personas Personas fsicas jurdicas 46,0% 48,4% 58,1% 65,3% 36,3% 51,0% 69,9% 62,8% 38,0% 46,2% 32,6% 51,3% Ao de estimacin 2005 2003 2005 2005 2006 2004 2006

Total 49,7% 47,4% 63,8% 45,3% 63,7% 41,6% 48,5%

Fuente: Elaboracin propia en base a Gomez Sabani y Jimnez (2010), vila Mahecha J. y Cruz Lasso A. (2007), Romano A. (2008), Barreix y otros (2009) y AFIP (2008).

40

41

Un ejemplo de esto puede verse en Gmez Sabani, J.C. y Velasco P. (2009); Gastos tributarios para la promocin de inversiones en el impuesto a la renta de empresas. Gmez Sabaini, J.C. y Jimnez, J.P. (2010); op.cit.

86

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Asimismo, del cuadro III.5 surge que en la mayor parte de los pases mencionados la evasin en la imposicin a la renta de sociedades registra valores superiores a los correspondientes a las personas fsicas, siendo este un resultado que contrario a las presunciones existentes. Una de las explicaciones est dada por la alta participacin que tienen los asalariados registrados en su contribucin a la imposicin a la renta personal, tal como se analiza en el recuadro III.1. En conclusin, la mayora de los pases no recaudan lo que se correspondera con su nivel de desarrollo (ni con lo estipulado por las leyes debido a los muy elevados niveles de evasin fiscal), y an as, lo que recaudan est sesgado hacia cierto tipo de tributacin (indirecta) que no es precisamente la ms efectiva para generar un mejoramiento sostenido de la distribucin actual del ingreso a travs de la poltica tributaria, siendo estos caractersticas las que motivan a buscar sus causas o determinantes ms all del desempeo estrictamente econmico, en especial en los aspectos de gobernanza y poltica econmica que se discutirn en la prxima seccin. Como sntesis del anlisis anterior, se destacan varios temas que requieren ser investigados con un mayor grado de detalle, a saber: La mayora de los gobiernos de los pases de Amrica Latina han logrado aumentar los niveles de recaudacin en la ltima dcada fundamentalmente debido a factores exgenos dados por la favorable evolucin de las variables macroeconmicas a nivel domestico e internacional. Frente al distinto escenario econmico que actualmente se observa, resulta factible pensar que los pases estarn en condiciones polticas para gestar los cambios necesarios, tanto en el diseo del sistema tributario como en su capacidad de gestin administrativa, para continuar con esa tendencia y poder alcanzar sus niveles de recaudacin potencial? Se observa que el crecimiento de la recaudacin de los aos pasados se sostuvo bsicamente debido a los aumentos del IVA y en menor medida en la imposicin a la renta de las personas jurdicas. Asimismo se observa que el IVA pareciera haber alcanzado un techo recaudatorio o amesetamiento, a la vez que se observan crecientes demandas de fondos para el financiamiento de los gastos sociales. De cara a esta situacin, es razonable suponer que los impulsos recientes hacia a una mejor gobernanza o mayor cohesin social puedan constituir incentivos hacia el fortalecimiento de la imposicin a la renta de las personas en los aos prximos? La gran concentracin de la renta en la regin donde el 10% de la poblacin percibe en muchos pases ms del 40% total de los ingresos plantea desafos, conflictos y limitaciones sobre las posibilidades efectivas de aumentar la recaudacin proveniente de la imposicin a las personas fsicas de una manera significativa. Esta situacin pareciera ser un estmulo negativo en muchos polticos para encarar reformas que definitivamente deben afectar a los sectores de mayor peso decisorio. Frente a este panorama generalizado de la regin, resulta factible pensar que la formulacin de un compromiso social puede llegar a superar los obstculos que pueden presentarse para lograr una base de imposicin amplia y generalizada que alcance a los ingresos de los sectores de rentas ms altas?

D. Poltica tributaria y democracia: fortaleciendo el Estado a partir de la tributacin directa en Amrica Latina
Una idea antigua que ha vuelto a cobrar significacin en los ltimos tiempos es que la autoridad, la eficacia, la rendicin de cuentas y la capacidad de respuesta de los gobiernos frente a los problemas de la sociedad estn estrechamente relacionadas con la forma en que estos financian los gastos pblicos.

87

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Por ello es importante que los gobiernos graven a sus ciudadanos sobre bases justas, equitativas y eficientes, en lugar de vivir de las rentas provenientes de los recursos naturales y de la ayuda extranjera, o sin importar la forma en que los recursos son obtenidos. Por detrs de este concepto esta la idea de que la fiscalidad estimula la demanda de representacin y que, por otra parte, una autoridad gubernamental eficaz en el diseo y control de los ingresos pblicos es una prueba de la capacidad del Estado para gestionar sus polticas.

1. El fortalecimiento del Estado: relacin entre la gobernanza, el nivel de ingresos y la tributacin


a) Cul es el nivel de gobernanza en los pases de Amrica Latina?

Desde el ao 1996 y con actualizaciones anuales, el Banco Mundial elabora un conjunto de indicadores de gobernanza democrtica a nivel mundial conocidos como WGI (Worldwide Governance Indicators). Dicho proyecto cubre 212 pases y est basado en los datos provenientes de 35 fuentes distintas de informacin42. En el marco de dicho trabajo, la gobernanza es entendida como el conjunto de tradiciones e instituciones por medio del cual la autoridad es ejercida en un pas, lo que incluye el proceso de seleccin, control y reemplazo de los gobiernos, la capacidad de los mismos de formular e implementar medidas de poltica efectivas as como el respeto por parte de los ciudadanos y del Estado por las instituciones que se articulan en el orden econmico y social de cada pas en particular. En este sentido, los indicadores ya mencionados miden seis dimensiones de gobernanza: i) voz democrtica y rendicin de cuentas (lo que incluye libertades de expresin en sus diferentes formatos y participacin ciudadana); ii) estabilidad poltica y ausencia de violencia social; iii) efectividad gubernamental (en cuanto a las polticas implementadas y al compromiso del gobierno con las mismas); iv) calidad regulatoria (en lo relativo a la promocin del desarrollo del sector privado); v) estado de derecho (del ingls Rule of Law, refirindose al respeto de las leyes, derechos de propiedad y de aquellos agentes destinados a mantener el orden social como los jueces y fuerzas de seguridad pblica); y vi) control de la corrupcin (tanto de los funcionarios pblicos como de los grupos de presin que interactan con el gobierno). Segn estos trabajos, pareciera existir una relacin relativamente estable entre los niveles de carga tributaria de los pases con sus indicadores de gobernanza y ms an con sus niveles de desarrollo humano. Aunque no puede definirse si existe una relacin de causalidad de un nico o doble sentido, se destaca en general que aquellos pases que muestran niveles mayores de recaudacin tributaria respecto de su PIB exhiben tambin un mejor desempeo en sus indicadores de gobernanza. Las ltimas estimaciones correspondientes al ao 2008 permiten extraer algunas conclusiones relevantes. Por una parte, si se consideran los datos agrupados por regiones, se puede establecer que Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda y los pases nrdicos (Suecia, Dinamarca, Suiza, etc.) registran los valores ms elevados en cada uno de los indicadores de gobernanza con mayora de cifras muy cercanas al mximo posible (100) en cada estimacin. Los pases de la Unin Europea tambin muestran valores elevados como ser Alemania (con valores que oscilan entre 86 y 93 y cinco de los indicadores superando los 90 puntos) y Holanda (80-99) aunque el promedio general de este grupo de naciones es relativamente menor por la presencia de pases con importantes pero no tan sobresalientes guarismos entre los cuales se encuentran Espaa (43-88) e Italia (60-79). Por su parte, Amrica Latina se encuentra, en promedio, en un nivel intermedio entre los pases desarrollados y los muy pobres pases de frica. Los promedios de los seis indicadores estimados se encuentran dentro del rango 32-51 con un promedio general para la regin de 41 puntos.
42

Kaufmann, D., Kraay A. y Mastruzzi M. (2008); Governance Matters VII: Aggregate and Individual Governance Indicators for 1996-2007.

88

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Estos valores, similares a los registrados en las pujantes India y China y en Medio Oriente, se encuentran muy lejos de las correspondientes a los pases nrdicos o de Oceana, los cuales podran considerarse como ideales. No obstante lo anterior, se deben destacar dos aspectos centrales respecto de la regin latinoamericana: en primer lugar, existen diferencias importantes entre los pases de la regin, exhibiendo algunos de ellos valores muy por encima de la media regional tal como Chile (con un rango comprendido entre 66 y 93, con cuatro de sus indicadores por encima de 80 puntos), Uruguay (55-84), Costa Rica (63-77) y Panam (49-71). Luego se observa un grupo intermedio de pases con estimaciones en torno a los 45 puntos que incluye, entre otros, a Brasil (38-61), Mxico (24-65) y Argentina (28-57). Por ltimo, pases tales como Venezuela (Repblica Bolivariana de) (3-30), Hait (6-27), Bolivia (Estado Plurinacional de) (12-48), Ecuador (9-41) y Paraguay (15-37) mostraron en 2008 indicadores de gobernanza muy deteriorados, semejantes al promedio de los pases del continente africano. En segundo lugar, al estudiar la evolucin de los indicadores durante los ltimos diez aos, es posible identificar casos donde las reformas polticas aplicadas, el mantenimiento del orden jurdicoeconmico y la lucha contra la corrupcin en determinados pases han permitido lograr marcados avances en materia de gobernanza. Como contrapartida, otros pases han visto deteriorada en varias dimensiones su nivel de gobernanza en los ltimos aos. De este modo, y en lo que atae a los cambios ms relevantes observados en Latinoamrica, Per y Hait muestran mejoras (an en niveles bajos) en cuanto al indicador de rendicin de cuentas, y Chile y Uruguay muestran, como se mencion, los elevados valores actuales en sus indicadores gracias a un mejoramiento paulatino pero sostenido en cada una de las dimensiones de la gobernanza. Adems, Argentina ha mostrado mejoras en estabilidad poltica respecto de la situacin crtica del ao 2002 aunque los indicadores de calidad regulatoria y estado de derecho se vieron afectados negativamente a travs de ciertas decisiones de poltica econmica adoptadas por el gobierno de turno (caracterstica compartida con Ecuador). Por su parte, Bolivia (Estado Plurinacional de), y en especial Venezuela (Repblica Bolivariana de), son los dos pases que han experimentado un preocupante retroceso en casi todos los indicadores y en el nivel promedio de gobernanza.

b)

La relacin entre los indicadores de gobernanza y la presin tributaria

A efectos prcticos, y an corriendo el riesgo de una prdida de exactitud en las estimaciones, en este trabajo se propone agrupar los seis indicadores en un promedio simple con idntica ponderacin para cada tem de cada pas de Amrica Latina, obtenindose de esta manera un ndice general de gobernanza. Esto permitir analizar de manera resumida los cambios en el desempeo efectivo de los gobiernos en los pases de la regin y confrontar dichos comportamientos con el observado en otras variables econmicas y fiscales. Especficamente, el grfico III.4 contrasta la situacin de los pases latinoamericanos entre 1998 y 2008 en cuanto a las variables de gobernanza general y presin tributaria total, medida esta ltima en porcentajes del PIB. Sin intentar establecer anticipadamente una relacin de causalidad en las variables, el siguiente grfico resulta til para observar las importantes diferencias existentes dentro de la regin en cuanto a su evolucin en la ltima dcada. En primer lugar, se destaca un grupo conformado por Chile, Costa Rica y Uruguay, los cuales han experimentado aumentos de la presin tributaria de distinto tenor, pero tendientes a ubicarse entre 20% y 25% del PIB, y han mantenido (an con el retroceso del pas centroamericano) un valor global de gobernanza evidentemente superior al conjunto de pases de la regin y similares al de algunos pases desarrollados como Italia o Espaa. En segundo lugar, es posible distinguir un conjunto mayoritario de pases ms homogneo en lo que respecta a su presin tributaria concentrados en un rango de 10% a 20% del PIB. Dentro del mismo, y en niveles de gobernanza general que van desde 10 a 50 puntos, se encuentran la mayora de los pases de Centroamrica, las naciones sudamericanas de menor ingreso y otros tales como Mxico, uno de los 89

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

pases con menor carga tributaria de toda la regin; Panam, pas que no muestra cambios significativos de 1998 a 2008 en ninguna de las dos variables presentadas en el grfico pero mantiene un nivel de gobernanza superior al de la mayora de los pases; y Venezuela (Repblica Bolivariana de), donde el leve aumento de la carga tributaria se ve opacado con los drsticos resultados negativos que se observan en todos los indicadores de gobernanza, alcanzando algunos de ellos valores extremadamente bajos de slo un dgito, y en un retroceso en general respecto de las estimaciones del ao 1998.
GRFICO III.4 EVOLUCIN DE LOS NIVELES DE GOBERNANZA (PROMEDIO) Y LA PRESIN TRIBUTARIA EN AMRICA LATINA
100 90
CHL

80
ndice de Gobernabilidad (promedio)

CHL CRI URY URY CRI

70 60 50 40 30 20 10 0 0 5 10 15 20
HTI MEX SLV ECU GTM GTM PRY PRY HTI COL BOL VEN ECU PAN SLV PER PAN BOL COLPER ARG

BRA

BRA

MEX

DOM DOM VEN HND HND

ARG NIC NIC

25

30

35

40

Presin tributaria (% del PIB) 1998 2008

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Kaufmann y otros (2008), Banco Mundial.

An as, se observan en el grfico casos particulares como, por ejemplo, Bolivia (Estado Plurinacional de) y Nicaragua, los cuales han aumentado su carga tributaria total durante la ltima dcada, llevndola a un nivel de 21,7%, no pudiendo mantener los valores de sus indicadores de gobernanza correspondientes a 1998, cuyos niveles promedio se ubican actualmente por debajo de los 30 puntos. En contraposicin a lo anterior, Colombia y El Salvador se destacan por haber incrementado su presin tributaria junto con su nivel promedio de gobernanza, con sendos avances logrados en los aspectos de efectividad gubernamental, respeto de las leyes y control de la corrupcin, aunque el primero an conserva un problema pendiente relacionado con la estabilidad poltica y la violencia social dentro del pas. Por ltimo, los dos pases que exhiben mayor crecimiento de la recaudacin tributaria como porcentaje del PIB son Argentina y Brasil, ubicndose ambos por encima del 30% en 2008. Sin embargo, mientras el primero mostr un evidente retroceso en el nivel general de gobernanza (por el deterioro de la calidad regulatoria y el menor respeto por las instituciones), el segundo pas denota un tenue mejoramiento general del promedio de gobernanza, especialmente en estabilidad poltica y ausencia de violencia social en el ltimo decenio. Para concluir, se considera que de los resultados antes indicados surge que se debe ser muy cuidadoso al interpretar los resultados obtenidos y las tendencias observadas. Es sabido que los autores que defienden la teora del state-building consideran que existe una supuesta relacin de 90

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

causalidad terica entre los niveles de tributacin o el grado de desarrollo econmico y la calidad de gobernanza de cada pas (estimada a travs de los indicadores aqu utilizados)43. Sin embargo, el anlisis de los datos no permite establecer una relacin estable y taxativa entre dichas variables ya que los resultados observados muestran una disparidad de circunstancias que no permite avanzar con esas conclusiones sin tratar de disear un modelo formal que as lo establezca, al menos para el caso de Amrica Latina. En sntesis, se considera que la relacin entre los niveles de tributacin y los indicadores de gobernanza constituye una relacin de doble va que se refuerzan y potencian mutuamente, pero sin que exista un orden de prelacin entre los mismos. Por ello, avanzar sostenidamente tanto en profundizar las acciones que conducen a una mayor y mejor gobernabilidad, as como tambin, y de manera concurrente, mejorar el nivel y la estructura de los sistemas tributarios de los pases son objetivos concurrentes al mismo fin. No obstante lo enunciado, ello no significa que no exista influencia recproca entre la calidad de la gobernanza de un pas sobre sus niveles efectivos de recaudacin tributaria o su desempeo econmico, y por ello resulta interesante ahondar en dichas interrelaciones con el propsito de generar un debate en la materia.

2. Una reflexin final: las interrelaciones entre la cohesin social, la gobernanza y la tributacin
La situacin tributaria en Amrica Latina est caracterizada, como se ha visto, por un insuficiente nivel de recursos tributarios respecto a su capacidad potencial, un marcado sesgo a los impuestos indirectos vis--vis los directos, una marcada regresividad que agrava la mala distribucin del ingreso que surge del mercado y un muy bajo nivel de cumplimiento cuya cara ms visible son los altos niveles de evasin, especialmente en los impuestos directos. Frente a este panorama se plantea la necesidad urgente en muchos de ellos de ampliar el nivel de la carga tributaria, ya que de esta forma se pueden lograr efectos inmediatos e intermedios sobre el Estado, los ciudadanos y su interaccin recproca, lo cual conducira a mejorar la gobernanza en diferentes aspectos44, a saber: En lo inmediato, el gobierno se focaliza en obtener ingresos a travs de la imposicin a los ciudadanos, para lo cual estar motivado a promover prosperidad en la ciudadana y a desarrollar estructuras burocrticas eficientes y fuentes de informacin que posibiliten una efectiva recaudacin tributaria. Esto conducir al aumento de la capacidad de respuesta del Estado junto con una mayor capacidad de administracin tributaria. Por otro lado, la propuesta de enfrentar mayores impuestos llevar a los contribuyentes a comprometerse polticamente para informarse sobre el aumento de impuestos propuesto. Esto movilizar al menos a una gran parte de ellos a resistirse a las nuevas formas de imposicin y/o a controlar la forma de instrumentacin de las mismas y el modo en que el gobierno utiliza los ingresos tributarios recaudados hasta ese momento. El resultado esperable en cuanto a la gobernanza es una mejora en la rendicin de cuentas exigida a los funcionarios pblicos por parte de los ciudadanos. A partir de la interaccin entre los agentes, el proceso resultar en una negociacin sobre los ingresos a generarse. De esta manera, se espera que los contribuyentes acepten las nuevas demandas impositivas a cambio de la posibilidad de ejercer cierta influencia institucional sobre el nivel y las formas de imposicin y sobre la posterior utilizacin de los ingresos que se recaudaren. En consecuencia, los impuestos son ms aceptables y

43

44

Everest-Phillips, M. (2008); Business tax as state-building in developing countries: applying governance principles in private sector development. Moore, M. (2007); op.cit.

91

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

predecibles y el proceso de imposicin ms eficiente; el debate y las negociaciones deberan perfeccionar las polticas pblicas; y habr un conocimiento ms amplio y profundo del modo en los ingresos pblicos son gastados, fortaleciendo la participacin y la responsabilidad del poder legislativo. En definitiva, la gobernanza se ve mejorada con una mayor capacidad de respuesta poltica y administrativa por parte del Estado y una mayor exigencia de rendicin de cuentas al gobierno por parte de la ciudadana. De cara a la necesidad de mejorar los niveles de tributacin resulta necesario generar las condiciones bsicas para que ello pueda tener lugar y, a esos efectos, se menciona la necesidad de fortalecer la accin del Estado generando un mbito favorable que permita la adopcin de medidas tributarias. Conducente al logro de este propsito, los gobiernos deberan efectuar una profunda reflexin en torno a los siguientes aspectos: 1. Mejorar las condiciones de justicia distributiva de la sociedad Fundamentalmente, mejorar la efectividad del gasto pblico para cambiar la percepcin y evaluacin que tiene la ciudadana respecto al papel de los impuestos e implementar de programas para la educacin del contribuyente. Ampliar la base impositiva de los tributos, y reducir exenciones a fin de fortalecer el concepto de igual frente a iguales circunstancias (equidad horizontal). Acotar la discrecionalidad pblica, publicando los procedimientos y regulaciones tributarias, y desterrar el uso de la administracin tributaria con fines de control poltico.

2. Desarrollar un compromiso poltico para una prosperidad compartida Demostrar liderazgo poltico, integrando a la poltica tributaria en un proyecto de causa nacional, reconocer la necesidad de contar con un sistema tributario claro y estable como seal clave para inversores y pblico en general. Realizar encuestas de percepcin del contribuyente a fin de legitimizar la accin pblica y dar a conocer sus resultados.

3. Fortalecer la rendicin de cuentas y la transparencia Elevar el papel del Congreso o Parlamento, ms all de la aprobacin de reformas impositivas, para que tome conocimiento efectivo con la forma en que se aplican las normas y la marcha de la administracin tributaria. Explicar los usos y destinos de los tributos y de los fondos producidos, e identificarse con los mismos a fin de aumentar su compromiso con la accin pblica. Incrementar la efectividad del sistema a travs de la simplificacin de las normas, las reglamentaciones administrativas y los procedimientos de aplicacin.

4. Asegurar la inclusin poltica y social Impulsar la tributacin directa en consideracin a que la misma genera derechos para los ciudadanos, a contrario de la tributacin indirecta donde se pierde la relacin con la gestin del Estado. Promover la autodeterminacin de los gravmenes para incrementar la forma en que los ciudadanos se involucran con su pago, a contrario de lo que se ha venido haciendo con la imposicin indirecta. Fortalecer asociaciones de negocios sobre todo en sectores informales para promover un crecimiento econmico compartido. 92

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Los contribuyentes no slo necesitan estar convencidos de que los tributos son justos y que representan algn tipo de valor monetario; sino que tambin deben estar persuadidos de que los dems contribuyentes tambin se comprometen con el sistema y que el pago de sus impuestos es una inversin productiva para ellos y para el futuro econmico del pas que los alberga.

Bibliografa
Administracin Federal de Ingresos Fiscales AFIP (2008); Estimacin del incumplimiento en el IVA Ao 2007. Buenos Aires. Agosin, M., Barreix, A., Machado, R. (2005); Recaudar para crecer: bases para la reforma tributaria en Centroamrica. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington D.C. Agosto. vila Mahecha, J. y Cruz Lasso, A. (2007); Evasin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en Colombia: Estimacin para el perodo 1998 2006. DIAN. Doc-Web 024. Diciembre. Barreix, A., Bs, M. y Roca, J. (2009); Equidad Fiscal en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana. BID, Washington DC, agosto. Brutigam, D., Fjeldstad, O. y Moore, M. (2008). Taxation and State-Building in Developing Countries. Capacity and Consent. Cambridge University Press, UK. Cantallopts, J., Jorratt, M. y Scherman, D. (2007). Equidad Tributaria en Chile. Un Nuevo Modelo para Evaluar Alternativas de Reforma, Santiago de Chile, enero. Cetrngolo, O., Gmez Sabaini, J.C. (2007) La tributacin directa en Amrica Latina y los desafos a la imposicin sobre la renta, Serie Macroeconoma del Desarrollo 60, CEPAL, Santiago. Everest-Phillips, M. (2008); Business tax as state-building in developing countries: applying governance principles in private sector development. International Journal of Regulation and Governance. No.8(2): 123154. UK. Diciembre. Gmez Sabaini, J.C. (2009), Los efectos de la crisis internacional en los ingresos tributarios de los pases de Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana: Anlisis y recomendaciones. Informe de consultora para el BID. Noviembre. Mimeo. Gmez Sabaini, J.C., Jimnez, J.P. y Podest, A. (2010); Evasin y Equidad en Amrica Latina. Documento de proyecto CEPAL-GTZ (LC/W.309). Santiago de Chile. Enero. Gmez Sabaini, J.C. y Rossignolo, D. (2008); Anlisis de la situacin tributaria y propuestas de reformas impositivas destinadas a mejorar la distribucin del ingreso en Keifman, S.N. (2009), Reflexiones y propuestas para mejorar la distribucin del ingreso en Argentina, Oficina de la OIT en Argentina, Proyecto ARG/06/M01/FRA, Buenos Aires, octubre. Gmez Sabaini, J.C. y Velasco, P. (2009), Gastos tributarios para la promocin de inversiones en el impuesto a la renta de empresas. Informe de consultora para el BID (en elaboracin). Diciembre. Gonzlez, I. y Martner, R. (2009); Del Sndrome del Casillero vaco al desarrollo inclusivo: buscando los determinantes de la distribucin del ingreso en Amrica Latina. rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile. (borrador). Goi, E., Lpez, J, y Servn, L. (2008); Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America. Development Research Group. Policy Research Working Paper 4487. Banco Mundial. Enero. Jimnez, J.P. y Tromben, V. (2006); Poltica fiscal en pases especializados en productos no renovables en Amrica Latina. Serie Macroeconoma del Desarrollo N 46, CEPAL, Santiago de Chile, abril. Kaufmann, D., Kraay A. y Mastruzzi M. (2008); Governance Matters VII: Aggregate and Individual Governance Indicators for 1996-2007. World Bank Policy Research Working Paper No. 4654. Washington, D.C. Moore, M. (2007); Cmo afecta la tributacin a la calidad de la gobernacin?, El Trimestre Econmico, vol. LXXIV (2), nm. 294, abril-junio de 2007, pp. 281-325. Buenos Aires. 93

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Perry, G., Arias, O., Lpez, J., Maloney, W. y Servn, L. (2006), Reduccin de la Pobreza y Crecimiento: Crculos Virtuosos y Crculos Viciosos, Banco Mundial, Washington DC. Romano, A. (2008); La Reforma Tributaria en Uruguay. Un Proceso hacia la Equidad. Direccin General de Impuestos de Uruguay. Montevideo. Diciembre. Secretara General de la Comunidad Andina (2006); La equidad fiscal en los pases andinos. Proyecto DFID-BID-CAN. Washington DC. Agosto.

94

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

IV. Sistemas de proteccin social en Amrica Latina: presente y futuro45

Aloisio Teixeira46, Beatriz Azeredo47 y Maria Lucia Werneck48

A. Introduccin
En la dcada de 1990 se realizaron reformas de los sistemas de seguridad social en gran parte de los pases de Amrica Latina, cuyo principal objetivo era reducir los gastos de la previsin social. Pasados ms de 10 aos, los argumentos esgrimidos con respecto a las ventajas de las reformas han perdido fuerza y la idea de un modelo ejemplar de reforma ya no es vlida. El reconocimiento de la persistencia de problemas condujo a la realizacin de evaluaciones en las que se destacan los siguientes aspectos: i) la diversidad de situaciones: los pases de la regin difieren mucho en trminos de institucionalidad poltica, capacidad econmico-financiera, tamao de la poblacin y del territorio y condiciones sociales;

ii) la necesidad de fortalecer o incentivar nuevas formas de cohesin social; iii) la importancia de los sistemas no contributivos; iv) el estmulo a la produccin de iniciativas innovadoras. Este nuevo enfoque se basa en la constatacin, explcita o no, de que los resultados alcanzados no propiciaron la reduccin del gasto pblico social y tal vez tampoco una aplicacin ms eficiente de los recursos asignados.

45

46 47

48

Documento elaborado para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Las opiniones expresadas en este documento son de responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente coinciden con la posicin de la CEPAL. Profesor titular del Instituto de Economa de la Universidad Federal de Ro de Janeiro. Profesora adjunta del Instituto de Economa de la Universidad Federal de Ro de Janeiro y directora del Centro de Estudios de Polticas Pblicas (CEPP). Profesora asociada del Instituto de Economa de la Universidad Federal de Ro de Janeiro.

95

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

En general, en los pases de Amrica Latina todava se ofrece una proteccin baja o inadecuada a grandes segmentos de la poblacin, debido entre otras cosas a la persistencia de una considerable informalidad, a pesar del crecimiento reciente del mercado de trabajo formal. La expansin de la cobertura contina siendo la principal tarea pendiente y, en ese sentido, aument la adhesin de los analistas a las propuestas de crear o fortalecer sistemas no contributivos dirigidos a sectores con escasa o nula capacidad de ahorro, mediante mecanismos de financiacin que promuevan la solidaridad entre quienes pueden contribuir y quienes no pueden hacerlo (CEPAL, 2006). Tambin se valorizan las innovaciones que tienen en cuenta las especificidades locales y son polticamente viables (Holzmann y Hinz, 2005). En este trabajo se procura examinar el contexto formado en los ltimos aos, elaborar un diagnstico de los sistemas de proteccin social en la regin y presentar una agenda para la continuacin de las reformas. El documento se estructura en cuatro secciones, incluida esta introduccin. En la segunda seccin se describen los sistemas de proteccin social en los pases de la regin y se distinguen los beneficios previsionales (contributivos) de los asistenciales (no contributivos). A continuacin se presentan el panorama macroeconmico -con nfasis en los indicadores de empleo, la distribucin del ingreso y la pobreza- y la situacin de las cuentas pblicas, en particular el peso de los gastos sociales. En la cuarta y ltima seccin se aborda la agenda del debate, con miras al perfeccionamiento o la reforma de los mecanismos de proteccin vigentes.

B. Panorama actual de la proteccin social: beneficios previsionales y beneficios asistenciales


Con excepcin de Chile, donde se emprendi una reforma previsional a comienzos de los aos ochenta, y de El Salvador, donde se realiz a fines de dicho perodo, las autoridades de los pases de Amrica Latina implementaron una amplia agenda de reformas en los sistemas de proteccin social desde la dcada de 1990 hasta la primera mitad de la dcada de 2000. En el cuadro IV.1, presentado al final del texto, se resume este intenso movimiento de reformas e innovaciones y se presenta el panorama actual de la proteccin social en la regin. Los diversos modelos de sistemas de previsin comprenden la capitalizacin individual pura, combinaciones de sistemas pblicos y participacin optativa u obligatoria en sistemas privados de capitalizacin individual y los sistemas generales pblicos. Si bien hubo reformas estructurales que rompieron con los sistemas tradicionales pblicos, en algunos pases tambin se registraron cambios para fortalecerlos. Adems del proceso de reformas, en casi todos los pases se introdujo algn tipo de beneficio no contributivo para una parte de la poblacin que no logra cumplir con los requisitos de la previsin social, ya sea pblica o privada. En Colombia y Mxico se crearon tambin subsidios a los aportes sociales, con miras a garantizar el acceso de una parte de la poblacin a los beneficios previsionales. En forma paralela a estos cambios en los sistemas previsionales se implementaron innovaciones en las iniciativas dirigidas a los sectores ms pobres de la poblacin, que consagraron la presencia de diversos programas de transferencia condicionada de ingresos en los sistemas de proteccin social de la regin. A continuacin se presenta un breve resumen de estas reformas y de la introduccin de los programas de transferencia condicionada y se hace un balance de los resultados y los problemas pendientes.

1. Las reformas previsionales


La obra de Mesa-Lago es una referencia para analizar las reformas de la previsin social en Amrica Latina. De acuerdo con este autor, las reformas estructurales iniciadas en Chile a comienzos de la dcada de 1980 y extendidas a 12 pases hasta el final de 2003 modificaron los principios establecidos

96

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

convencionalmente en materia de seguridad social sobre todo en el mbito de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) e introdujeron otros, de conformidad con un nuevo paradigma (Mesa-Lago, 2004, 2007). Los principios convencionales eran los siguientes: universalidad de la cobertura; igualdad, equidad o uniformidad de tratamiento; solidaridad y redistribucin del ingreso; cantidad y suficiencia de las prestaciones; unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participacin social en la administracin y sostenibilidad financiera. Las reformas implementadas modificaron dichos principios y, en algunos casos, los sustituyeron por otros dos: promocin del ahorro nacional, el mercado de capitales y el rendimiento e inmunidad a la injerencia estatal y poltica. Las principales reformas pueden clasificarse en dos grandes categoras: las que modificaron los principales elementos de los modelos de reparto (reformas paramtricas) y las que introdujeron componentes de capitalizacin individual (reformas estructurales).

a)

Reformas paramtricas

En la mayora de los pases latinoamericanos se decidi mantener los sistemas pblicos de reparto. Sin embargo, se introdujeron modificaciones a algunos parmetros clave, con el objetivo de estrechar la relacin entre los aportes y las prestaciones pagadas sin necesidad de incurrir en el costo fiscal de transicin que las reformas estructurales suponen. Las reformas paramtricas realizadas para restablecer el equilibrio financiero de los sistemas de reparto se pueden clasificar en dos tipos: aquellas con las que se procura estrechar la relacin entre aportes y prestaciones a nivel individual y aquellas cuyo objetivo es aumentar la recaudacin, reducir los beneficios o restringir el acceso a las prestaciones. Entre los pases en los que se adopt este modelo se encuentran el Brasil, donde en diciembre de 2003 se reform el programa de los funcionarios pblicos y se incluy un proceso de unificacin, y Venezuela (Repblica Bolivariana de), donde en 2002 se adopt la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS). En los pases de lengua inglesa del Caribe los sistemas de reparto y beneficio definido casi no sufrieron modificaciones. Se trata de sistemas relativamente recientes, que presentan una baja tasa de dependencia demogrfica y continan siendo solventes. En esos pases se acumularon fondos de reserva que alcanzan una media del 19% del producto interno bruto (PIB) regional. Sin embargo, su sostenibilidad financiera a largo plazo puede resultar amenazada por las transformaciones demogrficas (menos inminentes pero ms aceleradas que en el resto de la regin), el alto nivel de desempleo y los crecientes ndices de informalidad y emigracin (Paddison, 2005). La reforma brasilea del Rgimen General de Previsin Social emprendida en 1999 constituye un caso especial de reforma paramtrica. Mediante la introduccin de criterios actuariales se logr estrechar la relacin entre el valor actual de los aportes individuales y el valor esperado de los beneficios pagados. La regla de clculo de las prestaciones fue sustituida por una ecuacin que incluye los ingresos del trabajo, el tiempo de contribucin, la edad y la esperanza de vida en la fecha de salida de la vida activa, denominada factor previsional49. Para contabilizar los ingresos del trabajo comenzaron a registrarse los aportes individuales de los trabajadores privados al sistema pblico, utilizando como factor de clculo la media del 80% de los mayores salarios reales de contribucin. La regla solo se aplica a las jubilaciones por tiempo de contribucin o tiempo de servicio y es opcional para las jubilaciones por edad.

49

El factor previsional, instituido mediante la Ley 9876 de 1999, fue cancelado por la Cmara de Diputados brasilea el 4 de mayo de 2009 en la votacin de la Medida Provisoria 475. Sin embargo, esa decisin fue vetada por el presidente Lula, al final de su mandato en 2010.

97

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

b)

Reformas estructurales

Las reformas estructurales pueden sustituir enteramente el sistema de reparto por el de capitalizacin individual, introducir sistemas paralelos, manteniendo un componente de reparto e incorporando como alternativa el componente de capitalizacin individual, o establecer modelos mixtos, con un componente de capitalizacin individual complementario al rgimen de reparto. En general, las reformas estructurales estuvieron precedidas o acompaadas por reformas paramtricas en los esquemas de reparto. La reforma uruguaya de 1995 constituye un ejemplo de ello, pues junto con la introduccin de un componente de capitalizacin individual complementario al sistema de reparto se modificaron la edad mnima de jubilacin de las mujeres prevista en el sistema pblico (de 55 a 60 aos) y el requisito de tiempo de contribucin (de 30 a 35 aos).

i)

Reformas estructurales sustitutivas

Chile fue el primer pas de la regin en el que se realiz una reforma sustitutiva. En 1981 el modelo pblico de reparto y beneficio definido fue sustituido por un sistema nico de capitalizacin en cuentas individuales con las siguientes caractersticas50: los beneficios guardan relacin directa con las contribuciones (aportes definidos); el sistema de administracin financiera es de capitalizacin en cuentas individuales con portabilidad entre ocupaciones o sectores; la administracin del sistema se delega a administradores especializados del sector privado que compiten para atraer afiliados; el Estado regula y supervisa el funcionamiento de las operadoras privadas por medio de una superintendencia y mantiene, adems, un papel redistributivo, mediante el financiamiento de una pensin mnima garantizada a trabajadores que, pese a haber cumplido con algunos requisitos de contribucin, no logran financiar el beneficio mnimo.

Con algunas variaciones, el modelo sustitutivo se introdujo en el Estado Plurinacional de Bolivia (Estado Plurinacional de) en 1997, en Mxico en 1997, en El Salvador en 1998 y en la Repblica Dominicana, cuya ley es de 2001 pero cuya implementacin efectiva comenz recin en 2003. Los argumentos para la realizacin de estas reformas (y sus objetivos declarados) se basaron en la necesidad de superar problemas de sostenibilidad financiera a largo plazo. Asimismo, se procuraba reducir la percepcin de impuesto de los aportes de los afiliados para incentivar la expansin de la cobertura contributiva y eliminar los incentivos a la subcotizacin en las primeras etapas de la vida laboral, considerada como inherente a los sistemas en los cuales el valor del beneficio en la inactividad depende en gran medida de los ltimos aos de aportes (CEPAL, 2006).

ii)

Reformas estructurales paralelas

El modelo adoptado en las reformas estructurales de tipo paralelo es solo parcialmente de cuentas individuales de capitalizacin. El sistema pblico se mantiene, se crea un nuevo sistema privado y ambos compiten por la afiliacin. Este es el caso de Colombia (1994), donde el sistema pblico no se cerr sino que se reform completamente, de modo que los trabajadores pueden pasar de uno a otro a condicin de permanecer en el sistema elegido durante un mnimo de cinco aos. Es tambin el caso del Per (1993), donde el sistema pblico se mantuvo y se reform parcialmente. Los trabajadores tienen la libertad de elegir y pueden migrar del sistema pblico al privado, pero para cambiar en el sentido contrario se requiere la presentacin de justificaciones, que pueden aceptarse o rechazarse. La adopcin de esta modalidad de reforma estructural obedeci a consideraciones fiscales y polticas. El costo fiscal es menor a corto plazo, porque solo una parte de los trabajadores migra de un sistema a otro, mientras que al quedar la opcin en manos de los trabajadores se reduce la oposicin
50

Cabe recordar que la reforma no incluye el sistema de jubilaciones y pensiones de las Fuerzas Armadas.

98

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

poltica a las reformas. Tambin es considerada como una forma de mitigar los riesgos que recaen sobre los afiliados (CEPAL, 2006).

iii)

Reformas estructurales mixtas

En esta modalidad de reforma estructural el sistema pblico permanece y brinda el beneficio bsico, mientras que el sistema privado ofrece beneficios complementarios. Es el caso de las reformas implementadas en el Uruguay (1996), el Ecuador (2001) y Costa Rica (2001). Es tambin el caso de la Argentina, donde en 1994 se cre un sistema de capitalizacin que combinaba los sistemas mixto y paralelo, en el que una parte de los aportes se destinaba obligatoriamente a un esquema pblico de reparto y beneficio definido mientras que con respecto al componente complementario haba la posibilidad inicial de optar entre el modelo pblico y el de capitalizacin individual. Sin embargo, en virtud de la Ley 26.425/08, a partir de 2009 se volvi al sistema de reparto mediante la extincin de las cuentas individuales y la transferencia de las personas afiliadas al sistema de capitalizacin al sistema de seguro social. Las reformas de tipo mixto se presentan como una forma de introducir de manera gradual el principio de equivalencia entre aportes y beneficios, con el objetivo de mantener el control del costo fiscal relacionado a la transicin, y conciliar diferentes corrientes polticas (CEPAL, 2006, pg. 126).

c) i)

Resultados de las reformas estructurales Cobertura

Al contrario de lo que se esperaba o de lo que se haba previsto la incorporacin de componentes de capitalizacin no se tradujo en mayores niveles de participacin contributiva. Esto se debe, entre otras cosas, a la escasa capacidad de ahorro a largo plazo de grandes segmentos de la poblacin de Amrica Latina. De no realizarse otras reformas que fortalezcan los componentes no contributivos de los sistemas previsionales, los grupos ms desprotegidos (y especialmente las mujeres) permanecern al margen de los sistemas contributivos o recibirn beneficios de mala calidad. Hasta el final de la dcada de 1990, las tasas de cobertura no aumentaron en forma significativa y, como muestran numerosos estudios, incluso disminuyeron en algunos casos (Packard, 2001; CEPAL, 2006). De los pases examinados, solo en Colombia se registraron mejoras a partir de la reforma de 1994, mientras que en el Uruguay, cuya reforma data de 1996, el nmero de contribuyentes aument entre 1991 y 1998, disminuy a partir de 1999 y recin volvi a subir entre 2003 y 2009, a medida que la economa se recuper y aument el nivel de empleo (ERT/BPS, 2010). El nivel de calidad de la cobertura de un sistema contributivo depende del monto y de la frecuencia de los aportes de cada participante. En general, los sistemas de beneficio definido prevn perodos mnimos de contribucin que van de 10 a 30 aos para tener derecho al beneficio. Una vez cumplidos los requisitos mnimos, las tasas de reemplazo pueden aumentar con el nmero de aportes realizados. En los sistemas de aporte definido el beneficio depende de la suma actualizada de todos los aportes efectuados, de modo que los contribuyentes que presentan lagunas (perodos sin aportes) tienden a acumular saldos insuficientes y a recibir beneficios de poco valor o por un perodo de tiempo limitado. El concepto generalmente utilizado para medir la frecuencia de los aportes de un participante a lo largo de su vida laboral es la densidad de cotizacin, es decir el cociente entre el nmero de aportes realizados y los meses en que estuvo en edad de trabajar. Algunos estudios revelan que, incluso en algunos de los pases con mayor cobertura previsional, una gran proporcin de participantes en los sistemas contributivos de la regin se encuentra, en la prctica, subasegurada. La densidad media de los afiliados en la Argentina y en Chile (datos de 2005) es de alrededor del 50%, porcentaje que se encuentra muy por debajo de las proyecciones realizadas por los creadores de los sistemas de capitalizacin individual. En el Uruguay esa tasa es del 60%, tambin por debajo de los 35 aos de aporte exigidos en el nuevo sistema pblico para tener derecho a una jubilacin comn a partir de los 60 aos (Berstein, Larran y Pino, 2005; CEPAL, 2006).

99

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

En general, las densidades de cotizacin son inferiores a los requisitos mnimos para tener derecho al beneficio. Esto afecta particularmente a los contribuyentes de bajos ingresos y a las mujeres. Los sistemas de capitalizacin individual y aporte definido crean desigualdades en la calidad de las prestaciones contributivas entre hombres y mujeres. En el Uruguay, el nmero de jubilaciones concedidas entre 1996 y 2009 se mantuvo prcticamente estacionario. La media anual de concesiones era de 368.344 en 1996 y pas a 365.252 en 2009 (ERT/BPS, 2010).

ii)

Solidaridad

Adems de no extender la cobertura a sectores tradicionalmente excluidos de la economa formal, la adopcin de modelos de cuentas individuales de capitalizacin elimin en gran medida la solidaridad inherente a los sistemas de reparto. Estos modelos tienden a reproducir las inequidades de la vida laboral y a transformarlas en inequidades previsionales (CEPAL, 2006). Para solucionar este problema en algunos pases se incorporaron programas de prestaciones mnimas o subsidios a los aportes previsionales. Ante la reduccin o la prdida de la solidaridad contributiva, en la mayora de los pases en los que se realizaron reformas estructurales se opt por el mecanismo de prestaciones mnimas garantizadas por el Estado, que consiste en un beneficio mensual a los trabajadores que, habiendo contribuido por un determinado nmero de aos, agotaron los fondos acumulados en sus cuentas individuales (es decir que el monto de contribuciones efectuadas no es suficiente para garantizar la prestacin en el momento de la jubilacin). Es el caso de Chile, Colombia, Costa Rica (en el sistema bsico de capitalizacin colectiva), El Salvador, Mxico, Nicaragua, el Per, la Repblica Dominicana y el Uruguay. En la Argentina se estableci la Prestacin Bsica Universal (PBU) para todos los afiliados que comprueben 30 aos de servicios con aportes computables, que es complementaria a las prestaciones autofinanciadas a partir de 65 aos en el caso de los hombres y de 60 aos en el de las mujeres. De acuerdo con la CEPAL (2006), si bien esos mecanismos permiten disminuir una parte de los riesgos ligados a la baja rentabilidad de los fondos de pensin y compensar, al menos en parte, las diferencias de gnero (debidas a la discriminacin salarial, la menor edad de jubilacin y la mayor longevidad de las mujeres), solo mejoran la calidad de cobertura de aquellos afiliados que logren acumular un nmero considerable de aportes (generalmente 20 aos) y excluyen, por lo tanto, a la gran mayora de trabajadores que participan poco o nada en los sistemas contributivos. De acuerdo con algunas proyecciones, en el ao 2025 casi el 50% de los afiliados chilenos habr acumulado fondos insuficientes y no alcanzar a los 20 aos de contribucin exigidos (CEPAL, 2006). Otro mecanismo utilizado ha sido el de los aportes subsidiados por el Estado. Los programas Cuota Social en Mxico y Fondo de Solidaridad Pensional en Colombia son ejemplos de esta modalidad: ambos constituyen subsidios estatales a los contribuyentes y exigen que estos realicen sus aportes. La Cuota Social consiste en una contribucin estatal fija por cada da de aporte para todos los afiliados del sistema privado, mientras que el fondo colombiano est financiado por el Estado y por aportes solidarios de los afiliados de mayores ingresos y subsidia en parte las cotizaciones de los trabajadores de menores ingresos. Entre los pases en los que se realizaron reformas estructurales, Bolivia (Estado Plurinacional de) fue donde se puso en prctica el esquema ms exitoso para compensar la eliminacin del componente solidario. El Bono Solidario (Bonosol), introducido en 1997, es en realidad un esquema no contributivo, similar al beneficio de prestacin continuada (BPC) y a la jubilacin rural existentes en el Brasil. El Bonosol prev un beneficio mensual vitalicio a toda la poblacin con ms de 65 aos de edad, sin exigencia de aportes o de comprobacin de ingresos (esto lo distingue tanto de la jubilacin rural como del BPC, que son los principales esquemas no contributivos para jubilaciones del Brasil). El Bonosol se financia mediante la capitalizacin de empresas pblicas privatizadas y su concesin est restringida a las personas que hayan cumplido 21 aos de edad antes del 31 de diciembre de 1995. An as el Bonosol permiti un cambio notable en la cobertura previsional. En 2002 la cobertura media de la poblacin con ms de 60 aos era del 55% con el Bonosol y del 15% sin dicho beneficio.

100

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

iii)

Sostenibilidad financiera y eficiencia

Si bien en distinta medida, en la mayora de las evaluaciones se afirma que las reformas estructurales destinadas a introducir la capitalizacin en los sistemas previsionales mejoran la solvencia fiscal a largo plazo (CEPAL, 2006, Holzmann y Hinz, 2005). Sin embargo, se seala tambin que el principal problema reside en los altos costos de la transicin. Las reformas estructurales paralelas y mixtas permiten una cierta dilucin de dichos costos. Esto no ocurre en el caso de las reformas estructurales sustitutivas, que suponen el cierre del sistema de reparto -y en consecuencia prohben el ingreso de nuevos afiliados a dicho sistema-, la transferencia de gran parte de los afiliados del sistema de reparto al sistema de capitalizacin y la asuncin de los compromisos relativos a los derechos adquiridos de estos ltimos. En este caso los costos de transicin son inmediatos y se prolongan por mucho tiempo. De hecho () La experiencia regional evidencia que, a corto y mediano plazo, el financiamiento de la transicin de una reforma estructural, combinado con los altos dficits acumulados por los sistemas de reparto () amenaza la trayectoria financiera de las reformas y puede poner en riesgo la proteccin de los adultos mayores que la propia reforma procura garantizar (CEPAL, 2006, pg. 133)51. La idea de que las reformas paramtricas podran mejorar la situacin financiera de los sistemas pblicos, evitando el costo de transicin, se confirm solo en parte. La aprobacin de estas reformas est sujeta a presiones polticas, pues usualmente acarrean consecuencias impopulares. Tambin debido a la presin poltica, las reformas paramtricas pueden no extinguir regmenes especiales, cuyos efectos recaen sobre la viabilidad financiera y la equidad del sistema (CEPAL, 2006). Otro problema mencionado en las evaluaciones se refiere a la concentracin de las administradoras privadas de fondos de pensiones observada en los pases en los que se realizaron reformas estructurales (Cetrngolo y Grushka, 2004; Cetrngolo y Jimnez, 2003; Mesa-Lago, 2004/2007; CEPAL, 2006). En consecuencia, la previsin de que la incorporacin del sector privado, por medio de empresas competitivas de administracin de fondos llevara a una gestin rentable y segura de los fondos de ahorro y a una reduccin gradual de los costos administrativos no se confirm.

2. Programas de transferencias condicionadas


A partir de la dcada de 1990, los programas de transferencias condicionadas de ingresos pasaron a ocupar un lugar destacado en la agenda latinoamericana de polticas pblicas. Las transferencias de ingresos mediante contrapartidas de los beneficiarios apuntan a la reduccin de la pobreza y generalmente estipulan requisitos destinados a acumular capital humano (educacin y salud) con el objetivo de promover la movilidad social de las familias a lo largo del tiempo. Si bien las experiencias pioneras de este tipo de programas denominados en este trabajo programas de transferencia condicionada de ingresos (PTC)52 tuvieron lugar en el Brasil, Chile y Mxico, terminaron por implementarse en casi todos los pases de la regin, como herramienta de proteccin y promocin social (vase el cuadro IV.2, presentado al final del texto). De acuerdo con Bastagli (2009), estos programas reflejan cambios importantes en la propia concepcin de proteccin social, que habra cambiado tanto como la agenda del desarrollo. Para esta autora, la novedad se debe a la persistencia de la pobreza crnica y al fracaso de muchas intervenciones para corregirla, pues en cierto modo la proteccin social siempre fue considerada cara y perjudicial para el desarrollo. No obstante, tambin a juicio de Bastagli (2009), el consenso con respecto a las medidas que incrementen el bienestar de los segmentos de la poblacin vulnerables a los problemas estructurales, las tendencias de largo plazo y las crisis o factores de estacionalidad es cada vez mayor en la actualidad.
51

52

En el caso chileno, estudios anteriores mostraban que la transicin conllevar un gasto anual de cerca del 3,9% del PIB durante los primeros 30 aos (Bravo y Uthoff, 1999). Estos programas tambin se conocen como CCT's (Conditional Cash Transfers).

101

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Fonseca (2008) relaciona el surgimiento de los programas de transferencia condicionada de ingresos a la crisis de la deuda externa de los aos ochenta y a los programas de ajuste estructural, que tambin comenzaron en la regin en esa dcada y se generalizaron en la de 1990, provocando grandes costos sociales y agravando la situacin de los seguros sociales. En este contexto, junto con la reforma de los modelos de seguro, surgen en la regin las redes de proteccin social destinadas a los grupos ms vulnerables, con la creacin, a partir de la segunda mitad de los aos noventa, de los primeros programas de transferencias monetarias condicionadas. De acuerdo con esa autora, las reformas adoptadas revelan una ruptura con la nocin de solidaridad como principio estructurante de la proteccin social. Adems, si bien los PTC expresan propuestas formuladas por organismos como el Banco Mundial, condujeron a la revisin de los conceptos de focalizacin y selectividad. Sin embargo, cabe sealar que, con excepcin del Paraguay (donde la fuente de financiamiento fue exclusivamente el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)) y de El Salvador (donde el programa fue financiado por el BID, el Banco Mundial y otros organismos internacionales), los gobiernos participaron en la financiacin de todos los programas y en siete casos como fuente exclusiva. En las notas al cuadro IV.2 se detallan las fuentes de financiamiento. De acuerdo con Fonseca y Viana (2006), los diversos aspectos que confieren carcter innovador a estos programas incluyen el rompimiento de la tradicin de las canastas bsicas, el beneficio monetario sin el requisito de aportes previos, como en el seguro social, y la garanta, aunque temporaria, de derechos a la educacin, la salud y la alimentacin. Otro aspecto sealado por Fonseca (2008) es la predominancia de mujeres como titulares de estos beneficios, justificada por el argumento del empoderamiento. Villatoro (2005) tambin subraya la relacin entre el surgimiento de los PTC y la crisis de los aos ochenta y el agotamiento del modelo tradicional de polticas sociales, que exiga una marcada participacin del Estado y se centraba tanto en la universalizacin de la oferta de servicios sociales como en la segmentacin del acceso a la proteccin. Ese agotamiento condujo a la formulacin de polticas minimalistas-focalizadas, orientadas inicialmente al alivio de los peores efectos de la crisis econmica y de los programas de ajuste instrumentados durante la llamada dcada perdida y luego ampliadas con objetivos de desarrollo de los activos, el capital humano y las capacidades de los ms pobres. En algunas evaluaciones se destaca la eficiencia de los PTC para alcanzar a su pblico objetivo. En promedio, el 80% de los beneficios llega al 40% de las familias ms pobres (Coady, Grosh y Hoddinott, 2004; Lindert, Skoufias y Shapiro, 2005; La Brire, Bndicte y Rawling, 2006). De acuerdo con esos autores, el grado de cumplimiento de los objetivos bsicos de los programas, como la reduccin de la pobreza en el corto plazo mediante el aumento de los gastos totales y la disminucin de la desnutricin entre los nios, es bastante satisfactorio. La evaluacin de Bastagli (2009) sobre la base de una seleccin de seis pases representativos (Brasil, Chile, Colombia, Honduras, Mxico y Nicaragua) presenta semejanzas con el estudio de Handa y Davis (2006), realizado con respecto a los mismos pases en un perodo anterior y que en ese caso incluye el estudio del programa de transferencia condicionada de ingresos de Jamaica, el Programme for Advancement Through Health and Education (PATH). Algunos aspectos destacados en esos estudios merecen un examen ms detallado. En Chile, el Programa Puente - Chile Solidario ofrece a sus beneficiarios una variedad de servicios personalizados destinados a ayudarlos a superar la pobreza. Hace hincapi en la creacin de incentivos adecuados para modificar el comportamiento del beneficiario y deriva de la percepcin dominante en el pas de que los incentivos generados por las transferencias sociales preexistentes son en gran parte responsables de la persistencia de la pobreza extrema (Cohen y Franco, 2006). De acuerdo con el anlisis de Bastigli (2009), en los casos de Colombia y Honduras los CCTs se introdujeron inicialmente como medidas compensatorias dirigidas a los ms pobres, que resultaron afectados por perodos de adaptacin derivados de crisis econmicas en la regin. De ese modo, el programa Familias en Accin se cre en un principio como respuesta de emergencia a una de

102

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

las peores recesiones del pas (1996-1999) y se introdujo como componente del programa Red de Apoyo Social (RAS) del Plan Colombia. Si bien el programa Familias en Accin se ha transformado en un componente de largo plazo del sistema de proteccin social de Colombia, a juicio de la autora su enfoque de emergencia refleja en gran medida los motivos subyacentes a su introduccin. En forma anloga, el Programa de Asignacin Familiar (PRAF) de Honduras se estableci en 1990 como un programa de transicin para aliviar el peso del ajuste macroeconmico sobre los pobres (Cohen y Franco, 2006). El motivo subyacente era compensar la reduccin de ingresos derivada del perodo de adaptacin entre las familias ms pobres. La reestructuracin del PRAF en 1998 refleja un cambio en las metas del programa: en lugar de aliviar la pobreza a corto plazo se procura atacar sus causas. El objetivo principal del PRAF en esta segunda fase consiste en incentivar a las familias pobres a invertir en educacin y salud, concedindoles incentivos para ampliar el ingreso en la escuela primaria e incrementar los cuidados de salud (Glewwe y Olinto, 2004). La principal meta de los PTC consiste en promover la acumulacin de capital humano en los segmentos ms pobres de la poblacin, que corren el riesgo de quedar excluidos del acceso a los servicios bsicos de educacin y salud. Ese es el caso del programa Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa) en Mxico, creado en 1997 y conocido en la actualidad como Oportunidades. Mediante el programa se procura mejorar la salud, la nutricin y la educacin de los segmentos ms pobres, sobre todo de los nios y nias y sus madres. Su introduccin estuvo acompaada por una gran reorganizacin de la poltica social de Mxico. Los subsidios alimentarios se extinguieron gradualmente y se instituyeron reformas administrativas para mejorar la integracin entre los programas de gobierno (Levy y Rodrguez, 2004). Fonseca (2008) sistematiza los datos relativos a los programas de algunos pases, entre los que destaca el programa Juntos en el Per, en particular sus criterios de focalizacin geogrfica y de domicilios y el criterio de validacin comunitaria (la lista de familias pobres est sometida a una asamblea comunitaria que tiene autoridad para reducir el nmero de familias). El programa Juntos se concentra en las familias pobres con nios. En otros pases, como el Brasil, Mxico y la Repblica Dominicana, se procur tambin incluir a las familias pobres sin hijos o a los individuos pobres. Pese a que el principio de las contrapartidas est siempre presente, la autora seala que no es posible verificar su efectivo cumplimiento en muchos pases. Fonseca (2008) aclara que en un gran nmero de pases los PTC cuentan con el apoyo de programas complementarios que apuntan a mejorar las condiciones de vida, entre ellos los referidos al acceso al agua potable, saneamiento, electricidad, ampliacin de capacidades, capacitacin laboral, alfabetizacin, garanta de oportunidades, asistencia tcnica para proyectos productivos y microcrdito, con miras a la construccin de vas de salida de la pobreza. Fonseca y Viana (2006) examinan esas caractersticas en forma detallada y hacen referencia a los aspectos subrayados por varios estudiosos del tema. Entre ellos se menciona que en algunos casos las personas ms pobres y las que residen en localidades en las cuales no hay oferta de servicios pblicos no pueden acceder a los programas. En los debates tambin se hace hincapi en la necesidad de garantizar la oferta sectorial de educacin y salud y de trabajar con la nocin de complementariedad, as como de entender que las corresponsabilidades van en dos direcciones: al Estado corresponde la oferta y a las familias el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes. Un tema de gran relevancia es la sostenibilidad de los programas y, an ms importante, la construccin de vas de salida, para permitir que los beneficiarios dejen de depender de la transferencia monetaria y asegurar su permanencia en el sistema de proteccin social. Como ya se ha mencionado, Fonseca y Viana (2006) sealan algunas caractersticas comunes a los programas, entre ellas la focalizacin (familias pobres con nios y adolescentes) y la corresponsabilidad relativa a los componentes de salud y educacin. El tema de la focalizacin tambin se interpreta como equidad: los programas estn dirigidos a los ms pobres y vulnerables (que tengan nios y adolescentes) y por eso los sistemas de registro y seleccin cobran gran importancia. Las condicionalidades establecidas por los programas se traducen en un enfoque 103

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

integral: acciones coordinadas entre los distintos sectores de las polticas sociales para promover sinergias, enfrentar las caractersticas multidimensionales de la pobreza y optimizar el gasto social. De acuerdo con las autoras, existen adems otros dos componentes comunes a todos los programas: la transparencia, es decir los controles sociales con la participacin del Estado y de organizaciones de la sociedad como las asambleas comunitarias de validacin en el Per o los comits de revisin en el caso del Paraguay, entre otros mecanismos; y la evaluacin, entendida como medicin de los efectos en las condiciones de vida y como mejoras en los indicadores sociales, para realizar eventuales ajustes y rendir cuentas del gasto pblico. En esa lnea de razonamiento, las autoras afirman que los programas plantean algunos desafos en cuanto a la salud o la educacin como derechos, pues la titularidad de los derechos es transitoria, visto que el acceso deriva de la condicin de pobreza y del vnculo con el programa de transferencia de ingresos. En la mayor parte de los pases el acceso est garantizado mientras la familia beneficiaria permanezca en el programa.

a)

Alcance, repercusiones y tendencias

En el caso brasileo, algunos estudios ms recientes, como los del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) (texto para discusin, 1228, out. 2006), indican que todas las transferencias de ingresos promueven la reduccin de la pobreza. En virtud de los valores transferidos, el beneficio de prestacin continuada, las pensiones y las jubilaciones de un valor mnimo equivalente a un salario mnimo pudieron retirar a las familias de la indigencia y de la pobreza. Si bien los dems programas de transferencia de ingresos mejoraron la situacin de las familias beneficiarias, no fueron suficientes para retirar a todas ellas de la pobreza. En otras palabras, mientras el BPC y las jubilaciones y pensiones por un valor mnimo equivalente a un salario mnimo tuvieron repercusiones claras sobre la incidencia y la intensidad de la pobreza, las dems transferencias incidieron solo en la intensidad de la pobreza, un aspecto importante pero que contribuye poco a modificar la proporcin de pobres en la poblacin. Los programas de transferencia desempearon un papel importante en la reduccin de la desigualdad observada en el Brasil entre 1995 y 2004. En el marco del debate internacional, Soares y Britto (2008) afirman que los PTC implementados en ms de una docena de pases latinoamericanos en los ltimos 10 aos enfrentan en la actualidad nuevos y viejos desafos. Los modelos originales difundidos ampliamente no evitaron que en los nuevos programas se plantearan problemas todava sin resolver. De acuerdo con esos autores, en particular, el tema de las reglas de graduacin, o como algunos prefieren decir, las estrategias de salida requieren una evaluacin y un debate continuos (Soares y Brito, 2008:2)53. Para algunos autores, el programa mexicano Progresa, actualmente denominado Oportunidades, ha sido la principal fuente de inspiracin para los programas de transferencias condicionadas de ingresos en la regin. Este programa se destaca por dar prioridad al objetivo de largo plazo de acumulacin de capital humano, asegurando que los nios asistan a la escuela. Ese nfasis se ha traducido en un porcentaje muy bajo de graduaciones, apenas el 0,11% de los beneficiarios desde la creacin del programa en 1997. Esto se debe a que, como el xito de la iniciativa depende de la ruptura de la transmisin intergeneracional de la pobreza, los nios beneficiados deben permanecer en el programa hasta completar todos los ciclos educativos. El programa Chile Solidario no tiene un enfoque tan marcado en la generacin de capital humano, sino que se concentra en las familias en condiciones de extrema pobreza. Adems de las transferencias monetarias incluye la provisin de apoyo psicosocial intensivo durante dos aos, por medio del componente Puente. Muchos analistas lo consideran un programa modelo, pues dicho

53

En general, los programas establecen un tiempo de permanencia determinado, aproximadamente de tres a cinco aos, con derecho a una nueva certificacin. En el caso de Chile, por ejemplo, el tiempo mximo es de cinco aos.

104

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

soporte intensivo se considera como una puerta de salida de la extrema pobreza, a diferencia de la transferencia de recursos, que podra generar dependencia. Sin embargo, incluso cuando las familias dejan el componente Puente despus de dos aos pueden ser elegibles para otras transferencias de recursos de la red de proteccin social, entre ellas el Subsidio nico Familiar. Otros programas como Tekopor en el Paraguay y Red Solidaria en El Salvador ilustran los retos enfrentados en pases con poca capacidad institucional y de financiamiento. Al igual que Oportunidades en Mxico, ambos programas hacen hincapi en condicionalidades que aseguren la acumulacin de capital humano. No obstante, las familias beneficiarias pueden permanecer en el programa solo por tres aos, pasados los cuales se debe volver a evaluar su situacin de pobreza y prepararla para dejar de recibir las transferencias. Ese breve perodo refleja las tensiones entre los dos principales objetivos de la mayora de los programas: aliviar la pobreza en el corto plazo (mediante las transferencias) y romper su transmisin intergeneracional (por medio de condicionalidades de salud y educacin). Sera razonable, por ejemplo, graduar a las familias antes de que los nios beneficiarios hayan completado su escolarizacin o el ciclo de inmunizacin? Conforme la argumentacin de estos autores, el componente de apoyo familiar del programa paraguayo, concebido para permitir que las familias se graden de la pobreza en un perodo de tres aos, no es coherente con sus objetivos de capital humano, que requieren un perodo de cobertura ms largo. No obstante, la falta de apoyo financiero e institucional para mantener el programa explica en parte su corta duracin. Esto a su vez justifica el debate anterior suscitado por Fonseca y Viana (2006) sobre la sostenibilidad como un desafo que los PTC y los programas complementarios deben enfrentar. Por ese motivo, el enfoque de capital humano se cambi por el de actividades complementarias, con miras a impulsar la capacidad productiva de las familias de modo que puedan superar la pobreza en tres aos. Por otra parte, el mantenimiento de los guas familiares del Tekopor para proveer el necesario apoyo intensivo a las familias supondra costos administrativos adicionales e impedira la ampliacin de la cobertura del programa entre las personas extremadamente pobres. Como plantea una gran parte de los estudiosos del tema, uno de los mayores desafos de estos programas consiste en asegurar apoyo poltico suficiente para garantizar su continuidad ms all del perodo inicial de tres aos. Por ejemplo, el lmite inicial de tres aos del programa Familias en Accin de Colombia fue efectivamente eliminado a medida que los objetivos de capital humano cobraron importancia en la agenda del programa54. De Brauw y Hoddinott (2008) retoman el tema de las condicionalidades en forma muy esclarecedora y brindan orientaciones sobre ese asunto abordado en tantos otros estudios mencionados en este trabajo. Si bien existen varias razones para la adopcin de condicionalidades, algunos especialistas plantean restricciones a su aplicacin. Las condicionalidades imponen costos adicionales a los programas, que deben ser superados por los beneficios para que estas sean efectivas desde el punto de vista econmico. El principal costo relacionado con las condicionalidades es el de control y evaluacin. Por otra parte, las condicionalidades pueden dar espacio a la corrupcin (pues los individuos responsables de la certificacin de su cumplimiento pueden cobrar a las familias para que declaren una reduccin de las ganancias de bienestar ligadas a la participacin en el programa (de Brauw y Hoddnott (2008:1). Las condicionalidades tambin pueden considerarse desmerecedoras para

54

Es necesario esperar para ver si, de hecho, el lmite de tres aos, que ya fue descartado en El Salvador, se cumplir estrictamente en el Paraguay. Si estos programas recibieran un apoyo poltico ms amplio, podran evolucionar para convertirse en elementos permanentes de las estrategias de proteccin social de dichos pases, recibir presupuestos mayores y ampliar su cobertura. En caso contrario, permanecern como meros experimentos que si bien beneficiarn a algunas familias extremadamente pobres por, al menos, un corto perodo de tiempo, tendrn repercusiones insignificantes en la pobreza extrema a largo plazo. Para finalizar cun necesarias son las condicionalidades en un programa de transferencias condicionadas?

105

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

los pobres, pues se puede argumentar que su imposicin se basa en el presupuesto de que son irracionales o incapaces de definir qu es mejor para ellos.

b)

Comentarios finales

Si bien los PTC se han generalizado en la regin, su alcance vara mucho de un pas a otro y revela distintos grados de prioridad conferidos por los respectivos gobiernos a los programas de este tipo. El ndice de cobertura de la poblacin en situacin de indigencia (vase el cuadro IV.2) fue del 100% en siete pases (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Trinidad y Tobago y Uruguay), de ms del 80% en dos pases (Colombia y Panam) y superior al 50% en otros tres (Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica y Per). En el caso de El Salvador, Guatemala, Honduras y la Repblica Dominicana los programas cubrieron a ms de un tercio de la poblacin de indigentes, mientras que solo en Nicaragua y el Paraguay se registraron ndices de cobertura muy bajos, del 7,7% y el 4,6% respectivamente. Los documentos elaborados por las organizaciones multilaterales y los estudios realizados en el mbito acadmico difcilmente hacen referencia a percepciones, evaluaciones o conclusiones excepcionalmente diferentes sobre los programas de transferencia condicionada de ingresos en Amrica Latina y el Caribe. En la mayora de esos trabajos se destacan los programas Bolsa Famlia, el programa de Chile y el de Mxico como aquellos que registran un desempeo excelente en la seleccin de beneficiarios -no obstante los mtodos utilizados para ello sean distintos en los tres pases y la evaluacin sea siempre considerada un problema- al disminuir la exclusin de parte de la poblacin elegible. En la literatura especializada los PTC se han convertido en instrumentos centrales de las polticas de reduccin de la pobreza en los pases de la regin, que sobreviven a los cambios de gobierno y contribuyen a situar la pobreza como un tema prioritario en la agenda de las polticas sociales. Una de las razones puede encontrarse al examinar el volumen de los gastos realizados en esos programas. En los casos ejemplares del Brasil y Mxico -con una cobertura del 100% de la poblacin indigente y superior al 70% de la poblacin pobre- el porcentaje del PIB destinado a esos programas es de poco ms del 0,4% y solo supera el 0,5% del PIB en el Ecuador. Las consecuencias que derivan de esto son bastante complejas desde el punto de vista poltico, de las polticas pblicas y sociales, y del tipo de contribucin terica de los estudiosos del tema que se presenta. Sin embargo, es todava pronto para saber si los programas pueden evitar la reproduccin de la pobreza a largo plazo y no ha sido posible verificar las intervenciones realizadas. Los diseos de los programas son muy similares y se repiten incluso en experiencias en otros continentes, de modo que aumenta la necesidad de ms y mejores anlisis del fenmeno reciente que los PTC representan. Los textos mencionados en este trabajo procuran dar cuenta de la mirada de temas relativos a las tensiones, modalidades, racionalidades y dinmicas de los PTC en Amrica Latina y el Caribe.

C. Proteccin social en Amrica Latina: el futuro55


Es imposible proceder a una evaluacin rigurosa de las reformas realizadas a los sistemas de proteccin social en la regin as como de la evolucin y el desempeo reciente de dichos sistemas sin examinar las condiciones macroeconmicas que han prevalecido en los ltimos aos. De 2003 a 2008 los pases de la regin atravesaron un perodo de seis aos consecutivos de crecimiento, en un proceso que, por su intensidad, duracin y caractersticas, no tuvo paralelo en los ltimos 30 aos. Las tasas de crecimiento registradas en esos aos superaron incluso la tasa media del

55

Esta seccin cont con la colaboracin de Salvador Werneck Vianna, economista del IPEA, tanto para la elaboracin del texto como para la recoleccin de los datos estadsticos.

106

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

perodo 1950-197956. En el perodo mencionado el producto regional creci a una tasa anual media del 4,8%, acumulando un crecimiento del PIB por habitante del 22,1%, equivalente al 3,4% anual. Cabe destacar que el crecimiento alcanz prcticamente a todas las economas de la regin y estuvo acompaado por una mejora cuantitativa y cualitativa de las variables econmicas fundamentales: supervits en la cuenta corriente de la balanza de pagos, relacionados con la recuperacin de los trminos de intercambio (en particular en Amrica del Sur) y el crecimiento de las remesas de los trabajadores emigrados (Mxico y Centroamrica); evolucin favorable de las cuentas pblicas, con aumento del supervit primario y reduccin casi total del dficit global, que permiti una considerable disminucin de la deuda pblica; abundante liquidez en los mercados internacionales de capitales, con reduccin del riesgo-pas, que permiti un aumento de las reservas internacionales y una disminucin de la deuda externa neta; marcado aumento de la demanda de trabajo, con considerable generacin de empleos formales y reduccin de las tasas de desempleo, no obstante la proporcin del trabajo informal haya permanecido elevada; mejora en la distribucin del ingreso; disminucin de las tasas de pobreza e indigencia entre los aos 2002 y 2008, debido al incremento de los ingresos medios de las familias y a la mejora en la distribucin del ingreso.

La reciente crisis internacional interrumpi ese ciclo y determin la necesidad de realizar una evaluacin que permita sealar algunos de sus aspectos caractersticos y examinar la manera en que se transmiti a las economas de la regin. En particular se deben observar sus repercusiones en las finanzas pblicas, que se reflejarn, en ltima instancia, en las polticas sociales.

1. Consideraciones sobre el gasto social en Amrica Latina


Las consideraciones realizadas sobre las condiciones macroeconmicas que prevalecieron en la regin explican en gran medida el comportamiento relativo al gasto social en el perodo de referencia. Tomando como base el ao 1990, se puede verificar que todas las variables seleccionadas presentaron un crecimiento notable en relacin con el PIB: los gastos totales aumentaron un 51%, mientras que los recursos destinados a los sistemas de proteccin social, vivienda y educacin se incrementaron un 65%, un 66% y un 47%, respectivamente. Si bien en menor proporcin, tambin se registr un incremento en los gastos de salud (28%). En el perodo ms reciente (2003-2008) se observa un aumento considerable de los gastos en este ltimo sector (vase el cuadro IV.3 al final del texto) y tambin de los gastos sociales per cpita. En el cuadro IV.3 se puede apreciar que todos los tems seleccionados registraron aumentos relevantes de 1990 a 2008: el gasto total per cpita prcticamente se duplic, con un crecimiento superior a la media relativa a los gastos en vivienda y seguridad. Los sectores que ms crecieron en el perodo 2003-2008 fueron los de vivienda y salud. Como se mencion anteriormente, en el perodo considerado se registr una mejora en la distribucin del ingreso. En el cuadro IV.4 se muestra la evolucin del ndice a comienzos del siglo con los valores registrados en 2008 y se lo compara con el gasto social, per cpita y como proporcin del PIB. De los datos surge que la desigualdad en la distribucin del ingreso se redujo en 12 pases (Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de)), en los cuales, con excepcin de Chile, aument el gasto social por habitante. El indicador del gasto social como

56

Cabe sealar que, no obstante, este no fue el perodo de seis aos consecutivos con mayor tasa de crecimiento: entre 1968 y 1973, por ejemplo, la tasa de crecimiento del PIB per cpita fue del 4,1%.

107

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

proporcin del PIB se redujo en Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, El Salvador y el Uruguay y aument en los dems pases, con excepcin del Per, donde tambin aument entre 2002 y 2007 pero en 2008 fue igual al valor registrado en 2001. Por otra parte, la desigualdad en la distribucin del ingreso aument en seis pases (Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico y Repblica Dominicana). Si bien en todos ellos se incrementaron los gastos sociales por habitante, el nivel de dicho aumento solo fue significativo en el caso de Mxico. Uno de los datos que ms llaman la atencin es la gran disparidad entre los diferentes pases con respecto al gasto social. Por ejemplo, el gasto social per cpita en el Uruguay es ms de 22 veces el de Nicaragua. Asimismo, se observa que en los seis pases donde aument la desigualdad en la distribucin del ingreso se registraron aumentos en el gasto social total como proporcin del PIB. Para obtener correlaciones ms significativas se realizaron algunos ejercicios estadsticos que se resumen en los cuadros IV.5 y IV.6. En el primero de ellos se compara el gasto social total como proporcin del PIB con el indicador de pobreza (proporcin de la poblacin pobre en la poblacin total), con respecto a aos y pases seleccionados. A simple vista se puede afirmar que en la regin en su conjunto aumentaron los gastos sociales y disminuy la pobreza, en un contexto de crecimiento del PIB. Sin embargo, esa afirmacin debe ser calificada. Bolivia (Estado Plurinacional de), por ejemplo, fue el nico pas donde la pobreza aument, registrndose, al mismo tiempo, una reduccin del gasto social con respecto al PIB. El Brasil, por otra parte, fue el pas donde se verific el mayor aumento de la relacin entre el gasto social total y el PIB (4,8%). Entre los otros pases en los que se redujeron los gastos sociales, adems de Bolivia (Estado Plurinacional de), se encuentran Chile, El Salvador y el Uruguay. Si bien en la Argentina se registr la mayor reduccin de la pobreza (el 24,4% de la poblacin dej de ser clasificada como pobre), es importante recordar que 2001 fue un ao de grave crisis econmica en ese pas, que deriv en un enorme aumento de la pobreza urbana, de modo que el resultado de 2006 constituye un retorno al padrn anterior57. Con respecto al cuadro IV.6, en el que se compara la variacin del PIB per cpita y del gasto social per cpita en pases y aos seleccionados, llama la atencin el caso de la Argentina. Ese pas no solo registr el mayor PIB y el mayor gasto social per cpita de la regin en los dos aos analizados, sino tambin la mayor tasa de crecimiento de las dos variables. El gasto social por habitante creci en proporcin superior al ingreso per cpita. Cabe recordar que los ndices de desigualdad y pobreza argentinos tambin son inferiores a la media latinoamericana. Del mismo cuadro surge que el crecimiento del gasto social por habitante fue superior al incremento del ingreso por habitante en Amrica Latina en su conjunto. Para ello contribuyeron, adems de la Argentina, el Brasil, Mxico y Nicaragua y, con menor relevancia, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, Honduras, la Repblica Dominicana y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Sin embargo, algunos pases registraron un crecimiento del gasto social por habitante inferior al crecimiento del ingreso por habitante. Es sobre todo el caso de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Paraguay (pases en los que los gastos sociales permanecieron prcticamente estancados en trminos reales) y el Per, pero tambin de Chile, El Salvador, Guatemala, Panam y el Uruguay. Por ltimo, si bien la informacin que figura en el cuadro IV.7 no permite una comparacin perfecta debido a la heterogeneidad de los datos relativos al gasto pblico de naturaleza social, permiten la realizacin de valiosas observaciones. Para la realizacin del ejercicio se examin el comportamiento de la relacin entre el gasto social y el gasto pblico total en cuatro bienios seleccionados. En 4 de los 21 pases analizados no se dispona de informacin relativa a todos los bienios. En 8 de los 17 pases restantes, las tasas de crecimiento del indicador fueron superiores al 30% en el perodo completo, destacndose Guatemala con una variacin del 73,6%. En todos se
57

A modo de ejemplo, la pobreza en las reas urbanas de la Argentina en los aos 1994 y 1999 fue del 16,1% y el 23,7%, respectivamente; la diferencia se explica por las distintas metodologas adoptadas en esos aos, que impiden una comparacin directa.

108

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

registr una aceleracin de dicho crecimiento al segmentarse por bienio. En este caso se destaca el Brasil, que en el bienio 2006-2007 present una tasa de crecimiento del 73,4%. Con respecto a este ltimo bienio, cabe sealar que el indicador aument en todos los pases: en 11 de ellos el crecimiento fue superior al 50% y en 6 vari entre el 30% y el 48%. El nico pas con respecto al cual no se obtuvieron datos relativos al ltimo bienio, el Per, creci un 45% en el bienio 2000-2001. El peor desempeo corresponde al Ecuador y Jamaica. En Jamaica la relacin entre el gasto social y el gasto total se redujo en todos los bienios, acumulando una contraccin superior al 39% en el perodo completo. En el caso del Ecuador, si bien se observa una recuperacin en el ltimo bienio despus de una reduccin en los tres primeros, la contraccin acumulada fue casi del 35%. En Costa Rica y Trinidad y Tobago tambin se registr una reduccin en el perodo completo (del 7,5% y el 27,6% respectivamente), con un desempeo inestable cuando se desagregan los bienios.

D. Reconstruccin de la agenda
Los tiempos en Amrica Latina y el Caribe han cambiado y con ellos cambi tambin el discurso, que era uno cuando se preparaban las reformas del sistema de proteccin social (que abarcan, como se ha visto, la previsin social y los programas de transferencia condicionada) y es otro en la actualidad inclusive para las agencias internacionales que elaboraron, apoyaron y financiaron los programas de reforma estructural en los pases de la regin. Esas reformas se relacionaron con la crisis econmica que afect a la regin en la dcada de 1980 y se manifest en la reduccin del PIB y el aumento de las tasas de inflacin. A juicio de Fonseca (2008), el alto nivel de la deuda externa y las exigencias de los organismos de financiacin internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo) llevaron a los gobiernos a un compromiso general con reformas de mercado por medio de la privatizacin de los sistemas pblicos de previsin social. Por otra parte, Mesa-Lago y Muller (2004) afirmaban que, a mediados de los aos noventa, la reforma estructural de los sistemas de jubilaciones y pensiones estaba incluida como un punto positivo en las mediciones de riesgo llevadas a cabo por las agencias internacionales. Los autores subrayaban que la recomendacin era unvoca y se diriga a todos los pases de la regin. En 1994 el Banco Mundial preconizaba un modelo de reforma conocido como el modelo de los tres pilares: un pilar bsico, pblico y asistencial para los segmentos ms pobres, un segundo pilar obligatorio pero privado, de carcter contributivo, de contribucin definida y de capitalizacin individual y un tercer pilar, tambin privado, facultativo. Ahora privilegia diseos con pilares mltiples, siempre que contengan elementos de capitalizacin, cuando las condiciones son apropiadas (Holzmann y Hinz, 2005). Reconoce adems que hay una gama diversificada de alternativas para que los gobiernos puedan proporcionar una proteccin efectiva a la poblacin adulta mayor de sus pases, en forma fiscalmente responsable. Pese a que las reformas continan siendo valorizadas y recomendadas por el Banco Mundial, algunos documentos dejan traslucir cierta decepcin por los resultados alcanzados. Al evaluar la experiencia latinoamericana, Holzmann y Hinz (2005) reconocen que no en todos los pases (12) en los que se llevaron a cabo las reformas recomendadas se alcanz la sostenibilidad financiera y que la experiencia con respecto a la provisin de pensiones adecuadas para todos los adultos mayores no es unvoca. Reconocen tambin que las reformas se centraron en el sistema contributivo, que estaba muy cerca del dficit y que, despus de la transicin, deberan liberar recursos fiscales para otros beneficios, incluidos los no contributivos. La flexibilizacin de la posicin del Banco Mundial permite cambiar las bases del debate sobre el futuro de los sistemas de proteccin social y la CEPAL ha cumplido su papel en la ampliacin de esta agenda. En las evaluaciones generales de la CEPAL (2006) y los trabajos de Mesa-Lago (2004) se hace hincapi en la persistencia de lagunas en la proteccin social, destacando sobre todo la

109

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

falta de crecimiento de la proteccin contributiva, la reduccin de la solidaridad y la importancia de los esquemas no contributivos. De esas evaluaciones surgen los conceptos de pacto social y cohesin social, relacionados con el reconocimiento de la necesidad urgente de enfrentar problemas pertinaces: los altos ndices de pobreza e indigencia, la extrema desigualdad (...) as como las diversas formas de discriminacin y de exclusin social (Machinea, 2006). En el Panorama Social de Amrica Latina 2009 de la CEPAL se procura analizar la manera en que los sistemas de proteccin social existentes en la regin pueden atenuar los persistentes fenmenos de pobreza y vulnerabilidad social, visto que las tasas de pobreza, vulnerabilidad y desigualdad continan siendo elevadas. Desde el punto de vista de los sistemas de proteccin social, en el documento se identifican tres grandes grupos de pases, que presentan diferentes capacidades y necesidades sociales y donde los Estados, los mercados y las familias desempean papeles diversos en la produccin de proteccin social. i) El grupo I Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panam y Uruguay est constituido por pases que presentan la proteccin ms universalizada, el mayor gasto social en relacin con el PIB, el mayor gasto en seguridad y asistencia y tambin en salud y educacin. Son tambin los que presentan mayor cobertura en seguridad. En este grupo la probabilidad de acceso a beneficios previsionales, servicios de salud y seguro de desempleo oscila entre el 50% y el 70%.

ii) El grupo II Colombia, Mxico y Ecuador presenta lo que en el documento se denomina regmenes duales, que combinan esquemas familia y Estado, por una parte, y familia y mercado, por otra. En este caso la probabilidad de acceso a los beneficios es de alrededor del 35%. iii) El grupo III Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana incluye a los pases que presentan las tasas ms bajas, identificados como familistas, es decir con una marcada presencia de la proteccin familiar. La probabilidad de acceso a beneficios es inferior al 20%. Cabe destacar que estos grupos de pases se diferencian segn el peso relativo del Estado, el mercado y la familia, o sea del papel que esos componentes desempean en la produccin de bienestar. En los pases del grupo I, por ejemplo, el Estado est ms presente y las familias gastan menos en salud. Sin embargo, de modo general, frente a la crisis actual los Estados latinoamericanos se estn mostrando mucho ms proactivos que en crisis anteriores. Esto se refleja, en primer lugar, en la utilizacin de instrumentos monetarios para sustentar los niveles de actividad, incrementando la liquidez y el acceso al crdito. En segundo lugar, dado que los pases posean margen fiscal, pasaron a usarlo para desarrollar paquetes de inversiones que procuran mantener los niveles de actividad y empleo ante la esperada retraccin del consumo y de la inversin privada. Por ltimo, los Estados han movilizado diversos instrumentos disponibles en sus sistemas de proteccin social para mitigar los efectos sociales de la crisis (CEPAL, 2009). La necesidad de un pacto social aparece como un instrumento necesario para la promocin de los derechos econmicos, sociales y culturales y debe incluir los tres componentes clave que hacen de la poltica social un instrumento de fomento de la equidad, a saber: universalidad, solidaridad y eficiencia (CEPAL, 2006, pg. 15). Los efectos positivos debern extenderse a innumerables campos, no solo en la economa sino tambin en la reduccin del nivel de conflictos y el fortalecimiento de la estabilidad poltica y la institucionalidad democrtica. Los pactos de proteccin y cohesin se establecen entre actores organizados en articulacin con el Estado. Sin embargo esto no se limita a los grupos ms organizados del sector productivo, como los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales. Las nuevas dinmicas de modernizacin e insercin global debilitaron a los actores sindicales y su coordinacin con el sistema poltico. Por otra parte, esos procesos dieron mayor complejidad al mapa de actores sociales, con la irrupcin de actores geogrficos y etarios, entre otros. Es necesario incorporar a la mesa de deliberaciones a los representantes de los excluidos, sobre todo de los trabajadores informales. Esto 110

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

plantea otro desafo a la democracia: dar visibilidad a los actores invisibles, es decir nivelar el campo de juego en cuanto a la participacin activa en las instancias de deliberacin. Por ltimo, dado que la injerencia de los actores en la vida pblica ocurre cada vez ms en los espacios locales, es necesario incorporarlos, tanto los de la esfera privada como los de la pblica. Sobre la base de todo lo que se ha dicho se pueden realizar algunas consideraciones a modo de conclusin. La primera es la constatacin de que la nueva actitud del Banco Mundial se parece a una confesin de culpa por su participacin en el debate anterior y su nfasis en las reformas estructurales. En un contexto en que mejoraron los indicadores sociales incluso con las limitaciones sealadas por la CEPAL la flexibilizacin de la posicin de dicha agencia internacional constituye un reconocimiento de que, ms que a los objetivos de equidad y justicia social, las reformas apuntaban a la bsqueda de equilibrio fiscal y financiero en general. La segunda se refiere a las condiciones econmicas, en particular las de naturaleza fiscal, para sustentar un avance firme y constante de los sistemas de proteccin social en la regin. Antes que nada, la orientacin de dichos avances debe ser la sealada por la CEPAL, a partir de la mencionada idea de pacto. El supuesto indispensable es que el contexto y el apoyo institucional son imprescindibles para la formulacin y la instrumentalizacin de polticas (Documento de 1998, El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos, Serie Libros de la CEPAL, No 47). Estas deben estar orientadas a la obtencin simultnea de cuatro objetivos: solidez macroeconmica, generacin de empleo, proteccin social y educacin. En materia especfica de proteccin social, deben incluir la ampliacin de las coberturas por concepto de desempleo, invalidez, edad y muerte, as como el acceso universal a servicios de salud acordes a los nuevos perfiles de riesgos ligados a los cambios en la estructura productiva. Del mismo modo deben prever un apoyo diferenciado y selectivo a los grupos ms vulnerables. Los datos resumidos en el cuadro IV.8 presentado al final del texto permiten la realizacin de algunas observaciones sobre la continuidad y el fortalecimiento de los sistemas de proteccin social en la regin, que ayuden a deslindar la cuestin del contexto macroeconmico. Estos permiten confirmar la conclusin sealada anteriormente de que las mejores observadas en los indicadores sociales dependieron sobre todo de las elevadas tasas de crecimiento del perodo. Los sistemas de proteccin son elementos indisociables del desarrollo y la posibilidad de alcanzar las mejoras deseadas continuar dependiendo de la firmeza con que los Estados nacionales emprendan polticas firmes de crecimiento. El crecimiento conlleva la reduccin del desempleo y el aumento del empleo formal, lo que ampla la cobertura del sistema previsional y disminuye la necesidad de programas compensatorios. El crecimiento tambin aumenta los ingresos, tanto por concepto de tributos como de aportes sociales. En especial, se puede afirmar que, debido a la baja carga tributaria que prevalece en la regin, existe un margen fiscal para elevar los impuestos y redirigir el gasto a los programas sociales. Incluso en el caso brasileo, en que la carga tributaria es ms elevada, como las tasas de inters y los gastos financieros son muy altos, hay espacio para reducir las tasas de inters y los gastos financieros y aumentar el gasto social (vase el grfico IV.1).

111

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

CUADRO IV.1 SISTEMAS DE PROTECCIN EN AMRICA LATINA: CAMBIOS COMPARADOS


Previsin social Reformas estructurales Pases Sustitutivas (Capitalizacin individual para todos) 1981 1997 1997 1998 2001/2003 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Paralelas (Opcin entre sistema pblico y capitalizacin individual) .. .. .. .. .. 1993 1994 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Mixtas (Sistema pblico bsico y capitalizacin individual complementaria) .. .. .. .. .. .. .. 1994e 1996 2001 2001 .. .. .. .. .. .. .. .. Reformas paramtricas Esquema de pensin mnima (o de prestaciones mnimas) X Xa X X X X X Xb X .. X Xc .. .. .. .. X (2002) .. .. Aportes sociales subsidiados .. .. X .. .. .. X .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Programas de transferencia condicionada de ingresos (PTC)d

Chile Bolivia (Estado Plurinacional de) Mxico El Salvador Repblica Dominicana Per Colombia Argentina Uruguay Ecuador Costa Rica Brasil Venezuela (Repblica Bolivariana de) Honduras Jamaica Caribe de lengua inglesa Nicaragua Paraguay Guatemala

X X X X X X X X X X X X (1999-2003) X (2002) X X X X X X

2002 .. 1997/2005 2005 2001 2005 1996/2001 2002/2005/2009 2000 2001 2000 1995/1999 .. 1990/1008 2002 .. .. 2005 2008

112

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Mesa-Lago (2004, 2007); Bastagli (2009); Hamda y Davis (2006); Cohen y otros (2006b) y Fonseca (2010). a Bonosol (1997). b Prestacin Bsica Universal (PBU). c Jubilacin rural y Beneficios de Prestacin Continuada (BPC) (1988). d Programa Puente-Chile Solidario; PROGRESA/Oportunidades (Mxico); Red Solidaria (El Salvador); Tarjeta Solidaridad-Repblica Dominicana-2005; Familias en Accin (Colombia); JUNTOS (Per); Jefes y Jefas de Hogar-2002; Familias por la Inclusin Social-2005 (Argentina); Beca Escolar-2002; Bono de Desarrollo Humano-2003 (Ecuador); Supermonos-2000 (Costa Rica); Bolsa Alimentao-1995, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil-PETI 1999 y Bolsa Famlia-2003 (Brasil); Programa de Asignacin Familiar-PRAF (Honduras); Programme for Advancement Through Health and Education-PATH (Jamaica); Red de Proteccin Social-RPS (Nicaragua); Tekopor (Paraguay); Mi Familia Progresa- Mifapro (Guatemala). e Mediante la Ley 26.425/08 se elimin el sistema de capitalizacin.

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

CUADRO IV.2 PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN AMRICA LATINA


Cobertura Pases Programa Objetivos Poblacin objetivo Condicionalidades Porcentaje de la poblacin pobre Porcentaje de la poblacin indigente Gasto Porcentaje del gasto pblico total

Porcentaje del PIBm

Jefes y jefas de hogar (2002)

Empleo temporario para jefes de familia desocupados con dependientes menores de 18 aos; Preservacin del capital humano en educacin y salud. Promover la salud y la permanencia en el sistema escolar de los nios y evitar la exclusin de familias pobres. Proteger familias de trabajadores desocupados, no registrados, domsticos y contribuyentes del monotributo social con hijos menores de 18 aos o incapaces. Proteger familias con nios de entre 6 y 11 aos.

Jefes de familia con hijos o dependientes menores de 18 aos, discapacitados o embarazadas

1. Participacin (20 horas por semana) en proyectos de creacin o reparacin de infraestructura econmica y social 2. Asistencia de los hijos menores a la escuela y a los servicios bsicos de salud. 3. Asistencia a la escuela y a los centros de salud 36,6a 100,0 0,20 0,90

1. Argentinae Familias por la inclusin social (2005)

Familias pobres con hijos menores de 19 aos o embarazadas que no cuenten con subsidios provenientes de otros programas Trabajadores desocupados, no registrados, domsticos y contribuyentes del monotributo social con hijos menores de 18 aos o incapaces

113
2. Bolivia (Estado Plurinacional de) f

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

4. Asistencia escolar y control peridico de salud

Asignacin universal por hijo (2009)

Bono Juancito Pinto (2006)

Nios matriculados en escuelas pblicas del 1o al 6o ao de educacin primaria Nios de 5 a 11 aos de edad matriculados en las unidades de educacin alternativa Alumnos de las escuelas pblicas especiales (sin lmite de edad)

5. Matrcula y asistencia de nios a escuelas pblicas 35,3b 55,7 0,335 2,20

(contina)

Cuadro IV.2 (continuacin)


Cobertura Pases Programa Objetivos Poblacin objetivo Condicionalidades Porcentaje de la poblacin pobre Porcentaje de la poblacin indigente Gasto Porcentaje del gasto pblico total

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

Porcentaje del PIBm

Bolsa Escola (2002)

Incrementar la permanencia de los nios en la escuela bsica. Prevenir el trabajo infantil.

Nios de 6 a 15 aos pertenecientes a familias con ingreso mensual per cpita inferior a 90,00 reales. Familias con ingreso mensual per cpita inferior a la mitad del salario mnimo con hijos en edad escolar (7 a 14 aos) Familias con nios en condiciones de extrema pobreza (ingreso per cpita de 17 dlares por mes) y familias pobres con nios (ingreso per cpita de 17 dlares a 34 dlares por mes) Familias en situacin de indigencia

6. 80% a 85% de asistencia escolar

7. 80% de asistencia escolar 83,3a 8. Asistencia a la escuela y calendario de cuidados de salud (vacunacin y visitas peridicas a los centros de salud) 100,0 0,41n 1,70

PETI 3. Brasilf (1995)

Bolsa Famlia (2004)

Reducir la pobreza y la desigualdad a corto y largo plazo.

114
4. Chilei 5. Colombiag

Chile solidario y Programa Puente (2002)

Proveer apoyo integral a familias indigentes en condiciones de extrema pobreza; Incentivos a la insercin en el sistema formal de proteccin social. Proteger nios en domicilios pobres y promover capital humano

9. Cumplimiento de 53 condiciones mnimas en educacin, salud, identificacin, cuidados en el hogar, dinmica familiar, ingreso monetario y trabajo 10. 80% de asistencia escolar 11. Visitas peridicas a los centros de salud para control de crecimiento y desarrollo de menores

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

51,7 b

100,0

0,11o

0,80

Familias en accin (2001)

Familias rurales y urbanas pobres con hijos de 0 a 17 aos, no beneficiarias de los programas "hogares comunitarios" y "empleos en accin"

41,6 b

93,4

0,20

1,30

(contina)

Cuadro IV.2 (continuacin)


Cobertura Pases Programa Objetivos Poblacin objetivo Condicionalidades Porcentaje de la poblacin pobre Porcentaje de la poblacin indigente Gasto Porcentaje del PIBm Porcentaje del gasto pblico total

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

6. Costa Ricaf

Supermonos (2000)

Propiciar el acceso y la permanencia en el sistema educacional de nios y jvenes pobres.

Familias pobres con nios y adolescentes de 7 a 18 aos

7. El Salvadorh

Red solidaria (2004)

Mejorar las condiciones de vida de familias en extrema pobreza, ampliando sus oportunidades y capacidades. Promover el acceso y la permanencia de los nios en el sistema escolar. Mejorar la formacin de capital humano entre los pobres.

Domicilios pobres encabezados por mujeres con hijos menores

12. Asistencia escolar 13. No usar los tickets para comprar bebidas alcohlicas, cigarrillos o drogas 14. No transferir los tickets a otras personas 15. Asistencia escolar 16. Permanencia mxima: tres aos

17,4 b

51,9

0,30

1,60

14,5 b

34,7

0,04n

0,40

Beca escolar (2001) 8. Ecuador


g

Nios de 6 a 15 aos matriculados en el sistema escolar que pertenezcan al quintil ms pobre de la poblacin Domicilios pobres encabezados por mujeres con hijos menores, adultos mayores o discapacitados que no contribuyan con el sistema de seguro social Familias con nios (de 0 a 15 aos) y mujeres embarazadas en situacin de pobreza en municipios seleccionados

115
Bono de desarrollo humano (2003) 9. Guatemalai Mi familia progresa (Mifapro) (2008)

17. 90% de asistencia escolar La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Asistencia escolar de los menores y controles bsicos de salud

83,9a

100,0

0,84

13,10

Desarrollar y mejorar las condiciones de vida de las familias que viven en situacin de pobreza o extrema pobreza, principalmente en el rea rural.

18. Asistencia escolar y controles bsicos de salud

21,2 b

38,7

0,06

0,90

(contina)

Cuadro IV.2 (continuacin)


Cobertura Pases Programa Objetivos Poblacin objetivo Condicionalidades Porcentaje de la poblacin pobre Porcentaje de la poblacin indigente Gasto Porcentaje del gasto pblico total

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

Porcentaje del PIBm

10. Hondurase

Programa de asignacin familiar (PRAF I) (1990) PRAF II (1998)

Incrementar el capital humano en nios pobres, ayudando a romper el crculo de la pobreza.

11. Jamaica

Programme of advancement through health and education (PATH) (2001)

Aliviar la pobreza; Mejorar los resultados educativos y de salud de los pobres; Evitar que las familias caigan en la pobreza en situaciones de crisis.

Familias pobres con nios de 6 a 12 aos que no hayan terminado el 4o ao de la enseanza bsica; nios menores de 3 aos; discapacitados hasta 12 aos; mujeres embarazadas; adultos mayores de 60 aos Familias pobres con nios y adolescentes (0 a 17 aos), mujeres embarazadas o lactantes, adultos mayores y discapacitados

19. Ausencia mxima de la escuela de 7 das 20. Visitas frecuentes a los centros de salud

19,2 b

28,1

0,27

2,40

21. 85% de asistencia escolar 22. Visita peridica a los centros de salud

100,0l

..

0,24

2,80

116
12. Mxicog Programa de educacin, salud y alimentacin (Progresa) (1997) Oportunidades (2002) 13. Nicaragua
e

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Incrementar las capacidades de las familias en condiciones de extrema pobreza mediante inversin en capital humano. Fomentar capital humano en nios pobres

Mi familia (2000)

Familias por debajo de la lnea de pobreza con jvenes de 8 a 18 aos matriculados en la escuela primaria o secundaria, nios de 4 a 24 meses, nios de 2 a 5 aos con desnutricin y mujeres embarazadas o lactantes Nios de 0 a 13 aos de familias pobres Mayores de 6 aos deben estar matriculados en la enseanza bsica

23. 85% de asistencia escolar 24. Visitas peridicas a los centros de salud 25. Asistencia a talleres de salud y nutricin

71,2 b

100,0

0,43

3,70

Asistencia escolar (el nio queda excluido en caso de tener ms de 6 faltas no justificadas) Consultas peridicas a los centros de salud Asistencia a talleres de nutricin Vacunacin de los nios

4,0d

7,7

0,04

0,40

(contina)

Cuadro IV.2 (continuacin)


Cobertura Pases Programa Objetivos Poblacin objetivo Condicionalidades Porcentaje de la poblacin pobre 41,1 b Porcentaje de la poblacin indigente Gasto Porcentaje del PIBm Porcentaje del gasto pblico total7

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

14. Panami

Red de oportunidades (2006) Satisfacer las necesidades bsicas de las familias en condiciones de extrema pobreza y crear oportunidades para el desarrollo de sus potencialidades Aliviar la pobreza a corto plazo y fomentar un nivel de ingresos autosostenible a mediano plazo

Familias encabezadas por mujeres en extrema pobreza Familias rurales en condiciones de pobreza extrema con nios de hasta 15 aos y mujeres embarazadas

26. Asistencia escolar de los menores 27. Asistencia escolar y controles bsicos de salud 28. Permanencia mxima: tres aos

84,3

0,22

2,30

15. Paraguayj

Tekopor (2005)

2,4c

4,6

0,04

0,40

Juntos (2005) 16. Per


i

Familias rurales con mujeres embarazadas, nios de hasta 14 aos, o ambos Poblacin en condiciones de extrema pobreza, identificada por el Sistema nico de Identificacin de Beneficiarios

29. Asistencia escolar y controles bsicos de salud 30. 85% de asistencia escolar 31. Visitas peridicas a centros de salud

22,2 b

63,7

0,16

1,80

117
17. Repblica Dominicanai 18. Suriname Tarjeta solidaridad (2005) Social safety net (2006) Target conditional cash transfer programme (2005) 19. Trinidad y Tabagoi

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Reducir la pobreza extrema y el hambre

18,5 b ..

36,4 ..

0.37 ..

4,10 ..

9,9 b

100,0

0,08p

2,20

(contina)

Cuadro IV.2 (conclusin)


Cobertura Pases Programa Objetivos Poblacin objetivo Condicionalidades Porcentaje de la poblacin pobre Porcentaje de la poblacin indigente Gasto Porcentaje del PIBm Porcentaje del gasto pblico total7

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

Proyecto 300 (2000) 20. Uruguay


i

Ingreso ciudadano (2005)

Insercin escolar de los nios de la calle

Nios de la calle que participen en algn proyecto socioeducativo del Instituto del Nio y Adolescente de Uruguay (INAU) y que tengan entre 6 y 14 aos Familias en condicin de indigencia

32. Asistencia escolar

54,7c

100,0

0,40q

2,00

Notas: a Datos relativos al ao 2009. b Datos relativos al ao 2008. c Datos relativos al ao 2007. d Datos relativos al ao 2006. e Fuentes de financiacin: Gobierno y Banco Interamericano de Desarrollo (BID). f Fuentes de financiacin: Gobierno y Banco Mundial. g Fuentes de financiacin: Gobierno, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Mundial. h Fuentes de financiacin: Gobierno, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial y otras fuentes bilaterales y multilaterales. i Fuentes de financiacin: Gobierno. j Fuentes de financiacin: Banco Interamericano de Desarrollo (BID). k Lneas de pobreza e indigencia conforme metodologa de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Cf. Panorama Social de Amrica Latina 2009. l Pobreza calculada de acuerdo con estimaciones nacionales. m Datos de los presupuestos de los programas. n Dato de 2008. o Dato de 2009. p Dato de 2007. q Dato de 2006.

118

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

CUADRO IV.3 GASTOS SOCIALES EN AMRICA LATINA, 1990-2008


Educacin Ao Porcentajes del PIB 3,33 3,05 3,15 3,57 4,31 4,09 3,95 3,85 4,43 4,53 4,35 4,55 4,28 4,45 4,22 4,32 4,47 4,72 4,89 Per cpita 121,90 113,70 119,15 136,42 169,93 156,31 155,17 156,89 182,05 183,89 181,34 187,29 173,38 181,77 180,43 191,81 207,43 236,70 233,88 Salud Porcentajes del PIB 3,00 2,92 2,84 2,93 3,06 3,32 2,92 3,11 3,12 3,25 3,12 3,30 2,97 3,22 3,23 3,38 3,46 3,84 3,83 Per cpita 109,71 108,87 107,36 112,36 120,54 127,28 114,43 126,79 128,20 131,89 129,89 136,23 120,38 131,44 137,98 150,20 160,79 192,69 183,65 Seguridad Porcentajes del PIB 4,99 4,76 4,97 5,79 5,83 6,20 6,40 6,32 6,58 6,74 6,61 6,73 7,11 6,71 6,82 6,99 7,20 7,92 8,21 Per cpita 183,66 179,05 189,66 223,37 232,13 240,73 254,85 259,71 272,57 273,54 277,90 279,51 290,44 276,52 294,09 313,01 337,04 400,70 398,49 Vivienda Porcentajes del PIB 1,07 1,39 1,34 1,16 0,95 1,01 1,08 1,03 1,04 0,95 1,17 1,15 1,29 1,33 1,37 1,46 1,62 1,82 1,78 Per cpita 77,68 103,10 100,60 88,59 74,89 77,61 84,04 84,09 85,06 77,03 97,21 94,99 104,29 108,63 117,70 129,45 149,98 182,62 170,90 Gastos totales Porcentajes del PIB 12,37 12,11 12,29 13,44 14,15 14,61 14,34 14,31 15,14 15,45 15,25 15,72 15,64 15,69 15,62 16,13 16,73 18,28 18,68 Per cpita 452,12 451,39 464,87 513,85 557,73 569,31 562,46 582,98 622,26 627,43 635,22 647,61 633,66

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

119
a b c

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

640,88 668,25 716,11 776,52 916,77 895,98

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPALESTAT, Estadstica e Indicadores Sociales. PIB: media ponderada de 21 pases (Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay, Venezuela (Repblica Bolivariana de)). Datos de seguridad: media ponderada de 20 pases (los mismos, excepto Nicaragua). Datos de gastos totales en educacin, salud y vivienda: media ponderada por la participacin del PIB en los mismos 21 pases. Bolivia (Estado Plurinacional de) no est incluido en el clculo relativo a los aos 1990, 1991, 1992, 1993, 2005 y 2006; El Salvador no est incluido en el clculo relativo a los aos 1990, 1991, 1992 y 2008; Jamaica no est incluida en el clculo relativo a los aos 1997, 1998, 1999, 2005, 2006, 2007 y 2008; Trinidad y Tobago no est incluido en el clculo relativo a los aos 1997, 1998 y 1999; Ecuador, Honduras y Venezuela (Repblica Bolivariana de) no estn incluidos en el clculo relativo a 2007 y 2008; Argentina, Panam y la Repblica Dominicana no estn incluidos en el clculo relativo a 2008.

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

CUADRO IV.4 NDICE DE GINI Y GASTO SOCIAL TOTAL PER CPITA EN AOS Y PASES SELECCIONADOS (En dlares de 2000)
Inicio de los aos 2000 Pas Gini Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras 2002 - 2006 2002 - 2004 2001 - 2008 2000 - 2006 2002 - 2005 2002 - 2008 2002 - 2006 2001 - 2004 2002 - 2006 2002 - 2006 2002 -2008 2001 - 2005 2002 - 2006 2001 - 2008 2001 - 2008 2002 - 2007 2002 - 2008 2002 - 2006 0,578 0,614 0,639 0,564 0,569 0,488 0,513 0,525 0,542 0,588 0,514 0,579 0,567 0,570 0,525 0,537 0,455 0,500 Gasto social total (Porcentaje del PIB) 19,73 17,17 21,27 14,93 11,54 18,76 5,44 10,71 7,04 10,48 10,25 7,69 8,94 6,24 7,82 7,21 22,79 11,23 Gasto social total per cpita * 1 269 174 786 732 277 760 75 240 109 124 648 60 349 83 158 208 1 357 590 Gini 0,519 0,561 0,594 0,522 0,584 0,473 0,527 0,493 0,585 0,605 0,515 0,532 0,524 0,527 0,476 0,556 0,445 0,447 Ao ms reciente Gasto social total (Porcentaje del PIB) 21,05 16,98 26,05 12,06 12,83 19,32 6,39 10,68 7,78 11,38 12,52 11,17 9,06 8,87 7,82 8,11 21,65 13,44 Gasto social total per cpita * 1 831 176 1 158 710 340 1 002 104 252 126 156 885 94 429 135 229 288 1 767 722

120

Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de)

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2010), Anuario Estadstico de Amrica Latina y El Caribe, 2009 y CEPALSTAT, Estadstica e Indicadores Sociales.

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CUADRO IV.5 POBREZA Y GASTO SOCIAL TOTAL EN AOS Y PASES SELECCIONADOS (En porcentajes y porcentajes del PIB)
Inicio de los aos 2000 Pas Pobreza (personas pobres / total) 2002 - 2006 2002 - 2004 2001 - 2008 2000 - 2006 2002 - 2005 2002 - 2008 2002 - 2006 2001 - 2004 2002 - 2006 2002 - 2006 2002 -2008 2001 - 2005 2002 - 2006 2001 - 2008 2001 - 2008 2002 - 2007 2002 - 2008 2002 - 2006 2002 - 2008
c

Ao ms reciente Pobreza (personas pobres / total) 21,0 63,9 25,8 13,7 46,8 19,0 39,9 47,5 54,8 71,5 34,8 61,9 29,9 58,2 36,2 44,5 14,0 30,2 33,0 Gasto social total (Porcentaje del PIB) 21,05 16,98 26,05 12,06 12,83 19,32 6,39 10,68 7,78 11,38 12,52 11,17 9,06 8,87 7,82 8,11 21,65 13,44 16,2

Gasto social total (Porcentaje del PIB) 19,73 17,17 21,27 14,93 11,54 18,76 5,44 10,71 7,04 10,48 10,25 7,69 8,94 6,24 7,82 7,21 22,79 11,23 12,93

Argentinaa Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuadora El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Perb Repblica Dominicana Uruguaya Venezuela (Repblica Bolivariana de) Amrica Latina

45,4 62,4 37,5 20,2 51,5 20,3 49,0 48,9 60,2 77,3 39,4 69,3 36,9 61,0 54,8 47,1 15,4 48,6 44,0

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2010), Anuario Estadstico de Amrica Latina y El Caribe, 2009, CEPALSTAT, Estadstica e Indicadores Sociales, y clculos propios.
a b

Porcentaje de pobreza solo en reas urbanas. Los gastos sociales del Per como proporcin del PIB aumentan en los aos intermediarios, por lo que retrocedieron en 2008 al nivel de 2001. El gasto social total como proporcin del PIB se calcul por medio de una media ponderada a partir del PIB de cada pas y su participacin en el PIB latinoamericano.

121

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CUADRO IV.6 PIB Y GASTO SOCIAL TOTAL POR HABITANTE (En dlares de 2000)
2002 Pas a b Argentina* c d Bolivia (Estado Plurinacional de)** e Brasil
fg

2008 PIB per cpita 9 884,9 1 173,3 4 448,0 6 235,2 2 983,3 5 188,5 1 744,9 2 676,9 1 698,7 1 452,0 7 092,0 896,7 5 687,9 1 521,4 2 923,6 3 688,1 8 161,5 5 883,8 4908,7 Gasto social total per cpita 2 173,0 178,0 1 158,0 886,0 376,0 1 002,0 104,0 290,0 119,0 156,0 885,0 110,0 491,0 135,0 229,0 288,0 1 767,0 722,0 896,0

PIB per cpita 6 433,7 1 010,5 3 743,8 5 055,1 2 396,9 4 049,3 1 386,4
h

Gasto social total per cpita 1 269,0 174,0 817,0 764,0 277,0 760,0 75,0 252,0 109,0 124,0 648,0 66,0 349,0 133,0 198,0 208,0 1 227,0 489,0 633,7

Chile h Colombia h u Costa Rica i Ecuador** h j El Salvador * Guatemala h Honduras ** h Mxico k Nicaragua k Panam * Per i Repblica Dominicana* h Uruguay
l h

2 280,4 1 549,7 1 179,2 6 320,4 778,4 3 902,0 1 299,3 2 098,0 2 885,0 5 384,7 4 358,2 3 984,9

Paraguay k

Venezuela (Repblica Bolivariana de)** m o Amrica Latina


p

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2010), Anuario Estadstico de Amrica Latina y El Caribe, 2009, CEPALSTAT, Estadstica e Indicadores Sociales, y clculos propios. * El ltimo dato disponible corresponde a 2007. ** El ltimo dato disponible corresponde a 2006.
a

b c d e f g h i j k l m o p

Incluye el gasto pblico en educacin, salud y nutricin, seguridad social, trabajo y asistencia social, vivienda y saneamiento bsico. Los datos presentados corresponden a informacin oficial publicada por cada uno de los pases. Gobierno Nacional (GN) - federal, Gobiernos de las Provincias (GP) y gobiernos locales. En todos los niveles de gobierno estn incluidas las empresas pblicas no financieras. Sector pblico no financiero. Federal, Estadual y Municipal. En todos los niveles de gobierno estn incluidas las empresas pblicas no financieras. Gobierno Central. Sector pblico total. Los gastos en seguridad social todava estn bajo revisin. Presupuesto del gobierno central. Gobierno Central Consolidado. Presupuesto del gobierno central. Corresponde a la ley presupuestaria y sus modificaciones al 31 de diciembre de cada ao. El gasto social total como proporcin del PIB se calcul por medio de una media ponderada a partir del PIB de cada pas y su participacin en el PIB latinoamericano.

122

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CUADRO IV.7 PRIORIDAD DEL GASTO SOCIAL (En porcentaje del gasto pblico total)
Gasto pblico social como porcentaje del gasto pblico total a b c 1990/1991 (I) 29,9 48,9 34,0 35,6 41,3 39,9 32,8 40,7 43,1 38,1 61,2 62,3 62,2 33,0 .. .. .. 38,9 40,6 42,8 26,8 1996/1997 (II) 42,7 51,0 37,0 45,7 52,3 47,1 35,4 40,5 45,6 39,6 65,5 70,8 65,5 39,6 28,1 .. 44,1 42,0 40,7 27,6 19,2 2000/2001 (III) 47,3 62,1 38,4 47,0 61,3 38,3 37,8 45,4 49,9 42,5 67,7 68,1 62,8 45,0 38,6 68,6 42,8 40,5 43,5 20,9 17,1 2006/2007 (IV) 51,8 73,4 50,2 52,4 59,3 57,1 44,0 52,9 48,6 42,1 66,4 67,5 63,9 .. 45,7 71,5 49,1 36,0 29,4 27,9 16,3 Tasa de crecimiento (En porcentajes) (IV / I) 73,6 50,3 47,6 47,1 43,6 43,1 34,2 30,0 12,8 10,7 8,5 8,2 2,8 .. .. .. .. -7,5 -27,6 -34,9 -39,4

Pases

Nivel de Gobiernod

Guatemala Brasil g Nicaragua Cuba Mxico Paraguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) m Honduras Repblica Dominicana Panam Chile Uruguay l Argentina e Per El Salvador Colombia
h

GC Consolidado GCP GC GCP GCP GCP consolidado GC GC GC GC GCC SPNF GCP GG GC SPNF SP GC GC GC

Bolivia (Estado Plurinacional de) f Costa Rica Trinidad y Tobago k Ecuador i Jamaica j

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) 2009, Panorama Social de Amrica Latina.
a

b c

g h i

j k

Incluye el gasto pblico en educacin, salud y nutricin, seguridad social, trabajo y asistencia social, vivienda y saneamiento bsico. Los datos presentados corresponden a la media simple del bienio referido. En la mayor parte de los pases, la cifra de gasto pblico total corresponde a la clasificacin funcional del gasto pblico oficial del pas. Sin examinar la inclusin o exclusin de los servicios de la deuda. SPNF: Sector pblico no financiero; GG: Gobierno general; GC: Gobierno central; GCC: Gobierno central consolidado; GCP: Gobierno central presupuestario. Incluye el gasto del gobierno nacional, de los gobiernos de las provincias y del gobierno central de Buenos Aires y de los gobiernos municipales. En Bolivia (Estado Plurinacional de), SPNF, los valores de 2006-2007 corresponden al ao 2006, que forma parte de la nueva serie 2002-2006 publicada por el pas, no comparable con los aos anteriores. Estimacin del gasto social consolidado, que incluye el gasto federal, estadual y municipal. Las cifras del bienio 2006-2007 corresponden a la nueva serie desde 2002, no comparable con los aos anteriores. Los datos sobre gastos en seguridad social todava estn sujetos a revisiones. La cifra de 2006-2007 corresponde al ao 2006. La cifra de 1996-1997 corresponde a 1996 y la de 2006-2007 corresponde a 2004. En Trinidad y Tobago la serie COFOG comienza a partir del ao 2000, no es comparable con los aos anteriores; 2006-2007 cifras preliminares. La cifra de 1996-1997 corresponde a 1996. En el caso del Uruguay las cifras de 2000-2001 corresponden a la serie publicada por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). No es comparable con cifras anteriores. Corresponde a la ley presupuestaria. En el caso de Venezuela (Repblica Bolivariana de) incluye modificaciones al 31 de diciembre de cada ao. La cifra de 2006-2007 del GCP-empeado corresponde al ao 2006.

123

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

CUADRO IV.8 COMPARATIVO DE INDICADORES SELECCIONADOS EN LA PRIMERA DCADA DEL SIGLO XXI
Reforma Pases PIBa Gasto social total
b

Gasto social per cpita


b

Pobreza

Desigualdad Estructural Paramtrica .. ..

Pensin mnima .. .. ..

Contribucin social subsidiada .. ..

Programa de transferencia condicionada .. ..

Argentina Uruguay Panam Per Venezuela (Repblica Bolivariana de) Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador Colombia Chile Honduras Brasil El Salvador Paraguay Bolivia (Estado Plurinacional de) Nicaragua Mxico Guatemala

7,4 7,2 6,5 5,7 5,1 4,3 4,2 3,9 3,7 3,6 3,5 2,9 2,7 2,6 2,5 2,4 1,9 1,5

b
b

.. ..

124

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

.. .. .. ..


b b

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) 2009, Panorama Social de Amrica Latina. Notas: Variacin positiva del factor considerado; Variacin negativa del factor considerado; Realizaron la reforma considerada; No realizaron la reforma considerada. a Variacin media anual del PIB de 2003 a 2008. b Aumentaron el gasto social per cpita pero en niveles inferiores a los dems.

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO IV.1 GASTOS EN PERSONAL, PAGO DE INTERESES Y OTROS GASTOS, MEDIA 2003-2008 (En porcentajes del PIB)
NIC HND SLV CRI VEN PER ECU COL MEX CHL BRA ARG 1,8 1,8 0 5 2,1 1,4 1,5 5,2 0,8 13,7 12,8 10 Gastos en personal 15 20 25 30 35 40 45 3,9 4,2 6,5 3,4 4,5 7,0 8,67 2,2 8,9 2,7 1,7 2,2 12,3 14,0 15,6 7,1 19,1 10,4 10,1 1,9 0,9 8,1 3,6 11,2 20,2 11,0 18,5

Pago de intereses

Otros gastos

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPALSTAT. Media simple del perodo. A nivel de Gobierno General en el caso del Brasil, Chile, Costa Rica y Nicaragua. En los dems casos los datos corresponden al Gobierno o la Administracin Central. Nota: Otros gastos incluye compra de bienes y servicios, transferencias corrientes y subsidios, otros gastos corrientes y gastos de capital.

Bibliografa
Bastagli, Francesca (2009), From social safety net to social policy? The role of conditional cash transfers in welfare state development in Latin America, Centre for Analysis of Social Exclusion (CASE),London School of Economics and Political Science Working Paper number 60 December, 2009. Berstein, Larran y Pino, (2005), Cobertura, densidad y pensiones en Chile: proyecciones a 30 aos plazo, Santiago de Chile, Divisin Estudios, Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. Bravo y Uthoff, (1999), Transitional fiscal costs and demographic factors in shifting from unfunded to funded pension in Latin America, serie Financiamiento del Desarrollo N 88, CEPAL, Santiago de Chile. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2006), La proteccin social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad (LC/G.2294(SES.31/3)/E), Santiago de Chile. ______ (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2009a), Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, 2008-2009, (LC/G.2410-P), Santiago de Chile, julio. ______ (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2010), Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, (LC/G.2483-P/B), Santiago de Chile. CEPALSTAT. Estatstica e Indicadores Sociales. http://www.eclac.org. Acceso realizado el 30/04/2010. Cetrngolo y Grushka (2004), Sistema previsional argentino: crisis, reforma y crisis de la reforma, serie Financiamiento del Desarrollo, N 151, (LC/L.2219-P/E), CEPAL, Santiago de Chile. Cetrngolo y Jimnez (2003), Poltica fiscal en Argentina durante el rgimen de convertibilidad, serie Gestin Pblica, N 53, CEPAL, Santiago de Chile. Coady, David, Margaret Grosh and John Hoddinott (2004), Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience. Washington, DC, World Bank. 125

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Cohen, Ernesto, y Rolando Franco (2006), Los Programas de Transferencias con Corresponsabilidad en Amrica Latina: Similitudes y Diferencias. En Transferencias con Corresponsabilidad: Una Mirada Latinoamericana, ed. Ernesto Cohen and Rolando Franco, 85-136. Mexico City: SEDESOL. De Brauw, Alan and John Hoddinott (2008). Must Conditional Cash Transfer Programmes Be Conditioned to Be Effective? The Impact of Conditioning Transfers on School Enrollment in Mexico, IFPRI Discussion Paper 757. Washington, DC, International Food Policy Research Institute. De La Brire, Bndicte and Laura Rawlings (2006). Examining Conditional Cash Transfer Programs: A Role for Increased Social Inclusion? Social Protection Discussion Paper 0603. Washington, DC, World Bank. ERT/BPS (2010), Evaluacin de la ley 16.713 a 14 aos de su implementacin. PIT/CNT, Montevideo. Fonseca, Ana (2008), Los sistemas de proteccin social en Amrica Latina: focalizacin vs. universalidad; FAO/ONU, Iniciativa ALCSH, Working Paper N 4. Fonseca, A. y Viana A. (2006) Tenses e avanos na descentralizao das polticas sociais:o caso da Bolsa-Famlia.En: Fleury, Sonia (org). Democracia, Descentralizao e Desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: EAP-FGV. Glewwe, Paul and Pedro Olinto (2004). Evaluating the Impact of CCTs on Schooling: An Experimental Analysis of Honduras PRAF Program. Final report for USAID. Mimeographed document. Handa, Sudhanshu and Davis, Benjamin(2006) The Experience of Conditional Cash Transfers in Latin America and the Caribbean Development Policy Review, 2006, 24 (5): 513-536. Holzmann y Hinz (2005), Soporte del ingreso econmico en la vejez en el siglo veintiuno: una perspectiva internacional de los sistemas de pensiones y de sus reformas, Banco Mundial. IPEA, Texto para Discusin, 1228, out. 2006. Levy, S. y E. Rodrguez (2004). Economic crisis, political transition and poverty policy reform. Mexicos Progresa Oportunidades program, Policy Dialogue series, Washington, DC, BID. Lindert, Kathy, Emmanuel Skoufias and Joseph Shapiro (2006), Redistributing Income to the Poor and the Rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean. Washington, DC: World Bank. Machinea, Jos Luis (2006), Discurso Inaugural. Seminario Internacional Cohesin Social en Amrica Latina y el Caribe: una revisin perentoria de algunas de sus dimensiones, organizado por CEPAL y el Gobierno de Panam, septiembre, 2006. Mesa-Lago, Carmelo (1991). Social Security and Prospects for Equity in Latin America, World Bank Discussion Paper 140, Washington, DC, World Bank. Mesa-Lago (2004), La reforma de pensiones en Amrica Latina. Modelos y caractersticas, mitos y desempeos, y lecciones. En Hujo, Katia, Mesa -Lago, C. y Nitsch, Manfred (eds). Pblicos o privados? Los sistemas de pensiones en Amrica Latina despus de dos dcadas de reformas, Caracas: Nueva Sociedad. Mesa-Lago, Carmelo (2004), As reformas de previdncia na Amrica Latina e seus impactos nos princpios de seguridade social, Braslia, Ministrio da Previdncia Social (traduo de: Las reformas de pensiones en Amrica Latina y su impacto en los principios de la seguridad social, CEPAL, Santiago de Chile, 2004). Packard, T. (2001) Is there a positive incentive effect from privatizing social security? Evidence from pension reforms in Latin America, Policy Research Working Paper, N 2719, Washington DC, Banco Mundial. Paddison, Oliver (2005), Social Security in the English Speaking Caribbean (LC/CAR/L.64), Puerto Espaa, sede subregional de la CEPAL para el Caribe. Soares, S. y Britto, T. (2008), Os Principais Desafios dos Novos Programas de Transferncia Condicional de Renda na Amrica Latina, publicado no peridico do Centro Internacional de Pobreza (CIP) /Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Villatoro, P. (2005), Los nuevos programas de proteccin social asistencial en Amrica Latina y el Caribe documento de trabajo, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y Caribe (CEPAL).

126

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

V. Sistema de salud y democracia: el caso de Colombia58

Ursula Giedion y Olga Luca Acosta59

A. Introduccin
Al igual que la mayora de los pases de la regin, Colombia es un pas marcado por la exclusin social, la inequidad, problemas de gobernabilidad y transparencia y un mercado laboral inestable. Colombia se diferencia, sin embargo, en la persistencia y continuidad de su sistema democrtico procedimental reflejado en la permanencia de elecciones peridicas en todos los niveles de gobierno, la divisin de los poderes pblicos, la estabilidad de los poderes polticos y la consagracin en la Constitucin de la responsabilidad del estado de proveer derechos sociales, culturales y econmicos a sus ciudadanos. La Constitucin de 1991 establece, adems, un sistema de acciones y procedimientos constitucionales dirigidos a una defensa rpida y eficiente de los derechos fundamentales. Lo anterior ha tenido un impacto directo y creciente en la poltica de salud de Colombia durante las ltimas dos dcadas60. En el mbito de la poltica pblica de salud Colombia ha ocupado un rol especial en la regin: fue uno de los primeros pases en implementar un esquema de aseguramiento universal dentro del cual se ofrece a toda la poblacin un paquete definido y exigible de beneficios financiado en un 85% con recursos pblicos provenientes de una mezcla de impuestos generales y contribuciones. En el contexto regional, slo Cuba y Costa Rica le dan un peso parecido a este mecanismo de financiamiento y muy pocos pases han logrado niveles de cobertura de aseguramiento por encima de un 90% de la

58

59

60

Esta versin es una sntesis de un documento de mayor extensin realizado para ese mismo proyecto. El lector interesado en mayores detalles puede consultarlo en www.eclac.cl Este documento fue preparado por Ursula Giedion (ugiedion@gmail.com), Consultora de la Seccin de Estudios del Desarrollo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Olga Luca Acosta (olgalucia.acosta@cepal.org), Asesora Regional de la Oficina de CEPAL en Bogot. Las autoras agradecen a las personas que en forma desinteresada y generosa nos han contestado una infinidad de preguntas sobre la relacin sistema de salud y democracia permitindonos explorar los desafos del sector desde un ngulo diferente. En especial queremos reconocer los valiosos aportes de los asistentes al seminario La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias en Amrica Latina realizado en Santiago por CEPAL y PNUD el 27 y 28 de abril de 2010, donde se present una primera versin de este trabajo. As mismo, agradecemos a Mara Alejandra Botiva y a Mario Villamil, asistentes de investigacin de la Oficina de CEPAL en Bogot por su dedicado apoyo y a Renata Pardo por su colaboracin en la sntesis de las principales ideas de este trabajo. Carbonari, F. y Vargas, J. E. (2009) A Bridge to Peace through Citizenship Building: Guaranteeing Health and Education Rights in Colombia.

127

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

poblacin pero, sobre todo, superiores a un 70% entre los quintiles ms pobres de su poblacin. Con la reforma Colombia le apunt a un modelo donde se integrara horizontalmente las funciones de regulacin, financiamiento y provisin, superando la fragmentacin tradicional. Las leyes sobre la seguridad social en general y sobre la salud en particular son parte esencial de la democracia. Definen el tamao del Estado, la extensin de la solidaridad social, la amplitud de los derechos, los lmites (odiosos pero imprescindibles) de la responsabilidad colectiva, etc. En suma, el papel del Estado en el financiamiento y la provisin de los servicios de salud es un asunto fundamental, casi definitorio, de la democracia moderna61. Lo anterior indica que el rol que tiene la poltica pblica de salud define en parte el alcance que tiene el contrato que subyace cualquier democracia y que ste puede variar entre un pas y otro. Es as como el alcance de este contrato en lo relacionado con la salud ha sido mucho ms limitado en pases como Estados Unidos donde alrededor de 40 millones de personas an carecen de aseguramiento, de lo que ha sido en la mayora de los pases europeos donde el papel del estado como garante del bienestar de los ciudadanos, ha recibido mucho ms apoyo amplio y consistente62. La Constitucin de 1991 establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, -al igual que la mayora de los pases de la regin-, y como tal se propone fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales para mantener el nivel de vida necesario para participar como miembro pleno en la sociedad. As, el artculo art. 49 de la Constitucin de Colombia (1991) reza: La atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios pblicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promocin, proteccin y recuperacin de la salud. Finalmente, el acceso a servicios de salud es visto como un determinante fundamental de la cohesin social de una sociedad (CEPAL, 2007) y la relacin entre estabilidad poltica, violencia, crimen y salud tambin es explcita (Bourgignon, 1999). En vista de los nexos que existen entre democracia y poltica de salud, de las particularidades del sector de salud de Colombia en el contexto regional y de la complejidad de su entorno socioeconmico y poltico se propone en este trabajo describir la organizacin, logros y dificultades del sistema de salud en una perspectiva regional. La tela de fondo que acompaar este anlisis ser la de preguntarnos en qu aspectos el sistema de salud colombiano puede haber contribuido al fortalecimiento de la democracia y a la legitimidad del Estado y en qu aspectos parece haber ocurrido lo contrario. Adicionalmente, se presentan los principales desafos pendientes para mejorar el funcionamiento del sistema de salud en su camino hacia la garanta del derecho a la salud, en el marco de la bsqueda de un equilibrio entre las necesidades individuales y las necesidades colectivas, y dentro de las posibilidades financieras e institucionales de cada sociedad. El primer reto tiene que ver con las brechas crecientes entre lo mdicamente alcanzable y lo financieramente posible en cada sociedad, en circunstancias donde el gasto tiende a crecer mucho ms que los recursos. El segundo, se expresa en la bsqueda de un equilibrio entre la descentralizacin y la especializacin de funciones y los beneficios de un sistema ms unificado. El tercer reto se refiere a la posibilidad de garantizar el mismo plan de beneficios, desconociendo la heterogeneidad regional en capacidades, recursos y necesidades. El cuarto se orienta a resolver las tensiones que se derivan de las necesidades crecientes de recursos, en la bsqueda de sostenibilidad de largo plazo. Las perspectivas de mayor gasto en salud en cualquier escenario, reforzadas por las dificultades de fijar lmites de manera legtima, inducen a considerar las alternativas de fuentes de financiacin para el sector. Por ltimo tambin constituye un desafo, los retos regulatorios que implican balancear la mezcla pblico privada en las diferentes funciones del sistema.

61 62

Gaviria, A. (2009, diciembre 26) Salud y Democracia. El Espectador. Bogot, Rich, R. F. Health Policy, Health Insurance, and the Social Contract. SSRN eLibrary.

128

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

B. El sistema de salud colombiano: contexto, organizacin y diagnsticos previos


En la primera parte de este captulo se presentan algunas cifras bsicas del contexto socioeconmico de Colombia con el fin de evidenciar algunos de los factores que crean enormes desafos para la poltica de salud sin que sta pudiera influenciarlos significativamente. Luego se hace una descripcin de la organizacin de su sistema de salud. En la tercera parte se hace un breve recuento de la evidencia sobre las tres variables fundamentales de desempeo de un sistema de salud propuestos por la OMS63: su equidad en el financiamiento, su contribucin al estado de salud de la poblacin y, finalmente, su capacidad de responder a aquellas necesidades que no influencian directamente el estado de salud pero que s determinan la aceptacin de un sistema de salud (y con ello su legitimidad).

1. Contexto socio-demogrfico y socioeconmico


De acuerdo con las proyecciones de poblacin del DANE, para el quinquenio 2005-2010, la poblacin total de Colombia sera al finalizar este quinquenio de 45,5 millones de personas, 76,6% de la cual vive en el rea urbana64. El desarrollo demogrfico reciente de Colombia se ha caracterizado por tres fenmenos comunes a la mayora de los pases de la regin: i) El descenso de la mortalidad general, que se sita hoy en 5,81 por 1000; de la misma manera, ha bajado fuertemente la mortalidad infantil en las ltimas dcadas, pasando de 31 por 1000 nacidos vivos en 1990 a 15 en 200765, ii) El incremento en la esperanza de vida, que pas de 40 aos en 1930 a 75,2 aos en el quinquenio que termina en el 2010 y, iii) un descenso en la tasa global de fecundidad. Estos fenmenos junto con cambios en el estilo de vida y una urbanizacin cada vez ms importante, han llevado a profundos cambios en el perfil epidemiolgico del pas donde prevalecen cada vez ms enfermedades de tipo no transmisible (en especial enfermedades cardiovasculares, cnceres y diabetes) y donde los mayores representan una parte cada vez ms importante de la poblacin. Estos cambios estn generando significativos retos para la poltica sectorial de salud; El envejecimiento de la poblacin implica la consolidacin de nuevos escenarios para el financiamiento del sistema de salud. De un lado, disminuir el nmero de aportantes a la seguridad social en relacin a los beneficiarios, y en segundo lugar aumentar el costo promedio de atencin de la poblacin bajo el supuesto de mayores costos de atencin de la poblacin de mayor edad. Esta composicin de mayores costos y menores ingresos puede generar presiones importantes sobre el gasto de salud que podran reflejarse en menores niveles de cobertura de aseguramiento y en planes de beneficios con menores alcances en el futuro. Segn un estudio reciente del Banco Mundial sobre financiamiento de salud, el slo aumento de la poblacin junto con el cambio proyectado en la estructura por grupos de edad y gnero implicar un aumento del orden del 40% de los recursos requeridos para financiar la salud en Amrica Latina en los prximos 20 aos (2005-2025)66. Por otro lado, el cambio en el perfil epidemiolgico implica nuevos retos para un sistema de salud que hoy se ve enfrentado al reto de reestructurarse para poder hacer frente a la necesidad de enfocarse a problemas crnicos que requieren una atencin continua y de larga duracin que involucra todos los niveles de complejidad y diferentes especialidades (OMS, 2008). As mismo CEPAL prev que el gasto debido tambin a factores demogrficos, de envejecimiento y de mayor uso de los servicios de salud por esta poblacin podra alcanzar entre 2006 y 2040, un monto equivalente a 4 puntos del PIB adicionales, relativamente alto en el contexto regional67.

63

64

65 66 67

Estos son los tres objetivos de cualquier sistema de salud dentro del marco conceptual propuesto por la OMS. Vase Murray Christopher y Evans David. 2003. Health Systems Performance Assessments. Departamento administrativo nacional de estadstica, DANE, Encuesta de Calidad de Vida 2010 y Proyecciones de Poblacin Colombia (2010) Objetivos de Desarrollo del Milenio. II Informe de seguimiento al 2008 Gottret, P. y Schieber, G. (2006) Health Financing Revisited: A Practitioner's Guide, Washington D.C. Esta es una estimacin que resulta de examinar el costo adicional que tendra el cumplimiento de los acuerdos, recomendaciones y metas relacionados con el tema de la salud y la salud sexual y reproductiva, establecidos por los pases en tres eventos en los ltimos 30 anos: la Declaracin de Alma Ata sobre atencin primaria de salud, de 1978; la

129

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Al mismo tiempo Colombia es un pas con un PIB per cpita de US$ 6.640 (PPA, 2007) ligeramente por debajo del promedio regional, US$ 7.557 (PPA) y muy por debajo del promedio observado en los pases de ingresos altos (US$ 36.292). Esta ltima cifra es importante en el contexto del presente trabajo en la medida en que muestra los lmites del alcance del derecho a la salud que puede ofrecerse en un pas con el nivel de ingresos como el de Colombia en comparacin a pases ms ricos. En trminos de desigualdad, Colombia es uno de los pases de la regin que muestra los indicadores ms desfavorables: Mientras que en Amrica Latina, el 10% ms rico de los hogares concentra en promedio el 35% de los ingresos totales, en Colombia este valor se sita por encima del 40%. La relacin de ingresos entre el decil ms rico y los cuatro deciles ms pobres es 25 mientras que la relacin es de 9 en otros pases como Uruguay68. La inequidad en la distribucin de ingresos que se observa en Colombia genera un desafo importante para la poltica de salud, no slo porque la reduccin de las inequidades es funcin primordial de un Estado Social de Derecho, sino porque parte de las inequidades observadas en salud se encuentran por fuera del alcance de la poltica sectorial69. Por otro lado, Colombia tiene un mercado laboral precario, mostrndose como uno de los pases con mayor nivel de informalidad y desempleo en la regin. La estructura del mercado laboral crea retos importantes para el sistema de salud, por cuanto dificulta la movilizacin de recursos: solo cerca de 8 millones de personas (frente un total de 21 millones de PEA) estn haciendo aportes al sistema de salud y son stos a la vez los financiadores de una parte importante de los subsidios al aseguramiento de la poblacin pobre. La inestabilidad en el empleo junto con el alto nivel de desempleo deja a una buena parte de la poblacin econmicamente activa sin cobertura de aseguramiento o con coberturas descontinuadas y con ello con dificultades para acceder a los servicios de salud y expuestos a choques financieros relacionados con eventos adversos de salud70. Colombia comparte con otros pases de Amrica Latina la gran participacin de los impuestos indirectos en su estructura tributaria, caracterstica relacionada con las debilidades de las administraciones tributarias (Cetrngolo et al. 2007). Una caracterstica ms tpica de Colombia es el bajo nmero de personas declarantes de impuesto a la renta. Lo anterior es importante, para ilustrar el debate actual sobre las ventajas de financiar los servicios de salud con base en impuestos generales frente a las contribuciones, cuando estas ltimas aportan hoy ms del 30% de los ingresos del sector.

CUADRO V.1 COLOMBIA: PRINCIPALES INDICADORES SOCIO-DEMOGRFICOS 2008-2010


Indicadores Poblacin 2010 76,6% PIB per cpita (2008) Dlares constantes 2000 Gini 2009 Pobreza extrema (2009) Pobreza (2009) 12,4% 39,6% 29,1% 64,3% 23,4% 100% 2 983 0,58 16,4% 45,5% Urbano 34 520 264 Rural 10 559 128 Total 45 079 392

(contina)

68 69

70

Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) celebrada en El Cairo, en 1994, junto con el Programa de Accin pertinente, y la Declaracin del Milenio, de 2000, y sus objetivos de desarrollo. Vase, CEPAL (2010) Poblacin y Salud en Amrica Latina y el Caribe: Retos Pendientes y Nuevos Desafos. 12 a 14 de mayo 2010. CEPAL (2009) Panorama Social de Amrica Latina 2008., Santiago de Chile. Para una renovada discusin sobre los determinantes sociales de salud vase Marmot, S. M. (2009) Closing the health gap in a generation: the work of the Commission on Social Determinants of Health and its recommendations. Global Health Promotion, Suppl 1, 23-7. Para una discusin de esos temas a nivel regional vase CEPAL, (2006) La Proteccin Social de Cara al Futuro: Acceso, Financiamiento y Solidaridad, Santiago de Chile.

130

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Cuadro V.1 (conclusin)


Indicadores Desnutricin menores de 5 aos (2010) Analfabetismo (2008) (15 aos y ms) Triple Viral Cobertura Vacunacin (2008) DPT Mortalidad Materna (2008) (tasa por 100.000 n.v) Ingresos per cpita de los hogares (2005) 40% ms pobre 10% ms rico 92,2% 62,7 12,2% 41,0% Urbano 2,9% 4,2% Rural 4,7% 13,9% Total 3,4% 6,3% 95,2%

Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida 2010, y Estadsticas vitales ICBF, 2010 Encuesta de Situacin Nutricional DNP, DANE(2010) MESEP, Misin de Estadsticas de Medicin de la Pobreza CEPAL (2009) Panorama Social

La consagracin del derecho a la salud, enfrenta varios retos. En primer lugar, las tendencias demogrficas del pas y los cambios en el perfil epidemiolgico aportan argumentos para sustentar la perspectiva de un mayor gasto en salud. En la medida en que Colombia asigna recursos equivalentes a 7% del PIB al sector salud, y que por lo menos una tercera parte de estos se obtiene por contribuciones de la poblacin que trabaja, el anlisis de la financiacin del sistema de salud est ligado a los problemas del mercado laboral del pas y en especial al alto porcentaje de informalidad laboral. La mayor contribucin de las empresas, tanto en nmero, como en recaudo a los impuestos, exige reflexionar sobre el escaso margen de la estructura actual para avanzar hacia una financiacin mayormente centrada en los impuestos generales.

2. Organizacin del sector salud


En 1993 Colombia introdujo una reforma que cambi profundamente su sistema de salud. El alcance de esta ruptura fue ms marcado que en la mayora de los dems pases de la regin donde los ajustes sectoriales han sido ms graduales y menos radicales. En Colombia coexistan antes de la reforma de salud de 1993 tres sectores. En el sector de la seguridad social, exista un Instituto de Seguros Sociales (ISS) para los trabajadores del sector privado formal, una Caja Nacional de Previsin (CAJANAL), para los trabajadores del sector pblico central y un sinnmero de cajas para funcionarios pblicos de los niveles sub-nacionales; estos aseguradores se caracterizaban por tener poblaciones cautivas ya que los empleados no tenan opcin de escoger entre diferentes aseguradores. La red pblica de prestadores proporcionaba servicios para la poblacin no asegurada, en principio para la poblacin pobre, aunque varios estudios indicaban que una parte sustancial de los recursos de este subsector se canalizaban haca la poblacin menos necesitada (vase Molina, 1992)71. Cabe notar que la distribucin de recursos entre el sector de la seguridad social (ISS y CAJANAL) y el sector pblico era muy desigual y dos veces mayor en trminos de las asignaciones per cpita en el primero comparado con el segundo72. Se consideraba que este sistema de salud no slo era inequitativo sino tambin ineficiente en razn a los monopolios que existan en cada subsector, a la falta de separacin de funciones de financiacin y prestacin de servicios y a la asignacin de los recursos va subsidios a la oferta a los prestadores del sector pblico y de seguridad social.
71

72

Aunque este sector deba en principio ofrecer atencin gratuita a la poblacin ms vulnerable, slo el 20% de todas hospitalizaciones correspondan al quintil ms pobre y, el 91% de los pacientes de este quintil incurran en gastos de bolsillo. Los subsidios favorecan en forma desproporcionada a los estratos menos pobres: casi el 60% de las hospitalizaciones pertenecan a personas de los quintiles 4 y 5 y slo el 69% de estos pacientes incurran en gastos de bolsillo, mostrando una focalizacin ineficiente de los recursos pblicos, ya de por s escasos. Clculos propios con informacin provista en Molina, C. G. y Giedion, U. (1994b) Distribucin del gasto pblico en salud en Colombia Bogot, Fedesarrollo (cuadro 4.8).

131

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

DIAGRAMA V.1 EL SISTEMA COLOMBIANO DE SALUD, DESPUS DE 1993

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD


Benef Rgimen Beneficios Financi. Fondos Prestadores

Personas pobres no aseguradas

Personas pobres aseguradas

Trabajadores con capacidad de pago y familiares

Personas de ingresos altos

Sistema pblica para no asegurados

Rgimen subsidiado de salud

Rgimen contributivo

Regmenes exceptuados 1/

Aseg. volunt. privado complement.

Prestacin privada a no asegurados

Plan no explcito

POS-S

POS

Plan segn rgimen

Plan segn prima y riesgo

Impuestos nacionales y locales

Impuestos nacionales y locales Impuesto a la nmina de solidaridad

Impuesto a la nmina con mecanismo de solidaridad inter-fondos

Impuesto a la nmina

Primas

Gastos bolsillo

1er nivel de atencin: fondos municipales 2ndo nivel de atencin: fondos departamentales

EPS del rgimen EPS del rgimen EPS del rgimen subsidiado EPS del rgimen subsidiado subsidiado subsidiado

EPS del EPS EPSdel del rgimen rgimen EPS del rgimen subsidiado rgimen subsidiado subsidiado contributivo

EPS del EPS EPSdel del rgimen rgimen Fondos rgimen subsidiado regmenes subsidiado subsidiado exceptuados

Empresas de medicina prepagada y aseguradoras

Servicios de salud pblicos 1er nivel Servicios de salud pblicos 2ndo nivel Servicios sanitarios privados propios o contratados

Fuente: Elaboracin propia.

Con la reforma de 1993, Colombia adopt un esquema de aseguramiento universal de salud llamado Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), donde actores privados y pblicos concurren en el aseguramiento y en la provisin de servicios y donde la poblacin tiene la posibilidad de elegir el asegurador de su preferencia. Bajo este sistema, se pretende dar a toda la poblacin derecho a un paquete nico y exigible de beneficios en salud llamado POS (Plan Obligatorio de Salud)73. Ahora, aunque se habl de un sistema unificado de salud en la prctica se configuraron diferentes subsistemas dirigidos a diferentes grupos poblacionales, con diferentes planes de beneficios, mecanismos de financiamiento, fondos de agrupacin de riesgo o risk pools y red de prestadores de servicios. La red pblica mantiene su configuracin anterior: concebida para proteger a la poblacin que an no se encuentra asegurada. Este sistema pblico es financiado con impuestos generales de orden nacional y, en menor medida, local. La poblacin que atiende no tiene derecho a un plan exigible y predefinido de beneficios de salud. El rgimen subsidiado provee aseguramiento a la poblacin pobre sin capacidad de pago. Las personas afiliadas a este rgimen tienen derecho a un plan predefinido de servicios llamado POS-S (Plan Obligatorio de Servicios de Salud Subsidiado) cuyo alcance ha sido durante mucho tiempo menor al plan de beneficios en el rgimen contributivo, aunque recientemente se est igualando gracias a una sentencia emitida por la Corte Constitucional en 200874. Las personas se afilian a alguna de las aseguradoras (llamadas EPS-S, Entidades Promotoras de Salud del rgimen subsidiado) con la posibilidad de cambiarse anualmente en caso de no encontrarse satisfechos con el servicio. Las EPS-S estn en teora a cargo de la gestin de la salud de sus afiliados (por ello el nombre de promotoras de la salud) y reciben por la prestacin del POS-S una cpita
73

74

Los anteriores prrafos son tomados de Giedion, U., vila, A., Florez, C. E. y Pardo, R. (2009) El diseo del sistema colombiano de salud y su relacin con la proteccin financiera. Bogot, CEDE-Universidad de los Andes. Corte constitucional de Colombia (2008) Sentencia T760.

132

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

llamada UPC-Unidad de Pago por Capitacin. stas aseguradores son en su mayora entidades privadas sin nimo de lucro del sector solidario, pero existen tambin algunas pblicas y otras con nimo de lucro. Aunque las EPS-S pueden contratar los servicios de salud con la red pblica o privada, estn en la obligacin de contratar por lo menos el 60% del valor de las primas con la red pblica, regulacin introducida en el ao 200775 como un mecanismo de proteccin financiera de sta ltima. La financiacin del rgimen subsidiado es mixta: estn por un lado los recursos parafiscales provenientes del aporte de solidaridad que hacen los afiliados cotizantes del rgimen contributivo, que representaron el 34% en 2009, y los aportes de la Nacin, los impuestos nacionales y territoriales que en su conjunto representaron el 64% restante de los recursos76. Cada EPS recibe sus recursos en funcin de su nmero de afiliados y de la cpita ajustada por riesgo segn lugar de residencia77. El rgimen contributivo est dirigido a las personas con capacidad de pago y a sus familiares dependientes. Los afiliados tienen derecho a un plan obligatorio de salud POS, que ofrece un paquete integral de servicios de salud y, adems, prestaciones econmicas en caso de enfermedad o maternidad. Existe libertad de eleccin de la EPS. Los cotizantes aportan 12,5% de sus ingresos a la EPS, de los cuales 12% (1,5 puntos) son canalizados haca el rgimen subsidiado a manera de impuesto de solidaridad. Los dems recursos son dirigidos haca un fondo de redistribucin llamado FOSYGA y los recursos que recibe cada EPS dependen, no del nivel de los ingresos de sus afiliados (como es el caso en algunos pases en Amrica Latina), sino del nmero de afiliados y de su perfil de riesgo en trminos de edad, gnero y domicilio. As, existe un mecanismo de solidaridad financiera que redistribuye los recursos de los ricos a los pobres, de los sanos a los enfermos y de los jvenes a los viejos, de las familias pequeas a las numerosas78 tal como sucede en muchos de los sistemas de seguridad social de corte Bismarckiano. Las EPS del rgimen contributivo contratan los servicios de salud con la red privada y pblica de servicios. Estn exceptuados de este rgimen, los miembros de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, los miembros no remunerados de las Corporaciones Pblicas, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y los servidores pblicos y pensionados de la Empresa Colombiana de Petrleos (ECOPETROL). Cada uno de estos regmenes exceptuados maneja sus propios fondos, reglas de cobertura, alcance de beneficios recibidos y mecanismos de contratacin con la red existente de servicios. Las reglas de juego (valor del plan de beneficios, alcance del plan de beneficios) que regulan el rgimen subsidiado y contributivo son fijadas por la Comisin de Regulacin de Salud, CRES79 y la vigilancia y control de todos los regmenes, incluidos los de excepcin, es asumida por la Superintendencia de Salud. Llama la atencin que el rgimen subsidiado cobija a ms personas que los regmenes que implican aportes (contributivo y exceptuados). Esta situacin apunta de hecho a los serios problemas de sostenibilidad financiera del sistema colombiano80. Las personas de altos ingresos complementan la cobertura ofrecida en el rgimen contributivo o exceptuado con planes privados de salud o pagando de su bolsillo a la red de prestadores privados. Segn datos de la Encuesta de Calidad de Vida 2008 (ECV2008), alrededor de un 6% de la poblacin se beneficia de alguna cobertura complementaria de salud. Cabe notar que la afiliacin al rgimen contributivo es requisito para poder adquirir un plan adicional voluntario con el fin de evitar la evasin de las personas de mayores ingresos.

75

76

77 78 79

80

Congreso de la Repblica (2007) Ley 1122. Por la cual se hacen algunas modificaciones en el. Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Porcentajes basados en la composicin de las fuentes de financiamiento del presupuesto del rgimen subsidiado para el ao 2009 reportados por el Ministerio de la Proteccin Social. Ministerio de la Proteccin Social (2010) Control de Gestin: Financiacin del sector salud, presentacin powerpoint, Bogot. En 2009 la UPC era en promedio de $268 mil en el rgimen subsidiado y de $467 mil en el rgimen contributivo. El aporte no vara con el nmero de dependientes familiares. Hasta junio del ao 2009, esta funcin era asumida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) el cual tena representantes de todos los actores del sistema. Para una discusin de las diferencias entre la afiliacin inicialmente prevista por los creadores de la reforma y la realidad vase Gaviria A., Medina C. y Meja C. (2006) Evaluating the impact of health care reform in Colombia: from theory to practice. En Universidad de Los Andes (Ed.) Documentos CEDE 002647. Bogot,

133

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La anterior descripcin indica que la reforma de 1993 introdujo elementos de competencia en el aseguramiento y prestacin de servicios, separ las funciones y sustituy en gran medida los tradicionales subsidios a la oferta por subsidios a la demanda. Adems logr romper en cinco aspectos fundamentales la segmentacin del anterior sistema. Primero, existe cierto nivel de integracin horizontal de funciones ya que i) la regulacin, supervisin, vigilancia y control es ejercida por las mismas instituciones en los tres sectores. Eso es importante en la medida que Para contar con un regulador fuerte y con capacidad de accin, es preferible que un mismo ente se ocupe de establecer normas y supervisar todos los subsectores (pblico, privado y seguridad social)81; ii) los prestadores de servicios pblicos y privados son contratados tanto por las EPS del rgimen subsidiado como por las del rgimen contributivo con lo que, en principio, la poblacin pobre y no pobre tiene acceso a la misma red de servicios. Segundo, el sistema est convergiendo hacia un plan nico de beneficios para toda la poblacin82. Tercero, toda la poblacin es asegurada y se beneficia con ello de un plan predefinido y exigible de servicios. Cuarto, hay participacin del sector privado en la funcin de aseguramiento tanto en el rgimen dirigido a la poblacin pobre como en el dirigido a la poblacin con capacidad de pago. Quinto, en el rgimen contributivo se usa un mecanismo de redistribucin de recursos de tal manera que todo el mundo recibe el mismo plan de beneficios independientemente de su nivel de aporte y, sexto, los recursos requeridos para financiar el rgimen subsidiado se nutren parcialmente de un impuesto a la nmina de solidaridad.

3. Resultados
Esta seccin provee unas cifras bsicas sobre los ingresos y gastos del sistema de salud en una perspectiva regional. Luego se ofrecen algunas cifras bsicas sobre estado de salud, acceso, proteccin financiera y equidad en el financiamiento y sobre la capacidad de respuesta del sistema en las tres dimensiones que segn la OMS debieran evaluarse para medir el desempeo de un sistema de salud.

a)

Ingreso y gasto: evolucin, niveles, composicin y distribucin83

Antes de la reforma de salud el gasto en salud era bajo (6,2% del PIB) e inferior al de otros pases de la regin como Mxico, Chile, Venezuela (Repblica Bolivariana de), Brasil y Argentina en la misma poca. Con la reforma este gasto aument a 7,8% en 2003, ubicndose por encima del promedio latinoamericano (6,6% para el 2006). El gasto per cpita se sita en el 2006 en US$ 626, cifra que est por encima del promedio regional (US$ 498 PPA), pero muy por debajo del promedio de pases de ingresos altos (US$ 3.848 PPA)84. No slo hubo un aumento importante en la disponibilidad de los recursos para la salud sino una recomposicin de las fuentes de financiamiento de stos. As aument en 116% la participacin del gasto pblico (aportes a la nmina y gasto pblico directo) en el total mientras que el gasto privado se redujo en 60% en el perodo 1993-2003. Segn datos de la OMS en el ao 2006, el 85,4% del gasto total en salud era pblico y el resto privado y slo el 7% eran gastos de bolsillo (promedio regional era de 34% en 2006). Con lo anterior, Colombia se convirti en el pas que ms recurre a fuentes pblicas y menos a gasto de bolsillo para financiar el sector de salud en el contexto latinoamericano. Ello es importante en la medida en que el gasto de bolsillo se considera la fuente de financiamiento ms regresiva de la salud ya que la carga financiera depende nicamente del nivel del riesgo y no de la capacidad de pago. En vista de lo anterior no sorprende que segn datos de la OMS, Colombia pertenezca junto con Costa Rica, Chile y Cuba al grupo de los pases de Amrica Latina donde la

81 82

83

84

CEPAL La Proteccin Social de Cara al Futuro: Acceso, Financiamiento y Solidaridad. . Para una discusin de los planes de beneficios de salud en Colombia vase Giedion, U., Panopoulou, G. y GmezFraga, S. (2009) Diseo y ajuste de los planes explcitos de beneficios: el caso de Colombia y Mxico. En CEPAL (Ed.) Serie de Financiamiento y Desarrollo No. 210. Santiago de Chile, Seccin basada en Escobar M. L., Giedion, U., Acosta, O. L., Castano, R. A., Pinto, D. M. y Ruiz, F. (2009) Ten years of health system reform: health care financing lessons from Colombia. En IADB e Institution, B. (Eds.) From few to many: ten years of health insurance expansion in Colombia. Washington. Las cifras mencionadas en este prrafo provienen del sistema de indicadores de la OMS y se refieren al ao 2006.

134

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

carga financiera del sistema de salud se distribuye de la manera ms igual entre los hogares reflejo de un sistema solidario en el financiamiento donde todos aportan en proporcin a su capacidad de pago y reciben un mismo plan de beneficios85 86. As mismo, varios estudios muestran los grandes logros del sector de salud colombiano en trminos de la equidad en la distribucin de su gasto pblico de salud (directo y seguridad social). Por ejemplo, Lasso y colegas indican que la focalizacin de su gasto pblico aument extraordinariamente pasando de un coeficiente de concentracin regresivo de 0,258 antes de la reforma a uno progresivo de -0,409 para el rgimen subsidiado y -0,212 para el rgimen de los no asegurados pobres.

b)

Cobertura de aseguramiento

Ms de 15 aos despus de la reforma, la cobertura de aseguramiento ha aumentado de 23% en 1992 a 83% de la poblacin en el ao 200887. Lo que resulta igualmente importante notar es que la cobertura de aseguramiento aument especialmente entre los deciles ms pobres de la poblacin y en las zonas rurales. A pesar de lo anterior cabe recordar que el aseguramiento tiene una connotacin muy distinta en el rgimen contributivo comparado con el subsidiado dadas las diferencias en el alcance de los planes de beneficios ofrecido en cada uno.
CUADRO V.2 COBERTURA DE ASEGURAMIENTO, COLOMBIA 1993-2008
1993 Nmero de personas Regmenes aportantes (contributivo y exceptuado) -Rgimen contributivo -Rgimen exceptuado Rgimen subsidiado No sabe no informa No tiene aseguramiento Total 9 412 324 N.D N.D N.A 27 368 936 36 781 260 74 100 Porcentajes 26 2008 Nmero de personas 18 390 848 17 188 026 1 202 822 19 365 729 133 292 6 289 255 44 045 832 Porcentajes 42 39 3 44 0 14 100

Fuente: Datos 1993 Glassman et al. 2009, datos del 2008, Encuesta de Calidad de Vida procesados por la CEPAL (oficina Bogot).

Uno de los resultados ms favorable de la reforma es el aumento paulatino del aseguramiento en todos los niveles de ingreso. Destacndose como caracterstica del sistema de salud colombiano, el contar con el 80% de la poblacin ms pobre afiliada al sistema de salud.

85

86

87

El indicador de justicia en el financiamiento de la salud calculado por la OMS en el ao 2000 como una medida de desempeo de un sistema de salud asume que la distribucin de la carga del financiamiento de la salud es justa si la relacin entre la contribucin total a la salud y el gasto total en bienes diferentes a los alimentos, es idntica para todos los hogares, independientemente de su ingreso, estado de salud o utilizacin del sistema de salud. OMS, 2000. Existen algunas discusiones interesantes sobre el significado de este resultado en trminos de la equidad de un sistema de salud. Vase por ejemplo Jorge Ivn Gonzlez, 2001, Imparcialidad financiera y equidad. Otra lectura del informe de la OMS ao 2000. Revista Gerencia y Polticas de Salud. Universidad Javeriana. Dato del 2008 basado en la reciente Encuesta de Calidad de Vida. El dato para 1993 proviene de Molina, C. y Giedion, U. (1994a) Distribucin del Gasto Pblico en Salud. Bogot, Fedesarrollo-World Bank. Los niveles de cobertura reportados por la Encuesta son ms bajos de lo que indican los registros administrativos del Ministerio de la Proteccin Social. Segn estos ltimos, los niveles de cobertura estaran por encima de un 90% (2009).

135

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CUADRO V.3 COBERTURA DE ASEGURAMIENTO POR QUINTILES, COLOMBIA 1993-2008


Quintil 1 2 3 4 5 Total 1993 6,1 16,5 27,5 35,3 43,1 23,8 1997 43,4 48,7 59,0 65,7 76,7 57,1 2003 46,5 52,5 58,2 69,3 82,7 61,8 2008 79,9 83,9 85,6 88,1 92,7 86,0

Fuente: Datos de 1993 corresponden a la encuesta CASEN, datos de 1997, 2003 y 2008 corresponden a la encuesta de calidad de vida.

c)

Estado de salud, acceso y uso de servicios de salud

Aunque el principal objetivo de cualquier sistema de salud es mejorar el estado de salud de la poblacin no existen trabajos de investigacin que hayan evaluado en forma integral el impacto que puede haber tenido el aseguramiento de salud en el estado de salud de la poblacin. Es por ello que muchos autores han optado por evaluar el impacto del aseguramiento sobre el acceso a los servicios de salud, privilegiando entre stos aquellos que tengan un efecto conocido sobre el estado de la salud (por ejemplo vacunaciones). Existe en Colombia evidencia creciente indicando que la ampliacin del aseguramiento a todos los sectores de la poblacin ha llevado a una reduccin de las barreras financieras en el acceso y ha aumentado el uso de los servicios de salud88. En trminos de la equidad pareciera que los que ms se han beneficiado del aseguramiento en trminos de un mejoramiento en el acceso a los servicios de salud son los ms pobres y la poblacin del rea rural. A pesar de lo anterior, subsisten aun grandes barreras en al acceso y significativas brechas de equidad entre los diferentes grupos poblacionales. De acuerdo con Florez, et al (2007) una persona que declara haber necesitado servicios de salud y que pertenece al quintil 5 accede 1,45 ms a servicios profesionales de salud que una persona equivalente del quintil 1. Por otro lado, los ricos sin seguro usan 50% ms los servicios de salud que los pobres sin seguros. Entre los asegurados, las diferencias por nivel de riqueza en el uso son menos acentuadas lo cual evidencia una contribucin positiva de la reforma a la equidad en el uso de los servicios de salud en general. Cabe recordar en este contexto que las inequidades en el acceso a servicios de salud dependen slo parcialmente de la organizacin del sistema de salud. An en pases de altos ingresos y sistemas unificados de salud como el del Reino Unido subsisten grandes inequidades no slo en el estado de salud sino tambin en el acceso a los servicios lo que indicara que los determinantes de la equidad de acceso trascienden ampliamente las herramientas disponibles para los encargados de la poltica sectorial. Finalmente existe una preocupacin creciente de que si bien el aseguramiento puede haber aumentado el uso de los servicios de salud, la calidad de stos puede ser an muy deficiente. En este contexto, De Charry et al. (2008) comparan el acceso real al tratamiento para cncer de mama en Colombia y encuentran que la mayora de las mujeres inici su tratamiento en estados avanzados de la enfermedad, en particular las afiliadas al rgimen subsidiado y las pacientes pobres sin seguro. Lo anterior indicara serias deficiencias en la calidad de la prestacin de servicios en general. Aunque no existen evaluaciones integrales sobre el impacto que puede haber tenido el aseguramiento sobre la calidad de los servicios, los medios se han convertido en los voceros privilegiados para denunciar
88

Para una revisin sobre el impacto de la reforma vase Panopoulou, G. (2001) Affiliation and the demand for health care by the poor in Colombia. Department of Economics. Sussex, University of Sussex, Glassman, A., Escobar, M. L., Guiffrida, A. y Giedion, U. (2009) From few to many: ten years of health insurance expansion in Colombia, Washington D.C, IADB-Brookings Institution. Santamara, M., Garca, F., Rozo, S. & Uribe, M. J. (2008) Un diagnstico general del sector salud en Colombia. En FEDESARROLLO (Ed.) Bogot, , Giedion, U. y Uribe, M. V. (2009) Colombia's universal health insurance system. Health Aff (Millwood), 28, 853-63.

136

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

problemas de calidad de servicios, responsabilizando por ello el aseguramiento o la Ley 100. Esto ha generado gran incertidumbre y cuestionamientos frente a la legitimidad del sistema actual.

d)

Equidad en el financiamiento y proteccin financiera

Uno de los objetivos de los sistemas de salud es asegurar que los hogares no empobrezcan o paguen una proporcin excesiva de sus ingresos para pagar por servicios de salud que requieren. Una serie de estudios recientes encuentra igualmente que el aseguramiento reduce la probabilidad de incurrir en gastos catastrficos relacionados con eventos adversos en salud89. Por otra parte, el pas tiene una larga experiencia de evaluacin a travs del anlisis de incidencia de los subsidios pblicos. Molina y Giedion (1994b) encuentran que para el ao 1992 los beneficios agregados del Sistema Nacional de Salud y del Instituto de Seguros Sociales, representaron un 1,2% del ingreso de los hogares, con un escaso avance en materia de progresividad entre 1974 (ao del estudio de Selowsky) y el ao 1992. As, el avance logrado con la reforma de 1993, es destacable en varios aspectos. En primer lugar, la transferencia promedio en proporcin del ingreso para toda la poblacin pasa de 1,2% en 1992 a 1,9% en el 2003 (Acosta, et al, 2007). En segundo trmino, como lo presenta el cuadro V.4, se mantiene y se profundiza la progresividad: a medida que se incrementa el ingreso disminuye la proporcin de la transferencia. Adicionalmente, se observa un considerable incremento en las trasferencias del sistema en salud. El subsidio para el quintil 1 que ascenda a 6,2% de su ingreso en 1992, pasa a representar 49,2% de su ingreso en 2003. El sistema de salud se convirti en el principal instrumento del sistema de proteccin social de Colombia y prob su efectividad en la crisis iniciada a finales de los noventas.

CUADRO V.4 SUBSIDIOS NETOS EN SALUD EN PROPORCIN DEL INGRESO DEL HOGAR
Quintil 1992 Molina y Giedion, 1994 1 2 3 4 5 6,2 3,7 1,8 1,0 0,1 2003 Florez y Acosta, 2006 49,2 16,2 8,7 3,7 -2,9 2008 Nuez, 2009 38,6 16,5 9,7 5,9 1,7

Fuente: Elaboracin propia con base en los estudios citados.

En el 2008 la encuesta de calidad de vida permite examinar no solo la progresividad del sistema de salud, sino su impacto en la reduccin de la pobreza y la desigualdad (Nuez 2009). Si se compara el resultado de pobreza con el ingreso inicial reportado por la familia y la pobreza, luego de imputar el subsidio a salud, la pobreza se reduce en 4,78 puntos porcentuales, y el Gini en 2,54. Adicionalmente, se observa una reduccin en la pobreza y en el Gini que es superior para la poblacin afiliada al rgimen subsidiado en comparacin con la del rgimen contributivo.

89

Vase Flrez, C. E., Giedion, U. Y Pardo, R. (2009) Factores de riesgo del gasto catastrfico en salud en Colombia. En FUNSALUD (Ed.) Bogot, CEDE-IDRC, Flrez, C. E., Giedion, U. Y Pardo, R. (2009) Financial Protection of Health Insurance in Colombia. En Glassman, Escobar, Giedion y Giuffrida (Eds.) From few to many: ten years of health insurance expansion in Colombia health care (in print). Washington, The Brookings Institution y The Interamerican Development Bank.

137

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

e)

Capacidad de respuesta a las expectativas de la poblacin y legitimidad90

Tal como se mencion al inicio del presente captulo, segn la OMS, uno de los tres objetivos intrnsecos de cualquier sistema de salud debiera ser el responder a las expectativas de la poblacin en mbitos que si bien no influencian directamente el estado de salud s son decisivos para mejorar el bienestar de la poblacin. La OMS privilegia siete aspectos: tres relacionados con el respeto (dignidad en el trato, autonoma del paciente, confidencialidad de la informacin) y cuatro de los cuales podran agruparse bajo el tema de orientacin haca el cliente (oportunidad en la atencin, acceso a redes de apoyo social, calidad de servicios bsicos y posibilidad de eleccin). La capacidad de respuesta, sin embargo, es un concepto relativamente nuevo y la forma de medirlo recin se est inventando91. En este contexto, muchos gobiernos europeos han reconocido que el futuro de sus sistemas de salud depende de su capacidad de mantenerse al da con las necesidades cambiantes y de responder a estos en una manera apropiada para poder mantener la confianza del pblico lo que es, a su vez, condicin sine qua non de la legitimidad del sistema de salud y de los actores a cargo de su poltica (Coulter y Jenkinson, 2005). Consideramos que la capacidad de respuesta es una dimensin fundamental de evaluacin de desempeo en el contexto de los retos que enfrentan Colombia y otros pases de la regin hoy. Ms an planteamos la hiptesis de que la insuficiente capacidad de respuesta explica, por lo menos en parte, por qu el sistema de salud es hoy considerado como ilegtimo por muchos actores del sistema colombiano, a pesar de los importantes logros obtenidos en acceso y financiamiento. Segn el informe mundial de la salud de la OMS del ao 2000, la capacidad de respuesta del sistema de salud colombiano es de 5,3 frente a un mximo de Estados Unidos (8,1) y un mnimo de 3,69 de Somalia. Sin embargo, en trminos de la capacidad de respuesta Colombia ocupa el nmero 94 a nivel mundial junto con Venezuela (Repblica Bolivariana de) e Irn. Resulta entonces interesante, en el contexto del presente trabajo, que mientras que Colombia aparece entre los primeros diez pases del mundo en trminos de la equidad de financiamiento slo aparece en la posicin 94 en trminos de la capacidad de respuesta de su sistema lo que podra estar indicando niveles de desempeo muy distintos en este mbito comparado con las dems reas. Como se examinar en la prxima seccin, adems de la conocida polarizacin en Colombia alrededor del papel del Estado (Ocampo, 2007), que se expresa de manera profunda en el sector salud, existen otras reas de trabajo que junto con el logro de legitimidad, tendran que mejorarse para consolidar los logros del sistema de salud colombiano. La legitimidad de un sistema de salud depende no slo de sus resultados en trminos de los tradicionales indicadores de acceso, uso y su impacto en mejorar la salud, ste debe ser percibido como legtimo por la poblacin para ser sostenible. Explorar los determinantes de la baja legitimidad del sistema de salud es el objetivo del siguiente captulo.

C. Temas pendientes: ms all de los hechos


Colombia tiene un sistema de salud que ofrece cobertura (casi-) universal de aseguramiento y que ha mejorado el acceso a los servicios de salud, la proteccin financiera, especialmente de la poblacin pobre, y que ha mejorado la equidad en el acceso y en la distribucin de los recursos pblicos. Sin embargo, el sector de salud est en profunda crisis y la mayora de los actores estn pidiendo cambios estructurales a la operacin del sistema. En esta seccin abordaremos lo que son, a nuestra manera de ver, los temas ms importantes que an estn pendientes en el camino hacia un sistema de salud que permita garantizar acceso a toda la poblacin en condiciones de equidad.

90

91

Capacidad de respuesta es diferente a satisfaccin pues mientras que lo primero mide lo que realmente pasa cuando los individuos interactan con el sistema de salud, lo segundo mira simplemente si los pacientes estn satisfechos en relacin a su interaccin con el sistema. As la capacidad de respuesta busca reflejar la experiencia real de un individuo en su interaccin con el sistema de salud. Para medirlo se aplicaron encuestas de hogares en treinta pases incluyendo a Colombia. En los dems pases se limit la medicin a indagar con informantes clave. Ello explica, por lo menos en parte porque el concepto haya sido objeto de mucha crtica.

138

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

1. Segmentacin y fragmentacin de salud en Colombia


a) Segmentacin y fragmentacin, un problema?

En un sistema unificado de salud las condiciones de acceso a la salud son iguales para todos, independientes de su nivel socioeconmico, estatus laboral u otra caracterstica que los diferencie. Cuando coexisten varios subsistemas de salud que proporcionan servicios de diferente calidad, segn el segmento de la poblacin objetivo, se habla de un sistema segmentado de salud y esta caracterstica parece ser intrnsecamente contraria a la nocin de igualdad ms an cuando el alcance de los beneficios en cada subsistema aumenta con el nivel socioeconmico de sus beneficiarios. Dado que en Amrica Latina la segmentacin es una caracterstica omnipresente de los sistemas de salud, sta se ha convertido en una preocupacin central de la poltica de salud de la regin92. Ahora, la fragmentacin no es mala en s como lo anotan acertadamente Kurowski y Villar93 en su reciente documento sobre sistemas de salud en Amrica Latina. De hecho, Frenk y Londoo recomendaron a finales de los noventa introducir algn nivel de competencia y as romper los monopolios que haban existido previamente en los modelos latinoamericanos. Igualmente, la descentralizacin de los sectores sociales fue recomendada durante mucho tiempo como una estrategia clave para aumentar la eficiencia en la prestacin de servicios sociales, a pesar que ella implicara una cierta fragmentacin en la organizacin del servicio pblico. Los efectos negativos de la fragmentacin de las funciones del sistema de salud han sido ampliamente discutidos (aunque raramente documentados) en el contexto del sistema de salud colombiano. Entre estos estn la dificultad de prestar una atencin integral de salud, dadas las responsabilidades fragmentadas, y los posibles altos costos de transaccin relacionados con la multiplicidad de aseguradores (el costo de transaccin de la afiliacin, facturacin, contratacin y mercadeo puede ser mayor comparado con el que se tendra si la funcin estuviera delegada en una sola entidad). Los efectos adversos de la fragmentacin se reflejan tambin en la dificultad para lograr consenso frente a una medida de racionalizacin de recursos, en un contexto de mltiples actores con intereses distintos. En lo que sigue describiremos la evolucin de la segmentacin y fragmentacin del sistema de salud colombiano. Mostraremos que en muchos aspectos se ha logrado aumentar la unificacin del sistema, pero quedan rezagos de segmentacin y retos fundamentales en relacin a la fragmentacin.

b)

Nivel de segmentacin y fragmentacin en Colombia

Como se mencion en la primera parte del captulo anterior, la segmentacin del sistema de salud, era manifiesta antes de 1993 y se hallaban personas con amplia proteccin y acceso expedito, mientras una gran mayora careca de la primera y el segundo lo lograba al pagar directamente de su bolsillo; con lo cual comprometa su patrimonio familiar94. La reforma de salud introducida en 1993 propuso corregir la segmentacin y quince aos ms tarde, hay avances significativos que la han reducido: hoy cerca de la totalidad de la poblacin goza de algn grado de aseguramiento en salud y todos los colombianos tendrn, a partir de este ao, derecho a un mismo plan de beneficios. A pesar de los anteriores avances, y segn se desprende del cuadro V.5, el sistema de salud colombiano sigue siendo sin duda un sistema segmentado. Al interior del sistema general de seguridad social en salud coexisten por lo menos cuatro subsistemas: el sistema pblico para no asegurados, el rgimen subsidiado, el rgimen contributivo, y los regmenes exceptuados. En el cuadro V.5 se muestra adems, el nivel de fragmentacin que existe en relacin a las principales funciones de un sistema de salud. El dato ms diciente quizs es el relacionado con la variacin en la disponibilidad per cpita de los recursos de los diferentes subsistemas, que se aprecia en el grfico V.1.

92 93 94

Kurowski y Villar. Ibid. Tomado de Galan, A. (2009) Pluralidad: estructurada o segmentada. Portafolio. Bogot.

139

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CUADRO V.5 FRAGMENTACIN Y SEGMENTACIN EN EL SISTEMA COLOMBIANO


No asegurados Financiacin Impuestos generales nacionales y locales. Per cpita: US $85 Rgimen subsidiado Impuestos generales Impuesto de solidaridad Per cpita: US$155 + US $ 76 adicionales para el 50% de la poblacin de este rgimen que usa servicios no contemplados en su Plan. Per cpita: US$ 313 aproximadamente Rgimen contributivo Impuestos parafiscales Regmenes exceptuados Impuestos parafiscales Per cpita: US$ 359

Fondos/ Aseguramiento

Tantos fondos como entidades territoriales con frmulas de distribucin de recursos que consideran equidad No hay plan explcito.

Tantos fondos como aseguradoras pero con equidad en distribucin de recursos Plan explcito de baja y alta complejidad, aplicabilidad municipal Mismo plan de beneficios (a partir de julio 2010)

Tantos fondos como aseguradoras pero con mecanismo de redistribucin de recursos Plan explcito integral. Aplicabilidad nacional.

Tantos fondos como regmenes exceptuados

Plan de beneficios

Plan de beneficios que vara segn fondo exceptuado

Prestacin de servicios Servicios baja complejidad Servicios mediana complejidad Servicios alta complejidad Regulacin Supervisin y control Municipios Red pblica y, a veces privada Municipios/departamentos Red pblica y privada

Municipios/departamentos

Red pblica y privada

Departamentos Ministerio y CRES

Red privada CRES

Red privada CRES Normas Especficas

Superintendencia de Salud (y otros)

Fuente: Elaboracin propia.

140

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO V.1 GASTO PBLICO PER CPITA PARA PRESTACIN DE SERVICIOS DE SALUD (2009) (En dlares constantes de 2008)
Rgimen de Excepcin - 5% de la poblacin - US$ 359 per cpita Poblacin Pobre No Afiliada - 2% de la poblacin - US$ 85 per cpita

Rgimen Subsidiado - 53% de la poblacin - US$ 155 per cpita

Rgimen Contributivo - 40% de la poblacin - US$ 313 per cpita

Fuente: Clculos propios con base en cifras oficiales de afiliacin del Ministerio de la Proteccin Social. Notas: La determinacin del gasto per cpita se realiz tomando las siguientes fuentes: para el Rgimen Contributivo: los ingresos de la cuenta de compensacin del FOSYGA (descontando los aportes del rgimen de excepcin), divididos por el total de afiliados. Esta cifra incluye el valor de las licencias de maternidad e incapacidades; para los Regmenes Exceptuados: los aportes realizados por las entidades exceptuadas (Fuerzas Armadas, Ecopetrol y Magisterio) divididos por el total de afiliados a dichas entidades. Los aportes fueron tomados de: Barn, G., Cuenta de Seguridad Social de Colombia. CEPAL, 2009; para el Rgimen Subsidiado: la suma de todos los recursos destinados para la afiliacin a este rgimen divididos por el total de cupos contratados. Las cifras de recursos tienen fuente el FOSYGA y el Departamento Nacional de Planeacin; y finalmente para la Poblacin Pobre No Afiliada: la suma de todos los recursos destinados a la atencin de esta poblacin, divididos por el nmero de no afiliados ms el 50% de los afiliados al rgimen subsidiado (ver nota). Las cifras de recursos tienen como fuente el Departamento Nacional de Planeacin. Una parte de los recursos para poblacin pobre no afiliada se destina a la atencin de los afiliados al rgimen subsidiado, en aquellos servicios que no hacen parte del paquete bsico de atencin por ser de mayores niveles de complejidad. Por esta razn, en el clculo del valor per cpita de la poblacin no afiliada se ha incluido adicionalmente un porcentaje de la poblacin del rgimen subsidiado que tambin hace uso de dichos recursos, lo que hace que disminuya este valor. Adicionalmente, cabe aclarar que el valor per cpita calculado para el rgimen subsidiado se refiere solamente al paquete bsico, por lo que habra que aadir el valor de los servicios de mayor complejidad.

c)

Segmentacin, por qu?

Quizs antes de reflexionar sobre las consecuencias de la segmentacin conviene entender mejor por qu resulta tan difcil lograr superarlos. La raz del problema radica muy posiblemente en la enorme dificultad de modificar los derechos adquiridos de i) diferentes grupos poblacionales beneficiarios y, ii) actores.

Derechos adquiridos de beneficiarios.


Con la reforma de 1993 se plante la posibilidad de crear un nico plan de beneficios para todos e independientemente de su vinculo laboral o capacidad econmica. Sin embargo, debido a que los afiliados a la seguridad social de entonces no estaban dispuestos a ceder parte de su derechos adquiridos, en el nombre de un plan unificado y a que, por otro lado, los recursos fiscales disponibles no alcanzaban para nivelar por lo alto el plan de beneficios, se decidi que el rgimen subsidiado operara inicialmente con un paquete de beneficios ms pequeo centrado en la atencin bsica y catastrfica y el cual convergiera gradualmente al paquete vigente en el rgimen contributivo95. Similarmente, la
95

Vase Giedion y Panopoulou (2009) para una descripcin de este proceso.

141

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

supervivencia de varios regmenes exceptuados es otro ejemplo de los derechos adquiridos como obstculo para superar la segmentacin del sistema de salud. An hoy, casi 20 aos despus de la reforma de salud, los planes de beneficios a los que tienen derecho los afiliados de estos regmenes son mucho mayores que el POS que opera en el rgimen contributivo.

Derechos adquiridos de actores.


Pueden mencionarse a manera de ejemplo los hospitales pblicos y los diferentes niveles subnacionales de gobierno. Respecto a los primeros, en varias ocasiones ha prevalecido el inters de reducir los dficits de los hospitales pblicos por encima del inters de profundizar el esquema de aseguramiento universal. Similarmente, an subsisten grandes inequidades en la disponibilidad de recursos per cpita entre diferentes entidades territoriales a pesar de que el pas opt hace ya casi dos dcadas por un sistema de aseguramiento universal regido por reglas de orden nacional e igual para todos.

d)

Consecuencias de la segmentacin y fragmentacin

Muchos analistas coinciden en sealar que la segmentacin y la excesiva fragmentacin de funciones constituyen uno de los problemas ms importantes de gran parte de los sistemas de salud latinoamericanos. Sin embargo, llama la atencin que no existe mucha evidencia sobre las consecuencias negativas de este fenmeno en el desempeo de los sistemas de salud con excepcin a una referencia permanente sobre la inequidad y limitada solidaridad que crea. A continuacin mencionaremos algunas posibles consecuencias negativas de esta situacin en el contexto colombiano.

Inequidad en el acceso.
El sistema ms equitativo sera aquel donde todos tuvieran de facto los mismos derechos en salud y donde un nico fondo de salud se alimentara por los aportes d en funcin de su capacidad de pago. Resulta por lo tanto obvio que existen retos importantes de equidad en el sistema colombiano donde coexisten diferentes subsistemas que garantizan planes con desiguales beneficios y que tienen disponibilidad de los recursos por beneficiario. En este contexto es importante notar que aunque subsisten problemas serios de equidad, stos se han reducido notoriamente con la extensin de cobertura del aseguramiento. Finalmente, vale la pena reflexionar sobre el tema de la segmentacin en el contexto de un sistema donde los que se benefician de un mayor plan de beneficios financian la salud mediante impuestos a la nmina que les son descontados mensualmente. Algunos se preguntan si la igualacin del POS podra inducir un aumento de la evasin. Para qu hacer aportes mensuales cuantiosos si todos, paguen o no, reciben el mismo plan de beneficios? Esta es una de las reflexiones en los foros sobre el reto de implementar un enfoque de derechos. De acuerdo con clculos recientes el gasto en salud de Colombia en el 2009 ascendi a un monto equivalente a 7,9% del PIB, lo que equivale a cerca de US$ 400 por habitante por ao, financiados en un 80% por recursos fiscales o parafiscales. El paquete de servicios del rgimen contributivo (el que cubre ms del 40% de la poblacin) cuesta anualmente en pesos CO$ 457.920 equivalentes a US$ 211 dlares por persona. Si se le agregaran US$ 21 dlares per-cpita correspondiente al gasto en prestaciones excepcionales que son financiadas por los recursos del sistema, luego de fallos de los jueces, tendramos una suma de US$ 232 dlares por persona, notablemente inferior al monto per cpita que asigna Colombia al sector salud. En otras palabras, los recursos pblicos disponibles alcanzaran hoy en da para nivelar el alcance de cobertura por lo alto ofreciendo un plan integral de salud igual a todos cubriendo a todos los niveles de complejidad. Sobraran inclusive recursos que deberan ser suficientes para ampliar programas de salud pblica y para ampliar el financiamiento de la estructura administrativa del gobierno en el rea de salud para que ejerza sus funciones de liderazgo, vigilancia, control y regulacin. Estos clculos simples se han venido haciendo desde antes de la reforma y an en los primeros aos de la misma (Giedion y Wllner, 1996; Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas, 1997) y ms recientemente en el contexto de unos decretos de emergencia social que emiti el gobierno para poder movilizar nuevos recursos para el sector de la salud (Ramrez, 2010). Es por lo tanto razonable preguntarse porque en este momento la mayora de los afiliados del 142

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

rgimen subsidiado (actualmente ms de la mitad de la poblacin) slo acceden a un plan de beneficios que equivale a la mitad de lo que se garantiza en el rgimen contributivo y porque alrededor de un 2% de la poblacin colombiana carece an de aseguramiento. As mismo, no se entiende la razn por la cual se afirma que los recursos no alcanzan en Colombia para unificar los planes de beneficios, por qu analistas y autoridades afirman que se requieren cuantiosas sumas adicionales de recursos para poder financiar la unificacin de los derechos y beneficios en salud que fue ordenada recientemente por la Corte Constitucional96. La respuesta reside en la fragmentacin del financiamiento pblico en mltiples bolsas separadas, inflexibles y sin vasos comunicantes financieros entre s. As, entre los afiliados de los regmenes exceptuados se generaran grandes excedentes si stos se incorporaran al rgimen contributivo en razn a que su poblacin cautiva (empleados pblicos) tienden a tener unos ingresos promedios superiores a los que prevalecen en el rgimen contributivo. Similarmente, en razn a las reglas vigentes de descentralizacin, las entidades territoriales (departamentos/municipios) vara mucho la disponibilidad de recursos pblicos para la salud entre entidades territoriales que pese a los avances hechos hasta la fecha no han podido superarse. Cambiar esta distribucin es difcil en razn las rigideces institucionales creadas por los derechos adquiridos de beneficiarios y actores como lo hemos querido ilustrar en un anterior capitulo.

Incentivos perversos por la fragmentacin de las responsabilidades en el rgimen subsidiado


Los aseguradores del rgimen subsidiado reciben una prima a cambio de la obligacin de garantizar el POS-S, un plan de beneficios que cubre esencialmente servicios de baja complejidad y la atencin de una serie de enfermedades catastrficas. Lo no cubierto ah, y en especial lo relacionado con los servicios de mediana complejidad, tiene que ser garantizado por la red pblica de servicios. La descentralizacin prev adems que los departamentos son los responsables (y tienen los recursos para ello) de la atencin de mayor nivel de complejidad mientras que los municipios tienen que garantizar la atencin de baja complejidad (y tienen los recursos para ello). Esta fragmentacin de las responsabilidades y del financiamiento introduce algunos incentivos negativos en los actores que perjudican la integralidad de la atencin de los pacientes. As se concluye de la comparacin Colombia-Mxico en su diseo de planes explcitos de beneficios (Giedion et al, 2009) cuando se encuentra que la coexistencia de varios planes genera conflictos entre los actores. Por ejemplo en el caso colombiano cuanto stos cubren diferentes contingencias de salud (enfermedad general o profesional) para un mismo grupo poblacional, pueden surgir divergencias sobre cul de los dos tipos de aseguradora, la de salud general (EPS) o la Administradora de Riesgos Profesionales asumir el riesgo. Tambin en Mxico la coexistencia de varios planes se convierte en competencia por los recursos. El seguro popular mexicano ha provocado una disminucin de las asignaciones de los recursos pblicos a los afiliados a la Seguridad Social.

Costos de transaccin
La reforma de salud colombiana introdujo la competencia entre aseguradores y prestadores en razn a que los diagnsticos existentes mostraban grandes ineficiencias y altos gastos administrativos en la entidad que manejaba como monopolio la seguridad social de los trabajadores del sector formal privado y del sector pblico como nico prestador de la poblacin sin aseguramiento. Se esperaba que

96

En el informe mensual de Fedesarrollo (Tendencia Econmica, No. 93, Enero 2010 www.fedesarrollo.org.co ) se afirma: Clculos de Fedesarrollo han concluido que una igualacin del Plan Obligatorio de Salud (POS ) al nivel actual del plan del RC se traducira en un dficit estructural del sector de casi 2 puntos del PIB. En el mismo sentido el Ministerio de Hacienda en la Presentacin El Financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, Algunos aspectos relevantes para su anlisis, realizada en el Foro de la Universidad del Rosario Anlisis del Gobierno, El Congreso y los Expertos al Proyecto de Ley con Ocasin de la Decisin de la Corte Constitucional frente a los Decretos de Emergencia Social el 19 de Mayo de 2010, afirma que los costos de la unificacin del Plan de Beneficios estaran entre 2 y 4 billones de pesos (entre 0,4% y 0,8% del PIB de 2009).

143

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

el mayor nivel de eficiencia generado por la competencia fuese a superar los mayores costos de transaccin generados por el mayor nmero de aseguradores97. Desafortunadamente no se ha evaluado de manera integral el efecto de la reforma en salud sobre la eficiencia y los costos de transaccin que no pocos sealan que son elevados. Solo muy recientemente se realiz una evaluacin del rgimen subsidiado y de los factores que determinan sus elevados costos de transaccin. Este estudio (Ministerio de la Proteccin Social, 2009) que evala y propone ajustes a la operacin de ste rgimen, concluye que los costos de transaccin podran alcanzar cerca de dos puntos del costo per-cpita, siendo mayor en municipios pequeos donde son escasas las economas de escala. Estos costos, resultan del complejo sistema de asignacin y ejecucin de los cerca de 1,2% del PIB que absorbe el rgimen subsidiado, donde anualmente es necesario procesar ms de 27 mil contratos, en mltiples operaciones entre diferentes actores, en las cadenas de administracin, produccin y flujo de informacin y prestacin de servicios.

2. Homogeneidad de las polticas y heterogeneidad de la realidad


Colombia ha sido reconocida por sus profundas diferencias regionales. Pese a los avances sociales, persisten enormes brechas en los principales indicadores y la mayor descentralizacin consagrada en la Constitucin de 1991 con el propsito de mejorar la provisin de servicios de la poblacin no parece haber logrado una reduccin sensible de las diferencias entre regiones. Algunos autores han sealado como principal explicacin el carcter centralista de las polticas y otros atribuyen a la carencia de capacidades locales y en no pocos casos a grandes ineficiencias o incluso a la captura por intereses individuales de los recursos asignados. Literatura reciente resalta la necesidad de reconocer las singularidades de los grupos poblacionales para fortalecer la legitimidad de las polticas, (Rosanvallon 2010 y Marramao, citado por Sojo, 2009) hiptesis que abre una ventana de anlisis y de posibles reformas para fortalecer y avanzar en el sistema de salud construido desde la reforma de 1993 en Colombia. En esta seccin se brinda evidencia en primer lugar sobre la heterogeneidad del pas y sobre la forma como el arreglo constitucional colombiano busc tempranamente cerrar las amplias brechas en servicios sociales con un progresivo proceso de descentralizacin, no exento de contradicciones. Enseguida se muestran los principales rasgos del proceso de descentralizacin en salud y los desafos para garantizar a toda la poblacin el derecho a la salud. A pesar de que Colombia brinda hoy una cobertura de aseguramiento prcticamente a toda la poblacin y de que hoy es obligatorio ofrecer el mismo plan de beneficios a toda la poblacin, materializar este propsito enfrenta an restricciones de mayor flexibilidad para que el sistema se adapte a diversas realidades locales, de un mejor marco de incentivos y de mejor supervisin.

a)

Colombia un pas heterogneo

Ha sido ampliamente documentada la profunda diversidad geogrfica de Colombia y las amplias disparidades socioeconmicas (Gallup, et al 2003). Para tener una visin sinttica de este problema de heterogeneidad regional, los departamentos se han agrupado en regiones geogrficas y se han seleccionado algunos indicadores que se presentan en el grfico V.2. Como era de esperarse, las regiones con elevado PIB per cpita, tienen menores ndices de necesidades bsicas insatisfechas y cuentan con mejor infraestructura hospitalaria, representada en las camas de hospitales de alta complejidad, y menores tasas de mortalidad. Las fuertes disparidades territoriales son caractersticas de toda la regin latinoamericana y no muestra cambios significativos en el tiempo, aunque estudios recientes sobre disparidades regionales de CEPAL (CEPAL, 2010) revelen una leve disminucin en Brasil, Chile y Colombia. La pregunta que esta seccin trata de responder, es la forma en que el sistema de salud ha enfrentado en los ltimos

97

Existen 23 Empresas Promotoras de Salud del Rgimen Contributivo y ms de 50 Empresas Promotoras de Salud del Rgimen Subsidiado, Aseguradoras Solidarias, Aseguradoras Indgenas y Cajas de Compensacin.

144

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

aos esta alta heterogeneidad, y las opciones que tiene para contribuir a la reduccin de las enormes brechas regionales.
GRFICO V.2 INDICADORES DE HETEROGENEIDAD REGIONAL EN COLOMBIA PIB per cpita, 2007 (millones de pesos) Necesidades bsicas insatisfechas, 2005
16 14 12 10 8 6 4 2 0
Atlntica Bogot D. C. Pacfica Oriental Central San Andrs Orinoqua Antioquia Valle

15,28 10,67 11,11 10,57

13,33 9,80 6,70 6,80 4,43

60 50 40,9 40 30 20 10 0
Atlntica Bogot D. C. Antioquia

56,7 49,0 38,4 25,9 15,7 9,2 25,9

23,0

Pacfica

Oriental

Central

Valle

Camas hospitalarias nivel 3, 2009 (por 10.000 hab.)


3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 0,0
Atlntica Oriental Central Valle Antioquia Pacfica Bogot D. C. Orinoqua San Andrs

Tasa de mortalidad infantil, 2005


60 55 50 45 40 35 30 25 20 19,5 19,3 16,8 16,7 34,1 25,9 24,7 43,0 56,3

2,8

2,8

1,7

1,8

0,7

0,7

0,8

15 10
Atlntica Bogot D. C. Antioquia Pacfica Oriental Central San Andrs Orinoqua Valle

Fuente: Ministerio de Proteccin Social, DANE, Censo 2005.

b)

El proceso de descentralizacin colombiano: ms recursos transferidos que autonoma

Colombia, como otros pases, ha utilizado diversos instrumentos para enfrentar las diferencias de desarrollo regional: inversin pblica en obras de infraestructura, tratamientos tributarios diferenciales, localizacin de las empresas del estado, y muy especialmente, el gasto social. Existe abundante discusin acadmica en torno a la falta de convergencia en el desarrollo regional en Colombia, incluso se afirma que no ha existido una poltica consistente de reduccin de las disparidades (Meisel et al, 2007). A pesar de avances indiscutibles en reduccin de las necesidades bsicas reveladas por los Censos de poblacin desde 1973, persisten profundas brechas regionales. Hoy se promueven polticas diferenciadas regionalmente con el propsito de superar la escasa convergencia regional (DNP, 2010). Por razones geogrficas y de historia colonial Colombia fue un pas descentralizado hasta finales del siglo XIX. La guerra y, despus, la creciente capacidad fiscal del nivel central, determinaron la construccin de un estado centralista a lo largo del siglo XX. Colombia por ms de tres dcadas ha impulsado un proceso de descentralizacin con el propsito de cerrar las brechas en 145

San Andrs

Orinoqua

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

materia de servicios bsicos a la poblacin que habita en condiciones muy diversas. Colombia a inicios de la primera dcada del siglo XXI es considerado como uno de los pases ms descentralizados del continente, especialmente en trminos fiscales, ms que pases federales como Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), incluso se podra afirmar, que sin ser un pas federal, Colombia tiene semejanzas con pases federales que tienen un gran peso de sus gobiernos estatales Argentina y Brasil. Pese a que los gobiernos sub-nacionales son responsables de dos terceras partes del gasto social del pas, la asignacin de los recursos est definida desde el gobierno central. Solamente las ciudades de mayor tamao, que logran generar recursos propios diferentes de las transferencias, han podido implementar polticas pblicas independientes del gobierno central. Por esta razn se afirma que Colombia no ha tenido una descentralizacin real, o que este proceso ha perdido su rumbo (Acosta y Bird 2003). Precisamente por las dificultades que representa la diversidad del pas, se requerira promover un ejercicio de mayor autonoma local que potencie las posibilidades locales para enfrentar los diferentes desafos que enfrentan regiones cuyos problemas no siempre son idnticos. La descentralizacin ha privilegiado un enfoque municipal y algunas ciudades han mostrado mejores resultados. Colombia, con 1.100 municipios, se destaca por la consolidacin de varias grandes ciudades. Adems de Bogot con ms de 7 millones de habitantes, tiene otras tres ciudades con poblacin superior a un milln de habitantes; 5 adicionales con poblacin entre 500 mil y un milln de habitantes; 50 con poblacin entre 100 mil y 500 mil habitantes y 58 ms con poblacin entre 50 y 100 mil habitantes. En estas ciudades vive el 70% de la poblacin Colombiana. En los otros mil municipios con poblacin inferior a 10 mil habitantes habita el 30% de la poblacin y es donde existen mayores retos para el desarrollo de capacidades para el fortalecimiento de una autonoma local. Otro de los problemas no resueltos del proceso colombiano de descentralizacin es el del papel de los departamentos (gobiernos regionales). La asociacin de la descentralizacin con la democratizacin, ha preferido dar mayor importancia a los gobiernos municipales, por su acercamiento al ciudadano, lo que hace perder relevancia a los gobiernos departamentales, que tienen a su cargo en el sector salud la administracin de la oferta hospitalaria pblica de mayor complejidad (centros de atencin mdica de nivel II y III).

c)

El aseguramiento en salud, las responsabilidades de las entidades territoriales y los problemas encontrados

Aunque el proceso de descentralizacin en Colombia es previo a la Constitucin de 1991, pues tempranamente en la dcada de los ochenta se inicia un proceso de orientacin ms local de la administracin y direccin de los principales servicios: educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico. En el caso de los servicios de salud es donde se expresan con mayor fuerza diversas tensiones, probablemente por los numerosos agentes articulados en las distintas funciones, pero tambin por el esquema novedoso y profundamente complejo que propone la reforma en salud de 1993. La unidad poltico administrativa bsica en Colombia, el municipio, es responsable a partir de la reforma de 1993 de garantizar el aseguramiento de la poblacin ms pobre por entidades especializadas (inicialmente Administradoras del Rgimen Subsidiado, ARS y ms recientemente, Empresas Promotoras de Salud, EPS) y a su vez de ir transformando paulatinamente los tradicionales hospitales pblicos en instituciones prestadoras de servicios, similares a las instituciones del sector privado, encargadas de vender servicios a las empresas encargadas del aseguramiento, para las personas aseguradas, tanto en el rgimen subsidiado como en el contributivo. La bsqueda de coordinacin de estas dos enfoques, de demanda y de oferta, ha exigido la expedicin de una abundante y compleja reglamentacin, que no siempre se ha traducido en buenos resultados. Los municipios, responsables de la implementacin de la reforma, enfrentaron incentivos contradictorios, por la transformacin que significaba el enfoque de financiacin tradicional de la oferta de los servicios de salud hacia uno financiado mediante subsidios a la demanda. Adems de los problemas de coordinacin entre las normas con enfoque ms territorial o ms sectorial, as como de aquellos derivados de la capacidad de gestin de las entidades territoriales de menor tamano para administrar la

146

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

complejidad del sistema propuesto, otra importante restriccin para la implementacin de la reforma de salud en un contexto descentralizado fue la baja probabilidad de implementar uno de los principales mandatos de la reforma que buscaba la separacin entre el administrador/financiador del seguro y el prestador de los servicios.

El aseguramiento basado en el lugar de residencia y la migracin.


La reforma de salud colombiana municipaliz el derecho constitucional a la salud (Ministerio de la Proteccin Social, 2009), asignando al municipio la funcin y los recursos para la afiliacin de la poblacin ms pobre al sistema de salud, sin tener en cuenta la importante migracin, acentuada en el caso colombiano, por los temas de violencia. La garanta del derecho a la salud ha enfrentado entonces para su cumplimiento un grave problema de diseo pues el financiamiento de su subsidio para la poblacin de menores ingresos es transferido al municipio donde resida la persona cuando fue realizada la comprobacin de medios y no al municipio al que migra. En el caso de la poblacin registrada como desplazada por la violencia ha sido establecida la obligacin de brindarle servicios de salud en el municipio receptor. Solo hasta la reforma presentada por el gobierno al congreso en noviembre del 2010 propone la portabilidad nacional del seguro.

La dipersin de responsabilidades se tradujo en un deterioro de los indicadores.


Otra deficiencia del sistema de salud que implement Colombia en 1993, fue la dispersin de la responsabilidad de acciones de salud pblica entre el sector pblico (regulador) y el sector privado (asegurador y prestador de servicios), y entre distintos niveles de gobierno, sin un adecuado seguimiento. Como se concluye en el informe de la Procuradura General de la Nacin (2008) fue necesario establecer correctivos desde el 2001 (Ley 71) y especialmente en la reforma aprobada con la Ley 1122 de 2007, que reasign competencias en materia de salud pblica entre autoridades y otras instituciones en materia de prevencin de enfermedades y promocin de la salud. Se orden la definicin cada cuatro aos de un plan de salud pblica, con responsabilidades de todos los actores del sistema. Recientemente la Ley 1438 de 2011 orden la realizacin de un plan decenal de salud pblica que debe ponerse en vigencia en el 2012.

d)

Lecciones del proceso de descentralizacin colombiano en salud

El desafo colombiano para resolver los problemas y profundizar los logros del sistema de salud en un contexto de descentralizacin ofrece lecciones para otros pases que enfrentan realidades de heterogeneidad similares. Entre ellas est la necesidad de una mejor articulacin del sistema de salud al resto de programas sociales. El sistema de salud por s solo no puede enfrentar las consecuencias de la heterogeneidad territorial, menos an si no existe una precisa definicin de las funciones de los diferentes niveles de gobierno, particularmente el nivel intermedio y su articulacin, en el caso de Colombia: los departamentos. La multitud de actores adems de las administraciones pblicas: aseguradores, prestadores, agencias reguladoras, supervisores, asociaciones de usuario, exige lograr una mejor articulacin entre ellos, marcos claros de incentivos y supervisin estricta. Un tema que exige ms desarrollo es el significado del derecho a la salud en realidades sensiblemente diferentes como las de la mayor parte de los pases latinoamericanos. Hay tambin una serie de temas relacionados con la financiacin que se tratarn en las prximas secciones.

Garanta del derecho a la salud


Con el avance poltico hacia una sociedad de derechos y obligaciones sociales e individuales, de carcter universal (para todos, en todo lugar), se establece la proteccin legal nacional y la internacional frente a distintos aspectos, como la salud, la nutricin, el trabajo, la educacin. Conseguir la universalidad, significara garantizar a todos los ciudadanos estos derechos, lo que no significa que sea gratuita para todos y tampoco se desconozca que deba estar inicialmente focalizada en orientar los recursos a los ms pobres. La extrema desigualdad de Latinoamrica y de Colombia en esta regin ha mostrado la eficacia de basar los sistemas de proteccin en principios de solidaridad, de manera que se diferencie segn capacidades econmicas. El ejemplo del Sistema de Seguridad Social 147

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

en Salud de Colombia, aporta lecciones valiosas para el fortalecimiento del principio de solidaridad en otros sectores. Por otra parte, es necesario fortalecer evaluaciones rigurosas y sistemticas sobre las acciones de la poltica social para fortalecer el principio de la eficiencia en el uso y asignacin de los recursos. Los diseos de programas sociales basados en derechos y obligaciones, enmarcados en sistemas de incentivos, constituyen la agenda en curso de la poltica social.

Poltica homognea en salud cmo se expresa el escogimiento pblico local? Cul ha sido el resultado de ms de dos dcadas de descentralizacin en salud?
Desde hace aproximadamente 30 aos se impulsa un proceso de mayor autonoma local que promueva mayor bienestar en un pas con el elevado grado de diversidad que tiene Colombia. Las fuerzas polticas locales que florecieron en la primera mitad de la dcada de los noventa quedaron nuevamente sometidas a las directrices de la poltica del nivel central. En el caso particular del sector salud, tempranamente se detect la dificultad de que funcionara en los pequeos municipios la separacin de funciones de aseguramiento y prestacin que introdujo la Ley 100, pero an hoy subsiste. Al igual que en salud, en otros servicios sociales, la autonoma local no se expresa y por ello se afirma que no existe una descentralizacin real en Colombia. (Acosta, Bird, 2003), o que no hay construccin de estado desde los gobiernos municipales, expresada en el fortalecimiento o innovacin de programas sociales, entre ellos los orientados a la salud (Kalmanovitz 2010). En el caso particular de salud, en la dcada actual tambin el anlisis ha estado centrado fundamentalmente en el tema de los recursos, sin mayor anlisis sobre la calidad de los servicios de salud, la oportunidad de los mismos o las propuestas para mejorar el acceso. Aunque se ha planteado la inconveniencia de la competencia regulada para los municipios pequeos del pas, no se ha logrado un consenso alrededor de flexibilizar el sistema de salud para realidades distintas. Existen hoy argumentos a favor de fortalecer las competencias de los departamentos en la organizacin de los servicios de salud, pero la tensin por los recursos inclina a favor de las polticas del gobierno central Qu significa garantizar el derecho a la salud en un pas heterogneo? Cul es el rol de las unidades bsicas como los municipios en esta materia? Cules son las propuestas de los gobiernos locales para atender las necesidades de su poblacin en materia de salud?. Cules son sus necesidades? Cul es la poltica de salud para un pas heterogneo? Cul es su competencia en la materializacin del derecho a la salud? Cul es la mezcla de poltica nacional y local? Es una diferente de acuerdo con cada realidad territorial? Se requiere una poltica de salud ms centralizada y una gestin ms descentralizada? Quizs con un rol menos destacado en el municipio y mayor en el nivel intermedio de gobierno? Estas son algunas de las preguntas que necesitan respuesta para continuar consolidando los logros del sistema de salud en pases descentralizados.

3. Cmo establecer lmites con legitimidad


La sostenibilidad financiera del sistema colombiano de salud est hoy amenazada por la falta de lmites claros sobre lo que debe financiarse con recursos pblicos98. As mismo, las dificultades relacionadas con el proceso que se ha usado para establecerlos, est hoy al orgen de una de las mayores crisis de legitimidad que ha conocido el sector de salud colombiano en la ltima dcada. En ningn momento desde que se aprob la reforma de salud en 1993 el tema de la salud haba ocupado un lugar ms prominente en los medios y en la poltica en Colombia como en los ltimos dos aos99.
98

99

Existen por supuesto otros factores que estn poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema. Entre stos las ineficiencias derivadas de la excesiva complejidad de administracin municipal del seguro de salud, del diseo basado en supuestos de separacin entre aseguradores y prestadores que no se han cumplido, del fracaso de la propuesta de transformar la financiacin tradicional de los hospitales segn su oferta de servicios a otra basada en la venta de servicios. As mismo, la carencia de informacin confiable y por ello deficiente o casi nula supervisin. El tema ha sido abordado no slo por la prensa nacional sino tambin por la internacional. Vase por ejemplo Anonymous (2010) Colombia's health reforms. Shock treatment. President Uribe tries to push through some muchneeded changes. The Economist. London: Feb 4, 2010. Oxford Analytica (2010) Colombia: Healthcare reform creates backlash. Wednesday, March 10 2010.

148

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Buena parte de esta crisis se explica por el rechazo a las medidas impuestas por el gobierno para poder limitar el acceso a medicamentos y tecnologas mdicas que no estn cubiertos en forma explcita en el plan de salud (POS y POS-S) vigente para as lograr garantizar el equilibrio financiero del sistema. La necesidad de establecer lmites explcitos a los servicios de salud financiados con recursos pblicos y la dificultad de hacerlo con legitimidad es un tema que preocupa no solo Colombia sino a muchos otros pases de la regin como lo evidencian varios documentos sobre el tema (Sojo, 2006, Giedion, Panopoulou&Gmez-Fraga, 2009, Gonzalez-Pier et al., 2006). Los expertos advierten que debido a la brecha creciente entre lo posible y lo factible ningn pas est hoy en da en capacidad de cubrir todos los servicios mdicos existentes. Cualquier pretensin de garantizar el derecho de salud a todos en igualdad de condiciones est sujeta a limitar lo que se quiere financiar con recursos pblicos. Por lo mismo, todas las sociedades han tomado decisiones de priorizacin en salud, algunas veces implcitas (listas de espera, reduccin de calidad, barreras de acceso) y otras explcitas (planes explcitos de beneficios, polticas explicitas de priorizacin), para determinar el nivel y la distribucin de los recursos pblicos asignados al sector de la salud. En esta seccin abordaremos tres preguntas en torno al tema del establecimiento de lmites en el alcance del derecho de salud: i) en qu se ha reflejado en Colombia la necesidad creciente de establecer lmites claros acerca de lo que se financia con recursos pblicos en salud?; ii) qu factores han complejizado el ejercicio de la priorizacin en Colombia?; iii) qu decisiones se han tomado para racionar el gasto y cul ha sido el proceso para hacerlo?

a)

De la provisin de servicios a garantizar el derecho a la salud

Son pocas las personas que no coincidiran en sostener que garantizar el derecho a la salud en igualdad de condiciones para todos es una meta haca la cual todos los pases quieren avanzar, mxime en sociedades tan desiguales como las de Amrica Latina y dentro de ellas Colombia. La Ley 100 de 1993 en Colombia fue pionera en su objetivo de buscar progresivamente la universalidad de los servicios de salud mediante el aseguramiento (contributivo o subsidiado). Se propuso lograr esta meta en el 2001, y aunque no lo logr, brind proteccin financiera ante la enfermedad, a ms del 90% de la poblacin, como se ha mostrado en la seccin de resultados de este trabajo. Sin embargo, no existe consenso sobre estos avances y el crecimiento de la solicitud de servicios de salud en los ltimos aos por la va judicial, es interpretado como el estancamiento del sistema, la persistencia de los problemas tradicionales de inequidad y falta de calidad en los servicios. El documento que expresa ms claramente esta posicin es un informe del Ministerio Pblico (Procuradura General de la Nacin, 2008), que recomienda en mayo de 2008 a la Corte Constitucional declarar un estado de cosas inconstitucional en materia de salud como efectivamente sucede con la Sentencia T 760 de septiembre del mismo ao, debido a las razones que sustentan las quejas, tutelas y los comentarios de los agentes en distintos organismos, y especialmente porque se haban interpuesto cerca de 80.000 tutelas para obtener servicios de salud. De acuerdo con este informe: la participacin de los particulares, bajo competencia regulada, ha producido efectos perversos (barreras de acceso, discriminacin por ingresos, contencin de costos, baja calidad y maximizacin de utilidades) que, agregados a la continuidad de las antiguas problemticas, nos comprueban la equivocacin de la concepcin econmica mecnica. El inters de la racionalidad econmica competitiva privada ha generado efectos irracionales en los servicios de salud, que pueden ser identificados en las razones que motivan las mltiples quejas y tutelas de los usuarios del SGSSS (pg. 111). Este informe permite entender las razones de lo que se conoce como judicializacin del derecho a la Salud en Colombia expresado en el alto nmero de tutelas interpuestas para obtener
99

Como consecuencia de lo anterior los pases estn asignando una proporcin cada vez mayor de sus recursos al sector de salud, llegando a representar y cerca del 20% en Estados Unidos y se espera que dentro de 26 aos Estados Unidos gastar un tercio de todos sus ingresos en salud. Cifra citada por Peter Singer en New York Times, By Peter Singer, July 15, 2009, Why we must ration health care. It is, he has said, by far the most significant driver of Americas long-term debt and deficits.

149

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

servicios, conocido como amparo constitucional en otros pases. As mismo aporta elementos en la comprensin de lo que se entiende como derecho a la salud, el cual es un derecho humano fundamental, que aunque es de desarrollo progresivo, impone a las autoridades estatales obligaciones especficas inmediatas. Este informe presenta claramente la posicin de una parte de la sociedad, en donde tambin se encuentran analistas, jueces, magistrados y algunos organismos, como la Corte Constitucional, que interpretan la creciente demanda de servicios a travs de los jueces, como la falta de garanta para el disfrute de este derecho en Colombia. Sin embargo, no en todos los casos, la demanda ante los jueces puede interpretarse como la violacin de un derecho. En algunos eventos, la tutela ha sido la forma como se expresa la ausencia de lmites en materia de recursos asignados al sistema de salud, y por lo tanto, pese a las bondades que es necesario reconocer para la defensa de las vulneraciones a los derechos de las personas, en no pocos casos en el caso de servicios de salud, la tutela se ha convertido en el mecanismo para el pago de servicios de salud no incluidos en el plan de beneficios; o, la forma de reclamar el tratamiento ms costoso, as no sea el ms efectivo; as como, el medio mediante el cual, algunas empresas de la industria farmacutica han promovido sus medicamentos y, en algunos casos documentados, ha servido como instrumento para cobrar precios superiores a los que pagan pases vecinos. Como lo advierten los medios especializados, las posibilidades mdicas que existen hoy no tienen precedente en el pasado y los recursos pblicos disponibles para financiarlos no han crecido a la par con la tecnologa mdica. Lo que resulta importante anotar en este contexto es que la brecha entre lo financiable y lo medicamente posible est aumentando en vez de reducirse. El origen de estas presiones crecientes sobre el gasto son mltiples e incluyen el desarrollo rpido de la tecnologa mdica (Thorpe, Florence y Joski, 2004), los cambios epidemiolgicos tales como el aumento de las enfermedades no transmisibles (crnicas) junto con el envejecimiento de la poblacin, y, finalmente y como resultado del mejoramiento de las condiciones de vida y de un mejor acceso a la informacin mdica, unas expectativas cada vez mayores de la poblacin frente a lo que debiera ofrecer un sistema de salud (Savedoff, 2009). En Colombia, esta brecha creciente entre lo financiable y lo medicamente posible tiene su mxima expresin en la cantidad creciente de recursos pblicos asignados a financiar servicios de salud que no hacen parte del paquete de beneficios establecido en forma explcita en el rgimen contributivo, como se mostrar en la siguiente seccin. El rpido crecimiento del gasto en salud ha dejado de ser una preocupacin nicamente de los actores del sector. En Estados Unidos por ejemplo, donde se asigna cerca del 15% del PIB a salud y alrededor de US$ 6.700 per cpita y donde se proyecta que el sector absorber alrededor de un tercio de todos los ingresos antes de 26 aos, el gobierno ha manifestado que el alto gasto en salud hace rato ha dejado de ser una preocupacin puramente sectorial al indicar que es actualmente, el determinante ms importante de la deuda del gobierno y de los dficits de largo plazo. En varios pases est adems creciendo la preocupacin de que este crecimiento del gasto est desplazando otros rubros del gasto pblico (Rettenmaier, April 23, 2009, Jackson&McDermott, 2004, Rettenmaier, 2009).

b)

La necesidad de establecer lmites: manifestacin de la tensin (creciente) entre lo factible y lo financiable con recursos pblicos?

La Constitucin de 1991 brinda un reconocimiento al derecho a la salud, que antes de este ao no exista en Colombia. La frmula constitucional de Estado social y democrtico de derecho, de esta nueva Carta Fundamental en Colombia permite la inclusin de los derechos sociales en general como obligacin del Estado, y varios sus artculos consagran la salud como derecho fundamental (Procuradura, 2008) Adicionalmente la Corte Constitucional admite la proteccin de este derecho mediante el mecanismo de la Tutela, que permite a los colombianos reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento gil y rpido, la proteccin inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que stos resulten vulnerados o amenazados.

150

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Los estudios de la Defensora del Pueblo en materia de Tutelas han mostrado que aquellas que reclaman el derecho a la salud llegaron a ser ms de 80 mil en el 2005 y alcanzan cerca de 350 mil en el 2009, (grfico V.3) representando en promedio el 37% del total entre 2005 y 2009100. Lo que muestra que el derecho a la salud no es una mera titularidad en el caso colombiano. Cuando se le niega a una persona un servicio incluido en el POS, sta puede interponer una tutela. De igual forma, existe la posibilidad de realizar acciones de tutela, para demandar no slo atenciones que estn incluidas en el POS pero tambin para solicitar servicios excluidos del POS cuando quiera que la negacin de un servicio amenace alguno de los derechos fundamentales. Si el juez falla a favor del ciudadano, la EPS debe prestar la atencin con cargo a los recursos del Estado y, en el caso del rgimen contributivo, con cargo al fondo fiscal del SGSSS denominado FOSYGA. En el caso del rgimen subsidiado, es la entidad territorial la responsable de financiar estos servicios no incluidos en el plan obligatorio de este rgimen (POS-S). La explosin de la solicitud de servicios no-POS se ve reflejada en el nmero de recobros ante el FOSYGA que se han dado en los ltimos aos, pero especialmente en el monto de los mismos.
GRFICO V.3 EVOLUCIN DE LAS TUTELAS POR SERVICIOS DE SALUD EN COLOMBIA, 1999-2009 (En miles)
1.000 900 800 700 600 500 400 300 198 200 100 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 21 86 132 25 133 34 43 144 149 52 72 81 96 107 282 224 143 25 302 345 346 30 35 40 930 45

20

Tutelas por salud

Total tutelas

Participacin de tutelas por salud

Fuente, Defensora del Pueblo, Informes publicados entre 2004 y 2009.

La vigorosa expansin de los recobros por tutelas en salud se torn en un peligro para el sistema y el principal indicador es que los recobros por este concepto alcanzaron a representar montos cercanos a los mil millones de dlares en el 2009 (cerca de CO $ 2 billones) equivalentes al 20% del total de gastos del rgimen contributivo (grfico V.4). Este fue uno de los motivos principales por los que se declar un estado de emergencia en salud, estado de excepcin que no fue avalado por la Corte y que requiri de una reforma legal, sancionada en enero de 2011 (Ley 1438), que instaura una serie de correctivos para enfrentar este grave problema regulatorio del sistema de salud colombiano. Para algunos autores (Azuero, 2006) sin que la tutela constituya la solucin ptima, se ha convertido en la forma como los diferentes agentes superan la existencia de contratos incompletos entre los diferentes actores del sistema de salud, ante las debilidades regulatorias existentes. No obstante las ventajas para la poblacin de contar con el mecanismo de la tutela, que es concedida en cerca del 80% de los casos, favorece a los que hacen parte del sistema, por lo que la mayor parte de

100

Es necesario advertir que el nmero de tutelas presentadas representa un 0,1% del total de servicios de salud prestados en el sistema de salud (consulta mdica, urgencias, hospitalizaciones, etc.) En 2008 por ejemplo sumaron 142.957 (Ver Exposicin de Motivos Proyecto de ley 01 de 2010) y los servicios de salud 135.206.333 (ACEMI, 2009).

151

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

ellas provienen de personas cubiertas por el rgimen contributivo. As mismo, este informe reconoce que este mecanismo amenaza la sostenibilidad financiera del sistema, al autorizar tratamientos de alto costo, y medicamentos y servicios no contemplados en el POS, por lo que termina convirtindose en un privilegio a favor de quien present la tutela (Procuradura, 2008, pginas 170 y 176).

c)

Decisiones dolorosas de priorizacin: un recuento de (casi) dos dcadas

Ya en el momento del diseo de los planes de beneficios del rgimen subsidiado y del contributivo (POS y POS-s) fue claro que haba que definir el contenido de stos de tal manera que los recursos disponibles alcanzaran para financiarlos. En el rgimen contributivo esta decisin no implic decisiones drsticas de recorte ya que los recursos alcanzaban y el aumento de los niveles de cotizacin eran suficientes para poder seguir ofreciendo en gran medida el plan de beneficios que haba existido anteriormente en el ISS. La decisin era ms difcil en el rgimen subsidiado ya que los recursos que se haba logrado movilizar para este rgimen slo alcanzaban para financiar la mitad del costo del plan de beneficios que se iba a implementar en el rgimen contributivo. Los tcnicos del Ministerio de Salud consideraban entonces que era muy importante cubrir todas las intervenciones de baja complejidad, muchas de las cuales con un alto nivel probado de costo efectividad y que adems, convena cubrir las enfermedades de alto costo. Los dems servicios seran prestados por fuera del esquema de aseguramiento y a cargo de las entidades territoriales y sus redes de servicios pblicos, dejando la prestacin todos los servicios de mediana complejidad bastaba La reforma de 1993. Desde la misma aprobacin la presin sobre el gasto pblico de salud se ha agudizado en Colombia en los ltimos aos a travs de varios pero los ms importantes son i) la aspiracin de ofrecer cobertura universal de aseguramiento en igualdad de condiciones a todos los colombianos lo que equivaldra segn clculos oficiales a un esfuerzo adicional equivalente a 0,65% del PIB. ii) los recobros por concepto de tutelas que representaron 0,4% del PIB en el 2009; iii) la actualizacin necesaria de los Planes de Beneficios. Ante las presiones incontenibles de gastos en salud, el gobierno decreta a finales del 2009 la emergencia en salud con la que busca expedir normas con carcter de ley, orientadas a reasignar y dotar de nuevos recursos al sector, y a establecer lmites a las actuaciones mdicas y judiciales que se traducen en prestaciones de salud no consideradas en los planes de prestaciones obligatorias. El fuerte debate que suscitan varias de las normas expedidas, y particularmente el hecho de que no se tratara de un hecho sobreviniente, llevan que sea declarada inexequible por la Corte Constitucional en abril del 2010, por lo que el gobierno presenta un proyecto de ley que es aprobado en diciembre de este ao y sancionado como Ley 1438 de 2011. Esta nueva norma introduce cambios necesarios en el Sistema, entre los que se encuentran: la portabilidad del derecho en el caso del rgimen subsidiado; la creacin una agencia evaluadora de tecnologa mdica, y la obligacin de actualizar el Plan de salud cada dos aos. Un nuevo intento por resolver la tensin resultante de los elevados costos en que se traduce la garanta de los derechos y entre ellos el derecho a la salud es el proyecto de reforma de sostenibilidad fiscal emanado del Ministerio de Hacienda, que busca otorgar jerarqua constitucional a la preservacin y proteccin de la sostenibilidad fiscal. Este proyecto, que an se encuentra en trmite en el Congreso, ha generado una fuerte discusin entre los abogados y en general los grupos ms activistas en materia de garantizar el derecho a la salud y los economistas que sustentan la defensa de esta reforma por los riesgos que implica la garanta de un derecho para el que el pas no ha logrado definir los contenidos precisos. Los primeros argumentan que con esta reforma el pas dejara de ser un estado social de derecho, esencia de la Constitucin de 1991 y los segundos convocan a los distintos rganos del poder pblico en aras de la sostenibilidad fiscal, para evitar que decisiones de organismos del estado afecten el equilibrio de las finanzas pblicas.

d)

Necesidad de poner en marcha procesos de priorizacin que construyan decisiones legtimas

La experiencia colombiana de la ltima dcada permite identificar algunos elementos claves del proceso ineludible de los pases de establecer mecanismos para priorizar el contenido de sus planes

152

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

de beneficio, y hacerlo mediante mecanismos que lo doten de legitimidad. A pesar de que Colombia defini temprano en los noventa el contenido del plan obligatorio de salud, POS, no brind informacin clara sobre su contenido y tampoco realiz las actualizaciones necesarias del mismo. Ante los beneficios de contar con mecanismos de proteccin del derecho, como la tutela, estos fueron usados para obtener servicios de salud, pero tambin abusados para promover el uso de medicamentos y tecnologas por encima de las posibilidades financieras del pas. El caso colombiano pone de presente la necesidad de informacin de calidad, de procesos claros, de metodologas consistentes, de procesos deliberativos, componentes todos necesarios para dotar de legitimidad las decisiones de priorizacin que se establezcan. La tensin entre autonoma mdica y decisiones de priorizacin estar presente en estos procesos, acentuada por los rpidos cambios en tecnologa, servicios mdicos, y, especialmente medicamentos. Estos procesos, de acuerdo con la institucionalidad del pas, definirn la participacin de los diferentes actores: comunidad mdica, aseguradores, pacientes, jueces, que son de acuerdo con la institucionalidad. Colombia ha acudido a la experiencia de otros pases para establecer los lmites del Plan de Beneficios. Sir Michael Rawlings, Presidente del Instituto Nacional para la Excelencia Clnica del Reino Unido, NICE por su sigla en ingls en su asesora al pas durante el 2010 ha mostrado con base en las experiencias de otros pases y en particular con la experiencia de los Consejos Ciudadanos en Inglaterra, la necesidad de contar con informacin y anlisis de carcter cientfico, y tambin con las prcticas y los valores de cada sociedad. As mismo, ha indicado como condicin necesaria hacer pblico el proceso de toma de decisiones, previa informacin y consulta con los ciudadanos; as mismo, como que estas decisiones cuenten con instancias donde pueda apelarse. De igual forma, Colombia ha consultado a los expertos Norman Daniels y James Sabin, quienes han desarrollado un esquema de anlisis con una aproximacin desde conceptos ticos, y que es conocido como rendicin de cuentas sobre razonabilidad. Este enfoque busca garantizar la legitimidad de los lmites que se establezcan mediante cuatro elementos: 1) publicidad, concebida como la prctica de hacer pblicas las razones para negar los servicios; 2) relevancia, referida a que invoca razones relevantes y aceptables por personas razonables; 3) revisin, relativa a la posibilidad de los afectados a apelar las decisiones posteriormente o previamente con base en nueva evidencia; y, 4) regulacin entendida como la puesta en marcha de los mecanismos para que se cumplan los tres primeros elementos. Adems de trabajar en la priorizacin del gasto en salud, se requiere tambin revisar los recursos disponibles para la financiacin de este sector, propsito de la siguiente seccin.

4. Los desafos del financiamiento del sistema de salud


Este y otros estudios han mostrado como ejercicio acadmico la suficiencia de los recursos asignados al sector para financiar un plan de beneficios similar para toda la poblacin. Tambin se ha sealado, que el sistema de salud colombiano es un sistema fragmentado, pues no todos los recursos concurren al mismo fondo comn y un porcentaje muy importante de la poblacin no participa en la financiacin. A esto se aaden las presiones de mayor gasto derivadas de la obligacin de unificar los planes de beneficios, adems de las perspectivas de crecimiento del gasto a ms largo plazo por las tendencias de envejecimiento de la poblacin. Estas presiones para asignar mayores recursos al sector convierten la sostenibilidad financiera del sistema en una prioridad. Colombia escogi temprano en los noventa fortalecer las contribuciones, en un esquema compartido entre trabajadores y empleadores. Como se ha advertido atrs, el 80% de los gastos en salud se financian con contribuciones y con impuestos generales y el 20% con financiamiento privado convirtiendo a Colombia en uno de los pases de Amrica Latina que recurre menos al gasto de bolsillo para financiar las prestaciones de salud. Estudios citados en secciones anteriores en este documento han demostrado la capacidad de redistribucin que ha demostrado el sistema de salud en Colombia. Sin embargo, como concluye la evaluacin de una dcada del sistema (Glassman et al., 2009), quizs se subestimaron la complejidad de la economa poltica del cambio de un modelo basado en subsidios a la

153

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

oferta a otro centrado en un esquema de subsidios a la demanda y la dificultad de una gestin financiera descentralizada, con un rol protagnico de municipios, sin capacidad para ello. Los retos de culminar la tarea de universalizar el acceso a salud con el mismo plan de beneficios bajo una ptica de cumplimiento de los derechos garantizados por la Constitucin impone la revisin del sistema de financiamiento para garantizar su sostenibilidad. Trabajos recientes (Ribe et al. 2010) recomiendan eliminar la redistribucin implcita de los sistemas contributivos, para lograr una focalizacin ms eficiente y con ello disminuir la presin fiscal. Sin embargo, uno de los principios que se fortaleci con el sistema de salud fue la solidaridad, valiosa en una sociedad tan desigual como la colombiana. Es un principio que debiera defenderse en las propuestas de reforma. Las posibilidades de una asignacin adicional de recursos con el objeto de unificar los paquetes de los diferentes sistemas que subsisten en el pas ha llevado a contemplar posibilidades de fortalecer la asignacin de recursos generados por los impuestos generales, pues la parafiscalidad asociada al empleo es alta en Colombia y favorece la informalidad. Los cambios que se han sugerido de fortalecer la financiacin basada en impuestos generales deber considerar las dificultades inherentes a la estructura tributaria del pas que adolece de un sesgo a favor de la tributacin indirecta. Por otra parte, la consolidacin de lo alcanzado en Colombia exige suma cautela para no destruir, lo que con tanto costo ha construido el pas. Sin duda ser necesario alinear incentivos para lograr una mejor recaudacin atrayendo poblacin al rgimen contributivo, fortaleciendo esquemas parciales de subsidio.

a)

Estructura tributaria colombiana y la financiacin de los servicios de salud

No obstante, numerosas reformas tributarias realizadas desde 1990, la estructura de impuestos del pas presenta problemas de carcter estructural que resulta necesario resolver para hacer propicias las condiciones que promuevan un ms sostenible crecimiento y una mayor capacidad redistributiva de los impuestos. La presin total fiscal en Colombia, incluyendo las contribuciones para seguridad social represent el 21% del PIB en el 2008, superior a la de Mxico, y similar a la de Chile y Costa Rica, pero sensiblemente inferior a la presin de Brasil y Argentina (grfico V.4). Las contribuciones sociales participan en Colombia con un 22,5% de la estructura tributaria, superada solamente por Brasil y Costa Rica. La estructura fiscal colombiana tiene adems la particularidad de que un monto equivalente a 3% del PIB es recaudado de forma directa por los gobiernos departamentales y municipales. Otra caracterstica de la estructura tributaria colombiana, es el nmero reducido de personas que son declarantes del impuesto de renta que no supera 1 milln de contribuyentes y aportan el 2% del impuesto a la renta. Este nmero contrasta con los cerca de 8 millones que contribuyen a salud y se convierte en un elemento a considerar al contemplar las alternativas para obtener recursos adicionales para financiar las presiones adicionales de gasto en salud.

b)

Los desafos que plantean las presiones adicionales de gasto en salud.

En este marco cules son las opciones para el financiamiento de los gastos en salud y de su incremento previsible? Como se ha planteado insistentemente en esta dcada, Colombia debera afrontar en el corto plazo una reforma tributaria estructural que ofrezca soluciones integrales a los problemas de su estructura tributaria, afectada en los ltimos aos por exenciones que favorecieron las inversiones de capital. La propuesta de reforma integral al sistema tributario del pas, aplazada durante esta dcada deber construir un nuevo consenso sobre los recursos que van a asignar a los distintos sectores, entre ellos, el sector salud y la fuente de los mismos. La alternativa nuevamente esbozada de recurrir a una ampliacin de la base del IVA, no consulta las restricciones que impone la bsqueda si no de progresividad, por lo menos de neutralidad en el pago de este impuesto indirecto, adems de fuertes restricciones del tribunal constitucional a ampliar la base con productos que tienen alta representatividad en el consumo de los ms pobres. La bsqueda de alternativas para financiar los mayores gastos en salud, permitir revisar nuevamente la posibilidad de contar con la capacidad fiscal de los gobiernos locales para complementar los recursos orientados a la salud y que este hecho promueva incentivos para la bsqueda de alternativas novedosas de atender las necesidades en este sector. Aunque parezca 154

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

conveniente la centralizacin de los recursos para enfrentar las capturas de fondos dirigidos a la salud, sera esta una nueva oportunidad de que las administraciones locales, preferiblemente bajo un acuerdo departamento y municipio propusieran diversas frmulas para lograr mejores resultados en salud, asumiendo la posibilidad de fragmentaciones, como se coment atrs.

Construir sobre los avances logrados en la financiacin del sistema


Colombia aparece como uno de los pases en la regin en donde el peso de lo que se recauda por contribuciones para salud es mayor. Otra particularidad de la financiacin del rgimen contributivo en Colombia, es que se aporta 1,5 puntos de la contribucin, denominado aporte de solidaridad, para financiar el rgimen subsidiado. En el 2009 el recaudo de contribuciones para salud super los 2 puntos del PIB que fueron pagados por cerca de 8 millones de cotizantes al sistema de salud. Entre las alternativas que valdra la pena considerar es la posibilidad de convertir en cotizantes, as sea de carcter parcial a un nmero mayor de colombianos que hoy reciben servicios de salud en el rgimen subsidiado, lo que podra lograrse con las metas ambiciosas de formalidad que se han propuesto las autoridades en Colombia, ms all de los beneficios menos tangibles de mejor ciudadana que podran obtenerse.

Efectos sobre el mercado de trabajo de la parafiscalidad


Esta mezcla de impuesto de beneficio puro y de impuesto de beneficio general unido a otras cargas de carcter parafiscal ha motivado las propuestas orientadas a sustituir el valor de la nmina como base del impuesto, por su impacto en la alta informalidad en el empleo. El efecto desfavorable de los aportes parafiscales (contribuciones asumidas por empleador y empleado) y de los impuestos a la nmina (con que se financian asignaciones familiares a los ms pobres, capacitacin y atencin a la familia y niez desamparada) sobre la generacin de empleo ha sido ampliamente analizado por los expertos del mercado laboral (Lpez y Alm (2003) y Botero, J (2007)). Las contribuciones a salud hacen parte en Colombia de lo que se conoce en el mercado laboral como costos laborales no salariales. Las contribuciones a salud y a pensiones corresponden a bienes y servicios preferentes que la sociedad obliga a consumir a los ciudadanos y su relacin con el aporte es inevitable, por eso se los agrupa bajo otro trmino: impuestos de beneficio puro. Parece conveniente entonces considerar las alternativas de financiamiento adicional para salud, en primer lugar en el contexto del sistema de proteccin social que tiene el pas, separando los efectos de incidencia de los impuestos de beneficio puro (las contribuciones) de aquellos de beneficio ms general y redistributivo como los otros aportes parafiscales.
GRFICO V.4 PRESIN TRIBUTARIA EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA, 2008 (En porcentajes del PIB)
40 35 30 25 0,9 20 15 10 5 0 Argentina Brasil Chile Costa Rica Mxico Colombia 26,2 4,4 10,8 0,6 3

24,6 20,1

22,2

0,6 18,1 10,3

Gobierno Central

Gobiernos Subnacionales

Fuente: CEPAL STAT, clculos propios

155

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Bibliografa
Acosta (2007) Equidad en el Financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Captulo 2 en Avances y Desafos de la equidad en el sistema de salud colombiano. Documentos de Trabajo No. 15 Fundacin Corona, Departamento Nacional de Planeacin, Universidad de los Andes y Universidad del Rosario Acosta O.L y R. Bird (2003) El Dilema de la Descentralizacin en Colombia. Bases para una reforma estructural en Colombia. Banco de la Repblica y Fedesarrollo. Anonymous (2009) United States: Friend or foe?; The politics of health reform. The Economist. London: Aug 15, 2009. , Vol. 392, Iss. 8644; pg. 24. Anonymous (2010) Colombia's health reforms. Shock treatment. President Uribe tries to push through some much-needed changes. The Economist. London: Feb 4, 2010. Banco Interamericano de Desarrollo (2008) "Calidad de Vida ms all de los Hechos" Bourgignon F. (1999) Crime, Violence and Inequitable Development, Washington, policopiado citado en Gonzlez, Jorge Ivan, 2001 Burns, E. M. (1965) The Role of Government in Health Services. Bull N Y Acad Med, 41, 753-94. Carbonari, F. y Vargas, J. E. (2009) A Bridge to Peace through Citizenship Building: Guaranteeing Health and Education Rights in Colombia Cetrngolo, O y J.C. Gmez-Sabaini (2007) La tributacin directa en Amrica Latina y los desafos a la imposicin sobre la renta, en la serie Macroeconoma del Desarrollo No. 60 CEPAL, diciembre. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2007) "Cohesin Social: Inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe" ______ (2006) La Proteccin Social de Cara al Futuro: Acceso, Financiamiento y Solidaridad, Santiago de Chile. ______ (2009) Panorama Social de Amrica Latina 2008, Santiago de Chile. Congreso de la Repblica (2007) Ley 1122. Por la cual se hacen algunas modificaciones en el. Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones., Corredor, C. (2005) La poltica social de Bogot D.C. Lucha contra la pobreza y la exclusin. Seminario Internacional Crecimiento, equidad y ciudad. Seminario Internacional Crecimiento Equidad y Ciudadana. Septiembre 2005. Bogot, Departamento Administrativo de Bienestar Social Corte Constitucional de Colombia (2008) Sentencia T760. Coulter, A. & Jenkinson, C. (2005) European patients views on the responsiveness of health systems and healthcare providers. European Journal of Public Health, Vol 15, No.4, 355-360. De Charry, L. C., Roca, S. y Carrasquilla, G. (2008) Equidad en la Deteccin del Cncer de Seno en Colombia. Rev. salud pblica, 10. Escobar, M. L., Giedion, U., Acosta, O. L., Castano, R. A., Pinto, D. M. & Ruiz, F. (2009) Ten Years of Health System Reform: Health Care Financing Lessons from Colombia. In IADB and Institution, B. (Eds.) From Few to Many: Ten Years of Health Insurance Expansion in Colombia. Washington. Flrez, C. E., Giedion, U. y Pardo, R. (2009) Factores de riesgo del gasto catastrfico en salud en Colombia. In FUNSALUD (Ed.) Bogot, CEDE-IDRC Flrez, C. E., Giedion, U. y Pardo, R. (2009) Financial Protection of Health Insurance in Colombia. In Glassman, Escobar, Giedion & Giuffrida (Eds.) From few to many: ten years of health insurance expansion in Colombia Health Care (in print). Washington, The Brookings Institution & The Interamerican Development Bank. Galan, A. (2009) Pluralidad: estructurada o segmentada. Portafolio. Bogot, Gallup J L A. Gaviria y E. Lora (2003) Is Geography Destiny Lessons from Latin America. Stanford University Press and World Bank Publications Gaviria A, Medina C y Meja C (2006) Evaluating the Impact of Health Care Reform in Colombia: From Theory to Practice. In Universidad de los Andes (Ed.) Documentos CEDE 002647. Bogot. Gaviria, A. (2009) Salud y Democracia. El Espectador, diciembre, Bogot. 156

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Giedion, U., vila, A., Flrez, C. E. & Pardo, R. (2009) El diseo del sistema colombiano de salud y su relacin con la proteccin financiera. Bogot, CEDE-Universidad de los Andes Giedion, U., Panopoulou, G. & Gmez-Fraga, S. (2009) Diseo y Ajuste de los Planes Explcitos de Beneficios: El Caso de Colombia y Mxico. In CEPAL (Ed.) Serie de Financiamiento y Desarrollo No. 210. Santiago de Chile, Giedion, U. & Uribe, M. V. (2009) Colombia's universal health insurance system. Health Aff (Millwood), 28, 853-63. Glassman, A., Escobar, M. L., Guiffrida, A. & Giedion, U. (2009) From Few to Many: Ten Years of Health Insurance Expansion in Colombia, Washington D.C, IADB-Brookings Institution. Gonzalez-Pier, E., Gutierrez-Delgado, C., Stevens, G., Barraza-Llorens, M., Porras-Condey, R., Carvalho, N., Loncich, K., Dias, R. H., Kulkarni, S., Casey, A., Murakami, Y., Ezzati, M. y Salomon, J. A. (2006) Priority setting for health interventions in Mexico's System of Social Protection in Health. Lancet, 368, 1608-18. Gottret, P. y Schieber, G. (2006) Health Financing Revisited: A Practitioner's Guide, Washington D.C. Jackson, H. & McDermott, A. (2004) Health-care Spending: Prospect and Retrospect, by Analytical Note. Canada, Department of Finance. Economic and Fiscal Policy Branch Fiscal Policy Division Jaspers-Faijer (2007) Informe sobre la Aplicacin de la Estrategia Regional de Implementacin para Amrica Latina y el Caribe del Plan de Accin Internacional de Madrid sobre Envejecimiento, Santiago de Chile, CEPAL - Naciones Unidas. Kalmanovitz S. Ed. (2010) Nueva Historia Econmica de Colombia. Universidad Jorge Tadeo Lozano. Bogot Ed. Tauros. Kurowski, C. y Villar, M. (2009) Building effective and inclusive social protection systems in Latin America: Diagnosis and policy directions. The case for health. Draft Report. Mxico, The World Bank-Human Development Department-Mexico Country Management Unit-Latin America and the Caribbean. Lasso F. (2004). Incidencia del Gasto Pblico Social sobre la Distribucin del Ingreso y la Reduccin de la Pobreza. Mimeo, diciembre, Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad. Londoo, J. L. y Frenk, J. (1997) Structured Pluralism: Toward an Innovative Model for the Reform of Health Systems in Latin America Working Paper # 353. Washington, Interamerican Development Bank. Marmot, S. M. (2009) Closing the health gap in a generation: the work of the Commission on Social Determinants of Health and its recommendations. Global Health Promotion, Suppl 1, 23-7. Ministerio de la Proteccin Social (2010) Control de Gestin: Financiacin del sector salud, presentacin powerpoint. Bogot. Molina, C. y Giedion, U. (1994a) Distribucin del Gasto Pblico en Salud. Bogota, FedesarrolloWorld Bank. Molina, C. G. y Giedion, U. (1994b) Distribucin del gasto pblico en salud en Colombia Bogot, Fedesarrollo. Nuez, J. (2009) Incidencia del Gasto Pblico Social en la distribucin del ingreso, la pobreza y la indigencia. Agosto. Mimeo. Ocampo J. A. (2007). La bsqueda, larga e inconclusa, de un nuevo modelo (1981-2006), en Ocampo, Jos Antonio (compilador). Historia Econmica de Colombia, Editorial Planeta, Bogot. OMS (2008). Managing chronic conditions: Experience in eight countries. Knai C, Nolte E, McKee M (Eds.), WHO Regional Office for Europe, on behalf of the European Observatory on Health Systems and Policies. Oxford Analytica (2010) Colombia: Healthcare reform creates backlash. Wednesday, March 10 2010. Panopoulou, G. (2001) Affiliation and the Demand for Health Care by the poor in Colombia. Department of Economics. Sussex, University of Sussex. PNUD (2004) La democracia en Amrica Latina. Haca una democracia de ciudadanas y ciudadanos, New York.

157

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Quiroga, H. (2000) Democracia procedimiental o democracia sustantiva? La opcin por un modelo de integracin. Revista de Ciencias Sociales, Sept-Dic, Vol VI, 361-374. Rettenmaier (2009) Health Care Spending Forecasts, Brief Analysis No. 654 National Center for Policy Analysis. Rettenmaier (April 23, 2009) Health Care Spending Forecasts, Brief Analysis No. 654 National Center for Policy Analysis. Rich, R. F. Health Policy, Health Insurance, and the Social Contract. SSRN eLibrary. Santamara, M., Garca, F., Rozo, S. y Uribe, M. J. (2008) Un diagnstico general del sector salud en Colombia. In FEDESARROLLO (Ed.) Bogot. Savedoff, B. (2009) A Moving Target: Universal Access to Healthcare Services in Latin America and the Caribbean. . Working Paper #667. Washington, Interamerican Development Bank Schwartz, W. B. y Aaron, H. J. (1984) Deciding who will not be treated--a difficult issue that may lie ahead. Hosp Manage Q, 10-3, 21-3. Sojo, A. (2006.) Health benefits guarantees in Latin America: equity and quasi-market restructuring at the beginning of the Millennium. IN ECLAC. (Ed.) Serie Estudios y Perspectivas. No. 51. Mxico., ECLAC. Sojo, A. (2009) Identidades y Sentido de pertenencia y sus tensiones contemporneas para la cohesin social: Del derrotero a las races, y/o de las races al derrotero En CEPAL Serie Polticas Sociales No. 155. Santiago de Chile.

158

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

VI. Financiamiento de la educacin en Chile: desafos de calidad y equidad101

Pilar Romaguera y Sebastin Gallegos102

A. Gasto en educacin en Amrica Latina


Amrica Latina se encuentra bajo una doble demanda: por una parte, aumentar el gasto destinado a educacin; pero tambin incrementar su eficiencia, de forma de contribuir al objetivo de mejorar la calidad y equidad de la educacin. Los pases de la regin realizan un esfuerzo de gasto en relacin al PIB similar al de pases desarrollados. El gasto pblico en educacin primaria representa un 1,6% del PIB tanto para Amrica Latina como para los pases de Europa y Amrica del Norte. Al comparar el gasto en educacin secundaria y el gasto total las cifras son slo ligeramente inferiores: 1,7% vs. 2%; y 4,6% vs. 4,9%, respectivamente103. Sin embargo, las necesidades de inversin en educacin son mucho mayores para la regin. En primer lugar, estos pases tienen una poblacin ms joven; el mismo gasto en educacin en relacin al PIB se va a traducir en un gasto en educacin por alumno y es sta comparacin que nos parece relevante. As el gasto en educacin por estudiante como porcentaje del PIB per cpita representa un 12,8% en educacin primaria en Amrica Latina vs. un 20,9% en Europa y Amrica del

101

102

103

Este trabajo fue presentado en el Taller: Impacto Distributivo en las Polticas Pblicas, CEPAL, 29 de Abril 2010. Los autores son profesor asociado e investigador joven del Centro de Economa Aplicada de la Universidad de Chile, respectivamente. Agradecemos a los profesionales del Ministerio de Educacin con quienes analizamos muchos de los temas aqu planteados en el perodo en que los autores se desempearon en dicho Ministerio: en particular a Mauricio Faras, Jefe del Departamento de Estudios y Desarrollo (DED), al equipo de la DED, y a Rafael Carrasco, Andrs Molina y Carolina Ostoic, profesionales de la Subsecretaria de Educacin. Tambin agradecemos al Ministerio de Educacin por el acceso a la informacin y otros antecedentes utilizados en el estudio; y la colaboracin de Gabriela Toledo en la preparacin de este documento. Como es usual, los resultados de este estudio son responsabilidad de los autores y no comprometen a las personas o instituciones nombradas. Adicionalmente, el gasto en educacin como porcentaje del gasto pblico total es ligeramente superior en Amrica Latina, representado un 15,8% vs. un 12,7% para Europa y Amrica del Norte, el ao 2008. Ver Anexo A.2

159

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Norte; estos porcentajes son 14,3% y 25,2% para la educacin secundaria y 15,6% y 24,7% para el gasto total respectivamente. (Anexo A.3) En segundo lugar, los pases de Amrica Latina enfrentan un conjunto de desafos en trminos de poltica educacional que requieren de mayores recursos financieros: completar los aumentos de cobertura educacional; contratar nuevos docentes y construir nuevos colegios; mejorar la calidad de los sistemas educativos; disminuir las brechas educacionales entre distintos segmentos de la poblacin: urbano-rural; pobres-ricos, etc. Se debe reconocer que la cobertura educacional, especialmente en educacin primaria, ha aumentado en la ltima dcada. Los datos de aos de escolaridad promedio de la poblacin ubican a Amrica Latina en un segundo lugar, luego de Europa y Amrica del Norte (Barro y Lee, 2010). Sin embargo, el ritmo de crecimiento ha sido superior en otras regiones, en especial en los pases asiticos, y hoy en da la tasa de cobertura neta de Amrica Latina de un 74,2% en educacin secundaria, se compara muy desfavorablemente con el 90,9% de Europa y Amrica del Norte y el 88,6% de Asia Central (Anexo A.5). Adicionalmente, parece existir en la regin una mayor preocupacin por la baja calidad y alta desigualdad de los aprendizajes educativos. Si bien son pocos los pases que participan en las pruebas internacionales de aprendizaje, en PISA 2006 que se ha consolidado como un referente internacional participaron 6 pases latinoamericanos. Todos ellos se ubicaron en el tercio de ms bajos puntajes: a partir de la posicin 40, entre 57 pases participantes104. Adicionalmente los pases de Amrica Latina y en particular Chile, presentan una de las mayores desigualdades de rendimiento escolar, determinadas por el nivel socioeconmico de las familias. Existe un amplio debate sobre las reformas que requieren los sistemas educativos en Amrica Latina, tema que excede sin duda el propsito de este documento. Sin embargo, es relevante destacar el fuerte impacto en trminos de gasto fiscal que tienen muchas de estas reformas. Entre ellas, los aumentos de cobertura escolar en pre-primaria y educacin secundaria; el aumento de la jornada escolar; la eliminacin de los segundos y terceros turnos con la consecuente necesidad de mayor infraestructura; el mejoramiento de las remuneraciones docentes y la introduccin de incentivos monetarios y no monetarios para atraer, retener y motivar a profesionales de excelencia; y, polticas de jubilaciones anticipadas que permitan renovar las plantas docentes. En este sentido, la condicin previa de las reformas educativas pendientes parece ser contar con un sistema de financiamiento que proporcione la suficiente cantidad de recursos, en forma transparente, ordenada, y proveyendo los incentivos adecuados para lograr las metas planteadas (Ross y Levacic, 1999). Por tanto, la reforma al sistema de financiamiento debiera ser el primer desafo a ser abordado por los pases interesados en mejorar la calidad y equidad de su sistema educativo. En general, se pueden distinguir dos modelos bsicos de financiamiento educacional: subvenciones a la oferta y subvenciones a la demanda; si bien hay distintos esquemas o sub-modelos al interior de cada uno de ellos. En los pases de la regin predominan los modelos de financiamiento a la oferta, donde los recursos se asignan a los establecimientos escolares (o a las instituciones intermedias como municipios) en funcin de criterios histricos o incrementalistas o, en funcin de los insumos utilizados. Estos modelos de asignacin de fondos a la oferta han sido criticadas por ser mtodos poco transparentes y que tienden a presionar los costos de la educacin, debido que existen incentivos para maximizar las dotaciones docentes y de personal y minimizar el nmero de alumnos atendidos, a la vez que no promueve una mejor asignacin de recursos en pos de incrementar los logros educacionales (Caldwell 2005, Gonzlez, 2003 y Kaoka, 2008). Los pases desarrollados que aplican modelos de subvencin a la oferta se han desplazado desde los modelos histricos y modelos de insumos, hacia modelos de oferta con criterios de
104

Ver CEPAL-UNESCO (2005); www.pisa.oecd.org y http://timss.bc.edu.

160

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

asignacin per cpita y que utilizan frmulas explicitas que tomar en consideracin las necesidades de las escuelas y la poblacin atendida (Caldwell, 2005). Los sistemas de asignacin de fondos a la oferta basados en la poblacin atendida: PCF (Per Capita Financing); y, WSF (Weighed Student Funding) el cual adiciona ponderaciones segn las caractersticas de los alumnos, comienzan a tener caractersticas comunes con esquemas de financiamiento a la demanda. En ambos casos, el Ministerio de Educacin (o ente asignador de recursos) debe proveer automticamente los fondos requeridos para financiar los aumentos de cobertura educacional; y los recursos se distribuyen en funcin de un parmetro objetivo y transparente: los alumnos (Forgy, 2009). Ms an, se considera que los modelos a la oferta basados en criterios per cpita se han generalizado en los pases de la OECD, y han sido recomendados para los pases que han implementado reformas y procesos de descentralizacin de sus sistemas educativos, como los pases de Europa y Asia del Este (Ross y Levacic, 1999; Caldwell, 2005 y Abu Ghaida, 2010)105. En el caso de Amrica Latina, los casos ms conocidos de aplicacin de criterios per cpita son Colombia y Chile. En Colombia, con un modelo de asignacin a la oferta, los fondos son traspasados a departamentos, municipios y distritos considerando una asignacin por alumno que contempla un monto base (para una razn alumno/docente) y un porcentaje adicional por tipologa de los distritos y municipios, dependiendo de su dispersin geogrfica, ruralidad y participacin de enseanza bsica y secundaria (Ministerio de Educacin de Colombia, 2006). Por otra parte, existen distintas aplicaciones parciales de modelos de subvencin a la demanda, como la aplicacin de vouchers en Colombia, Bolsa Escola en Brasil y Progresa en Mxico (Patrinos, 2007). Chile, es el nico pas de Amrica Latina que presenta un sistema de financiamiento a la demanda que se aplica a todo el sistema escolar. En la siguiente seccin describimos este sistema de financiamiento y las complejidades que involucran su implementacin prctica. Como hemos sealado, las similitudes de un modelo de subvencin a la demanda con modelos de subvencin a la oferta per cpita determinan que el caso de Chile tenga un inters ms general para la regin.

B. Descripcin del gasto en educacin y el sistema de financiamiento en Chile


Chile presenta un nivel de gasto en educacin ligeramente menor que el promedio de la regin (3,14% del PIB per cpita) (Anexo A.1), el gasto en educacin concentra un 16% del gasto pblico total y su gasto por estudiante como porcentaje del PIB per cpita es relativamente bajo: 12,5% (Anexo A.3)106. Por otra parte, los resultados educativos, como la prueba PISA 2006 y las tasas de cobertura en primaria y secundaria, lo ubican en una posicin privilegiada a nivel regional pero an lejos de los estndares que alcanzan los pases de la OECD107. La base del sistema actual de financiamiento en Chile radica en la reforma del ao 1981, que traspas la administracin de los establecimientos escolares pblicos desde el nivel central a los municipios, y que estableci un sistema de financiamiento a la demanda: una subvencin escolar por

105

106

107

Para ejemplos de experiencias de pases, ver Banco Mundial (2004), Donoso y Schmal (2002), Ladd y Fiske (2009), y el review de Romaguera, Gallego y Toledo (2010). Las cifras de gasto pblico de Chile pueden resultar engaosas, dado que las familias realizan una contribucin importante en trminos de gasto. Sin embargo, esto es ms importante en educacin superior y nuestro estudio se focaliza en la educacin general (bsica y media). Organizacin a la que Chile se ha adherido recientemente, a fines del ao 2009.

161

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

alumno atendido cuyo monto es independiente de la dependencia o propiedad de los establecimientos, es portable (sigue al alumno) y de libre disponibilidad (tambin referido como voucher en la literatura)108. Bajo este esquema de subvenciones coexisten establecimientos municipales (de administracin y financiamiento pblico) y establecimientos particular subvencionados (de administracin privada y financiamiento pblico), los cules se han expandido significativamente en los ltimos aos109. Adicional a la subvencin que entrega el estado, existen aportes adicionales por parte de los municipios (en el caso de los colegios municipales) y de los padres a travs del financiamiento compartido, el que bsicamente se orienta a los colegios particulares subvencionados110. Existen varios artculos que documentan en detalle las reformas educacionales chilenas, tanto en los 80s, como en los 90s111. Para efectos de este trabajo, la mirada central descansa en la evolucin del sistema de financiamiento. A este respecto, es importante destacar la importancia que adquieren los programas focalizados a partir de los aos 90s, que aumentan el gasto educacional no-subvencin; el incremento en las remuneraciones docentes, que determina automticamente un aumento de la subvencin; y la incorporacin de nuevas vas de financiamiento a las escuelas segn caracterstica de la oferta, que se van a traducir en nuevas lneas de subvenciones o transferencias. La necesidad de ordenar y modernizar un sistema de financiamiento que tiene casi treinta aos de aplicacin; y, la urgencia de apoyar nuevas reformas que permitan orientar al sistema en bsqueda de una mayor calidad y equidad, son tambin elementos de contexto que llevan a una revisin del modelo de financiamiento. Hay que recordar que en el perodo 2006-08 se desarrolla una coyuntura especialmente crtica para el modelo educacional chileno, en parte motivada por las demandas de calidad y equidad de los estudiantes secundarios (que se conoceran como la revolucin de los pinginos), y por la discusiones y recomendaciones que luego desarrolla el Consejo para la Calidad de la Educacin112. Existe insatisfaccin con los logros o avances del sistema educacional, con la desigualdad de los resultados educativos segn el tipo de colegio al que asisten los alumnos, y como ello condiciona el posterior acceso a la educacin superior. A ello se va a sumar, posteriormente, la presin de los sostenedores y especialmente de los alcaldes, sobre la deficitaria situacin del sector educacional. Algunas de las reformas que surgen a partir de las recomendaciones del Consejo han sido aprobadas, como la nueva Ley General de la Educacin (LGE), que establece mayores requisitos para los sostenedores y un marco de deberes y derechos de los actores educativos ms orientado hacia la calidad de la educacin, en vez de su provisin. Las propuestas de ley de una Agencia para la Calidad, responsable de la evaluacin, y de una Superintendencia de Educacin, a cargo de la fiscalizacin de la gestin y del uso de recursos, continan an su tramitacin en el Parlamento.

108

109

110

111 112

Hay autores que plantean que el modelo chileno es un cuasi-voucher, porque los fondos siguen la eleccin de escuelas y no son entregados directamente a los padres; y, el financiamiento va asignaciones a la oferta habra aumentado en los ltimos aos. Adicionalmente, agregamos el problema que los fondos son asignados a los sostenedores y no necesariamente a la escuela, como recomienda el modelo PCF, lo cual es particularmente crtico en el sector municipal. Ver Gonzlez (2003), Sapelli (2003) y Gallego y Sapelli (2007). Tambin, aunque en una proporcin menor (en torno al 8%), existen colegios particular pagados, de administracin y financiamiento completamente privados. Los colegios municipales slo pueden realizar cobros a los padres en enseanza secundaria (enseanza media), y en general este tiende a ser de monto reducido. Ver Garca Huidobro (1999), Cox (2003), Arellano (2005), Mizala y Romaguera (2005) y Weinstein y Muoz (2009). Este Consejo fue convocado por la Presidenta Michelle Bachelet, presidido por Juan Eduardo Garca Huidobro e integrado por cerca de 80 miembros. Ver Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (2006).

162

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

1. Evolucin del gasto educacional


Previamente sealamos que el gasto educacional en Chile es relativamente bajo tanto en trminos de la regin, como en relacin a los niveles de gasto per cpita por estudiante en los pases desarrollados. Este resultado se obtiene a pesar de la importante expansin del gasto en los ltimos aos. El grfico VI.1 ilustra la relacin entre el gasto total en educacin y el PIB durante el perodo 1990 a 2008, desglosado de acuerdo a su caracterstica de pblico o privado. El gasto pblico en educacin se descompone en gasto ejecutado por el Ministerio de Educacin (nivel central), y por las Municipalidades (gobiernos locales). El gasto privado, en tanto, est dado principalmente por los aportes de las familias a la educacin113. En las ltimas dcadas la participacin del gasto en educacin ha crecido sostenidamente, con una baja temporal entre 2004 y 2006114, y alcanzaba a un 7% del PIB el ao 2008, compuesto por un 4,2% de gasto pblico y 2,7% de aporte privado.

GRFICO VI.1 GASTO TOTAL EN EDUCACIN, 1990-2008 (En porcentajes del PIB)
8 7 6 5 4 3 2 1 0 1,5 1,6 1,7 1,9 2,0 2,0 2,2 2,2 2,6 2,9 3,0 3,1 3,0 2,9 2,9 2,9

2,7 2,7 2,5

4,2 3,8 3,9 4,1 4,2 4,1 3,9 3,7 3,3 3,6 3,2 3,5 3,0 2,8 2,7 2,4 2,4 2,5 2,7

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Gasto pblico

Gasto privado

Fuente: Indicadores de la Educacin en Chile, 2007-2008. Ministerio de Educacin.

El grfico VI.2 muestra el gasto educacional sobre el gasto pblico total del pas; razn que casi se duplica desde 1990 (11%) al ao 2008 (19%). El gasto pblico en educacin se puede descomponer segn sus fuentes de origen, en gasto del nivel central y de los gobiernos locales; a su vez el gasto del nivel central se diferencia entre subvenciones (que son los fondos que se asignan a las escuelas en funcin de los alumnos), y el resto, que se destina a programas, becas, alimentacin, infraestructura y gastos administrativos (grfico VI.3). El grfico sugiere que los incrementos de gastos estn dados bsicamente por aumentos en la subvencin escolar. A continuacin detallamos cmo se calcula la subvencin y su evolucin en el tiempo.

113

114

El gasto privado tambin incluye donaciones al sector educativo; sin embargo, stas son marginales para el caso de la educacin escolar (centro del presente trabajo), siendo mayores para la educacin superior. Ello se explica parcialmente, por un fuerte incremento en el PIB en dichos aos.

163

2008

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VI.2 GASTO PBLICO EN EDUCACIN SOBRE GASTO PBLICO TOTAL, 1990-2008 (En porcentajes)
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 11,7 11,0 11,1 12,3 12,9 13,5 14,1 14,7 15,2 15,6 16,2 16,7 17,3 17,8 17,9 17,4 16,8 17,4 18,8

Fuente: Indicadores de la Educacin en Chile, 2007-2008. Ministerio de Educacin.

Hay que hacer notar que en este tipo de modelo de financiamiento los recursos para el sector educativo tienen automticamente un piso asignado por la matrcula escolar (subvencin), que debe ser necesariamente provisto por la Ley de Presupuestos; por lo tanto, no es dable esperar fuertes fluctuaciones de gastos asociados a los ciclos econmicos.

GRFICO VI.3 GASTO PBLICO EN EDUCACIN POR COMPONENTES, 1990-2008 (En millones de pesos de 2008)
4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Nivel Central (Subvencin)

Nivel Central (No Subvencin)

Gobiernos Locales

Fuente: Elaboracin propia, en base a informacin del Departamento de Estudios y Desarrollo, Ministerio de Educacin.

164

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

2. El sistema de financiamiento de la educacin escolar


El sistema de financiamiento ha permitido una enorme expansin de la cobertura escolar, pero tambin ha incentivado la segregacin escolar y se ha transformado en un sistema complejo, que luego de algunas dcadas de aplicacin requiere de un anlisis en profundidad. Una consecuencia del esquema de financiamiento en Chile es la estratificacin del sistema escolar, en donde la eleccin de establecimiento de parte de los padres est condicionada a su capacidad de financiamiento, dando lugar a segmentacin del mercado y un acceso inequitativo a educacin de calidad (Mc Ewan, 1998; Gonzlez et al., 2004; Valenzuela et al. 2008). En este documento nos concentramos en elementos crticos de su diseo: los problemas de una subvencin plana y la necesidad de una subvencin diferenciada segn caractersticas de la poblacin; las dificultades de una subvencin tipo lump-sum para estructuras de costos distintas; y, las dificultades de una subvencin nica para distintos tamaos de escala. En primer lugar, se realiza una descripcin de la composicin de las subvenciones escolares y su evolucin. En segundo lugar, se exponen el desafo de la equidad en el sistema y la ley SEP como un instrumento progresivo de financiamiento. En tercer lugar, se exponen las dificultades de una subvencin de libre disponibilidad para estructuras de costos docentes diferentes y dadas las presiones por aumentos reales de remuneraciones. Y finalmente, el problema de la escala referido a los potenciales dficits financieros que surgen asociados a los distintos tamaos de los establecimientos. En la seccin final de comentarios reflexionamos sobre problemas ms generales, que han sido planteados tambin por otros autores: la importancia del monto de la subvencin para determinar la calidad de la educacin; las distorsiones asociadas a la existencia de mltiples subsidios cruzados y las limitaciones de un sistema de financiamiento que no llega completamente a la escuela.

a)

Subvenciones a los establecimientos educacionales

El corazn del sistema es la subvencin de escolaridad, o voucher individual, consistente en un monto portable por alumno que se paga al establecimiento escolar en funcin de la asistencia del estudiante115. La subvencin se expresa en una unidad reajustable (Unidad de Subvencin Escolar)116, cuyo valor depende de tres factores: nivel educacional117; modalidad de enseanza118; y, jornada escolar119. Inicialmente por lo tanto, es una subvencin que no diferencia por las caractersticas del alumno atendido. En el grfico previo mostrbamos la importancia de la subvencin dentro del total de gastos. A continuacin, el cuadro VI.1 presenta con mayor detalle los montos transferidos por concepto de subvencin a los establecimientos educacionales en el perodo 2005 a 2009. Es posible notar que adicional a la subvencin por escolaridad (que es de libre disponibilidad para los colegios) existen un

115

116

117 118

119

El pago de la subvencin por asistencia (en funcin del promedio diario de los ltimos tres meses) es tambin un elemento de complejidad del sistema. Si bien no tenemos espacio para desarrollar este tema, hacemos notar que ello introduce dos dificultades: el control de la asistencia per se, ms an con subvenciones que luego se diferenciarn por tipo de alumnos; y, una alta volatilidad y mayores descuentos en los ingresos de colegios rurales y pequeos. Pero, el sistema incentiva una alta asistencia y las diferencias de esta tasa son pequeas segn grupo socioeconmico. La asistencia promedio del ao 2007, segn quintiles de vulnerabilidad social medidos por la JUNAEB, fue de: 6,5% para los alumnos del quintil 1 (ms pobre); 7,6%, 6,9%, 6,2%, y 6% para el quintil 5 (el ms rico), y un 6,5% en promedio. La USE se reajusta en forma automtica cuando existe un reajuste de remuneraciones del sector pblico, en idntico porcentaje; y con posterioridad al Estatuto Docente de 1991, tambin se reajusta con los aumentos de remuneraciones derivados de los procesos de negociacin entre el Ministerio de Educacin y el Colegio de Profesores. Niveles: pre-escolar, 1 a 6 enseanza bsica; 7 y 8 enseanza bsica y enseanza media que va del 9 a 12 grado Educacin Media Cientfico Humanista; Educacin Media Tcnico Profesional; Educacin Diferencial de nios y Educacin de Adultos. Jornada Escolar Completa (JEC) vs. establecimientos que no tienen JEC y pueden tener doble turno.

165

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

conjunto de transferencias o subvenciones atadas, que tienen un fin especfico y se entregan principalmente de acuerdo a caractersticas de la oferta educativa120. Hay bsicamente dos razones que explican que el nmero de subvenciones atadas se haya incrementado en el tiempo. En primer lugar, compensar los mayores costos de algunos tipos de colegios que no estaban adecuadamente reflejados en la subvencin escolar. Una segunda fuente de expansin es la misma poltica docente, tema al cual nos referiremos posteriormente. As, un tema central que ilustra el cuadro VI.1 es que el esquema de subvencin se ha tornado extraordinariamente complejo y difcil de comprender an para los propios sostenedores educacionales, con cerca de treinta tems de pago diferentes. Las cifras respecto a las subvenciones educacionales muestran un importante aumento de recursos el ao 2008-09. Este incremento tiene tres orgenes principales: un reajuste extraordinario de la subvencin base (15%) y de la subvencin de ruralidad (10%)121; la introduccin de un nuevo programa: Apoyo a la Gestin de Educacin Municipal122, y la Ley de la Subvencin Escolar Preferencial (SEP). Los tres primeros tems de incrementos tienen su origen en la presin por disminuir el dficit de operacin del sistema, en especial de colegios rurales, de tamao pequeo y de la educacin municipal. La SEP se orienta hacia un objetivo distinto: disminuir las desigualdades del sistema educativo y profundizamos en este tema en la prxima seccin. Si examinamos la tendencia, se advierte que la importancia de la subvencin por escolaridad sobre el total de subvenciones decrece en el tiempo, desde un 84% en 2005 a un 76% en 2009. Ello se va a modificar con la introduccin de la SEP, que tambin es portable (asociada al alumno) y de libre disponibilidad para los colegios, si bien orientada a un fin especfico: reforzar los aprendizajes de los alumnos vulnerables. Es decir, si se calcula nuevamente la importancia de la subvencin por escolaridad, considerando tambin la subvencin preferencial (subvencin a la demanda), se obtiene una proporcin de un 82% durante el ao 2009. Ello revierte la tendencia inicialmente observada.
CUADRO VI.1 SUBVENCIONES A LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES, 2005-2009 (En millones de pesos de 2008)
tem Subvencin de Escolaridad Subvencin de Internado Subvencin de Ruralidad Cumplimiento Convenio D.L. 3.166/80 Subvencin de Refuerzo Educativo Subvencin inciso 1 y 2 art. 5 transitorio, 1998 Subvencin D.F.L. N 2 (Inciso 3 Art. 5), 1998 Subvencin Educacional Pro retencin, Ley N 19.873 Asignacin Desempeo Difcil 2005 1 432 023 29 706 32 847 31 522 1 028 18 736 680 2 940 24 248 2006 1 457 555 28 080 33 652 32 393 1 145 18 747 639 4 464 23 838 2007 1 536 632 26 268 33 670 32 648 1 091 18 992 617 5 541 24 514 2008 1 734 246 24 698 41 996 32 185 917 18 675 504 7 282 24 442 2009 1 827 735 24 798 45 513 35 109 756 20 645 511 9 505 26 293

(contina)

120

121

122

Para una descripcin de las subvenciones, ver MINEDUC (2007d). Para ms antecedentes sobre el sistema de financiamiento, ver Gonzlez (2003) y Marcel y Tokman (2005). Los aumentos promedios de estas subvenciones son mayores a los porcentajes sealados, dado que a estos incrementos extraordinarios, se suman a los reajustes de la USE. Esta transferencia va destinada solo a los sostenedores municipales y buscaba paliar dficits a travs de financiar iniciativas que permitieran disminuir desequilibrios de largo plazo, como mejorar la matrcula o disminuir costos docentes y no-docentes. Sin embargo, no disponemos de mayores antecedentes sobre su utilizacin.

166

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Cuadro VI.1 (conclusin)


tem Bonificacin Compensatoria Ley N 19.200 (Art. 3) Bono Ley N 19.278 (Inciso 2 Art.10) Subvencin Adicional Especial Subvencin de Desempeo de Excelencia (SNED) Bonificacin de Profesores Encargados Asignacin de Excelencia Pedaggica Asignacin Variable de Desempeo Individual Subvencin Anual de Apoyo al Mantenimiento Apoyo a los Grupos Diferenciales Subvencin de Educacin Parvularia, 1 Nivel Bono Docente Ley N20.158 (Art.1) Bono para Docentes de Aula Asignaciones por Desempeo Colectivo Bono Ley N20.158 (inciso 2, Art. 4) Bonificacin de Reconocimiento Profesional SNED (Asistentes de la Educacin) Bonos Asistentes de la Educacin Apoyo a la Gestin de Educacin Municipal Bono Ley N20.244 (inciso 7 y 8, artculo 3) Incremento a la Bonificacin por Retiro Subvencin Escolar Preferencial (SEP) Subvencin por Concentracin( Ley SEP) Transferencias corrientes Importancia de la Subvencin por Escolaridad sobre el Total Importancia de la Subvencin por Escolaridad + Subvencin Preferencial, sobre el Total Nmero de tems 2005 8 727 3 266 58 595 21 164 1 947 565 22 22 998 1 269 20 091 s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i 1 712 577 84% 84% 19 2006 8 103 3 060 58 522 31 608 1 975 1 510 347 24 201 1 243 24 887 12 301 6 203 236 s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i 1 774 709 82% 82% 22 2007 7 915 2 873 59 583 36 970 1 975 1 720 1 097 35 724 1 252 28 206 5 220 s/i 136 15 498 18 316 s/i s/i s/i s/i s/i s/i s/i 1 896 460 81% 81% 23 2008 6 308 2 305 58 081 37 353 1 874 1 512 2 595 24 285 1 199 s/i s/i s/i 1 022 28 231 39 345 2 600 3 648 51 894 2 398 561 52 903 s/i 2 203 061 79% 81% 27 2009 5 972 2 026 63 803 40 154 2 019 1 525 4 135 s/i s/i s/i 14 305 s/i 269 5 534 46 042 2 765 4 124 53 136 s/i 404 133 904 35 794 2 406 775 76% 82% 26

Fuente: Elaboracin propia, en base a Informes de Ejecucin Trimestral Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. Notas: s/i = sin informacin. Corresponde a las glosas sin informacin de acuerdo a la ejecucin acumulada al cuarto trimestre de cada ao. El tipo de cambio promedio para los aos 2006 a 2009 fue 530, 522, 522, y 560 pesos chilenos por dlar, respectivamente.

b)

Fuentes de ingreso, equidad y la ley SEP

Como hemos sealado, adicional a los ingresos por concepto de subvenciones el sistema se financia con recursos que provienen de (i) transferencias desde los municipios hacia las escuelas que administra, y (ii) copagos por parte de los padres a los sostenedores del sector particular subvencionado (Financiamiento Compartido, FC). Las escuelas que reciben financiamiento compartido tienen un descuento de la subvencin de escolaridad (entre 0% y 35%) y deben proveer becas en funcin del FC que reciben; adicionalmente, las escuelas no podrn cobrar FC por los alumnos que reciben subvencin preferencial; cada uno de estos elementos se ha ido agregando dado la preocupacin por el efecto del FC sobre la equidad del sistema. Las figuras siguientes entregan informacin sobre estas fuentes. El grfico VI.4 muestra un patrn creciente de recursos destinados a la educacin por parte de los municipios, con la excepcin del ao 2008, lo cual se puede explicar por el aumento de recursos experimentado ese ao. El sector municipal (los alcaldes) ha sostenido que la administracin de la 167

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

educacin pblica es deficitaria y que los recursos de la subvencin son insuficientes. Una hiptesis es que el ao 2008 los municipios hayan sustituido su aporte municipal con recursos entregados por la transferencia Apoyo a la Gestin de Educacin Municipal, y/o por los fondos proporcionados por la SEP (la mayora de los alumnos prioritarios asistan a establecimientos municipales).
GRFICO VI.4 APORTE MUNICIPAL AL SECTOR EDUCACIN (En millones de pesos de 2008)
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Elaboracin propia, en base a informacin del Sistema Nacional de Informacin Municipal (SINIM).

El siguiente grfico presenta el aporte de los padres a travs del financiamiento compartido,123 observndose tambin un patrn creciente en trminos reales, tanto a nivel agregado como por alumno.

GRFICO VI.5 FINANCIAMIENTO COMPARTIDO, SECTOR PARTICULAR SUBVENCIONADO (En millones de pesos de 2008 - eje izquierdo; pesos - eje derecho)
250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0

Monto (MM$ de 2008)

Por Alumno ($ de 2008)

Fuente: Elaboracin propia, en base a informacin MINEDUC, aos respectivos.

123

Se incluye adems el ao 2009, dado que estas cifras se encontraban disponibles; no as para los datos del sector municipal.

168

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

El cuadro VI.3 permite identificar los montos que cada tem agrega al sistema escolar y compararlos con el total de subvenciones.
CUADRO VI.2 FUENTES DE INGRESOS DEL SISTEMA EDUCACIONAL (En pesos chilenos)
Concepto Total subvenciones Financiamiento compartido Aporte municipal 2006 1 774 709 180 218 108 243 2007 1 896 460 184 972 119 654 2008 2 203 061 209 951 95 694 2009 2 406 775 222 890 n/d

Fuente: Elaboracin propia, en base a informacin MINEDUC y SINIM, aos respectivos.

La introduccin de la SEP el ao 2008 no slo incremento los montos de subvenciones, sino que tambin modific la estructura de financiamiento del sistema. A continuacin se presentan tres figuras que combinan la informacin presentada recientemente con datos del nivel socioeconmico de los alumnos (NSE)124. En el grfico VI.6 se exhibe la estructura de financiamiento de las distintas fuentes de ingresos (total de subvenciones o aporte estatal, aporte municipal y financiamiento compartido) segn el nivel socioeconmico de los alumnos (NSE)125. Es posible notar que inicialmente (panel a) la estructura de financiamiento del conjunto del sistema es de carcter regresivo, donde estudiantes de mayor nivel socioeconmico disponen de ms recursos. Los pagos por subvenciones provenientes del Ministerio de Educacin se comportan de modo ligeramente progresivo (por el efecto de las escuelas rurales y el descuento a la subvencin por el financiamiento compartido). El aporte municipal es regresivo (en relacin a los alumnos de dicho sector) dado que los municipios con mayores recursos hacen un mayor aporte a la educacin; sin embargo, dado que los alumnos municipales son de un menor NSE (relativo a los estudiantes del sector particular subvencionado), el aporte municipal es progresivo al considerar el sistema subvencionado en su conjunto. Por ltimo, el financiamiento compartido es altamente regresivo, donde el sistema aprovecha la disposicin a pagar de los padres de hogares de mayor NSE.

124

125

Las estimaciones se realizan para alumnos de 4to bsico, evaluados por el SIMCE (Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de Aprendizaje) el ao 2008. Para mayores detalles de la metodologa, ver Romaguera y Gallegos (2010).

169

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VI.6 ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA ESCOLAR SEGN NSE DE LOS ALUMNOS: PRE Y POST SEP (En pesos chilenos)

a) 2007: Antes de SEP


75.000 70.000 65.000 60.000 55.000 50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 57 65 70 75 80 85 90 95 100

Nivel Socioeconmico Aporte Estatal 2007 Aporte Estatal 2007 + Aporte Municipal 2007 Aporte Estatal 2007 + Aporte Municipal 2007 + Financiamiento compartido 2007

b) 2008: Primer ao de SEP


75.000

65.000

55.000

45.000

35.000

25.000 1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 57 65 70 75 80 85 90 95 100

Nivel Socioeconmico Aporte Estatal 2008 Aporte Estatal 2008 + Aporte Municipal 2008 Aporte Estatal 2008 + Aporte Municipal 2008 + Financiamiento compartido 2008 Aporte Estatal 2008 + Aporte Municipal 2008 + Financiamiento compartido 2008 + SEP 2008

170

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

c) 2009: Segundo ao de SEP


75.000 70.000 65.000 60.000 55.000 50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 57 65 70 75 80 85 90 95 100

Nivel Socioeconmico Aporte Estatal 2009 Aporte Estatal 2009 + Aporte Municipal 2008 Aporte Estatal 2009 + Aporte Municipal 2008 + Financiamiento compartido 2009 Aporte Estatal 2009 + Aporte Municipal 2008 + Financiamiento compartido 2009 + SEP 2009

Fuente: Elaboracin propia, en base a informacin MINEDUC y SINIM. Para mayores antecedentes, ver Romaguera y Gallegos (2010).

En el grfico VI.6, los paneles b) y c), muestran el cambio en la estructura de financiamiento dada la implementacin de la subvencin preferencial para los aos 2008 y 2009; producto de su carcter focalizado, los alumnos de menor nivel socioeconmico comienzan a percibir una mayor cantidad de recursos. Ello implica que se modifica la caracterstica regresiva del sistema, aunque los alumnos de nivel socioeconmico medio continan percibiendo una cantidad de recursos menor relativa a los de nivel socioeconmico ms alto. Comparando las figuras se puede apreciar una clara expansin en la importancia del aporte estatal, reflejado tanto por un desplazamiento hacia fuera de la curva (efecto del aumento de la subvencin plana del 15% y reajuste USE) como un cambio en su pendiente (efecto SEP y en menor medida el aumento del 10% rural). En suma, el conjunto del accionar de las tres fuentes de recursos arrojaba un sistema tipo "L" acostada, previo a la SEP, con un financiamiento relativamente plano para la primera mitad de los alumnos (entre 45 y 38 mil pesos) mientras que para la segunda mitad (producto principalmente de la accin del financiamiento compartido), la relacin entre financiamiento y NSE adquira una fuerte pendiente (de 38 mil a ms 60 mil pesos). Posteriormente, se comienzan a entregar ms recursos para estudiantes de menor NSE, derivado de la entrada en vigor de la ley de Subvencin Preferencial. El resultado producido es que la "L" acostada se transforma en una clara "U" hacia el ao 2008 y 2009.

c)

Las remuneraciones docentes126

As como los recursos provenientes de las subvenciones, el aporte municipal y los copagos de los padres conforman los ingresos que perciben las escuelas, las remuneraciones docentes representan una buena proxy de los costos de los establecimientos. En la mayor parte de los pases los gastos en remuneraciones representan el mayor componente del gasto total (CEPAL-UNESCO, 2005). Las estimaciones que existan para el caso de Chile indican que cerca de un 85% de los ingresos percibidos por subvenciones eran gastados en remuneraciones127.

126 127

Esta seccin se basa parcialmente en Mineduc (2007 a). Las estimaciones son de un 80% en (Irarrzaval, 2001); un 84% en Universidad Alberto Hurtado (2002) y 85% en Gonzlez (2000).

171

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La subvencin base o de escolaridad (lump-sum) est orientada a cubrir los costos generales de la educacin, incluyendo los costos de los docentes. Sin embargo, se enfrentan tres tipos de dificultades. En primer lugar, derivado de las mismas polticas docentes y las negociaciones salariales entre el Ministerio y el Colegio de Profesores, se han ido agregando en el tiempo distintas transferencias; de esta forma, la actual estructura de remuneraciones presenta una estructura similar a las subvenciones descritas en la seccin anterior. En segundo lugar, a pesar de las polticas de incentivos, para atraer, motivar y retener a docentes de excelencia, los componentes fijos de remuneraciones, o asociados a la edad, constituyen la mayor parte de la remuneracin. En tercer lugar, los costos docentes difieren entre el sector particular subvencionado y el sector municipal, bsicamente derivado de las distintas regulaciones laborales que enfrenta cada sector. Los profesores del sector municipal se rigen por el Estatuto Docente, en tanto los profesores del sector privado estn normados por el Cdigo del Trabajo; adicionalmente la edad promedio de los profesores difiere significativamente entre ambos sectores, lo cual tiene una fuerte incidencia en trminos de costos, dada el peso que tiene la experiencia en las asignaciones docentes. Actualmente, es posible encontrar 22 asignaciones en la estructura de remuneraciones docentes128..Es posible distinguir dos perodos de modificacin al salario docente: el primero desde 1991 hasta 1995, que tiene por objetivo recuperar el nivel de los sueldos perdidos durante la dcada de los 80; y una segunda etapa, desde 1996 en adelante, donde se comienzan a sumar asignaciones ligadas al desempeo (individual o colectivo) de los docentes (Mineduc 2007a, y Mizala y Romaguera 2005a). En segundo lugar, si bien la estructura va evolucionando hacia los incentivos individuales y colectivos, los montos ligados a estos incentivos son ms bien bajos. De hecho, el incentivo ms importante es la antigedad en el cargo, como se puede apreciar en el cuadro VI.4. La Remuneracin Bsica Mnima Nacional o sueldo base corresponde a un 42% del total y la asignacin de experiencia a un 28%; por otra parte, dos asignaciones relacionadas con desempeo docente, como la Asignacin de Excelencia Pedaggica y Red Maestros de Maestros, representan cada una el 0,01% del salario de un docente promedio129. Es decir, ms del 70% del salario de un profesor se compone por asignaciones que no estn ligadas a desempeo, y las asignaciones ms relevantes para cumplir con un mejoramiento de la calidad de la educacin continan presentando una baja importancia en la estructura de remuneraciones docentes. La complejidad que va adquiriendo el sistema, el significativo peso de los componentes fijos y, un nivel de salarios an relativamente bajo comparado con el de otras profesiones, plantea dificultades para que la estructura de remuneraciones cumpla su rol de atraer, motivar y retener a docentes de excelencia, como plantea la OECD (2005 y 2009). Por ejemplo, de acuerdo a informacin proporcionada por la Encuesta Longitudinal de Docentes (ELD)130, un porcentaje importante de profesores desconoce las asignaciones que recibe mensualmente. Este hecho implicar que es difcil que estas asignaciones cumplan un rol motivador y acten como un incentivos, para el conjunto de los docentes. Adicionalmente, a pesar que las remuneraciones docentes han aumentado significativamente desde el ao 1990, an persiste un diferencial negativo de remuneraciones con respecto a otras profesiones, lo que limita la capacidad de atraccin de las carreras de pedagoga131. Un elemento que hace difcil y desigual la operacin de un voucher lump-sum, es que existen diferencias en los costos docentes entre dos sectores de proveedores.
128

129 130

131

Estas asignaciones fueron establecidas en el Estatuto Docente, Ley 19.070 ao 1991, y en las posteriores modificaciones a sta norma, junto con las leyes promulgadas los aos siguientes. Especficamente, Ley 19.200 ao 1993, Ley 19.278 ao 1993, Ley 19.410 ao 1995, Ley 19.715 ao 2000, Ley 19.933 ao 2004 y Ley 20.158 ao 2006. El valor es muy bajo, porque la proporcin de docentes que percibe dichas asignaciones es baja respecto del total. La ELD es la primera encuesta nacional dedicada a seguir docentes a lo largo del tiempo. La primera ola fue levantada a finales del ao 2005, mientras la segunda ola ocurri a finales de 2009. Ver www.futurolaboral.cl, Valenzuela et. al. (2010) y Mizala, Romaguera y Gallegos (2010).

172

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Estimaciones de Politeia (2007) sealaban que el costo de la planta municipal exceda en un 14% al costo en el sector particular subvencionado. Estimaciones del Ministerio de Educacin, considerando la planta municipal ajustada a la dotacin docente necesaria para impartir las horas cronolgicas requeridas sealaban un diferencial inferior, cercano al 10%. La Encuesta ELD del ao 2009 sealaba un diferencial de salario por hora entre el sector municipal y particular subvencionado de un 6%. Independientemente de las diferencias en cifras, segn las metodologas utilizadas, existe coincidencia en constatar que el pago por remuneraciones docentes es ms elevado en el sector municipal.
CUADRO VI.3 SALARIO MENSUAL PARA UN PROFESOR PROMEDIO DE JORNADA COMPLETA (En pesos chilenos de 2008)
tem RBMN Experiencia Responsabilidad Perfeccionamiento Desempeo en condiciones difciles Complemento zona Remuneracin adicional Bonificacin mayor imponibilidad UMP base UMP complementaria Bonificacin proporcional Bonificacin de excelencia docente (SNED) Bonificacin profesores encargados Excelencia pedaggica (AEP) Maestros de maestros (RMM) Asignacin variable de desempeo individual (AVDI) Asignacin variable de desempeo colectivo (AVDC) Total Salario/44 hrs. $ 385 886 $ 257 386 $ 15 435 $ 47 695 $ 31 237 $ 50 088 $ 1 479 $ 22 815 $ 21 886 $ 6 768 $ 46 116 $ 8 061 $ 133 $ 113 $ 57 $ 100 $ 77 $ 908 645 Porcentaje del total 42 28 2 5 3 6 0 3 2 1 5 1 0 0 0 0 0 100

Fuente: MINEDUC, Estimacin de Remuneraciones Docentes, Documento de Trabajo, Mineduc, 2007. Nota: Ejercicio realizado considerando caractersticas de un profesor promedio del sistema. Se utilizan las asignaciones ms comunes asociadas a salarios docentes.

d)

Ingresos y gastos de las escuelas: el efecto de la escala y las remuneraciones docentes

Si bien no se dispone de informacin exacta de la relacin entre los ingresos y gastos de las escuelas, el Ministerio de Educacin ha realizado algunas estimaciones, basadas en los pagos de subvencin y las dotaciones docentes. Un estudio del MINEDUC (2007c) analiz la informacin relativa a los docentes registrados a nivel nacional, como experiencia laboral, establecimiento y nivel de enseanza donde impartan clases, estimndose as los salarios a nivel individual y segn los componentes que estipula el marco legal, datos que fueron posteriormente agregados a nivel de escuela132.

132

Se hace notar que estas estimaciones corresponden al ao 2007, previo a las modificaciones implementadas el ao 2008. Por otra parte, este anlisis contribuye a explicar las modificaciones que se producen ese ao en la subvencin base y en la subvencin de ruralidad.

173

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

A partir de esos antecedentes, se ha logrado estimar que existe un dficit para los establecimientos que tienen ingresos inferiores a los 20 millones de pesos (con un pequeo supervit al comienzo de la distribucin), mientras luego de dicho punto existira un supervit (ingresos superiores al pago de remuneraciones). Dado el valor de la subvencin de la poca (en torno a los 35 mil pesos), los datos sugieren que los establecimientos logran financiar las remuneraciones una vez que cuenten con ms de 500 alumnos, aproximadamente. El cuadro VI.4 presenta estas estimaciones segn el tamao del establecimiento y la ubicacin urbana o rural del mismo. Como sugera el estudio anterior, se observan importantes economas de escala. Los tramos de matrcula inferiores a 250 y an a 500 alumnos, presentan un cociente de remuneraciones a ingresos cercano a uno, e inclusive superior a ello para el tramo 0-100 de escuelas rurales (la gran mayora de dichos establecimientos se encuentran en tal tramo).

CUADRO VI.4 ESTIMACIN DE INGRESOS Y REMUNERACIONES POR TRAMO DE MATRCULA, 2007


Tramo de matrcula Ingresos Remuneraciones Remuneraciones / Ingresos Nmero de establecimientos

Establecimientos urbanos 0-100 100-250 250-500 500 o + Total (promedio) 3 506 003 7 510 166 12 508 245 29 989 958 20 883 442 3 445 677 7 175 359 10 589 800 21 228 129 15 530 725 98% 96% 85% 71% 74% 163 297 650 1 345 2 455

Establecimientos rurales 0-100 100-250 250-500 500 o + Total (promedio) 1 807 928 6 172 270 10 979 543 23 368 395 3 401 008 2 469 513 6 007 088 8 600 489 16 576 311 3 638 718 137% 97% 78% 71% 107% 2 654 618 187 55 3 514

Fuente: MINEDUC (2007c).

En suma, estos datos tienden a confirmar la existencia de economas de escala, la cual afecta principalmente al sector municipal. Ello se origina en un factor asociado a la misma definicin de educacin pblica: el sector municipal tiene la obligacin de proveer o asegurar que exista un servicio educativo para su comunidad. Adicionalmente, es ms susceptible a las presiones polticas, que pueden provenir de la misma comunidad de padres o de los docentes, para no cerrar o fusionar establecimientos escolares.

C. Comentarios
En primer lugar se debe llamar la atencin sobre el desafo que enfrenta Amrica Latina de mejorar los sistemas educativos. Los resultados de las pruebas internacionales de aprendizaje, los aos de educacin y las tasas de cobertura educativa pueden ser indicadores parciales, pero apuntan todos en la misma direccin: Amrica Latina est an lejos de los estndares educativos de los pases desarrollados y existen otras regiones que han realizado avances muy acelerados. Estas reformas requerirn sin duda de mayores recursos, dado adems que el gasto por alumno es bajo en la regin. Si bien un aumento del gasto parece ser un componente de un nuevo

174

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

paquete de reformas, tambin existe numerosa evidencia que seala que los incrementos de recursos no se traducen necesariamente en mejores resultados educativos133. Este estudio se ha focalizado en el caso de Chile, pas que presenta un modelo de financiamiento diferente al resto de la regin, pero puede ser ilustrativo de los requerimientos de diseo de estos sistemas. Los esquemas de financiamiento a la demanda, como tambin los esquemas de financiamiento a la oferta per cpita, presentan un conjunto de beneficios que han sido destacados en la literatura internacional. Pero, para que la subvencin que sigue al alumno (voucher) contine siendo el mecanismo central de financiamiento en Chile, deben realizarse reformas que solucionen las dificultades que el actual diseo enfrenta. En primer lugar, la calidad de la educacin va a estar muy determinada por el valor de la subvencin, o el precio que se le asigna al servicio educativo; si el valor de la subvencin es muy bajo, necesariamente el promedio de la calidad educativa tambin lo ser134. En segundo lugar, la subvencin o el voucher debe incluir criterios de ponderacin por las caractersticas de los alumnos y otras caracterstica de la oferta que no dependen de la accin del sostenedor; de lo contrario, existirn subsidios cruzados, o se discriminar en contra de los alumnos de mayor costo de educar135. Pero el problema de los subsidios cruzados no se asocia solamente a los alumnos, sino tambin a las escuelas y en particular a las escuelas municipales y rurales que tienen obligacin de ofrecer educacin. Adicionalmente, para que una subvencin o voucher entregue los incentivos adecuados a nivel de toma de decisiones y asignacin de recursos, ella debe llegar al nivel de la escuela, esto previene los subsidios cruzados entre escuelas a que hacemos referencia, y adicionalmente provee de otros beneficios al empoderar las decisiones de la comunidad educativa. Basado en la descripcin previa, a continuacin profundizamos en algunos de estos elementos.

Modernizacin y rediseo del sistema de financiamiento


Luego de varias dcadas de operacin, el sistema de financiamiento a las escuelas en Chile requiere de una transformacin modernizadora y con un nfasis hacia una mayor equidad. Los avances ms significativos en este proceso han sido la creacin de la SEP y el proyecto de ley de la Superintendencia de la Educacin. Sin embargo, ello tambin requiere redisear diversos mecanismos de asignaciones de fondos hoy existentes, de forma que el sistema en general se convierta en un conjunto armnico que oriente e incentive a los distintos actores en la direccin que el sistema educativo se ha planteado como objetivo: una educacin de mayor calidad y con mayor equidad. En la revisin previa del sistema observamos como el sistema de subvenciones se ha ido complejizando y desordenando, lo cual conduce a la necesidad de redisear en conjunto las subvenciones y el sistema de pagos a los profesores. Por otra parte, deseamos llamar la atencin sobre cmo se debe fijar este precio o subvencin. Los fundamentos asociados al valor de la subvencin establecida el ao 1981 estuvieron bsicamente asociados a la restriccin presupuestaria de la poca (gasto en educacin/nmero de alumnos). En la mayor parte de los sectores productivos donde el Estado debe asignar un precio,136 dicho valor est fijado en base a algn estndar regulatorio137. En el caso de Chile, el mercado educacional es de libre entrada, mltiples proveedores y libre eleccin por parte de las familias, y en este sentido es un mercado competitivo.

133 134 135 136 137

Eric Hanushek ha sido uno de los autores ms influentes en este tpico. Este tema ha sido destacado por Gallegos y Sapelli (2007). Este tema ha sido destacado por Gonzlez (2003). Por razones que pueden ir desde restricciones de recursos a mercados no competitivos, entre otras. Chile tiene una amplia experiencia en la regulacin de servicios bsicos como de agua y energa, y para la fijacin de precios se utiliza un esquema de una empresa eficiente.

175

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Sin embargo, hay un conjunto de razones por las cuales la competencia falla, entre las principales porque la calidad de la educacin es difcil de observar, la educacin es un multi-producto y el bien de mayor inters social (la calidad de la educacin) no siempre es el preferido de los padres frente a otros, como prestigio social, redes o capital cultural. 138 Ello va a determinar que el Estado deba preocuparse por mejorar la calidad del producto (y en este sentido apuntan la creacin de una Agencia de la Calidad y una Superintendencia de Educacin), pero que tambin sea necesario identificar el valor de la subvencin que se requiere para proveer una determinada calidad educativa. Es decir, se requieren estudios de costos para determinar cul es el valor de la subvencin que se debe financiar para lograr un cierto estndar deseado de calidad. El objetivo de este documento no radica en realizar estas estimaciones de costos, pero s pretende relevar que este es un tema pendiente en la reforma al sistema de financiamiento en Chile. Estas estimaciones de costos son ms importantes en la medida que la subvencin deba ajustarse (ya sea la base o los ponderadores) para contemplar: mayores costos de educar a los alumnos vulnerables; diferencias de costos docentes entre sostenedores; y, diferencias de escala exgenas a la escuela.

Existencia de un tamao mnimo y economas de escala


La actual subvencin presenta una diferenciacin por tamao del establecimiento slo para el sector rural, y para establecimientos que atienden a menos de 100 alumnos. Sin embargo, el tema de escala es ms general y se aplica no slo a sectores rurales. El problema se presenta bsicamente para el sector municipal, dado que tiene la obligacin de proveer educacin independientemente de la cantidad de alumnos que asistan al establecimiento; es decir, sin considerar la existencia de un tamao mnimo. El estudio de Contreras et. al. (2009) muestra la importancia de las economas de escala para el caso de Chile y nuestras estimaciones previas tambin refuerzan esta conclusin. En esta situacin, el sostenedor que est obligado a ofrecer educacin a un tamao distinto al ptimo (piense en una curva de costos medios en forma de U) est permanentemente en desventaja frente a un proveedor que tiene la posibilidad de elegir el tamao ptimo de planta, o el nmero de alumnos; an ms, el proveedor que no tiene libre-salida puede estar operando en un nivel en que el precio no cubra sus costos. En este caso, podra ser necesario considerar un subsidio de suma alzada para cubrir parcialmente la diferencia entre el costo mnimo y el costo efectivo, considerando que debe mantenerse el incentivo al proveedor para que evolucione (dadas sus restricciones) hacia el tamao necesario. En la prctica esta discusin se traduce en que el piso rural y la asignacin de ruralidad deben reformularse para considerar no slo a las escuelas rurales, sino todas aquellas escuelas municipales que tienen obligacin de ofrecer un servicio educativo en localidades que tienen tamaos de poblacin (o que acceden a un segmento de poblacin) que es inferior al tamao tipo que se consider para fijar el valor adecuado de la subvencin.

Un sistema de subvenciones con mayor equidad


Uno de los mayores problemas que presentaba el modelo era que la subvencin era plana o constante por nivel socioeconmico; con ello, si se sumaban los aportes municipales y los aportes de las familias, el sistema en su conjunto terminaba por ser regresivo. Lograr una mayor equidad en el financiamiento de la educacin es condicin base para lograr a su vez una mayor equidad en los resultados educativos. La discusin sobre el sistema del financiamiento compartido (FC) es posiblemente uno de los elementos ms controversiales del sistema de financiamiento chileno. El FC entrega importantes recursos al sistema educacional, pero contribuye a la segregacin del sistema; torna ms desigual el gasto al interior del sector subvencionado, pero no necesariamente al sistema en su conjunto, dada la existencia de establecimientos particulares pagados. Una revisin de esta situacin, por ejemplo, de los niveles de
138

Ver Gonzlez (2003), y Hsieh y Urquiola (2003).

176

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

descuento, del sistema de becas asociado al FC y del efecto de la SEP sobre el FC, debiera ser parte de cualquier reforma futura del sistema de financiamiento. Otra poltica que agregara mayores grados de equidad al sistema educacional sera un fortalecimiento y extensin de la Subvencin Preferencial (SEP). Hay muchos elementos del diseo de la SEP que requieren ser evaluados pero en la medida que dicha evaluacin sea positiva, se debera contemplar su extensin hacia la enseanza secundaria o enseanza media. Una segunda lnea de extensin sera el establecimiento de un aporte para los alumnos de vulnerabilidad intermedia, de manera de abarcar con aportes diferenciados 2/3 de la poblacin escolar.

Financiamiento en un esquema de mayor accountability


Un elemento que va ms all propiamente del tema del financiamiento, pero que es necesario para asegurar la eficiencia del gasto, es que la entrega y uso de recursos se d en un marco de creciente accountability o de responsabilizacin de los distintos agentes involucrados. Un factor que atenta contra ello, es que las subvencin de libre disponibilidad que se entregan a los sostenedores no necesariamente se traspasan a las escuelas. Los mismos problemas de escala a que hemos hecho referencia determinan que existan numerosos subsidios cruzados entre escuelas de un mismo sostenedor (en particular, en el caso de los municipios); es decir, los dficits operacionales de las escuelas pequeas o con dficit de alumnos se financian con los excedentes de otras escuelas. Esto inhibe el funcionamiento de los vouchers como mecanismo eficiente de asignacin de recursos, y es una prctica que debiera modificarse. La recomendacin es que en el sector pblico de dependencia municipal, los recursos sean traspasados directamente a las escuelas, o que al menos la comunidad escolar cuente con informacin de los recursos que debe recibir. Adems, en un contexto en que se prev que los recursos al sector debern aumentar, el sistema de financiamiento requiere implementar modificaciones que le permitan asegurar que existan condiciones bsicas de transparencia y rendicin de cuentas respecto a la recepcin y uso de los recursos educativos para las escuelas que reciben recursos del Estado.

Conciliacin entre esquemas de financiamiento


La revisin del caso chileno puede aportar interesantes elementos para otros sistemas de financiamiento, inclusive aquellos orientados a la oferta. Por un lado, se mantienen algunos de los componentes positivos de un sistema de vouchers (Gonzlez 2000), como la preocupacin de los establecimientos por las preferencias de las familias; y la mayor disposicin tambin por parte de las familias a involucrarse; la reduccin de la burocracia; la competencia; y la existencia de un sistema transparente y automtico para la asignacin de recursos. Pero tambin la reciente reforma de la Subvencin Escolar Preferencial ha generado una especie de pilar solidario, dado por la subvencin preferencial, que entrega recursos adicionales por alumnos de menor nivel socioeconmico, y por ende reconoce su mayor costo en trminos educacionales. Ello, fortalece el sistema de financiamiento a la demanda; mientras, un conjunto de asignaciones progresivas asociadas a caractersticas de la oferta, ayudara a moderar problemas asociados a costos fijos y exgenos a los establecimientos. Por ltimo, la experiencia chilena representa tambin un caso de estudio respecto de variados desafos prcticos que deben enfrentar los esquemas de financiamiento educativo, como la estructura de remuneraciones docentes; la modalidad del sistema de pagos; la importancia de las economas de escala; y la necesidad de estudios de costos. Finalmente, ser de inters continuar revisando los efectos que producirn las reformas recientemente aprobadas y en curso, en particular el efecto de la SEP sobre la equidad y las implicancias de la futura Superintendencia de Educacin sobre la accountability del sistema.

177

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Bibliografa
Abu-Ghaida, D. Per Student Financing of General Education in Europe and Central Asia: Has it delivered on its promise?, Washington D.C., Banco Mundial, 2010. Arellano, J.P., La reforma educacional chilena. Revista de la CEPAL N73, 2001. Barro, R. y J. Lee, A New Data Set of Educational Attainment in the World, 19502010. NBER Working Paper 15902, 2010. Caldwell, B. School Based Management. Education Policy Series, N3. International Academy of Education. Paris: International Institute for Educational Planning, 2005. CEPAL-UNESCO. Invertir mejor para Invertir ms. Financiamiento y Gestin de la Educacin en Amrica Latina y el Caribe. CEPAL-UNESCO, Serie Seminarios y Conferencias No.43, enero 2005. Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin. Informe Final, Santiago, diciembre 2006. Cox, C., "Las polticas educacionales de Chile en las ltimas dos dcadas del siglo XX". En C. Cox (ed.) Polticas educacionales en el cambio de siglo: la reforma del sistema escolar en Chile, Editorial Universitaria, Santiago, 2003. Donoso, S. y R. Schmal Los modelos de financiamiento de la educacin pblica en Chile y sus requerimientos de adecuacin. Revista Electrnica de Investigacin Educativa Vol. 4, No. 2, 2002. Forgy, L. (2009). Per Student Financing in ECA School Systems. Knowledge Brief Vol N6, Europe & Central. The World Bank, Washington. Gallego, F. y C. Sapelli, El Financiamiento de la Educacin en Chile: una evaluacin, Revista Pensamiento Educativo, vol. 40, No.1, 2007. Gallegos, S. y D. Nez, Estimando Costos en Educacin: Una Revisin de Literatura, mimeo Departamento de Estudios y Desarrollo. Divisin de Planificacin y Presupuesto, Ministerio de Educacin de Chile, abril 2008. Garca Huidobro, J.E. y C. Cox, La Reforma Educacional Chilena, 1990-1998. Visin de Conjunto, en J.E. Garca Huidobro (ed.) La Reforma Educacional Chilena, Editorial Popular, Madrid, 1999. Godfrey, M. Russian Federation: Per capita financing of education: Experiences and Issues. Policy Note. World Bank Russian Country Office, 2004. Gonzlez, P. Estructura institucional, recursos y gestin en el sistema escolar chileno, en C. Cox (ed.) Polticas Educacionales en el Cambio de Siglo, Editorial Universitaria, Santiago, 2003. Gonzlez, P. Una revisin de la reforma del sistema escolar en Chile, Documento de Trabajo No.92, Centro de Economa Aplicada, Universidad de Chile, 2000. Gonzlez, P., R. Opertti y S. Martinic, "Hacia dnde va el gasto pblico en educacin? Logros y desafos". Serie Polticas Sociales, N 42, CEPAL, Santiago, 2000. Gonzlez, P., A. Mizala y P. Romaguera, Recursos Diferenciados a la Educacin Subvencionada en Chile, Documento de Trabajo No.150, Centro de Economa Aplicada, Universidad de Chile, 2002. Gonzlez, P., A. Mizala, A., y P. Romaguera, P. (2004). Vouchers, Inequalities and the Chilean Experience, mimeo, Centro de Economa Aplicada, Santiago, 2004. Hsieh, C. y M. Urquiola, When schools Compete, How do they Compete? An assessment of Chiles nationwide school voucher program, NBER Working Paper 10008, National Bureau of Economics, 2003. Irarrzaval, I. Determinacin de Funciones de Costo por Tipo de Provisin de Servicios Municipales y su Financiamiento. Informe Consultora FOCUS, 2001. Kataoka, S., Lessons from per Student Financing of General Education in Europe and central Asia. ECSHD Seminar Presentation, Banco Mundial, 2008. Ladd, H.F. y E. B. Fiske (eds.) Handbook of Research in Education Finance and Policy. Routledge, (Official Handbook of the American Education Finance Association), 2008.

178

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Ladd, H. y E. Fiske, Weighted Student Funding for Primary Schools: An Analysis of the Dutch Experience, Working Paper Series, Duke Sanford School of Public Policy, agosto 2009. Levacic, R. y P. Downes, Formula Funding of Schools, Descentralization and Corruption: A comparative analysis. International Institute for Educational Planning, UNESCO, 2002. Mc Ewan, P. y M. Carnoy, Competition and Sorting in Chiles Voucher System, mimeo. Stanford University, 1998. Marcel, M. y C. Tokman, Cmo se Financia la Educacin en Chile?, Estudio de Finanzas Pblicas, DIPRES, Ministerio de Hacienda, diciembre 2005. Ministerio de Educacin Nacional, Asignacin y Uso de los Recursos del SGP: Participacin para Educacin, Presentacin Oficina Asesora de Planeacin y Finanzas, Repblica de Colombia, 2006. MINEDUC, Anlisis de la Poltica Salarial Docente: Estructura y Fundamentos Econmicos, Documento de Trabajo, Departamento de Estudios y Desarrollo, Divisin de Planificacin y Presupuesto, Ministerio de Educacin de Chile, 2007 (a). MINEDUC, El Sistema de Financiamiento de la Educacin en Chile: Calidad y Equidad, Documento de Trabajo, Departamento de Estudios y Desarrollo, Divisin de Planificacin y Presupuesto, Ministerio de Educacin de Chile, 2007 (b). MINEDUC, Estimacin de Remuneraciones Docentes, Documento de Trabajo, Departamento de Estudios y Desarrollo, Divisin de Planificacin y Presupuesto, Ministerio de Educacin de Chile, 2007 (c). MINEDUC, Gua de Subvenciones Educacionales, Documento de Trabajo, Departamento de Estudios y Desarrollo, Divisin de Planificacin y Presupuesto, Ministerio de Educacin de Chile, 2007 (d). Mizala, A. y P. Romaguera, Teachers Salary Structure and Incentives in Chile, en E: Vegas (ed.), Incentives to Improve Teaching. Lessons from Latin America, Banco Mundial, 2005 (a). Mizala, Alejandra y Pilar Romaguera. Calidad de la educacin chilena. El Desafo de la prxima dcada en P. Meller (ed.) La Paradoja Aparente. Equidad y Eficiencia: Resolviendo el Dilema, Taurus, Santiago, 2005 (b). Mizala, A., P. Romaguera y S. Gallegos, Comparing the Comparable: Teachers Wage Differentials in Chile (1992-2009), mimeo, Centro de Economa Aplicada, Universidad de Chile, septiembre 2010. Mitch, David, School Finance, en G. Johnes y J. Johnes (eds.) International Handbook on the Economics of Education, Edward Elgar Publishing Inc., UK, 2004. Morduchowicz, A. El subsidio a la demanda: entre los lmites de la economa y los (irresueltos) problemas educativos. Revista de Tecnologa Educativa 4, 2000. OECD, Teachers Matter: Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Paris, 2005. OECD, Evaluating and Rewarding the Quality of Teachers: International Practices, Paris, 2009. Patrinos, Harry. Demand-side financing in Education, Educational Policy Series, International Institute for Educational Planning, UNESCO, 2007. Politeia, Mejoramiento de la Gestin y la Calidad de la Educacin Municipal, Informe de Consultora para el Ministerio de Educacin, Santiago, 2007. Romaguera, P. y S. Gallegos, Financiando la Educacin de Grupos Vulnerables: La Subvencin Escolar Preferencial, en O. Larraaga y D. Contreras, Las Nuevas Polticas de Proteccin Social en Chile. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Santiago, 2010. Romaguera, P., S. Gallegos y G. Toledo, Reformas a los Sistemas de Financiamiento a la Educacin: lecciones tiles para Amrica Latina, mimeo, Centro de Economa Aplicada, Universidad de Chile, agosto 2010. Ross, K. y R. Levacic (eds.). Need-Based Resource Allocation in Education via Formula Funding. International Institute for Educational Planning, UNESCO, 1999. Sapelli, C., The Chilean Voucher System: some new results and research challenges, Cuadernos de Economa vol. 40, No. 121, Universidad Catlica de Chile, diciembre 2003.

179

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Universidad Alberto Hurtado, Equidad y Eficiencia en la Transferencia para Educacin, Salud e Infraestructura a los Municipios, Informe UAH, Santiago, 2002. Valenzuela, J.P. Bellei, C., y D. de los Ros Evolucin de la Segregacin Socioeconmica de los Estudiantes Chilenos y su Relacin con el Financiamiento Compartido. Informe Final Proyecto Fonide, 2008. Valenzuela, J. P., A. Sevilla, C. Bellei y D. de los Ros, Remuneraciones de los docentes en Chile: Resolviendo una aparente paradoja, Nota Tcnica Iniciativa Cientfica Milenio-CIAE, Universidad de Chile, abril, 2010. Weinstein, J. y G. Muoz, Calidad para Todos. La Reforma Educacional en el Punto de Quiebre. En Bascuan, et.al. (ed.) Ms Ac de los Sueos, Ms All de lo Posible: la Concertacin en Chile. Vol II, LOM, Santiago, 2009.

180

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Anexos

181

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Anexo 1
CUADRO A.1 GASTO PBLICO EN EDUCACIN (En porcentajes del PIB)
Regin Amrica Latina Chile Amrica del Norte y Europa Occidental Asia Central Asia del Este y Pacfico Asia del Sur y Occidente Europa Central y del Este Total Educacin primaria 2000 1,40 1,68 1,49 s/i 1,62 1,65 0,76 1,58 2007 1,63 1,21 1,63 1,35 1,55 1,21 1,18 1,61 2008 1,62 1,21 1,63 1,16 1,57 1,21 1,18 1,63 Educacin secundaria 2000 1,39 1,33 2,01 s/i 1,32 1,79 1,95 1,57 2007 1,63 1,29 1,98 s/i 1,15 1,56 1,83 1,44 2008 1,68 1,29 1,98 1,13 1,08 1,34 1,83 1,43 Total (todos los niveles) 2000 3,81 3,72 4,86 s/i 3,95 4,37 3,13 4,10 2007 4,57 3,14 4,91 3,80 3,29 3,13 4,66 4,08 2008 4,62 3,14 4,91 3,69 3,28 3,02 4,66 4,05

Fuente: UNESCO, Global Educational Digest. Si no hay informacin disponible en 2008, sta se estima por los autores (www.stats.uis.unesco.org)

CUADRO A.2 GASTO PBLICO EN EDUCACIN (En porcentajes del gasto pblico)
Regin Amrica Latina Chile Amrica del Norte y Europa Occidental Asia Central Asia del Este y Pacfico Asia del Sur y Occidente Europa Central y del Este Total 2000 15,50 s/i s/i 20,90 18,20 19,70 s/i 2007 15,20 16,00 12,70 16,00 15,60 17,00 14,50 15,40 2008 15,80 16,00 12,70 15,80 15,50 13,90 15,50 15,40

Fuente: UNESCO, Global Educational Digest. Si no hay informacin disponible en 2008, sta se estima por los autores (www.stats.uis.unesco.org)

CUADRO A.3 GASTO EN EDUCACIN POR ESTUDIANTE (En porcentajes del PIB per cpita)
Regin Amrica Latina Chile Amrica del Norte y Europa Occidental Asia Central Asia del Este y Pacfico Asia del Sur y Occidente Europa Central y del Este Total Educacin primaria 2000 11,85 .. 18,39 7,63 17,02 14,42 11,13 15,5 2007 13,13 11,93 20,89 7,50 19,04 9,46 24,13 14,89 2008 12,81 11,93 20,89 9,57 19,05 9,39 24,22 15,93 Educacin secundaria 2000 12,52 14,84 24,00 18,24 17,42 22,68 12,37 21,05 2007 13,92 13,45 25,21 9,61 21,45 16,45 24,49 19,64 2008 14,32 13,45 25,21 11,28 21,42 16,08 24,15 19,72 Total (todos los niveles) 2000 14,57 15,19 23,58 13,87 17,91 21,78 14,44 21,05 2007 15,50 12,45 24,69 7,20 20,00 14,38 24,05 18,85 2008 15,59 12,45 24,69 9,70 20,00 14,15 23,88 19,04

Fuente: UNESCO, Global Educational Digest. Si no hay informacin disponible en 2008, sta se estima por los autores (www.stats.uis.unesco.org)

182

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CUADRO A.4 TASA BRUTA DE MATRCULA (En porcentajes)


Educacin pre-primaria Regin Amrica Latina Chile Amrica del Norte y Europa Occidental Asia Central Asia del Este y Pacfico Asia del Sur y Occidente Europa Central y del Este Total 2000 57,80 .. 75,90 21,70 39,20 25,10 50,80 38,70 2007 65,90 55,80 81,00 28,50 46,90 47,50 64,60 49,90 2008 68,50 55,80 79,90 28,70 48,50 47,50 66,30 51,80 Educacin primaria 2000 120,60 100,30 102,10 98,90 104,50 90,00 102,40 103,30 2007 117,00 105,60 101,40 100,00 109,90 108,40 98,40 110,40 2008 116,20 105,60 102,00 100,40 110,40 108,40 98,60 111,30 Educacin secundaria 2000 83,00 82,70 99,80 86,20 63,10 45,70 88,80 66,10 2007 88,10 90,60 100,20 95,40 75,40 53,40 88,20 74,20 2008 89,10 90,60 100,40 96,70 76,60 53,40 88,50 74,90

Fuente: UNESCO Institute of Statistics, 2010. Nota: los datos de secundaria en estas regiones son calculados por los autores como promedio de los datos por pases

CUADRO A.5 TASA NETA DE MATRCULA (En porcentajes)


Regin Amrica Latina Chile Amrica del Norte y Europa Occidental Asia Central Asia del Este y Pacfico Asia del Sur y Occidente Europa Central y del Este Total Educacin pre-primaria 2000 51,50 .. 70,60 13,70 53,00 s/i 58,50 47,30 2007 60,30 52,80 72,80 28,30 52,20 s/i 47,40 49,60 2008 62,00 .. 69,60 23,00 51,50 s/i 58,00 50,40 Educacin primaria 2000 92,60 .. 96,70 89,60 96,00 75,80 93,50 89,80 2007 93,40 94,40 94,80 90,70 94,60 85,90 92,80 93,70 2008 93,50 .. 94,70 90,70 95,30 77,00 92,40 91,90 Educacion secundaria 2000 62,20 .. 88,20 78,50 68,80 30,80 78,00 66,70 2007 73,40 85,30 90,70 86,50 75,20 42,60 82,30 73,60 2008 74,20 .. 90,90 88,60 77,10 42,60 79,40 74,30

Fuente: UNESCO Institute of Statistics, 2010. Nota: los datos de secundaria en estas regiones son calculados por los autores como promedio de los datos por pases

183

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

VII. Descentralizacin de los servicios pblicos, cohesin territorial y afianzamiento de las democracias en Amrica Latina

Oscar Cetrngolo y Ariela Goldschmit139

A. Introduccin140
Si bien la gran mayora de los pases de Amrica Latina cumplen hoy con los requisitos del rgimen democrtico, al tiempo que se consolidan los derechos polticos stos pases se enfrentan con altos niveles de pobreza y desigualdad. As se plantea que existen fuertes tensiones entre la expansin de la democracia y la economa, la bsqueda de la equidad y la superacin de la pobreza (PNUD, 2004). De este modo, si bien se valora la democracia como rgimen poltico, pasadas alrededor de tres dcadas de su recuperacin en muchos pases de la regin la legitimacin de esta forma de gobierno, como la mejor manera de buscar mejorar el bienestar de la poblacin y la cohesin social, plantea desafos. Sin lugar a dudas, la desigualdad y la pobreza aparecen como las principales deficiencias de Amrica Latina. De all que, la bsqueda de una sociedad ms cohesionada, la integracin territorial y el pleno acceso a los servicios sociales para toda la poblacin (y en todos los territorios) sean argumentos pendientes. Es precisamente bajo este escenario que deben ser discutidos los procesos de descentralizacin, entendidos como reformas que han afectado las modalidades y alcances de la intervencin estatal y, de manera particular, el accionar del estado benefactor en cada pas. Ms all de los objetivos que cada proceso de reforma ha expresado de manera explcita, todos ellos han tenido significativos efectos sobre la cohesin social y las cuentas pblicas, generando, muchas veces, fuertes tensiones entre diferentes objetivos de poltica. Estas tensiones se han puesto de manifiesto de muy diferente manera en cada caso y han tenido un impacto significativo sobre las relaciones entre distintos niveles de gobierno en cada pas, acrecentando -en algunos casos- las necesidades de financiamiento por parte de los gobiernos subnacionales o bien subrayando la necesidad de un papel ms saliente por parte del gobierno central.

139 140

Consultora de CEPAL. Este documento recoge algunos argumentos que anteriormente fueron desarrollados en Cetrngolo (2007a), Cetrngolo (2007b). Cetrngolo y Jimnez (2009) y Cetrngolo, Jimnez y Goldschmit (2009).

185

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

En consecuencia, resulta crucial reconocer que, cuando estas tensiones existen, el dilema bsico de la descentralizacin de polticas sociales es el de encontrar una frmula de compatibilidad entre los objetivos propios de la poltica de descentralizacin y la redistribucin, no asumiendo que ambos se cumplen necesariamente de manera simultnea. Ello obliga a discutir la necesidad de mecanismos de coordinacin y cooperacin entre diferentes niveles de gobierno, as como su financiamiento141. Dependiendo del cuidado que se tenga en el diseo de este tipo de reformas y la modalidad que en cada caso adopten esas tensiones, su solucin puede implicar una presin adicional sobre el resultado fiscal y, la mayor demanda de recursos fiscales puede, eventualmente, generar nuevas tensiones o retroalimentar las existentes. En sntesis, podra decirse que si la cohesin social depende de la existencia de un proyecto comn en el que los diferentes miembros de la sociedad democrtica se sientan incluidos, la coherencia fiscal es un rasgo necesario para que ese proyecto sea sostenible. En este marco, el trabajo que aqu se presenta se propone indagar sobre los vnculos existentes entre la descentralizacin fiscal y el afianzamiento de las democracias en Amrica Latina, evaluando las tensiones que se han generado en la implementacin de los procesos de descentralizacin entre distintos objetivos de poltica. Para ello, se comienza con un recorrido sobre los diferentes procesos que son englobados bajo el denominador comn de descentralizacin en Amrica Latina. De manera especial, se har hincapi sobre las diferentes etapas de ese proceso y las motivaciones de cada caso (seccin B). Seguidamente, en la seccin C se analiza si la descentralizacin constituye una solucin para los pases de la regin. Para ello se repasan las caractersticas que condicionan la evolucin de estos procesos en la regin, marcando las principales diferencias con relacin a los resultados que se desprenden de la experiencia europea. La seccin D, concentra la atencin en las tensiones entre la descentralizacin y distintos objetivos de polticas pblicas (la cohesin social y la sostenibilidad fiscal). Por ltimo, se presentan unas reflexiones finales.

B. A qu nos referimos cuando discutimos la necesidad de descentralizar la provisin pblica en Amrica Latina
1. Algunos elementos necesarios para calificar la descentralizacin en la regin
Con el objeto de arrojar luz sobre los procesos de descentralizacin en la regin, se presenta a continuacin una serie de consideraciones que permitirn ponderar el significado que la misma tiene en Amrica Latina. En primer lugar, la descentralizacin en esta regin remite a la existencia de una gran variedad de tipos de organizacin institucional que presentan sus estados. En efecto, debemos diferenciar un grupo de pases con organizacin federal (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de)) del resto que ha adoptado formas unitarias de gobierno. Asimismo, dado que existen diferentes tipos de organizaciones federales y unitarias, resulta ms complejo construir una tipologa de casos, y obliga a indagar hasta qu punto los diferentes procesos de descentralizacin han tomado en consideracin esas condiciones especficas de cada caso. Los pases de organizacin federal suelen coincidir con los de mayor extensin territorial y grandes disparidades internas, distinguindose dos casos. Por un lado, estn aquellos pases en donde el federalismo es una manera de mantener unidos en un pas estados que previamente gozaban de autonoma (Mxico y Argentina). Por otra parte, se encuentran aquellos en los que la eleccin de este tipo de organizacin surge desde el centro (Brasil). En los tres casos, no obstante, se reconoce al federalismo como herencia de la organizacin colonial. Venezuela (Repblica Bolivariana de), por su parte, es un caso particular en donde, adems de ser un federalismo decidido desde el centro, parece

141

Vase Castells (2001), p. 30 y ss.

186

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

ser ms nominal que real142. En relacin con el resto, deben diferenciarse los casos ms tradicionales de organizacin unitaria (como Uruguay) de otros casos organizados como repblica unitaria pero descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales (Colombia). Adicionalmente, debe considerarse la dinmica temporal: no siempre fueron unitarios los unitarios ni federales los federales. Ello se ve reflejado, en parte, en los muchos intentos de constituciones en diferentes pases a lo largo del siglo XIX. En segundo lugar, y parcialmente vinculado con lo anterior, existe un diferente reconocimiento del papel de los municipios en cada uno de los pases. Por ejemplo, Argentina deja librado el marco normativo municipal a la determinacin de cada estado provincial, multiplicndose por 23 las posibles alternativas. Esta heterogeneidad en las caractersticas de los gobiernos locales que componen los pases de la regin llama la atencin acerca de las distintas funciones que pueden llevar a cabo. Sin dudas, en trminos de capacidad y eficiencia en la provisin de los servicios no es lo mismo que stos se encuentren a cargo de un gobierno pequeo con escasos recursos y capacidades, del caso en que se trate de un gobierno de mayor tamao con capacidad financiera, administrativa y de gestin. Incluso, la escala necesaria para la provisin de algunos servicios pblicos puede sobrepasar la correspondiente a una sola localidad.
CUADRO VII.1 CANTIDAD DE GOBIERNOS SUBNACIONALES EN ALGUNOS CASOS SELECCIONADOS
Pas Brasil Mxico Colombia Argentina Per Venezuela (Repblica Bolivariana de) Chile Ecuador Guatemala Bolivia (Estado Plurinacional de) Rep. Dominicana Honduras Paraguay Nicaragua Costa Rica Panam Uruguay Jamaica Poblacin (miles) 183 910 105 700 44 920 38 370 27 560 26 280 16 170 13 040 12 290 9 010 8 410 7 050 6 020 5 380 4 250 3 180 3 440 2 640 24 335 13 21 22 9 28 19 17 15 7 9 341 205 331 311 153 298 224 152 81 75 19 14 24 2 150 25 1 836 Federales Estados 27 32 Municipios 5 508 2 446 32 1 099 Unitarios Departamentos Municipios Promedio de poblacin en municipios 33 390 43 213 40 874 17 847 15 011 78 448 47 419 63 610 37 130 28 971 54 967 23 658 26 875 35 395 52 469 42 400 181 053 188 571

(contina) Cuadro VII.1 (conclusin)

142

Vase Fernndez Salgado (2006).

187

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Pas Guyana Suriname Total

Poblacin (miles) 883 450 518 953

Federales Estados Municipios

Unitarios Departamentos Municipios 6 10

Promedio de poblacin en municipios 147 167 45 000 33 279

117

10 439

217

5 155

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del FMI (2005 y 2006), del BID (1997) y Cetrngolo (2007a).

El cuadro VII.1 ofrece una mirada sinttica de la situacin regional, aunque no alcanza a captar de manera completa la heterogeneidad de situaciones existentes. Slo para algunos pases se observa la existencia de jurisdicciones intermedias estados o gobiernos provinciales. En tercer lugar, se debe destacar el hecho de que el tamao promedio de los municipios medido en trminos de su poblacin- surge de considerar ciudades capitales con un enorme peso de actividades administrativas y de servicios, con otras ciudades industriales de gran tamao (San Pablo en Brasil o Rosario en Argentina), una multiplicidad de situaciones intermedias hasta llegar a comunas de pequeos tamaos y localizadas en zonas de difcil acceso. Ello obliga a disear soluciones flexibles para cada tipo de gobierno, lo que no resulta sencillo en muchas ocasiones. Con el objeto de completar el panorama, en el cuadro VII.2 se presenta un indicador de concentracin poblacional, que indica la cantidad y el porcentaje de municipios en los que habita la mitad de la poblacin para un grupo de pases seleccionados. Se observa que en Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Per la mitad de la poblacin se concentra en menos del 5% de municipios. Ello debe ser especialmente considerado al disear polticas dirigidas a mejorar la cohesin social y afianzar la democracia. De manera especial, deber considerarse la existencia de jurisdicciones con mayores capacidades financieras y de gestin, muchas veces con ingresos asociados a la explotacin de algn recurso natural.

CUADRO VII.2 CONCENTRACIN MUNICIPAL DE LA POBLACIN EN PASES SELECCIONADOS


Pases Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Per Uruguay Total de Municipios 2 150 5 508 342 1 099 331 298 2 446 152 1 836 19 Municipios en donde habita el 50% de la poblacin 78 224 36 53 54 20 99 23 85 2 Porcentaje de municipios que concentran el 50% de la poblacin 3,63 4,07 10,53 4,82 16,31 6,71 4,05 15,13 4,63 10,53

Fuente: Cetrngolo (2007a) y FMI.

En cuarto lugar, no es posible identificar un patrn comn en los procesos de descentralizacin en Amrica Latina. Por un lado, existe una diversidad de conceptos que suelen englobarse bajo la idea de descentralizacin, debiendo distinguirse la descentralizacin de un servicio pblico de su simple desconcentracin, que refiere a la delegacin burocrtica de funciones desde el gobierno central a los gobiernos locales. A su vez, la descentralizacin puede ser solamente administrativa, lo que implica cierta autonoma de los gobiernos locales, o bien consistir en una

188

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

descentralizacin de polticas, si contempla una transferencia integral de poderes normativos hacia los niveles subnacionales de gobierno. Por otra parte, si bien la descentralizacin es un fenmeno generalizado en la regin, su expansin no ha sido homognea. Aqu consideramos la existencia de tres generaciones de reformas u olas descentralizadoras que dieron origen a los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, como se presentar en la seccin siguiente.

2. Etapas del proceso descentralizador en Amrica Latina


Una primera ola se ha desarrollado en las dcadas de los aos setenta y ochenta, en el marco de gobiernos no democrticos. Tal es el caso de Argentina, Brasil y Chile, en cada caso bajo argumentos distintos. En Chile se busc profundizar las reformas sectoriales, mientras que en Brasil la intencin fue reducir el poder del gobierno central, en tanto que, en Argentina las necesidades fiscales del gobierno nacional fueron las que empujaron el proceso de descentralizacin. Otro eje que permite definir rasgos diferenciales en cada uno de los casos mencionados como de primera generacin, se relaciona con el grado de coordinacin financiera entre diferentes niveles jurisdiccionales que fue contemplado en cada proceso, siendo Argentina y Brasil dos casos extremos y opuestos, an cuando ambos pases son federales. En Argentina, la descentralizacin de la salud, educacin bsica y otros servicios sociales fue diseada desde el gobierno central con el objeto de apropiarse recursos hasta entonces provinciales, al modificar el balance de funciones entre niveles de gobierno sin reconocimiento de partidas financieras especficas143. Brasil, en cambio, presenta un proceso poltico de traspaso de recursos a gobiernos subnacionales como manera de terminar con el manejo centralizado propio de la dictadura y favorecer, de esa manera, el desarrollo de la democracia144. Por su lado, el caso chileno puede ser, en algn sentido, especial, aunque con ciertas similitudes en cuanto a sus motivaciones con el caso argentino. El proceso fue impulsado a principios de los aos ochenta por el gobierno militar por razones principalmente polticas y fiscales. De todos modos, combina modificaciones en la organizacin micro de los servicios y la introduccin de modalidades de financiamiento relacionadas con los subsidios a la demanda145. En general, an con diferencias entre los casos, los procesos fueron originalmente impelidos por los gobiernos centrales, ya sea que obedezcan a motivaciones fiscales como polticas. El caso de Brasil, no obstante, resulta muy peculiar y ofrece aspectos de sumo inters para las reflexiones que queremos introducir aqu. All, la participacin de un importante movimiento sanitarista comprometido con reformas que ampliaron la cobertura y ayudaron a la paulatina conformacin de un sistema ms solidario posibilit un modelo descentralizador que acompaara la transicin democrtica y, finalmente, sera cristalizado por la Constitucin de 1988146. Muy diferentes en cuanto a motivaciones y desarrollo son las reformas que integran lo que puede denominarse la segunda generacin de descentralizacin en Amrica Latina. Esta ha sido impulsada para fortalecer las nuevas democracias, a partir de reformas constitucionales (en Per (1979), Guatemala (1995), Brasil (1998), Colombia (1991), Nicaragua (1995) y Uruguay (1996)) o impulsos a la autonoma municipal (en Honduras (1991), Chile (1999) y Colombia (2001)). En este caso y como se retoma ms adelante, impulsadas por transiciones democrticas, las reformas descentralizadoras se centraron inicialmente en la arena poltica, especficamente en la creacin de democracias representativas a nivel local. Es as que durante los aos 80 y 90 se aprobaron reformas electorales en la mayora de los pases, estableciendo elecciones de intendentes a nivel local y, en menor medida, gobernadores rompiendo una larga tradicin en Amrica Latina y el Caribe de designacin central de las autoridades locales (Doughters y Harper, 2007). En efecto, en gran parte de
143 144 145 146

Vase Carciofi, Cetrngolo y Larraaga (1996) y Cetrngolo y Bisang (1997). Vase Afonso (2003) p. 38. Vase di Gropello y Cominetti (1998), p. 51. Un interesante anlisis de estas reformas puede encontrarse en Falleti, T. en prensa 2009, Infiltrating the State. The Evolution of Health Care Reforms in Brazil, 1964-1988 en Mohoney, J. y K Thelen (eds.) Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency and Power, Cambridge University Press, Captulo 2.

189

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

los pases las elecciones a nivel local se instituyeron en forma casi simultnea en el tiempo con la restauracin de la democracia a nivel nacional (Argentina, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, y Uruguay). Finalmente, es posible identificar algunos rasgos de lo que podra denominarse una tercera ola de reformas. Durante los ltimos aos se estn implementando acciones dirigidas a reformular los procesos previos de descentralizacin teniendo en consideracin su impacto en la cohesin social y territorial. Algunos rasgos de reformas que se han desarrollado en ciertos pases (por ejemplo Colombia y Mxico) podran indicar un camino en ese sentido. En una mirada hacia el panorama general de la regin y las motivaciones de sus procesos de descentralizacin, es posible confirmar que las razones que llevaron a los pases a emprender procesos de descentralizacin de funciones son diversas y no siempre tienen relacin con las recomendaciones de la teora. En ese mismo sentido, debe marcarse la enorme dificultad que encuentran los pases en determinar algo que podra definirse como el grado ptimo de descentralizacin. En general, cada pas se ubica en el lugar establecido por una sucesin de reformas institucionales. Un ejemplo interesante en ese sentido es el caso del Per. All se ha presentado una dinmica peculiar, caracterizada por sus marchas y contramarchas: en 1979 se inici el proceso de descentralizacin para apoyar la democracia, restituyendo la eleccin de autoridades municipales y establecindose nuevas competencias y potestades. A fines de los aos ochenta, en cambio, el proceso se desprestigi y durante los noventa, con la vuelta a un gobierno de tendencia centralista, se eliminaron los gobiernos regionales y se restringi la autonoma de las municipalidades. Finalmente, a partir de 2001 se volvi a impulsar la descentralizacin147. Sin lugar a dudas, habida cuenta de la diversidad de situaciones, las motivaciones que les dieron origen han sido parte de los determinantes del devenir de los procesos de descentralizacin en la regin. En los casos donde ha primado la motivacin exclusivamente fiscal del gobierno central sin consensos de reparto de funciones con los niveles subnacionales de gobierno y sin atender a las disparidades regionales de los mismos, es posible que se hayan acrecentado las desigualdades, quedando los gobiernos subnacionales librados a sus propias capacidades financieras y de gestin de los servicios sociales. De este modo, la ausencia de un enfoque coordinado y articulado de los procesos de descentralizacin, no ha redundado en los beneficios de equidad y mayor cohesin social que suelen atribuirse a estas reformas tanto en la teora como a partir de la experiencia de pases ms desarrollados. Podra pensarse que gran parte de los derechos sociales impulsados con la democratizacin de la regin, an no han podido ser plenamente garantizados. Estos, precisamente, son los desafos que enfrenta el afianzamiento de las democracias en la regin: la efectiva inclusin y aseguramiento de derechos sociales bsicos para toda la poblacin y en todos los territorios.

C. Es la descentralizacin una solucin para Amrica Latina?


1. Amrica Latina frente a la descentralizacin
En la literatura sobre el tema, la descentralizacin es una iniciativa que suele tomar como referencia la experiencia de pases de mayor grado de desarrollo que los de Amrica Latina, en especial de Europa y Canad. No obstante, los pases latinoamericanos presentan un grupo de condiciones comunes que repercuten en la dinmica de los procesos de descentralizacin y de afianzamiento de la democracia. La revisin de estos aspectos ayuda a calificar a los pases latinoamericanos como un espacio diferenciado con relacin al resto del mundo, en especial, con respecto a Europa. De todos modos, no se desconoce aqu que una de las principales dificultades que ha presentado el diseo de las polticas pblicas en la regin ha sido la consideracin de la misma como un espacio homogneo en donde

147

Vase Flores (2005).

190

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

ciertas recetas pueden ser aplicadas sin considerar las caractersticas especficas de cada territorio. Ello, en el caso del debate sobre las virtudes y dificultades de los procesos de descentralizacin, ha sido especialmente notorio. Es de particular inters para la evaluacin de la pertinencia de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, la introduccin de las diferencias entre esta regin y el mundo desarrollado en, al menos, cuatro dimensiones. Tomando como referencia los pases ms desarrollados de Europa148, la primera dimensin hace referencia a que, al tratarse de una regin ms desarrollada, su nivel de producto por habitante es ms elevado, indicando la posibilidad de niveles ms elevados de bienestar. En segundo lugar, y haciendo referencia a uno de los rasgos caractersticos de Amrica Latina, las dificultades que se presentan para cobrar tributos se traducen en una brecha importante que la separa de Europa: la presin ejercida por los gobiernos de Europa se ubica en torno al 41% del producto, en tanto que, en promedio, los pases latinoamericanos apenas logran captar una carga tributaria de 20,4% del PIB. En tercer lugar, otro rasgo que diferencia las dos regiones es el diferente grado de desigualdad social, lo que llama la atencin sobre la necesidad de polticas pblicas que mejoren la equidad en Amrica Latina. Por ltimo, de especial inters para este documento, la regin muestra un desarrollo de prcticas democrticas ms dbil. Esta apreciacin, que puede ser aceptada intuitivamente, es ms difcil de ser avalada con indicadores existentes. Vamos a tomar aqu el ndice de democracia elaborado por la organizacin Freedom House149, que resume los puntajes promedio que reciben los pases en base a la evaluacin de expertos acerca de 10 tems para derechos polticos y 15 tems de libertades civiles. Si bien la regin ha avanzado mucho en los aspectos ms procedimentales de sus democracias, fundamentalmente en el plano electoral150, an se ubica por debajo de los pases europeos. El grfico VII.1 resume la informacin de esas cuatro dimensiones y ayuda a comprender, por un lado, la magnitud de las diferencias interregionales y, por el otro, la necesidad de repensar las polticas pblicas que, si se plantean el fortalecimiento de las democracias en la regin, debern tomar nota de que las demandas de igualdad han estado insatisfechas y que existen serias restricciones al financiamiento de esas polticas. Es por ello que debe prestarse especial atencin a la relacin existente entre democracia y descentralizacin. Al interior de la regin se observan situaciones dismiles (grfico VII.2). Nicaragua aparece, dentro de los casos seleccionados, como el pas con mayor pobreza y menor ndice de democracia, situacin opuesta a la de Uruguay, que se acerca al promedio europeo en materia de democracia y registra uno de los menores niveles de pobreza de la regin (junto con Chile). Por su parte, Brasil se destaca por el elevado coeficiente de Gini (0,59). Con relacin a la presin tributaria, Brasil (35,5%) y Argentina (30,6%) encabezan la regin y muy lejos de ellos se ubica Mxico (10,9%).

148

149

150

Por pases de Europa se hace referencia a EU-15, compuesta por Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia. La evaluacin de derechos polticos considera tres categoras: a) proceso electoral (3 tems); pluralismo poltico y participacin (4) y funcionamiento del gobierno (3). La evaluacin de libertades civiles, por su parte, comprende 4 categoras: libertad de expresin y creencia (4); derechos de asociacin y organizacin (4); imperio de la ley (4); autonoma personal y derechos individuales (4). A los fines expositivos se grafica la inversa del ndice. Para ms detalle sobre la metodologa de esta encuesta vase http://www.freedomhouse.org Siguiendo a PNUD (2004) la democracia electoral alude a la existencia de elecciones libres, competitivas e institucionalizadas y reglas y procedimientos para la formacin y el ejercicio de gobierno. Estos son componentes esenciales de la democracia y constituyen su esfera bsica, pero ni en sus alcances ni en sus posibilidades de realizacin la democracia se agota en esta esfera.

191

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VII.1 COMPARACIN DE INDICADORES SELECCIONADOS ENTRE AMRICA LATINA Y EUROPA


ndice de democracia 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 PIB per cpita 0,0 Gini

Recaudacin tributaria Amrica Latina EU 15

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Freedom House, CEPALSTAT y OCDE.

GRFICO VII.2 COMPARACIN DE INDICADORES PARA PASES SELECCIONADOS DE AMRICA LATINA


ndice de democracia 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 PIB per cpita 0,0 Gini

Recaudacin tributaria Brasil Argentina Uruguay Mxico Nicaragua Amrica Latina

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Freedom House, CEPALSTAT y OCDE Nota: Los datos de presin tributaria corresponden a 2008 con la excepcin de Mxico (2007). La cobertura fue gobierno general y en su defecto la informacin provino del gobierno central (Uruguay y Nicaragua). Los datos del coeficiente de Gini corresponden a 2007 con la excepcin de Argentina, Chile y Mxico (2006); y Nicaragua (2005).

192

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

2. Avances y caracterizacin de la descentralizacin en Amrica Latina


Frente a una situacin socioeconmica tan diversa, la regin muestra avances en los procesos de descentralizacin tanto en los pases de alto grado de desarrollo como en aquellos con menor desarrollo y mayores inconvenientes sociales. En todo caso, si hay una variable que ayude a explicar el mayor o menor grado de descentralizacin es la extensin territorial. Cuanto ms extensos los territorios, de manera ms frecuente los pases tienden a adoptar organizaciones del tipo federal y descentralizan en mayor medida la ejecucin del gasto pblico. En el mapa VII.1 se observa esa relacin en un mapa de la regin, sealando los avances en la descentralizacin a partir del porcentaje de gasto pblico de los gobiernos subnacionales en el total de erogaciones pblicas consolidadas151.

MAPA VII.1 GRADO DE DESCENTRALIZACIN EN PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE (En porcentajes del gasto pblico de los gobiernos subnacionales)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CEPAL y Cetrngolo (2007a). a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Los pases que ms descentralizaron sus servicios sociales se corresponden con aquellos pases federales, ms extensos y ms desiguales (Brasil, Mxico y Argentina en menor medida-). As, las polticas de descentralizacin aparecen como una consecuencia inevitable para la gestin de gobierno en los pases con territorios grandes. Tambin se distinguen otros pases menos extensos con
151

En los ltimos aos se han ensayado diferentes indicadores de descentralizacin. El aqu utilizado es el ms funcional a la argumentacin que se quiere presentar.

193

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

territorios intermedios (como Colombia y Per, de organizacin unitaria con descentralizacin), que muestran una participacin elevada del gasto subnacional con relacin a otros pases de la regin y otros territorios de menores dimensiones o insulares (como la mayora de Centroamrica) con escaso avance de la descentralizacin. Por el contrario, en Europa la descentralizacin medida a partir del porcentaje de gasto de los gobiernos subnacionales en el gasto pblico total no presenta una relacin significativa con la extensin territorial de los pases. En esos pases la opcin por polticas descentralizadas aparece como una alternativa para cada gobierno, coexistiendo pases con un elevado porcentaje de gasto subnacional (como Espaa y Suecia) con otros de menor participacin de los gobiernos subnacionales (como Grecia). En parte relacionado con la extensin territorial, debemos incorporar al anlisis una dimensin central para la evaluacin de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, que como se ver en la seccin siguiente, se trata de otra manera en la que se manifiestan los problemas de equidad en esta regin: la desigualdad del desarrollo territorial dentro de cada pas. Para ilustrar este punto, en el grfico VII.3 se han considerado las brechas del producto per cpita entre el valor ms elevado y el ms bajo de las jurisdicciones subnacionales para un grupo de pases de la regin152. Como puede observarse, la relacin entre ese indicador y el PIB per cpita difiere sustancialmente entre pases europeos y latinoamericanos. A excepcin de los pases centroamericanos de menor territorio y Uruguay (pas con mejores indicadores de equidad y de organizacin marcadamente unitaria), las brechas entre jurisdicciones ricas y pobres son muy fuertes en la regin y superiores a cualquier caso europeo. En Argentina el ratio entre el producto per cpita de la regin ms rica (Santa Cruz) asciende a 7,9 veces el correspondiente a la regin ms pobre (Formosa). Una situacin similar se observa en Colombia entre Casanares y Choc (7,7) y Brasil al considerar la brecha entre el Distrito Federal y Maranho (6,9), en tanto que el mismo ratio en pases europeos promedia 1,8. Ello estara indicando la complejidad de la tarea de mejorar la cohesin social y avanzar en una nueva agenda de reformas en pos del fortalecimiento de la democracia y el aseguramiento de servicios sociales bsicos para toda la poblacin latinoamericana sin contemplar estas diferencias. Y ms an, de hacerlo mediante polticas descentralizadas, ya que las regiones ms pobres son precisamente las que presentan una base imponible ms reducida para financiar las prioridades de gasto pblico local (como infraestructura, salud y educacin). En consecuencia, en Amrica Latina la opcin por la descentralizacin debe ser evaluada a la luz de la poltica de cada pas hacia sus territorios desiguales. Pareciera desprenderse de los datos revisados hasta aqu, que no es posible encontrar una clara relacin entre desarrollo econmico, democracia y descentralizacin. En todo caso, los diferentes grados de descentralizacin conviven con una diversidad de situaciones estructurales sobre las que no es fcil encontrar una causalidad clara con los procesos descentralizadores. Como se ver, ello remite a un debate sobre el papel de los gobiernos centrales.

152

Lamentablemente, el indicador utilizado no es el ideal y remite a las dificultades propias de las cuentas nacionales de los pases de la regin. No todos los pases cuentan con datos de producto por regin (en muy pocos se calcula el ingreso), las metodologas son variadas y de diferente grado de confiabilidad y las unidades jurisdiccionales para las que se realizan los clculos son tambin diversas y dependientes de la organizacin institucional de cada caso.

194

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRAFICO VII.3 RELACIN ENTRE BRECHAS DE PIB PER CPITA Y PIB PER CPITA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE, EN COMPARACIN CON ALGUNOS PASES DE EUROPA
10 9 8 Per 7 Guatemala 6 Mxico 5 4 3 Nicaragua 2 1 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 Honduras Bulgaria Eslovaquia Uruguay Rumania Hungra Polonia Grecia Espaa Portugal Repblica Checa Finlandia Italia Alemania Reino Unido Francia Blgica Holanda Suecia Austria Chile Brasil

Colombia Argentina

Ratio de producto entre regiones extremas

Irlanda

PIB PPA por habitante (en $ internacionales constantes de 2000)

Fuente: CEPAL (2010), pg. 19.

D. Las polticas descentralizadas y las tensiones con otros objetivos de polticas pblicas
1. Las tensiones existentes
Se ha visto que los pases de la regin presentan una diversidad de situaciones, tanto en lo que alude a caractersticas econmicas, sociales, polticas como institucionales. La manifestacin de estos factores en los territorios delimita el alcance y las posibilidades de los procesos de descentralizacin, colocando a la poltica de afianzamiento de la democracia ante un dilema. Por un lado, es imposible pensar en soluciones que no tomen en cuenta las particularidades de cada localidad, lo que ha dado lugar a una extensa argumentacin a favor de las polticas de descentralizacin. Por el otro, la diversidad de situaciones remite a las posibilidades de hacer frente autnomamente los problemas de cohesin social y garanta de derechos sociales, en lo que refiere a capacidades institucionales y financieras locales. As, es posible identificar una primera tensin que se revela como el conflicto entre descentralizacin y cohesin social. Esta tensin, adems, puede implicar un peligro de prdida de legitimidad de la democracia, como consecuencia de fricciones y desigualdades sociales que pueden emerger como consecuencia de polticas de descentralizacin inadecuadas. Es por ello que resulta imprescindible prestar especial atencin al papel desempeado por los gobiernos centrales. Otro aspecto que irrumpe de la discusin y anlisis de los procesos de descentralizacin en la regin se refiere a los efectos que estos generan sobre las cuentas pblicas. En muchos casos la transferencia de responsabilidades a los niveles subnacionales de gobierno sin la contrapartida de recursos destinados a su financiamiento ha repercutido en las finanzas de los gobiernos locales. Ello, frecuentemente, se ha traducido en fuertes tensiones en las relaciones fiscales entre distintos niveles de gobierno. Adicionalmente, la mayor autonoma local genera presiones en las regiones ms ricas a 195

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

dejar de contribuir al mantenimiento de las polticas pblicas en zonas ms pobres -como se ha comentado previamente- atentando en contra de la cohesin social y de una democracia plena. Estos dilemas colocan en un lugar predominante la definicin del financiamiento de las polticas descentralizadas y al papel del gobierno central. Con el objetivo de brindar una aproximacin al nivel de complejidad que presenta la solucin de esos dilemas en los pases de Amrica Latina, se ofrece a continuacin una clasificacin de las posibles soluciones a las que deben recurrir los gobiernos para asegurar el financiamiento de aquellas polticas.

2. Solucin terica: correspondencia fiscal plena


An cuando sea una solucin ideal y poco probable, en especial en Amrica Latina, se trata de una referencia obligada desde el punto de vista terico y refiere al caso en donde la descentralizacin se ve fortalecida por el hecho de que los ciudadanos de cada territorio deben ratificar sus elecciones mediante el pago de los tributos destinados a financiarlas. Lamentablemente, esta solucin plantea dos obstculos en casi todos los pases de Amrica Latina. En primer lugar, ya se mencion que una de las caractersticas propias de la regin es la baja presin tributaria153. Esta problemtica aqueja an ms a los niveles subnacionales de gobierno, acrecentando el desbalance entre recursos y necesidades de financiamiento entre niveles de gobierno (disparidad vertical), perjudicando la provisin pblica de bienes y servicios a nivel descentralizado. Como se observa en el grfico VII.4, Brasil es el nico pas que presenta una carga tributaria subnacional relativamente elevada, siendo, asimismo, uno de los pases con mayor carga tributaria total.
GRAFICO VII.4 ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO, 2007-2008 (En porcentajes)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% ARG BOL BRA CHL Central COL Subnacional CRI ECU MEX 24,7 18,3 27,3 19,9 13,5 15,0 13,4 18,0 4,2 3,7 8,5 1,3 2,8 0,5 0,5 0,2

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CEPAL. Nota: Los datos corresponden a 2007 para los gobiernos subnacionales y a 2008 para el gobierno central, con la excepcin de Brasil (2007) y Colombia (2006).

153

Aqu se presenta una breve mencin a la problemtica de la presin tributaria en la regin y su vnculo con las polticas de descentralizacin. Para mayor detalle sobre la poltica tributaria en la regin vase el estudio especfico elaborado por Gomez Sabaini sobre El rol de la poltica tributaria para el fortalecimiento del Estado en Amrica Latina que forma parte de este mismo proyecto.

196

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Los motivos que explican este comportamiento a nivel subnacional incluyen la existencia de escasas bases tributarias disponibles, la falta de estmulos al esfuerzo fiscal que generan los criterios de distribucin de transferencias (tema que ser explorado ms adelante) y las diversas capacidades tributarias existentes entre distintos gobiernos subnacionales. Adicionalmente, an cuando la recaudacin tributaria pudiese ser mejorada y el incremento pudiera ser percibido por los gobiernos subnacionales, persistira un problema estructural ya considerado aqu y que, seguramente, resulta ms difcil de sortear. El desarrollo regional desequilibrado determina la concentracin de bases tributarias en algunos territorios de cada pas. Ello deriva, a su vez, en la imposibilidad de correspondencia fiscal plena en los pases de Amrica Latina y, en consecuencia, de conseguir procesos de descentralizacin virtuosos en los trminos sealados por la literatura. Ello remite al segundo y ms estudiado tipo de solucin.

3. Solucin tradicional: transferencias financieras entre niveles de gobierno


Considerando que las motivaciones y la lgica que han predominado en los procesos de asignacin territorial de funciones a partir de los procesos de descentralizacin son diferentes a las que han definido la distribucin de potestades tributarias, se pueden verificar diferentes grados de desbalance entre ingresos y egresos de los distintos pases. Estos se manifiestan como la brecha entre recursos y gastos de los varios niveles de gobierno (desbalance vertical) o como aquella que ocurre entre las capacidades fiscales de los diversos gobiernos subnacionales de un mismo nivel (desbalance horizontal) a partir de la existencia de disparidades productivas a nivel regional. Dado este desbalance horizontal, cuanto ms avanzados se encuentren los procesos de descentralizacin de funciones, mayores sern los desbalances verticales. Ello no implica que los procesos de descentralizacin sean un obstculo a la bsqueda de mayor cohesin social sino que seala la necesidad imperiosa de establecer mecanismos de coordinacin de las polticas sectoriales que contemplen la compensacin hacia las regiones ms necesitadas. Slo as ser posible compatibilizar polticas de descentralizacin que cuiden la cohesin social y resulten fiscalmente sostenibles en el mediano plazo, evitando las tensiones sealadas. Adicionalmente, cuanto ms centralizada est la tributacin mayor ser la necesidad de transferencias bsicas para cubrir el financiamiento de las actividades en manos de gobiernos subnacionales. De esta forma, al depender tan fuertemente el logro de objetivos de cohesin social del sistema de transferencias adoptado, resulta imposible evaluar los procesos de descentralizacin y las posibilidades de los gobiernos locales de cumplir con sus funciones sin atender a los esquemas de transferencias financieras entre jurisdicciones. De hecho, de acuerdo con la modalidad adoptada en cada caso el impacto fiscal ser muy diferente. En los ltimos aos el peso de las transferencias a gobiernos subnacionales ha crecido en trminos del PIB, a partir de una subida en los montos distribuidos. Ello ha ido acompaado de una diversidad de modalidades de distribucin de recursos entre niveles de gobierno, en algunos casos junto con el uso de condicionalidades para asignar el financiamiento de las polticas pblicas. En un extremo, Argentina presenta un sistema de coeficientes fijos sin criterios explcitos en su determinacin desde 1988, existiendo, en cambio, criterios definidos de reparto en los fondos de asignacin especfica a alguna finalidad154. Mxico, en cambio, combina indicadores relacionados con las distribuciones de poblacin y recaudacin en las diferentes regiones. Guatemala ofrece un esquema algo ms complejo al combinar la distribucin por poblacin, partes iguales, proporcional al ingreso per cpita de cada municipio, su inversa y el nmero de aldeas y caseros. En Per existe un Fondo de Compensacin Municipal que distribuye fondos provenientes de diversos tributos entre los municipios provinciales y distritales utilizando una extensa serie de indicadores y diferenciando los municipios en
154

En este pas se han presentado serias dificultades en consensuar y sancionar un nuevo rgimen de coparticipacin de impuestos con criterios explcitos de reparto entre las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. En parte esto est asociado a la crisis macroeconmica que sufri el pas entre 2001-2002. Vase Cetrngolo y Jimnez (2004).

197

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

zonas rurales y urbanas. Mucho ms simple es el caso de Honduras, en donde la distribucin surge de combinar dos criterios: por partes iguales y cantidad de habitantes. Tambin existen sistemas que deben ser considerados de transicin, atendiendo a la modalidad en que se definen los indicadores de reparto. Es el caso de Colombia, que incorpora elementos muy especficos que vinculan el sistema de transferencias a las polticas sectoriales. En efecto, al ser un pas unitario que impulsa la descentralizacin, define un sistema de transferencias que asigna recursos por sector y dentro de cada uno de ellos la distribucin territorial se hace teniendo en cuenta indicadores precisos de reparto. Desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal, la mayora de estos sistemas de transferencias tienen el problema de hacer endgenas las transferencias al aumento en la recaudacin y le brindan, en consecuencia, un elevado componente procclico al gasto subnacional. En cambio, son pocos los casos en donde se trata de limitar la prociclicidad de las finanzas subnacionales o atender a las caractersticas especficas de la poltica sectorial que se financia. Lamentablemente, existen tres lmites a este tipo de solucin. Por un lado, la demanda de mayor equidad y cohesin social requiere de polticas pblicas que no logran ser financiadas a nivel global, por lo que la redistribucin regional no es una solucin completa155. En segundo lugar, la magnitud de las brechas interregionales es tan grande que requiere de transferencias de igualacin tan elevadas que generan conflictos con las jurisdicciones dadoras netas, que presentan, a su vez, serios problemas sin resolver. Por ltimo, el problema no es slo financiero sino que existen grandes diferencias de capacidades gerenciales, de gestin y de diferente tipo. Es por ello que se han desarrollado sistemas de transferencias de recursos que no son independientes de las polticas sectoriales descentralizadas.

4. En busca de un nuevo tipo de solucin consistente con las polticas sectoriales


De manera ms o menos generalizada y ms o menos explcita varias de las reformas ms recientes en los procesos de descentralizacin han tomado en consideracin las demandas que impone la lgica particular de cada poltica sectorial. Muchas veces, estas modificaciones han girado alrededor de la existencia de condicionalidades en las transferencias. No obstante, la sola condicionalidad no asegura que se est fortaleciendo la poltica sectorial. Ello se vincula con el hecho de que es cada vez ms notorio que si se desea mejorar el impacto y la eficiencia en el diseo de cada poltica pblica se debe promover la reflexin acerca de su lgica especfica de operacin, los distintos componentes y dimensiones y la distribucin ms deseable de competencias y responsabilidades territoriales. El proceso de descentralizacin ha dejado inmensas enseanzas en este sentido. En la prctica, no obstante, debemos distinguir diferentes modalidades y alcance de las condicionalidades. Por ejemplo, existen transferencias con condicionalidad muy generales. Entre estas se destaca el caso de Bolivia (Estado Plurinacional de) que establece que una parte sustantiva de los recursos de coparticipacin (85%) deben destinarse a inversin social o productiva156. De manera similar, en Honduras, las transferencias deben estar destinadas mayoritariamente a gastos de capital. En El Salvador, por su parte, el sistema de transferencias (compuesto por el Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los municipios y el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local) est destinado a financiar proyectos de infraestructura social y econmica. En tanto que, en Uruguay, el artculo 298 de la Constitucin establece destinar al desarrollo del interior del pas y a la ejecucin de las polticas de descentralizacin, una alcuota de los tributos nacionales recaudados fuera del departamento de Montevideo. Este tipo de prctica indica una prioridad de los objetivos de cohesin social.

155

156

Ello remite a serios problemas de sostenibilidad fiscal, adicionales a los existentes. Este tema es tratado en el captulo Volatilidad macro y solvencia fiscal, que forma parte de este proyecto. Hasta 1996 ese lmite era del 90%. Vase Arze y Martnez Vzquez (2004).

198

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Otra modalidad de transferencias son los fondos condicionados a su uso en un determinado sector. Brasil, por ejemplo, contempla las transferencias del Fondo para la Mantencin y el Desarrollo de la Enseanza Fundamental y Valoracin del Magisterio (FUNDEF). En Argentina, existe una gran variedad de transferencias automticas pero de uso condicionado, destacndose la Ley de Financiamiento Educativo. Por ltimo, existen esquemas de financiamiento para programas especficos. En Per existe la transferencia del Programa Vaso de Leche que, estando a cargo de los gobiernos locales, considera para su distribucin indicadores especficos relacionados con el programa (cantidad de nios, madres gestantes, ancianos, nios afectados por TBC e ndice de pobreza). En Argentina puede mencionarse el caso del Plan Nacer que tiene por objetivo general disminuir la morbi-mortalidad de madres y nios menores de 6 aos mediante el cambio en la lgica del modelo de financiamiento. Como se mencion anteriormente, el caso colombiano es muy especial dentro de la regin. Su sistema general de participaciones es regulado por la ley 715 de 2001 que, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitucin, divide la transferencia en tres grandes partes: a) para educacin, que debe representar el 58,5% de los recursos; b) para salud, que debe representar el 24,5%; y c) de propsito general, que representa el 17%. En cada uno de estos fondos la ley establece los criterios para distribuir los recursos entre municipios y departamentos y las condiciones para su utilizacin. En consecuencia, pareciera que no existe posibilidad de redistribuir recursos del propsito general hacia educacin o salud si algn municipio as lo prefiriera, siendo la autonoma local en este sentido muy reducida, en especial teniendo en cuenta la ausencia de potestades tributarias. Finalmente, una modalidad de transferencias que intenta incentivar la adopcin de determinado tipo de innovacin en las polticas consiste en la incorporacin de fondos concursables. En el caso chileno son de carcter nacional o regional y se administran sectorialmente, por lo que no se reflejan en los presupuestos municipales. Se tratan ms bien de recursos con criterios de asignacin definidos centralmente, que animan a los municipios a presentar propuestas de proyectos novedosos para su financiamiento. En Mxico tambin existe este tipo de mecanismo mediante la asignacin por concurso de fondos nacionales a propuestas innovadoras en el rea de educacin. En resumen, el papel que desempean las transferencias financieras intergubernamentales consistentes con las polticas a nivel sectorial es de una importancia creciente en un contexto de descentralizacin de polticas pblicas y de afianzamiento de la democracia como el que aqu se discute. Ms an teniendo en consideracin las desigualdades productivas y territoriales que caracterizan a los pases de la regin, las diferencias en materia de capacidades de gestin y recursos humanos que dispone cada gobierno y las tensiones que se generan entre distintos objetivos de poltica pblica que presionan sobre las cuentas fiscales.

E. Reflexiones finales
Transcurridas cerca de tres dcadas desde la recuperacin de la democracia en la mayora de los pases de la regin quedan muchas asignaturas pendientes. La consolidacin de la democracia en estos pases se vincula con dar impulso a una nueva etapa que resguarde los derechos sociales, econmicos y culturales de todos los ciudadanos. Aqu se ha sostenido que la desigualdad territorial debe ser considerada como un factor clave de la falta de equidad en Amrica Latina. Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina han tenido significativos y variados efectos sobre la cohesin social, la garanta de derechos sociales bsicos y el resultado fiscal. No es fcil aislar los efectos de estos procesos de otros determinantes que operan de manera simultnea. No obstante, es posible identificar tensiones que se han puesto de manifiesto de manera muy diferente en cada caso. Si bien son muchos los intentos por introducir diferentes grados de descentralizacin, los resultados, sin duda, son el reflejo de las fortalezas y debilidades de cada pas y, de manera especial,

199

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

de los mecanismos de financiamiento que acompaan cada proceso157. Por ello, resulta crucial reconocer estas relaciones y atender a la forma en que se decide la organizacin de los servicios pblicos (sean descentralizados o no) y a sus impactos. En efecto, la bsqueda de la cohesin social en relacin con la descentralizacin implica la preocupacin por la inclusin y la pertenencia de todos los territorios a un proyecto o situacin comn. En un pas formado por territorios muy desiguales la cohesin remite necesariamente a una rejerarquizacin del papel desempeado por los gobiernos centrales con el objetivo de compensar diferencias y articular polticas sectoriales que, si bien puedan tener un diferente grado de descentralizacin, tengan un eje en comn. En sntesis, podra decirse que si la cohesin social depende de la existencia de un proyecto comn en el que los diferentes miembros de la sociedad democrtica se sientan incluidos, la coherencia fiscal es un rasgo necesario para que ese proyecto sea sostenible. La agenda futura de reformas y debates en torno a la descentralizacin y, en el marco de la profundizacin de las democracias de la regin, debe centrarse en identificar la mejor manera de organizar cada sector. La particularidad de cada caso impide establecer soluciones nicas. Deben idearse polticas y respuestas puntuales respondiendo a la problemtica sectorial y territorial, con sistemas de transferencias e incentivos especficos. A diferencia de muchas discusiones sobre descentralizacin, como se ha reiterado a lo largo de este documento, deber colocarse especial atencin en el nivel nacional de gobierno. Son los gobiernos centrales quienes debern ocuparse de compensar diferencias entre regiones, asegurar niveles mnimos de provisin en algunos servicios y articular polticas pblicas. Adicionalmente, este ltimo aspecto debe considerar la necesidad de evitar las superposiciones de funciones y asignaciones entre niveles de gobierno. Ello reviste mayor gravedad cuando existen niveles intermedios de gobierno y se observa como un problema especial en pases federales como Argentina o Brasil, pero tambin en pases unitarios como Colombia. En sntesis, la descentralizacin en Amrica Latina debe ser considerada como una modalidad que puede mejorar muchos aspectos de la provisin pblica en ciertos servicios. Es importante, entonces, saber que esta modalidad no es en s misma la solucin a los problemas de eficiencia y equidad sino un instrumento que puede ser funcional a la eleccin de una poltica de reforma del estado previamente definida. Asimismo, ello no implica desconocer que en muchos casos la descentralizacin viene definida con anterioridad e independencia de la eleccin de poltica pblica. En estos casos, se deben extremar los esfuerzos para disear polticas o mecanismos que puedan compensar los efectos no deseados de ese proceso.

Bibliografa
Afonso (2003), Brasil: descentralizacao fiscal e avancos das polticas sociais, en ILPES (2003), Una evaluacin de los procesos de descentralizacin fiscal, Documentos presentados en el XV Seminario de Poltica Fiscal, Serie Seminarios y Conferencias 32, Santiago de Chile. Arredondo, A. Orozco, E. y De Icaza, E. (2005), Evidences on Weaknesses and Strengths from Health Financing alter Decentralization: Lessons from Latin American countries International Journal of Health Planning and Management 20, John Wiley & Sons, Ltd. Arze, F. J. y Martnez-Vzquez, J. (2004), Descentralizacin en Amrica Latina desde una perspectiva de pases pequeos: Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador, Ecuador y Nicaragua, en Gestin y Poltica Pblica, Volumen XIII, No. 3. Banco Mundial (1997), Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin, Washington.

157

Vase, por ejemplo, Arredondo et al (2005).

200

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

BID (1997), Making Decentralization Work in Latin America and the Caribbean. A Background Paper For the Sub-national Development Strategy, Washington. Carciofi, R., Cetrngolo, O. y Larraaga, O. (1996), Desafos de la descentralizacin. Educacin y salud en Argentina y Chile, CEPAL, Santiago de Chile. Castells, A. (2001), La descentralizacin de las polticas sociales en el Estado de Bienestar, Documento de treball 2001/3, Institut dEconomia de Barcelona, Barcelona. Cetrngolo, O. (2007a) Financiamiento municipal y combate contra la pobreza: ejes de anlisis, Serie Medio Ambiente y Desarrollo 134, CEPAL, Santiago de Chile. _______ (2007b), Bsqueda de cohesin social y sostenibilidad fiscal en los procesos de descentralizacin, Serie Polticas Sociales 131, CEPAL, Santiago de Chile. Cetrngolo, O. y Bisang, R. (1997), Descentralizacin de los servicios de salud en la Argentina, Serie Reformas de Poltica Pblica 47, CEPAL, Santiago de Chile. Cetrngolo, O. y Gmez Sabaini, J. C. (2007), La tributacin directa en Amrica Latina y los desafos a la imposicin sobre la renta, Serie Macroeconoma del Desarrollo, CEPAL, Santiago de Chile. Cetrngolo, O. y Jimnez, J. P. (2004), Las relaciones entre niveles de gobierno en Argentina. Races histricas, institucionales y conflictos persistentes, Serie Gestin Pblica 47, CEPAL, Santiago de Chile. Cetrngolo, O. y Jimnez, J. P. (2009), Intergovernmental fiscal relations in Latin America: regional disparities and fiscal sustainability, IPD Decentralization Task Force Meeting, Columbia University. Cetrngolo, O., Jimnez, J. P y Goldschmit A. (2009), El financiamiento de polticas para la cohesin social y descentralizacin en Amrica Latina, URB-AL III, Barcelona. CEPAL (2006), La proteccin social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad, Trigsimo primer perodo de sesiones, Montevideo. ______ (2009a), Panorama Social de Amrica Latina, Santiago de Chile. ______ (2009b), Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe. Desigualdades y polticas, Libros de la CEPAL 99, Santiago de Chile. CEPAL (2010), Evasin y equidad en Amrica Latina, Jimnez, J.P., Gmez Sabaini, J.C. y A. Podest compiladores, (LC/W.309), Santiago de Chile. Di Gropello, E. y Cominetti, R. (1998) La descentralizacin de la educacin y la salud. Un anlisis comparativo de la experiencia latinoamericana, CEPAL, Santiago de Chile. Doughters, R. y Harper L. (2007) Fiscal and political descentralization reforms en Lora E. (ed.) The state of state reform, IADB, New York. Falleti, T. (2009), Infiltrating the State. The Evolution of Health Care Reforms in Brazil, 1964-1988 en Mohoney, J. y K Thelen (eds.) Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency and Power, Cambridge University Press, Captulo 2, En prensa. Fernndez Salgado, F. (2006), El federalismo en Amrica Latina, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico. http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=1081. Flores, A. (2005), El sistema municipal y superacin de la pobreza y precariedad urbana en el Per, Serie medio ambiente y desarrollo 120, CEPAL, Santiago de Chile. FMI (2005), Government Finance Statistics. Yearbook 2005. ______ (2006), International Financial Statistics. February 2006. ILPES (2004), Panorama de la gestin pblica, Santiago de Chile. PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Lima. Rodrguez R., Libardo (2001), Estructura del poder pblico en Colombia, Ed. Temis, Bogot.

201

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

VIII. Amrica Latina: tendencias en la provisin de infraestructura

Luis Lucioni158

A. Introduccin
Este trabajo se propone indagar cual fue la evolucin de la dotacin de la infraestructura en la regin, en lo referido a la red existente de carreteras pavimentadas, la extensin de vas frreas, la capacidad de generar energa elctrica y la disponibilidad de lneas telefnicas, en perodos seleccionados. En documentos anteriores (Lucioni 2004 y 2009) se examinaron diferentes tpicos relativos a la infraestructura en la regin- En el primero se examinaron aspectos vinculados a la disponibilidad de financiamiento para solventar las necesidades de inversin en infraestructura, se hizo un ejercicio sobre la brecha existente entre ambos conceptos y se analizaron diversas polticas e instrumentos disponibles, ya probados, que se consideran una herramienta eficaz para dinamizar la inversin. En el segundo, de publicacin reciente, el anlisis se dirigi principalmente a indagar si Amrica Latina estaba expandiendo o no su dotacin de infraestructura en relacin a su pasado reciente. Con este propsito se trabaj con estadsticas compuestas por largas series de tiempo, 30 a 35 observaciones anuales. Este tipo de informacin ofrece la opcin de presentarla bajo distintos formatos que permiten distintas lecturas y por ende diversos tipos de anlisis. Esto es precisamente lo que realiza en este trabajo. Se utiliza la informacin relevada y procesada anteriormente sobre la dotacin de infraestructura en la regin y se la presenta bajo otro formato, por perodos, que arroja evidencias no observadas. Cabe agregar que en los trabajos anteriores se formularon algunas conclusiones que abarcaron distintos lapsos de tiempo, pero solamente en forma general. La decisin de trabajar por perodos se tom no solamente por el material estadstico disponible sino que a esto deben agregarse dos cuestiones relevantes. La primera cuestin se deriva de parte del contenido del Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2007-2008 elaborado por la CEPAL. En momentos de su publicacin se cumplan 60 aos desde su concepcin, a fines de los aos cuarenta. En el captulo V de dicho estudio, especialmente preparado con motivo del aniversario de esta publicacin, el texto, dice la tarea propuesta en 1948 era en definitiva, la de reformular lo que puede considerarse una historia razonada de las tendencias econmicas y sociales por las que ha atravesado la regin, la de construir una mirada que permitiera entender las causas y consecuencias
158

El autor agradece muy especialmente la colaboracin de Ricardo Martnez y las recomendaciones y sugerencias de Oscar Cetrngolo.

203

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

de ese proceso. Sobre la base de esta concepcin, los 60 aos son divididos en perodos de tiempo de rasgos y tendencias comunes en lo que hace al desarrollo econmico los que son definidos segn sus caractersticas principales. Esos mismos perodos, comenzando en 1970, son considerados en este estudio para analizar la evolucin de la dotacin de infraestructura en la regin. El propsito de este mtodo de anlisis es justamente examinar esa evolucin a la luz de las tendencias y coyunturas econmicas observadas por la CEPAL en cada perodo. En cuanto a la segunda cuestin cabe mencionarse que este trabajo fue preparado en el marco del proyecto La Poltica Fiscal para el afianzamiento de la Democracia. En tal sentido interesa observar que pas durante los aos de vida democrtica en materia de dotacin de infraestructura. Hace casi dos dcadas la CEPAL planteaba que el desarrollo de Amrica Latina muestra un casillero vaco pues no logra conjugar el crecimiento con la equidad. La expansin de la infraestructura es condicin necesaria para ambas cosas, tanto para el crecimiento como para el aumento de la equidad en una regin que se caracteriza por su disparidad social, altos ndices de pobreza y desigualdades en el desarrollo humano. La evolucin de la provisin de infraestructura en Amrica Latina en perodos seleccionados es analizada en este estudio a lo largo de tres captulos. En el primero se repasan los antecedentes sobre los cuales se bas este estudio. En el segundo se analiza la evolucin de la dotacin de la infraestructura en los perodos seleccionados, dcadas desde 1970. El tercer captulo contiene las conclusiones.

B. Antecedentes
Como se dijo, en dos documentos anteriores publicados por la CEPAL en la serie Macroeconoma del Desarrollo se examinaron diferentes tpicos vinculados con la provisin de infraestructura econmica en Amrica Latina. Dichos documentos fueron el nmero 31 (Lucioni, 2004) en el que se desarrolla un anlisis del tipo de corto plazo o de coyuntura y el nmero 72 (Lucioni, 2009) donde se efecta un examen de ms largo plazo. Los indicadores elaborados y las principales conclusiones obtenidas en estos documentos, que constituyen el material utilizado para este estudio, se incluyen a continuacin.

1. Un anlisis de corto plazo


El estudio se dirigi a examinar las fuentes disponibles de financiamiento, inversin pblica ms prstamos de la Banca Multilateral e inversin privada, y el aporte que cada una de ellas efectuaba para el incremento de la inversin en infraestructura de la regin. Una conclusin central del trabajo es que las necesidades de la regin en esta materia superaban en una proporcin no menor los fondos disponibles para su financiamiento. Se estimaba que esa disponibilidad hacia fines de 2001 no alcanzaba el 2% del PIB de la regin cuando diversas estimaciones ubicaban a los requerimientos en 3% del PIB regional. Una muestra de este dficit de financiamiento quedaba expuesta a travs de la trayectoria declinante que haba recorrido la inversin pblica total (que incluye el gasto en infraestructura) entre 1980 y 2002. El promedio de la inversin pblica represent en el perodo analizado el 5,3% del PIB de la regin159. A lo largo de los 23 aos considerados en la serie se pueden diferenciar cuatro perodos que estilizan la tendencia descendente de la curva que se presenta en el grfico VIII.1.

159

El promedio de la inversin pblica incluye datos de 14 pases de la regin: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

204

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VIII.1 INVERSIN PBLICA EN PASES DE AMRICA LATINA, 1980-2002 (En porcentajes del PIB)
10 9 8 7 6 5 4 3 2

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos oficiales, CEPAL y Everhart y Sumlinski (2001, Banco Mundial).

El primero abarca el lapso 1980-1983 donde se ubica el mximo de la serie (1982) cuando la inversin pblica alcanza casi el 9% del PIB y un promedio de alrededor del 8% en los cuatro aos. El segundo perodo comprende los aos que van de 1984 a 1988 en los cuales la inversin pblica pierde 2 puntos respecto al promedio anterior ubicndose en torno al 6% del producto regional. Aqu, la crisis de la deuda en la regin que se inicia con la devaluacin del peso mejicano y posteriormente con el argentino es una variable explicativa de peso de esta evolucin. El tercer escaln descendente abarca un perodo de diez aos que va de 1989 a 1998 cuando la inversin pblica pierde en promedio un punto y medio adicional al del perodo anterior cayendo a alrededor del 4,5% del PIB de la regin. Esta nueva baja es consistente con el proceso de privatizaciones y desregulacin de la economa desarrollada en pases de la regin. El nivel de resistencia de la inversin pblica en torno al 4% del PIB se rompe en 1999 cuando cae a una proporcin del 3,6% para luego descender en 2000 al 3,4%, el mnimo de la serie. Estos porcentajes son coincidentes con los mnimos de Brasil, de alta ponderacin en el total, que se dan luego de la devaluacin del Real en 1998. Por otra parte, la fase recesiva que se inicia en la economa Argentina en ese ao y que se profundiza en extremo con la devaluacin de 2002 termina de explicar la nueva cada de la inversin pblica en este cuarto perodo. En ese ao la inversin pblica de la Argentina fue de solo el 0,7% de su producto interno bruto. En los 23 aos considerados en la serie no se observa un nivel de esa magnitud en ninguno de los pases incluidos en el clculo. Como aporte al debate sobre cuales alternativas se podran utilizar para incrementar la disponibilidad de fondos para la inversin en infraestructura de manera de contribuir a cerrar la brecha existente, el documento analiza diversas polticas e instrumentos disponibles ya probados que se consideran una herramienta eficaz para este fin: la inversin pblica, las asociaciones pblicas-privadas la mejora de los contratos, el rol de las garantas y la asistencia de los bancos multilaterales de desarrollo. Al respecto, se mencionaba que los gobiernos tienen en este aspecto un rol fundamental para cumplir. En primer trmino mediante la creacin de espacio fiscal que permita aumentar las erogaciones presupuestarias de capital en un entorno de solvencia y sustentabilidad de las cuentas pblicas. El equilibrio o supervit corriente es un requisito principal para crear este espacio. En segundo lugar a travs de la formulacin de polticas pblicas claras, marcos regulatorios y contratos, que comprenda a los inversores y usuarios juntamente con el desarrollo y perfeccionamiento de mecanismos innovadores en su vinculacin con el sector privado como son las asociaciones pblico-privado en sus diferentes alternativas. Los gobiernos debern asumir compromisos polticos y prcticas de buen gobierno que den confianza al sector privado, proteja a los usuarios y permita acotar los riegos.

205

2002

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

El sector privado, por su parte, tiene un amplio margen de participacin en la recuperacin de la infraestructura de la regin mediante su participacin en los programas PPP. Las experiencias en este tipo de programas indican que para que sean exitosas deben asegurarse un alto grado de coordinacin y confianza entre el sector pblico y privado. Se tratan de asociaciones de largo plazo, donde en muchas ocasiones el nico demandante del servicio operado por el sector privado son los propios gobiernos, y donde estarn presentes los riesgos usuales en este tipo de emprendimientos, en especial los financieros. En los esquemas PPPs estos riesgos son transferidos desde el sector pblico al sector privado el cual, en un entorno de reglas claras, deber asumirlos. Por ltimo, la revitalizacin de la asistencia de los Bancos Multilaterales de Desarrollo es esencial para reducir las necesidades insatisfechas de infraestructura de la regin. Para esto es necesario que sus estrategias de asistencia incluyan, por un lado, la recomposicin de la cartera de prstamos de inversin fuertemente reducida durante los ltimos aos. Esta es una demanda creciente de los pases preocupados por la cada de la inversin pblica. Los proyectos financiados por los BMD son de alta calidad, garantizan la consistencia microeconmica y la transparencia y ayudan a superar carencias presupuestarias.

2. Un anlisis de ms largo plazo


En el segundo trabajo (Lucioni 2009), luego de lo visto en el documento anterior, el tema central de anlisis fue indagar si Amrica Latina estaba expandiendo su dotacin de infraestructura, siempre considerando a su red de carreteras pavimentadas, su red ferroviaria, su capacidad de generar electricidad y la disponibilidad de lneas telefnicas. Se efectu un anlisis de largo plazo, utilizando series de tiempo de entre 30 y 35 observaciones anuales, que permiti estimar dos indicadores que muestran como habra evolucionado esa infraestructura. Por un lado, se calcularon las elasticidades que registraron las variaciones de los kilmetros de rutas pavimentadas, los kilmetros de vas frreas, la capacidad de generacin elctrica y el nmero de lneas telefnicas ante variaciones en el producto de la regin. Estos resultados se compararon luego con estimaciones similares realizadas por el Banco Mundial (2004) para un grupo de pases en desarrollo. Por otro lado, se estim un indicador que reflejara cun intensivo sera el producto de la regin en infraestructura. Se trata de una medida muy sencilla que se calcula como el cociente individual entre los kilmetros pavimentados, la capacidad de generacin elctrica, los kilmetros de vas frreas y las conexiones telefnicas y el producto de la regin en valores constantes. Cuanto mayor fuera en el tiempo la disponibilidad de infraestructura en relacin al producto el indicador debera mostrar una evolucin creciente, si esta disponibilidad decrece o se estanca ante el crecimiento del PIB, el indicador cae. Las elasticidades obtenidas fueron menores a las calculadas por el Banco Mundial indicando as que ante aumentos del PIB de la regin la dotacin de infraestructura en esas reas creci por debajo de lo esperado de acuerdo a los resultados del Banco. El clculo de la intensidad del producto en infraestructura convalid estos resultados mostrando que, con excepcin a las telecomunicaciones, la dotacin de infraestructura en los otros sectores es, en trminos generales, similar a la que se observaba en la dcada de los ochenta, especialmente en la infraestructura para el transporte. Algunas conclusiones fueron: a) La evolucin de la dotacin de infraestructura por habitante en la regin en los ltimos aos vara de acuerdo al servicio del cual se trata. b) En el caso de la infraestructura para el transporte, los kilmetros de rutas pavimentadas a principios de 2000 eran prcticamente los mismos que existan a principios de la dcada de los noventa mientras los kilmetros de vas frreas se han reducido. c) En los ltimos cuarenta aos el mayor crecimiento de carreteras pavimentadas se verifica durante la dcada de los 70 cuando estas rutas aumentan en 30%. En los ochenta se registra un modesto 14% de aumento y en los noventa el crecimiento es nulo, no hubo expansin de la red pavimentada de carreteras.

206

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

d) Visto la evolucin que han tenido los kilmetros pavimentados durante los noventa pareciera que la poltica sobre concesiones desplegada en la regin permiti ms que nada el mantenimiento de la red existente a principios de los 90 en lugar de su crecimiento. e) El crecimiento que se observa en las estadsticas de movimientos portuarios sugiere una mayor capacidad operativa de los puertos. f) La capacidad instalada para la produccin de energa elctrica se desacelera a partir de 1990 luego de registrar altas tasa de crecimiento en aos anteriores.

g) Las telecomunicaciones es el servicio que mayor expansin ha verificado especialmente con la incorporacin de la telefona mvil. h) El crecimiento de la dotacin de infraestructura para el transporte, la generacin de energa elctrica y las telecomunicaciones (sin celulares) muestran, ante aumentos del PIB por habitante, elasticidades promedio menores a las calculadas por el Banco Mundial. i) En el ao 2005, con excepcin de las telecomunicaciones, el producto de la regin sera, en general, tan intensivo en infraestructura como lo era en 1980.

Los resultados de las estimaciones de intensidad se presentan en los grficos siguientes.

GRFICO VIII.2 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN RUTAS PAVIMENTADAS, 1970-2000 (Miles de kilmetros pavimentados/PIB constante)
500 450 400 350 300 250 200 150 100

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

Argentina Chile Mxico Venezuela, Rep. Bol. de

Brasil Colombia Per Promedio

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL, Banco Mundial y World Road Statistic.

207

2000

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VIII.3 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN CAPACIDAD DE GENERACIN ELCTRICA, 1970-2004 (Miles de Kw/PIB constante)
250

200

150

100

50

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002 2001 2003

Argentina Chile Mxico Venezuela, Rep. Bol. de

Brasil Colombia Per Promedio

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y Banco Mundial.

GRFICO VIII.4 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN LNEAS TELEFNICAS (FIJAS Y MVILES), 1975-2005 (Nmero de lneas telefnicas/PIB constante)
300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2004 2005

Argentina Chile Mxico Venezuela, Rep. Bol. de

Brasil Colombia Per Promedio

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y el Banco Mundial.

208

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VIII.5 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN FFCC, 1970-2004 (Miles de kilmetros de vas/PIB constante)
350

300

250

200

150

100 50

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Argentina Chile Mxico Venezuela, Rep. Bol. de

Brasil Colombia Per Promedio

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y el Banco Mundial.

C. La evolucin de la dotacin de infraestructura en perodos seleccionados


Utilizando el material estadstico disponible y las diferentes caracterizaciones hechas por la CEPAL de esos aos, se trabaj con los siguientes perodos. Dcada del 70: primer ensayo de integracin financiera moderna, dcada de los 80: la crisis de la deuda y la dcada perdida y dcada de los 90 hasta 2002: las crisis macroeconmicas y las reformas estructurales.

1. Dcada del setenta: primer ensayo de integracin financiera


En estos aos se destaca la aceleracin del crecimiento de la regin cuyo PIB aument ao a ao sin interrupciones. La primera mitad de dcada creci por encima del 6% mientras entre 1975 y 1980 la subida fue en promedio del 5,5%. El coeficiente de inversin lleg en 1978 al 25% del PIB regional. Esta etapa se denomin internacionalizacin de la economa latinoamericana porque estuvo impulsada por una fuerte demanda de productos primarios y una mejora en los trminos de intercambio de la regin. La aparicin de los petrodlares producto de un fenomenal aumento del precio del petrleo aument considerablemente los flujos financieros internacionales y la inversin extranjera directa. Amrica Latina fue un destino importante de este movimiento de capitales que da lugar a la caracterizacin que hace la CEPAL de este perodo como de primer ensayo de integracin financiera moderna. Dentro de este entorno econmico la regin verifica, en general, una expansin de su dotacin de infraestructura. Los grficos que se presentan a continuacin dan evidencia de ese proceso

209

2004

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VIII.6 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN RUTAS PAVIMENTADAS, 1970-1979 (Miles de kilmetros pavimentados/PIB constante)
250 245 240 235 230 225 220 215 210 205 200 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL, Banco Mundial y World Road Statistic. Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

Entre 1970 y 1975 la intensidad en rutas pavimentadas de la regin aumenta casi el 10%. Esta subida puede considerarse significativa porque para concretarse la expansin de la misma debi superar el aumento del producto interno bruto, que, como se dijo, fue entre esos aos superior al 6% anual. En los ltimos cinco aos de la dcada, la regin no logra mantener el ritmo de crecimiento del producto y la intensidad en rutas pavimentadas pierde lo ganado en los primeros aos. En promedio la tendencia es casi una lnea recta con lo cual se expresa que la expansin acompa en promedio el crecimiento del PIB regional.

GRFICO VIII.7 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN CAPACIDAD DE GENERACIN DE ENERGA ELCTRICA, 1970-1979 (Miles de Kw/PIB constante)
70 65 60 55 50 45 40 35 30 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y Banco Mundial. Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

210

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La intensidad en capacidad de generacin elctrica creci un 32% a lo largo de todo el perodo, muy por encima del aumento del PIB. Esto fue resultado de una subida en potencia instalada que pas de 35 mil MW en 1970 a 76 mil MW en 1979. Entre los pases considerados en el nivel general Venezuela (Repblica Bolivariana de) y Argentina fueron los pases que mayor aumento verificaron en su nivel de intensidad en esos aos. La inversin pblica tuvo un alto impacto en la expansin del sistema elctrico en la regin. Al respecto, el caso particular de Argentina es buen ejemplo de esto. Este pas duplic su capacidad de generacin en estos aos llevando adelante emprendimientos como Chocn Cerros Colorados sobre el ro Limay en la Patagonia Argentina, la represa binacional, con Uruguay, de Salto grande y la central atmica Atucha. Entre ambas obras se agregaron al sistema elctrico una potencia de ms de 4000 MW.

GRFICO VIII.8 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN FFCC, 1970-1979 (Miles de kilmetros de vas/PIB constante)
120 100 80 60 40 20 0 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y Banco Mundial. Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

En estos aos la red ferroviaria en la regin comienza a perder intensidad, tendencia que no se reverta en todos los perodos analizados. La cada en la intensidad alcanz el 26,5%. Esta importante disminucin fue principalmente consecuencia del mayor aumento del producto que de la disminucin de la red ferroviaria que se contrajo en solo un 5% entre 1970 y 1979. La red perdi 5 mil kilmetros en ese perodo. Esta prdida fue aportada por Argentina que redujo su red exactamente en esa cantidad al pasar de 40 mil kilmetros a 35 mil kilmetros. En cuanto a las lneas telefnicas la informacin disponible no cubre todo el perodo analizado, solamente los ltimos cinco aos. La regin aument en forma importante la disponibilidad de lneas telefnicas fijas en ese lapso. Este crecimiento fue impulsado principalmente por Brasil, que en ese lapso pasa de disponer 2,2 millones de lneas telefnicas a 4,3 millones de lneas. Como consecuencia su indicador de intensidad creci un 54%. Tambin crecieron Mxico (20%) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (18,5%). El resto de los pases considerados no tuvieron modificaciones importantes por lo cual se afirma la tendencia hacia arriba liderada por los pases citados.

211

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VIII.9 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN LNEAS TELEFNICAS, 1975-1979 (Miles de lneas telefnicas/PIB constante)
10500 10000 9500 9000 8500 8000 7500 7000 1975 1976 Intensidad general 1977 1978 1979

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y el Banco Mundial. Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

2. Dcada del ochenta: la dcada perdida


La evolucin econmica de la regin durante estos aos es la anttesis de lo ocurrido en la dcada pasada. Al respecto, las estimaciones de la CEPAL arrojaban para el lapso 1981 y 1990 una tasa media de crecimiento anual de la regin de apenas 1,2%, en este contexto el producto por habitante en 1990 fue un 8,2% menor al de 1980. De acuerdo a la descripcin que hace la CEPAL de ese perodo los resultados en materia econmica estaban relacionados con la configuracin que haba adquirido el sector externo en la segunda mitad de los aos setenta y en particular con el sobreendeudamiento en que haban incurrido los pases en esos aos. Esta es la dcada en que los pases de la regin recuperan los mecanismos democrticos para la eleccin de sus gobiernos y es al mismo tiempo la dcada perdida en materia econmica. La carga del sobreendeudamiento de los 70 fue soportada y absorbida por muchos de los nuevos gobiernos democrticos mediante los clsicos ajustes presupuestarios y devaluaciones de las monedas nacionales. En materia de infraestructura el indicador de intensidad muestra para la regin una tendencia positiva en tres de los cuatro sectores analizados. Teniendo en cuenta la negativa evolucin de la economa en estos aos lo que muestran los indicadores podra parecer sorprendente, pero no es tan as. Al respecto, debe sealarse que si bien la inversin pblica acompaa hacia la baja la cada del PIB, lo hace desde niveles muy altos. Como se observa en el grfico VIII.1 en 1981 la inversin pblica en Amrica Latina alcanz casi el 9% del producto y si bien disminuye a lo largo de todos los aos de la dcada, en 1990 era equivalente a alrededor del 5% del PIB, nivel similar a los actuales. Ante la cada del resto de los componentes del producto los gobiernos trataron, en lo posible, de mantener sus niveles de gasto de capital.

212

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VIII.10 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN RUTAS PAVIMENTADAS, 1980-1989 (Miles de kilmetros pavimentados/PIB constante)
260 250 240 230 220 210 200 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL, Banco Mundial y World Road Statistic. Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

GRFICO VIII.11 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN CAPACIDAD DE GENERACIN DE ENERGA ELCTRICA, 1980-1989 (Miles de Kw/PIB constante)
110 100 90 80 70 60 50 40 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y Banco Mundial Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

Los mayores aumentos en el indicador de intensidad se dan en telefona y en el de capacidad de generacin elctrica con incrementos del 595% y 45% respectivamente. El indicador de rutas pavimentadas crece un 21%. En lo que se refiere al rea energtica cabe mencionar que durante estos aos entr en funcionamiento la represa hidroelctrica binacional Itaip, emprendimiento llevado adelante entre Brasil y Paraguay. La primera turbina se instal en 1984 y hasta 1989 se instalaron un total de 15 de las 18 turbinas proyectadas originalmente. 213

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VIII.12 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN LNEAS TELEFNICAS, 1980-1989 (Miles de lneas telefnicas/PIB constante)
17000 16000 15000 14000 13000 12000 11000 10000 9000 8000 7000 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y Banco Mundial Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

GRFICO VIII.13 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN FFCC, 1980-1989 (Miles de Kilmetros de vas/PIB constante)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y Banco Mundial Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

3. Dcada del noventa: las crisis macroeconmicas y las reformas estructurales


La CEPAL, sobre la base de la trayectoria del ciclo econmico de la regin, a los aos 90 los ubica entre el comienzo de esa dcada, cuando la mayora de los pases logra alcanzar cierta estabilidad macroeconmica, y el ao 2002. Fueron aos donde se combinaron polticas destinadas a preservar la estabilidad de precios, la implementacin de reformas estructurales, las privatizaciones y desregulacin de las economas y donde se verificaron recurrentes crisis que afectaron con distinta intensidad a la mayora de los pases de la regin.

214

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

El aporte efectuado por el sector privado a la expansin de los servicios de infraestructura de los pases en desarrollo fue significativo durante la dcada de los noventa. Amrica Latina y el Caribe fue la principal regin del mundo en la apertura al capital privado para la provisin de infraestructura, con compromisos de inversin que superaron los 354 mil millones de dlares entre 1990 y 2002, equivalentes al 49% del total de la inversin privada en infraestructura. El grueso del flujo de capital privado se dirigi principalmente a seis pases de la regin: Brasil, Argentina, Mxico, Chile, Colombia y Per. Entre 1990 y 2002 estos pases recibieron el 91% de las inversiones privadas en Amrica Latina y el Caribe, 108 mil millones dlares en concepto de compra de activos y 213 mil millones en compromisos de expansin de la infraestructura. Entre pases, Brasil fue el que mayor flujo de capitales recibi en este concepto con el 40,7% del total, Argentina recibi el 20,8%, Mjico 15,6%, Chile el 6,1% y Colombia y Per el 3,8% y 3,6% respectivamente. La participacin del capital privado en la regin fue impulsada por una poltica que promova la participacin del sector privado sobre el pblico para la administracin y expansin de la infraestructura de los servicios pblicos y como correlato con el fin de mejorar las finanzas pblicas nacionales. Este proceso, aunque dispar segn sector y pas, fue importante dado que permiti, frente al retroceso de la inversin pblica, sostener y en algunos casos crecer la inversin en infraestructura.

RECUADRO VIII.1 ARGENTINA Argentina fue uno de los pases de la regin que durante los noventa mayor flujo de capitales privados recibi con destino a inversin en infraestructura y, en forma paralela, fue uno de los pases que ms redujo su inversin pblica. Entre 1980 y 2006 la inversin pblica en la Argentina muestra un recorrido similar a la observada para el promedio de la regin aunque en niveles inferiores. En los primeros aos de la serie logra, con altibajos, un promedio cercano a 5% del producto interno bruto. A partir de 1988 inicia una cada que no se detiene hasta 2002 cuando la inversin pblica en ese pas alcanza un mnimo del 0,5% del PIB. A partir del abandono, en ese ao, del rgimen de convertibilidad entre el peso y dlar la Argentina inicia una fuerte fase expansiva de su economa que le permiti comenzar a generar espacio fiscal que se tradujo en una poltica explcita de incremento de la inversin pblica. Hacia el ao 2006, las cuentas nacionales calculaban que esta inversin era del 3% del PIB, porcentaje similar a los registrados a principios de los 90 pero an muy alejados de los niveles de los 80. GRFICO 1 INVERSIN PBLICA (En porcentajes del PIB)
7 6 5 4 3 2 1 0

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos oficiales y de la CEPAL.

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

(contina)

215

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Recuadro VIII.1 (continuacin) En estos ltimos aos los indicadores de intensidad en infraestructura no reflejan el aumento de la inversin pblica, los que, como se puede observar en el grfico 2 disminuyen. Esta evolucin se explica por una subida superior del PIB, impulsada por el consumo y el comercio exterior, en relacin a la expansin que pudo haber tenido la infraestructura considerada en esos aos la cual fue financiada casi en su totalidad por el sector pblico. Al respecto, en este tipo de actividad, la concrecin de la inversin en obras terminadas requiere normalmente un tiempo que puede ser prolongado y en tal sentido no es esperable que en el corto plazo estos indicadores sean sensibles a estos cambios. La inversin privada fue prcticamente nula en este lapso. Un dato interesante que se desprende de los indicadores expuestos en el grfico 2 es que la intensidad en infraestructura de Argentina durante los noventa crece solamente en el rea de la telefona, 52% en telfonos fijos y algo ms del 200% si se suman los celulares. En el sector energtico la intensidad en la capacidad de generacin es exactamente la misma en el 2000 que la observada a fines de 1989 mientras que en rutas pavimentadas y ferrocarriles la intensidad cae en un 20% y 12,5% respectivamente. GRFICO 2 ARGENTINA: INDICADOR DE INTENSIDAD EN INFRAESTRUCTURA (ndice base 1970=100)
400 350 300 250 200 150 100 50 0

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Rutas

Energa

Ferrocarriles

Telfonos

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos oficiales y de la CEPAL.

Una conclusin inmediata de lo expuesto es que, para los sectores analizados con excepcin de las telecomunicaciones, la disminucin de la inversin pblica durante los noventa no fue compensada por 160 la inversin privada . Entre 1970 y 1990 los indicadores de intensidad muestran una evolucin positiva en todos los sectores analizados excepto en la red ferroviaria. Durante los setenta se observa un aumento ininterrumpido de la red de carreteras pavimentadas lo que da como resultado un aumento del 20% en el indicador de intensidad. La intensidad en capacidad de generacin elctrica creci un 35,7% a lo largo de todo el perodo, muy por encima del aumento del PIB. Esto fue resultado de una subida en potencia instalada que pas 35 mil MW en 1970 a 76 mil MW en 1979. (contina)
160

Debe destacarse que en otras reas de infraestructura como en abastecimiento de agua potable y desages cloacales la evolucin de la inversin durante los noventa fue opuesta a la comentada. En este caso el aporte del capital privado fue decisivo para aumentar la cobertura de estos servicios. Al respecto, la inversin en el perodo 1993/01 alcanz el 0,24% del PIB de Argentina mientras en los setenta haba sido del 0,15% y durante los ochenta solo del 0,07%. El resultado al 2001 era que sobre un total de 39,6 millones de habitantes, un 83% contaba con agua potable y un 50,3% con cobertura de desage cloacal (O. Cetrngolo y C. Acua 2006).

216

2006

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Recuadro VIII.1 (conclusin) Argentina duplic su capacidad de generacin en los setenta llevando adelante emprendimientos como Chocn Cerros Colorados sobre el ro Limay en la Patagonia Argentina, la represa binacional de Salto grande con Uruguay y la central atmica Atucha. Durante la dcada de los ochenta, llamada por la CEPAL dcada perdida, se mantiene la tendencia positiva de los indicadores, particularmente la energa elctrica y la telefona fija. Teniendo en cuenta la negativa evolucin de la economa en estos aos lo que muestran los indicadores podra parecer sorprendente, pero no es tan as. Al respecto, debe sealarse que si bien la inversin pblica acompaa hacia la baja la cada del PIB, lo hace desde niveles altos y si bien disminuye entre los extremos de la dcada Argentina logr mantener en promedio los gastos de capital en alrededor del 5% de su PIB.

GRFICO VIII.14 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN RUTAS PAVIMENTADAS, 1990-1999 (Miles de kilmetros pavimentados/PIB constante)
270 260 250 240 230 220 210 200 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL, Banco Mundial y World Road Statistic. Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

El indicador sobre intensidad de rutas pavimentadas muestra que este sector no fue el de los ms beneficiados con el aporte del capital privado a pesar del gran nmero de concesiones otorgadas por los pases de la regin al sector privado. Las concesiones de carreteras fueron donde se dirigi la mayor parte del financiamiento y la gestin del sector privado en infraestructura en la regin. Visto la evolucin del indicador durante los noventa pareciera que la poltica sobre concesiones desplegada en la regin permiti ms que nada el mantenimiento de la red existente a principios de los 90 en lugar de su crecimiento. Todos los pases considerados en el promedio regional, excepto Venezuela (Repblica Bolivariana de), registran cadas en el indicador entre 1990 y 1999 (14%). Argentina cae casi el doble que el promedio (23%). La capacidad de generacin elctrica muestra un recorrido distinto al de las carreteras. La regin, con el aporte del sector privado, logr mantener y an alcanzar un leve crecimiento del indicador de intensidad. La modalidad mayormente utilizada para la participacin del sector privado en la generacin elctrica responde al concepto greenfields projects o proyectos nuevos en el cual estn comprendidos distintos esquemas de asociaciones pblico-privadas. De acuerdo al Banco Mundial 297 proyectos de este tipo se dirigieron a la infraestructura para la generacin de energa elctrica en la regin. Esta modalidad fue ampliamente utilizada en Brasil, Mxico y Argentina.

217

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO VIII.15 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN CAPACIDAD DE GENERACIN DE ENERGA ELCTRICA, 1990-1999 (Miles de Kw/PIB constante)
105 100 95 90 85 80 75 70 65 60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y el Banco Mundial. Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

Las telecomunicaciones se vieron ampliamente favorecidas por el aporte del capital privado. El indicador de intensidad prcticamente se duplica en el perodo analizado. La modalidad de greenfields projects fue tambin un mecanismo muy utilizado en esta rea por la inversin privada como tambin lo fueron las privatizaciones de empresas nacionales. Argentina y Brasil son un buen ejemplo de esto ltimo. El grfico incluye solo lneas telefnicas fijas. Si se incluyera la telefona mvil el crecimiento sera notablemente superior.

GRFICO VIII.16 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN LNEAS TELEFNICAS, 1990-1999 (Miles de lneas telefnicas/PIB constante)
35000

30000

25000

20000

15000

10000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y el Banco Mundial. Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

218

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La disminucin que registra la intensidad en frreas prcticamente no refleja correctamente el deterioro que verific el servicio. En efecto, la red, en general se mantuvo, pero se eliminaron los recorridos que se realizaban sobre esa infraestructura. Esto afect especialmente el servicio de pasajeros. El transporte de carga se mantuvo e incluso aument. El predominio del transporte de carga sobre el de pasajeros modific los estndares de mantenimiento de la red hacindola ms lenta y perjudicando an ms al transporte de pasajeros, en especial el interurbano de la larga distancia.
GRFICO VIII.17 AMRICA LATINA (7 PASES): INTENSIDAD EN FFCC, 1990-1999 (Miles de kilmetros de vas/PIB constante)
70 60 50 40 30 20 10 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Intensidad general

Linear (Intensidad general)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL y el Banco Mundial Nota: los pases seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

4. Periodo 2003-2007: la bonanza externa


Se destaca el buen desempeo de la economa de la regin, que creci sin interrupciones desde 2002 en un marco general de menor vulnerabilidad respecto a lo ocurrido durante los 90. Entre 2002 y 2008 se estima que la actividad econmica se habr expandido en casi un 30%, porcentaje equivalente a una tasa de crecimiento acumulativa anual del 4,5% (CEPAL 2007). El Producto Interno Bruto de Amrica Latina y el Caribe creci un 5,7% en 2007 repitiendo el aumento de 2006. Esta evolucin permiti una importante recuperacin del producto por habitante que entre 2003 y 2007 creci alrededor del 17% constituyndose en el quinto ao con un crecimiento superior al 3% (CEPAL 2008). En el quinquenio anterior a 2003 el PIB por habitante de la regin haba acumulado una cada de 1%. Para poner en contexto lo que significaron estas tasas de crecimiento de la regin, basta con mencionar que slo son comparables con lo observado en los ltimos aos de la dcada del sesenta y comienzos de los setenta, perodo en el cual, como se dijo, se registraron las mayores tasas de crecimiento de Amrica Latina y el Caribe. En trminos del PIB por habitante las subidas del lapso 2004-2007 son histricamente las ms elevadas. El incremento de la actividad econmica y la mejora de los trminos de intercambio de la regin en estos aos deriv en subidas en los ingresos fiscales de los gobiernos centrales lo que junto a una menor expansin del gasto permiti un creciente supervit primario. En 2006 el resultado primario obtenido fue del 2,1 % cuando en 2003 era 0,2% negativo. La evolucin fiscal de la regin

219

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

en el ao 2007 muestra nuevamente mejoras, el supervit primario sube a 2,3% de PIB y el resultado global alcanza el 0,3%. Al respecto la CEPAL dice la clave de esta anomala histrica est en el comportamiento de las exportaciones y de los trminos del intercambio. En 2007, el valor de las exportaciones fue un 116,4% superior al de 2002 y los trminos de intercambio un 22,1% ms altos que los de ese ao. De ah el concepto de la bonanza externa. La informacin que se dispuso sobre la evolucin de la dotacin de infraestructura en estos aos no sera suficiente para establecer conclusiones firmes. En algunos casos se obtuvieron datos solo para algunos aos y en otros la serie no es suficientemente extensa como para observar tendencias. Los datos disponibles son prcticamente los mismos a los utilizados en el estudio nmero 31 de la serie Macroeconoma del Desarrollo. En tal sentido, en este perodo hasta 2006/2007, las conclusiones son coincidentes: el nico sector cuyo indicador crece fuerte es el de la telefona. En el caso de la red de carreteras pavimentadas la informacin examinada indicara que entre 2003 y 2007 el indicador de intensidad disminuye 16%. Al respecto, los datos de kilmetros pavimentados entre 2003 y 2007 para algunos de los pases considerados en el promedio muestran leves incrementos, lo cual sumado a las altas tasas de crecimiento del PIB de la regin dan como muy probable esta evolucin. En cuanto al indicador de intensidad de capacidad de generacin elctrica la regin experimenta un retroceso menor del 2,2% ubicndose en un nivel similar al del ao 1998. Teniendo en cuenta el aumento del PIB entre 2002 y 2007 la disminucin no parece importante, especialmente cuando se considera la magnitud de los recursos que significan estos emprendimientos y el tiempo que demanda construirlos.

D. Consideraciones finales
De acuerdo a lo examinado se observa que las dcadas del 70 y 80 fueron los aos donde el indicador de intensidad en infraestructura de los diversos servicios analizados muestra, en general, mayores niveles y crecimiento. La intensidad en kilmetros pavimentados y capacidad de generacin elctrica en estos aos reflejan el esfuerzo que hizo la regin para aumentar la inversin en estos servicios. Incluso la intensidad en lneas telefnicas, desde niveles bajos, muestra dinamismo mientras la red ferroviaria si bien deja de crecer por lo menos no disminuye o lo hace en menor proporcin que aos recientes. La expansin que verific la infraestructura en estos aos fue financiada en su gran mayora con recursos de los presupuestos pblicos, fue inversin pblica. En los 70 este financiamiento estuvo favorecido por el crecimiento de la economa de la regin que transit una fase de expansin hasta ese momento desconocida, a partir de una notable mejora de los trminos de intercambio y por una disponibilidad de ahorro externo barato que finalmente llev a la regin al sobreendeudamiento. Los 80 contrastan notablemente con la dcada anterior. El contraste es tanto en lo poltico como en lo econmico. Esta es la dcada en que los pases de la regin recuperan los mecanismos democrticos para la eleccin de sus gobiernos y es al mismo tiempo la dcada perdida en materia econmica. La carga del sobreendeudamiento de los 70 fue soportada y absorbida por muchos de los nuevos gobiernos democrticos mediante los clsicos ajustes presupuestarios y devaluaciones de las monedas nacionales. La consecuente reduccin de la absorcin interna en estos pases redujo la inversin pblica y consecuentemente la expansin de la infraestructura que se financiaba con esos recursos. Sin embargo, debe sealarse que la disminucin de la inversin pblica se da desde niveles muy altos alcanzados a principios de los ochenta. En efecto, en 1981 la inversin pblica en Amrica Latina alcanz casi el 9% del producto y si bien cae a largo de todos los aos de la de dcada, en 1990 era equivalente a alrededor del 5% del PIB, nivel similar a los actuales. Ante la cada del resto de los

220

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

componentes del producto los gobiernos trataron, en lo posible, de mantener sus niveles de gasto de capital. Esto explica que los indicadores de intensidad no cayeran y an ms se mantuvieran y crecieran. Durante los aos 90, es la poca de las reformas estructurales, desregulacin de la economa, privatizaciones y reduccin de la participacin del estado en la economa. En este perodo los indicadores de intensidad que crecen son el de telefona y el de capacidad de generacin elctrica. Si se compara la evolucin de los indicadores de los noventa con los anteriores aos se observa que el que tiene una tendencia definidamente creciente es de telefona fija. La regin vena padeciendo un fuerte retraso en la disponibilidad de redes telefnicas producto, por una parte, del importante volumen de recursos que este tipo de inversiones supona y, por otro lado, ante una limitada disponibilidad de recursos pblicos, se priorizaban otros destinos. En tal sentido la inversin privada fue determinante para el aumento comentado. En cuanto a la capacidad de generacin elctrica, como se dijo, hay aumento pero modesto y la intensidad en rutas pavimentadas disminuye. Las concesiones de rutas solo habran facilitado su mantenimiento pero no el crecimiento de los kilmetros pavimentados. El caso de la intensidad en vas frreas se requiere una interpretacin adicional dado que contra lo esperado el indicador disminuye levemente. La explicacin es que la red de vas concretamente disminuye poco, lo que disminuye, y esto el indicador no lo capta, es el servicio que prestaban lo ferrocarriles. En especial el de carcter interurbano de larga distancia de pasajeros. Por ltimo, la informacin que se dispuso para el perodo 2003-2007 sobre la evolucin de la dotacin de infraestructura no sera suficiente para establecer conclusiones firmes. En algunos casos se obtuvieron datos solo para algunos aos y en otros la serie no es suficientemente extensa como para observar tendencias. Las evidencia recogida sugiere para esos aos disminuciones en los indicadores de intensidad de rutas pavimentas y ferrocarriles y subidas en telefona y capacidad de generacin elctrica. La evolucin observada se explicara bsicamente por el fuerte aumento del PIB regional que se habra ubicado en estos aos muy por encima del crecimiento de la inversin en estas reas de la infraestructura. Este es un perodo donde la inversin pblica se propone como un instrumento principal en la expansin de la infraestructura. Con fondos propios de los pases, disponibles a partir de la expansin de la economa y el consecuente aumento de la recaudacin de impuestos, ms el aporte de los bancos multilaterales de crdito, la inversin pblica vuelve a ser un factor preponderante para el crecimiento de la infraestructura. Hasta el estallido de la reciente crisis financiera internacional los gobiernos de la regin haban aumentando los gastos de capital en la medida en que la mejora en sus presupuestos creaban espacio fiscal para incrementar la inversin pblica, la que en 2006 alcanz el 4,4% del producto, valor semejante al alcanzado a mediados de la dcada de los noventa. Apoyados en la fase expansiva del ciclo econmico iniciado en 2003 se superaron los registros de 2000 cuando las erogaciones de capital de la regin fueron de tan slo el 3,2% del PIB, el nivel ms bajo de los ltimos treinta aos. Considerando que, en general, la inversin pblica en infraestructura en los pases en desarrollo oscila entre el 2% y 8% del PIB y que la misma representa en promedio el 50% de la inversin pblica total se tiene que el aporte de los gobiernos de la regin no sera an suficiente para cerrar la brecha acumulada. Sin embargo, no es un mal punto de partida para la regin si los mismos se consolidan y al mismo tiempo se recuperan los niveles de inversin que aport el sector privado durante la dcada de los noventa, los que en su momento compensaron en gran parte la cada de la inversin pblica. Las proyecciones disponibles sobre la evolucin de la economa de la regin indican una rpida recuperacin de su fase de crecimiento luego de superar los efectos exgenos de la crisis financiera de los pases desarrollados. Esto permite suponer que se mantendr la posibilidad de generar espacio fiscal para volcar recursos a la inversin en infraestructura.

221

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Bibliografa
Banco Mundial (2004), Informe Sobre Desarrollo Mundial, Washington, DC. CEPAL (2007), Estudio Econmico de las Economas de Amrica Latina y el Caribe 2006/2007, Santiago de Chile. CEPAL (2008), Estudio Econmico de las Economas de Amrica Latina y el Caribe 2007/2008 (LC/G. 2386-P/E), Santiago de Chile. Everhart S. y Sumlinsky M. (2001), Trends in private investment in developing countries, Statistics for 1979-2000 and the impact on private investment of corruption and the quality of public investment, Discussion Paper No 44, International Finance Corporation, World Bank. Lucioni, L (2004), La inversin para la provisin de servicios pblicos y su financiamiento en Amrica Latona y el Caribe: evolucin reciente, situacin actual y polticas, Serie Macroeconoma del Desarrollo No 31, CEPAL, Santiago de Chile. Lucioni L (2009), La provisin de infraestructura en Amrica Latina: tendencias, inversiones y financiamiento, Serie Macroeconoma del Desarrollo No 72, CEPAL, Santiago de Chile. Acua C. y Cetrngolo O. (2006) Institucionalidad y financiamiento para la provisin de Agua y saneamiento en la Argentina. Documento preparado para el Banco Mundial.

222

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

IX. Las demandas de inversin pblica y la cohesin social. El caso de Per

Gustavo Guerra-Garca Picasso161

A. Introduccin
El presente documento est orientado a reflexionar sobre la importancia de la inversin pblica, con nfasis en la infraestructura econmica, y sus efectos sobre el impulso al crecimiento econmico y la reduccin de la desigualdad. El presente texto tiene cuatro secciones incluyendo la presente introduccin. La segunda seccin analiza los diferentes estudios que se orientan a fundamentar cmo se producen los impactos en el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) al aumentar la dotacin de infraestructura y cules son los argumentos y las pruebas que demuestran que una mejora en la cobertura de los servicios que provienen de la inversin en infraestructura econmica puede mejorar la cohesin social a travs de la reduccin de la desigualdad. En esta seccin, tambin se analiza como Amrica Latina se rezag en relacin a la cobertura de servicios de infraestructura en relacin con los pases de rpido crecimiento en Asia en los ltimos 30 aos. En la tercera seccin, se resean los principales indicadores del dficit de Infraestructura en Per y se realiza un anlisis especfico respecto de tres sectores de infraestructura: vialidad, saneamiento y electrificacin rural. En el anlisis ms especfico de la infraestructura se demuestra que el aumento de la cobertura y los impactos de los servicios provenientes de la infraestructura no slo requieren de asignar ms recursos, sino que tambin se requiere mejoras en los recursos humanos, en los marcos regulatorios, en los sistemas tarifarios y tambin se necesita apoyo a la modernizacin de los actores empresariales. Finalmente, en la cuarta seccin se presentan las conclusiones y recomendaciones.

161

Director Gerente de Consultores para Decisiones Estratgicas S.A.C, Lima, Per.

223

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

B. La inversin en infraestructura econmica, su impacto en el crecimiento y en la disminucin de la desigualdad162


1. El lento desarrollo de la infraestructura en Amrica Latina, respecto de las regiones ms dinmicas del mundo en desarrollo
En 1980, Latinoamrica tena una mejor cobertura de infraestructura econmica que los pases del Este Asitico. Actualmente, la cobertura de infraestructura econmica de los pases denominados tigres es mayor en una proporcin de dos a tres que la registrada en Amrica Latina. La brecha entre Asia y Amrica Latina creci en 40-50 puntos porcentuales en infraestructura vial, 50-60 puntos porcentuales en telecomunicaciones, y 90-100 puntos porcentuales en energa. Segn Caldern y Servn, (2004), entre 1980 y el 2001, en la provisin de servicios de infraestructura, Amrica Latina ha declinado como consecuencia de la reduccin del sector pblico y de la insuficiente respuesta del sector privado a la apertura de los sectores de infraestructura a la participacin del sector privado en la mayora de los pases. Los autores encuentran que existe un retraso respecto de los estndares internacionales en trminos de cantidad y calidad de infraestructura, con poca evidencia de que la brecha se est acortando, excepto en el sector de las telecomunicaciones. En el cuadro IX.1, se puede apreciar el rezago de los pases de Amrica Latina con China y el promedio de los pases de ingresos medio.
CUADRO IX.1 COMPARACIN DE INDICADORES SELECCIONADOS
Regin/Categora Amrica Latina y el Caribe China Pases de Ingreso medio Ao Acceso a Electricidad (%) 87 99 90 2000 Caminos (Kms./Kms.2) 0,008 0,189 0,07 2002 Lneas fijas por 1000 habitantes 170 209 178 2003 Telfonos celulares 246 215 225 2003 Agua (%) 89 77 83 2002 Saneamiento (%) 74 44 61 2002

Fuente: World Development Indicators. Tomado de: Fay y Morrison (2005). Infrastructure in Latin America: Recent Developments and Key Challenges. World Bank. Volume I: Main report.

a)

La necesidad de cerrar la brecha de infraestructura

Los estudios internacionales de forma muy consistente indican que Amrica Latina requiere gastar ms en infraestructura para cerrar su brecha. Actualmente, la regin est invirtiendo alrededor del 2% del PIB en infraestructura, pero segn Fay y Morrison (2005), se requiere como mnimo de entre 4 y 6% si el objetivo es alcanzar a los pases ms exitosos del este asitico. Existen varios estudios que han demostrado el importante efecto de la acumulacin de activos de infraestructura y su impacto sobre el crecimiento econmico. Rozas y Snchez (2004), sintetizan los resultados de los estudios empricos que estiman el impacto de la infraestructura en la productividad. De acuerdo al recuento realizado por Rozas y Snchez (2004), la mediana de los valores obtenidos en estimaciones dentro de los niveles subnacionales es de 0,20 para la elasticidad entre infraestructura y produccin. Dentro de la muestra de estudios seleccionados, existe un estudio internacional realizado por Esfahani y Ramrez (2000), en el que se elabora un modelo de crecimiento para una nmina de 75 pases a lo largo de tres dcadas (1965-1995). El valor estimado de la elasticidad del producto con respecto a la infraestructura en este modelo es de 0,09 y la novedad del
162

Esta seccin se ha basado en un estudio realizado previamente por el autor para la CEPAL titulado: Manual para la Gestin de Financiamiento para Infraestructura y la Promocin de Asociaciones Pblico Privadas. Mimeo, CEPAL, Junio, 2008.

224

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

modelo es que incorpora factores institucionales. Tambin es interesante el trabajo de Caldern y Servn (2004), que mide los efectos del desarrollo de la infraestructura sobre el crecimiento y la distribucin del ingreso sobre la base de un panel de 121 pases en el perodo comprendido entre 1960 y el ao 2000. Los resultados sealan que el crecimiento es positivamente afectado por el acervo de activos de infraestructura y que la desigualdad del ingreso se reduce con una mayor cantidad y calidad de la infraestructura. El estudio muestra que el aumento de la acumulacin del stock de infraestructura explica 0,9% del crecimiento del PIB, pero que el declive en la calidad de la provisin de los servicios de infraestructura reduce la tasa de crecimiento en 0,2%. Por ello, la contribucin neta de la infraestructura a la tasa de crecimiento habra sido equivalente a 0,7%. Es decir, el aumento del gasto en infraestructura habra explicado la cuarta parte del crecimiento del PIB. De otro lado, el estudio indica que si todos los pases de Latinoamrica alcanzaran el stock de infraestructura del pas lder, la tasa de crecimiento de largo plazo aumentara entre 1,1% y 4,8% por ao y sus coeficientes de Gini declinaran entre 0,02 y 0,10, reduciendo significativamente la desigualdad en el ingreso. La literatura internacional y la evidencia emprica sealan que existen varias razones importantes por las cuales, la infraestructura genera reduccin de la desigualdad en el ingreso. Desde el punto de vista conceptual, la infraestructura permite a los ciudadanos ms pobres conectarse con las principales actividades econmicas de sus pases abrindoles muchas nuevas oportunidades productivas (Estache, 2003). Adems, la infraestructura reduce costos de produccin y transaccin y eleva el valor de los activos de los pobres. Existe mucha evidencia de que el acceso permite que los agricultores aumenten sus ingresos a travs de actividades no agrarias y amplifica sus oportunidades de trabajo. Finalmente, tambin existe cuantiosa evidencia de que los caminos facilitan el acceso de los servicios de educacin y salud a las zonas aisladas, modificando sustantivamente el nivel de vida.
CUADRO IX.2 ESTIMACIONES EMPRICAS DEL IMPACTO EN LA PRODUCTIVIDAD
Estudio Aschuer (1989.1) Munnell (1990.1) Aschauer (1989.2) Hulten y Schwab (1991) Moomaw (1995) Moomaw y Williams (1991) Costa et al (1995) Munnel (1990) Aschauer (1990) Munnel (1990.2) Denno (1988) Canning y Pedroni (1999) Tatom (1983) Esfahani y Ramrez (2000) Deichman, Fay Koo y Lall (2002) Demurger (2000) Duffy-Denno y Eberts (1989) Eberts (1988) Elasticidad 0,39 0,33 0,24 0,39 0,07-0,26 0,25 0,20 0,15 0,11 0,06 0,31 0,14 0,13 0,09 0,10 0,55-0,68 0,08 0,19-0,26 Nivel de anlisis Nacional Nacional Nacional Nacional Estatal Estatal Estatal Estatal Estatal Estatal Metropolitano Nacional Nacional Internacional Nacional Provincial Metropolitano Metropolitano Variable de productividad Producto interno nacional Producto interno nacional Producto interno nacional Producto interno nacional Producto bruto estatal Productividad total de factores Producto Producto bruto estatal Producto per cpita Producto bruto estatal Producto industrial Producto interno nacional Producto privado Producto interno nacional Producto industrial Producto bruto provincial Ingresos Valor agregado industrial

Fuente: Patricio Rozas y Ricardo Snchez. Desarrollo de Infraestructura y Crecimiento Econmico: Revisin Conceptual. CEPAL, 2004. Serie: Recursos Naturales. N 75.

b)

Avances recientes en materia de Infraestructura en Amrica Latina

Entre 1985 y el ao 2005, la mayora de pases de Amrica Latina han mejorado la cobertura y calidad de los servicios relacionados a la infraestructura econmica. La expansin, en los ltimos 10 aos ha sido impresionante en el mercado de telfonos celulares e Internet. Tambin ha crecido la cobertura del 225

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

servicio elctrico y se han modernizado muchos puertos a travs de concesiones. Sin embargo, en el segmento de caminos la cobertura no ha sufrido mayores variaciones. (Fay y Morrison, 2005). Es importante sealar que el crecimiento de las coberturas de los servicios provenientes de la infraestructura, que ha permitido mejores condiciones para el crecimiento econmico ha sido insuficiente. Diferentes estudios han encontrado una correlacin estrecha entre el aumento de los dficits primarios del sector pblico y la reduccin de los presupuestos de inversin pblica en general y de infraestructura, en particular. Existen evidencias suficientes para afirmar que, ante la crisis fiscal, los Ministerios de Hacienda (o sus equivalentes) y los gobiernos encontraron ms sencillo cortar grandes proyectos de infraestructura que afectar el pago de la deuda externa, las pensiones o las remuneraciones del sector pblico. Por ello, segn Fay y Morrison (2005), el gasto pblico en infraestructura entre 1988 y 1998, se redujo de 3% del PIB a tan slo 1.8% del PIB, alejndose del nivel de 4% que se requerira para contar con adecuado financiamiento para la infraestructura. En la revisin de las tendencias de la inversin en infraestructura en Amrica Latina realizada por Caldern y Servn (2004), el anlisis enfocado en siete pases (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Bolivia (Estado Plurinacional de)), se encuentra que en la mayora de los pases se experimenta una importante tendencia declinante que en algunos casos se revierte tmidamente a principios de la dcada de los 90. La excepcin est constituida por Colombia y Chile, pases que muestran un importante incremento de la inversin en infraestructura durante la dcada de los 90. Los expertos coinciden en sealar que los presupuestos de inversin pblica se redujeron en parte por la percepcin de que una porcin considerable de la gran infraestructura era susceptible de ser financiada y suministrada a travs de inversin privada. En lneas generales, en la dcada de los 90 se produjo un importante flujo de inversin privada y Amrica Latina atrajo la mitad de la inversin privada en infraestructura de todo el mundo en desarrollo. No obstante; el nuevo flujo de inversin privada hacia las concesiones, privatizaciones y asociaciones pblico-privadas tuvo su mximo slo el 1,7% del PIB en 1998 y no alcanz para compensar la reduccin dramtica de la inversin pblica. Pero lo que si se logr con los procesos de promocin de la inversin privada fue transformar la estructura econmica de la infraestructura. A inicios del tercer milenio de la era cristiana, el 86% de los clientes de las telecomunicaciones, el 60% de los clientes de la electricidad y el 11% de los clientes del agua potable, eran atendidos por empresas privadas. Esto contrasta con el bajo nivel de clientes atendidos por empresas privadas que equivala a menos de 3% antes de 1990 (Andres, Foster y Guasch, 2005). Caldern y Servn (2004) comparan la inversin total de inicios de la dcada de los 80 con los inicios de la primera dcada del presente siglo. Los resultados son que la inversin total en infraestructura cae en los pases de economas grandes (Brasil, Argentina y Mxico) y se eleva en las economas pequeas (Per, Colombia y Chile). En resumen, la literatura y los expertos coinciden en sealar que los pases de Latino Amrica tienen que gastar ms en infraestructura. Segn Fay y Morrison (2005), invirtiendo 0,25% del PIB se podra alcanzar la cobertura universal en electricidad, agua y saneamiento. A su vez, los autores sealan que un adecuado mantenimiento de los activos existentes en agua potable, saneamiento, electricidad, caminos, ferrocarriles y telecomunicaciones requerira de un equivalente al 1% del PIB regional. Finalmente, se estima que 1,3% del PIB se requerira para atender nuevas inversiones y atender satisfactoriamente la demanda sobre la base de proyecciones conservadoras del crecimiento econmico. As, se requiere 2,5% del PIB para responder al crecimiento inercial de la demanda pero entre 4 y 6% del PIB para alcanzar los niveles de la Repblica de Corea o China. Si queremos alcanzar a estos pases y mantener adecuadamente los activos, probablemente se tenga que gastar un equivalente a 7% del PIB en infraestructura. Esta cifra no es irrealista segn el Banco Mundial, considerando que ese nivel de gasto fue el que registraron los pases del este asitico (China, Indonesia, Corea y Malasia) entre 1970 y 1990. El desafo de resolver la brecha de la infraestructura en Latinoamrica, implica no slo aumentar la

226

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

inversin pblica sino tambin realizar un significativo esfuerzo para atraer inversin privada a travs de privatizaciones, concesiones y asociaciones pblico-privadas.

C. Infraestructura en el Per
1. Consideraciones generales
a) Las brechas
De acuerdo con los resultados obtenidos por Instituto Peruano de Economa (IPE163), se estima que la brecha total de infraestructura a 2008 asciende a US$ 37.760 millones, lo que representa aproximadamente 30% del PIB. Como porcentaje del PIB, esta cifra es menor al 33% registrado en el estudio164 del ao 2005, pero en trminos absolutos es mayor a los US$ 22.879 estimados en dicho ao. Entre los componentes de la brecha de inversin calculada, el sector transportes es el que tiene un mayor dficit, 37% del total. En segundo lugar, aparece el sector elctrico y de gas natural con 31,9% del total de la brecha de inversin. Este monto se explica por un incremento de la demanda de energa elctrica mayor al esperado en los ltimos aos y que, por lo tanto, ha generado fuertes presiones sobre el sistema. En tercer lugar, se encuentra la brecha del sector saneamiento que representa 16,7% del total de la brecha. Finalmente, la brecha de telecomunicaciones muestra el menor nivel de dficit, representando slo 14,4% de la brecha total.

b)

Evolucin reciente de la inversin pblica en el contexto de la descentralizacin

Como consecuencia de la congelacin de los salarios reales pblicos y un menor coeficiente de deuda respecto del PIB, la inversin pblica en el Per creci significativamente. Los tres niveles de gobierno han experimentado un crecimiento dramtico desde el 2006 y los gobiernos subnacionales han experimentado el mayor crecimiento comparativo.
GRFICO IX.1 DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO PBLICO DE INVERSIN ENTRE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO (2005-2009) (En millones de soles)
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 2005 Gobierno nacional 2006 2007 2008 2009 2.456 994 3.141 3.727 1.424 2.883 4.127 2.093 3.079 2.741 6.736 3.396 9.224

7.122

4.038

Gobiernos regionales

Gobiernos locales

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera/SIAF-MEF.


163

164

El reto de la infraestructura al 2018, Instituto Peruano de Economa, 2009. La infraestructura que necesita el Per, Brecha de inversin en infraestructura de servicios pblicos, Instituto Peruano de Economa, 2006.

227

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Desde 2006, los recursos adicionales que ha generado el crecimiento econmico se estn destinando en gran parte a una mayor inversin en infraestructura, pero estos montos an resultan limitados frente a las brechas sealadas. En el perodo 2005-2009, el presupuesto modificado de inversin se ha incrementado en 502% para los gobiernos regionales165, mientras en los gobiernos locales lo fue en 438%. Por otro lado, la ejecucin de las inversiones en los gobiernos regionales se ha incrementado en 406%, mientras la de los gobiernos locales en 428%. Los principales sectores de inversin son al 2009 Transportes (33%), Salud y Saneamiento (17%), Educacin y Cultura (15%), Agraria (11%), Administracin y Planeamiento (7%), Energa (4%). A pesar de este elevado incremento en la ejecucin de las inversiones sub-nacionales, los recursos de inversin de cada ao no se estn ejecutando en su totalidad. Al respecto, en 2009 los gobiernos regionales slo ejecutaron el 56% (48% en el 2008) de su presupuesto de inversin, en tanto que los gobiernos locales slo el 59% (55% en el 2008). El Gobierno nacional, cuyo presupuesto aument en menor proporcin que en el nivel descentralizado ejecut slo el 76% de su presupuesto (53% en el 2008). As, debe decirse que los tres niveles de gobierno han tenido serias dificultades para ejecutar sus recursos. De modo que se trata de un problema que se seguir presentando si no se realizan ajustes. La ejecucin en los gobiernos regionales es bastante heterognea y depende de la cantidad de recursos que gestione un gobierno regional, de la abundancia de recursos por transferencias del canon (50% del impuesto a la renta de las actividades extractivas) y de la capacidad institucional para ejecutar esos recursos. Por ejemplo, Ancash, el gobierno regional que cuenta con el mayor presupuesto para inversiones (S/. 870 millones) tuvo la ejecucin ms baja de todos (16%) en el 2008. As tambin podemos mencionar a los gobiernos regionales de Tacna y Moquegua, que a pesar de contar con elevados presupuestos de inversin, slo han logrado ejecutar 25% y 29% de sus presupuestos, respectivamente. De otro lado est el Gobierno Regional de Lambayeque, que pese a no contar con recursos de canon y con un presupuesto de S/. 200 millones, sustentados bsicamente con recursos de endeudamiento externo, transferencias de recursos ordinarios y recursos propios, ha logrado ejecutar el 92% de su presupuesto en el mismo ao. Tambin est el caso del Gobierno Regional de San Martn, que sin contar con recursos de canon y slo con sus fideicomisos, ha logrado un presupuesto de S/. 280 millones y una ejecucin del 88%. Ahora bien, no todos los gobiernos regionales con significantes transferencias por canon han tenido bajo desempeo. Por ejemplo, los de La Libertad y Arequipa tienen ejecuciones que alcanzan el 74% y el 70% de sus presupuestos, respectivamente. Lo mismo ocurre en los gobiernos locales, donde en donde en promedio no superan el 55% de avance de la ejecucin en el 2009. Ni siquiera los gobiernos locales de departamentos con menos recursos alcanzan a ejecutar el 100% de sus recursos. Los presupuestos para inversin en los sectores relacionados a infraestructura (transportes, energa, saneamiento y agricultura), totalizan 4,61%. Lo que significa que se cuentan con los recursos para seguir las recomendaciones del Banco Mundial. Sin embargo, la brecha institucional que explica la baja capacidad de ejecucin de inversiones genera que slo se ejecute un equivalente al 3,12% de la inversin en infraestructura. Por tanto, queda establecido que el problema no es slo financiamiento y que existe una significativa necesidad de elevar las capacidades institucionales para ejecutar inversiones pblicas.

2. Sector transportes
El principal problema del sector transportes es el alto costo del transporte de personas y mercancas, lo que resta competitividad al conjunto de la economa. En el Per el costo de movilizar bienes representa en promedio el 40% del costo total, mientras el referente regional es de 20%.

165

Informacin del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), PIM.

228

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Segn el IPE, la reduccin de la calidad de la infraestructura genera sobrecostos anuales por un equivalente al 8% del PIB (US$6.287 millones). En el caso especfico del sector transportes se estima que los sobrecostos equivalen a US$392 millones anuales (ver cuadro IX.3).
CUADRO IX.3 SOBRE COSTOS DE TRANSPORTES
Categora Red vial Puertos Aeropuertos Total Concepto Mal estado de la Carretera y prdidas de tiempo Tiempos perdidos en espera de las naves y falta de capacidad. reas desperdiciadas y falta de espacio Todos los conceptos Dlares 188.000.000 161.000.000 43.000.000 392.000.000

Fuente: Instituto Peruano de Economa.

Esta situacin est asociada a tres problemas generales al conjunto de modos de transportes: i) Infraestructura inadecuada y en algunos modos insuficiente; ii) debilidad institucional, y; iii) insuficiente e incierta provisin de recursos financieros.

a)

Infraestructura

Con relacin a los problemas de infraestructura, los principales temas en materia vial son los siguientes: Dados los niveles de trfico, se tiene un exceso de capacidad en una porcin significativa de las vas de la Red Vial Nacional, pero dicha red tiene problemas de trazado, geometra y problemas de confiabilidad y seguridad. La dispersin de la poblacin rural que en algunos casos supera el 40%, requiere un alto nmero de vas en buen estado con las que no se cuenta actualmente. Slo el 15% de los caminos rurales estn en un estado adecuado con programas regulares de mantenimiento. Existen serios problemas en el financiamiento del mantenimiento. No existe una solucin financiera para hacer sostenible el mantenimiento, la cobertura del mantenimiento en la red vial nacional llega al 66%, en la red departamental a 13% y en la red vecinal al 27%. Slo un pequeo porcentaje de la red vial est en buen estado. La Red Vial Nacional no asfaltada y la Red Vial Departamental requieren de un enorme esfuerzo de rehabilitacin para alcanzar niveles razonables de transitabilidad (alrededor de US$2.395 millones). Se estima que menos del 10% de estas vas se encuentra en buen estado. A partir del ao 1991, el Estado peruano ha otorgado 13 concesiones de carreteras, tanto autofinanciadas como cofinanciadas, que incluyen 5.000 Km. de carreteras y un compromiso de inversin de aproximadamente US$3.000 millones (asumido en su mayora por el Gobierno), las obras a realizar permitirn asfaltar cerca de 1.400 Km. La programacin de las concesiones adjudicadas no respondi a un proceso planificado. La gestin de las redes regionales y vecinales no ha sido efectiva, aun cuando existen dos programas financiados para dicha descentralizacin (el Programa Caminos Departamentales y el Programa de Transporte Rural Descentralizado).

En el tema portuario, el principal problema es que el Puerto del Callao enfrenta serios problemas de congestin en el segmento de contenedores que es el que se prev que crezca ms rpido a tasas equivalentes a, por lo menos, 7%. En el tema aeroportuario, es importante sealar que se requieren resolver los cuellos de botella de atencin a los pasajeros que se registran de forma creciente en el aeropuerto Jorge Chvez. Actualmente, el principal dficit de inversin en el campo aeroportuario est en los sistemas de radares y en las mejoras en los sistemas de control de trnsito

229

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

areo. El Aeropuerto de Lima es el nico que permite aterrizajes controlados y sus equipos estn alcanzando el lmite de su vida til.

b)

Debilidad institucional

La debilidad institucional est asociada principalmente a: i) la incompleta distribucin de competencias intra e intersectorial; ii) al incipiente proceso de planificacin; iii) a la inexistencia de incentivos al mantenimiento, y; iv) a la existencia de problemas relacionados a capacidades tcnicas.

c)

Gasto en infraestructura

El gasto en infraestructura vial, ha venido creciendo considerablemente impulsado principalmente por los pagos anuales por obras (PAOs) de las concesiones de carreteras onerosas y la disponibilidad de mayores recursos de los ingresos fiscales de los aos 2006 al 2008.
GRFICO IX.2 GASTO DE PROVAS NACIONAL (En millones de soles)
4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 2006 2007 2008 Concesiones 2009 2010

Inversin incluye concesiones

Mantenimiento

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera/SIAF-MEF.

Para el ao 2009 los recursos destinados a las concesiones viales fueron alrededor de US$500 millones, cerca de los dos tercios del presupuesto total para la Red Vial Nacional para atender a toda la red vial nacional en ese mismo ao. Por su parte los programas de apoyo a los Gobiernos sub nacionales vienen manteniendo un ritmo de ejecucin de alrededor de US$100 millones por ao.

230

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO IX.3 GASTO EN PROGRAMAS DE APOYO A LA DESCENTRALIZACIN (Millones de soles)


350 300 250 200 150 100 50 0 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera/SIAF-MEF.

3. Sector saneamiento
a) Infraestructura

La cobertura de los servicios de saneamiento en el Per es relativamente limitada. El porcentaje de la poblacin que accede a servicios de saneamiento aument de 49,4% en el 2003 a 53,3% en el 2007. Pero esta mejora se concentra en Lima Metropolitana. En contraste, en el resto del pas se tiene una cobertura de solo 40,4%, siendo an ms critica la situacin en las zonas rurales donde se llega a 7,7%. Si se analiza el comportamiento en los departamentos, se encuentran muchas heterogeneidades. Es as que las zonas que tienen los mejores indicadores de cobertura (ms del 50% de acceso), son las grandes ciudades como Arequipa, Ica, Trujillo, Chiclayo, Lima, Moquegua y Tacna. En cambio los departamentos con los peores indicadores de cobertura son los ms rurales como Huancavelica con 13,8% y Ucayali con 17,1%. En trminos globales el ratio de acceso se mantiene en 68,6% de la poblacin, entre el 2003 y 2007. Con una cada de cobertura en las zonas rurales, que pas de 38,7% el 2003 a 34,6% el 2007. Por su parte, los departamentos con las mayores tasas de acceso a agua potable son Arequipa, Ica, Lima, Moquegua y Tacna con tasas mayores al 80%. En contraste, los departamentos pobres como Huancavelica, Hunuco y Loreto presentan una tasa menor al 40%. En las zonas rurales solo el 31,7% de la poblacin accede a una red pblica dentro de la vivienda. En este segmento, las principales fuentes de abastecimiento son los ros, acequias, manantiales o similares con una cobertura de 50,6%. A nivel departamental, las regiones con las mejores coberturas de agua potable son Ica, Lima, Moquegua y Tacna con tasas mayores al 70%. En contraste los departamentos pobres como Puno, Ucayali, Pasco, Huancavelica, Hunuco, Apurmac, Amazonas y Loreto presentan coberturas menores. En lo referente al tratamiento de aguas residuales, slo el 29,1% de las aguas volcadas al sistema de alcantarillado mediante conexiones de alcantarillado recibe algn tipo de tratamiento, lo cual implica que durante el ao 2007; 530 millones de m3 de aguas residuales, se estaran volcando directamente a un cuerpo receptor sin un tratamiento previo. Cabe mencionar que la eficiencia de tratamiento de una buena parte de las plantas de tratamiento de aguas residuales existentes a nivel nacional no es la ms adecuada, lo cual agravara la situacin. Por su parte, en el mbito de Lima Metropolitana, la empresa de la ciudad (SEDAPAL), afronta el reto de abastecer de agua potable a una creciente poblacin capitalina, en una ciudad ubicada en un desierto, sin fuentes naturales de agua suficientes, en extremo estrs hdrico. Lima concentra al 30 % de la poblacin total del pas (ms de 8

231

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

millones de habitantes) y est ubicada en una zona de la franja costera con nula capacidad de embalses al no tener presencia de lluvias (apenas 9 mm de precipitacin anual), y donde discurren tres ros cuyo caudal natural de estiaje es insuficiente para abastecer de agua potable a sus pobladores. La poltica establecida define que las tarifas o cuotas deben cubrir los costos de operacin, mantenimiento y reposicin, an para el sector rural. En la actualidad, en la mayora de los casos, los valores pagados por ese segmento solo cubren los costos variables y en algunos casos, slo cubren un porcentaje de los costos de operacin y mantenimiento. Las nuevas propuestas de intervencin que proponen generar un cambio en este escenario todava tienen un mbito de implementacin limitado. Su expansin a nivel nacional requiere que se formule una estrategia especfica para difusin y capacitacin a nivel local. Cabe sealar que existen carencias en las capacidades de los gobiernos regionales para el desarrollo de planes de saneamiento regional. El Gobierno del Per y el Banco Mundial estn trabajando con cuatro gobiernos regionales sus Planes Integrales de Saneamiento Regional. Una de las dificultades que se enfrentan es que no estn desarrolladas las capacidades para desarrollar estos planes en las instancias pertinentes.

b)

Debilidad institucional

Los principales problemas institucionales del sector saneamiento son los siguientes: i) problemas de insuficientes capacidades tcnicas para elaborar los Planes Maestros Optimizados en las empresas pblicas; ii) como consecuencia de lo anterior no se pueden reajustar apropiadamente las tarifas; iii) ausencia de mecanismos institucionalizados de coordinacin intergubernamental para articular inversiones; iv) existen severas debilidades en el sistema de informacin y v) graves problemas en las capacidades de ejecucin de inversiones en todos los niveles de gobierno y con especial nfasis en el programa principal denominada Agua para Todos.

c)

Gasto en saneamiento

El presupuesto del programa Saneamiento, para el sector pblico, es gestionado principalmente por los el Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento (MVCS), los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, principalmente a travs de la estrategia del Programa Agua para Todos (PAPT), que es un mecanismo de cofinanciamiento entre el MVCS y los beneficiarios intermedios que son los Gobiernos Regionales y Locales. La ejecucin de los recursos presupuestales y la gestin del PAPT, no ha sido eficiente, as como tampoco el proceso de priorizacin, programacin ni ejecucin, sin embargo el nivel de inversin llega a los S/.1.300 millones en el ao 2008 y para el ao 2010 se tiene una previsin de S/.2.400 millones. Ntese la baja ejecucin de los aos 2006, 2007 y 2008. Contrastando con experiencias internacionales, se puede concluir que hay dos carencias principales en el PAPT: (i) el objetivo general del programa (propsito) est centrado fuertemente en aspectos de infraestructura y (ii) no tiene referencias explcitas a todas las variables que la mayora de programas similares en Latinoamrica tienen. Adicionalmente, en cuanto a su operacin, haciendo clculos aproximados totales a lo largo de todo el periodo de existencia del PAPT, a fin de comparar la inversin realizada con la cobertura adicional lograda, mientras que el promedio internacional (Latinoamericano) tiene aproximadamente US$315 por persona adicional con servicio, el PAPT bordea los US$540 por persona adicional con servicio de agua y saneamiento.

232

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO IX.4 GASTO DE SANEAMIENTO (En millones de soles)


3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 2006 2007 Programado 2008 2009 2010

Ejecutado

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera/SIAF-MEF.

4. Sector energa
a) Infraestructura para abastecimiento elctrico

En la actualidad la falta de la integracin en el planeamiento, la baja capacidad de inversin en los programas del Gobierno Nacional, la insuficiencia en la provisin de gas (gasoducto llego a su tope), las limitaciones en el segmento de transmisin (no hay suficientes lneas para el transporte de energa), la falta de lluvias y la necesidad de generar incentivos en el sector de la hidroelectricidad son los desafos principales. A fines del 2007 la cobertura elctrica del mbito nacional fue de 79,5%, lo que significa que a pesar del avance en los ltimos aos, el 22% de la poblacin carece de acceso a servicio elctrico, que equivale a 6,5 millones de personas que permanecen al margen del desarrollo y de la modernidad y cuya situacin se agrava ms en las zonas rurales. Al propio tiempo la demanda est generando cuellos de botella en diferentes segmentos productivos y por las tarifas relativamente bajas del gas, por un tiempo importante se gener un no deseado desincentivo a la inversin en hidroelectricidad. Actualmente, se espera enfrentar los problemas de insuficiente oferta de diversas maneras. En el corto plazo se han tomado tres medidas. La primera ha sido autorizada a alquilar hasta 300 MW de energa (de los cuales ya se han logrado alquilar 70 MW). La segunda medida es que en la ciudad de Lima se estn empezando a utilizar sistemas duales lo que permite que algunas centrales de gas adapten sus sistemas para utilizar diesel. Entonces como uno de los problemas es la insuficiencia en el suministro del gas natural, esta segunda lnea de accin permite aadir 100 MW adicionales al sistema. La tercera medida est relacionada a la existencia de una empresa que operar prximamente una central trmica de cogeneracin que aportar 35 MW ms. Como puede apreciarse algunas de las medidas son costosas (como el alquiler de energa) y suponen la inexistencia de acciones previsoras que debieron haber sido planteadas por las instancias planificadoras del sector. A esto se suma que en los prximos aos se espera un crecimiento importante de la demanda elctrica sobre la base del desarrollo de la actividad minera en el norte y sur del pas, y por la entrada de nuevos convenios comerciales. Actualmente, para el mediano plazo, las acciones para subsanar la insuficiencia de oferta son: i) completar la construccin del gasoducto de Per LNG, que ampliar la capacidad del suministro de gas natural a la costa. Con ello, todas las plantas que se vienen instalando en la zona de Chilca tendrn el gas suficiente para operar y ii) se ha convocado a una licitacin para la construccin de 500 MW de energa hidroelctrica, lo que permitir en 4 aos atender las necesidades de energa del sistema. 233

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

El nmero de clientes elctricos en el rea rural que consumen menos de 12 KWH/mes tanto los que estn articulados al Sistema Elctrico Interconectado Nacional (SEIN) como los que estn en sistemas aislados es extremadamente alto. En el SEIN, el 75% consume menos de 12 KWH/mes, mientras que en los sistemas aislados, el 68% consume menos de 12 KWH/mes. Esto implica que de los 495.786 clientes realmente electrificados, 382.459 consumen menos de 12 KWH/mes, es decir, utilizan un foco durante una hora al da, consumo que con un mnimo de sentido comn, nadie podr admitir como electrificados a estos clientes, ya que no gozan de ninguna de las ventajas de la electrificacin para mejorar su nivel de vida166. El estimado de familias rurales que gozaran entonces de los beneficios de la electrificacin es de slo 113.327. Esta situacin es la consecuencia directa del profundo problema de la desigual distribucin del ingreso en el Per y de las dificultades de los pobres, para tener la mnima liquidez para lograr consumos significativos de energa. La pobreza y la dispersin geogrfica de la poblacin, explican en gran medida por qu el Per tiene uno de los niveles de prestacin de servicios ms bajos de Latinoamrica slo por encima de Bolivia (Estado Plurinacional de). Esta situacin es un enorme desafo y exige avanzar a soluciones innovadoras en aquellos segmentos en donde se diluyen las economas de escala y la poltica de extensin de redes no parece ser la opcin ms viable. Segn Miranda y Soria167, a pesar de que tericamente los recursos destinados a la electrificacin rural deberan ser asignados a aquellos departamentos con bajos coeficientes de electrificacin rural y un alto ndice de pobreza; en la prctica, no se han seguido estas pautas al momento de asignar los recursos. El Gobierno Nacional asign importantes fondos a departamentos con un elevado coeficiente elctrico y con menor grado de pobreza. De acuerdo con los autores, lo anterior evidencia cierto grado de discrecionalidad en la asignacin del gasto pblico, que se explicara por el grado de influencia poltica de las poblaciones, y/o la cercana al sistema Interconectado. Miranda y Soria tambin analizan la concesin rural a la luz de los planes del Gobierno hasta el 2014 y plantean recoger criterios tcnicos para la asignacin de inversiones en infraestructura elctrica: i) menor coeficiente de electrificacin rural, ii) mayor ndice de pobreza del rea geogrfica donde se ubica el proyecto, y iii) la menor proporcin de subsidios requeridos por el proyecto. Los autores mencionan que de acuerdo con la evidencia mostrada, el Gobierno tiende a asignar inequitativamente los recursos. De esta manera, departamentos como Ancash, La Libertad y Arequipa, que se encuentran con coeficientes de electrificacin por encima de la media resultaran beneficiados dejando de lado departamentos como Huancavelica, Ucayali y Madre de Dios, que presentan mayores necesidades de inversin. Dichos autores concluyen que la inversin rural en infraestructura elctrica crece en aquellas zonas que estn cercanas al SEIN, lo cual guarda poca relacin con los criterios que se proponen en los documentos de planificacin del propio gobierno. Finalmente, no se cubren muchas veces los costos de mantenimiento168, debido a los siguientes factores principales: a) baja rentabilidad de las inversiones en las instalaciones elctricas rurales, debido principalmente a un escaso nmero de consumidores atendidos, un reducido consumo por cliente y una gran dispersin geogrfica de las localidades, lo que originan altos costos de operacin y mantenimiento; b) poca disponibilidad de recursos para atender la operacin y el mantenimiento de las instalaciones elctricas rurales.; c) obras transferidas con dficit en diseo, construccin, utilizacin de insumos; d) Problemas de sobre dimensionamiento de inversiones; e) las tarifas no cubren los costos de operacin y mantenimiento para el sector rural; f) Ausencia de normatividad especfica que responda a la electrificacin rural; y g) centralismo en la gestin. En lneas generales, existe un modelo vertical que imposibilita la participacin de todos los agentes
166
167

168

Serrat Mont, Esteban. Polticas de Desarrollo de Electrificacin Rural. Lima: UCPS-MEF-BID. 2007. p 5. Miranda, Homero y Mario Soria (Noviembre, 2006). Electrificacin Rural: un fin o un medio?, en Per Econmico, pp. 18-20. Basado en Gustavo Guerra Garca, Dficit de Recursos para el Mantenimiento de la infraestructura energtica y Alternativas de Solucin. MEF, abril, 2006.

234

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

involucrados en la seleccin, priorizacin, diseo, construccin y administracin de las instalaciones elctricas rurales.

b)

Debilidad institucional
Los principales problemas de debilidad institucional son los siguientes:

i) Ausencia de capacidades de planificacin y previsin explican las crisis energticas como la del 2007; ii) en consecuencia Per tiene estrechos mrgenes de seguridad; iii) las polticas de promocin al consumo de gas natural desalentaron las inversiones en centrales hidroelctricas; iv) el esquema tarifario del gas barato desincentiva mejoras en tecnologa para generar ms energa con la misma cantidad de gas; v) se requiere integrar la planificacin de las medidas de poltica de los hidrocarburos y las del sector elctrico; vi) faltan mecanismos institucionalizados de coordinacin entre sectores; vii) existe un modelo centralista de desarrollo de la electrificacin rural; precariedad institucional de la planificacin y de la ejecucin descentralizada; viii) grandes debilidades en los recursos humanos y en sus incentivos.

c)

Gasto en electricidad

El gasto de electrificacin rural a cargo del estado se ha incrementado considerablemente desde el ao 2006, y si durante el ao 2010 se cumple la programacin, se habrn invertido cerca de US$3.800 millones, principalmente en los rubros de electrificacin rural. No obstante, el desafo es muy grande y las inversiones previstas no permitirn reducir las disparidades existentes.
GRFICO IX.5 GASTO EN ELECTRICIDAD (En millones de soles)
1.200 1.000 800 600 400 200 0 2006 2007 Programado 2008 Ejecutado 2009 2010

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera/SIAF-MEF.

D. Conclusiones y recomendaciones
1. Conclusiones
La experiencia y la literatura internacional ensean que lo recomendable es invertir en infraestructura un 4% del PIB. Se requerira un 7% del PIB si el objetivo fuera alcanzar a los pases de rpido crecimiento y asegurar el mantenimiento de todos los activos.

235

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

La brecha de la inversin en infraestructura en el Per para el periodo 2008-2018 se estima en US$ 37.760 millones, un tercio del PIB. El sector transporte y el sector elctrico tienen los dficits ms altos con 37% y 22% del total, respectivamente. La calidad de la infraestructura en el Per medida en el ranking de competitividad para el periodo 2009 2010 para 131 pases analizados por el WEF, est en el puesto 97 con un puntaje de 2,9. El Sector que mayor dinamismo presenta para la inversin de infraestructura, es transportes a cargo del MTC, cuya inversin, liderada por las concesiones cofinanciadas y por los proyectos de niveles de servicio con contratos multianuales, representaron 0,85% del PIB en el ao 2009 y si las inversiones no sufren retrasos, en el 2010 podran llegar a 1,15% del PIB. Las inversiones en Saneamiento, han evolucionado notablemente, pero a diferencia del MTC en el caso de transportes, el MVCS no tiene las capacidades suficientes para liderar los proyectos en curso y su marco institucional presenta elementos de riesgo en sus contrapartes locales y regionales; sin embargo el promedio de inversin en este sector represent en el periodo 2006-2009, el 0,2% del PIB. Las inversiones en el sub sector electrificacin, vienen siendo lideradas por la inversin privada para los concesionarios de generacin elctrica, principalmente en centrales hidroelctricas, pero en electrificacin rural en el periodo 2006-2009, se ha tenido una participacin de inversin total principalmente pblica de slo el 0,12% del PIB. Los presupuestos para inversin en los sectores relacionados a infraestructura (transportes, energa, saneamiento y agricultura principalmente riego), totalizan 4,61%. Lo que significa que se cuentan con los recursos para seguir las recomendaciones del Banco Mundial. La brecha institucional que explica la baja capacidad de ejecucin de inversiones genera que slo se ejecute un equivalente al 3,12% de la inversin en infraestructura. Por tanto, queda establecido que el problema no es slo financiamiento y que existe una significativa necesidad de elevar las capacidades institucionales para ejecutar inversiones pblicas.

2. Recomendaciones
Fortalecer los procesos de planificacin y priorizacin de las inversiones realizadas por los sectores involucrados, con nfasis en los equipos de programacin multianual, desarrollando programas de inversin de 5 a 10 aos, con marcos lgicos sostenibles y matrices de resultados que evidencien la calidad del servicio y la cobertura y no solo la calidad de la infraestructura. La prioridad de los procesos de planificacin y ejecucin de inversiones tiene que centrarse en el nivel descentralizado y debe partir de eliminar las barreras existentes para contratar personal altamente calificado. Dichas barreras estn en las normas presupuestales y del rgimen laboral del sector pblico. Incorporar la planificacin territorial de acuerdo a las lecciones aprendidas en la experiencia internacional con amplia participacin entre las autoridades nacionales y los gobiernos regionales. Reforzar los procesos de acompaamiento de la descentralizacin de funciones hacia gobiernos regionales y locales, en temas sectoriales. Existe un gran nmero de funciones transferidas particularmente a los Gobiernos Regionales que no han tenido contraparte presupuestal, esta limitacin se puede observar con los ejemplos de la lentitud de ejecucin del Programa Caminos Departamentales y la mala experiencia de los proyectos del Programa Agua para Todos entre el MVCS y los gobiernos regionales y locales.

236

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Avanzar en la promocin de la inversin privada en las zonas consolidadas y en proyectos autosustentables: se debe concentrar el esfuerzo promocional en proyectos autosustentables o que requieran bajos cofinanciamientos, en el caso de transporte, los contratos multianuales por niveles de servicio son una buena alternativa. Todo proyecto socialmente rentable en el que las ganancias por eficiencia en la administracin privada superen a los mayores costos financieros que enfrentan los concesionarios deben ser financiados sobre la base de esquemas de concesin o asociaciones pblico privadas. Priorizar los recursos para el mantenimiento de la infraestructura, as como fortalecer las metodologas para su programacin. Las curvas de deterioro de la infraestructura pblica sin adecuado mantenimiento estn generando prdidas cuantiosas de patrimonio en muy poco tiempo. Este elemento est muy vinculado a las tarifas por el uso de los servicios pblicos. Promover mecanismos de retencin de personal tcnico capacitado con una poltica de retencin de cuadros profesionales para tener la masa crtica mnima necesaria. Asimismo, se deber implementar una poltica que resuelva los problemas de entrenamiento, capacidades tcnicas, mecanismos de retencin de los mejores profesionales, escalafn etc. Adems, debera revisarse el rgimen laboral para institucionalizar y profesionalizar a las unidades en lnea y diferenciarlas de aquellas unidades que podran pasar al rgimen privado (Unidades ejecutoras de inversin). Mejorar los sistemas de monitoreo y evaluacin de los proyectos, para garantizar la sostenibilidad de las inversiones en curso, es fundamental que la inversin en infraestructura sea acompaada de la gestin adecuada de las obras implementadas. Sobre todo en el caso de infraestructura de saneamiento, para tal fin, la liberacin de los recursos debe ser unida a una propuesta tarifaria adecuada, al compromiso de la gestin a travs de operadores especializados, estableciendo los incentivos y las sanciones para cada caso. Asimismo, es importante construir un sistema de informacin homogneo y generalizado. Mejorar el marco legal y reglamentario de los sectores de infraestructura econmica, particularmente para mejorar el marco institucional y clarificar la distribucin de competencias. Los marcos regulatorios para los operadores de servicios deben optimizarse en todos los modos de transporte, con nfasis en el transporte urbano y el transporte interprovincial de carga y pasajeros. En los sectores elctricos y de saneamiento, es muy importante continuar mejorando los marcos regulatorios y tarifarios para asegurar la sostenibilidad de las inversiones. Mejorar la capacidad de reinversin de las empresas pblicas de transportes, energa y saneamiento mediante las utilidades distribuibles. Se debe evaluar considerar estos recursos para mejorar la capacidad financiera de las empresas de reinvertir en las instalaciones deterioradas en el pasado. Desarrollar acciones de prevencin al cambio climtico que promueva el uso sostenible del recurso hdrico, comportamiento frente a desastres naturales vinculados, implementacin de polticas de bsqueda de eficiencia y anlisis de la matriz energtica para hacerla menos sensible frente al cambio climtico.

Bibliografa
Caldern, Cesar y Servn, Lus. Trends in Infrastructure in Latin America, 1980 2001. Santiago de Chile: Banco Central de Chile, 2004. Castaeda, Carlos Celso. La infraestructura que necesita el Per: brecha de inversin en infraestructura de servicios pblicos. Lima: Instituto Peruano de Economa IEP, 2007. 237

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Esfahani, Hadi y Mara Ramrez (2000). Infrastructure and Economic Growth. Documento de Trabajo. Banco de la Repblica. Subgerencia de Estudios Econmicos. Estache, Antonio; Chisari, Omar, y Waddams, Catherine. Utility Privatization and Regulation: A Fair Deal for Consumers?. Pp 25-53. Publicado en: Ugaz, C. y C. Waddams Price, ed. Access by the poor in Latin Americas utility reform: subsidies and service obligations. Edward Elgar, Northampton, MAS, USA (with O. Chisari and C. Waddams Price). 2003. Fay, Marianne y Morrison, Mary. Infrastructure in Latin America & the Caribbean: Recent Developments and Key Challenges, Washington, D.C,: Banco Mundial, 2005. Andres, L., V. Foster and J. L. Guasch. The Impact of Privatization in Firms in the Infrastructure Sector in Latin American Countries. World Bank, Washington D.C. 2005. Aschauer, D. 1989. "Is Public Expenditure Productive?" Journal of Monetary Economics 23, pp.Gallup, John Luke, Sachs, Jeffrey D. and Mellinger, Andrew D. Geography and Economic Development. Cambridge: NBER Working Paper No. W6849, 1998. Gavin, M. y R. Hausman, Nature, Development and Distribution in Latin America: Evidence on the Role of Geography, Climate and Natural Resources. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1998. Giugate, Marcelo; FRETES, Vicente y NEWMAN, John. Per: La Oportunidad de un Pas Diferente. Lima: Banco Mundial, 2006. Gourevitch, Peter. Polticas estratgicas en tiempos difciles: Respuestas comparativas a las crisis econmicas internacionales. Mxico, D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1993. Guerra-Garca, Gustavo. Manual para la Gestin de Financiamiento para Infraestructura y la Promocin de Asociaciones Pblico Privadas. Lima: CEPAL, 2008. Mimeo. Guerra-Garca, Gustavo. Dficit de Recursos para el Mantenimiento de la infraestructura energtica y Alternativas de Solucin. Lima: Ministerio de Economa y Finanzas - MEF, 2006. Miranda, Homero y Mario Soria (2006). Electrificacin Rural: un fin o un medio?, en Per Econmico, pp. 18-20. Pastor, Cynthia y Prez, Patricia. El Reto de la Infraestructura al 2018: La Brecha de Inversin en Infraestructura en el Per al 2008. Lima: Instituto Peruano de Economa IEP, 2009. Rozas, P. y Snchez, R. Desarrollo de infraestructura y crecimiento econmico: Revisin conceptual. Serie Recursos Naturales e Infraestructura, N 75. Santiago de Chile: CEPAL, 2004. Serrat Mont, Esteban. Polticas de Desarrollo de Electrificacin Rural. Lima: UCPS-MEF-BID. 2007.

238

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

X. Reforma del Estado y servicio civil. Elementos de la experiencia europea para pensar el caso latinoamericano169

Carlos Aggio, Oscar Cetrngolo y Ariela Goldschmit170

A. Introduccin
Ha pasado ms de un cuarto de siglo desde el comienzo de un largo, profundo e inconcluso debate sobre la reformulacin del sector pblico en el proceso de desarrollo. Factores globales (crisis de principios de los aos setenta) agravados por factores con mayor presencia en Amrica Latina (crisis de la deuda a principios de los aos ochenta) y cambios en la visin del balance Estado-mercado (en esencia, el avance y posterior retroceso de la visin conocida como Consenso de Washington) han involucrado grandes debates sobre el papel del Estado en el desarrollo. Si bien la recuperacin de la democracia puede haber sido el logro ms importante de los pases de Amrica Latina durante las ltimas tres dcadas, los avances en materia de vigencia de los derechos civiles no han logrado ser acompaados por mejoras imprescindibles en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. Las dudas sobre el papel que deben cumplir las polticas pblicas permanecen en el centro del debate. Bajo estas circunstancias, se debe repensar el lugar del Estado, de forma tal de asegurar una efectiva inclusin y proteccin social de la poblacin al tiempo de reconstruir las bases del desarrollo econmico, conservando la idea de un pacto fiscal sustentable. En este sentido, el rol desempeado por los servicios civiles (SCs) no ha sido plenamente abordado y resulta imperioso profundizar en el estudio de su funcionamiento, necesidades y alternativas de reforma y posibles modos de implementarlas. La debilidad de las burocracias estatales y la ausencia de SCs con una razonable capacidad para implementar las iniciativas de reforma determinan el fracaso de muchas de stas. En tal sentido, cabe preguntarse si los servicios civiles constituyen una componente esencial del diseo de las reformas o simplemente forman parte de un aspecto instrumental de menor envergadura que acta imponiendo lmites al diseo de reformas en las polticas pblicas.
169

170

Se agradecen los comentarios recibidos por parte de los participantes al Seminario La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias en Amrica Latina, realizado los das 27 y 28 de abril de 2010 en Santiago, donde se present una versin preliminar del estudio. Cualquier error u omisin es responsabilidad exclusiva de los autores. Consultor independiente e investigador-docente de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora, experto en polticas pblicas de la Oficina CEPAL de Buenos Aires y Consultora de CEPAL, respectivamente.

239

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

En el sistema de SC descansa gran parte de la capacidad de los gobiernos para desarrollar sus funciones. A cargo de stos est el diseo y la implementacin de polticas orientadas al desarrollo econmico y social de los pases. Asimismo, en los sistemas democrticos, facilitan la buena comunicacin entre gobernantes y gobernados. Teniendo en cuenta las dificultades que vienen enfrentando los pases latinoamericanos para contar con SCs eficientes y aptos para llevar adelante las polticas pblicas necesarias (Echebarra, 2006), parece conveniente analizar la experiencia de los pases desarrollados. Estos, en especial los europeos, han presentado importantes avances que han significado una modernizacin de sus burocracias que puede servir de base de comparacin para los procesos de la regin. En consecuencia, el presente estudio tiene dos objetivos. En primer lugar, llevar adelante una revisin de la literatura sobre los SCs de pases de Europa, orientada a identificar sus rasgos principales, alcance y limitaciones de las reformas recientes, fortalezas y debilidades de los mismos. En segundo lugar, reflexionar acerca de la posible implementacin de polticas inspiradas en estas experiencias en los pases de Amrica Latina que contribuyan a la creacin de un SC, que jerarquice la funcin pblica y genere incentivos salariales, controles de corrupcin, aumente la eficacia de las intervenciones y contribuya a dar mayor legitimidad a las polticas pblicas. La literatura disponible para abordar el primer objetivo presenta un recorrido mucho ms extenso171 que el orientado a extraer lecciones de la experiencia europea para una posible adecuacin e implementacin en Amrica Latina. Existen varios trabajos que analizan el funcionamiento y las reformas de los SC de Europa e incluso estudios sobre reformas fomentadas desde la UE en pases de reciente acceso a la UE del Este Europeo172. En lo que respecta al segundo objetivo, existen algunos estudios que analizan las reformas de los SC en Europa con una mirada hacia Amrica Latina173. Si bien estos sirven de base al presente trabajo, es en esta rea donde se espera poder brindar una mirada actualizada del tema. Por un lado, se pondr un esfuerzo especial en captar reformas ms recientes que los mencionados estudios no han cubierto en su totalidad y por el otro se intentar extraer lecciones concretas para reformas futuras en la regin con una mirada fresca. Esto ltimo se debe a que dentro de las escasez de estudios empricos sobre los SC en los aos noventa el Banco Mundial y el FMI se interesaron en generar informacin sobre los SCs con una mirada de reforma que para algunos pona nfasis en el intento de exportar nuevos conceptos de gestin para la administracin pblica (Bekke y van der Meer, 2000)174. El presente documento se divide en seis secciones incluyendo esta introduccin. En la segunda seccin se presenta resumidamente una descripcin de los principios que inspiraron la creacin de los sistemas de SC en Europa, y como estos se materializaron en dos tipos conceptuales de sistemas: de carrera y empleo. Precisamente, la tercera seccin est centrada en analizar los factores que suscitaron las reformas recientes. La cuarta y quinta seccin, estudian en profundidad los cambios implementados, sus alcances, fortalezas y debilidades. Este anlisis distingue entre las reformas en las modalidades de contratacin e incentivos y en las nuevas demandas para los SC, profundizando en diferentes dimensiones. Por ltimo, en la sexta seccin se presenta un ejercicio de reflexin que, en base a la experiencia europea analizada en las secciones anteriores, intenta definir las reas en las que deberan focalizarse posibles reformas de las burocracias estatales de pases latinoamericanos.

171 172

173 174

OECD (1999), Bossaert y otros (2001), Cardona (2000, 2006, 2007) Rexed (2008), Ziller (1998). El programa Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries (SIMGA) cofinanciado por la OECD y la UE fue lanzado en el ao 1992 para asistir en a un grupo reducido de pases en sus procesos de reforma del Estado. Actualmente tambin trabajan en conjunto con pases vecinos como parte de la European Neighborhood Policy www.sigmaweb.org Mascott Sanchez (2006), Longo (2001), Dussauge Laguna (2005) Rami Matas y Miquel (2003). Tal como se desarrolla ms adelante, estos conceptos se refieren a lo que en la literatura especializada se conoce como la Nueva Gestin Pblica (New Public Mangament en ingls) que promueve la introduccin de elementos de la gestin de los recursos humanos, que se utilizan en el sector privado, en el sector pblico.

240

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

B. Modelos de servicio civil


El objetivo de esta seccin consiste en describir el surgimiento de los sistemas de SC en Europa Occidental. Definir qu se entiende por Servicio Civil, explicar los distintos tipos de sistemas (empleo y carrera), sealando qu sistema adopt cada pas y las ventajas y desventajas que se le atribuyen a cada uno. El contenido de esta seccin sirve de marco general para entender el tipo y direccin de las reformas que se han implementado en distintos pases, que ser abordado en la seccin que sigue. No existe una definicin comn de SC para todos los pases miembros de la UE. Como se ver ms adelante hay propsitos comunes con arreglos institucionales diferentes. De acuerdo a Ziller (1998), en todos los pases miembros de la UE un nmero de empleados del gobierno est sujeto a un conjunto de reglas especficas que difieren de las relaciones de trabajo usuales. Estos reciben la denominacin de civil servants (Reino Unido), fonctionnaires (Francia), beamte (Alemania), pubic cervantes (Ireland). Por su parte, Longo (2003) define al sistema de SC como el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters general (pp.2). En la mayora de los pases de la UE, un porcentaje elevado de los empleados pblicos tienen status de servidores civiles en el sentido de estar regidos por un marco normativo especfico y no por las leyes laborales ms generales que le competen a las relaciones entre empleados y empleadores en el sector privado (Ziller, 1998 y Cardona, 2000). En un nmero ms reducido de pases solo una parte de los empleados pblicos son servidores civiles. En Alemania, existe una distincin entre aquellos que ejercen la autoridad pblica, que son los servidores civiles por principios constitucionales (49% del empleo pblico) y otras posiciones que pueden ser cubiertas por personas bajo las leyes laborales generales. En el Reino Unido, la distincin tradicional es entre los empleados de los gobiernos locales sujetos a leyes laborales generales y los servidores civiles que son los empleados del gobierno nacional que estn sujetos a las reglas adoptadas por el Poder Ejecutivo bajo la prerrogativa de la realeza (Ziller, 1998:145). De acuerdo con Longo (2001), los sistemas contemporneos de SC tienen su origen en la instauracin de los regmenes constitucionales en Europa y Amrica desde finales del Siglo XVIII. En ese momento el empleado pblico deja de ser un servidor personal de la Corona para convertirse en funcionario del Estado. Aunque las tradiciones nacionales, las condiciones polticas y las necesidades organizacionales provocaron que cada servicio civil tenga rasgos propios, Dussauge Laguna (2005) argumenta que todos los servicios civiles siguieron una serie de valores esenciales en comn: el mrito, la igualdad y la estabilidad. La concrecin de estos principios generales en la legislacin de cada pas ha sido un proceso largo y desigual, ntimamente ligado a la evolucin social y a las concepciones polticas y culturales dominantes (Snchez Morn, 1996) citado por Longo, 2001). El primer pas que adopta un estatuto general de la funcin pblica es Espaa, en 1852. Italia, tras el precedente de una ley de 1853 que establece una carrera administrativa, elabor su primer Texto nico en 1908. Holanda, por su parte, lo hace en 1929 y Blgica en 1937, fuertemente inspirada por el modelo britnico. En Francia, si bien parte de su modelo en particular el sistema de cuerpos se prefigura en la era napolenica, el primer estatuto no se promulgar hasta 1941, bajo el rgimen de Vichy (Longo (2001) pp. 7). Dentro del universo de experiencias nacionales e internacionales, la literatura distingue con cierta coincidencia dos modelos de sistemas de SC bien diferenciados: los sistemas de carrera y de empleo. Antes de describir los mismos cabe sealar que para algunos puede resultar simplista reducir la diversidad de los SCs a unos pocos modelos. Sin embargo, el ejercicio de sistematizar los modelos permite presentar una realidad considerablemente heterognea para tener como referencia conceptual de anlisis. Dicho esto, debe reconocerse que los sistemas de SC combinan arreglos institucionales

241

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

que los caracterizan en forma particular, fruto sin duda de su respectiva historia, tradiciones propias y otros elementos de singularizacin. Las semejanzas entre dos pases en un rasgo concreto se convierten en diferencias en otro, que a su vez dara lugar a otros alineamientos y comparaciones (Longo, 2001).

1. Caractersticas bsicas de los servicios civiles de carrera


Los servicios civiles de carrera se pueden caracterizar de acuerdo a siete aspectos bsicos (Dussague Laguna, 2005): Las actividades pblicas/estatales son percibidas por la ciudadana como de mayor importancia y prestigio que las llevadas a cabo en el sector privado. En general en los pases donde existe el SC de carrera se distingue a los funcionarios pblicos de los empleados del sector privado e incluso de los ciudadanos en general. En estos sistemas se tiende a suponer que las personas ingresan a la funcin pblica con el objetivo de trabajar all de por vida y por lo tanto tienen inters en desarrollar una carrera profesional (ascendente) en el marco del SC. Suelen ser conocidos como "sistemas cerrados" dado que el ingreso de nuevos funcionarios generalmente se realiza slo a niveles iniciales de la estructura organizacional. Los interesados en hacer carrera ingresan en la base de la pirmide, y ascienden con el tiempo quedando el sistema cerrado a aspirantes externos. Los procesos de reclutamiento y seleccin consideran los siguientes aspectos: i) los aspirantes deben contar con un nivel educativo mnimo predeterminado; ii) el modo de ingreso a travs del concurso pblico; y iii) la experiencia laboral previa en el sector privado no suele ser un factor relevante en la seleccin. Los aspirantes no compiten por un puesto especfico, sino por un puesto en abstracto que existe dentro de alguno de los cuerpos, clases o grupos de funcionarios de carrera que integran cada organizacin pblica. Los sistemas de promocin estn especficamente diseados para que los ascensos de los funcionarios se realicen sobre la base de "carreras" predeterminadas dentro de la misma estructura, cuerpo o grupo profesional. Finalmente, como se deriva de los puntos anteriores, la carrera profesional comienza en la base de la "pirmide", y slo con el tiempo y en base a mritos personales, los funcionarios pueden ir ascendiendo a nuevos puestos.

Si bien sera necesario profundizar en casos concretos, en general a los SC de carrera se le reconocen una serie de ventajas y limitaciones prcticas. Entre las ventajas se pueden reconocer al menos cuatro: i) logran desarrollar un fuerte espritu de identidad (espritu de cuerpo) entre sus integrantes; ii) proveen a sus miembros una perspectiva relativamente clara sobre las posiciones que potencialmente ocuparn en el futuro; iii) el modo de promocin permite a los funcionarios adquirir un conocimiento detallado de su organizacin y llegan el expertise tcnica y la experiencia prctica necesaria para ocupar puestos directivos. Finalmente, pueden comunicar con claridad a sus funcionarios que la lealtad y los conocimientos institucionales acumulados eventualmente pueden ser recompensados por medio de promociones jerrquicas. Dicho esto, es posible identificar ciertas limitaciones prcticas. La primera se refiere a la posibilidad que se genere cierto conformismo debido a que los ascensos pueden llevar tiempo y se vinculan, casi inevitablemente, a la antigedad de los funcionarios dentro del SC. Una segunda limitacin radica en que algunos funcionarios con potencial intelectual o directivo deben esperar ms tiempo de lo que es realmente necesario para su carrera para lograr ser ascendidos. La tercera limitacin est referida al carcter cerrado que hace difcil la contratacin de personas idneas que no se encuentren dentro del sistema. Por ltimo, a estos sistemas se les adjudica la carencia de generacin de ideas frescas.

242

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

DIAGRAMA X.1 SERVICIOS CIVILES DE CARRERA

NIVELES JERRQUICOS

Ascenso Ascenso Ascenso Ascenso

Ingreso

Ingreso

Ingreso

Fuente: Dussague Laguna, 2005.

2. Caractersticas bsicas de los servicios civiles de empleo175


En lo general, puede decirse que los servicios civiles de empleo se relacionan con seis aspectos bsicos. Estos sistemas estn presentes en pases donde histricamente las actividades del sector pblico no tienen un prestigio y consideracin por encima de las realizadas en el mbito privado. Su diseo est hecho de forma tal que quienes ingresan a la funcin pblica eventualmente pueden haber trabajado en el sector privado. Aqu no se asume que todos los funcionarios desean realizar una carrera permanente dentro del SC; por el contrario, el modelo supone que al menos parte de los servidores pblicos buscarn una carrera alternando entre el sector pblico y el privado. El ingreso al SC (como su nombre lo indica) se realiza a empleos o puestos organizacionales especficos, y no a grupos o cuerpos de funcionarios. Se trata por lo tanto de SC que buscan la persona adecuada para el empleo adecuado. El ingreso de nuevos funcionarios no se realiza nicamente desde la base de la pirmide organizacional. Por el contrario, pueden darse incorporaciones en prcticamente cualquier nivel de la estructura jerrquica. De ah que estos servicios civiles sean tambin conocidos como "sistemas abiertos". Los procesos de reclutamiento y seleccin suelen enfocarse en los conocimientos y habilidades especficos de los candidatos, ms que en la posesin de niveles educativos. Asimismo, la experiencia laboral en el sector privado puede ser un factor a considerar al momento de decidir qu persona podra ser la ms adecuada para cada puesto. El ingreso no suele traducirse automticamente en el punto de inicio para realizar una carrera jerrquica dentro de la organizacin. Aqu las nicas promociones que los funcionarios reciben con base en su antigedad son las salariales. Las promociones

175

Si bien los SCs de empleo no representan un esquema totalmente opuesto a los de carrera, sus caractersticas, ventajas y limitaciones prcticas pueden comprenderse mejor al referirlos al modelo ya descrito.

243

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

jerrquicas se realizan regularmente por medio de concursos abiertos donde aspirantes internos compiten por un ascenso con externos.

3. Sistemas de carrera y empleo. Anlisis comparado


Para tratar de ilustrar las diferencias principales que existen entre el sistema de empleo y de carrera, el diagrama X.2 (similar a la presentada anteriormente) trata de mostrar grficamente la forma en que el ingreso y las promociones jerrquicas (ascensos) pueden suceder en los servicios civiles de empleo. Al igual que en el caso anterior, a estos SC en la literatura se les asocia una serie de ventajas y limitaciones En lo que se refiere a las primeras, podran mencionarse las siguientes. En primer lugar, la apertura del sistema hace que sea ms propenso a recibir e incorporar ideas innovadoras que traen los funcionarios de sus experiencias laborales. En segundo lugar, la realizacin de concursos de la mayora de los puestos da la posibilidad de atraer (y contratar) a candidatos externos que poseen mayor diversidad de conocimientos especializados, experiencias laborales y competencias profesionales. En tercer lugar, en este modelo, aquellos funcionarios con potencial (intelectual, gerencial) pueden sortear algunos niveles jerrquicos dado que tienen la posibilidad de concursar por prcticamente cualquier vacante sin necesidad de esperar en la fila por un periodo fijo determinado.

DIAGRAMA X.2 SERVICIOS CIVILES DE EMPLEO


Ingreso

NIVELES JERRQUICOS

Ingreso

Ingreso

Ascenso Ascenso Ascenso Ascenso

Fuente: Dussague Laguna, 2005.

Entre las debilidades del sistema de empleo puede mencionarse que los candidatos que ingresan a los puestos medios o superiores de la organizacin, sin poseer experiencia previa en el sector pblico, pueden enfrentar un periodo de adaptacin y aprendizaje complejo e intenso que puede afectar su desempeo personal y el rendimiento eficaz de la organizacin. Una segunda limitacin es que los funcionarios no tienen perspectivas claras sobre su potencial carrera. Aunque las promociones en rangos salariales van regularmente vinculadas a la antigedad y, por lo tanto, son relativamente predecibles, los ascensos a puestos de mayor complejidad (como se ha dicho) dependen de que los funcionarios participen y ganen los concursos abiertos que sean necesarios. Finalmente, una tercera limitacin es que sus funcionarios pueden llegar a pensar en una cierta "traicin" institucional cada vez que algn candidato externo gana en los concursos abiertos para puestos medios o superiores vacantes afectando as la generacin de un espritu de cuerpo. Tal como se adelant, no existe un servicio civil que posea cada uno de los rasgos de los modelos descritos. Sin embargo, tal como afirman Bossaert y Demmke. (2003), los sistemas de SC pueden comprenderse mejor en el marco de la dicotoma aqu planteada. En base a esto, es posible clasificar los SC europeos como sigue.

Ingreso

Ingreso

244

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CUADRO X.1 CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS CIVILES DE LOS PASES EUROPEOS, SEGN EL MODELO QUE MS SE AJUSTA
SCs que tienden al modelo de carrera Alemania, Austria, Blgica, Bulgaria, Espaa, Francia, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Rumania SCs con elementos de ambos modelos o en transicin Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Reino Unido, Repblica Checa SCs que tienden al modelo de empleo

Estonia, Dinamarca, Finlandia, Pases Bajos, Suecia

Fuente: Bossaert y otros (2001) y Dussauge Laguna, 2005.

La mayora de los pases de Europa continental, por ejemplo, han estructurado histricamente sus servicios civiles como sistemas de carrera, mientras que los pases escandinavos y anglosajones han desarrollado servicios civiles ms cercanos al modelo de empleo (Dussauge Laguna, 2005). Catalogar a los sistemas de SC bajo una u otra etiqueta no debe ser un fin en s mismo. El ejercicio sirve para comprender mejor las caractersticas de cada sistema de SC en teora, para analizar sus particularidades o incluso para realizar estudios comparados que permitan extraer de manera ordenada lecciones o elementos tiles para ser pensados en otros contextos. Es este ltimo uso el que se le da en lo que sigue.

C. Alcances de las reformas en los servicios civiles de Europa


1. Motivaciones de la de reforma
Varias dcadas atrs se comenzaron a producir importantes modificaciones en los sistemas de SC en los pases desarrollados que deben enmarcarse en un conjunto de medidas de reforma del Estado de mayor alcance. Estas medidas surgieron en un contexto de abierto cuestionamiento de los paradigmas a los que los sistemas poltico-administrativos del mundo desarrollado venan ajustando su funcionamiento. Los mismos se iniciaron en los ochenta en Gran Bretaa, Estados Unidos y Nueva Zelanda, y ms tarde se extendieron a la mayor parte de Europa Occidental (Mascott Snchez, 2004). De acuerdo con Longo (2001) la crisis fiscal, combinada con la expansin cualitativa y cuantitativa de la demanda de servicios pblicos introdujo en los sistemas presiones, frecuentemente de signo contradictorio, dando lugar a movimientos de cambio (Barzelay, 1998; Clarke y Newman, 1997; Dunleavy y Hood, 1994; Metcalfe, 1993; Pollitt, 1993). Dos megatendencias (Longo,1999: 214) orientan tales movimientos. Por un lado, una orientacin eficientista, ampliamente dominante, sesgada hacia la lucha contra el dficit y el nivel de gasto pblico. En esto, algunos han insistido en la necesidad de crear un estado inteligente en donde ms que el tamao lo importante es el cmo hace las cosas y los resultados que obtiene (Mascott Sanchez 2004). Asimismo, existen argumentaciones que le adjudican las reformas a las convicciones polticas de la nueva derecha (aunque, en la prctica luego se observa la transversalidad poltica en las iniciativas y los discursos de reforma)176. Por el otro, una orientacin de servicio pblico, caracterizada por el nfasis en la calidad del servicio y la consideracin del ciudadano como cliente. Hubo una serie de ejes centrales que dotaron de contenido a estas reformas. Algunos han hablado de un nuevo paradigma post burocrtico, llamado a cambiar el foco de las convicciones y comportamientos de los actores pblicos, desplazndolos del seguimiento de reglas a la creacin de valor; de un genrico
176

Hood (1991) sostiene que la nueva derecha en el poder no era suficiente para explicar estas reformas que por otra parte fueron acogidas por gobiernos laboristas en Australia y Nueva Zelanda. El autor argumenta que fue una respuesta a un conjunto de condiciones sociales especiales que se fueron desarrollando en los pases avanzados luego de las Segunda Guerra Mundial.

245

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

inters pblico a la produccin de resultados tangibles; de la administracin a la produccin; de la responsabilidad impuesta a la rendicin de cuentas; y del control, al apego a normas compartidas. Todo este conjunto de orientaciones pueden inscribirse en un contexto de irrupcin del management en la Administracin Pblica (Echebarria, 1993). En un amplio sector de estudiosos de tal fenmeno se ha consolidado la expresin Nueva Gestin Pblica (NPM) para referirse al mismo177. Hood (1991) sostiene que como muchos otros trminos el NPM tiene una definicin amplia y diversa que ha sido utilizada para nombrar un conjunto de reformas similares (pero no iguales) que adoptaron varios pases miembros de la OECD. A pesar de las divergencias sealadas entre acadmicos y adeptos del NPM, Hood (1991) identifica siete aspectos que son los que ms aparecen en la literatura, que se resumen en el cuadro X.2.

CUADRO X.2 ASPECTOS DEL NEW PUBLIC MANAGEMENT


Doctrina Management profesional dentro del sector pblico. Estndares y medidas de desempeo explcitas. Significado Control activo, visible y discrecional de las organizaciones por personas de alto rango con libertad para gerenciar. Definicin de objetivos, metas e indicadores preferiblemente cuantitativos. Justificacin ms comn La rendicin de cuentas requiere de una asignacin de responsabilidad clara para la accin en lugar de un poder difuso. La rendicin de cuentas requiere de establecer objetivos y metas claras y la eficiencia requiere de una visin rigurosa de los objetivos que se plantean lograr. Se requiere poner el foco en los resultados y no en los procesos. Necesidad de crear unidades ms manejables, separar la provisin de la produccin, ganar eficiencia al fijar contratos o arreglos de franquicias al interior como al exterior del sector pblico. Rivalidad como elemento clave en la disminucin de costos y mejoramiento de estndares. Necesidad de utilizar probadas herramientas del sector privado en el sector pblico.

Mayor nfasis en controlar los resultados. Cambio hacia la desagregacin de unidades del sector pblico.

La asignacin de recursos y premios asociada a desempeo medible. Se divide las unidades monolticas en unidades descentralizadas.

Cambios hacia una mayor competencia al interior del sector pblico. nfasis en prcticas gerenciales del sector privado.

Movimientos hacia contratos temporarios y licitaciones pblicas. Moverse desde el estilo militar del servicio pblico hacia algo ms flexible tanto en la contratacin como en la remuneracin. Reduccin de costos directos, incremento de la disciplina laboral, resistencia a las demandas sindicales.

nfasis en contar con una mayor disciplina en el uso de los recursos.

Necesidad de chequear las demandas de recursos del sector pblico y de lograr hacer ms con menos.

Fuente: Hood (1991).

Adicionalmente, debe ser considerada la influencia que, sobre el empleo pblico, ha tenido un conjunto de modificaciones en el mercado de trabajo de las sociedades ms desarrolladas (Longo, 2001). Entre las cuestiones ms relevantes, el autor menciona el fin del taylorismo caracterizado por la uniformidad y estandarizacin en las relaciones de empleo de la era industrial que se vuelve ms diversa y flexible. Por otra parte, los productos o servicios pueden producirse y distribuirse a travs de redes globales lo que incorpora una tendencia a la redefinicin y descentralizacin del lugar de trabajo. El debilitamiento del empleo estable es otro rasgo relevante dado que la vida laboral de las personas excede a una nica empresa o institucin. El desarrollo de la sociedad del conocimiento que condujo a un menor peso del trabajo menos calificado, que tiende a mecanizarse o externalizarse,

177

New Public Management (NPM) en ingls.

246

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

nutriendo mercados perifricos de trabajo y de este modo haciendo prioritaria la captacin y desarrollo de trabajadores calificados. Todos estos cambios tendieron a alejar el mundo del trabajo ordinario de las pautas tradicionales de articulacin de los sistemas de SC, presionando sobre estos en diferentes sentidos. De este modo, peculiaridades hasta entonces indiscutidas del empleo pblico comienzan a ser cuestionadas como consecuencia del impacto de estas tendencias que se materializan en la penetracin de los modelos de gestin empresarial al mundo del SC y en una mayor permeabilidad entre organizaciones pblicas y privadas. Por su parte, Demkke (2004) enfatiza las presiones financieras y mala imagen del sector pblico como causantes centrales de las reformas del SC. El autor considera que los cambios en los sistemas de SC no estuvieron basados en un debate racional y en hechos claros y evidentes. A su entender, la NPM habla ms de aspiraciones, creencias y culturas que de una necesidad de reforma. Siguiendo con su argumento, duda en que las reformas de ajuste llevadas adelante con una justificacin basada en la eficiencia hayan en verdad mejorado la calidad de los servicios pblicos. A pesar de esto, y de las diferencias en escala, contenido y grado de ambicin, los procesos de reformas iniciados en Europa tienen en comn que buscaban promover medidas e instrumentos para fortalecer la calidad, desempeo, eficiencia, motivacin y efectividad de las administraciones pblicas (Bossaert, 2008).

2. Principales dimensiones de la reforma


Goetz (2000) seala que las reformas de los sistemas de SC fueron un componente de un conjunto de polticas ms inclusivas que implicaron un desafo de adaptacin y cambio para los servidores civiles. Es as que los efectos de estos desarrollos deben verse en el contexto de una transformacin ms amplia y profunda del Estado que en muchos casos no necesariamente est movilizada por un diseo coherente y comprensivo sino que surge de la concrecin sucesiva de cambios pequeos y graduales. As es que no necesariamente hay coaliciones reformistas sino un complejo conjunto de actores con objetivos, prioridades y preferencias que en muchos casos estn parcialmente enfrentados (Goetz, 2000). Dicho esto, muchas de las dimensiones aqu planteadas deben verse como polticas concretas que se han utilizado para abordar determinados temas o problemas y que pueden servir de referencia para futuras polticas en Amrica Latina. El anlisis concentra a estas dimensiones en dos grupos. Por un lado se describen las reformas sobre algunos aspectos tradicionales de los sistemas de SC como los sistemas de reclutamiento, las evaluaciones de desempeo y los sistemas de retribucin. Por el otro, se plantean algunas medidas que estos pases comenzaron a implementar en respuesta a nuevas demandas al SC. Antes de analizar las dimensiones seleccionadas es conveniente aclarar dos cuestiones generales. La primera se relaciona con el tipo de SC analizado por la literatura. Bossaert y otros (2001) sealan que existen al menos tres maneras de subdividir al SC en un pas: i) Categoras de Staff, ii) Niveles de gobierno, iii) Subsectores. La primera categora hace referencia a diferentes status legales que tienen los servidores pblicos dentro de la administracin pblica. En muchos pases hay distintos tipos de SC con marcos legales dismiles pero que conviven y colaboran con los diferentes niveles de gobierno. La segunda categora est referida a distintos niveles administrativos como pueden ser el central, regional y local. Finalmente, la tercera categora se refiere a una divisin funcional por sectores (educacin salud, polica, etc.). A pesar de que en cada pas hay una de estas categoras que refleja mejor la organizacin de su SC, los anlisis comparativos disponibles no capturan ni profundizan en estas distinciones ni en los espacios que estas se tocan entre s. Por el contrario, gran parte del material est orientado al estudio del SC de mayor rango que pertenece al gobierno central y que no cumple funciones sectoriales especficas. Esto significa que no profundizan en el anlisis de reas sectoriales que son centrales para el fortalecimiento de los procesos democrticos. Estos aspectos posiblemente justifiquen futuros estudios orientados a conocer como los pases avanzados hacen la gestin de los RRHH para la provisin de servicios de educacin y salud de calidad para todos. En cuanto a la dimensin vinculada a los diferentes niveles de gobierno la misma

247

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

se desarrolla ms adelante en una seccin especfica orientada a analizar cuestiones de descentralizacin en los sistemas de SC. Resulta de especial inters sealar que casi todas las reformas de los sistemas de SC se realizaron en contextos de presin financiera. Segn Demmke (2004) las restricciones financieras forzaron a casi todos los pases miembros de la UE a reducir el empleo pblico, avanzar en procesos de delegacin de responsabilidades a niveles inferiores de gobierno, subcontratar y privatizar servicios pblicos que tradicionalmente eran provistos por el Estado. Prcticamente todos los pases han intentado reducir el volumen del empleo pblico o al menos controlar y contener su crecimiento hacia finales de los 1980 y principios de los 1990. La magnitud e intensidad de este esfuerzo ha sido, sin embargo diferente segn el pas. El Reino Unido ha sido uno de los ejemplos ms contundentes del downsizing entre 1979 y 1998, el total del servicio civil cay de 730.000 empleos a 480.000 lo que supuso una prdida de casi el 35% del empleo. Francia y Holanda presentaron tasas de reduccin del empleo ms modestas y algo superiores son las cifras de recorte de Finlandia y Noruega (OECD, 1999 citado por Longo 2001). En Alemania se registr una cada en el empleo no tan drstica como la ocurrida en el Reino Unido pero que refleja la prioridad que este pas le dio a la racionalizacin y ahorro en el marco de las reformas del SC, dado que entre 1991 y 1997 el conjunto de las administraciones alemanas redujeron su empleo en un 11%. El gobierno federal lo redujo en un 15%, los gobiernos locales en un 11% pero los lnder disminuyeron su personal en tan solo 5%. En la mayor parte de los pases se han utilizado mtodos indirectos, principalmente la restriccin en la asignacin de recursos presupuestarios, los planes de jubilacin anticipada y medidas de no reposicin. Tambin se efectuaron, mediante combinacin de transferencias de funciones y personal al sector privado, amortizacin de vacantes, retiros anticipados y despidos (Longo, 2001)

D. Reformas en las modalidades de contratacin e incentivos


1. Procesos de seleccin, sistemas de acceso y politizacin del SC
En lo que respecta a los procesos de seleccin de los servidores civiles, podra decirse que los servicios de empleo priorizan el principio del mrito (reclutar al mejor) y los de carrera el de igualdad (igualdad de acceso al puesto). Dicho esto, Cardona (2006) argumenta que todos los pases de la UE, independientemente del modelo de SC que posean, han desarrollado sistemas de reclutamiento que tienen en cuenta ambos principios y diseado procedimientos basados en el mrito que se implementan a travs de competencias abiertas. El autor seala que hoy en da estn surgiendo combinaciones nuevas de sistemas de reclutamiento debido a que los modelos vienen copindose mutuamente. El caso espaol sirve de ejemplo. En dicho pas el ingreso al SC de carrera era a travs del examen convencional denominado oposicin o en casos excepcionales, a travs de una seleccin de CVs seguido de una entrevista personal llevada adelante por una comisin ad hoc (concurso). Sin embargo, luego se introdujo una combinacin de ambas (concurso-oposicin) en donde existe un examen (oposicin) y luego aquellos que lo aprueban pasan a la etapa de concurso en donde se los evala de acuerdo a las habilidades requeridas para cubrir la vacante existente. Con la excepcin de Holanda y alguno de los pases nrdicos, los sistemas de reclutamiento se construyeron como reaccin a nepotismos polticos y/o sociales que requirieron de la implementacin de procedimientos que aseguren la igualdad de acceso pero que, muchas veces, son percibidos como procesos rgidos y excesivamente burocrticos (Ziller, 1998). Solamente en Holanda, el reclutamiento se realiza en base a la libre eleccin del jefe del Departamento que requiere cubrir una vacante. El resto de los pases pueden dividirse en tres tipos de sistemas de acceso: francs, alemn y britnico (Mascott Sanchez, 2003). El primero pone nfasis en el concurso, donde se deben satisfacer 4 requerimientos: i) un nmero de vacantes claramente determinado; ii) un tribunal independiente del poder poltico, de los candidatos y de los directivos del organismo donde estn las 248

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

vacantes; iii) clasificacin de los candidatos por orden de mrito y iv) obligacin por parte de la autoridad de aceptar los resultados. El modelo alemn se basa en un sistema de seleccin por etapas que combina teora y prctica. Esto involucra varios exmenes y perodos de prueba antes de que un candidato acceda a la condicin de funcionario y el perodo puede durar ms de tres aos. Finalmente el modelo britnico encomienda el reclutamiento a un rgano central independiente, la comisin del Servicio Civil, que recluta y selecciona a los funcionarios para cada ministerio mediante un concurso abierto. La administracin est obligada a respetar la decisin de la comisin. Una de las consecuencias de las polticas de seleccin es el envejecimiento del SC. Nadie ingresa al servicio antes de los 20 aos debido a que los requerimientos de acceso son cada vez ms demandantes. Los mecanismos de reclutamiento comentados, se ven acompaados en la mayora de los pases, por un sistema de apelacin acerca de las decisiones que se toman en la seleccin. Segn Ziller (1998) estos casos tienen un peso cuantitativo muy importante en el total de casos judiciales vinculados al SC. Por otra parte, vinculado a los sistemas de reclutamiento y acceso debe mencionarse el reclutamiento poltico y la posibilidad de politizacin de los que ingresan al SC. En pases como Francia y Alemania existen posibilidades legales para evitar la regla de competencia general para reclutar a un SC (Cardona, 2006). Este tipo de excepciones tambin existen en el Reino Unido, Alemania, Italia, Portugal y Espaa. Es una tradicin en pases como Blgica, Francia, Italia Espaa y Portugal que ministros contraten discrecionalmente un nmero importante de colaboradores, pero en Alemania y el Reino Unido este nmero es mucho ms pequeo. Cardona (2006) seala que reducir el patronage poltico en el reclutamiento es muy difcil y que en esto influye el sistema de partidos polticos imperante en cada pas. Los SC de Blgica, Dinamarca, Luxemburgo, Irlanda y Portugal en donde existe multipartidismo con un limitado nmero de coaliciones posibles estn menos politizados. Por el contrario, en Francia, Alemania, Austria, Grecia y Espaa los SC estn ms politizados por la polarizacin de los partidos polticos que se alternan en el poder. Posiblemente, los SC menos politizados de Europa sean los del Reino Unido, Suecia y Finlandia debido a la tradicin nacional de neutralidad poltica y de administraciones profesionales. Dicho esto, todo parece indicar que en los ltimos aos se ha ampliado el espacio entre los polticos elegidos y los servidores civiles. En casi todos los pases, tanto los que tienen un sistema ms cercano al de carrera como al de empleo, existen mecanismos para que los polticos puedan contratar con ms discrecionalidad colaboradores y asesores directos con el objetivo de funcionar entre otras cosas como buffer entre la poltica y la administracin pblica. Visto de este modo, la politizacin puede definirse como la interaccin entre el sistema poltico y el administrativo, una lnea divisoria que es cada vez ms difusa. Estos son vistos como fuentes de asesoramiento alternativo al SC. Sobre la incidencia de esto hay algunas evaluaciones interesantes. Analizando el caso alemn Goetz (2000) seala que los skills polticos son muy necesarios para evaluar las implicancias polticas de propuestas de reforma. Esto permite poder anticipar reacciones y en caso de ser necesario en el proceso de hacer poltica interactuar con actores claves (otros ministerios, parlamento, gobiernos subnacionales) para maximizar las posibilidades de concrecin de los objetivos sustantivos que se hayan planteado. Esta mirada diferente al tema invita a reflexionar de otro modo el criterio meritocrtico dentro del SC. Van der Meer y Dijkkstra (2000) sealan que mrito y adecuacin al cargo son factores decisivos en los procesos de designacin de cargos. Entonces en lo que respecta a la adecuacin al cargo hay elementos polticos que deben ser evaluados dado que uno de los comportamientos polticos de un servidor civil puede ser su mayor sensibilidad a las demandas sociales y conciencia de la naturaleza democrtica y poltica de su trabajo.

2. Retribuciones por desempeo


Hace treinta aos, la mayora de los SCs de los pases de la UE obtenan salarios que retribuan la posicin independientemente de cmo sta era desempeada por cada persona. El sistema estaba basado en evaluaciones del trabajo que eran suplementadas por elementos relacionados a la antigedad, como base para avanzar en la carrera. A fines de los ochenta y principios de los noventa, 249

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

como forma de hacer frente a la crisis fiscal del Estado, varios pases comenzaron a instaurar sistemas donde la evaluacin individual y grupal repercuta en los salarios percibidos. Los pioneros en este movimiento fueron Holanda y el Reino Unido. Cambios ms graduales se produjeron en Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Noruega y Espaa. Uno de los argumentos ms fuertes que impuls estas polticas es el de cerrar la brecha entre los ingresos de los gerentes del sector privado y los funcionarios con tareas gerenciales dentro del sector pblico. La idea era que stas medidas pudieran atraer y retener gerentes del sector privado en la administracin pblica y de ese modo lograr construir una administracin pblica ms eficiente. Con estas medidas aparecieron diferencias internas, dado que los SCs comenzaron a recibir diferentes salarios y esto provoc presiones para igualar los salarios al interior del sector pblico. Longo (2001) seala que los intentos de reducir la uniformidad salarial enfrentaron la fuerte resistencia de las organizaciones sindicales y, en casi todos los casos, las transformaciones a los mecanismos de progresin salarial en base a la antigedad por otras que incluyeran elementos de competencias y rendimientos tuvieron que hacerse de forma gradual. En este aspecto, lo que no seala la literatura es la magnitud de la componente variable vinculada al desempeo. Puntualmente, resulta interesante indagar la diferencia salarial entre dos servidores civiles que ocupan una posicin similar con desempeos dismiles. Se podra asumir que cuanto mayor es la componente variable, mayor sera la fuerza del incentivo pero tambin ms difcil su instauracin. De acuerdo a Demmke (2007), la mayora de los pases han introducido retribuciones por desempeo por las siguientes razones: i) el desempeo individual debe ser premiado; ii) los servidores que muestran desempeos diferentes deben recibir salarios diferentes; iii) atraer personal altamente calificado y talentoso; iv) mejorar la motivacin del personal e influir en la estructura organizacional. Los pases que cuentan con elementos significativos de pagos vinculados a desempeo en posiciones gerenciales dentro de Europa son Dinamarca, Irlanda Holanda y el Reino Unido. Demmke (2007) seala que el vnculo ms fuerte entre evaluacin de desempeo y remuneracin se encuentra en aquellos pases donde existe un alto grado de delegacin del gerenciamiento del personal y que son justamente aquellos pases con sistemas de SC de empleo. Por el contrario, en aquellos pases donde no se ha dado la mencionada delegacin de responsabilidades, principalmente sistemas de carrera, solo cuentan con el desarrollo profesional y la promocin como nica manera de motivar a su personal. Cardona (2007) argumenta que la evidencia emprica no permite concluir que estas medidas han efectivamente mejorado la motivacin y el desempeo dentro del servicio pblico. El autor seala que el logro ms palpable fue el de equiparar los salarios de los servidores pblicos con los del sector privado ms que premiar al desempeo. Estas conclusiones hacen an ms interesante explorar la magnitud de los incentivos variables a los fines de identificar la influencia que han tenido. No obstante, debe sealarse que la bsqueda de mayor eficiencia a travs de las retribuciones por desempeo trajo algunos efectos no deseados. Uno de los problemas es la tendencia a producir una escalada en las evaluaciones y un consecuente incremento de los costos de personal, an cuando existen algunos techos salariales. Estos costos (unitarios) de personal ms elevados podran estar balanceados por ganancias de productividad, como muchas veces ocurre en el sector privado. Sin embargo, la medida de la productividad en el sector pblico no es una tarea sencilla dado que muchas actividades o tareas no son medibles en trminos cuantitativos ni objetivos. Por otra parte, la explicacin de las alzas salariales en muchos casos no parece estar ligada al desempeo. Segn Cardona (2007) los gerentes ante la presin por retener su personal tienden a dar buenas evaluaciones de manera indiscriminada lo que deriv en que en algunos pases se comenz a percibir el componente variable como una parte negociable del salario y no como algo relacionado con el desempeo efectivo en el trabajo.

3. La evaluacin de los empleados pblicos


Estrechamente vinculado a la retribucin por desempeo se encuentra la evaluacin de las tareas de los servidores civiles. Tal como seala Cardona (2007) ningn esquema de evaluacin puede ser completamente objetivo. Por definicin, todos tienen un componente de subjetividad. Este elemento,

250

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

sin un debido control puede provocar que se pase de la subjetividad a la arbitrariedad. En los casos donde existe o se percibe arbitrariedad, se erosiona fuertemente la legitimidad del esquema. Si bien la medicin del desempeo es una prctica relativamente antigua en organizaciones pblicas, stas se han desarrollado y sofisticado a lo largo de los ltimos veinte aos. A pesar de esto, Rami Matas y Salvador (2003) sealan que las iniciativas todava estn en un estado de experimentacin y que no existen programas de evaluacin consolidados, que evalen a los empleados pblicos de forma sistemtica y generalizada (pp.83). En todo caso, sealan que los intentos realizados en los modelos europeos-continentales de SC son un reflejo de una clara intencionalidad de avanzar en este mbito, que s se ha desarrollado con firmeza en pases con un modelo abierto y con tradicin y cultura de evaluacin, como alguno de los referentes anglosajones. Cardona (2006) coincide en que estos ltimos pases son los que han hecho un uso ms ambicioso de estos esquemas. Algo que no es abordado por la literatura revisada refiere a la forma en que fueron implementados los sistemas y a cmo fue la preparacin de las piezas claves de stos, que son los gerentes y los mandos medios que, en definitiva, establecen los objetivos y evalan al personal que tienen a su cargo. Lo visto hasta el momento no permite saber si es que el esquema es malo o los que lo ejecutan no recibieron la preparacin adecuada para hacerlo o ambas. El inters por el desarrollo de la evaluacin del desempeo se asocia a su potencial como instrumento de apoyo al resto de los mbitos de la gestin de los RRHH (Rami Matas y Salvador, 2003). En funcin del enfoque con el que se plantee la evaluacin puede constituir un instrumento clave para retroalimentar mbitos como la seleccin, la formacin, la promocin o la ya mencionada retribucin. As es que puede ser entendida como una dimensin clave de interrelacin de los mbitos de actuacin sobre los sistemas de SC y de orientacin para la introduccin de cambios organizativos a nivel global. En lo que respecta al efecto de la evaluacin como elemento de decisin en las posibilidades de promocin de los servidores civiles, se observa que la misma est siendo crecientemente utilizada. Segn Mascott Sanchez (2003), la mayor parte de las reformas han apuntado a promover el mrito sobre la antigedad, como mecanismo para combatir la burocratizacin. Como es de esperarse, las reformas ms grandes se observan en los pases con modelos de carrera que es donde los procedimientos tradicionales de promocin resultan disfuncionales (Longo, 2001). Si bien, crecientemente, los ascensos se logran por medio de concursos, reportes de evaluacin de los superiores y cumplimiento de metas laborales, el peso de la antigedad sigue siendo notable y, por otra parte, falencias en los instrumentos de evaluacin dificultan la introduccin de nuevas orientaciones (Longo, 2001:33). Demmke (2007) seala que en varios pases las evaluaciones convencionales y estandarizadas se han ido reemplazando por sistemas de evaluacin en relacin al logro (o no) de objetivos individuales acordados178. La diferencia central entre estos dos sistemas es que el primero se realiza en base a un conjunto de indicadores estandarizados y el segundo se realiza en base al logro de ciertos objetivos (cuadro X.3). Tradicionalmente se ha sealado que es ms eficiente, simple y consume menos tiempo aplicar el primero que se basa en la comparabilidad estandarizada. Por el contrario, la evaluacin por objetivos puede ser entendida como una tendencia hacia la individualizacin dado que los objetivos de trabajo individuales hacen que la estandarizacin sea muy difcil. Ligado a esto hay un proceso de descentralizacin y delegacin de responsabilidades a los mandos medios de las administraciones pblicas, lo que de algn modo exige que estos puedan estar preparados para llevar adelante estas nuevas tareas.

178

Target agreements en ingls.

251

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

CUADRO X.3 EVALUACIN DE DESEMPEO TRADICIONAL Y EVALUACIN POR OBJETIVOS


Evaluacin de desempeo Los empleados se evalan en base a una serie de indicadores estandarizados Todos los empleados deben ser evaluados de la manera ms justa y equitativa posible y en base a los mismos criterios La remuneracin variable debe ser decidida en base a criterios de desempeo lo ms objetivos posibles La evaluacin de de desempeo individual se hace en base a indicadores, requerimientos y descripciones de los puestos de trabajo Evaluacin por objetivos El empleado es sensibilizado para el logro de objetivos colectivos (organizacin y departamento al que pertenece) e individuales Los empleados son evaluados en base a sus objetivos personales La remuneracin variable se decide de acuerdo a logro (o no) de los objetivos propuestos. La relacin entre el desempeo individual y organizacional debe quedar claramente definido.

Fuente Demkke (2007:23).

Por detrs de este nuevo sistema est la teora de la administracin por objetivos que se aparta de los sistemas formales, estandarizados y detallados. En este caso, pasa a ser central la entrevista de acceso, los objetivos que acuerden los servidores civiles con sus superiores y la evaluacin propiamente dicha del logro de los objetivos propuestos. Asimismo hay tres aspectos importantes que afectan el desempeo. Por un lado el nivel del objetivo (grado de dificultad), la especificidad del mismo (comparado con algo vagamente definido) y el compromiso del servidor civil en relacin a los objetivos. Existe cierto consenso en que cuanto mejor se definen y cuanto ms altos son los objetivos mayor es la disposicin del personal de esforzarse en el logro de los mismos. Sin embargo, el grado en que los objetivos promueven mejor desempeo depende de varias condiciones que incluyen compromiso, esfuerzo invertido, confianza y capacidades.

E. Nuevas demandas para los sistemas de servicio civil


1. Formacin y capacitacin
Los servidores civiles deben adaptarse a una gran cantidad de cambios en un perodo relativamente corto de tiempo. El staff enfrenta marcos regulatorios cambiantes, que necesitan ser implementados y exigidos as como nuevas demandas del sector pblico y la ciudadana. Estos desafos no pueden ser cumplidos solamente con servidores civiles que llegan a la funcin pblica altamente calificados sino que requieren de un entrenamiento y actualizacin permanente (SIGMA, 1997). La mayora de los pases de la OCDE crearon algn tipo de sistema de capacitacin dentro del SC en la dcada del sesenta. Estos sistemas difieren de un pas a otro por varios factores. Primero, pases centralizados suelen tener instituciones centralizadas con centros regionales que dependen de este que es el que establece los objetivos, las estrategias y contenidos, mientras que en los pases federales, la administracin central y los gobiernos regionales tienen sus propias facilidades y a veces sus propios objetivos y estrategias. Segundo, el modelo de SC tambin influye en los sistemas de capacitacin en donde los sistemas de carrera cuentan con capacitaciones (al inicio y adaptativo cuando se cambia de funcin u ocurre una promocin) que justamente permite el desarrollo de una carrera dentro del SC y en los sistemas de empleo, la capacitacin y entrenamiento es relativamente menos importante dado que se contratan especialistas en funcin de las demandas que existen. En general se observa un cambio desde una administracin uniforme y centralizada del personal hacia un gerenciamiento de los recursos humanos ms individualista que tiene en cuenta el desempeo personal, las habilidades y competencias, el know how y las preferencias laborales (Bossaert, 2008). Este enfoque ms individualista de la gerencia de los RRHH se ve tambin reflejado en el campo de la capacitacin donde la filosofa del catlogo en el sentido de las actividades de 252

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

capacitacin estandarizadas se fue reemplazando por programas de accin hechos a medida basados en necesidades individuales concretas y donde el objetivo es la transferencia de ciertas habilidades. Estas necesidades en muchos casos surgen de las evaluaciones de desempeo y/o del establecimiento de objetivos a lograr por los servidores pblicos. En un plano operativo, el planteo que se realiza en SIGMA (1997) resulta de especial inters para el caso latinoamericano. All se diferencia entre la capacitacin permanente y la que se requiere para apoyar una reforma. Por un lado, identifica una serie de objetivos de la capacitacin que sirven para una mejora continua del sector pblico. Estos objetivos atemporales van desde la adaptacin a los cambios tecnolgicos y la transparencia hasta el desarrollo de una carrera179. Por otro lado, seala al menos tres aspectos centrales en tiempos de reforma y al momento de establecer o crear los sistemas. En primer lugar, la capacitacin para el cambio es particularmente importante en el momento en que los gobiernos estn llevando adelante reformas de gran alcance dentro del sector pblico. En Europa Occidental esto ocurri en las dcadas del setenta y ochenta y en el Este Europeo comenz con su transicin hacia economas de mercado. Esta capacitacin requiere cambiar las percepciones del rol del gobierno lo que demand esfuerzos para ayudar al personal a adaptarse a un contexto y una concepcin nueva del Estado. En segundo lugar, ms recientemente Bossaert (2008) enfatiza que con el advenimiento de una administracin pblica ms orientada al ciudadano, la creciente importancia de las alianzas pblico-privadas y la introduccin masiva de las nuevas tecnologas de informacin, muchos pases han revisado tanto el contenido como la metodologa de para identificar las necesidades de capacitacin de los servidores civiles. Todos estos cambios generan demandas adicionales en los gerentes y mandos medios que tienen cada vez ms funciones y responsabilidades vinculadas al personal que tienen a su cargo, algo que tambin requiere de capacitacin y entrenamiento Por ltimo, existe otro desafo vinculado a la capacitacin relacionado al concepto de organizacin que aprende. Este consiste en la necesidad de adaptacin constante al ambiente dinmico que rodea a los servidores civiles. As es que no es suficiente con atraer talentos sino realizar esfuerzos continuos para que estos sigan aprendiendo y promover una cultura de aprendizaje (Bossaert, 2008).

2. TICs y servicio civil electrnico


Los jefes de Estado de los quince miembros de la UE reunidos en el Consejo Europeo en Lisboa en marzo del 2000 establecieron el ambicioso objetivo de convertirse en la sociedad de la informacin ms dinmica y competitiva del mundo. De acuerdo a Eymeri (2000), las administraciones pblicas tenan un doble rol que jugar en esto. Por un lado, la responsabilidad de guiar el cambio a travs de la generacin de los marcos legales y de incentivos propicios. Por el otro, cada administracin pblica debera liderar en el uso las tecnologas de informacin y comunicacin (TICs) para mejorar sus operaciones y proveer productos y servicios de mayor calidad. Si bien ambos roles generan demandas directas en los SCs posiblemente es en el segundo donde los alcances de stos y las reformas asociadas sean mayores. Cualquier gobierno que quiera desarrollar una administracin en lnea puede hacerlo trabajando en dos niveles. Uno orientado al mbito externo de la administracin pblica y el otro hacia el interior de la misma. En el primer caso se trata de incorporar nuevas tecnologas para cambiar y mejorar los procedimientos y la provisin de servicios orientados al pblico en general. El segundo caso involucra la difusin de las TICs dentro de la administracin misma para cambiar y mejorar su forma de funcionamiento algo que est directamente relacionado al concepto de gobierno electrnico. UNDESA (2008) argumenta que el gobierno electrnico puede hacer contribuciones significativas al

179

De manera ms especfica, esos objetivos incluyen: adaptar las habilidades y calificaciones a los cambios tecnolgicos y de la legislacin; incrementar la eficiencia en la ejecucin de tareas para reducir costos; promover la movilidad horizontal; mejorar la motivacin y la relacin entre el servicio pblico y los usuarios y mejorar la gestin de los recursos (trato igualitario).

253

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

proceso de transformacin de los gobiernos hacia estructuras ms costo-efectivas. Las TICs pueden facilitan la comunicacin y mejorar la coordinacin de las autoridades a distintos niveles de gobierno, dentro de una misma organizacin e incluso a nivel de una misma oficina. Adicionalmente pueden acelerar y hacer ms eficiente procesos administrativos, bajar costos y mejorar el almacenaje de informacin y documentacin. Ambos enfoques no son contradictorios, por el contrario hay ejemplos de pases que trabajaron de manera simultnea en ambas direcciones (Ej. Francia y Reino Unido). Otro grupo de pases concentraron sus esfuerzos en tecnificar sus vnculos con el mbito externo y cambiar la manera de interactuar y proveer servicios al pblico. Dicho esto, en la prctica la prioridad comn lleva a un set de iniciativas que se focalizan en el doble objetivo de incrementar el uso de las TICs al interior de las administraciones y hacer un buen uso de toda la informacin disponible que pueda ser til para la sociedad y al mismo tiempo proveer a los usuarios la posibilidad de conectarse a la mayor cantidad de servicios en lnea posible180. Para avanzar en estas direcciones se necesitan cambios en el SC. De acuerdo a Misra (2008) no se reconoce que junto al surgimiento del gobierno electrnico se produce una silenciosa emergencia del servidor civil electrnico. El autor seala que el xito del gobierno electrnico depende en gran medida de la disponibilidad de servidores civiles electrnicos que los define de dos maneras. En primer lugar, como el servidor civil que usa las TICs tanto en su trabajo interno como en la provisin de servicios externos. Por el otro, como el servidor civil de la inteligencia artificial. Estos son agentes de inteligencia artificial que desempean tareas que en el pasado desarrollaban servidores civiles y ahora han sido desplazados por tecnologa (por ejemplo determinar multas por infracciones a las normas de trnsito). La emergencia del gobierno electrnico ha incrementado la responsabilidad del SC incorporando la necesidad de contar con estos dos tipos de servicio civil electrnico. En las etapas iniciales del gobierno electrnico, el SC tradicional coexiste con estas dos formas de SC electrnico, pero a medida que el gobierno electrnico avanza, estas dos ltimas comienzan a tener un protagonismo mucho mayor. De acuerdo a Peres y Hilbert (2009) el grado de desarrollo del gobierno electrnico se puede evaluar a travs de una base conceptual que lo considera como un proceso evolutivo de mejora en la modernizacin del gobierno que consta de cuatro etapas que van desde la simple oferta de informacin en sitios de Internet del gobierno hasta la completa integracin de los procesos e informacin en los organismos pblicos (vase recuadro siguiente).

RECUADRO X.1 ETAPAS DE LA MODERNIZACIN DE LOS GOBIERNOS En la primera fase, llamada informacin, los gobiernos publican en Internet informacin sobre las actividades de los organismos pblicos y sobre servicios y dems aspectos vinculados al Estado, a la que los ciudadanos pueden acceder a toda hora y desde cualquier lugar con conexin a Internet. En la segunda etapa, denominada interaccin, los gobiernos agregan a la simple entrega de informacin la posibilidad de que los ciudadanos puedan obtener en lnea e imprimir formularios que pueden completar antes de presentarse en las oficinas donde deben efectuar trmites. En la tercera etapa, llamada transaccional, los organismos pblicos ofrecen a los ciudadanos la posibilidad de realizar algunos trmites en lnea, como el envo de formularios completados, consultas sobre saldos pendientes, obtencin de certificaciones necesarias para otros trmites y el pago requerido para la expedicin de determinados permisos. (contina)

180

Eymeri (2000) provee una lista detallada de iniciativas implementadas que incluyen entre otras cosas el desarrollo de un sitio de internet para cada divisin de la administracin pblica que contenga informacin bsica, la provisin de una computadora para cada puesto con acceso a Internet y cuenta de correo electrnico, desarrollos de intranet, etc. (pp. 9).

254

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Recuadro X.1 (conclusin) La cuarta y ltima etapa, que se designa integracin, consiste en la puesta en prctica de un sistema que permite el intercambio fluido y seguro de informacin entre los organismos (interoperabilidad) y la automatizacin de los procesos de verificacin y certificacin de la situacin de los ciudadanos que solicitan un servicio o permiso desde cualquier lugar con acceso a Internet. La interoperabilidad de los sistemas de gobierno electrnico evita desplazamientos de un organismo a otro para obtener certificaciones o realizar pagos y se traduce en un cambio cualitativo en la calidad de la atencin de la administracin pblica que redundan en la reduccin de tiempos y costos para los ciudadanos Fuente: Prez y Hilbert (2009: 242).

La evolucin no se registra de forma simultnea en todos los organismos pblicos. En verdad, la adopcin de las TICs y los cambios administrativos que ellas producen ocurren en diferentes momentos y tienen resultados heterogneos. En un determinado pas puede registrarse la coexistencia de organismos, y de oficinas dentro de ellos, en distintas etapas de evolucin con respecto al uso de las TICs. El nivel de desarrollo del pas depender del nmero de organismos que estn atravesando por cada una de las tres etapas de desarrollo. Avanzar en estas etapas no est exento de inconvenientes. En verdad, Eymeri (2000) hace referencia a la resistencia al cambio, la necesidad de capacitar al personal y al rol de los sindicatos en el grado de aceptacin de la incorporacin de TICs. Es por eso que la implementacin de algunas medidas de gobierno electrnico hayan demorado ms de lo planeado y deseado. En consecuencia, se debe poner especial atencin en la generacin de incentivos claros para que los servidores civiles trabajen en lnea. En Europa, todos los pases realizaron importantes esfuerzos en capacitacin para apoyar la introduccin de las TICs reconociendo que la misma debera estar orientada a pblicos diferentes y con demandas y responsabilidades distintas (Senior staff, webmasters, tcnicos y usuarios) de modo que todos pudieran usar las herramientas en todo su potencial. En trminos de acciones algunos pases realizaron esfuerzos enormes en capacitacin. A modo de ejemplo, en un momento determinado, en Espaa el 70% de la capacitacin vocacional era en TICs (Eymeri, 2000). A pesar del generalizado mayor uso de las TICs en las administraciones pblicas, las diferencias en los resultados obtenidos en cada pas no son menores. Un indicador bsico que se utiliza comnmente es el nivel de equipamiento, esto es qu porcentaje de los SC estn conectados a correo electrnico e Internet. Este indicador a principios de la dcada dio respuestas muy dispares, en parte porque la informacin provista por cada pas era diferente181. A pesar de estos problemas de comparabilidad, las cifras muestran la gran heterogeneidad existente. Solo unos pocos pases avanzados en el norte de Europa entran en la categora donde el creciente uso de las TICs ha tenido efectos concretos y tangibles en la reorganizacin administrativa. Esto llev a reducir la cantidad de puestos de recepcin (mesas de entrada) y a aumentar los puestos de trabajo en el back office ms calificados. Esto tambin ha involucrado la creacin de call centres que centralizan procedimientos, que han convertido a administraciones que antes estaban dispersas en el territorio en una administracin virtual (Suecia es un buen ejemplo de esto). Finalmente, los servicios que no requieren contacto con el pblico en reas densamente pobladas, han podidos ser relocalizados a otras regiones contribuyendo a una distribucin del empleo territorial ms igualitaria. Es interesante sealar que la introduccin de TICs en s mismo no produce una transformacin mgica ni una revolucin interna en el funcionamiento de las administraciones. Solo, como parte de una estrategia global de cambio en la poltica de modernizacin del Estado, requiere de voluntad poltica que no necesariamente est presente en todos los pases. Solo con algo ms armado, las TICs son capaces de generar una administracin en red interconectada en tiempo real y
181

Algunos informaron cantidad de computadoras conectadas en relacin a la cantidad de SC y otros cantidad de computadoras conectadas en relacin al total de computadoras.

255

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

compartiendo de forma transparente el conocimiento. Asimismo, se destacan algunos resultados significativos sobre el aumento de la transparencia y la eficiencia de los gobiernos mediante el uso de sistemas de adquisiciones pblicas electrnicas, lo que muestra que el uso de las TICs tiene importantes repercusiones positivas para la sociedad.

GRFICO X.1 E-GOVERNMENT DEVELOPMENT INDEX182, 2010


0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

Holanda

Islandia

Blgica

Irlanda

Suecia

Italia

Repblica Checa

Dinamarca

Alemania

Portugal

Austria

Reino Unido

Francia

Nueva Zelanda

Noruega

Finlandia

Fuente: UNDESA (2008).

3. Medidas anticorrupcin
Otra dimensin en donde han surgido medidas que involucran al SC es el combate de la corrupcin. La actitud de la sociedad en general hacia la poltica, los polticos, los partidos polticos y los parlamentos revela una creciente desconfianza e insatisfaccin que en muchos pases debilita sus sistemas democrticos. Villoria-Mendieta (2007) argumenta que una de las razones de estas frustraciones y sentimientos est relacionada con la corrupcin. Los actos de corrupcin van mucho ms all del pago de un soborno, sino que incluye abuso de poder, financiamiento ilegal a los partidos polticos, compra de votos, concesin de favores, venta de influencias. Para combatir la corrupcin, los pases europeos han implementado diversas medidas en los ltimos aos enfatizando en la prevencin del lado de la demanda (EU, 2008). Para ello, la OCDE ha identificado una serie de estndares para desarrollar una Infraestructura tica entendida como la combinacin de leyes, instituciones y mecanismos de gestin que ayudan a prevenir la corrupcin y promover la integridad en el servicio pblico. Para empezar y a raz de la aparicin de casos escandalosos de corrupcin varios gobiernos establecieron reglas ms estrictas en tica pblica, mecanismos de prevencin, monitoreo y sanciones ms efectivas (Bossaert y otros, 2001). As varios pases han creado servicios para combatir la corrupcin. En Irlanda se cre la Public Office Commission para prevenir la tenencia ilegal de acciones de empresas a aquellos que tienen responsabilidades en el mbito pblico. En 1993, los franceses crearon el Service Centrale de prevention de la corruption que es un cuerpo interministerial que centraliza y almacena informacin sobre casos de corrupcin y asesora a demanda a autoridades administrativas acerca de ofensas
182

El ndice surge de la encuesta E-Government Survey y contempla una componente de servicios on line, una de infraestructura en telecomunicacin y otra de recursos humanos.

256

Luxemburgo

Hungra

Espaa

Polonia

Grecia

Suiza

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

pasivas o activas. En Alemania, a principios de los noventa se llev adelante una campaa masiva contra actos de corrupcin y en 1997 se sancion una Ley para combatir la corrupcin que aborda las reas ms expuestas a que ocurran hechos de corrupcin tales como: i) adjudicacin de contratos, ii) adjudicacin de concesiones, licencias y autorizaciones, iii) adjudicacin de subsidios. Asimismo, la ley eleva las penalidades para ciertos actos de corrupcin y provee definiciones ms precisas de nuevos actos que constituyen corrupcin como aceptar regalos por parte de los SCs De un modo ms general, cuando se analizan los temas de corrupcin surgen temas de tica y de conflicto de intereses. Acerca de lo primero, Bossaert y otros (2001) sealan que cada vez que un servidor civil toma una decisin con algn grado de autonoma se enfrenta a una serie de alternativas que estn relacionadas a cuestiones ticas183. Por supuesto que la tica, definida en este caso como el sistema de valores que estructuran al comportamiento individual alrededor de estndares morales reconocidos socialmente no son solo un asunto de los sistemas de SC, as es que existen cdigos de tica en diferentes profesiones (bancos, mdicos, etc.). Sin embargo, lo que distingue al SC es que estos tienen a su cargo actividades del Estado dirigidas al inters general. Por otra parte, los servidores civiles cumplen funciones que afectan a ciudadanos que estn en una posicin de dependencia. Esto los deja expuestos de una manera diferente, dado que un ciudadano insatisfecho con la respuesta que un servidor civil le est dando no puede acudir a un competidor sustituto. Por el contrario, en muchos casos debe acudir a un servicio de mediacin y/o iniciar acciones legales. As es que los servidores civiles en el desempeo de sus tareas enfrentan el riesgo de hacerlo de modo discrecional y arbitrario, aunque no siempre eso sea un hecho de corrupcin. Para ordenar y prevenir conductas antiticas que puedan derivar en hechos de corrupcin, varios pases han escrito cdigos de conducta para el SC. Es importante aclarar que la existencia de estos cdigos no asegura su efectivo cumplimiento. De hecho, no todos los pases miembros de la UE han elaborado estos cdigos184. En un plano ms general y de prevencin de la corrupcin, tanto la UE como la OCDE enfatizan polticas orientadas a reducir la posibilidad de que los servidores civiles se encuentren en situacin de conflicto de intereses al momento de tomar sus decisiones (EU, 2008). Villoria-Mendieta (2007) lo define como un conflicto entre el deber pblico y el inters privado de un servidor civil en donde la motivacin privada del servidor puede influenciar su accionar de manera inapropiada e influir en el buen desempeo de sus tareas y obligaciones y deja en claro las diferencias que hay entre ste y corrupcin, dado que no solo no es lo mismo sino que a veces existe conflicto de intereses sin corrupcin y viceversa. No obstante, es cierto que la mayora de los casos de corrupcin aparecen donde un inters privado influye de manera inapropiada en la conducta del servidor civil. As es que varios pases europeos han implementado medidas para minimizar la posibilidad de aparicin de conflictos de intereses como parte de una poltica ms amplia de combate a la corrupcin. Villoria-Mendieta (2007) menciona algunas medidas preventivas comunes a varios pases de la UE185: Restricciones para poseer un empleo adicional al que tienen con el sector pblico Exigencia de realizar una declaracin de ingresos familiares Exigencia de realizar una declaracin de bienes personales Exigencia de realizar una declaracin de bienes familiares Exigencia de realizar de declaracin regalos recibidos

183

184 185

Por ejemplo los maestros cuando evalan a sus alumnos, los policas que ejercen su autoridad al momento de identificar a un infractor de la ley y trabajadores sociales que deben asignar beneficios. Dinamarca, Suecia, Pases Bajos y Finlandia no los han formalizado por escrito. El estudio incluye a Repblica Checa, Hungra, Latvia, Polonia, Francia, Alemania, Italia, Portugal, Espaa y el Reino Unido.

257

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Restricciones y control sobre el lugar de trabajo posterior a la funcin pblica Restricciones personales y familiares para la tenencia de ttulos de propiedad de compaas privadas Fuertes sanciones al uso de informacin confidencial en pos de un inters privado.

Finalmente, existe un conjunto de medidas anticorrupcin implementadas a raz de las reformas en la provisin de servicios pblicos. Boehm (2007) seala que los cambios producidos en sectores de infraestructura tales como el agua, telecomunicaciones, energa y transporte han puesto de manifiesto la necesidad de implementar nuevas medidas, dado que se generaron nuevas interfaces pblicas privadas donde se requiere la aplicacin de regulaciones. El autor seala que debido a las caractersticas tcnicas y econmicas especiales de estos sectores, y tambin a la sensibilidad poltica que tienen, el componente regulatorio es un elemento clave para que los mismos funcionen de manera adecuada. Es en este marco que Boehm (2007) provee un panorama de cmo se pueden introducir medidas anticorrupcin orientadas a los servidores civiles a cargo de los esquemas regulatorios. El xito de las medidas aqu descritas requiere mucho ms que el diseo e implementacin de polticas preventivas y de esquemas de seguimiento, investigacin y sancin. Tal como se mencion antes, muchos pases con reglamentaciones y cdigos de conducta escritos no logran combatir de modo adecuado la corrupcin. Es necesario para ello crear un ambiente de apoyo en la administracin pblica donde la transparencia, y la rendicin de cuentas jueguen un rol esencial. Simplificacin de procedimientos administrativos, reforma regulatoria, gobierno electrnico, y la promocin de una cultura de integridad y de resistencia a la corrupcin en particular deben ser promovidas en reas que estn ms expuestas.

4. Descentralizacin186
La problemtica de la descentralizacin emerge como un punto relevante a considerar en el anlisis de los SCs, ms an teniendo en consideracin que han sido procesos por los que han transitado y an transitan muchos pases de Amrica Latina. Ello es as puesto que los sistemas que han adoptado las jurisdicciones subnacionales han seguido frecuentemente los modelos y las prcticas prevalecientes a nivel central, replicando muchas de sus rigideces y problemticas. Adicionalmente, a nivel subnacional ello se ve potenciado por las escasas capacidades tanto financieras como de recursos humanos que existen en algunos gobiernos locales. Como se desprende del grfico X.2, en los pases europeos los gobiernos subnacionales absorben la mayor proporcin del empleo pblico total. nicamente en Italia, Portugal e Irlanda el gobierno central participa con ms del 50% del empleo pblico. Esta situacin llama la atencin sobre la necesidad de fortalecer las capacidades financieras y de gestin a nivel local como un prerequisito indispensable en la provisin de servicios pblicos descentralizados. En tal sentido, muchos pases de Europa emprendieron acciones para asegurar que los gobiernos locales tuvieran los recursos financieros necesarios. Tal es el caso de Francia, donde el gobierno nacional es responsable de asegurar que los gobiernos locales tengan recursos adecuados para proveer los niveles esperados de servicios pblicos, tanto en volumen como en calidad. Por su parte, en Islandia existen muchos gobiernos locales con variado nmero de habitantes y diferentes capacidades de recaudacin de ingresos, lo que hace necesaria la existencia de un esquema de compensacin financiera manejado a nivel nacional (Rexed, 2008).

186

Esta seccin toma algunos de los argumentos desarrollados en Descentralizacin de los servicios pblicos, cohesin territorial y afianzamiento de la democracia en Amrica Latina que forma parte de este mismo Proyecto y en Rexed (2008).

258

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

GRFICO X.2 EMPLEO CENTRAL Y SUBNACIONAL EN PASES DE EUROPA, 2005 (En porcentajes)
Suecia Alemania Blgica Espaa Finlandia Pases Bajos Austria Hungra Noruega Francia Rep. Checa Italia Portugal Irlanda 0% 10% 20% 30% Central 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Sub-nacional

Fuente: OECD (2009).

Como alternativa, algunos pases han avanzado en la fusin de pequeos gobiernos subnacionales en unidades econmicas viables y mejor aptas para la adecuada provisin de servicios locales, o bien en la asociacin de algunos municipios vecinos para el suministro de servicios puntuales (como los servicios a la ancianidad, limpieza pblica y manejo de residuos, acciones de prevencin de la polucin, deportes, transporte pblico, salud medioambiental, cloacas, agua y electricidad, entre otros). Por otra parte, tambin se est incursionando en una distribucin asimtrica de responsabilidades (Rexed, 2008).

F. Lecciones e implicancias para Amrica Latina


La experiencia de la reforma de los sistemas de SC europeos revisada en el presente estudio provee varios elementos para pensar el caso de Amrica Latina. En primer lugar, las motivaciones experimentadas por los pases desarrollados son aplicables a los pases de la regin. En muchos pases se puede conjeturar que existen las mismas disfuncionalidades en los sistemas que se describen en la tercera seccin quizs con dos agravantes. La magnitud de los cambios necesarios para profesionalizar al SC sean mayores que los que enfrentaban los pases europeos y la disponibilidad de recursos financieros para llevarlos adelante son menores. De este modo, cualquier tipo de reforma en el rea no puede pensarse de manera independiente de la disponibilidad efectiva de recursos con que se cuente para llevarla adelante. La evidencia muestra que las polticas no necesariamente son polticas de gran alcance y coherentes que tocan a todo el sistema de SC. En verdad, se encuentran cambios en distintas reas y direcciones, muchos de estos graduales y no necesariamente motorizados por una gran poltica que los oriente. En base a esto podra afirmarse que reformar de manera gradual es posible y que no es necesario que los pases se embarquen en ideas de reformas excesivamente ambiciosas y por lo tanto menos factibles de ser implementadas. 259

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

El punto anterior insta a elegir por cual dimensin o conjunto de dimensiones aqu planteadas sera ms razonable empezar de acuerdo a los recursos financieros disponibles. Las secciones precedentes han presentado una serie de dimensiones centrales donde los pases europeos han puesto su foco de reforma. La informacin disponible no permite ordenarlas objetivamente de acuerdo al nivel de prioridad y urgencia. Sin embargo, el anlisis que aqu se presenta puede ser til como referencia de qu tipo de soluciones se han explorado para temas concretos. Los casos particulares de la regin, de acuerdo a su realidad nacional, debern hacer su propia priorizacin tanto de las reas de reforma como de posibles medidas. En este sentido, sin que esto signifique darle prioridad, sobre otras dimensiones, la incorporacin de las TICs aparece como una plataforma que puede servir de apoyo al resto de las dimensiones. As es que no parece razonable pensar procesos de reforma de los SC sin la utilizacin de la tecnologa informtica que no solo haga posible un Estado ms eficiente sino tambin su interaccin con la ciudadana. Otro elemento que debe resaltarse es la existencia de brechas entre las polticas (lo escrito y reglamentado) y los hechos concretos. Esta conclusin que se desprende del caso europeo, es igualmente vlida en el caso Latinoamericano. A modo de ejemplo, en materia de anticorrupcin se ha visto la proliferacin de oficinas especficas para investigar temas de corrupcin, establecimiento de cdigos de tica, prevencin de conflicto de intereses, etc. De todos modos, no en todas las situaciones la existencia de un adecuado marco normativo y creacin de instituciones ha derivado en un combate efectivo de la corrupcin. En otras palabras, cambios permanentes y eficaces en los sistemas de SC requieren de una atencin y voluntad poltica que va ms all de las reglamentaciones. Asimismo, teniendo en cuenta que los procesos de reforma demandan perodos prolongados de tiempo, la voluntad poltica de llevar adelante los cambios deber posiblemente trascender a diferentes gobiernos. En muchos casos no existe evidencia suficiente para afirmar de manera inequvoca que los cambios efectuados en los sistemas de SC europeos hayan derivado en mejores resultados. En verdad, se trata de sistemas diferentes en contextos sociales, econmicos y polticos diversos. En consecuencia, como resulta obvio, debe sealarse que no existe un modelo ideal de servicio civil aplicable para todos los casos y todas las circunstancias.

Bibliografa
Bekke, H. y van der Meer, F. (eds) (2000) Civil Service Systems in Western Europe, Edward Elgar, Massachusetts. Boehm, F. (2007) Anti-Corruption strategies as safeguard for public service sector reforms, mimeo. Bossaert, D. (2008) Training and Human Resource Development in the European Union Member States. New Practices and innovative trends, EIPA, Maastrict. Bossaert, D. y Demmke, C. (2003) Deciding Whether to Have a Position or Career System Or Both?, en su libro Civil Services in the Accession States, Maastricht: European Institute of Public Administration, pp. 15-23. Bossaert, D., Demmke, C.; Nomden, K. y Polet, R. (2001) Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments Maastricht: European Institute of Public Administration, 2001, pp. 79-83/253-257. Cardona, F. (2000) Scope of civil Services in European Countries. Trends and Development, Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries (SIGMA), Paris. Demmke, C. (2004) European Civil Services between Tradition and Reform, EIPA, Maastricht. Demmke, C. (2007) Performance assessment in the public services of the EU Member States. Procedure for performance appraisal, for employee interviews and target agreements, EIPA, Maastricht.

260

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Demmke, C., Hammerschmid, G. y Meyer, R. (2008) Measuring individual organizational performance in the public services of UE member States , EIPA, Maastricht. Dussauge Laguna, M (2005) Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusin conceptual, Revista Servicio Profesional de Carrera, nm. 3. Echebarra, K (ed) (2006) Informe sobre la situacin del servicio civil en Amrica Latina, Departamento de desarrollo sostenible, BID, Washington. EU (2008) Background note on public administration reform and anti-corruption, Directoriate General Enlargement, EU, Brussels. Eymeri, J. (2000) The use of information and communication technology in the public administrations of the EU Member States, paper presented at the 35th Conference of the Directors General of the Public Service of the Member States of the European union, Strasbourg, 9-10 November 2000. Fry, G. (2000) The British Civil Service en Bekke, H. y van der Meer, F. (eds) (2000) Civil Service systems in Western Europe, Edward Elgar, Massachusetts. Goetz, K. (2000) The development and current features of the German Civil Service System, en Bekke, H. y van der Meer, F. (eds) (2000) Civil Service systems in Western Europe, Edward Elgar, Massachusetts. Longo, F. (2001) La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad, Dilogo Regional de Poltica, Red de Gestin pblica y transparencia, Documento de Trabajo, BID, Washington. Longo, F. (2003). La calidad de los sistemas de servicio civil en Amrica Latina y el Caribe: una metodologa de evaluacin, artculo presentado en VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003. Mascott Sanchez, M (2006) Sistemas de Servicio Civil: una comparacin internacional. Centro de Estudios Sociales y de opinin Pblica, mimeo, Mxico. Misra, D (2008) Ten guiding principles for E-Civil service, mimeo. OECD (1999) Structure of the civil service employment in seven OECD countries, OECD, Paris. OECD (2009) Government at a Glance 2009. OECD, Paris. Peres, W. y Hilbert, M. (editores) (2009), La sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe Desarrollo de las tecnologas y tecnologas para el desarrollo, CEPAL-IDRC, Santiago. Rami Matas, C y Salvador Miquel (2003) Servicio Civil en Amrica Latina: Reflexiones y Propuestas Tentativas. Rexed, K. (2008), Challenges of human resources management for multi-level government, Public Employment and Management Working Party, OCDE. SIGMA (1997) Public Service Training in OECD Countries, SIGMA Papers, N 16, OECD, Paris. UNDESA (2008) United Nations e-Government Survey 2008 From e-Government to Connected Governance, Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, New York. Van der Meer, F. y Dijkstra, G. (2000) The development and current features of the Dutch Civil Service System, en Bekke, H. y van der Meer, F. (eds) (2000) Civil Service systems in Western Europe, Edward Elgar, Massachusetts. Villoria-Mendieta, M (2007) Conflict of interest policies and practices in nine EU member states: A comparative review, SIGMA Papers N 36, OECD SIGMA, Pars. Ziller, J. (1998) EU Integration and Civil service reform, in SIGMA Papers N 23, OECD, Paris.

261

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

XI. Reforma del Estado y funcionarios civiles: el caso del Brasil

Paulo Fontenele187 y Jos Carlos de Oliveira188

A. Estado y administracin pblica federal en el Brasil


La administracin federal brasilea comprende la Administracin directa y la Administracin indirecta. La Administracin directa est constituida por los servicios integrados en las estructuras administrativas de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y del Ministerio Pblico de la Unin. En el mbito del Poder Ejecutivo, al que conforme la praxis corresponde la mayor parte del servicio pblico federal, la Administracin directa est formada por la Presidencia de la Repblica y los ministerios. En general, estos rganos se dividen en secretaras, que mantienen con ellos una relacin de subordinacin. La Administracin indirecta comprende los siguientes tipos de entidades dotadas personalidad jurdica propia: autarquas, fundaciones pblicas, empresas pblicas y sociedades economa mixta. Estas entidades se vinculan con el ministerio en cuya rea de competencia encuadra su principal actividad, sin una relacin de subordinacin propiamente dicha. La mayora estas entidades se sita en el mbito del Poder Ejecutivo de de se de

Las autarquas son servicios autnomos creados por ley para realizar actividades tpicas de la administracin pblica, cuyo funcionamiento requiere una gestin administrativa y financiera descentralizada. Las fundaciones pblicas son entidades generalmente dotadas de personalidad jurdica de derecho privado, sin fines de lucro, creadas en virtud de autorizacin legislativa para el desarrollo de actividades que no deban ser realizadas por rganos o entidades de derecho pblico. Tienen autonoma administrativa, patrimonio propio administrado por los respectivos rganos de direccin y su funcionamiento se financia con recursos de la Unin y otras fuentes. Las empresas pblicas son entidades dotadas de personalidad jurdica de derecho privado, con patrimonio propio y capital exclusivo de la Unin, creadas por ley para la explotacin de una actividad econmica que el gobierno sea llevado a ejercer por motivos de contingencia o conveniencia administrativa. Pueden adquirir cualquiera de las formas admitidas en el derecho brasileo.

187

188

Consultor independiente y profesor asociado del Curso de Maestra en Economa del Sector Pblico de la Universidad de Brasilia. Consultor independiente y profesor de la Universidad de Brasilia.

263

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

Las sociedades de economa mixta son entidades dotadas de personalidad jurdica de derecho privado, creadas por ley para la explotacin de una actividad econmica bajo la forma de sociedad annima, la mayora de cuyas acciones con derecho a voto pertenecen a la Unin o a una entidad de la Administracin indirecta. Si bien cada una de las categoras de la Administracin indirecta est bien definida desde el punto de vista conceptual, la clasificacin de una determinada autarqua, fundacin o empresa pblica en una de ellas no siempre obedece a un criterio lgico. Por ejemplo, existen universidades federales que son autarquas y otras que son fundaciones pblicas, no obstante desempeen funciones idnticas. Del mismo modo, existen algunas empresas pblicas que, adems de no tener por finalidad la produccin de bienes o servicios, se financian casi exclusivamente con recursos del Tesoro Nacional y, en consecuencia, deberan clasificarse como autarquas o fundaciones.

B. Evolucin de la administracin pblica brasilea


La administracin pblica brasilea sufri grandes transformaciones en los ltimos 80 aos, que derivaron en la profesionalizacin de los funcionarios pblicos y en el surgimiento y la consolidacin de instituciones eficaces y modernas en varios sectores. Esas transformaciones, que de todos modos no alcanzaron a la totalidad del sector pblico, fueron el resultado de cuatro grandes reformas, orientadas por distintas concepciones de Estado. La primera y ms importante de ellas, realizada en el primer Gobierno Vargas (1930-1945) marc la ruptura con el Estado oligrquico y patrimonialista que caracterizaba a la llamada Primera Repblica y dio origen a un Estado Burocrtico-Emprendedor. El objetivo de esta reforma era la creacin de una burocracia de tipo weberiano, basada en el principio del mrito profesional y regida por reglas impersonales. Se introdujo la obligatoriedad del concurso pblico de pruebas para la asignacin de los cargos pblicos y se garantiz la estabilidad de los funcionarios contra despidos arbitrarios. Se cre el Departamento Administrativo del Servicio Pblico (DASP), directamente subordinado al presidente de la Repblica, con las siguientes atribuciones: organizacin del servicio pblico, poltica del personal civil de la Unin, elaboracin y seguimiento de la ejecucin del presupuesto de la Unin, estandarizacin de las compras gubernamentales y racionalizacin de los mtodos y procesos de la administracin pblica. La finalidad de la segunda reforma, realizada a inicios del perodo de los gobiernos militares y consagrada en el Decreto Ley N 200 de 1967, era modernizar la administracin pblica para dar origen a un Estado Gerencial-Desarrollista. Para desempear mejor sus tareas y evitar las limitaciones y la lentitud de la Administracin directa, el gobierno federal recurri a la Administracin indirecta, cuya autonoma administrativa y financiera aument en forma considerable. Con respecto al personal del servicio pblico, la Administracin directa continu bajo las reglas del DASP, incluida la exigencia de concurso pblico. En la Administracin indirecta se cre un gran nmero de fundaciones, empresas pblicas y sociedades de economa mixta, cuyo personal se contrataba en el marco de la Consolidacin de las Leyes del Trabajo (CLT), legislacin laboral aplicable al sector privado, sin la exigencia de concurso pblico189. En 1980, el nmero de empleados en esas entidades lleg a 1,3 millones de personas, cuya remuneracin corresponda al 14% del ingreso del trabajo en el producto interno bruto (PIB)190. En el cuadrienio 1980-1983, los gastos globales realizados por el conjunto de las entidades de la Administracin indirecta eran 3,5 veces mayores que los del presupuesto de la Unin191.

189

190 191

No obstante, algunas empresas pblicas y sociedades de economa mixta preexistentes continuaron contratando su personal mediante concurso pblico. Vase BRASIL, Secretara de Planificacin, Secretara de Control de Empresas Estatales (1981), pgs. 36 y 61. Vase BRASIL, Secretara de Planificacin, Secretara de Control de Empresas Estatales (1985), pg. 13.

264

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

La poltica fiscal para el afianzamiento de las democracias

En 1974 se realiz por primera vez una definicin de carreras de Estado en el Poder Ejecutivo Federal (Ley N 6.185), que estableca un tratamiento diferenciado para los funcionarios que desempearan funciones inherentes a actividades de Estado, sin correspondencia en el sector privado, en las reas de seguridad pblica, diplomacia, tributacin, recaudacin y fiscalizacin de tributos federales y aportes previsionales, y en el Ministerio Pblico. Los derechos y deberes de estos funcionarios, que seran admitidos en el servicio pblico por medio de concurso pblico y gozaran de estabilidad en el cargo, se definan en un estatuto propio. Los dems funcionarios pblicos solamente seran admitidos sobre la base de la CLT, sin los derechos de huelga y sindicalizacin. La tercera reforma, introducida por la Constitucin de 1988, dio origen a un Estado Burocrtico-Distributivo-Corporativista. La prioridad de la actuacin del Estado pas de la creacin de condiciones para el desarrollo nacional a la distribucin del ingreso. Con respecto a la administracin pblica, la Constitucin de 1988 supuso una contrarreforma, con la que se trat de recrear en forma extempornea una burocracia clsica centralizadora, conforme el ideal de los aos treinta. La autonoma financiera y administrativa de las autarquas y fundaciones se elimin casi totalmente y estas pasaron a recibir un tratamiento idntico al de las entidades de la Administracin directa. En relacin con el personal civil, mediante la Ley N 8.112 de 1990 se cre el Rgimen Jurdico nico (RJU) previsto en la Constitucin, con el que se estandarizaba la poltica de personal en la Administracin directa, las autarquas y fundaciones y se eliminaba la flexibilidad que exista para la contratacin de personal en el marco de la CLT192. El concurso pblico, que ya era obligatorio en la Administracin directa y en las autarquas, se extendi a todos los cargos y empleos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Ministerio Pblico de la Unin, los Estados, el Distrito Federal y los municipios, alcanzando a las fundaciones, empresas pblicas y sociedades de economa mixta. La cuarta y ltima reforma del Estado brasileo fue realizada por el Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), con miras a la creacin de un Estado Gerencial-Regulador. En este nuevo papel, el Estado dej de ser el responsable directo por el desarrollo nacional para pasar a desempear la funcin de promotor y regulador de ese desarrollo, superando el paradigma que, con algunas modificaciones, estaba vigente desde el Gobierno Vargas. En cuanto a la administracin pblica, cabe mencionar la fijacin de lmites para el gasto en personal en todos los Poderes de la Unin, los Estados y municipios, y la modificacin del RJU del personal de la Administracin directa, las autarquas y fundaciones pblicas; la creacin de agencias reguladoras hasta entonces inexistentes en el Brasil en importantes sectores, entre ellos telecomunicaciones, energa elctrica, petrleo, agua y transporte; y la profundizacin del proceso de privatizacin, con la venta de importantes empresas estatales. Esas medidas modificaron el nmero, la composicin y las funciones de los rganos de la administracin pblica. Se elabor el Plan director de reforma del aparato del Estado (1995), con el cual se estructur la administracin pblica en cuatro sectores: i) un Ncleo estratgico, con funciones de gobierno en sentido amplio, responsable de la elaboracin y el cumplimiento de las leyes y polticas pblicas; ii) un Ncleo de actividades exclusivas del Estado, responsable por los servicios que solo el Estado puede realizar, como por ejemplo la cobranza y fiscalizacin de impuestos, el servicio diplomtico y la polica; iii) un Ncleo de servicios no exclusivos, en el cual el Estado y el sector privado actuaran simultneamente, como por ejemplo en el caso de las universidades y los hospitales; iv) un Ncleo de produccin de bienes y servicios para el mercado, en el que actuaran las empresas pblicas y las sociedades de economa mixta. Las autarquas y fundaciones se transformaran en nuevos tipos de organizacin, con amplia libertad para administrar sus recursos humanos, materiales y financieros y regidas por contratos de gestin con indicadores de desempeo definidos pr