Revista0107 Tcu PDF

ANO 36. NMERO 107.
JAN/DEZ 2006
Copyright 2006, Tribunal de Contas da Unio Impresso no Brasil / Printed in Brazil Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.
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Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa Revista do Tribunal de Contas da Unio - v.1, n.1 (19701970Trimestral De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976 a 1988, semestral. ISSN 0103-1090 1. Direito - Peridicos - Brasil. Tribunal de Contas da Unio. CDU 340.142 (81) (05) CDD 340.605 ) - Braslia: TCU,
Editorial Editorial
Guilherme Palmeira
Ao iniciar uma nova gesto do Conselho Editorial da Revista do Tribunal de Contas da Unio, tenho a oportunidade de apresentar esta edio especial referente ao exerccio de 2006, que d continuidade ao produtivo trabalho desenvolvido pelo eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues. Neste momento vivido pelo Pas, em que a atuao das suas instituies questionada, a existncia de Cortes de Contas autnomas e capacitadas para o desempenho do seu papel constitucional de fiscalizar a boa e regular aplicao dos recursos pblicos fundamental na tarefa de orientao dos gestores nas lides administrativas, assim como na correo de eventuais desvios por eles cometidos. Exatamente por isso avulta de importncia a Revista do TCU, na qual esta Corte de Contas se prope a divulgar artigos que versam sobre temas diretamente relacionados com o controle externo, contribuindo, assim, para o debate, a divulgao e a consolidao das mais diversas idias acerca da gesto da coisa pblica, bem como para subsidiar os cidados com informaes que permitam o exerccio do controle social sobre os atos dos agentes pblicos. Em tal contexto, esta edio mostra-se profcua na diversidade de assuntos tratados pelos seus autores, que abordam desde aspectos estritamente legais no mbito do controle, passando pelo nepotismo, examinando aspectos da responsabilidade fiscal, e chegando aos sistemas de informao governamentais. No presente nmero, a seo Destaque coube ao Ministro Emrito Luz Octvio Gallotti, ex-Presidente do Tribunal de Contas da Unio e do Supremo Tribunal Federal. Em seu artigo, o Ministro Gallotti discorre, com peculiar maestria, sobre a apreciao, pelo TCU, da legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e penses, abordando o tema com muita propriedade e examinando-o em confronto com o princpio do contraditrio, com a decadncia administrativa e o decurso do tempo. Na Seo Doutrina, sobrelevam os textos da lavra da expert em Auditoria de Sistemas de Informao Cludia Augusto Dias, ao propor uma metodologia de avaliao do Governo Eletrnico, e o de Luiz Geraldo Santos Wolmer e James Anthony Falk, que estudam o caso do Distrito Sanitrio III de Recife no tocante disponibilidade e ao uso de informaes para o exerccio do controle social. Renato Jorge Brown Ribeiro avalia, em seu artigo, a possvel atuao do Poder Legislativo frente questo das obras inacabadas e, j sob os auspcios da Emenda Constitucional n 45, de 2004, Carlos Wellington Leite de Almeida examina a atuao do controle externo no combate ao nepotismo. Carlos Eduardo de Queiroz Pereira aborda aspectos da atividade correicional no mbito do TCU, ao passo que Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt aborda aspectos da estrutura e aplicaes de reviso analtica em auditoria. Tenho a certeza de que a Revista do TCU continuar a se aprimorar, visando consolidar-se como abalizada fonte de consulta, em especial devido riqueza das colaboraes trazidas e a autoridade dos seus diversos autores. Como Supervisor do Conselho Editorial da Revista, fao votos que os leitores compartilhem dessa opinio.
Guilherme Palmeira Ministro do TCU e seu Vice-Presidente. Presidiu a Corte entre 5 de setembro e 31 de dezembro de 2006.
Sumrio Sumrio
Destaque As concesses de aposentadoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo Luiz Octavio Gallotti Doutrina A Correio no Tribunal de Contas da Unio Carlos Eduardo de Queiroz Pereira Controle Externo e combate ao nepotismo Carlos Wellington Leite de Almeida Responsabilidade fiscal: adequao oramentria e financeira da despesa1 Cibele Sebba Gontijo Campello, Clzia Freitas dos Santos Arajo Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao Cludia Augusto Dias Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt As despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino Flavio C. de Toledo Jr., Srgio Ciquera Rossi A Contratao de Obras e Servios de Engenharia por meio de Prego Lafaiete Luiz do Nascimento Parcerias Pblico-Privadas: o Controle Externo atuando em crticas e polmicas fronteiras Luis Wagner Mazzaro Almeida Santos Disponibilidade e uso de informaes para Controle Social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife Luiz Geraldo Santos Wolmer, James Anthony Falk Possibilidades de atuao do Poder Legislativo frente questo das obras inacabadas Renato Jorge Brown Ribeiro As distores na estimativa dos investimentos pblicos decorrentes dos critrios de contabilidade dos governos Srgio Wulff Gobetti Jurisprudncia ndice de Assunto ndice de Autor Endereos do TCU 7 7
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A capa desta edio retrata, em vista area, o amplo jardim interno do prdio principal da sede do Tribunal de Contas da Unio em Braslia, Distrito Federal. O projeto de Roberto Burle Marx, que tambm idealizou os espelhos dgua e cascatas que circundam o prdio, assim como painis de azulejos localizados no mezanino do edifcio. Inaugurada em 1975, quando o TCU se transferiu do prdio anexo ao Palcio da Justia, e onde, desde ento, est instalado, a construo tem projeto arquitetnico de Ricardo Alvarenga e conta com seis pavimentos. Tem formato quadrado, fachadas modulares brancas, formadas por quadrados concntricos vazados, em contraste com os vidros escuros das varandas que circundam os quatro pavimentos superiores. Abriga os gabinetes de ministros e demais autoridades da Casa, algumas assessorias e unidades tcnicas da Secretaria do Tribunal, o Museu do TCU, o Espao Cultural Marcantonio Vilaa, a Biblioteca Ministro Ruben Rosa e o Auditrio Ministro Pereira Lira. Os quadrados concntricos utilizados como elementos grficos no design da Revista do TCU, desde sua reformulao, em 2003, remetem s fachadas do prdio. Outras assessorias, unidades tcnicas e secretarias instalam-se nos edifcios anexos, projetados por Oscar Niemeyer e inaugurados em 1998. O Instituto Serzedello Corra situa-se na Asa Norte, em Braslia e as Secretarias Regionais de Controle Externo nas capitais dos estados.
Destaque Destaque
Destaque
As concesses de aposentadoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo

Luiz Octavio Gallotti
A apreciao, pelo Tribunal de Contas, da legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e penses tradio do regime constitucional republicano no Brasil, compreendida na competncia geral daquela Corte desde a sua criao e especificada, em inciso prprio, a partir da Carta de 1946 (art. 77, III). A essa poca, sempre que tivesse a recusa do Tribunal motivo outro que no a falta de crdito ou a imputao a crdito imprprio, era facultado ao Presidente da Repblica autorizar a despesa impugnada, com recurso de ofcio para o Congresso Nacional (art. 77, 3). Com o advento da Constituio de 1967 e sua Emenda n 1, de 1969, aboliu-se a prtica do registro sob reserva, mas, ainda assim, pretendeu o Presidente Ernesto Geisel ressuscitar expediente anlogo, sob a nova roupagem da sustao de ato do Tribunal ad referendum do Congresso, mas foi esse recurso fulminado pelo Supremo Tribunal no julgamento do Mandado de Segurana n 19.973 (RJ 77/29). Da, o se haver enxertado, quando da outorga da Emenda Constitucional n 7, de 13 de abril de 1977, dispositivo estranho sua finalidade (reforma judiciria), para auto dotar-se o chefe de Estado da almejada prerrogativa, antes recusada pela Suprema Corte (nova redao do 8 art. 72). Enfim, expurgada essa excrescncia pela Constituio de 1988, voltou a ser definitivo o ato de registro, pelo Tribunal de Contas, das concesses de reformas, aposentadorias e penses (art. 70, III), salvo, naturalmente, a reviso judicial. II Simplesmente dirigido aos acusados desde a Carta de 1934, o direito ampla defesa (e, j agora, ao contraditrio) passou a ser apangio dos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral (C. F. 1988, art. 5, LV).
Luiz Octavio Gallotti Ministro Emrito do TCU
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S
III
IV Concedida a aposentadoria, o ato da Administrao submetido ao Tribunal de Contas para exame de legalidade e conseqente registro (ou recusa deste), nos termos do art. 71, III, da Constituio. No mbito do Tribunal, a semente de eventual objeo pode assomar nos rgos internos de assessoramento, ou na intuio do relator, quando no somente aflorar no prprio debate do Colegiado (sesso da Cmara ou Pleno), sem que se possa, at na prtica, materialmente, cogitar de ensejo processual para intercalar, no curso do procedimento, um espao em que se pudesse exercer o hipottico e invivel contraditrio, salvo em grau dos embargos declaratrios e do pedido de reexame, ambos facultados, com efeito suspensivo, pela Lei Orgnica e pelo Regimento do Tribunal de Contas da Unio. Compreende-se, ento, que assim venha decidindo o Supremo Tribunal:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSO. TCU: JULGAMENTO DA LEGALIDADE: CONTRADITRIO. DECADNCIA. I. O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade da concesso de aposentadoria ou penso, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituio Federal, art. 71, III, no qual no est jungido a um processo contraditrio ou contestatrio. II. Precedentes do Supremo Tribunal: MS 24.859/DF e MS 24.784/PB, Ministro Carlos Velloso, DJ de 27.8.2004 e 25.6.2004. III. Inaplicabilidade, no caso, da decadncia do art. 54 da Lei 9.784/1999. IV . A acumulao de penses somente permitida quando se tratar de cargos, funes ou empregos acumulveis na atividade na forma permitida pela Constituio. RE 163.204/SP, Ministro Carlos Velloso, DJ de 31.3.1995.
Sucede que, desde antes do advento da atual Carta poltica, j dava o Supremo Tribunal Federal interpretao extensiva garantia da ampla defesa e do contraditrio, fazendo-a transcender o campo do processo penal e aplicando-a, tambm, a hipteses como as dos processos disciplinares administrativos e aos de tomada ou prestao de contas. O alargamento da garantia significou, assim, na prtica, a sua extenso ao mbito do direito processual civil e ao administrativo, mas sempre subordinada, como decorre do texto expresso da Constituio, existncia de uma acusao ou um litgio.
Ao longo de toda a evoluo da competncia constitucional do Tribunal de Contas, para a apreciao das concesses, que de incio procurei sumariar, dominou, na doutrina e na jurisprudncia, o juzo assente, segundo o qual os atos administrativos, dessa espcie, submetidos ao Tribunal, configuram atos complexos, ou seja, produzidos pelo concurso sucessivo de manifestao da vontade proveniente de dois rgos diferentes. Por isso, j na primeira edio de suas Smulas, pronunciou o Supremo Tribunal, em sesso de 13 de dezembro de 1963, o enunciado de n 6, que nega a produo de efeitos da anulao unilateral, pela Administrao, da aposentadoria aprovada pelo Tribunal de Contas, proposio essa que guarda, como premissa bvia e necessria, a da complexidade do ato de concesso. Essa tem sido a constante jurisprudencial do Supremo Tribunal, como, apenas para exemplificar, atesta o Ministro Carlos Velloso na qualidade de relator do Mandado de Segurana n 25.256, ao proclamar que o ato da aposentadoria um ato complexo que somente se aperfeioa com o registro perante a Corte de Contas: RE 195.861/ES, Ministro Marco Aurlio, DJ de 17.10.1997; MS 23.665/DF, Ministro Maurcio Corra, DJ 20.9.2002 (sesso de 10.11.2005, ementa in DJ de 24.3.2006).
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V . MS indeferido. (MS 25.256, rel. Ministro Carlos Velloso).
VI , ainda, em face da complexidade do ato de concesso da aposentadoria que tem o Supremo Tribunal, iterativamente, afastado a alegao, pelos servidores impetrantes, de decadncia administrativa, pelo decurso do prazo de cinco anos entre a prolao do ato da Administrao e a deciso denegatria da Corte de Contas. Bem elucidou a questo o Ministro Carlos Velloso, na condio de relator do Mandado de Segurana n 25.440, indeferido pelo Plenrio, em sesso de 15.12.2005:
A preliminar argida pela impetrante no tem procedncia. que o ato administrativo da aposentadoria, j reconheceu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 23.665/DF, Relator Ministro Maurcio Corra, ato complexo, que somente se completa com a manifestao do Tribunal de Contas (CF. art. 71, III). Assim, no h falar que teria ocorrido, no caso, a decadncia do direito da Administrao de anular o ato, na forma do disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999. (sesso de 15.12.2005, ementa in DJ 28.4.2006).
Sem ofensa ao princpio do contraditrio e da ampla defesa, cumprem-se, destarte, o rito constitucional (art. 71, III) e a legislao ordinria que lhe d execuo, em plena conformidade com o devido processo legal adequado espcie. V O que acaba de ser dito acerca do papel do contraditrio no processo das concesses de aposentadorias, reformas e penses prprio do quotidiano em que exerce o Tribunal de Contas o primeiro julgamento da legalidade do ato da Administrao. No caso, todavia, de cancelamento, pelo Tribunal, de registro do ato j apreciado, pode-se, a sim, divisar a gnese de um litgio, haurido do confronto entre a situao amparada pelo registro anterior e o fundamento que se lhe oponha, em grau de reviso. Da haver o Supremo Tribunal deferido o pedido do Mandado de Segurana n 24.268 (DJ 17-9-2004), tendo o Ministro Seplveda Pertence realado, com a agudeza habitual, a peculiaridade da espcie em pauta:
Uma coisa , no processo de concesso da aposentadoria ou da penso o Tribunal decidir da sua legalidade, porque isso integra o processo de formao administrativa do ato concessivo. Outra coisa , depois de julgada legal a concesso da aposentadoria e da penso, vir o Tribunal a cancel-la, sem ouvir o titular, da situao criada h dezoito anos. (sesso de 5.2.2004).
Acresce que, em seu art. 69, estabelece a mesma Lei n 9.784/99, acima citada, que os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta lei. Processo especfico de extrao constitucional, , sem dvida, o da apreciao das concesses da aposentadorias, reformas e penses pelo Tribunal de Contas, a permanecer regido por sua Lei Orgnica e Regimento Interno.
"...o ato da aposentadoria um ato complexo que somente se aperfeioa com o registro perante a Corte de Contas:..."
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VII Em se tratando aqui, como repetidamente lembrado, da realizao de um ato complexo, parece evidente que o simples decurso de tempo entre uma e outra etapa de sua formao tambm no pode resultar na transformao, em definitivo, do ato inicial incompleto da manifestao da vontade do primeiro rgo a pronunciar-se. No haver, ento, um ato jurdico perfeito (seno imperfeito ou carente de aperfeioamento), a consagrar o suposto direito adquirido do aposentado, pensionista ou reformado. Caso contrrio, onde ficaria, ento, o cumprimento do postulado constitucional que prescreve a apreciao das concesses em causa pelo Tribunal de Contas da Unio? Chegou-se, at, a conceber, no af de emprestar cunho definitivo ao ato incompleto, a comparao dos efeitos deste com os do tempo de posse, suscetvel de gerar a aquisio do direito real. Prova demais, entretanto, o adminculo, pois, mesmo nas hipteses de maior relevncia social ali tratadas, vedada, pela Constituio Federal, a possibilidade da aquisio de imveis pblicos por usucapio (art. 183, 3 e art. 191, pargrafo nico). A segurana jurdica, a confiabilidade da Administrao, decorrem do aperfeioamento de seus atos segundo as competncias constitucionais e as prescries legais; no de fatos consumados, com supresso das formalidades essenciais, como se fossem o meio idneo de perpetuar despesas pblicas irregulares.
VIII Das consideraes acima expendidas, lcito extrair as seguintes concluses: 1) falta de caracterizao de um litgio, no h ensejo para abertura do contraditrio na atuao do Tribunal de Contas, ao apreciar, vez primeira, a legalidade da concesso das aposentadorias, reformas e penses, no exerccio de sua competncia constitucional (art. 71, III), em obedincia ao devido processo legal; 2) s quando se trate de um segundo julgamento para cancelar, em grau de reviso, a concesso j registrada, surgir, ento, a gnese do litgio, capaz de propiciar o direito ao contraditrio e ampla defesa; 3) sendo um procedimento de formao complexa o da concesso das aposentadorias, reformas e penses, no h falar em decadncia administrativa (art. 54 da Lei n 9.784/99) pelo transcurso de cinco anos da data do ato unilateral, incompleto, da Administrao, pendente da apreciao do Tribunal de Contas, sendo, ainda, de notar que exclui a lei citada, (art. 69) de seu mbito de aplicao, processos especficos, como os ora cogitados, a continuarem regidos por legislao prpria; 4) no suscetvel, o simples decurso de tempo, de suprir, infringir ou precluir o desempenho da competncia constitucional do Tribunal de Contas, de modo a perpetuar a fluncia da despesa pblica com aposentadorias, reformas ou penses reputadas irregulares.
Doutrina Doutrina
Doutrina
A Correio no Tribunal de Contas da Unio

Carlos Eduardo de Queiroz Pereira
INTRODUO
A Correio no Tribunal de Contas da Unio foi tema de conferncia por ns proferida em evento realizado no Tribunal de Contas do Estado do Paran. O presente artigo origina-se do roteiro que, na ocasio, orientou a nossa conferncia. Alteraes foram realizadas em razo de mudanas ocorridas na estrutura organizacional da Secretaria do TCU, disciplinadas na Resoluo-TCU n 199/2006. Objetiva-se neste trabalho descrever a atuao da Corregedoria do TCU, sob os aspectos normativo e prtico, considerando-se as peculiaridades das funes correicionais de outros tribunais de contas brasileiros. A partir da definio etimolgica de correio, aduz-se que seu fundamento, na Administrao Pblica, reside nos poderes hierrquico e disciplinar, cabendo ressalvar que as competncias correicionais no abarcam todas as competncias derivadas desses poderes. Em alguns rgos, a funo correicional atribuda a uma unidade exterior ao escalonamento vertical no qual se hierarquizam as demais unidades a Corregedoria , cujo alcance da competncia deve ser traado pela lei ou normativos prprios. Corregedorias de alguns tribunais de contas brasileiros absorvem competncias atribudas, no TCU, a outras unidades de sua estrutura organizacional, a exemplo das funes de ouvidoria, de controle interno e at de controle externo. Traadas as bases nas quais se fundamentam as atribuies da Corregedoria do TCU, dispe-se, neste artigo, a respeito dos aspectos normativos e prticos de sua atuao, que pode ser dividida em duas grandes reas. A primeira, correies e inspees , e a segunda, procedimentos disciplinares.
Carlos Eduardo de Queiroz Pereira servidor do TCU, Diretor-Geral do Instituto Serzedello Coora e ex-chefe de gabinete do Corregedor do TCU.
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Cabe destacar que as finalidades da Corregedoria do TCU, consoante as normas internas de competncia, mantm total sintonia com os propsitos institucionais do rgo, pois que se concretizam, sobretudo, no contribuir para o aperfeioamento das atividades e processos de trabalho, dentro de padres ticos e na conformidade normativa, e para o alcance das metas definidas nos planos institucionais.
1. CORREIO FUNO ADMINISTRATIVA INERENTE AOS PODERES HIERRQUICO E DISCIPLINAR
Cabe logo esclarecer que, embora todo ato de correio, na Administrao Pblica, resulte do exerccio dos poderes hierrquico e disciplinar, nem toda ao que deriva daqueles poderes corresponde a um ato de correio. Em outras palavras, as competncias correicionais no abarcam todas as competncias derivadas dos poderes hierrquico e disciplinar.
Etimologicamente, correio tem origem no latim correctione, de cuja raiz tambm provm corrigere, de onde deriva, no portugus, correger, ou corrigir, reparar, consertar1. Na Administrao Pblica, aduz-se ter a correio sua razo de ser no poder hierrquico e no poder disciplinar; este correlato com aquele, mas eles no se confundem. Do poder hierrquico decorre a prerrogativa da Administrao, por meio dos agentes superiores, de distribuir e escalonar suas funes executivas2 e, relativamente aos subordinados, dar ordens, fiscalizar, rever, delegar e avocar3. Tem como objetivo a organizao da funo administrativa4. O poder disciplinar resulta do sistema hierrquico, do qual deflui o efeito de os agentes superiores poderem exigir que a conduta daqueles de nvel inferior seja adequada aos mandamentos legais, sob pena de, se tal no ocorrer, serem os infratores sujeitos s respectivas sanes5, observado o devido processo legal. Correio, portanto, uma funo administrativa; na Administrao Pblica, inerente aos poderes hierrquico e disciplinar.
2. CORREIO E CORREGEDORIA
Correio uma funo administrativa, cujo exerccio, observado o sistema hierrquico, de regra, cabe aos agentes superiores, relativamente aos que lhe so subordinados, com fundamento nos poderes hierrquico e disciplinar. Em alguns rgos da Administrao, essa funo atribuda a uma unidade exterior ao escalonamento vertical das demais unidades e agentes; em via de regra, Corregedoria. Essa medida busca a imparcialidade, a iseno das paixes que geralmente se sobrepem necessria lucidez nas relaes hierrquicas diante de uma suposta infrao disciplinar ou insubordinao. Busca, ainda, a viso crtica, de quem est de fora do processo executivo, sob o desempenho e a efetividade da atuao administrativa. Para isso, a Corregedoria no se insere na cadeia hierrquica da organizao. Ningum lhe superior, nem subordinado. Valendo-se de posio eqidistante e privilegiada da estrutura da organizao, contribui para o atingimento da regularidade, da eficincia e da eficcia das aes das Cortes de Contas.6
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CORREIO. MEIRELLES, p. 105. ALEXANDRINO, p.135. CARVALHO FILHO, p. 52. CARVALHO FILHO, 55. CCOR.
DOUTRINA 3. CORREIO E SEU ALCANCE
Conforme esclarecido acima, as competncias correicionais no abarcam todas as competncias derivadas dos poderes hierrquico e disciplinar, a despeito de aquelas serem inerentes a tais poderes. Por exemplo, no concerne correio distribuir e escalonar as funes executivas da organizao, decidir questes prprias da gesto administrativa, exercer prerrogativas tpicas das relaes hierrquicas, dar ordens, rever atos anulando-os ou revogando-os, delegar ou avocar competncias, embora contribua para o aprimoramento das atribuies da organizao. A correio geralmente no arroga a si a autoridade julgadora em processos disciplinares, conquanto possa caber-lhe conduzir ou relatar esses processos a quem detm essa competncia. A partir dessas consideraes, cabe Administrao, no uso do poder regulamentar, delimitar o exato alcance das funes correicionais, que pode ser mais ou menos amplo, conforme a estrutura organizacional e a distribuio das demais competncias s outras unidades do rgo. Nos Tribunais de Contas, h certas peculiaridades nas competncias das Corregedorias. Algumas, alm das funes que lhes seriam essencialmente prprias, exercem atribuies de ouvidoria, de controle interno, de controle externo, de consultoria jurdica, de controle estatstico de processos nos gabinetes e unidades tcnicas, entre outras.
4. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E COMPETNCIAS
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Em certa medida, o exame da estrutura organizacional e das competncias de algumas unidades internas permite compreender, por excluso, as competncias da Corregedoria do TCU, o que certamente no implica caber-lhe competncia residual. As competncias a seguir descritas, atribudas a diferentes unidades da Secretaria do TCU, so absorvidas por algumas Corregedorias de Tribunais de Contas. A Ouvidoria do TCU vincula-se Secretaria-Geral da Presidncia, tendo por finalidade receber sugestes de aprimoramento, crticas, reclamaes ou informaes a respeito de servio prestado pelo Tribunal, de ato de gesto ou administrativo praticado por agente pblico jurisdicionado ao TCU, bem como informaes referentes a indcios de irregularidades no uso de recursos pblicos, sem prejuzo das denncias e representaes encaminhadas diretamente s unidades tcnicas subordinadas Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex). Supervisionar a correta gesto oramentrio-financeira e patrimonial do TCU, sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, eficincia e eficcia, cabe Secretaria de Controle Interno (Secoi), unidade de assessoramento especializado, vinculada Presidncia. Analisar as proposies relativas a estrutura, organizao e funcionamento das unidades da Secretaria do Tribunal, elaborar os relatrios institucionais e de gesto, abarcando o controle estatstico dos processos nos Gabinetes de autoridades e nas unidades tcnicas, compete Secretaria de Planejamento e Gesto (Seplan), unidade de apoio estratgico. Supervisionar as atividades e propor diretrizes inerentes ao controle externo, compete Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), a cujas diversas unidades tcnicas subordinadas incumbe, alm da instruo processual e das fiscalizaes, monitorar o cumprimento das deliberaes do Plenrio, das Cmaras e dos relatores. Fiscalizar e avaliar programas de Governo compete Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo (Seprog), e realizar anlises sistmicas e econmicas de programas de Governo, da dvida pblica, da arrecadao, da renncia de receita, das transferncias constitucionais e da dvida ativa, para assessorar o relator das contas do governo, incumbe Secretaria de Macroavaliao Governametal (Semag); ambas subordinadas Segecex. Exarar parecer sobre questo jurdica suscitada em processo submetido a sua anlise e acompanhar e prestar informaes necessrias instruo de aes judiciais de interesse do Tribunal, inclusive mandados de segurana impetrados contra ato ou deliberao do Tribunal, competncia da Consultoria Jurdica (Conjur), tambm vinculada Secretaria-Geral da Presidncia.
correio
DOUTRINA 5. CORREIO NO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO 5.1 PREVISO NORMATIVA 5.1.1 LEI ORGNICA DO TCU (LEI N 8.443/1992) 5.1.3 RESOLUO-TCU N 159/2003
A Resoluo-TCU n 159/2003 dispe sobre a atuao do Corregedor: finalidades, competncias, organizao, normas de correies e inspees e de procedimentos disciplinares.
5.1.3.1 GABINETE DO CORREGEDOR
A Corregedoria do Tribunal de Contas da Unio tem previso na Lei Orgnica, sendo as funes de Corregedor exercidas pelo Vice-Presidente.
Art. 69. (...) 2 O Vice-Presidente substituir o Presidente em suas ausncias ou impedimentos e exercer as funes de Corregedor, cujas atribuies sero as estabelecidas no Regimento Interno.
5.1.2 REGIMENTO INTERNO
O apoio tcnico e administrativo ao Corregedor prestado pelo Gabinete do Corregedor, cuja lotao composta por servidores do quadro permanente da Secretaria do Tribunal.
O Regimento Interno do TCU elenca, de forma aberta, incumbncias da funo de Corregedor:

5.1.3.2 FINALIDADES DA ATUAO DO CORREGEDOR
Art. 31. Compete ao Vice-Presidente: (...) III exercer as funes de Corregedor; (...) Art. 32. Incumbe ao Vice-Presidente, no exerccio das funes de Corregedor: I exercer os encargos de inspeo e correio geral permanentes; II relatar os processos administrativos referentes a deveres dos membros do Tribunal e dos servidores da Secretaria; III auxiliar o Presidente nas funes de fiscalizao e superviso da ordem e da disciplina do Tribunal e de sua Secretaria; IV apresentar ao Plenrio, at a ltima sesso do ms de fevereiro do ano subseqente, relatrio das atividades da Corregedoria.
I - contribuir para melhoria de desempenho e aperfeioamento de processos de trabalho das unidades da Secretaria do Tribunal; II - contribuir para alcance das metas estipuladas nos planos institucionais do Tribunal; III - contribuir para desenvolvimento das atividades das unidades da Secretaria do Tribunal dentro de elevados padres ticos e em conformidade com as normas legais e regulamentares pertinentes; IV - apurar infraes de dever funcional cometidas por membro do Tribunal e examinar o resultado da apurao de infraes de dever funcional cometidas por servidor de sua Secretaria.
5.1.3.3 COMPETNCIAS DO CORREGEDOR
regulamentar o funcionamento do Gabinete do Corregedor; realizar correies e inspees em unidades da Secretaria do Tribunal, de ofcio ou a requerimento do Plenrio ou da Presidncia;
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elaborar e dar conhecimento ao Presidente do Plano Semestral de Correio e Inspeo nas unidades da Secretaria do Tribunal; regulamentar procedimentos para realizao de correies e inspees; requisitar das unidades da Secretaria do Tribunal informaes sobre o andamento de suas atividades; sugerir ao Presidente medidas para melhoria de desempenho e para aperfeioamento de processos de trabalho das unidades da Secretaria do Tribunal; apreciar representaes concernentes a conduta funcional de membro do Tribunal ou de servidor de sua Secretaria; relatar ao Plenrio processos administrativos referentes a infrao de dever funcional por membro do Tribunal ou por servidor de sua Secretaria; manter cadastro de servidores submetidos a processo criminal ou administrativo, ou punidos por infrao de conduta funcional nos ltimos cinco anos; apreciar processos administrativos de avaliao final de estgio probatrio de servidor da Secretaria do Tribunal cuja concluso seja contrria confirmao no cargo; apresentar relatrio anual de atividades do Gabinete do Corregedor at a ltima sesso do ms de fevereiro do ano subseqente; exercer outras atribuies conferidas por lei, por regulamento, pelo Plenrio ou por Cmara do Tribunal.
5.2. CORREIES E INSPEES
Correio averiguao ampla de atividades e de procedimentos de trabalho de uma unidade da Secretaria do Tribunal e da conduta funcional de seus servidores. Inspeo averiguao de aspectos especficos de atividades e de procedimentos de trabalho de uma unidade da Secretaria do Tribunal ou da conduta funcional de seus servidores. A correio e a inspeo podem ser ordinria ou extraordinria: Ordinria prevista no Plano Semestral de Correio e Inspeo, elaborado pelo Corregedor e levado ao conhecimento do Presidente. Extraordinria requerida pelo Plenrio ou pelo Presidente ou determinada pelo Corregedor para instruo de representao.
5.2.2 ITENS DE VERIFICAO
Os trabalhos das equipes de correio ou inspeo ordinria centram-se na verificao dos itens sintetizados a seguir. Na fase de planejamento, examinam-se dados extrados dos sistemas de controle da tramitao processual, de controle das fiscalizaes realizadas, do Plano de Diretrizes do Tribunal e do Plano Diretor da unidade, na pesquisa de satisfao profissional, realizada anualmente pela Secretaria de Recursos Humanos, entre outros meios: ambiente organizacional entrevistas e observaes; alimentao dos sistemas corporativos; processos abertos (vencidos), suspensos, sobrestados e encerrados; instruo de processos de controle externo;
5.2.1 DISTINO E ESPCIES
Nos termos da Resoluo-TCU n 159/2003, distinguem-se correio e inspeo basicamente pela amplitude dos trabalhos:
organizao dos processos de cobrana executiva; gesto administrativa e patrimonial;
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metas e indicadores de desempenho; boas prticas; outras ocorrncias.
consiste na coletnea dos achados, ou verificaes, da Corregedoria nas inspees e correies e os respectivos encaminhamentos dados, isto , as determinaes e recomendaes propostas.
5.3. PROCEDIMENTOS DISCIPLINARES
Os resultados da anlise dos vrios itens de verificao so, ainda na fase de execuo dos trabalhos, levados ao conhecimento do titular da unidade tcnica, mediante a realizao de reunies especficas com os servidores da rea de controle externo (atividade fim) e com os da rea administrativa (atividade meio).
5.2.3 RELATRIO
5.3.1 REPRESENTAO
Do relatrio de correio ou inspeo resultam determinaes e recomendaes prpria unidade visitada e s unidades bsicas, de apoio estratgico e de assessoramento especializado da Secretaria do Tribunal, que se manifestam oportunamente no respectivo processo. O relatrio apresentado ao Presidente, ressalvadas as hipteses de correio ou inspeo extraordinria requerida pelo Plenrio, de comprovao de ato irregular relatado em representao ou ainda de verificao de grave infrao de norma legal ou regulamentar em inspeo ordinria. Os relatrios, em linguagem objetiva, tcnica e impessoal, so divulgados na pgina da Corregedoria na intranet do TCU, para que sirvam de orientao para os dirigentes das unidades tcnicas e, de forma preventiva e pedaggica, contribuam para o aprimoramento das rotinas internas de trabalho e para o alcance das metas estabelecidas nos planos institucionais do Tribunal. A partir das informaes dos relatrios, foi criado o quadro "Achados x Encaminhamentos", tambm divulgado na intranet. O instrumento
Qualquer pessoa pode representar ao Corregedor contra desvio de conduta funcional de membro do Tribunal ou de servidor de sua Secretaria que atente contra interesses de indivduos, de instituies ou da Administrao Pblica ou contra o decoro ou a dignidade do cargo. L-se pessoa com a mxima amplitude; fsica ou jurdica, pblica ou privada, sem afastar a legitimidade de rgos e unidades administrativas e entes despersonalizados. Aps exame de admissibilidade , caso a representao no verse sobre questo disciplinar de membro do Tribunal ou servidor de sua Secretaria, ou no contenha elementos mnimos de materialidade e autoria, poder o Corregedor determinar seu arquivamento por inpcia ou improcedncia , podendo ainda determinar seu encaminhamento para outra unidade competente, aps comunicao ao representante. Com vistas ao saneamento de dvidas, pode-se solicitar manifestaes, promover outras diligncias, como requisio de processos e documentos, e realizar correio ou inspeo extraordinria. Considerada procedente a representao, o Corregedor propor ao Presidente a instaurao de sindicncia ou processo administrativo disciplinar para apurar infrao funcional cometida por servidor. Tratando-se de infrao funcional de membro do Tribunal, compete ao Corregedor apurar por meio de procedimento prprio.
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DOUTRINA 5.3.2 SINDICNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
A sindicncia e o processo administrativo disciplinar contra servidor da Secretaria do Tribunal obedecem ao disposto na Lei n 8.112/1990 (regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicos federais), na Lei n 9.784/1999 (regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal) e na legislao correlata. Em harmonia com o Regimento Interno, que estabelece competir ao Presidente superintender a ordem e a disciplina do Tribunal e de sua Secretaria, cabe quela autoridade instaurar sindicncia ou processo administrativo disciplinar, por meio de portaria de designao dos servidores componentes da comisso. No h, no TCU, comisso permanente de sindicncia ou de PAD. Conforme expressa previso regimental, a autoridade julgadora o Plenrio e incumbe ao Corregedor relatar-lhe o processo. A aplicao de penalidades disciplinares, fixadas pelo Plenrio, no caso de demisso e cassao de
aposentadoria ou disponibilidade de servidor, compete exclusivamente ao Presidente, tambm nos termos regimentais. Penas de suspenso e advertncia podem ser aplicadas pela Secretaria-Geral de Administrao (Segedam) por delegao da Presidente.
5.3.3 PROCEDIMENTO PREVISTO NA LOMAN
A instaurao do procedimento para apurar infraes de dever funcional cometidas por membro do Tribunal obedece ao disposto na Lei Complementar n 35/1979 (Lei Orgnica da Magistratura Nacional/ LOMAN), na Lei n 8.443/1992 (Lei Orgnica do TCU) e no Regimento Interno do TCU. Nos termos regimentais, a apurao compete ao Corregedor, que tambm relata o procedimento ao Plenrio. Considera-se membro do TCU, para efeito de aplicao do rito procedimental disciplinar previsto na LOMAN, alm dos nove ministros que compem o Tribunal, tambm os trs auditores, aos quais a Constituio Federal igualmente assegura as garantias e prerrogativas dos membros da magistratura.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito administrativo. Niteri: Impetus, 2005. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. COLGIO DE CORREGEDORES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL. Disponvel em: http://www.tce.pe.gov.br/ccor/index. php?option=com_content&task=view&id=15&Itemid=33. Acesso em: 10 jun. 2006. CORREIO. In: FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo dicionrio Aurlio: sculo XXI . Rio de Janeiro: Nova Fronteira. MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997.
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Controle Externo e combate ao nepotismo

Carlos Wellington Leite de Almeida
INTRODUO
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) rgo de controle externo federal que confere singular importncia ao combate ao nepotismo. No somente as decises que profere, no exerccio da sua competncia constitucional, so contrrias ao nepotismo, mas, tambm, a sua tradio histrica e prtica administrativa so orientadas para a consagrao da impessoalidade na Administrao Pblica. Alguns temas, como a extenso de vedao ao nepotismo, contida em deciso de carter normativo, e a questo da omisso no poder-dever de agir frente a irregularidades administrativas, j foram amplamente discutidas no plenrio e nas cmaras da Corte, sempre contando com o imprescindvel auxlio das secretarias e da procuradoria especializada junto ao Tribunal. A prpria biografia de Innocencio Serzedello Corra, Ministro da Fazenda dos albores da Repblica e cone do controle externo brasileiro, est ligada ao combate ao nepotismo. A firmeza de propsito daquele defensor das garantias e prerrogativas do TCU na defesa da tica administrativa custou-lhe a posio de ministro. Por no concordar com a nomeao de um parente do ex-presidente Deodoro da Fonseca, para cargo no Ministrio de Viao e Obras Pblicas, recebeu a censura do Presidente da Repblica Floriano Peixoto, o qual passou a redigir decretos que retiravam do Tribunal a competncia para impugnar despesas consideradas ilegais. No dilema tico que ento se configurou, Serzedello Corra preferiu renunciar ao Ministrio que a seus princpios. (REIS; AQUINO, 2005)
Carlos Wellington Leite de Almeida servidor do TCU, Professor voluntrio da Universidade Federal de Rondnia, Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia, Especialista em programao e anlise financeira pelo IMF-Institute.
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DOUTRINA ORIGENS DO NEPOTISMO
Se buscarmos a origem etimolgica, a palavra nepotismo deriva do latim, a partir de nepos e nipotis, o primeiro significando neto e, o segundo, sobrinho. No Dicionrio de Poltica editado pela Universidade de Braslia (UnB) verificamos que nepotismo a concesso de empregos ou contratos pblicos baseada no no mrito, mas nas relaes de parentela. (BOBBIO; MATTEUCI; PASQUINO) No Brasil, a prtica do nepotismo est historicamente ligada tradicional confuso entre o pblico e o privado. A idia de que o patrimnio pblico e seus interesses se possam confundir com o patrimnio e os interesses dos particulares poderosos adentrou a histria do Brasil colonial, imperial e republicano, arrastando parte de seus deplorveis efeitos at os dias de hoje. Diversos so os autores que sustentam essa ocorrncia, como, Raymundo Faoro em Os Donos do Poder: Formao do Patronato Poltico Brasileiro, Srgio Buarque de Holanda em seu aclamado Razes do Brasil e Gilberto Freire, em Problemas Brasileiros de Antropologia. E o nepotismo uma das mais incisivas e perversas manifestaes dessa confuso. Diversas so as formas possveis de se praticar o nepotismo sendo a nomeao de parentes e amigos apenas a mais conhecida delas. Uma outra possvel e perigosa manifestao de nepotismo ocorre, por exemplo, quando algum indevidamente favorecido em licitaes em razo de laos de parentesco. No sem motivo, a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos do Brasil, expressamente, menciona o princpio da isonomia, afirmando a irregularidade de qualquer procedimento viciado pelo favorecimento pessoal1. Pode ocorrer, tambm, o pagamento de valores indevidos a determinada pessoa ou grupo, de forma no-razovel e no extensiva a outros que, porventura, se encontrem em situaes semelhantes. O financiamento indevido de viagens e o favorecimento no pagamento de dirias a parentes e amigos, por exemplo, constituem variantes da prtica do nepotismo.
EFEITOS DANOSOS DO NEPOTISMO
A escolha de parentes ou amigos para ocupar cargos pblicos no traz qualquer vantagem para a Administrao Pblica. Ao contrrio, mancha sua imagem e gera diversos efeitos negativos. Entre os efeitos danosos da prtica do nepotismo, podem-se distinguir, claramente, quatro. O primeiro deles de ordem poltica e diz respeito s relaes de poder. O segundo de ordem jurdica e se refere violao de normas regularmente produzidas. O terceiro, de ordem econmica, diz respeito distribuio de recursos. O quarto, de ordem sociolgica, diz respeito reao social ao nepotismo. O efeito poltico do nepotismo altamente danoso para as instituies. Isso porque a prtica, como decorrncia do elo pessoal que se forma entre superior e subordinado, favorece a manuteno de estruturas institucionais ultrapassadas e a continuidade, muitas vezes perpetuao, de relaes de poder ilegtimas. O efeito jurdico resulta da violao ao ordenamento. A Constituio Federal, no caput do artigo 37, enuncia os princpios constitucionais da Administrao Pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. O mesmo artigo, no inciso II, define que a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico, ressalvadas as nomeaes para cargos em comisso declarados de livre nomeao e exonerao. A nomeao de parentes ou amigos, por critrios pessoais, para a ocupao de posies pblicas viola o princpio da legalidade porque proibida a prtica de nepotismo na Constituio e em extensa legislao infra-constitucional2. Viola o princpio da impessoalidade por representar a preferncia pessoal sobre o interesse da Administrao. Fere o princpio da moralidade por ofender a noo, socialmente firmada, de que os assuntos pblicos no constituem assunto de famlia. Em geral, essas nomeaes ocorrem sob o manto do segredo, uma vez que conferir a devida publicidade a atos dessa natureza poderia trazer problemas para os beneficiados.
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Diretamente vinculado ao princpio da eficincia est o efeito pernicioso de ordem econmica. Este reside no fato de que a prtica do nepotismo favorecer a alocao ineficiente de recursos humanos para a prestao de servios de natureza pblica sociedade. A escolha de algum, mediante critrios pessoais, para ocupar posio pblica, revelia de critrios relativos formao e capacitao, cria a tendncia entrega de servios de pior qualidade sociedade. Da mesma forma, frustra a expectativa de seleo das pessoas mais capacitadas ao servio pblico, o que, normalmente, ocorre com o concurso pblico3. O quarto efeito pernicioso do nepotismo, o de carter sociolgico, afigura-se como, provavelmente, o mais grave. A prtica reiterada do empreguismo de parentes sinaliza para a sociedade que o fato comum na Administrao Pblica. Apresenta ao cidado um dos piores exemplos possveis de desrespeito coisa pblica e macula de forma inexorvel a imagem das instituies, destruindo-lhes a desejada credibilidade.
FALCIAS DO NEPOTISMO
No que toca primeira falcia h, sim, algo de errado, muito errado. A pedra-de-toque da questo reside no fato de que o dano a outra pessoa no de definio apenas subjetiva nem se circunscreve viso de quem nomeia ou nomeado. O dano a outras pessoas vem da violao ao princpio da isonomia, o qual, em poucas palavras, refere-se ao direito que tem todo brasileiro de ser tratado igual aos demais em situao semelhante, sem distines injustas. Pode-se dizer que, quando da prtica do nepotismo, toda a sociedade prejudicada. O princpio da isonomia est previsto na Constituio Federal. Encontra-se firmemente inserido no caput do artigo 5, o qual, ao introduzir o conhecido repertrio dos direitos e garantias fundamentais, estabelece que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza. Est presente, tambm, nas regras de acesso a cargos pblicos, no artigo 37, que consagra o provimento por concurso. A isonomia princpio consagrado, no est disponvel a quem quer que seja e constitui obrigao permanente do administrador pblico. O nepotismo afasta da saudvel competio pelos cargos, empregos e funes pblicas, pessoas que no tm o privilgio de serem parentes de autoridades. Inaceitvel em um Estado que se proclama democrtico e perseguidor da justia social. Quanto segunda falcia, a correo no trabalho no afasta, de forma alguma, a irregularidade da nomeao do parente. A obrigao de bem trabalhar exigncia universal, imposta a todos os ocupantes de posies pblicas, concursados ou no. Ademais, o que se est discutindo no a qualidade do trabalho realizado, mas a forma de provimento.
Algumas falcias, normalmente, acompanham a prtica do nepotismo. Trs, pelo menos. A primeira delas a de que no h nada de errado em beneficiar um parente desde que outra pessoa no seja prejudicada. A segunda de que se o parente est trabalhando corretamente ento no h porque impedi-lo de exercer o cargo ou funo pblica para o qual foi nomeado. A terceira, por fim, diz respeito noo do que seja confiana: nepotistas que por a navegam costumam dizer que no podem confiar mais em outra pessoa do que em seus prprios cnjuges, irmos, filhos e sobrinhos.
BRASIL. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica. A Lei 8.112/90, artigo 117, inciso VII, probe manter sob chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, o cnjuge, a companheira ou qualquer parente at o segundo grau. A Lei 9.421/96, que cria as carreiras dos servidores do Poder Judicirio, artigo 10, veda a nomeao de cnjuge, companheiro ou de parentes at o terceiro grau, pelos membros de tribunais e juzes, a eles vinculados, salvo os servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo das carreiras judicirias. Ainda assim, em relao a esses ltimos, define que o servidor no poder exercer atividade junto ao magistrado determinante da incompatibilidade. A esse respeito, ver o relatrio do Acrdo 216/2005-Plenrio, no qual a Corte, ao analisar a administrao de universidade federal, expressamente, entende que o nepotismo afasta a eficincia no atendimento sade pblica.
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Os princpios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, quando relacionados prtica do nepotismo, tm sido alados ao mais alto grau pelas decises do TCU.
No que toca, por fim, terceira das falcias acima apresentadas, tambm no se sustenta a idia de que o fato de algum ser parente de uma autoridade pblica com poder de prover cargos possa constituir trao suficiente de confiana. A confiana, neste caso, no deve ser entendida como a confiana pessoal do chefe no subordinado. Assim fosse, cairia por terra a exigncia constitucional de atendimento ao princpio da impessoalidade na Administrao Pblica. A confiana em questo a de ordem institucional, da qual a confiana pessoal constitui apenas uma frao. Consiste na segurana que pode, a instituio, ter no ocupante da posio para a qual foi nomeado, de que se manter fiel aos princpios, objetivos e regras. Desdobra-se, na verdade, em dois aspectos: a conhecida confiana pessoal e a expectativa institucional quanto ao pretendente ao cargo ou funo pblica. O primeiro aspecto auto-explicativo, uma vez que no razovel esperar que algum nomeie para trabalhar consigo um funcionrio em relao ao qual tenha ressalvas. J a expectativa institucional revela-se mais complexa, na medida em que encerra diversas consideraes, tais como a vida pregressa do pretendente ao cargo ou funo, a sua formao acadmico-profissional, etc. Esse o motivo pelo qual algum que esteja envolvido em desvio de dinheiros pblicos, por exemplo, ainda que goze da confiana pessoal da autoridade nomeadora, certa esta da inocncia do aspirante ao cargo, dificilmente poderia ser considerado um indivduo de confiana para a instituio. A expectativa institucional contm traos de objetividade que ultrapassam a viso predominantemente subjetiva da confiana pessoal.
O COMBATE AO NEPOTISMO NO TCU
tradio histrica do rgo tem eco na sua prtica administrativa contempornea. Em quadro de mais de dois mil servidores, possui apenas 26 (vinte e seis) cargos em comisso, de livre provimento4. Todos eles destinados ao auxlio de ministros e auditores, cobrindo poucas lacunas funcionais e, ressalte-se, nenhum deles atribudo por vnculo de parentesco, a quem quer que seja. Nem mesmo a funo de assessor de ministro, profissional do controle externo de atuao essencial nas decises processuais, provida fora dos quadros da instituio. A Secretaria do Tribunal, composta pela Secretaria-Geral de Controle Externo, pela Secretaria-Geral de Administrao e pela Secretaria das Sesses, alm das unidades de apoio estratgico, como o Instituto Serzedello Corra, inclui, tosomente, servidores permanentes. Hoje, o corpo tcnico enriquecido por profissionais selecionados mediante concurso rigoroso e de altssimo nvel, solidamente posicionado entre os certames pblicos mais exigentes do Brasil. A estrutura de comando funcional da Secretaria, o que inclui os secretrios-gerais, os secretrios das unidades, os diretores tcnicos e outras funes, preenchida, exclusivamente, por servidores de carreira. Com justificado orgulho, afirmava o Ministro Humberto Souto nas comemoraes do dia do servidor de 2001 que no TCU no h provimento de cargo ou funo sombra do nepotismo. Marco inicial da posio do TCU contra o nepotismo pode ser identificado em 1994, quando o Plenrio, em sede de consulta, prolatou a Deciso 118/1994 - Plenrio. Esta estendeu a todo e qualquer rgo da Justia do Trabalho a proibio de nomeao, admisso ou contratao de cnjuges ou parentes, consangneos ou afins, at o terceiro grau, para funes de gabinete, cargos em comisso ou funes gratificadas, contida no art. 18 da Lei n 7.872/89. Excetuaram-se, na ocasio, os servidores
O TCU confere grande importncia ao combate ao nepotismo. O bom exemplo que comea na
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ocupantes de cargo de provimento efetivo. Em seu voto naquele decisum, o Ministro Marcos Vincios Vilaa destacou a importncia de se afastar da administrao pblica o rano do nepotismo. To importante foi o posicionamento da Corte de Contas que o Ministro Ubiratan Aguiar, oito anos depois, no hesitou em afirmar que gostaria de v-lo valer para toda a Administrao Pblica. Atualmente, o Conselho Nacional de Justia (CNJ) incorpora a posio que vinha sendo adotada pelo TCU, j que a sua Resoluo CNJ 07/2005, de 18.10.2005, traz regras contra a prtica de nepotismo por membros da magistratura. No somente em relao magistratura, que hoje conta com dispositivo especfico, tem agido a Corte de Contas federal. Toda a Administrao Federal tem sido objeto da mesma superviso. Mesmo quando de entidades no diretamente vinculadas estrutura pblica, como o caso das entidades de fiscalizao do exerccio profissional e das entidades do chamado Sistema S, as decises do TCU tm firmado a noo de que o princpio da impessoalidade deve reger, obrigatoriamente, as contrataes de pessoal. Essas entidades, ainda que no sujeitas s disposies do art. 37, inciso II, da Constituio Federal, vez que no integram a Administrao Direta ou Indireta, devem adotar processo seletivo para admisso de pessoal, conforme previsto em seus normativos internos e em observncia aos princpios constitucionais da legalidade, da moralidade, da finalidade, da isonomia, da igualdade e da publicidade6. Os princpios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, quando relacionados prtica do nepotismo, tm sido alados ao mais alto grau pelas decises do TCU. Em todas as oportunidades, o Tribunal remete-se aos referidos norteadores constitucionais da Administrao Pblica e os considera inafastveis quando das nomeaes para o exerccio de cargos, funes e empregos pblicos. Na Deciso 488/2005-TCU-Plenrio, o Ministro Benjamin Zymler, em seu relatrio, afirmou ser o nepotismo uma prtica indigna, ligada a uma triste realidade de
privilgios das elites e que no condiz com os ideais de probidade e lisura que a administrao pblica almeja e busca. O nepotismo, conforme relatrio do Ministro, retrgrado, imoral e desmerece os cargos pblicos que sua sombra so providos e mantidos. No mesmo decisum de 2005, o TCU posiciona-se acerca de outra importante realidade envolvida na prtica do nepotismo: a omisso das autoridades. Isso porque o nepotismo ato irregular que, normalmente, envolve diversas pessoas, quase sempre em conluio. A consagrao da irregular nomeao exige a participao do servidor contratado, da autoridade contratante, e, tambm, da autoridade parente, caso no seja ela mesma a contratante. O Tribunal, no Acrdo 488/2005-TCU-Plenrio, fixou a noo de que esta ltima, a autoridade parente, est exposta sano pela omisso no poder-dever de agir. Como a autoridade cujo vnculo de parentesco est sendo levado em considerao decisiva na caracterizao do nepotismo, no pode ser vista como no-responsvel apenas por no haver assinado o ato de nomeao. A manuteno do parente nomeado no cargo s possvel diante da omisso no poderdever de agir da parte da autoridade parente. Outra importante noo firmada pelo Tribunal a de que no necessria a existncia de regra explcita que proba a prtica do nepotismo neste ou naquele rgo ou entidade do Poder Pblico. Isso porque, de acordo com o consagrado entendimento do princpio da legalidade no Direito Administrativo, no vale a noo da autonomia da vontade, mas sim a da legalidade estrita. dizer: o administrador pblico no pode fazer aquilo que no estiver proibido por lei, mas, ao contrrio, apenas pode praticar atos pela lei expressamente autorizados. Para a Corte de Contas, ainda que no haja norma impeditiva de contratao de parentes, no mbito dos diversos rgos e entidades, esse ato passvel de ser considerado ilegal, se violado o ncleo duro do princpio da moralidade, insculpido no art. 37 da Constituio Federal7.
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Resoluo TCU 147, de 28 de dezembro de 2001. Deciso 016/2002-TCU-Plenrio. Acrdo 629/2001-TCU-Segunda Cmara. Acordo n 613/2005-TCU-Plenrio.
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Nem mesmo os cargos declarados de livre provimento, na forma da Constituio, esto imunes fiscalizao do controle externo. O TCU no os aprecia para fim de registro mas pode e deve faz-lo quanto sua regularidade. Para o Tribunal, o exame de regularidade de todas as admisses de pessoal , nos termos constitucionais, legais e jurisprudenciais, prprio e privativo da Corte de Contas, o que tambm inclui os cargos em comisso. O assunto foi objeto de extensa discusso ao longo da Deciso n 178/1992TCU-Plenrio. A Corte de Contas colocou por terra a noo de que sua jurisdio e competncia sobre as admisses de pessoal limitam-se quelas destinadas a cargos permanentes. Naqueles autos, afirmou o Ministro Bento Jos Bugarin que a Constituio, ao vedar a este Tribunal a apreciao das nomeaes para cargos de provimento em comisso, o fez somente para fins de registro. Alguns casos de nepotismo identificados pelo Tribunal so de inesperadas propores. O TCU identificou a prtica, por determinada autoridade federal, da contratao e posterior provimento em cargo em comisso de sua filha e sua sobrinha. O que, a princpio, parece ser apenas mais um caso de nepotismo entre tantos, torna-se particularmente grave pelo fato de as duas contratadas contarem apenas 14 e 12 (quatorze e doze) anos de idade. Uma delas chegou posio de chefe de gabinete da autoridade parente. E o mais grave, deve-se notar, talvez no seja a contratao de jovens em to tenra idade para ocupar posies no funcionalismo pblico mas, sim, a distncia que as separava do local de trabalho, pois as duas funcionrias moravam e estudavam em cidade distante mais de 2500 quilmetros do seu oficial local de trabalho. Tudo objeto de investigao e devida apenao pelo TCU8. A respeito da ocorrncia, o relator do processo, Ministro Guilherme Palmeira, afirmou que os fatos deixavam entrever, alm da inteno da autoridade parente de beneficiar indevidamente a filha e a sobrinha com um cargo pblico, que no houve qualquer preocupao com os servios que seriam oferecidos em contrapartida9. O TCU exerce vigilncia, tambm, sobre as tentativas de se converter, mediante normas internas, ocupaes temporrias da administrao pblica em cargos permanentes, em geral, com a inteno de perpetuar parentes de autoridades
irregular e imoralmente nomeados para funes de confiana. Exemplo disso ocorreu quando outro rgo da administrao federal, por meio de resoluo administrativa, tentou transformar em cargos efetivos funes de confiana que haviam sido providos anteriormente Constituio Federal de 1988. A Corte de Contas considerou ilegal a transformao das funes de confiana em cargos permanentes e assinou prazo ao rgo para que revisse o ato. Aquele, em grau de recurso, impugnou a deciso saneadora, apresentando pedido de reexame, o qual no foi provido. Em seu parecer no processo, a Procuradoria junto ao Tribunal afirmou, categoricamente, que a tentativa estava fundada em verdadeiro nepotismo10.
CONCLUSO
O TCU confere grande importncia represso ao nepotismo. No se trata de rgo pblico que atua no mbito externo de forma diferente da sua prpria prtica administrativa. Seu quantitativo de cargos de livre provimento em percentual prximo a 1% (um por cento) do quadro funcional e nenhum deles jamais foi provido em considerao a vnculo de parentesco, com quem quer que fosse. Os demais 99% (noventa e nove por cento) do quadro funcional so providos, exclusivamente, mediante concurso pblico altamente rigoroso e a estrutura de direo da Secretaria do Tribunal tem nas funes de mando, unicamente, servidores permanentes. Com isso, as decises prolatadas pelo TCU, no exerccio do controle externo, em represso ao nepotismo, so dotadas de total coerncia interna, o que lhes confere grande fora e vitalidade, como decorrncia do bom exemplo em casa. As decises do TCU contra o nepotismo consagram os princpios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade na administrao pblica. O rgo tem-se valido da fora moral de suas posies para mostrar sociedade que no h razo para se tolerar o desprestgio da administrao pblica, s vezes utilizadas por autoridades de diversos nveis, rgos e entidades, como sua propriedade particular. Em especial, o TCU consagra sua competncia para fiscalizar as nomeaes para cargos de livreprovimento e a responsabilizao dos agentes pblicos omissos em relao ao poder-dever de agir que lhes inerente.
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A ao do TCU concordante com a noo de que o nepotismo um vcio a ser erradicado da vida poltico-administrativa brasileira e que encerra enorme risco moral11 para a administrao pblica. Uma prtica no condizente com o recrutamento e a promoo por mrito. Sua existncia em nada contribui para o aperfeioamento do setor pblico e expe os poderes crtica mordaz e ao achincalhe, contribuindo, tosomente, para o descrdito das instituies. No Brasil, o repdio prtica do nepotismo no encontra fora apenas na doutrina ou em preceitos de ordem moral. A vontade poltica da nao claramente direcionada para o combate ao nepotismo, haja vista a orientao geral, constitucionalmente estabelecida, de provimento de cargos pblicos mediante concurso, alm de extensa legislao proibitiva da contratao e manuteno de parentes em diversas situaes. Combater o nepotismo faz parte do esforo necessrio realizao das escolhas legtimas do povo brasileiro. Uma resposta adequada ao fenmeno do nepotismo somente ser dada se obtida a mais ampla mobilizao possvel contra a indesejada prtica. Mobilizao de diferentes segmentos do setor pblico, da sociedade civil organizada e de cada cidado, individualmente. Somente com esforos conjugados poder-se- chegar ao afastamento de to triste realidade da vida scio-poltica brasileira. Todo cidado pode e deve indignar-se com a prtica do nepotismo. A nomeao indevida de parentes e amigos para ocupar cargos, empregos e funes pblicas subtrai o direito legtimo de concorrer a posies pblicas em condies isonmicas. Reduz a justa chance de ver a si mesmo e a seus filhos ocuparem cargos pblicos, honrada e merecidamente. O cidado brasileiro tem o direito de ter acesso ao melhor servio pblico possvel, bem como ver os cargos, empregos e funes pblicas ocupados por pessoal que os honre e dignifique. A ao pr-ativa do cidado pode ser materializada mediante denncia aos rgos competentes. O TCU, por exemplo, dispe de um especial mecanismo de recebimento e encaminhamento de denncias. A Lei Orgnica do TCU, em seu artigo 53, estabelece que todo cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante a Corte. As denncias podem ser realizadas por escrito, pessoalmente, ou por meio da Ouvidoria, a qual acessvel via Internet (www.tcu.gov.br) ou telefone de ligao gratuita (08006441500).
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Deciso 1817/2004-TCU-Plenrio. Deciso 678/2002-TCU-Plenrio. Deciso 301/1997-TCU-Plenrio. No dizer de Santos e Cardoso, tendncia do burocrata em substituir os desejos do dirigente pelo seu interesse pessoal, todas as vezes que eles divirjam. SANTOS, Luiz Alberto dos & CARDOSO, Regina Luna Santos. Perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica. Prmio Serzedello Corra 2001 Monografias vencedoras - Perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, Instituto Serzedello Corra, 2002.
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DOUTRINA REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Resoluo n 07, de 18 de outubro de 2005. Disciplina o exerccio de cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direo e assessoramento, no mbito dos rgos do Poder Judicirio e d outras providncias. ______. ______. Resoluo n 07, de 18 de outubro de 2005 . Disciplina o exerccio de cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direo e assessoramento, no mbito dos rgos do Poder Judicirio e d outras providncias. ______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro de 1988, com alteraes posteriores. ______. Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. ______. Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias. ______. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o Artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. ______. Lei n 9.421, de 24 de dezembro de 1996. Cria as carreiras dos servidores do Poder Judicirio, fixa os valores de sua remunerao e d outras providncias. ______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 016/2002TCU-Plenrio. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Braslia, 30 de janeiro de 2002. Dirio Oficial de Unio, 15 de fev. 2002. ______. ______. . Acrdo n 216/2005-TCU-Plenrio . Relator: Ministro Guilherme Palmeira. Braslia, 09 de maro de 2005. Dirio Oficial de Unio , 17 de mar. 2005. ______. ______. Acrdo n 488/2005-TCU-Plenrio . Relator: Ministro Benjamin Zymler. Braslia, 27 de abril de 2005. Dirio Oficial de Unio, 09 de maio 2005. ______. ______. Acordo n 613/2005-TCU-Plenrio. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Braslia, 18 de maio de 2005. Dirio Oficial de Unio, 30 de maio 2005.
______. ______. Acrdo n 629/2001-TCU-Segunda Cmara. Relator: Ministro Valmir Campelo. Braslia, 30 de outubro de 2001. Dirio Oficial de Unio, 12 de nov. 2005. ______. ______. Acrdo n 1817/2004-TCU-Plenrio. Relator: Ministro Guilherme Palmeira. Braslia, 17 de novembro de 2004. Dirio Oficial de Unio, 24 de nov. 2004. ______. ______. Deciso n 118/1994-TCU-Plenrio. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaa. Braslia, 09 de maro de 1994. Dirio Oficial de Unio, 28 de mar. 1994. p. 4515. ______. ______. Deciso n 178/1992-TCU-Plenrio. Relator: Ministro-Substituto Bento Jos Bugarin. Braslia, 15 de abril de 1992. Dirio Oficial de Unio, 07 de maio 1992. p. 5706.
______. ______. Deciso n 301/1997-TCU-Plenrio. Relator: Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira. Braslia, 28 de maio de 1997. Dirio Oficial de Unio, 12 de jun. 1997. p. 2179. ______. ______. Deciso n 678/2002-TCU-Plenrio. Relator: Ministro Guilherme Palmeira. Braslia, 19 de jun. 2002. Dirio Oficial de Unio, 08 de jul. 2002.
______. ______. Resoluo n 147, de 28 de dezembro de 2001. Dispe sobre a aplicao da Lei n 10.356, de 27 de dezembro de 2001 ao Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas da Unio e regulamenta o Plano de Carreira de seus servidores. CORRUPO. In: BOBBIO, N.; MATTEUCI, N.; PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica. 10. ed. Braslia: UnB, 1997. REIS, Ary; AQUINO, Jos Cavalcante de. Projeto de arquitetura estratgica e arquitetura de programao para o Tribunal de Contas da Unio: um esforo de benchmarking. Trabalho de concluso de curso (Ps-graduao lato sensu em controle externo)- Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, [200-?]. Disponvel em <http://br.monografias. com/trabalhos/proyarquitect/proyarquitect.shtml>. Acesso em: 09 jan. 2005. SANTOS, Luiz Alberto dos; CARDOSO, Regina Luna Santos. Perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica. In: PRMIO Serzedello Corra 2001: monografias vencedoras: perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica. Braslia: TCU, Instituto Serzedello Corra, 2002. p. 211-308.
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Responsabilidade fiscal: adequao oramentria e financeira da despesa1

Cibele Sebba Gontijo Campello, Clzia Freitas dos Santos Arajo
1. INTRODUO
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com a finalidade de reduzir o dficit pblico, estabilizar a economia e controlar os gastos governamentais. Nesse sentido, o art. 16 da LRF dispe que a criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarrete aumento da despesa, dever ser acompanhada da estimativa do impacto oramentrio-financeiro e da declarao do ordenador da despesa, informando que aquela despesa tem adequao oramentria e financeira com a Lei Oramentria Anual (LOA) e compatibilidade com o PlanoPlurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Dessa forma, o art. 16, em seu inciso II, passou a exigir do ordenador de despesa mais rigor no acompanhamento do aumento da despesa, atribuindo-lhe maior responsabilidade, uma vez que ele ter de declarar se o gasto est de acordo com os objetivos e metas do PPA e da LDO e se tem dotao especfica e suficiente no oramento corrente. Assim, com base no disposto no inciso II, do art. 16, traz-se a seguinte questo: a declarao do ordenador de despesa obrigatria para a contratao de quaisquer despesas ou to-somente quando se tratar de aumento de despesas que podero impactar o oramento? Pretende-se, ainda, evidenciar a importncia da declarao de adequao oramentrio-financeira no controle do aumento das despesas pblicas e mostrar a importncia da LRF como instrumento para auxiliar os administradores na gesto da despesa pblica.
Cibele Sebba Gontijo Campello servidora do TCU, graduada em Economia pela Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (AEUDF) e em Direito pelo Instituto de Educao Superior de Braslia (IESB), Especialista em Contabilidade e Oramento Pblico pela Universidade de Braslia (UnB) e Instituto Serzedello Corra (ISC) Clzia Freitas dos Santos Arajo servidora do TCU, graduada em Cincias Contbeis pela Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (AEUDF) e Especialista em Contabilidade e Oramento Pblico pela Universidade de Braslia (UnB) e Instituto Serzedello Corra (ISC)
1
Texto elaborado a partir da monografia apresentada para obteno do ttulo de Especialista em Contabilidade e Oramento Pblico pelo Programa de Ps-graduao em Contabilidade e Oramento Pblico da Universidade de Braslia e do Instituto Serzedello Corra. Orientador: Prof. James Giacomoni. Examinador: Francisco Glauber Lima Mota
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importante para o ordenador de despesa ter definies claras sobre o comando do art. 16 da LRF, pois o no atendimento aos requisitos nele mencionados incorrero na anulao dos procedimentos de contratao da despesa e apurao de responsabilidade, importando aos Tribunais de Contas, que devem fiscalizar o cumprimento desse dispositivo legal, de acordo com o artigo 59 da prpria Lei de Responsabilidade Fiscal. Buscou-se explorar diversos autores, artigos escritos acerca do assunto, peridicos jurdicos, sites da Internet, dissertaes, textos produzidos sobre o art. 16 da LRF e pareceres de doutrinadores que tratam do tema, assim como pesquisa em documentos oramentrios, que serviram de base de dados para o estudo, e outros documentos que evidenciaram a declarao do ordenador de despesas de adequao e compatibilidade oramentrias.
2. NORMAS DA LRF SOBRE ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DA DESPESA
O art. 16 da LRF, que traz normas a serem seguidas na contratao de despesas pblicas, com vistas a inibir o aumento dos gastos, assim dispe:
Art. 16 - A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de: I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes; II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 1 Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; II compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies. 2 A estimativa de que trata o inciso I do caput ser acompanhada das premissas e metodologia de clculo utilizadas;
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3 Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. 4 As normas do caput constituem condio prvia para: I. empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras; II. [...](BRASIL, 2000).
programa em execuo, sendo a atividade, nesse caso, voltada somente para o aprimoramento das aes de governo, cuja implementao gera conseqncias financeiras. A ao governamental, segundo Schmitt (2003), uma meta de governo planejada, contemplada nos instrumentos oramentrios, notadamente no PPA, e viabilizada atravs da execuo oramentria da despesa. Rigolin (2003, p. 9) afirma que o legislador federal, ao inserir a expresso ao governamental no contexto do caput do art. 16 da LRF, quis fazer referncia a um programa diferenciado de governo, uma atividade nova de servio populao, um projeto de atuao governamental que seja distinto e distinguvel dos demais. Toledo Jnior e Rossi (2002) asseveram que a criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental, referidos no art. 16 da Lei Complementar n 101/2000, esto associados com o plano plurianual, portanto tm a ver com o conceito de projeto e, num segundo momento, esto relacionados, tambm, ao conceito de atividade, visto que indispensvel operar e manter o produto criado pelo projeto.
2.2. IMPACTO ORAMENTRIO-FINANCEIRO DA DESPESA
V-se que nos casos de criao, expanso e aperfeioamento de ao governamental que acarreta aumento de despesa, a lei exige estimativa do impacto oramentrio-financeiro e declarao do ordenador de despesa de que o aumento possui adequao oramentria e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO e, ainda, que tais normas constituem condio prvia para empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras. No caso do no cumprimento do artigo, a despesa ser considerada no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico, nos termos do art. 15 da prpria LRF. Para melhor compreenso do artigo 16 da lei, analisa-se, a seguir, o significado de alguns termos, expresses e conceitos nele contidos.
2.1. CRIAO, EXPANSO E APERFEIOAMENTO DE AO GOVERNAMENTAL
Segundo Carlos Valder do Nascimento (2001, apud SHI MIT T, 20 03), a pa lavra criao tomada com o sentido de instituio de uma atividade nova, portanto, que no esteja prevista no sistema de programao governamental. J o conceito de expanso implica a existncia de ao preexistente, na medida em que no encerra algo novo, pois to-somente reproduz atividade devidamente institucionalizada que, por opo de poltica governamental e convenincia do interesse pblico, necessita ser expandida. O aperfeioamento pressupe a existncia de um
No que se refere ao inciso I, do art. 16, da LRF, o impacto oramentrio-financeiro, segundo Moura e Castro (2001, p. 165), relaciona-se com previso oramentria e disponibilidade de recursos, especialmente com vistas ao cumprimento dos cronogramas de reduo das despesas e manuteno do equilbrio entre estas e as receitas. Estimar o impacto oramentrio-financeiro para o exerccio em vigor e para os dois seguintes significa identificar os valores previstos para as despesas e sua diluio nos oramentos dos exerccios em que efetivamente for executada a despesa. (SANTA CATARINA, 2002)
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De acordo com Nascimento (2001, p. 47):

estimar o impacto oramentrio-financeiro identificar, neste caso, em quanto o aumento da despesa afeta o oramento e o caixa da entidade, no s no que diz respeito ao valor, mas tambm se o aumento implica na no execuo de outras despesas ou, na hiptese de tal aumento se somar as despesas j existentes, qual seria a fonte a financi-lo.
Portanto, no despacho do ordenador de despesa dever constar informao de que existe dotao oramentria suficiente para a realizao da despesa. Segundo essa anlise, a determinao constante do dispositivo em tela foi imposta pela LRF para que no se realizem despesas vontade, devendo ser autorizadas somente as despesas que estiverem dentro dos limites da dotao, no intuito de evitar que no sejam gastos mais recursos do que se pode, ou seja, no se gaste mais do que est disponvel nos cofres pblicos, pois as despesas devem estar adequadas aos recursos efetivamente arrecadados.
2.4. COMPATIBILIDADE COM O PPA E A LDO
Segundo Fernandes (2001a, p. 158), essa estimativa, em homenagem ao princpio da segregao das funes, no deve ser feita pelo ordenador de despesas, mas por outro rgo ou agente a fim de que se efetive o controle sobre essa funo.
2.3. ADEQUAO COM A LOA
O art. 16, inciso II, exige, por parte do ordenador de despesas, declarao expressa de que o aumento de despesa decorrente da criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual. O prprio artigo 16, em seu 1, j traz a definio do que seja adequada com a lei oramentria anual. Portanto, para a despesa ser realizada, dever estar adequada existncia de dotao especfica e suficiente, ou abrangida por crdito genrico, para se efetivar a contratao, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no ultrapassem os limites oramentrios previstos para o exerccio. Segundo Lima e Lima (2002), a norma define como despesas adequadas com a LDO aquelas despesas normais e suficientemente dotadas ou abrangidas por crdito genrico, que seria aquele aberto com outros no curso do exerccio, de forma que somadas as despesas da mesma espcie (corrente e de capital) previstas no programa de trabalho sejam iguais ou inferiores aos limites estabelecidos para o exerccio. Para a devida observncia do preceito legal comentado necessrio que seja declarado que o acrscimo dos gastos enquadra-se na previso financeira da administrao do rgo (FURTADO, 2001b).
A lei exige, ainda, que a declarao do ordenador de despesas afirme que o aumento de despesa compatvel com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. De acordo com a definio do art. 16, em seu 1, inciso II, considera-se compatvel com o PPA e com a LDO a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos oramentrios e no infrinja qualquer de suas disposies. Portanto, uma despesa compatvel com o PPA e com a LDO quando estiver de acordo, no conflite, se ajuste, com o que foi previsto nesses instrumentos oramentrios.
2.5. DESPESAS IRRELEVANTES
A LRF, no art. 16, 3, ressalva, das exigncias impostas, as despesas consideradas irrelevantes, ou seja, as de valor econmico de pouca expresso, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias.
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Nesse sentido, a LDO atual (Lei n 11.178, de 20 de setembro de 2005) dispe no art. 121, inciso II, que as despesas irrelevantes so aquelas despesas cujo valor no ultrapassem, para bens e servios, os limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei n 8.666, de 1993, ou seja, respectivamente, R$ 15.000,00 para obras e servios de engenharia e R$ 8.000,00 para compras e outros servios.
3. DISCUSSO SOBRE A OBRIGATORIEDADE DA APLICAO DO DISPOSITIVO
criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental, assim entendidas aquelas derivadas das alteraes oramentrias que se materializam por meio da abertura dos crditos adicionais ou do remanejamento de dotao, da transposio e da transferncia, instrumentos estabelecidos pelo artigo 167, inciso VI, da Constituio Federal. O Tribunal de Contas de Santa Catarina manifesta-se no mesmo sentido, quando afirma:
entende-se que a demonstrao do impacto financeiro e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes exigvel apenas para aumento de despesas originadas na criao, expanso e aperfeioamento de ao promovida no curso da execuo de um oramento, necessitando modificao oramentria (crditos adicionais), j que para as despesas consignadas no oramento j houve demonstrao do impacto e da compatibilidade com o PPA e LDO no momento da elaborao e aprovao do oramento. (SANTA CATARINA, 2002, p. 49)
Existem posies divergentes a respeito da aplicao do artigo 16, no que se refere s despesas sujeitas aos instrumentos de controle exigidos pelo dispositivo, dentre as quais, destacam-se as seguintes: a) para a realizao da despesa devero ser instrudos, com a estimativa do impacto oramentrio e financeiro e a declarao do ordenador de despesa, apenas os procedimentos licitatrios decorrentes de aes governamentais que acarretem o aumento de despesa, quer seja criao, expanso ou aperfeioamento; e b) todo e qualquer procedimento licitatrio, dispensa ou inexigibilidade, dever ser instrudo com a referida estimativa do impacto oramentrio-financeiro e a declarao do ordenador de despesa. Sobre o primeiro entendimento, destaca-se, a seguir, o posicionamento de diversos autores, entre os quais Figueirdo (2001, p. 110), que assevera que a prescrio legal no est estipulando regras para toda e qualquer despesa efetuada pelo Estado, pois aquelas j consignadas na lei oramentria no se submetem aos novos requisitos impostos pelo dispositivo sob anlise; portanto, a obrigao apenas para aumento de despesas advindas da
Nascimento (2001) aduz, tambm, que as despesas que no alterem o oramento no precisam vir acompanhadas da referida estimativa, pois o art. 16 da LRF trata da situao em que a criao, expanso ou aperfeioamento acarretam aumento da despesa. Isso quer dizer que quando tais fatos no provocarem aumento de despesa, no haver a necessidade dos administradores cumprirem o que estabelecido no mencionado dispositivo. Para Schmitt (2003), exigir estimativas ou declaraes ante a despesas que se mantm inalteradas e adequadamente previstas nos instrumentos oramentrios, seria incongruente e estabeleceria uma burocracia desnecessria na fase interna dos certames licitatrios, decorrentes de impossibilidade material no cumprimento da norma.
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No mesmo sentido, Moraes (2002) afirma que apenas o aumento do dispndio resultante de criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que decorram de despesa de capital e as outras dela originrias ou relativas aos programas de durao continuada, que perdurem por mais de dois exerccios, devero satisfazer a exigncia do dispositivo legal. Acrescenta, igualmente, Brant (2002) que na existncia de previso oramentria suficiente para assumir as obrigaes, no haver aumento de despesa, o que exclui a incidncia do art. 16 da LRF. Na viso de Toledo Jnior e Rossi (2002, p. 112), no qualquer aumento de gasto pblico que precisa submeter-se aos preceitos do art. 16 da LRF, pois
[...] livres dessas cautelas esto as despesas corriqueiras, habituais, relacionadas, apenas e to-somente, operao e manuteno dos servios preexistentes e que nada tenham a ver com criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental. Essas atividades rotineiras no se prevem na LDO nem no PPA.
de 2004, que trata das diretrizes para a elaborao da 118 lei oramentria de 2005. Volto a frisar, porm, que no so todas as licitaes que geram criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental e que muito menos geram aumento de despesa e, portanto, no qualquer licitao que se subsome aplicao do art. 16 da Lei Complementar 101/2000. Feitas essas consideraes, VOTO por que o Tribunal aprove o Acrdo que ora submeto apreciao deste Colegiado (BRASIL, 2005).
Ainda sobre essa idia, ressalta-se o Acrdo TCU n 883/2005 1 Cmara, seguindo o voto do Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti, no qual foi firmado o seguinte:
[...] 28. Assim, quando da abertura de processo licitatrio para a execuo da despesa, dever o processo estar instrudo com os elementos dispostos nos incisos I e II do art. 16 da Lei Complementar 101/2000, desde que se trate da execuo de despesa oriunda da criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarrete aumento de despesa. Proceder-se-, ento, por parte do gestor pblico, a anexao dos documentos de que tratam os incisos I e II j mencionados ao processo licitatrio. [...] 30. Essa mesma disposio, repetida sucessivas vezes nas LDOs seguintes, encontra-se atualmente prescrita no art. 115 da Lei 10.934, de 11 de agosto
No que concerne ao segundo entendimento, segue-se a posio de vrios autores, a comear por Fernandes (2001b), que inclina-se compreenso de que o ordenador de despesas deve elaborar a declarao em todos os casos de empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras, pois mesmo sem estar criando, expandido ou aperfeioando a ao governamental, se for adotada a primeira interpretao, poder se criar forte desequilbrio entre a receita e a despesa e gerar dficits absurdos. Cruz (2001, p. 60), no mesmo sentido, aduz que o principal objetivo das restries descritas no art. 16 indica a inteno de no se comprometer o equilbrio oramentrio, e ainda:
[...] A exigncia de declarao formal de adequao diante do PPA e da LDO, alm da lei oramentria anual, cria o comprometimento direto do ordenador pelo rigoroso acompanhamento do aumento de despesas. Como decorrncia, o gerenciamento oramentrio e financeiro tem mais um elemento de checagem obrigatria antes de emitir qualquer empenho ou autorizar
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"...o ordenador de despesas deve elaborar a declarao em todos os casos de empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras,..."
Essas duas providncias constituem, ademais, em condio prvia para o empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras, nos termos do art. 16, 4, da LRF. Todas essas novas exigncias adicionais impostas pela LRF somente sero dispensadas para a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias.
movimentaes financeiras: verificar se implica ou no aumento de despesa.
Guimares (2002, p. 62/63), tambm favorvel a esse entendimento, assim dispe:

por fora do Diploma Legal acima mencionado, todo agente pblico, na fase interna da licitao, dever avaliar e declarar o impacto oramentrio financeiro da futura contratao; essa avaliao integrar os elementos objetivos limitadores da sua ao discricionria, especialmente em relao a convenincia do futuro contrato, considerando para tanto, as demais obrigaes assumidas pela entidade licitadora. [...] Embora os atos da fase interna da licitao sejam meramente preparatrios para o desencadeamento da competio, o controle sobre seus elementos essencial para a garantia de uma gesto fiscal responsvel, compromissada com um planejamento efetivo e eficaz de suas metas, e ainda com o fiel adimplemento das suas obrigaes.
Semelhante entendimento o de Kozlowski (2004, p. 277), quando conclui que a nica exceo apresentada pelo legislador est na despesa irrelevante, no cabendo ao intrprete da lei acrescer novas distines ou categorias de dispndios, com adjetivao variegada como corriqueiras ou habituais.
Destarte, tem-se que nas licitaes que superem os valores para dispensa despesas irrelevantes devem ser acrescidas a estimativa do impacto oramentrio-financeiro e a declarao de adequao oramentria e financeira, acompanhadas das premissas e da metodologia de clculo utilizadas [...] (KOZLOWSKI, 2004, p. 278).
Em estudo realizado no mbito do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Jorge e Teodoro (2000, p. 32) manifestam-se da forma a seguir:
as condies para criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de despesa so as seguintes: a) declarao do ordenador de despesa de que: - o aumento tem adequao oramentria e financeira com a Lei Oramentria Anual (soma das despesas de mesma espcie, realizadas e a realizar previstas no programa de trabalho, no supera os limites estabelecidos para o exerccio); - a despesa compatvel com o PPA e a LDO (conformidade com diretrizes, objetivos, prioridades e metas). b) estimativa, acompanhada das premissas e metodologia de clculo, do impacto oramentriofinanceiro no exerccio em que a despesa entrar em vigor e nos dois seguintes.
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importante frisar, tambm, a posio de Furtado (2001a, p. 36, grifo nosso), acerca desse entendimento:
[...] Verifica-se, portanto, que alm da simples indicao da rubrica oramentria de onde ir originar-se o recurso para fazer frente despesa a ser gerada pelo contrato, condio j imposta pela Lei n 8.666/93, a LRF impe ademais, a juntada aos autos do processo de licitao ou de contratao direta da estimativa do impacto oramentrio-financeiro e da declarao do ordenador de despesa aqui referidos.
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Os requisitos estabelecidos no pargrafo anterior constituem condio prvia para a emisso de empenhos, as licitaes e as indenizaes por desapropriao de imveis urbanos. Esto desobrigadas dessas condies as despesas consideradas irrelevantes, nos termos em que dispuser a LDO. Por conseguinte, desde a publicao da LRF, os processos de despesas que se enquadrem nessa situao devero conter declarao do ordenador de despesa nos termos antes referidos e estimativa do impacto oramentrio-financeiro do novo gasto.
4. CONCLUSO
cabvel apenas quando ocorrer ao governamental que acarrete aumento da despesa durante a execuo oramentria, quer seja de criao, expanso ou aperfeioamento, assim compreendida a ao relacionada a projeto, incluindo tambm as atividades decorrentes, que geram despesas com a manuteno do produto obtido. Logo, quando o aumento da despesa, ou seja, alterao do valor j previsto na lei oramentria ou a extenso daquela j criada, por prazo determinado, ocorrer durante a fase da execuo da despesa, ser necessrio que o ordenador da despesa declare se o aumento tem adequao oramentria e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO. Sendo assim, antes de o administrador elaborar a declarao exigida pelo dispositivo em tela, dever ele, primeiro, verificar se a despesa que pretende realizar est prevista ou no no plano oramentrio. Se estiver, dever certificar-se de que ela ir acrescer o valor j projetado, ou seja, dever ter a confirmao de que se trata de aumento de despesa, para os fins da lei. Se for constatado que no haver aumento de despesa, segundo este estudo, no h necessidade da elaborao de tal documento. Confirmado o aumento de despesa, decorrente de ao governamental, dever ser elaborada a declarao do ordenador, nos termos do inciso II e 1 do artigo 16, da LRF. Este verificar, inicialmente, se a despesa objeto de dotao oramentria e financeira suficiente, considerando o que foi gasto e o que se pretende gastar. Em seguida, se ela faz parte de um programa do PPA e se est em conformidade com as disposies da LDO, alm de estar de acordo com suas diretrizes, objetivos, prioridades e metas. Por fim, proceder elaborao da declarao de que todos os requisitos foram respeitados. Se necessria a declarao, entende-se que esta dever estar acompanhada da estimativa do impacto oramentrio-financeiro na contratao da despesa pblica, pois a lei exige a elaborao dos dois instrumentos. Estes devem ser preparados previamente emisso do empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras, desapropriao de imveis urbanos e, ainda, devero ser fielmente observados pelos ordenadores
A partir da edio da LRF, passou-se a ter um controle mais efetivo da gerao dos gastos pblicos, o que imprescindvel, j que as despesas so viabilizadas por meio de recursos pblicos captados junto populao. Entende-se, ao longo desse estudo, que as disposies do art. 16 foram estabelecidas visando a fiel execuo oramentria e financeira da despesa, no sentido de tornar as finanas pblicas mais transparentes, manter o equilbrio das contas, controlar o gasto e os atos do administrador por ele responsvel, o que evidencia a importncia do texto legal. Foram criados dois instrumentos de controle, com o intuito de que no faltem os recursos j previstos nos programas aprovados nas leis oramentrias, o que inviabilizaria a implementao dos planos governamentais: a estimativa de impacto oramentrio-financeiro (inciso I) e a declarao de adequao e compatibilidade com os planos oramentrios (inciso II). Constituiu-se em objeto deste artigo esclarecer se a declarao elaborada pelo ordenador de despesas obrigatria na realizao de quaisquer despesas. Aps anlise da posio dos diversos autores citados nesta pesquisa, entende-se que a interpretao mais compatvel com o escopo traado pelo dispositivo legal o de que a declarao, objeto de estudo,
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de despesa dos rgos pblicos. Caso no sejam cumpridas tais determinaes, a despesa ser considerada no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico, nos termos do art. 15 da LRF. Vale ainda reprisar que as despesas consideradas irrelevantes ficam desobrigadas do cumprimento do artigo, nos termos do 3. O TCU, rgo fiscalizador, cuja misso assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos, tem competncia para dar interpretao sobre norma concernente ao tema, no sentido de orientar os rgos da administrao pblica federal. E, como foi visto, manifestou-se sobre o assunto no Acrdo-TCU n 883/2005 1 Cmara, em que foi firmado que os documentos de que tratam os incisos I e II do art. 16 da LRF devem constar do processo licitatrio para a execuo da despesa, desde que se trate da execuo de despesa oriunda da criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarrete aumento de despesa. Portanto, importante que os responsveis pela execuo oramentria e financeira dos rgos da administrao pblica verifiquem, ao contratar a despesa pblica, se esta configura aumento de despesa decorrente de ao governamental, no sentido de que se considere a necessidade ou no da elaborao da declarao do ordenador da despesa, que dever estar embasada pela estimativa do impacto oramentrio-financeiro, nos termos do inciso I e II da LRF. Dessa forma, alm de cumprirem o que determina a lei, desviar-se-o de futuras penalizaes, e, ainda, de burocracia desnecessria, j que para despesas no enquadradas no citado artigo no ser obrigatria a elaborao do despacho administrativo, implicando em economia processual. Por fim, enfatiza-se a importncia da declarao de adequao oramentrio-financeira, citando Harada (2002, p. 68), que diz:
[...] a exigncia de declarao formal, atestando a compatibilizao da despesa acrescida com a LOA, o PPA e a LDO, vincula o ordenador de despesa a um programa de acompanhamento rigoroso da expanso de gastos pblicos, podendo vir a ser responsabilizado, inclusive, criminalmente se for constatada a falsidade ideolgica daquela declarao formal.
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DOUTRINA 5. REFERNCIAS BILIOGRFICAS
BRANT, Andr Gonalves Caldeira. LRF: dos contratos de terceirizao e da estimativa de impacto oramentrio e financeiro. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 46, n. 234, p. 35-38, 2002. BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Braslia, 2000. Disponvel em: <https://www.planalto. gov.br/>. Acesso em: 8 maio 2006. ______. Tribunal de Contas da Unio. Pedido de reexame apresentado pelo diretor-geral da Cmara dos Deputados contra o Acrdo 1.817/2003 - 1 Cmara (Relao 50/2003, Ata 29/2003), prolatado em representao formulada pelo Ministrio Pblico Federal - Procuradoria da Repblica no Distrito Federal, tendo em vista possveis irregularidades ocorridas na Concorrncia 18/02 realizada por aquela Casa Legislativa. Conhecimento. Provimento parcial. Insubsistncia de item do acrdo recorrido. Cincia ao interessado. Relator: Ministro Substituto Augusto Sherman Cavalcanti. In: ______.______. Ata n 15 da Sesso Ordinria da 1 Cmara de 15 de maio de 2005. Braslia, 30 maio 2005. p. 101-118. Disponvel em: <http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/ TCU/SESSOES/ATAS/PRIMEIRA_CAMARA/PRIMEIRA_ CAMARA_2005/ATA_1C_15_DE%2017-5-2005.PDF>. Acesso em: 21 jun. 2006. CRUZ, Flvio da (Coord.) Lei de responsabilidade fiscal comentada: Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. O ordenador de despesas e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 38, n. 151, jul./set. 2001. ______. Responsabilidade fiscal na funo do ordenador de despesa; na terceirizao de mo-de-obra; na funo do controle administrativo. Braslia: Braslia Jurdica, 2001. FIGUEIRDO, Carlos Maurcio et al. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed., rev., atual. e ampl.. Recife: Editora e Comrcio de Livros Jurdicos, 2001. FURTADO, Lucas Rocha. A Lei de Responsabilidade Fiscal e as licitaes. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, v. 32, n. 87, p. 35-38, jan./mar. 2001. ______. Curso de licitaes e contratos administrativos: teoria, prtica e jurisprudncia. So Paulo: Atlas, 2001.
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Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao
Cludia Augusto Dias
GOVERNO ELETRNICO1
Alguns especialistas definem o governo eletrnico, tambm denominado e-gov, em termos de aes especficas, tais como receber informaes sobre ofertas de emprego, se inscrever na Previdncia Social, ou pagar impostos via Internet. Outros so um pouco mais abrangentes, encarando o governo eletrnico como a automatizao da prestao de servios de governo ao cidado. O Gartner Group (2002), instituio da rea de Cincia da Computao, define o governo eletrnico como a transformao das relaes internas e externas do setor pblico por meio de operaes possibilitadas pela Internet e pela tecnologia de informao e comunicao para otimizar a prestao de servios governamentais, a participao dos cidados e os processos governamentais internos. Outras definies, como a do Congresso Americano, Comisso da Comunidade Europia, Naes Unidas e International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai), seguem essa mesma linha de raciocnio. Ao analisar as definies identificadas na literatura sobre o tema, pode-se dizer que a maioria relaciona certas caractersticas do governo eletrnico com os possveis benefcios decorrentes de sua implementao. Ao invs de formular mais uma dentre tantas definies j existentes, optou-se em enumerar quais seriam as caractersticas e benefcios desse canal de comunicao propiciado pelas novas tecnologias que o distinguem de outros sistemas informatizados.
Cludia Augusto Dias servidora do TCU, graduada em Engenharia Eltrica, Mestre em Cincia da Informao, e doutoranda do Departamento de Cincia da Informao e Documentao, pela Universidade de Braslia (UnB).
Este item reproduz parte do artigo DIAS, Cludia Augusto. Governo eletrnico: definies, caractersticas, potenciais benefcios, desafios e tipos de avaliao. In: Anais da II Conferncia Sul-Americana em Cincia e Tecnologia Aplicada ao Governo Eletrnico Conegov. Florianpolis, Agosto de 2005, o qual faz parte da reviso de literatura do Projeto de tese da autora sobre avaliao de programas de governo eletrnico (Dias, 2005b).
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CARACTERSTICAS
A Internet tem sido o canal de comunicao predominante para o uso do governo eletrnico de uma maneira geral e, mais especificamente, para a prestao de servios eletrnicos governamentais em contraposio aos canais de comunicao tradicionais telefone, fax, carta e atendimento presencial na agncia governamental. Outro aspecto comum das iniciativas de governo eletrnico o foco no cliente. As organizaes governamentais chegaram concluso de que, para atingirem seus objetivos, deveriam desenvolver seu projeto de e-gov com base nas reais necessidades de seus clientes (cidados, usurios de servios pblicos, empresas e outras agncias governamentais) e no na estratgia, at ento mais convencional, de implementar aquilo que o governo considera mais fcil e rpido, ou aquilo que imagina serem as necessidades de seus clientes. As demais caractersticas identificadas foram processamento em tempo real, ambiente sem papel, processos automticos, integrao linha de frente retaguarda e dependncia da tecnologia da informao.
POTENCIAIS BENEFCIOS
Apesar de no haver muitos exemplos de avaliaes focadas na eficincia e na reduo de custos que as iniciativas de e-gov podem proporcionar ao governo, esse o aspecto do governo eletrnico que mais salta aos olhos da administrao pblica. De acordo com Mechling & Vincent (2001), servios operados pelos prprios clientes (self-service), maior confiabilidade, menor necessidade de interveno humana e bases de dados compartilhadas supostamente deveriam diminuir os custos das transaes, aumentar a produtividade e produzir melhores servios em um ambiente mais seguro. A participao da populao no processo decisrio do governo e a oportunidade dada pelo e-gov em tornar o governo mais transparente, sob o ponto de vista do controle social, ao tornar disponvel, aos cidados, informaes sobre as aes e gastos do governo, fazem parte do conjunto de novas relaes entre o governo e a sociedade que o e-gov tem o potencial de proporcionar. Alm dos benefcios diretos da prestao de servios por meio eletrnico e da capacitao da populao para melhor utilizar as tecnologias de informao e comunicao, Mechling & Vincent (2001) e Meskell (2003) citam o desenvolvimento econmico como outro possvel benefcio do governo eletrnico. A reduo da burocracia e dos custos para pequenas e mdias empresas fazerem negcios com o governo, assim como a promoo turstica de uma regio via Internet, propiciadas pelo e-gov, podem impulsionar o desenvolvimento econmico no s das empresas mas tambm dos residentes da localidade.
SETORES ENVOLVIDOS
Na literatura, foram citados vrios tipos de possveis benefcios advindos da implementao do governo eletrnico, os quais podem ser classificados, para efeitos didticos, em quatro grandes grupos: a) b) c) d) Melhores servios; governo mais eficiente; novas relaes do governo com a sociedade; outros benefcios para a sociedade.
Os principais benefcios relacionados com a melhoria dos servios, citados por especialistas no tema, so: convenincia (acesso eficiente e eqitativo aos servios e informaes a qualquer hora e em qualquer lugar, a partir de um nico ponto de acesso portal de servios do governo), economia de tempo, qualidade e consistncia do atendimento ao cliente, confiabilidade da informao e possibilidade de escolha do canal de atendimento.
Embora o governo eletrnico englobe diferentes atividades e atores, j comum, na literatura, a identificao de trs setores distintos: governo2, cidados-clientes3 e empresas. So conhecidas as siglas G2C - relao do governo com os cidadosclientes; G2G - relao do governo com outros agentes governamentais; e G2B4 - relao do governo com as empresas. Esses setores, certamente, tm motivaes
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e objetivos prprios, porm guardam algumas metas comuns, tais como a busca por mais eficincia, confiabilidade e qualidade dos servios por eles prestados ou recebidos.
ESTGIOS
Embora as iniciativas de governo eletrnico sejam diferentes de um pas a outro, ou de uma esfera de governo a outra, pode-se dizer que todas tm o objetivo de utilizar a tecnologia da informao e comunicao para mudar o governo de uma perspectiva centrada em sua estrutura hierrquica, com capacidade limitada de prestao de servios, para outra, centrada no cidado, automatizada, capaz de prestar informaes e servios aos cidados-clientes, s empresas e s outras agncias governamentais durante 24 horas por dia, sete dias por semana. Por essa razo, possvel usar um esquema padronizado para classific-las no s de acordo com os setores envolvidos, mas tambm com o nvel ou estgio de desenvolvimento em que se encontram, j que, por uma variedade de razes tcnicas, econmicas e polticas, tais iniciativas levam tempo para implementarem toda a sua capacidade. Diferentemente das definies dos setores envolvidos no governo eletrnico G2B, G2G e G2C, ainda no se chegou a uma classificao comum, na literatura, quanto aos seus estgios de evoluo. Entretanto, observa-se que os mais citados so os modelos de governo eletrnico propostos pelo Gartner Group (Baum & Di Maio, 2000), dividido em quatro fases (presena, interao, transao e transformao); pela Unio Europia (Commission of the European Communities, 2003), composto de quatro estgios (informao, interao unidirecional, interao bidirecional e transao); e pelas Naes Unidas (UNDESA, 2003), constitudo de cinco estgios (presena emergente, avanada, interativa, transacional e em rede). Por serem semelhantes em alguns aspectos e complementares em outros, prope-se, como resultante da anlise desses modelos, a classificao das iniciativas de e-gov em cinco estgios evolutivos:
a) Apresentao de informaes apresentao passiva de informaes limitadas e estticas, como uma reproduo de folheto informativo institucional em papel;
No Brasil, entende-se governo como qualquer instituio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio das esferas federal, estadual e municipal. Cidado-cliente cidado de um pas e/ou usurio de servios pblicos prestados pelo governo desse pas. Abreviaturas das expresses inglesas Government to Citizen, Government to Government e Government to Business.
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b) busca de informaes busca bsica de informaes, links para outros portais correlatos, e alguns documentos oficiais relevantes para o pblico. A proviso de informaes obedece a fluxo essencialmente unidirecional, do governo para o cidado; c) interatividade limitada formulrios que podem ser impressos pelo cliente, preenchidos e posteriormente enviados, via correio ou fax, repartio pblica. Esses servios podem substituir uma ligao telefnica ou uma visita agncia governamental, por parte do cliente; d) transao eletrnica permite, aos cidados, conduzirem e completarem tarefas, em interaes bidirecionais, sem a necessidade de outro canal de comunicao com o governo. Exemplos: pagamento on-line de taxas e impostos; requerimentos e inscries on-line; participao em leiles e preges eletrnicos do governo; e) integrao e-gov redefinio da prestao de servios pblicos por parte do governo, ao proporcionar um ponto nico de contato com seus clientes, tornando transparente, aos cidados, a estrutura organizacional do governo. Em outras palavras, o e-gov integrado procura remover as barreiras organizacionais que promovem solues centradas na hierarquia governamental, substituindo-as por solues centradas no cliente.
AVALIAO
pela instituio compatvel com suas aes e se h necessidade de mudana de curso para atingir sua meta final. Por meio de avaliaes, tambm possvel controlar o progresso de um projeto. Sendo assim, os responsveis pelas iniciativas de e-gov, como em qualquer outro projeto ou programa de governo, devem medir seus resultados, impactos e benefcios, com intuito de justificar o apoio poltico e os recursos financeiros recebidos. A avaliao deve ser realista, feita a intervalos de tempo razoveis para que sejam teis aos tomadores de deciso governamentais. Partindo do princpio de que a avaliao importante, o e-gov tem o desafio de definir um conjunto de indicadores e padres de medida comuns de desempenho, sob as perspectivas do cidado, das empresas e do prprio governo, que possa ser utilizado por todos os agentes governamentais, servindo como parmetro de comparao das inmeras iniciativas e permitindo que cada agente gerencie, da melhor maneira possvel, os servios, processos e recursos empregados na execuo de sua atividade. Na anlise das avaliaes de egov pesquisadas na literatura sobre o tema, foi possvel distinguir cinco tipos: classificao em estgios evolutivos; benchmarking5; comparao da realidade alcanada com seus objetivos estratgicos; prestao de contas ao governo central e avaliao de programas de governo. Os cinco tipos de avaliao citados medem o progresso e o sucesso das iniciativas de governo eletrnico a partir de uma perspectiva institucional, enquanto que a avaliao de aplicaes especficas mede o sucesso a partir dos resultados alcanados por aplicaes individuais, cujos principais indicadores so satisfao de clientes e uso (taxa de adoo desse canal de interao com o governo). Produtividade, custos e retorno do investimento so outros itens passveis de medio, porm ainda com poucos exemplos na literatura.
Para atingir seus objetivos, uma instituio deve ter conscincia de sua situao atual e que fatores internos e externos influenciam positiva e negativamente suas aes na busca de tais objetivos. A avaliao ajuda a visualizar com mais clareza se a direo escolhida
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MODELO DE AVALIAO
O modelo de avaliao de governo eletrnico proposto por Dias (2005b), representado de forma grfica na Figura 1, sintetiza os aspectos abordados no primeiro item deste artigo, sobre governo eletrnico. Ao se observar os elementos dessa figura, possvel visualizar as caractersticas (canais eletrnicos de comunicao, foco no cliente, processamento em tempo real, ambiente sem papel, processos automticos, integrao linha de frente-retaguarda, dependncia da tecnologia) e os potenciais benefcios do governo eletrnico (melhores servios, governo mais eficiente e novas relaes entre governo e sociedade), assim como os trs setores envolvidos nas interaes de e-gov (G2B, G2C e G2G), os cinco estgios evolutivos (apresentao de informaes, busca de informaes, interatividade limitada, transao eletrnica e integrao e-gov) e os vrios tipos de avaliao de governo eletrnico: sob perspectiva institucional (classificao em estgios evolutivos, benchmarking, comparao da situao alcanada com seus objetivos estratgicos, prestao de contas ao governo central e avaliao de programas de governo) e avaliao de aplicaes especficas e seus principais indicadores (uso, produtividade, satisfao de clientes, custos e retorno de investimento). Tal modelo foi aplicado como ponto de partida para definio do foco da ANOp em aes do Programa Governo Eletrnico brasileiro, realizada de agosto a novembro de 2005, por equipe de auditoria do TCU.
Como o tema dessa auditoria tratava da prestao de servios pblicos eletrnicos, vista pela tica do cidado, e o objetivo do Programa ampliar a oferta e melhorar a qualidade da prestao de servios e informaes pblicas por meios eletrnicos6, foram enfocados, como benefcio potencial do e-gov, o de melhores servios, e como contexto, servios G2C, para atendimento direto ao cidado. Por serem os estgios iniciais de apresentao e busca de informaes, no governo eletrnico, menos significativos em termos de prestao de servios pblicos eletrnicos, foram escolhidos, inicialmente, os estgios de interatividade limitada e transao eletrnica, como critrios para seleo dos servios e-gov deste estudo. Dentre os mtodos de avaliao do e-gov como estratgia do governo central, foi escolhida a avaliao de programas, por sua abrangncia, ao possibilitar diferentes enfoques de anlise e ainda diferentes critrios de avaliao. Foram descartadas a classificao em estgios evolutivos, a avaliao da prestao de contas e a avaliao dos objetivos estratgicos por tratarem de aspectos limitados de implementao e controle no diretamente voltados ao foco dessa auditoria. O benchmarking foi descartado por ser mais indicado em etapas posteriores de avaliao. Comparar iniciativas de egov antes de realizar auto-avaliaes parece inverter a ordem natural das coisas. Na avaliao de programas, foram escolhidas, para essa auditoria, as dimenses eficcia, qualidade e articulao institucional.
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Tcnica voltada para identificao e implementao de boas prticas de gesto. Conforme definio constante do mapeamento, em junho de 2005, das aes oramentrias do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), e do Anexo II da Lei no 10.933, de 11 de agosto de 2004, que dispe sobre o Plano Plurianual 2004/2007.
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Figura 1 Modelo de avaliao de governo eletrnico (Dias, 2005b, p. 87).
Como o foco dessa auditoria era a avaliao dos servios e-gov sob a tica do cidado-cliente na comunicao com o governo via Internet, nada melhor do que utilizar mtodos que tenham como fontes de informao os prprios cidados-clientes, como o caso da pesquisa de satisfao. Os outros mtodos de avaliao de aplicaes especficas de e-gov, identificados na literatura medidas de uso, produtividade, reduo de custos e retorno de investimento trariam respostas de interesse mais significativo s agncias de governo prestadoras de servios eletrnicos do que propriamente aos
clientes desses servios. As dimenses da satisfao de clientes de servios e-gov escolhidas para essa auditoria, definidas no modelo de avaliao da satisfao (Dias, 2005b, p. 90), foram facilidade de localizao do portal web; facilidade de localizao do servio; acessibilidade; usabilidade; disponibilidade; confiabilidade; privacidade de dados pessoais e segurana de informaes; convenincia; capacidade de resposta a dvidas e reclamaes; e tempo de atendimento. A estratgia metodolgica dessa auditoria e a crtica sobre as tcnicas de coleta de dados adotadas so apresentadas nos prximos itens.
DOUTRINA ESTRATGIA METODOLGICA DA AUDITORIA7
Para a realizao da auditoria de natureza operacional em aes do Programa Governo Eletrnico brasileiro, antes da seleo dos servios pblicos eletrnicos especficos, foi necessrio delimitar o universo pesquisado a instituies brasileiras que tivessem, efetivamente, implementado servios de governo eletrnico poca da definio do plano da auditoria. Foi consultado mapeamento dos servios de egov disponveis na alta esfera da Administrao Pblica Federal (Brasil - TCU, 2004), realizado por meio de pesquisas na Internet. Dentre as 45 instituies examinadas nesse mapeamento, foram escolhidos os Ministrios da Educao, Previdncia Social, Sade e Trabalho e Emprego, como possveis contextos de casos tpicos a serem estudados, por sua importncia e relevncia social no cenrio nacional na prestao de servios pblicos para a melhoria das condies de vida da populao brasileira como um todo. Apesar das especificidades de cada rea de atuao desses Ministrios, h forte similaridade em seus objetivos sociais e no tratamento eqitativo oferecido aos beneficirios de seus servios, ainda mais quando essa prestao de servios feita pela Internet, contexto em que todos, a partir do momento em que obtm acesso a esse canal de comunicao, so tratados como membros annimos de uma audincia heterognea, como na comunicao de massa tradicional. Por isso, no foi considerado um fator limitante, para a anlise dos resultados dessa auditoria, a escolha de servios em reas diversas. Pelo contrrio, tal fato refora ainda mais seus resultados. Optou-se, ento, por selecionar, em cada rea social, um servio pblico eletrnico diretamente relacionado misso das agncias governamentais, considerado prioritrio pelos prprios gestores e classificado no estgio de transao eletrnica. Assim, foram selecionados o Portal Domnio Pblico, do Ministrio da Educao; os requerimentos de auxlio-doena, salrio maternidade e penso por morte, do Ministrio da Previdncia Social; e o Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego, do Ministrio do Trabalho e Emprego. Por sugesto do coordenador do Comit Tcnico de Incluso Digital, do Programa Governo Eletrnico, e pelo fato de ser um servio pblico eletrnico utilizado pelas classes sociais menos favorecidas, apesar de no ser um benefcio, mas uma obrigao do cidado, foi includa tambm a Declarao Anual de Isento 2005, da Receita Federal. Nessa auditoria foram empregadas vrias tcnicas de coleta de dados quantitativas e qualitativas, analisadas no tpico a seguir.
A estratgia metodolgica dessa auditoria est baseada em projeto de tese de doutorado em Cincia da Informao, na UnB (DIAS, 2005b).
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DOUTRINA CRTICA SOBRE AS TCNICAS DE COLETA DE DADOS ADOTADAS ENTREVISTA
Neste item so comentados os resultados alcanados pelas tcnicas de coleta de dados utilizadas na auditoria e as dificuldades encontradas na sua aplicao.
PESQUISA DOCUMENTAL
Alm de propiciar a compreenso do contexto do programa e dos servios pblicos eletrnicos, a pesquisa documental permitiu a avaliao do Programa E-Gov sob as dimenses de eficcia, qualidade e articulao institucional escolhidas para a avaliao de programas de governo eletrnico. As dificuldades encontradas no uso desta tcnica foram a fragmentao de informaes em diversas normas, editadas por instncias diferentes, e a falta de organizao dos documentos gerados pelo Programa, e/ou com ele relacionados, em um nico local fsico ou eletrnico.
Alm de propiciar a compreenso mais detalhada do contexto do Programa e dos servios pblicos eletrnicos, a tcnica de entrevistas permitiu a avaliao do Programa E-Gov sob as dimenses de eficcia, qualidade e articulao institucional, alm das dez dimenses para avaliao da satisfao de aplicaes especficas. Foram entrevistados os gestores do Programa, coordenadores de Comits Tcnicos, e gestores dos servios pblicos eletrnicos selecionados. Os resultados de algumas entrevistas foram utilizados ainda como subsdios para a elaborao de instrumento de coleta de dados quantitativo. As dificuldades encontradas no uso desta tcnica relacionaram-se mais com a anlise subjetiva de seus resultados do que com a conduo propriamente dita das entrevistas.
AVALIAO HEURSTICA E TESTES DE INTERFACE
TCNICAS E FERRAMENTAS DE ANLISE E CONTROLE DE QUALIDADE
As tcnicas e ferramentas de anlise e controle de qualidade geralmente utilizadas em avaliaes de programa foram essenciais para o bom entendimento do contexto do Programa, assim como para a organizao e direcionamento da tarefa de avaliao, tanto do Programa Governo Eletrnico, quanto dos servios pblicos selecionados. A anlise de grupo de interesse ( stakeholder ) auxiliou na tarefa de identificao dos principais atores envolvidos, como fontes de informao para essa auditoria. A anlise SWOT e o diagrama de verificao de riscos, por sua vez, permitiram a identificao dos pontos positivos e negativos do Programa e os riscos envolvidos, servindo, assim, para a determinao do foco da avaliao. As matrizes de planejamento e achados propiciaram a esquematizao das informaes relevantes para o planejamento da avaliao do Programa e dos servios pblicos eletrnicos selecionados, assim como para a organizao de seus resultados. Por fim, o painel de referncia, formado por especialistas, foi til na validao da estratgia metodolgica escolhida. No houve qualquer dificuldade na aplicao de tais tcnicas ou ferramentas no suporte identificao e organizao de todos os achados de auditoria.
Alm de subsidiar, em menor escala, a avaliao do Programa E-Gov do Governo Federal, a avaliao heurstica e os testes de interface dos portais web dos servios pblicos eletrnicos selecionados foram utilizados para a compreenso dos contextos desses servios e sua avaliao sob as dez dimenses para avaliao da satisfao, j mencionadas. As dificuldades encontradas no uso dessa tcnica foram a falta de clareza e/ou especificidade de algumas recomendaes dos documentos gerados pelo Programa para orientar os gestores de portais da Administrao Pblica Federal (APF), e as limitaes das ferramentas automticas utilizadas na avaliao de aspectos subjetivos. Por outro lado, o fato de o coordenador de a equipe deter conhecimento prvio sobre a tcnica e algumas de suas ferramentas facilitou sua aplicao. A maior contribuio, nessa auditoria, da avaliao heurstica das pginas dos servios selecionados, e dos portais hospedeiros desses servios, relaciona-se com a anlise do atendimento ou no s recomendaes propostas nos documentos gerados pelo Programa que facilitariam o acesso e o uso de servios pblicos eletrnicos pelo cidado. Tal anlise tomou como base os relatrios das ferramentas automatizadas CyberSpyder, DaSilva e Wave, e a lista de verificao (Dias, 2005b, p. 245) disponvel como apndice do relatrio de auditoria.
DOUTRINA GRUPO FOCAL
A tcnica de grupo focal foi empregada tanto com gestores de portais e servios pblicos eletrnicos como com coordenadores de Comits Tcnicos do Programa, com intuito de confrontar vises distintas e ainda confirmar ou refutar fatos observados a partir de outras tcnicas. Houve certa dificuldade para agendar as entrevistas de forma a conciliar a disponibilidade de tempo de todos os participantes. Por outro lado, a consolidao das anotaes dos trs observadores de cada grupo focal foi fcil e possibilitou a confirmao, por mais de uma pessoa, do que foi dito na ocasio, minimizando erros de interpretao como se apenas um observador tivesse participado. Isso foi um ponto positivo j que se optou por no gravar as entrevistas em grupo. O fato de um dos coordenadores de Comits Tcnicos ser prolixo e hierarquicamente superior aos outros, sendo, inclusive, chefe de vrios deles, levou o moderador tarefa desgastante de tentar conduzir a discusso de forma que os subordinados emitissem suas opinies antes de seu superior. J nos outros grupos focais com gestores de portais e servios pblicos eletrnicos, aconteceu o inverso. Os participantes receberam muito bem a tcnica a ponto de se expressarem naturalmente, sem reservas, aproveitando a oportunidade para trocar experincias entre si. Muitos saram dali com a inteno de entrar em contato com outros participantes para estender a discusso aps a entrevista em grupo.
QUESTIONRIO
houve qualquer resistncia, por parte dos gestores, em ter seus servios avaliados por meio de pesquisas de satisfao on-line. Um dos gestores chegou a sugerir que todos os servios transacionais disponveis em seu portal fizessem parte da pesquisa. Como o cadastro fornecido pela coordenao do Programa estava desatualizado, houve certa dificuldade no contato via correio eletrnico com os gestores de portais da APF, para envio do link para acesso ao questionrio. Por no haver quantidade expressiva de gestores cadastrados, no foi possvel subdividir o longo questionrio a eles encaminhado, tal como aconteceu com os questionrios dirigidos aos usurios dos servios pblicos eletrnicos selecionados. A subdiviso desses questionrios, por sua vez, fez com que a quantidade de respondentes fosse diferente, dependendo se a pergunta constava do questionrio 1 ou do questionrio 2, o que se refletiu na construo dos grficos e, conseqentemente, na sua anlise. As perguntas comuns aos dois questionrios foram respondidas por 4.944 usurios. Uma das desvantagens da pesquisa on-line, sem cadastro predeterminado para definio da amostra, que sua taxa de resposta impossvel de ser calculada da forma habitual, pois no fica claro quantos indivduos poderiam ter respondido ao questionrio, mas no o fizeram. Nessa auditoria considerou-se que o recebimento de mais de 384 questionrios respondidos para cada servio seria suficiente para representar a populao de possveis respondentes desses servios, com base na frmula de clculo de tamanho da amostra, para populaes de 1 milho de pessoas ou mais, com nvel de confiana de 95%, erro de amostragem de mais ou menos 5%, com proporo de 50/50 do universo em questes com duas opes de resposta (Dillman, 2000, p. 206). No caso dos servios salrio-maternidade, penso por morte e domnio pblico no foi considerada significativa a quantidade de questionrios respondidos (abaixo de 384), razo pela qual os dados obtidos a partir desta tcnica no foram analisados para tais servios.
A tcnica de questionrios foi empregada tanto com gestores de portais e servios pblicos eletrnicos como com seus usurios, reunindo pontos de vista diferentes. Uma desvantagem dessa tcnica em relao s outras em que h contato presencial entre o pesquisador e os pesquisados a necessidade de pr-testes para reduzir, ao mximo, os erros de preenchimento por m interpretao das perguntas. Na montagem do questionrio on-line e na anlise de suas respostas, foi preciso contar com suporte de especialista no software utilizado. Entretanto, no houve qualquer contratempo quanto disponibilidade dos questionrios on-line durante o perodo da auditoria, provavelmente pela boa infraestrutura tecnolgica empregada, assim como no
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Os usurios dos demais servios (4.505 pessoas) receberam muito bem o questionrio on-line , aproveitando a oportunidade para se comunicar com o gestor, por meio de sugestes, elogios e crticas, inclusive ao processo de prestao do servio fora do ambiente eletrnico. Utilizaram o espao aberto para sugestes e crticas, e 51% (2.301 pessoas) forneceram seus dados para participar de eventuais entrevistas telefnicas. Na anlise dos dados referentes s perguntas de ambos levantamentos, com gestores e usurios, observou-se que, em algumas ocasies, o percentual de no resposta e no se aplica foi relativamente alto, principalmente quando o participante parecia no conhecer o que estava sendo perguntado (por exemplo, Sistema de Inventrio de Stios e atendimento a normas ou recomendaes do Programa), ou quando a situao provavelmente no tinha ocorrido com ele (por exemplo, dificuldades no uso de servios eletrnicos e solicitao de ajuda no caso de problemas). Entretanto, a anlise dos motivos que levaram o participante a no marcar uma resposta ou marcar no se aplica especulativa, j que a equipe no teve oportunidade de esclarecer pessoalmente, ou por telefone, os verdadeiros motivos. Essa outra desvantagem do questionrio respondido sem a presena do pesquisador. Vrios respondentes da pesquisa on-line se prontificaram a participar de entrevistas por telefone para esclarecer melhor seus pontos de vista, porm o prazo para finalizao da auditoria no permitiu que tal tcnica fosse utilizada. Os participantes dos grupos focais de gestores de portais e servios da APF tambm foram selecionados a partir de dados fornecidos no questionrio, cujo link foi enviado
por e-mail aos gestores previamente cadastrados. O questionrio foi, portanto, um meio utilizado pela equipe para recrutar participantes para outras tcnicas de coleta de dados. Como mencionado anteriormente, as ferramentas de anlise e controle de qualidade de avaliao de programas percorreram todos os achados de auditoria. As entrevistas, os grupos focais e os questionrios, por sua vez, contriburam para a identificao de quase todos os achados enquanto a pesquisa documental e a avaliao heurstica (incluindo os testes de interface) foram mais significativas em determinados temas. De uma maneira geral, os achados de auditoria foram subsidiados por mais de uma tcnica, o que demonstra um ponto forte da estratgia metodolgica proposta, na triangulao de resultados.
CONSIDERAES FINAIS
Analisando as vantagens e desvantagens das tcnicas de coleta de dados adotadas, expostas no item anterior, e os resultados positivos, sob o ponto de vista da equipe, da ANOp em aes do Programa Governo Eletrnico brasileiro, ainda em fase de apreciao pelo Tribunal, pode-se dizer que a estratgia metodolgica proposta para os dois elementos bsicos do modelo de avaliao de governo eletrnico foi aprovada e est pronta para ser aplicada, tal como o foi nessa auditoria, por outras equipes em avaliaes similares8. Tal resultado certamente estimular a Diretoria de Auditoria de Tecnologia da Informao a dar continuidade no desenvolvimento de estratgias metodolgicas para os outros oito elementos bsicos do modelo de avaliao de governo eletrnico proposto (Figura 1).
Para facilitar sua aplicao por outras equipes, internas ou externas ao TCU, os questionrios desenvolvidos e a lista de verificao usada na avaliao heurstica constituem apndices do relatrio de auditoria, que se tornar pblico ao ser aprovado pelo Tribunal.
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Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt Indo mais longe, com temerrio risco, sustentam os ditos autores que todas as causas hoje visveis e reconhecveis j produziram os seus efeitos, no tendo ns seno esperar que eles se manifestem, e tambm, que todos os efeitos, manifestados ou por manifestar, tm suas inelutveis causalidades, embora as mltiplas insuficincias de que padecemos nos tenham impedido de identific-las em termos de com eles fazer a respectiva relao, nem sempre linear, nem sempre explcita, como comeou por ser dito. (Jos Saramago)1
1. INTRODUO
N
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt servidor do Senado Federal, Economista, Especialista em Auditoria pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e em Tcnicas Aduaneiras e Controle do Gasto Pblico pelo Ministerio de Economa y Hacienda da Espanha.
No estudo tradicional da auditoria contbil, o leitor interessado toma conhecimento de que existe a possibilidade de realizar comparaes entre os nmeros do balano (inclusive mediante o uso de ndices contbeis) e, desta maneira, verificar a razoabilidade de alguns desses nmeros apresentados ao auditor2. Esta tcnica ento denominada reviso analtica.
A tcnica fica usualmente relegada, na literatura, a alguma definio genrica, com alguns exemplos de aplicao e, na melhor das hipteses, com a apresentao de alguns ndices contbeis tradicionais. Alguns autores da maior relevncia na literatura de auditoria sequer mencionam tal tcnica3, que tampouco est mencionada na recente literatura publicada sobre auditoria operacional4. A reviso analtica, porm, tem potencialidades muito maiores que algumas poucas observaes genricas. um instrumento poderoso de observao em mos do auditor (e no s daquele envolvido com as demonstraes contbeis). S que, para isso, precisa ser compreendida em sua concepo lgica e em seu mecanismo operacional, o que exige que se chegue um passo mais frente das apresentaes ligeiras habituais desse procedimento.
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Neste trabalho, apresentamos o modelo conceitual-operacional bsico da reviso analtica em auditoria, a partir de fontes tcnicas que estenderam a abrangncia e profundidade do tratamento do tema5, e em seguida so apresentados os testes quantitativos mais usuais para aplicao em auditoria. Em razo da maior extenso da prtica e da doutrina na rea contbil-financeira, a maior parte dos exemplos trazida desse universo. Esta circunstncia inclusive positiva para o uso do texto com fins de preparao de auditores, j que este universo o background mais comum e familiar maioria daqueles que iniciam o estudo das modalidades de auditoria. No entanto, no deixamos de mencionar aspectos de outras modalidades de auditoria. Ao final do trabalho, sublinhamos os desafios colocados ao uso desse instrumento na Auditoria de Natureza Operacional.
2. ESTRUTURA CONCEITUAL 2.1. FUNDAMENTOS BSICOS
Os nmeros nos demonstrativos so freqentemente relacionados entre si de maneira predizvel ou consistente. Do mesmo modo, podem estar relacionados a nmeros externos entidade auditada ou a informaes no-financeiras que guardam correlao com eles. Os procedimentos de reviso analtica trabalham sobre a premissa de que a ausncia de variaes significativas frente a essas relaes previstas ou esperadas oferece alguma segurana sobre a razoabilidade dos valores. Se ocorre uma variao significativa, ela pode ser causada por fatores legtimos que no haviam sido levados em conta ao determinar a relao esperada, ou ento por erro nos demonstrativos financeiros8.
Financial statements tell a story, says accountig professor W. Steve Albrecht, and the story should make sense. If not, its possible the story is a fake6.
A reviso analtica no composta de comparaes indiscriminadas. Um fundamento lgico essencial preside a sua utilizao: existem relaes quantitativas, na realidade auditada, que so esperveis, pela natureza intrnseca das realidades que esses nmeros medem. Se alguns aspectos quantitativos dessa realidade no coincidem substancialmente com essas relaes esperadas, o auditor est sempre diante de um indicador de risco que exigir trabalhos adicionais de esclarecimento, e em alguns casos j pode deduzir diretamente dessa no-coincidncia um achado de auditoria. A reviso analtica, em essncia, envolve a comparao de dados medidos da realidade auditada (ou de relaes desenvolvidas a partir deles) com expectativas desenvolvidas pelo auditor sobre os mesmos aspectos7. Tomemos a definio mais precisa desenvolvida para a auditoria financeira:
Ao contrrio de outros testes de auditoria, a razo de ser da reviso analtica no refazer as transaes que esto sendo objeto de exame, mas desenvolver modelos de previso de determinados valores, para ento comparar os seus resultados com os nmeros observados. Por conseguinte, este procedimento implica que o auditor monte um modelo prprio para descrever quantitativamente alguns aspectos da realidade, projete a partir desse modelo os valores esperados desses aspectos, compare-os com os valores diretamente observados e investigue as diferenas entre uns e outros quando sejam superiores a uma certa proporo predefinida. Merece ser reparado, aqui, que a natureza dos dados envolvidos no sofre qualquer restrio: podem ser utilizados dados financeiros e no-financeiros, isoladamente ou em conjunto, sempre que o auditor consiga estabelecer relaes confiveis entre eles.
A reviso analtica, em essncia, envolve a comparao de dados medidos da realidade auditada com expectativas desenvolvidas pelo auditor sobre os mesmos aspectos.
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Este raciocnio por vezes criticado porque teria uma viso excessivamente pragmtica da continuidade, projetando para o futuro, indistintamente, dados histricos. De fato, esta uma inclinao s vezes encontrada na literatura tcnica (Uma premissa subjacente utilizao de procedimentos de reviso analtica em auditoria que se espera que as relaes observadas no passado continuem no futuro, na ausncia de condies conhecidas que indiquem o contrrio.9). Esta crtica pode ser dirigida a um certo hbito dos auditores ao utilizar esta ferramenta, no sua natureza: em primeiro lugar, no existe de forma alguma a obrigatoriedade de se utilizar apenas projees de sries temporais para reviso analtica, sendo perfeitamente vlidas as relaes sincrnicas entre variveis ocorridas no mesmo instante de tempo. Alm disso, o modelo do auditor pode incorporar mesmo na anlise de sries temporais qualquer tipo de tendncia ou modificao previsvel ao longo do tempo. Assim, o conservadorismo bsico de supor a continuidade de realidades anteriormente observadas (ex: relaes observadas entre contas do balano do exerccio anterior) limitado pela ressalva essencial de que devem ser pesquisadas condies conhecidas que indiquem o contrrio.
2.2. MODELO OPERACIONAL
Como aplicar, ento, a tcnica da reviso analtica numa auditoria em que vamos atuar?
2.2.1. DETERMINAR OS PRINCIPAIS FATORES QUE SE ESPERA TENHAM INFLUNCIA SOBRE OS VALORES-OBJETO (SUA NATUREZA, FORMATO E FONTES)
Primeiro, preciso identificar, com base no conhecimento que se obtenha do negcio do cliente ou da realidade auditada, os fatores que se espera influenciem significativamente os valoresobjeto (a tambm includas as medidas histricas dos valores-objeto, ou as medidas dos mesmos valores em organizaes similares, por exemplo). Ao identificar, claro que no se trata de apontar apenas a natureza genrica do fator de influncia, mas os aspectos materiais do mesmo (a fonte da informao a respeito desse fator, o seu formato e possibilidade de tratamento, etc.) Podem ser usados como fontes de dados para a reviso analtica, por exemplo, os dados histricos (em que o auditor deposite confiana razovel), os prprios dados que so objeto de auditoria (em sua relao entre si, ou com outras informaes externas)11, ou o mesmo tipo de dados proveniente de outra organizao ou programa.
2.2.2. DETERMINAR AS RELAES APROXIMADAS ENTRE ESSES FATORES E OS VALORES-OBJETO (CONSTRUIR O MODELO)
Apresentamos em seguida a seqncia de passos que, desdobrando a filosofia bsica da reviso analtica expressa na seo anterior, permite que o auditor a utilize para concluses acerca do objeto de seu exame10. Para facilidade de leitura, vamos apresentar e usar algumas definies que sero usadas para as informaes tratadas na reviso analtica:
Valores-objeto: os dados ou condies da realidade que se quer avaliar atravs da reviso analtica. Dados-fonte: os dados que se utilizam para projetar os valores dos dados-objeto. Modelo: a organizao e tratamento dos dadosfonte. Valores projetados : os valores obtidos pelo modelo, a partir dos dados-fonte, como estimativa dos valores-objeto.
De nada adiantar encontrar os fatores de influncia, se o auditor no formular a sua estimativa de como estes fatores influenciaro quantitativamente os valores-objeto. Por exemplo, em uma organizao que tenha por misso o transporte rodovirio ou ferrovirio de carga, se as tarifas permanecem constantes, o aumento no faturamento tende a ser proporcional aos custos de operao dos veculos utilizados. No caso do uso de dados histricos, o modelo deve descrever, quantitativamente, a tendncia dos valores-fonte ao longo do tempo; no caso de dados comparativos com outras organizaes, o modelo tratar da relao entre as medidas dos valoresobjeto sendo auditados e as medidas das demais fontes utilizadas para comparao.
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Em qualquer dos testes, principalmente quando envolvem dados de natureza econmica e financeira, o auditor dever ter em conta alguns fatores de ajuste que possivelmente impactam o modelo: a) a comparao intertemporal de valores financeiros pode exigir o deflacionamento de um deles, para tomar em conta o efeito da desvalorizao geral da moeda sobre os valores registrados em perodos diferentes; b) alguns dados de base contbil sofrem ajustes automticos (ex: depreciao, amortizao e exausto) que podem influenciar os resultados entre perodos e devem ser levados em conta na comparao; c) tambm quando a fonte dos dados a contabilidade da organizao, o auditor deve verificar a eventual ocorrncia de alteraes nas polticas contbeis e nos critrios de aplicao dos princpios contbeis de um perodo a outro ou entre organizaes distintas; assim, busca assegurar-se de que medidas diferentes dos valores correspondem a realidades econmicas diferentes, e no a procedimentos diferentes de medio. Tambm aqui, a observao atenta da realidade de negcio do cliente auditado indispensvel para a montagem do modelo que seja realmente verossmil na descrio das relaes entre os valores envolvidos - e as possibilidades de equvoco aqui so, realmente, muitas. Um exemplo ajuda a compreender a sutileza dessa distino: um auditor contbil pode simplesmente projetar o desempenho do ano anterior de uma empresa cliente para o exerccio atual e descobrir que no houve variao significativa, atribuindo, assim, maior confiabilidade aos dados verificados por esse procedimento. No entanto, caso tenham ocorrido alteraes relevantes na situao da economia em geral, ou do mercado em que o cliente atua, deveriam ter ocorrido tambm mudanas relevantes nos dados financeiros do cliente, e nesse caso, a ausncia de variao que representaria um fator de risco12. Essa circunstncia somente seria captada a partir de um esforo intenso do auditor em compreender o contexto de mercado do cliente auditado.
2.2.3. LOCALIZAR E VALIDAR OS DADOS-FONTE
Identificados os fatores de influncia sobre os valores-objeto, e a forma quantitativa dessa influncia, o auditor passa a localizar em detalhe as fontes de dados de que dispe para comparao. Essa localizao passa, tambm, por uma avaliao da qualidade dos dados-fonte: de nada adianta aplicar modelos cujos dados de entrada sejam inconsistentes ou nos quais os auditores no possam confiar. Ao examinar a relao entre duas sries de dados, isto implica que uma delas, necessariamente, deve estar reforada por outros testes ou elementos de convico do auditor. Para dados gerados internamente entidade ou programa auditado, pode-se examinar o sistema que produziu os dados (confiana na reviso analtica vai ser diretamente relacionada confiana nos controles internos). As fontes de dados externos ao auditado devem ser especificamente avaliadas para o fim de servirem de referncia para comparaes de reviso analtica. De fato, jamais dois dados podem ser considerados vlidos apenas porque a relao entre eles parece razovel. Aqui reside um cuidado essencial, indispensvel para a validade de todo procedimento da reviso analtica: a independncia dos dadosfonte. Se o objeto da auditoria for uma determinada afirmao de natureza quantitativa de um terceiro responsvel (por exemplo, os demonstrativos financeiros preparados pela administrao da empresa cliente), estas afirmaes no podem ser o ponto de partida (dados-fonte) da reviso analtica13. O auditor deve comparar o objeto da auditoria com valores ou expectativas que ele prprio formulou a partir de outras fontes independentes (ou dos prprios testes que aplicou diretamente). Isso se d porque se a reviso ficar restrita a comparaes entre os prprios dados sendo auditados, a perspectiva do auditor tem grande probabilidade de resultar enviesada pelas prprias afirmaes do auditado.
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No caso dos demonstrativos contbeis, existe uma particular preferncia das empresas cotizadas em mercados de capitais por demonstrar nmeros de crescimento estvel e pouco voltil que atraem investidores, analistas e credores14, razo pela qual so freqentes os esforos da administrao de demonstrar nos livros (e convencer disso o auditor) um alisamento da curva de resultados ao longo do tempo:
Por ltimo, mediante o alisamento do lucro procura-se diminuir a disperso dos resultados atravs do tempo. Sob esta tcnica jaz a idia de que existe um nvel normal de lucro para a empresa, ao redor do qual oscila aleatoriamente o verdadeiro resultado obtido. Mediante o alisamento deseja-se reduzir esta aleatoriedade, diminuindo a varincia dos mesmos ao longo do tempo. Desta forma, consegue-se apresentar uma srie histrica de resultados mais estvel, parecendo inferior o perfil de risco da empresa. Para levar adiante este objetivo, seriam empregadas polticas contbeis conservadoras quando o resultado real resulte excessivamente superior ao nvel normal, e agressivas se o resultado antes da manipulao fosse demasiado inferior ao nvel normal.15
Quanto agregao dos dados, tanto para os dadosobjeto como para os dados-fonte, quanto maior for o nvel de desagregao dos dados (isto , quanto menor o nmero de unidades ou atividades contidas nos dados utilizados), maior utilidade se pode derivar da reviso analtica para fins de auditoria. Por exemplo, melhor aplicar um procedimento separado para as operaes de cada supermercado de uma grande rede do que aplicar um s procedimento sobre os dados agregados de todos os supermercados. Isto ocorre porque nos nmeros agregados as tendncias e flutuaes de algumas unidades menores tendem a ser compensadas pelas variaes de outras unidades em sentido contrrio18. Outros fatores relacionados diretamente ao ambiente de negcios do cliente tambm tm de ser levados em conta na validao dos dados-fonte:
Dados auditados do ano anterior so considerados mais confiveis que dados no auditados. A confiabilidade de dados de oramentos depende de as premissas utilizadas em sua preparao continuarem vlidas e do cuidado utilizado na compilao de quantias oradas. A utilidade de dados da indstria depende do grau de semelhana entra as operaes e mtodos contbeis da entidade e os da indstria19.
2.2.4. FIXAR O NVEL DE TOLERNCIA PARA O TESTE
Este cuidado no deve ser entendido como a vedao de se tomar comparaes ou relaes entre os componentes dos dados-objeto (por exemplo, os ndices de liquidez do balano sendo auditado). Obrigatrio confrontar esses dados ou construtos com outros similares (os ndices do balano anterior auditado 16, ou os padres da indstria), para, a partir da, formar opinio. E tambm deve o auditor precaver-se de idias que possam ser-lhe sugeridas exclusivamente a partir da correlao entre dadosobjeto: neste caso, existe realmente o risco de que o raciocnio do auditor seja influenciado por aes do cliente ao formatar ou apresentar os dados-objeto. Alguns outros parmetros devem, ainda, ser considerados na validao dos dados-fonte. Um deles a freqncia e quantidade de medidas oferecidas pelos dados-fonte quanto menores os intervalos de tempo de medio dos dados-fonte ... (ex: projetar a partir de sries mensais, em lugar de anuais, gera um valor maior dos dados-fonte); por outro lado, quanto maior o nmero de medidas ou valores disponveis, mais slida ser a concluso a partir deles17.
A tolerncia, fixada antes de ser realizado o teste, a mxima diferena aceitvel entre os valores esperados (projetados pelo modelo) e os valores reais que forem observados. Ultrapassado esse limiar, considera-se no explicada a variao, demandando explicaes e testes adicionais. Essa tolerncia pode ser especificada como um determinado valor monetrio, um percentual predeterminado, uma combinao de ambos ou, mais raramente, atravs do resultado de modelos estatsticos mais sofisticados20.
DOUTRINA 2.2.5. CALCULAR OS VALORES PROJETADOS (UTILIZANDO O MODELO E OS DADOS-FONTE)
Identificadas as fontes de dados e o modelo relevante, ser hora, ento, do auditor desenvolver as suas prprias expectativas para os valores-objeto, atravs da aplicao aos dados-fonte do modelo desenvolvido.
2.2.6. COMPARAR OS VALORES PROJETADOS E OS VALORES-OBJETO, LEVANDO EM CONTA A MARGEM DE TOLERNCIA PREVIAMENTE FIXADA
Obtidos os valores projetados, o auditor ir compar-los com os valores-objeto observados na realidade auditada. A comparao aqui deve ser feita individualmente no teste de cada valor. Mas o auditor no deve esquecer-se de procurar identificar padres de variao em conjuntos de valores, uma vez que os dados-objeto escolhidos para teste tm, provavelmente, vinculao estreita entre si, dado que representam aspectos de uma mesma organizao, programa ou ao administrativa21. Por exemplo, a constatao de discrepncias entre a evoluo temporal da margem bruta e da margem lquida de uma empresa comercial pode sugerir problemas de alocao de overhead ou despesas gerais. Para essa observao do conjunto, no existiro regras rgidas: como em tantos outros momentos do processo de auditoria, tem de entrar em cena o insubstituvel juzo profissional do auditor, concretizado nas regras da arte que ao menos no momento presente so insuscetveis de codificao exaustiva.
2.2.7. INVESTIGAR, ATRAVS DE OUTROS TESTES, AS RAZES PARA AS DIFERENAS ENTRE VALORES PROJETADOS E VALORES-OBJETO QUE EXCEDAM O NVEL DE TOLERNCIA FIXADO
Constatadas variaes significativas (variaes acima do limiar de tolerncia) na comparao entre valores projetados e valores-objeto, cabe ao auditor localizar as razes para esta diferena. Ainda que a constatao de variaes significativas seja em si algo significativo, a explorao das explicaes e razes para essas variaes o valor agregado, por excelncia, da reviso analtica22. Repare-se que aqui se usa, no por acaso, a palavra investigar, que em auditoria tem o sentido de uma verificao em profundidade e exaustiva de um determinado tema23.
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A primeira e mais comum rota de investigao o questionamento direto aos responsveis pela gesto ou registro dos valores objeto24 (ex: questionar a administrao de uma companhia em relao a variaes no explicadas nos dados de vendas ou estoques). Em todos os casos, ainda, o auditor deve elaborar procedimentos independentes de busca e confirmao dessas informaes (ex: uma elevao muito grande na proporo entre as contas de clientes e vendas pode sugerir ao auditor ampliar a confirmao, mediante circularizao, do valor das contas a receber). A explicao das variaes pode tambm fazer o auditor reavaliar os prprios dados-fonte e a construo do modelo, que podem no ter sido adequadamente utilizados. No entanto, o auditor no pode deixar sem identificar as fontes de variao nem deixar de confirmar, por outros testes, as razes possveis. neste ponto que a reviso analtica mostra seu maior valor metodolgico: aponta fatores anormais ou de risco, e fora o auditor a analisar tais anormalidades at exaurir o seu potencial explicativo.
2.2.8. DOCUMENTAR TODOS OS PASSOS
Como em qualquer etapa do processo de auditoria, os procedimentos de reviso analtica devem ser integralmente registrados nos papis de trabalho. Neles devem constar o tipo de teste a ser feito; a tolerncia fixada; as fontes de informao utilizadas; os clculos e resultados; os responsveis pelo teste; as explicaes encontradas para as variaes que excedam tolerncia; as concluses extradas dos procedimentos e as aes adotadas.
3. TIPOS DE TESTES DE REVISO ANALTICA
Em um texto de natureza metodolgica, que o leitor legitimamente espera tenha natureza aplicada, o estudo de uma tcnica de auditoria implica oferecimento no s da lgica conceitual, mas tambm dos mtodos prticos de organizao e tratamento dos dados. Realizamos aqui uma compilao dos tipos mais comuns de teste, aqueles que podem ser aplicados diretamente por auditores em circunstncias as mais variadas, sem necessidade de especial tratamento matemtico. Para aquelas tcnicas que exigem maior sofisticao estatstica, apresentamos as referncias apropriadas para o aprofundamento da leitura.
3.1. TESTES DE COMPARAO 3.1.1) REVISO CRTICA DOS RESULTADOS (CRITICAL REVIEW OF OUTTURN)25
Este procedimento a simples estimativa da razoabilidade dos valores-objeto, comparando-os diretamente com os valores de perodos anteriores ou com os valores estimados ou orados pela entidade ou por terceiros.
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Numa auditoria contbil, pode-se simplesmente comparar os valores de uma determinada conta do balano do perodo anterior com os valores do exerccio sendo auditado26, ou os valores alcanados por determinada grandeza empresarial (ex: total do faturamento) com os valores constantes no oramento da prpria empresa. Trata-se de teste simples, de baixo custo e complexidade, mas que pela sua prpria natureza no detecta erros ou problemas recorrentes ao longo do tempo, ou que estejam embutidos no prprio processo gerencial (influenciando tambm os valores estimados ou orados pela organizao). Normalmente, ser usado em etapas iniciais do trabalho (como introduo a procedimentos mais detalhados), mas sempre em um nvel bastante desagregado (pouca utilidade haver em constatar uma variao significativa no faturamento de um grupo empresarial diversificado, para o qual concorrem inmeras receitas de diferentes tipos; mais til ser verificar as variaes de vendas por linha de produtos, ou os custos operacionais em cada fbrica, para os quais se pode buscar com preciso as fontes de variao).
3.1.2. TESTES PREDITIVOS (PREDICTIVE TESTS)27
preciso reconhecer que a elaborao desse modelo de relaes , na maioria dos testes que tm real significado para a auditoria, uma tarefa muito complexa e extensa: as relaes entre variveis no mundo real no so simples propores ou somas (na melhor das hipteses, envolvem combinaes lineares entre os dados-fonte). No nosso exemplo da folha de pagamento, teriam de ser consideradas frias, ausncias, parcelas salariais de natureza pessoal, e uma grande variedade de outros fatores, para se atingir um clculo realmente preciso. Isso pe de relevo que existem testes preditivos de maior ou menor confiabilidade, conforme se obtm modelos mais precisos de relacionamento entre dados-fonte e dados-objeto. Em nosso procedimento geral de reviso analtica, essa maior ou menor confiabilidade refletir-se- em menor ou maior nvel de tolerncia aos desvios dos dados-objeto em relao aos valores projetados (quanto menor a confiabilidade do teste, maior dever ser o nvel de tolerncia que se dever considerar). Naturalmente, a realizao de sucessivas auditorias aplicando testes similares permite o refinamento sucessivo dos modelos.
3.2. ANLISES DE QUOCIENTES OU PROPORES 3.2.1) ANLISE BSICA DE QUOCIENTES (BASIC RATIO ANALYSIS)29
Este tipo de teste o mais tpico modelo da reviso analtica: procura prever um determinado valor a partir de outros valores independentes. Assim, partindo-se, por exemplo, do quadro de pessoal de um rgo ou empresa e das tabelas salariais e de benefcios (dados no-contbeis), procura-se calcular o valor da folha de pagamentos mensal. Segundo a metodologia geral acima mencionada, vai-se definir e montar as relaes entre esses valores-fonte disponveis (quadro de pessoal e tabelas salariais) e os valores-objeto (valor mensal da folha)28.
Trata-se de calcular relaes entre os prprios dados-objeto, atravs do clculo de quocientes ou ndices entre eles, com a finalidade de compar-los com os mesmos quocientes obtidos de perodos anteriores ou de organizaes ou programas similares (ou ainda caso menos comum com algum valor normativamente definido como razovel por julgamento do prprio auditor). Um exemplo na auditoria contbil so os famosos quocientes ou ndices de rentabilidade, liquidez ou giro.
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A nosso ver, trata-se de uma verso inicial simplificada, surgida na auditoria contbil-financeira, das tcnicas de indicadores de desempenho e benchmarking desenvolvidas e exploradas na Auditoria Operacional30. Do mesmo modo que na tcnica de indicadores de desempenho, deve-se observar que um quociente isolado tem pouca utilidade: a plena utilidade da anlise de quocientes vem do clculo e avaliao de um grupo de ndices ou quocientes relacionados. Competir ao auditor selecionar dentre o vasto universo de ndices aqueles que sejam mais adequados anlise que estiver procedendo. Este tipo de teste tem potencialidades especiais no mbito contbil-financeiro, uma vez que os quocientes mais importantes j esto, em sua grande maioria, definidos na literatura tcnica (com o grau de relevncia que se lhes deve atribuir31), e existe uma ampla disponibilidade de dados de comparao (nos perodos anteriores, possivelmente, a organizao auditada tambm gerou demonstrativos contbeis; em relao a outras entidades como elemento de comparao, existe uma grande base de conhecimento periodicamente atualizada a respeito dos valores observados no mercado, ao menos entre organizaes de natureza empresarial). Na realidade, o desenvolvimento desse tipo de anlise no ficou restrito ao campo da auditoria: a construo de ndices e quocientes ferramenta bsica dos usurios da informao contbil (analistas de investimento e de crdito, por exemplo), e essa categoria de anlise foi desenvolvida, principalmente, por esses usurios externos. Deve ressaltar-se, porm, que enquanto o analista externo toma os dados contbeis como insumo bsico, j validado, o auditor compara-os e obtm os ndices para questionar a sua razoabilidade e buscar sinais de riscos ou pontos que requeiram maior aprofundamento (os dados contbeis, portanto, no so tomados como vlidos, mas o prprio objeto da validao).
Ao analisar determinados ndices financeiros, usurios de demonstraes contbeis podem obter insights valiosos sobre a condio e o desempenho financeiros de uma companhia. Realizada por
auditores, a mesma anlise lhes propicia melhor entendimento do negcio de um cliente. Alm disso, comparao de ndices referentes a dados correntes com expectativas desenvolvidas com base em dados do ano anterior, em oramentos ou em normas da indstria pode trazer insights sobre reas em que o risco da presena de distores alto32.
No mbito da auditoria contbil, existe um grande nmero de ndices tradicionais (com critrios de interpretao mais estveis e ampla base publicada para comparaes) que so utilizveis para reviso analtica.
3.2.2. ANLISE VERTICAL DE QUOCIENTES (COMMON BASE INDEXATION ANALYSIS)33
Um caso particular da anlise de quocientes a expresso das variveis do conjunto dos dadosobjeto em termos de algumas delas (que passam a ser uma base comum de indexao). O exemplo mais clssico desta tcnica a expresso das contas do balano patrimonial como porcentagens do total de ativos, ou das contas do demonstrativo de resultados do exerccio como porcentagens do total de receitas ou de despesas. Isto facilita a comparao entre diferentes tipos de organizao, pois toma em conta apenas a proporo entre as diferentes grandezas sob exame (nmeros relativos), permitindo abstrair os valores absolutos e tornar comparveis organizaes ou programas de tamanhos diversos. Por outro lado, o prprio trabalho analtico da identificao das relaes relevantes entre os dados em exame (que pr-requisito inicial para a escolha da base comum de indexao) permite selecionar e destacar os ndices ou quocientes que merecem ser priorizados na anlise. Por exemplo, parcela essencial das contas de resultado de uma empresa comercial guarda proporo com o volume de vendas medida em que as vendas aumentam, pode-se esperar um aumento proporcional da maior parte das contas de despesa (o que destaca o risco quando se constatam mudanas maiores nessa proporo de um ano para outro).
DOUTRINA 3.3. SRIES TEMPORAIS E REGRESSO
Alguns tratamentos numricos so particularmente adequados para identificao de padres e modelos envolvendo sries histricas de dados, bem como para sublinhar determinadas relaes de dependncia simples entre duas variveis.
3.3.1. PLOTAGEM DE GRFICOS34
A disposio das informaes numricas na forma de grficos um mecanismo simples e didtico de apresentao das relaes entre itens de dados. Freqentemente mais fcil identificar uma relao entre dados ou flutuaes anormais num grfico que numa tabela numrica. A contrapartida dessa facilidade de interpretao o carter subjetivo e qualitativo das concluses geradas a partir desses instrumentos: no possvel aplicar, a partir dos grficos, critrios de tolerncia mxima admissvel portanto, a plotagem de grficos , antes, um auxiliar heurstico dos testes do auditor, permitindo-lhe ilustrar as suas concluses e levantar reas onde um teste quantitativo de reviso analtica deva ser realizado. Tambm na plotagem de grficos existem duas grandes formas de organizao das informaes: a distribuio de um ou mais itens ao longo do tempo, e o relacionamento entre itens. No primeiro caso, essencialmente, o eixo horizontal do grfico registra o tempo, e o eixo vertical os valores dos dados (Figura 1). No segundo caso, o eixo horizontal contm os valores de uma varivel e o vertical os valores de outro item associados aos valores da varivel horizontal.
Vendas por filial 500 400
Exerccio
300 200 100 0 2000 2001 R$ 2002 2003

Filial 1 Filial 2 Filial 3
Figura 1 grfico de distribuio de variveis ao longo do tempo
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Clientes x Vendas
250
Contas a Receber
200 150 100 50

Exerccio 2004
0 0 200 400 600 Vendas 800 1000 1200
Figura 2 grfico de relacionamento entre variveis

3.3.2. REGRESSO E ANLISE DE TENDNCIAS (TREND ANALYSIS)35
A anlise de uma coleo de observaes de um mesmo item de dados, realizada seqencialmente no tempo, pode ser sistematizada estatisticamente com o fim de conferir maior preciso na projeo de valores histricos para o futuro. A complexidade matemtica desse tratamento dos dados pode alcanar nveis muito elevados36, a exigir um alto investimento em pessoal qualificado e em tempo de formulao dos modelos e computao dos resultados. O modelo da regresso linear simples, porm, que parte da hiptese da existncia de duas variveis (no caso de uma srie temporal, a varivel independente sendo o tempo) e uma relao linear entre elas, permite um poder preditivo bastante rigoroso para os testes a custos e prazos razoveis.
Operacionalmente, deve o auditor iniciar pela escolha de um modelo que melhor explique os dados-fonte (histricos) observados. Dada a hiptese j adiantada de uma relao linear, esta escolha significa determinar os coeficientes linear e angular de uma reta, cujos valores da varivel dependente apresentem o menor erro total em relao aos valores da varivel independente (no caso, simplesmente os perodos de tempo). O mtodo de ajustamento direto, considerado quase universalmente como mais adequado para essa aplicao, o da reta de mnimos quadrados ou regresso linear37. Esse melhor ajustamento de uma reta ao longo dos pontos visualmente representado na Figura 3 abaixo, ilustrando novamente o caso da relao entre as vendas de uma empresa e o valor das contas a receber, verificados ms a ms (j mostrado na Figura 2).
Clientes x Vendas
250
Contas a Receber
200 150 100

Exerccio 2004
50 0 0 500 Vendas 1000
Linear (Exerccio 2004)
Figura 3 grfico de ajustamento de modelo linear a srie temporal

T
Ms
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Tendo presente a idia do modelo (para o que a plotagem de um grfico um auxlio considervel), o auditor precisar calcular, a partir dos dados da srie temporal, os coeficientes de reta de ajustamento. Para isso, dever, inicialmente, ordenar os dados em ordem cronolgica crescente.
JAN 25 75 FEV 50 250 MAR 75 380 ABR 80 400 MAI 101 490 JUN 120 700 JUL 130 750 AGO 160 800 SET 180 900 OUT 190 950 NOV 199 1000 DEZ 205 1005
Clientes Vendas
Em seguida, denotando por X a varivel independente (no modelo, vendas) e por Y a varivel dependente (clientes), a reta de melhor ajuste ter a equao38: Y = a + (b * X), com b = { [n * . (X * Y)] [. (X) * . (Y)] } / { [n * . (X2)] - [. (X)]2 } , a = [ . (Y) / n ] { b * [. (X) / n] }, onde n = nmero de observaes, ou nmero de pares de dados (x,y) observados. No exemplo apresentado, teremos que a = 2,69 e b = 0,19. Assim, o auditor tem uma equao que correlaciona um valor observado de vendas para o perodo posterior (por exemplo, 1093) a um valor previsto do saldo de clientes ou contas a receber (aplicando-se a equao, projeta-se o valor de 213,15). O ajustamento por regresso oferece ento, diretamente, a tendncia subjacente da srie de dados, que permite uma preciso bastante grande no modelo preditivo. Se o auditor desejar entrar em maior profundidade estatstica, poder aplicar procedimentos adicionais que permitem ao modelo captar variaes nos dados que no se encaixem na hiptese de dependncia linear estrita de uma varivel em relao a outra. Ser possvel, assim, quebrar os dados da srie temporal em vrios componentes de ao relativamente independente, elevando a preciso do modelo em realizar previses: alm da tendncia subjacente principal (representada pela reta da regresso linear), pode-se identificar uma variao cclica de longo prazo (dependendo do nmero de observaes da srie), uma variao sazonal dentro da tendncia e uma variao residual estocstica (cujos efeitos podem ser minimizados). O alcance desse nosso roteiro metodolgico no comporta, porm, o detalhamento dessa ampliao do modelo, para o que referimos o leitor interessado bibliografia indicada39. Na prtica, o auditor j conta com um modelo de razovel poder preditivo com a projeo por regresso linear. Quando a aplicao dessa metodologia suscitar variaes significativas dos valores projetados em relao aos dados-objeto, o auditor poder considerar o refinamento desse modelo (desde logo, se tiver um nmero mnimo de observaes nos dados-fonte que permita esse tratamento adicional e se no localizar a fonte das variaes na prpria realidade auditada).
4.POSSIBILIDADES DA REVISO ANALTICA NA AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL
A maior parte dos exemplos e consideraes at agora apresentados vem do campo financeiro e contbil. Isso se deve a vrias razes. Primeiro, h a experincia acumulada de vrias dcadas de desenvolvimento das tcnicas de auditoria contbil, que apenas recentemente se vem incorporando s demais modalidades, medida em que estas crescem em relevncia.
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Esta relativa juventude do tratamento quantitativo da informao na anlise de variveis no diretamente financeira, por parte dos auditores, coloca tambm o problema da escassez de normas ou padres estabelecidos que orientem o auditor na definio dos enfoques mais produtivos ou significativos ( semelhana do universo de instrumentais que j est disposio do auditor contbil). Em geral, esses padres esto dispersos na literatura acadmica de cada rea, ou s vezes existem em vrias fontes, nem sempre compatveis entre si40. Especialmente no que se refere ao estudo das dimenses econmicas da ao pblica, nota-se uma significativa ausncia de referncias conceituais estandardizadas ou uniformes (em claro contraste com os mecanismos institucionais consolidados de fixao de normas contbeis41). Os desafios, no entanto, so maiores que a simples institucionalizao. Parte considervel das auditorias de natureza operacional deve tomar em considerao os aspectos econmicos de custos e benefcios das aes auditadas42. At porque todo projeto implica custos43 e dificilmente uma auditoria operacional ter utilidade para qualquer interessado se ignorar este sentido de racionalidade econmica. Pois bem, as tentativas de quantificao de grandezas no-monetrias e o seu tratamento, associado s dimenses de custo, esbarram na enorme barreira conceitual de formular valores para variveis-chave nas modelizaes de polticas pblicas: o valor estatstico de uma vida 44, o valor do tempo economizado em viagens de transporte urbano45, o custo de impactos sobre o meio ambiente46; a simples taxa de desconto para comparaes intertemporais47. Por estranha que parea, essa tentativa de monetizao de valores evidentemente nomonetrios uma tentativa de obter uma certa ponderao entre mltiplos fatores intrinsecamente diferentes em sua natureza, mas que inevitavelmente representam partes do mesmo trade off entre objetivos conflitantes48. Desse modo, a ausncia de padronizao (ou de critrios bsicos de qualidade) termina por resultar em valores arbitrrios a esse tipo de medidas, inviabilizando a comparabilidade entre diferentes auditorias e suas respectivas concluses.
Outras variveis, por sua vez, sequer podem ser monetizadas (a exemplo da ponderao do valor de diferentes graus de eqidade ou concentrao na distribuio dos benefcios de algum programa social). Neste caso, existem tentativas de formular medidas avaliativas multiobjetivos, comparando os custos de alternativas de projetos com seus benefcios no expressos na mesma unidade de medida49 ou traduzindo os impactos de um objeto de avaliao em termos de uma mdia ponderada de valores de diferentes naturezas (portanto, medidos em diferentes unidades)50. Num exemplo tpico (as operaes do Internal Revenue Service):
O IRS, como agncia governamental, pode usar mais freqentemente o custo ou tempo do fator trabalho como um insumo nico em suas medidas de produtividade, porque ele depende pesadamente desse fator Entretanto, pode ser particularmente importante para o IRS o uso de uma medida multifatorial que inclua o fator capital ao lado do fator trabalho durante os perodos de modernizao que envolvem nveis altos ou elevaes de investimento de capital51.
Este artifcio, ainda que em aparncia possa satisfazer a alguns pela no-expresso em termos monetrios, no resolve o problema axiolgico de fundo: qualquer ponderao que se faa ter de usar um conjunto de pesos inevitavelmente arbitrrio, que refletir inexoravelmente o juzo de valor de quem os estabelece (e esta atribuio de valores aos pesos associados a cada objetivo tem exatamente o mesmo efeito lgico de monetizar esses objetivos a precificao no mais que um sistema de pesos). Tampouco o problema bsico de transformao de conceitos em variveis52, ou de encontrar referentes empricos ou indicadores para aquelas dimenses que, a princpio, s tenham sido definidas teoricamente e que constituiro o objeto da pesquisa53 torna-se mais preciso conceitualmente apenas pelo fato da unidade de medida no ser monetria. Isto significa, porm, que a Auditoria de Natureza Operacional deve ignorar a reviso analtica sempre que os dados nela tratados no forem estritamente homogeneizados em categorias inerentes produo competitiva de bens e servios em ambiente de mercado ?
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De modo algum. As dificuldades que se apresentam so o argumento mais forte em favor da necessidade de atuao do auditor, para evidenciar a racionalidade (ou no) das decises:
A utilizao da anlise custo-benefcio convencional, apresentando seus resultados junto enumerao dos impactos de difcil medio, constitui um avano notvel em pases ou regies onde a deciso poltica est basicamente conformada pelo peso dos interesses parciais e o benefcio a curto prazo. A avaliao econmica pode lanar luz sobre a idoneidade ou a inconvenincia de empreender aes e lanar projetos pblicos que superam certo umbral de rentabilidade social, competindo ao poltico decidir que projetos empreende e quais rechaa. Se movido pelo interesse pblico, dar o devido valor ao trabalho prvio que o economista oferece, e se seus fins so outros, ter mais dificuldades para antepor interesses parciais aos gerais da sociedade.54
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Tampouco est o auditor desprovido de caminhos a seguir: pese as suas dificuldades inerentes, os mtodos de anlise econmica de polticas e programas 55 oferecem ao menos um ponto de partida para a formulao de modelos preditivos mais complexos. O auditor tambm pode recorrer construo de modelos de reviso analtica utilizando variveis ou ndices que reflitam dimenses exclusivas da atividade produtiva do objeto auditado, como indicadores estritamente educacionais56, ou medidas de produtividade fsica da atividade administrativa57. A potencialidade do instrumento da reviso analtica apela natureza empreendedora do auditor que envereda pelos caminhos da Auditoria de Natureza Operacional. Enfrentar os desafios que a aplicao da reviso analtica coloca significa, portanto, preciosa oportunidade para ampliar os recursos de que dispe esse auditor e para tentar reduzir a defasagem entre a exploso das demandas e expectativas sociais em relao auditoria e as estrias mais paroquiais que se contam sobre sua capacidade operacional real58.
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NOTAS
1 2
Figures in accounts are often related to one another in predictable or consistent ways, They may similarly be related to external figures or associated non-financial information. Analytical review procedures work on the premise that the absence of significant variations from expected relationships gives some assurance as to the reasonableness of the amounts. Where a significant variation occurs, it may either be caused by legitimate factors not already taken into account in determining the expected relationship, or else by misstatement (NAO, s.d., p. 1). Boynton; Johnson; Kell, 2002, p. 258. NAO, s.d., p. 6, com adaptaes. A mesma seqncia de procedimentos, de forma mais simplificada, descrita por Bell & Wright, 1997, p. 2., e por Serra & Dalmau, 2003, pp. 546-554. Desde que sejam submetidos a comparao com dados de outra natureza, conforme vai-se apontar adiante. Bell & Wright, 1997, p. 2. Bell & Wright, 1997, pp. 2-3. Bell & Wright, 1997, p. 2. Por ltimo, mediante el alisamiento del beneficio se procura disminuir la dispersin de los resultados a travs del tiempo. Bajo esta tcnica subyace la idea de que existe um nivel normal de beneficio para la empresa, alrededor del cual oscila aleatoriamente el verdadero resultado obtenido. Mediante el alisamiento se desea reducir esta aleatoriedad, disminuyendo la varianza de los mismos a lo largo del tiempo. De esta forma, se consigue presentar una serie histrica de resultados ms estable, pareciendo inferior el perfil de riesgo de la empresa. Para llevarlo a cabo, se emplearan polticas contables conservadoras cuando el resultado real resulte excesivamente superior al nivel normal, y agresivas si el resultado antes de la manipulacin fuese demasiado inferior al nivel normal (Rodrguez, 2001, p. 6). O texto original de Bell & Wright (1997) parece condenar qualquer utilizao de dados histricos como expectativas no-independentes. No nos parece esse o entendimento correto: os dados histricos auditados ou validados independentemente pelo auditor, mesmo que tenham sido produzidos pelo responsvel da entidade auditada, no se configuram como dados no-independentes, mas como dados cuja confiabilidade j foi estabelecida pelo auditor previamente. Naturalmente, se os dados histricos no foram objeto de um procedimento de validao reconhecido pelo auditor, a restrio correta e esses dados no podem servir como dados-fonte para comparao. Devido aos objetivos do trabalho, no nos estenderemos alm desta noo intuitiva. Porm, o leitor atento encontrar uma coerncia conceitual entre essa recomendao da reviso analtica e as noes tericas de elevao da qualidade da informao com a disponibilidade de mais elementos de dados (melhoria da eficincia dos estimadores e portanto da preciso da estimativa decorrente do aumento do tamanho da amostra, como descreve a Amostragem Estatstica). Aqui tambm devemos somente sugerir a similaridade entre este raciocnio e a reduo de riscos de carteira pela diversificao dos ativos, na Teoria de Finanas, e a reduo da varincia final da amostragem aleatria por conglomerados frente a uma amostragem aleatria simples. Boynton; Johnson; Kell, 2002, p. 259. Boynton; Johnson; Kell, 2002, p. 260. O NAO prope, simplificadamente, tolerncias entre 2 e 10 % para cada tipo de teste (exceto para a plotagem dos dados em grficos, que tem avaliao necessariamente subjetiva) - (NAO, s.d., p. 4).
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16
17
Saramago, 2003. p. 107. Jund, 2002, p. 239-241; Almeida, 1996, pp.363-379; Ferreira, 2004, pp. 137. Lima e Castro, 2003. Franco & Marra. Arajo, 2001. Principalmente, NAO, s.d. e Boynton; Johnson; Kell, 2002, pp. 257-265. Wells, 2001, p. 1. Analytical procedures involve comparisons of recorded amounts, or ratios developed from recorded amounts, to expectations developed by the auditor Bell & Wright, 1997, p. 1.
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Bell & Wright, 1997, p. 3. E o menos desenvolvido, habitualmente, pelos auditores (NAO, s.d., p. 6). Lima & Castro, 2003, p. 37. Esta posio no unnime. Bell & Wright (1997, p. 3) previnem o auditor de que buscar primeiro as explicaes da administrao compromete a eficcia e efetividade da auditoria, pois uma explicao plausvel mas incorreta do cliente pode conduzir a testes desnecessrios com o objetivo de corrobor-la, e direcionar os testes para confirm-la pode exaurir os recursos e o tempo orados pelo auditor para esse item especfico, em detrimento de outras direes de pesquisa igualmente plausveis que sejam suscitadas pelo prprio auditor. NAO, s.d., p. 17-19. Levando em conta que determinadas contas (tais como Vendas ou Custos) devem ser deflacionadas para uma comparao dessa natureza, e outras tm de levar em conta situaes como depreciao (tais como Bens e equipamentos). NAO, s.d., p. 20-23. No exemplo, cabe lembrar que os sistemas administrativos de onde se retiram as tabelas salariais e o quadro de pessoal (ou pelo menos um deles) devem ser independentes do sistema que calcula a folha de pagamento; caso contrrio, a previso a ser obtida, na melhor das hipteses, reproduziria os resultados cuja validade se quer apurar. NAO, s.d., p. 25. TCU, 2000 e TCU, 2000A. No pretendemos com isso afirmar que a interpretao das demonstraes financeiras mediante ndices ou quocientes seja matria isenta de controvrsia. Ao contrrio, esse campo est em permanente evoluo, o que d margem a sucessivas reavaliaes dos conceitos por trs de cada quociente. Um exemplo paradigmtico dessa discusso a polmica sobre a interpretao dos ndices de liquidez (Hopp & Leite, 1989 ; Bittencourt, 2001). Boynton; Johnson; Kell, 2002, p. 266. NAO, s.d., p. 25. NAO, s.d., pp. 32-36. NAO, s.d., p. 37-45. A exemplo da regresso linear mltipla (Corrar & Thephilo, 2004, pp. 110-126) ou os diversos modelos de regresso nolineares (Bussab, 1988, pp. 86-97; Corrar & Thephilo, 2004, pp. 126-133). NAO, s.d., pp. 41-42; para demonstrao analtica do melhor ajustamento, vide p. ex. Corrar & Thephilo, 2004, pp. 149150. As frmulas so aqui apresentadas com o fim de apresentar a lgica do procedimento. Os clculos so passveis de soluo rpida e simples com qualquer recurso moderno de planilha eletrnica ou mesmo de calculadoras financeiras um pouco mais sofisticadas. Os modelos de ajustamento de sries temporais so tratados de forma simplificada em NAO, s.d., pp. 42-45, e detalhadamente em Corrar & Thephilo, 2004, pp. 200-229. O Government Acocuntability Office relata as dificuldades do governo norte-americano com vrias exigncias provenientes de vrios rgos diferentes para a avaliao econmica de programas pblicos (GAO, 2005, pp. 9 e 16).
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GAO, 2005, pp. 24 e 30. De fato, o monitoramento de qualquer ao mediante indicadores deve idealmente incorporar as dimenses de economicidade e eficincia (TCU 2000A, p. 27), que tm inexoravelmente um contedo econmico. Cohen & Franco, 1999, p. 168. Ou o valor que a sociedade estaria disposta a pagar para reduzir os riscos de perda de cada vida humana adicional em suas avaliaes de programa, por exemplo, o Center for Disease Control and Prevention estima cada vida em US$ 940.000,00; o Department of Transportation em US$ 2.700.000,00; a Environmental Protection Agency em US$ 6.100.000,00, enquanto o US Army Corps of Engineers no considera essa varivel em suas anlises. A ttulo de exemplo, em estudos de engenharia de transportes o tempo de demora de passageiros se estimou em Ptas 1.500 (aproximadamente US$ 9,04) por hora de atraso (Maynar & Fernndez, 2002, p. 75); em conceituao genrica, Rus, 2001, p. 20. Rus, 2001, p. 20; GAO, 2005, p. 25; Worthen; Sanders; Fitzpatrick, 2004, p. 495. Rus, 2001, pp. 110-119; GAO, 2005, p. 17. Cohen & Franco, 1999, p. 194. Denominada convencionalmente Anlise Custo-Efetividade (Cohen & Franco, 1999, p. 195). GAO, 2005, p. 14; Worthen; Sanders; Fitzpatrick, 2004, p. 490-497. IRS, as a government agency, may be able more often to use labor costs or hours as a single input in its productivity measures because it relies heavily on labor. However, it may be particularly important for IRS to use a multifactor measure that includes capital along with labor during periods of modernization that involve increased or high levels of capital investment. GAO, 2005A, p. 9; a mesma fonte tem uma discusso mais extensa sobre o clculo de ndices de produtividade quantitativos monoe multi-fatoriais, no-monetrios (pp. 21-24). Cohen & Franco, 1999, p. 153. Cohen & Franco, 1999, p. 152. La utilizacin del anlisis coste-beneficio convencional, presentando sus resultados junto a la enumeracin de los impactos de difcil medicin, constituye um avance notable en pases o regiones donde la decisin poltica est bsicamente conformada por el peso de los intereses parciales y el beneficio a corto plazo. La evaluacin econmica puede arrojar luz sobre la idoneidad o la inconveniencia de emprender acciones y acometer proyectos pblicos que superan cierto umbral de rentabilidad social, correspondiendo al poltico decidir qu proyectos emprende y cules rechaza. Si le mueve el inters pblico, valorar em su medida el trabajo previo que el economista le ofrece, y si sus fines son otros, tendr ms dificultades de anteponer intereses parciales a los generales de la sociedad (Rus, 2001, p. 20). Que incluem os mtodos convencionalmente conhecidos por Anlise de Custo-Benefcio e Anlise de Custo-Efetividade Rus, 2001; Cohen & Franco, 1999). Worthen; Sanders; Fitzpatrick, 2004, pp. 480-482; Pestana, 1999, p. 60. GAO, 2005A. [..] gap between the explosion of programmatic demands and expectations of auditing and the more local stories which are told of its underlying operational capability (Power, 1999, p. 7).
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As despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino

Flavio C. de Toledo Jr., Srgio Ciquera Rossi
A no-aplicao dos mnimos constitucionais do ensino omisso que acarreta inmeros embaraos ao ente federado, entre os quais a interveno de outro nvel de governo (1), a impossibilidade de no mais ser contemplado com transferncias voluntrias da Unio ou do Estado (2), a imputao de crime de responsabilidade ao ordenador da despesa (3) e, tambm, o possvel parecer desfavorvel dos Tribunais de Contas, juzo esse que, se confirmado pela Cmara dos Vereadores, enseja a inelegibilidade do Prefeito (4). Vem da a importncia de o Municpio acautelarse com o tipo de despesa inserida no ensino. Dependendo do nvel de glosa das Cortes de Contas, a aplicao restar insuficiente, remetendo-se da aos inconvenientes antes ditos. Advinda da reforma educacional de 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB (Lei n 9.394, de 1996) dispe que os rgos fiscalizadores examinem, com prioridade, o adequado financiamento do setor educacional (art. 73). Em tal marcha, vital a interveno dos Tribunais de Contas no contexto ora em debate. Sobredito regramento apresenta, em seu artigo 70, os gastos nomeados no art. 212 da Constituio: os de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Da mesma forma, a LDB, logo em seguida (artigo 71), enuncia despesas estranhas ao setor, as quais, bvio, so, de pronto, afastadas dos percentuais mnimos. Nesse escopo, aquele artigo 70 tambm conceitua o que vem a ser despesa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE): a despesa realizada para garantir os objetivos bsicos das instituies educacionais de todos os nveis, quer o infantil, o fundamental, o mdio ou o superior.
Flavio C. de Toledo Jr. Assessor Tcnico do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo Srgio Ciqueira Rossi Secretrio-Diretor Geral e Substituto de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo
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Fundamentada na diviso estatal que faz a Carta Poltica (art. 211, 2 o), a LDB estabelece que o Municpio aplique, pelo menos, 25% dos impostos na educao infantil e no ensino fundamental, cabendo a este ltimo nvel, no mnimo, 60% daquele piso ou, o que d no mesmo, 15% da receita proveniente de impostos (art. 11, V).
Alm disso, a Emenda Constitucional n 14, de 1996, determina que 60% do Fundo do Ensino Fundamental (FUNDEF) sejam destinados remunerao do profissional do magistrio fundamental (art. 60, 5o da ADCT cc. art. 7o da Lei n 9.424, de 1996). No mbito dessa aplicao em MDE, o primeiro dispndio possvel tem a ver com remunerao e aperfeioamento dos profissionais da Educao (art. 70, I, LDB). Aqui entram os custos salariais dos professores (inclusive leigos), dos profissionais que apiam a atividade docente (diretor, supervisor, orientador pedaggico) e, ainda, dos servidores vinculados s atividades-meio do ensino (auxiliares administrativos, bedis, secretrios escolares, merendeiras). Amparado em interpretao do Ministrio da Educao - MEC, o egrgio Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, de forma pacfica, vem acolhendo a remunerao da merendeira na despesa mnima educacional. Dessa forma, pois, apesar de a LDB vedar a incluso de programas suplementares de alimentao (art. 71, IV), a merendeira , sem sombra de dvida, profissional da educao, vinculada funcionalmente aos rgos do ensino e paga conta de dotaes legalmente atribudas ao setor em questo. Aqui, vale refletir, os custos salariais da merendeira, como antes se viu, agregam-se, sim, despesa de MDE, possibilidade que, de outro lado, no beneficia outros gastos dos programas suplementares de alimentao, entre os quais a compra de gneros alimentcios, de equipamentos para a cozinha-piloto, de combustvel para a frota que distribui a merenda (art. 71, IV , LDB).
De outro turno e considerando que, a teor do art. 29, da LDB, a educao infantil visa tambm o desenvolvimento fsico da criana de at 6 anos, nesse enfoque conceitual do regramento da educao, h posies respeitveis a admitir e outras a vetar a incluso dos dispndios com alimentao em creches. A questo controvertida j que a possibilidade do gasto no est prevista no art. 70, tampouco impedida no art. 71 da LDB. Da ter-se em princpio sustentvel que tal gasto limita-se alimentao de crianas em tenra idade, contribuindo, assim, para seu desenvolvimento fsico. Para hipteses que alcanam sobretudo os municpios de maior porte, a estrutura administrativa da Secretaria da Educao pode tambm lidar com os ensinos mdio e superior, nveis esses no conferidos constitucionalmente ao Municpio. Se assim for, os controles interno, externo e social precisam observar a glosa proporcional sobre a despesa daquela Secretaria; isso, em funo percentual ao nmero de alunos daqueles nveis estranhos despesa mnima da unidade local de governo. Ocorrendo ganhos no previstos junto ao Fundo do Ensino Fundamental - FUNDEF, o Municpio pode, excepcionalmente, conceder abonos salariais a profissionais do magistrio fundamental, completando, com isso, a respectiva aplicao mnima (60% do FUNDEF). Autorizado por lei local, esse abono, contudo, deve escorar-se em objetivos e transparentes critrios distributivos, enunciados, preferencialmente, no Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio (ex: assiduidade, participao em cursos de aperfeioamento, desempenho dos respectivos alunos). Diferente do que permitia, de forma cristalina, o ordenamento pretrito (Lei n 7.348, de 1985), a Lei de Diretrizes e Bases LDB, se no possibilita, tampouco probe as despesas com inativos da educao no respectivo gasto mnimo. H aqui vacilo legal que remete possibilidade daquela anterior legislao de 1985; no revogada de forma expressa; bom que se frise. Em vista disso, vrios Tribunais de Contas toleram, em MDE, gastos da inatividade, desde que esses tambm no se incluam nos 60% do FUNDEF, dirigidos nica e exclusivamente, aos profissionais em efetivo exerccio.
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De toda forma, a contabilidade no considerar, em apartado, a contribuio dos segurados ao regime prprio de previdncia, mesmo que este seja operado por entidade jurdica diferente da Prefeitura (autarquia ou fundao). Deve assim ser porque tal gasto j se inclui na folha salarial e, em nvel de despesa efetiva, a administrao s desembolsa parcela excedente quela contribuio funcional. De fato, tal contribuio , depois, recepcionada como receita oramentria. Alis, bem essa a viso da LRF sobre gasto lquido com inativos (art. 19, 1o, VI, a). Ainda, a Portaria n 219/04, da Secretaria do Tesouro Nacional, determina que, desde 01.01.2005, a quota patronal ao regime local de previdncia, mesmo ela, no mais se classifique tal qual despesa oramentria. Por isso, essa contribuio passa a ser mero fato financeiro, no-oramentrio, assim como a ajuda financeira para autarquias, fundaes e estatais dependentes. Tudo isso para evitar a duplicidade na consolidao dos balanos de cada Municpio. Assim, embute-se a quota patronal nos mnimos em questo, s que, depois dos gastos com inativos da educao, ser abatida a respectiva contribuio patronal. Caso contrrio, uma mesma despesa seria contada duplamente em MDE. A primeira vez, como contribuio do Municpio ao sistema previdencirio local. A segunda, como parte da despesa com aposentados que militaram na educao. Para melhor entender esse mecanismo, basta um raciocnio comparativo, ou seja, sem regime prprio, as administraes recolhem ao INSS, incluindo tal despesa nos 25%; porm, quando da aposentadoria dos servidores da educao, tal gasto no ser incorporado MDE, vez que pago por autarquia federal; no mais pela Prefeitura. Tendo em mira que o gasto laboral absolutamente predominante em MDE, os controles social, interno e externo devem se amparar em certos procedimentos para atestar a pertinncia educacional de tal despesa. De forma didtica e simplificada, tais procedimentos comparecem em manual elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (Guia de Orientao aos Conselheiros do FUNDEF; www.tce.sp.gov.br).
Beneficiando servidores da rea educacional, a cesta bsica, o vale-refeio, o vale-transporte compem, sim, os 25% da educao geral e os 15% especficos do ensino fundamental. Todavia, verbas indenizatrias que so, deixam de integrar o gasto com o profissional do magistrio fundamental (60% do FUNDEF); aqui a norma alcana somente as espcies remuneratrias (art. 7o da Lei n 9.424, de 1996). Em pgina eletrnica do Ministrio da Educao, apresentam-se despesas prprias do FUNDEF (www.mec.gov.br). Considerando que para tal, o fundamento assenta-se no art. 70 da LDB, essa leitura do MEC pode ser estendida a todo e qualquer gasto educacional, esteja ele amparado em recursos daquele fundo ou em qualquer outra receita derivada de impostos. Nessa lide, o MEC discrimina o que vem a ser aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino, bem assim uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino, vale dizer, as hipteses permissivas dos incisos II e III do sobredito dispositivo. Assim, comparecem as despesas que nos permitimos resumir: compra de equipamentos voltados s necessidades do sistema educacional (exemplos: carteiras escolares, mesas, mimegrafos, retroprojetores, computadores); manuteno dos equipamentos existentes (tintas, graxas, leos, reparos, reformas, reposio de peas);
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ampliao, reforma, construo (obra e terreno, inclusive eventuais custos de desapropriao) ou concluso de escolas e outras instalaes fsicas de uso exclusivo do sistema de ensino; conservao das instalaes fsicas do sistema de ensino (servios de limpeza e vigilncia, material de limpeza, de higienizao de ambientes, etc.); despesas com o uso de quaisquer bens utilizados no sistema de ensino (Ex.: locao de um prdio para l funcionar uma escola; manuteno do bem utilizado). No caso dos levantamentos estatsticos e pesquisas (art. 70, IV, LDB), incluem-se estudos como, por exemplo, o perfil de alunos e professores, a eficincia real dos gastos educacionais, o custo do aluno durante um ano letivo, entre outros. Na realizao de atividades-meio (inciso V), apresentam-se os servios de vigilncia, limpeza e conservao, aquisio de material de consumo utilizado nas escolas e nas secretarias administrativas (giz, cartolinas, produtos de higiene e limpeza, tintas). Nas despesas com operaes de crdito, comparecem os juros e o principal de emprstimos e financiamentos contrados para financiar despesas tpicas do ensino. Na aquisio de material didtico-escolar, embutem-se os bens de uso escolar coletivo (material desportivo utilizado nas aulas de educao fsica, por exemplo) ou individual dos alunos (acervo da biblioteca escolar; doaes de materiais a alunos carentes).
Na manuteno de programas de transporte escolar, afigura-se a compra de veculos para a locomoo do alunado, bem como a manuteno desses veculos. Tendo em conta essa sintetizada dico do MEC, resta claro que os gastos com vigilncia escolar incluem-se, sim, nos mnimos constitucionais do setor, quer os 25% da educao em geral, quer os 15% especficos do ensino fundamental. Contudo, os vigilantes escolares havero de estar vinculados, funcional e hierarquicamente, aos rgos de educao, onerando, somente, as verbas oramentrias desse setor. Para inibir desvios e fraudes em despesas de MDE, o recebimento de materiais e servios deve ser lide atribuda a servidor especialmente designado pelo Secretrio ou Diretor Municipal de Educao. Tambm aqui, os controles social e institucional podem se valer dos mtodos de verificao apresentados no j dito manual do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. De outra banda, a norma que tipifica despesas elegveis em MDE (art. 70, LDB) nada refere possibilidade tratada na Constituio (art. 213, I e II) e em outra passagem da LDB (art. 77, IV). Assim, ante esse inequvoco amparo legal, aos mnimos da educao podem se somar os auxlios e subvenes dirigidos a certas escolas do setor privado: as comunitrias, confessionais e filantrpicas , desde que presentes os requisitos constantes do sobredito regramento (finalidade no-lucrativa, aplicao dos excedentes financeiros em educao, entre outros). Neste ponto, vale ressaltar: a ajuda financeira quelas escolas privadas despesa custeada com recursos diferentes dos vindos do FUNDEF, vez que este s financia a rede pblica de ensino (art. 2o da Lei n 9.424, de 1996). Em decorrncia das vedaes do art. 71, LDB e de outros trechos do ordenamento introduzido pela reforma educacional de 1996, no so prprios educao do Municpio os seguintes gastos pblicos:
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Pesquisa no vinculada ao contexto do ensino (ex: estudo para avaliar o perl educacional dos servidores da Prefeitura); subveno a instituies assistenciais, desportivas e culturais, sejam pblicas ou privadas. Como antes se viu, a aplicao em MDE s comporta subvenes a escolas comunitrias, confessionais ou lantrpicas; formao de quadros especiais para a administrao (ex.: cursos de reciclagem prossional para funcionrios pblicos em geral); gneros alimentcios e equipamentos utilizados no servio de merenda escolar; programas escolares de assistncia mdicoodontolgica, farmacutica e psicolgica; obras de infra-estrutura que beneciam creches e escolas (ex: pavimentao e iluminao de rua em frente escola); qualquer despesa relacionada aos ensinos mdio e superior; ensino distncia (art. 32, 4 o, LDB e TC 27193/026/98); museus, bibliotecas pblicas e ginsios de esporte, no privativos do sistema de ensino; participao em festas cvicas;
empenhos no-liquidados, vale dizer, os que no signicaram materiais e servios em prol do ensino; empenhos cancelados no exerccio posterior.
Alm de tudo o que se disse, o Municpio deve aplicar, no prprio ano de recebimento, todos os recursos provindos do Fundo do Ensino Fundamental, mesmo que isso signifique percentuais maiores que os constitucionalmente estabelecidos. Seno, havendo resduos no aplicados no ano civil, estar-se- contrariando o ncleo forte da proposta do FUNDEF: o elementar pressuposto do mesmo valor aluno/ano, bem assim o princpio da anualidade oramentria; isso tudo, sem falar de afronta expressa e severa determinao do MEC (v. www. mec.gov.br). Insta salientar: na apurao dos mnimos constitucionais da educao, o salrio-educao, o ganho do FUNDEF (plus), os rendimentos financeiros das contas de MDE, os convnios educacionais, todas essas receitas adicionais havero de ser excludas da despesa total do setor, para que, no corpo desta, se afigure a parte exclusivamente financiada por impostos. Por fim, vale destacar, no expurgo dessas receitas adicionais da educao h de se considerar somente a parcela efetivamente empenhada. bem assim, pois no pode afastar uma receita que, de fato, no gerou uma despesa.
NOTAS (1) Art. 35, III da Constituio. (2) Art. 25, 1o, IV, b da Lei de Responsabilidade Fiscal. (3) Art. 5, 4o da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB. (4) Art. 1, I, g da Lei Complementar n 64, de 1990. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil . Promulgada em 05 de outubro de 1988, com alteraes posteriores. ______. Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o art. 14, 9 da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao, e determina outras providncias. ______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. ______. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao nacional.
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A Contratao de Obras e Servios de Engenharia por meio de Prego

Lafaiete Luiz do Nascimento
I. O prego O prego modalidade de licitao em que a disputa pelo fornecimento de bens ou servios comuns feita em sesso pblica. Os licitantes apresentam suas propostas de preo por escrito, por lances verbais ou via Internet, independentemente do valor estimado da contratao. Em princpio, no se aplica contratao de obras de engenharia, alienaes e locaes imobilirias (art. 5 de Decreto n 3.555/2000). Tentar-se-, em rpidas linhas, responder s indagaes: a) a contratao de obras e servios de engenharia poder ser objeto de licitao na modalidade Prego?; b) no havendo restrio na Lei n 10.520/02, existe fundamento de validade nas normas regulamentares que impedem a contratao de obras e servios de engenharia pelo Prego? e c) h precedente do Tribunal de Contas da Unio para a espcie? A Lei n 10.520/2002 disps:
Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na modalidade de prego, que ser regida por esta Lei. Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado.
O art. 2 foi integralmente vetado. Dispunha ele: Art. 2 Prego a modalidade de licitao para aquisio de bens e servios comuns pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, conforme disposto em regulamento, qualquer que seja o valor estimado da contratao, na qual a disputa pelo fornecimento feita por meio de propostas e lances em sesso pblica, vedada sua utilizao na contratao de servios de transporte de valores e de segurana privada e bancria.
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Lafaiete Luiz do Nascimento servidor do TCU, especialista em Novo Direito Civil, ps-graduando em Direito Notarial e de Registro
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Na mensagem de veto, o chefe do Poder Executivo justificou a medida por que a redao adotada implicaria na proibio da contratao de servios de vigilncia por meio do prego, com impacto indesejvel sobre os custos e a agilidade de procedimentos que esto atualmente em plena disseminao. A utilizao do prego na contratao desses servios praticada com sucesso desde sua criao, por Medida Provisria, em agosto de 2000, segundo a mensagem. Para a doutrina, contudo, permanece, em sua inteireza, o conceito de prego tal como consta do caput do vetado art. 2. Posteriormente, o art. 5 do Anexo I ao Decreto n 3.555/2000 estatuiu: Art. 5 A licitao na modalidade de prego no se aplica s contrataes de obras e servios de engenharia, bem como s locaes imobilirias e alienaes em geral, que sero regidas pela legislao geral da Administrao. Por sua vez, o Anexo II do mesmo regulamento, intitulado Anexo II - Classificao de Bens e Servios Comuns (redao dada pelo Decreto n 3.784, de 2001), esclarece que servios de manuteno de bens imveis so servios comuns, podendo, portanto, ser licitados por meio de prego. Samuel Mota Souza Reis1 ensina que:
a Lei n 10.520/02 condiciona o uso da modalidade Prego somente aos bens e servios comuns, sem excluir previamente quaisquer espcies de servios e contrataes. Lembre-se que os rol de bens e servios comuns previstos nos decretos regulamentadores meramente exemplificativo. A existncia de bens e servios comuns dever ser aferida pelo administrador no caso concreto, por meio de circunstncias objetivas constantes da fase interna do procedimento licitatrio.
Observa-se, ento, que a Lei n 10.520/02 no exclui de antemo, a utilizao do prego para a contratao de obra e servio de engenharia. O que exclui as obras e servios de engenharia o Decreto Federal n 3.555/00, bem como, no mbito do Estado de Minas Gerais, o Decreto n 42.408/02. nesse momento que surge o ponto em que devemos ter maior ateno, para evitar a aplicao da lei cegamente, sem observncia dos ditames fundamentais do Direito [que o que interessa], e concluir que as obras e servios de engenharia estariam definitivamente excludas do instituto do Prego. Pois bem, em primeiro lugar, lembramos que somente lei compete inovar o ordenamento jurdico, criando direitos e obrigaes para as pessoas, como pressuposto do princpio da legalidade. Nesse sentido, o Decreto no rene fora para criar proibio no necessariamente pressuposta em lei, haja vista a incidncia restrita da competncia regulamentar, sempre abaixo da lei, com o propsito especfico de regrar-lhe a execuo e a concretizao, nos termos do inc. IV , do art. 84, da CF/88. Somente em virtude de tais consideraes j poderamos chegar a concluso de que as normas regulamentares que probem a contratao de obras e servios de engenharia pelo Prego carecem de fundamento de validade, porquanto no possuem embasamento na Lei n 10.520/02. Desta feita, o nico condicionamento que a Lei do Prego estabelece a configurao do objeto da licitao como bem ou servio comum. At podemos admitir que muitas vezes, quando se vai contratar uma obra ou um servio de engenharia, estes se revestem de uma certa complexidade, que, em princpio poderia ser impeditivo para a utilizao do Prego como modalidade licitatria cabvel.
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Pari passu, verifica-se, ainda, que a despeito do art. 5, do Decreto Federal n 3.555/00 vedar a utilizao do prego para obras e servios de engenharia, o item 20 do Anexo II do mesmo Decreto autoriza a utilizao do prego para a contratao de servios de manuteno de imveis, que nada mais do que um servio de engenharia. (Grifos nossos.)
II. Jurisprudncia do TCU Provocado a manifestar-se, o Tribunal de Contas da Unio4 decidiu que a atividade de manuteno de bens mveis e imveis, conquanto qualificada como servio de engenharia, sujeita fiscalizao do CREA, ao mesmo tempo servio comum e, por isso, pode ser licitada atravs de prego. Joel de Menezes Niebuhr5 registra que o TCU j enfrentou a questo. Inclusive, de acordo com voto do Ministro Adylson Motta, entendeu que servio de manuteno de prdio no qualificado como de engenharia, mas apenas como fornecimento de mode-obra e, pois, cabvel a modalidade prego.6 J noutra deciso, o tribunal decidiu que a atividade de manuteno de equipamentos industriais, conquanto qualificada como servio de engenharia, sujeita fiscalizao do CREA, , ao mesmo tempo, servio comum e, por isso, pode ser licitada atravs de prego. Leia-se trecho elucidativo do voto do Ministro Iram Saraiva:
Temos, ento, numa mesma norma jurdica. o Decreto n 3.555/00, dois dispositivos conflitantes, o Anexo I, art. 5, que impede o uso do prego para a aquisio de obras e servios de engenharia, e o Anexo II, que autoriza serem licitados na modalidade prego os servios de manuteno de bens mveis e imveis. Ensina a boa tcnica de interpretao que, em normas do mesmo valor hierrquico, o especfico deve prevalecer sobre o geral. Conseqentemente, a proibio contida no art. 5 sucumbe diante da clara manifestao do Anexo II. Isto , os servios de manuteno de imveis, mesmo sendo servios de engenharia, podem ser licitados na modalidade prego7.
E o que so servios de engenharia? Explica-nos Jorge Ulisses Jacoby Fernandes 2 que (...) os servios de engenharia, objeto da aplicao do inciso I do art. 24 da Lei n 8.666/93, so todos aqueles que a lei exige sejam assinados por engenheiro, dentre aqueles declarados privativos da profisso pela legislao regulamentadora respectiva, alm do que, sua execuo deve estar voltada para bens imveis (...). Analisando o conceito de servios de engenharia sob um sentido estrito, a Consultoria Znite3 assim se pronunciou:
Por outro lado, em sentido estrito, servios de engenharia so as atividades de planejamento ou projeto, em geral, de regies, zonas, cidades, obras, estruturas, transportes, exploraes de recursos naturais e desenvolvimento da produo industrial e agropecuria; estudos, projetos, anlises, avaliaes, vistorias, percias, pareceres e divulgao tcnica; ensino, pesquisa, experimentao, e ensaios; fiscalizao de obras e servios tcnicos; direo de obras e servios tcnicos; execuo de obras e servios tcnicos; produo tcnica especializada, industrial ou agropecuria, conforme disciplina o art. 7 da Lei n 5.194/66.
REIS, Samuel Mota de Souza. In: A contratao de obras e servios de engenharia sob o enfoque do prego. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n.433, 13 set. 2004. Disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5683. Acesso em 18/07/2006. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao. Braslia: Braslia Jurdica, 2000, p. 292. ZNITE CONSULTORIA. Orientao Objetiva. Informativo de Licitaes e Contratos, Curitiba: Znite. jul.1997. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso n 674/2002. Plenrio. Processo n TC-015.199/2001-3. Representao. Relator: Ministro Iram Saraiva. Braslia, 19.06.2002. DOU de 08.07.02. NIEBUHR, Joel de Menezes. Incidncia do prego. In:____. Prego presencial e eletrnico. Curitiba : Znite, 2004, p. 60-62. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso n 343/2002. Plenrio. Processo n TC-013.749/2001-5. Representao. Relator Ministro Adylson Motta. Braslia, 10.04.02. DOU de 24.04.02. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso n 674/2002. Plenrio. Processo n TC-015.199/2001-3. Representao. Relator: Ministro Iram Saraiva. Braslia, 19.06.2002. DOU de 08.07.02.
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Joel de Menezes Niebuhr finaliza entendendo que,

para o Tribunal de Contas da Unio, o Decreto Federal n 3.555/00 veicula duas normas conflitantes sobre a possibilidade de se utilizar o prego para licitar contratao de obras ou servios de engenharia. Entre uma e outra, reconhece que a especial, dentro da hiptese prevista nela, deve prevalecer sobre a geral. Melhor explicando: o item 20 do anexo II do Decreto Federal n 3.555/00 especial, porque permite especificamente a utilizao do prego para a realizao de licitao de manuteno de bens imveis, qualificado como servio de engenharia. J o artigo 5 do mesmo Decreto geral, dado que probe o prego em obras e servios de engenharia. Ento, em regra, o prego no deve ser realizado para licitar obras e servios de engenharia, exceo da manuteno de bens imveis, j que prevista em norma especial. Sem embargo, perceba-se que a Lei n 10.520/02 condiciona o uso da modalidade prego somente aos bens e servios comuns, sem excluir espcies de servios e de contrataes. Quer dizer que a Lei no excluiu, de antemo, a utilizao do prego para a contratao de obra e servio de engenharia. Se houvesse obra ou servio de engenharia de natureza comum, simples, sem maiores especificidades, em princpio, seria permitida a adoo do prego. (Grifos nossos.)
Para Samuel Mota Souza Reis, a referncia deciso do TCU de grande valia, pois j coloca um importante precedente para anlise do tema, qual seja, que a vedao do art. 5, do Decreto Federal n 3.555/00 no absoluta. Se a validade do item 20 do Anexo II do referido Decreto, que se refere manuteno de bens imveis foi admitida, e sendo que este servio consta de uma lista que trata apenas exemplificativamente de bens e servios comuns, conclui-se, portanto, que outros servios de engenharia tambm podero ser licitados pelo Prego.
Por isso, imperativo admitir a utilizao de prego para outras obras ou servios de engenharia afora os de manuteno predial, desde que comprovada sua natureza comum, independentemente do art. 5 Decreto Federal n 3.555/00. Derradeiramente, trazemos ao exame um benefcio do Prego, que poder ser ressaltado quando for utilizado para as contrataes de obras e servios de engenharia. Estamos nos referindo ao incentivo realizao de licitaes parceladas, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade sem perda da economia de escala. Isso ocorre porque o Prego j comprovadamente um procedimento mais gil e que favorece a competio entre os licitantes.
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Por outro lado, a utilizao do Prego para as contrataes de obras e servios de engenharia impede a ocorrncia de fracionamentos indevidos, a teor do 5, do artigo 23 da Lei n 8.666/93, uma vez que, no Prego, no existe escala de valores para a licitao, como feito nas demais modalidades, mas apenas a qualificao do objeto da licitao, como bem ou servio comum. Isso significa dizer que o Prego poder ser adotado qualquer que seja o valor da contratao, impedindo, assim, a troca de uma modalidade pela outra. (Samuel Mota Souza Reis)
automveis so servios de engenharia para fins da Lei n 8.666/93, uma vez que tais servios tambm so fiscalizados pelo Crea, conforme estabelecem a Resoluo Confea n 218/73 e Decises Normativas Confea ns 40 e 41/92. No satisfeito em pesquisar este assunto na jurisprudncia desta Casa, consultei diversos doutrinadores e constatei que nenhum traz a definio objetiva e clara do que seja servio de engenharia, portanto, do ponto de vista doutrinrio, concluo que permanece o impasse. (Grifos nossos.)
Em outros momentos, a Corte Federal de Contas manteve o entendimento, como se depreende de trechos do voto do Ministro-Relator, Augusto Sherman Cavalcanti, no Acrdo 195/2003, apreciado pelo Plenrio do TCU em 12.03.2003:
Ora, ante as circunstncias [ relatadas nos autos], no h como contestar que ao menos parte essencial dos servios licitados eram de engenharia. O ponto, ento, saber se estes servios de manuteno enquadram-se na vedao do art. 5 do Decreto n 3.555/2000 ou se pertencem categoria dos servios comuns, dentre os quais, segundo o anexo II, encontram-se os servios de manuteno de bens imveis e mveis. Di-lo o art. 5: A licitao na modalidade de prego no se aplica s contrataes de obras e servios de engenharia, bem como s locaes imobilirias e alienaes em geral, que sero regidas pela legislao geral da Administrao(grifei). [ O tribunal j ] entendeu que ser vios de manuteno de equipamentos de raios x no poderiam ser considerados servios de engenharia, podendo, assim, serem licitados na modalidade prego. [....] de ver que, se considerarmos a orientao da Deciso n 557/2002, caberia razo ao responsvel quando alega que servios de manuteno de
Em outro julgado, por meio de voto do Ministro Valmir Campelo, a Corte de Contas entendeu que8:
a Lei n 10.520, de 2002, condiciona o uso da modalidade Prego somente aos servios comuns, no excluindo previamente quaisquer espcies de servios e contrataes, e o rol de bens e servios comuns previstos no decreto regulamentar meramente exemplificativo. Assim, a existncia de bens e servios comuns dever ser avaliada pelo administrador no caso concreto, mediante a existncia de circunstncias objetivas constantes da fase interna do procedimento licitatrio. Como se v, a Lei n 10.520, de 2002, no exclui previamente a utilizao do Prego para a contratao de obra e servio de engenharia. O que exclui essas contrataes o art. 5 do Decreto 3.555, de 2000. Todavia, o item 20 do Anexo II desse mesmo Decreto autoriza a utilizao do Prego para a contratao de servios de manuteno de imveis, que pode ser considerado servio de engenharia. Examinada a aplicabilidade dos citados dispositivos legais, recordo que somente lei compete inovar o ordenamento jurdico, criando e extinguindo direitos e obrigaes para as pessoas, como pressuposto do princpio da legalidade. Assim, o Decreto, por si s, no rene fora para criar proibio que no esteja prevista em lei, com o propsito de regrar-lhe a execuo e a concretizao, tendo em vista o que dispe o inciso IV do art. 84 da Carta Poltica de 1988.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. ACRDO N 817/2005-TCU-1 CMARA. Relator Ministro Valmir Campelo. Processo n TC013.896/2004-5. Representao.
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Desse modo, as normas regulamentares que probem a contratao de obras e servios de engenharia pelo Prego carecem de fundamento de validade, visto que no possuem embasamento na Lei n 10.520, de 2002. O nico condicionamento que a Lei do Prego estabelece a configurao do objeto da licitao como bem ou servio comum.
III. Prego eletrnico O Decreto n 5.450, de 31.05.2000, consubstancia, atualmente, na rbita federal, o regulamento do prego eletrnico. O prego eletrnico realiza-se mediante disputa distncia, em sesso pblica, utilizando sistema que promova a comunicao pela Internet (art. 2). A regra mais importante do atual decreto, a nosso ver, est no seu art. 42, dispositivo que, como mencionamos anteriormente, no se restringe especificamente ao prego eletrnico. O caput desse artigo estabelece a obrigatoriedade da utilizao da modalidade prego para aquisio de bens e servios comuns pela Unio. a seguinte sua redao: Nas licitaes para aquisio de bens e servios comuns ser obrigatria a modalidade prego, sendo preferencial a utilizao da sua forma eletrnica. O art. 42, 12 complementa esse comando, ao prescrever que o prego deve ser utilizado na forma eletrnica, salvo nos casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente. A regra geral, descrita no art. 42, acima mencionada, deve ser, entretanto, conjugada com o disposto no art. 6 do mesmo Decreto n 5.450/2005, nos termos do qual a licitao na modalidade de prego, na forma eletrnica, no se aplica s contrataes de obras de engenharia, bem como s locaes imobilirias e alienaes em geral. Como se v, essa restrio especificamente direcionada ao prego eletrnico. IV. Concluso Assim, considerando que o prego comprovadamente uma modalidade licitatria que prestigia o princpio da eficincia, agilizando o processo de contratao da Administrao Pblica e reduzindo gastos, no pode desenvolver-se com as restries impostas pelos decretos regulamentares que vedam a contratao de obras e servios de engenharia, sem, ao menos, a verificao das circunstncias concretas do caso. E, tambm, no sem motivos, tendo em conta que essas prescries regulamentares referidas afrontam o princpio da legalidade ao inovar a ordem jurdica, o que vedado pela Constituio. Em apertada sntese, os servios de engenharia podem ser licitados por prego, desde que sejam considerados como servios comuns. Ou seja, deve-se admitir a utilizao de prego para outras obras ou servios de engenharia afora os de manuteno predial, desde que de natureza comum, independentemente da vedao contida no art. 5, do Decreto Federal n 3.555/2000 e nos decretos estaduais que tambm contm normas nesse sentido.
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Parcerias Pblico-Privadas: o Controle Externo atuando em crticas e polmicas fronteiras

Luis Wagner Mazzaro Almeida Santos
INTRODUO
O objetivo deste ensaio estudar o cenrio do controle externo das parcerias pblico-privadas, questo que se configura como importantssima e crtica para os tribunais de contas brasileiros das diversas esferas de governo. No sero includos estudos de casos especficos para determinados tribunais de contas nem estabelecidos vnculos com legislao ou normas que podero ser modificadas, contornando assim a possibilidade de que tenhamos um estudo muito restrito ou mesmo datado.
O que caracteriza, de modo geral, as relaes de parceria pblico-privada? Que reflexos tem este instrumento de rpida e recente evoluo para a gesto pblica brasileira e como evitar possveis efeitos sociais, polticos e econmicos nocivos? Qual poderia ser a estrutura bsica de planejamento das aes das casas de controle externo no acompanhamento operacional e de legalidade dessa rea? Estas so as questes bsicas de nosso estudo. Teremos como fundamentos de anlise as seguintes premissas: embora as parcerias pblico-privadas sejam uma tendncia inexorvel de gesto, no pode o interesse pblico colocar-se em pedestal inferior a modelos aplicveis apenas cultura privada, como o lucro, o imediatismo e a pouca transparncia de processos;
Luis Wagner Mazzaro Almeida Santos servidor do TCU, graduado em Engenharia Eletrnica, especialista em Didtica do Ensino Superior e Mestre em Educao pela Universidade Estcio de S, Participou de programa de Ps - Graduao em tica Pblica na Universidade Gama Filho pela ao de Ps nos Estados, coordenada pelo Instituto Serzedello Corra.
a atuao dos rgos de controle externo, sempre em patamar de igualdade, deve buscar a assimilao de conceitos da cultura privada que devem ser usados no acompanhamento das parcerias pblico-privadas;
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educao, sade e meio ambiente so reas estratgicas da gesto pblica e acabaro inseridas nas questes das parcerias com o setor privado; a soberania nacional, como valor perene e independente de modismos, deve ser colocada como ponto prioritrio no difuso terreno das fronteiras entre o pblico e o privado; o controle social, a transferncia de tecnologia, o amplo acesso a todas as classes socioeconmicas e a permanncia da qualidade do desempenho dos projetos devem ser pilares de sustentao nas parcerias pblico-privadas. Acreditamos que estas questes podem deflagrar interessantes e produtivas discusses que extrapolem a mera apresentao de definies e de partes da legislao, iniciando, sim, uma evoluo e resultados concretos para os tribunais de contas e, por fim, para o cidado, como cliente final desse controle sobre a operao das organizaes pblicas.
2. PONTOS CRTICOS DAS FRONTEIRAS ENTRE O PBLICO E O PRIVADO 2.1. A DIFICULDADE DE SE ESTABELECER AS FRONTEIRAS
No difcil identificar, j em uma primeira reflexo sobre as parcerias pblico-privadas, que as fronteiras entre as duas vertentes envolvidas so muito difceis de serem estabelecidas, tanto em termos de responsabilidades e poderes de gesto, de fontes e aplicaes financeiras como tambm de comprometimento para metas socioeconmicas. fcil, tambm, constatar que todos estes cenrios de contato tm total correlao com aes de rgos de controle externo. Os tribunais de contas diante, muitas vezes, de barreiras de legislao ou de posies restritivas por parte dos responsveis pelos projetos cobertos por uma PPP, fatores esses que acabam por se realimentarem mutuamente, no conseguem transitar de forma efetiva por essas fronteiras, mesmo quando o que j se afigura difcil, na maior parte dos casos, elas ficam mais seguramente delimitadas (CARDOSO, 1983). Como veremos adiante, surgem assim questes como: Recursos oriundos de fontes essencialmente pblicas continuam sendo assim fiscalizados ao ingressar em um projeto de parceria pblico-privada? Projetos que tm, prioritariamente, focos sociais de tangncia com reas de educao, sade e meio ambiente, passam a ser alvo de aes operacionais de controle externo pblico?
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O chamado terceiro setor clientela de aes de controle pblico, por congregar entidades de carter ou fonte de financiamento mistos? So pontos que, certamente, acabam por fortalecer uma das premissas bsicas de nossa discusso das PPPs, qual seja, a de que o controle externo pblico brasileiro transita seguramente por fronteiras tnues e dinmicas, crticas e polmicas.
2.2. O TERCEIRO SETOR E A CIRCULAO DE RECURSOS PRIVADOS POR INSTITUIES PBLICAS
O terceiro setor, que abrange, em uma definio genrica, as instituies com face privada mas com atuao em reas tipicamente pblicas e fontes de recursos com carter misto, cenrio j tradicional de parcerias pblico-privadas e pode, certamente, servir de campo de estudo para simulaes de ocorrncias de gesto que surgiro tambm nas PPPs, do tipo que mais recentemente surgiram, o qual tem foco de atuao em grandes projetos de infra-estrutura. Tomando, por exemplo, o caso das organizaes no-governamentais (ONGs) e fundaes de apoio a universidades e centros de pesquisa pblicos, j se identifica toda uma problemtica que envolve os rgos de controle externo. Muitas situaes tm ocorrido, em termos de dificuldades, para criar condies de fiscalizao, auditoria e acompanhamento de processos em que recursos financeiros de origem oramentria ou gerados em atividades desenvolvidas em espao pblico foram classificados, quase mesmo carimbados como essencialmente privados, o que, segundo alguns, faria com que estivessem fora da rea de abrangncia desse controle por tribunais de contas, mesmo diante do inegvel foco social de efetividade e objetivos dessas aes tpicas de terceiro setor. Essa posio, crtica em termos de dificuldades para o controle externo, tende a, paradoxalmente, quase que fazer desaparecer essa terceira vertente, pois o enfoque estaria, novamente, voltado a um raciocnio tpico de setor privado, a despeito do envolvimento inegvel do setor pblico. (QUASQUE, 1998)
2.3. A QUALIDADE SOCIAL COMO FATOR DE SOLUO NO IMPASSE DE FRONTEIRAS PBLICO-PRIVADAS
Como outra premissa do presente estudo que permear as consideraes feitas nos captulos adiante desenvolvidos, acreditamos que a identificao do foco social dos projetos das PPPs poder servir como balizamento e justificativa das aes de controle externo pblico que devem acompanhar quaisquer aes de gesto nessas novas reas de administrao pblica.
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Afinal, mais do que as tradicionais formas de busca de qualidade empresarial industrial, comercial ou de servios, pelas quais os responsveis pelas PPPs muitas vezes procuram guiar seus objetivos e seus controles, h uma qualidade social a ser intensamente buscada pelos gestores pblicos, os quais, com certeza, so os mentores originais desses projetos. Essa qualidade social deve se sobrepor s anlises custo/benefcio guiadas apenas por resultados a curto e mdio prazos e deve tambm adequar-se s indispensveis bases de transparncia, cidadania e controle social que no so exigveis, de forma explcita, em questes de gesto essencialmente privada. (ANDERSON, 1998)
3. CINCO PILARES DE SUSTENTAO NAS ANLISES DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS 3.1. A FUNDAMENTAO AMBIENTAL
Existe aqui direta conexo com a j mencionada Qualidade Social, ponto que ainda aprofundaremos adiante. Exemplo de inseres da permanncia social de um projeto nas matrizes de planejamento e de risco de trabalhos de controle externo em PPPs, so os referentes a taxas de retorno de investimentos, de clculos de taxas de pedgio em rodovias, custos de utilizao de grandes obras ao longo do tempo e custo dos servios prestados por empreendimentos resultantes de investimentos mistos. necessrio um criterioso estudo sobre as taxas temporais de lucro esperadas pelos parceiros privados em confronto com os resultados sociais de um simples investimento pblico ou ainda de uma comparao com emprstimos obtidos pelas instituies pblicas amortizados pelas contribuies, taxas e impostos das comunidades atingidas, tudo luz de comparaes cruzadas, adicionalmente com outros fatores crticos citados neste e em outros captulos deste ensaio (ARAJO, 1997).
3.3. GLOBALIZAO E NACIONALISMO, FALCIAS ULTRAPASSADAS OU PARMETROS A CONSIDERAR
A questo ambiental ou, como est sendo mais recentemente denominada, a questo da Comunidade da Vida, um ponto em que a maior parte dos estudiosos qualifica como essencialmente ligada rea pblica. Isto se deve ao fato de, apesar dos muitos e frutferos esforos de conscientizao, esta rea ainda ser considerada como de peso menor frente s questes meramente econmicas. Assim, existe forte dependncia das aes das instituies pblicas para deflagrar efetiva defesa dos valores ambientais que poderiam perecer diante de frias anlises custo/benefcio oriundas de interesses privados mais imediatistas (LIMA, 2001).
3.2. A NECESSIDADE DA PERMANNCIA SOCIAL DOS RESULTADOS DOS PROJETOS
Embora muitas vezes tratada ideologicamente como algo retrgrado e mesmo como um pecado nos estudos de gesto pblica atual, a questo que podemos genericamente denominar de nacionalismo assume contornos de ponto crtico estratgico quando se fala de parcerias pblicoprivadas. Afinal, mesmo levando em considerao os indelveis parmetros de globalizao trazidos pela geopoltica atual, essencial, especialmente para agentes de controle externo pblico, trazer mente que empreendedores multinacionais podem no ter, propriamente, uma sede formal mas tm, com certeza, pessoas, capitais e interesses com determinadas nacionalidades (ANDERSON, 1998). Desta forma, apresenta-se aos tribunais de contas uma oportunidade para a verificao de quesitos de segurana para as operaes de parcerias pblicoprivadas no que tange defesa de interesses sociais, polticos e econmicos estratgicos para o Pas.
Tambm derivado do enfoque mais imediatista dos interesses privados envolvidos em uma PPP, surge o quesito da permanncia social dos projetos que sero cobertos por essas parcerias. Isso algo que deve tambm fazer parte das anlises dos rgos de controle externo, em especial nas auditorias de natureza operacional em organizaes, reas, projetos e programas de governo que sejam atingidos, direta ou indiretamente, pelas PPPs.
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claro que isso traz um desafio adicional para os profissionais de controle externo, pois nem sempre possvel, apenas luz de critrios de legalidade, vislumbrar os instrumentos de defesa de interesses nacionais. Porm, acreditamos que isso no seja motivo para apenas delegar, tacitamente, essa tarefa para outras instituies que enfrentaro, certamente, as mesmas dificuldades. Muitas aes de controle, em especial as auditorias de cunho operacional, permitem a aferio desses interesses por critrios, por exemplo, de efetividade, publicidade e tica. O importante atentar para o fato de que as PPPs so, talvez, o cenrio de gesto pblica mais propcio ocorrncia de interferncias viciadas e danosas aos interesses estratgicos do Pas (RIBEIRO, 1986).
3.4. A TRANSPARNCIA COMO PREMISSA BSICA
importncia de se ter aes de controle externo que no se rendam a alegaes iniciais de barreiras que tenham gnese na possvel imunidade de recursos que transitam pelas PPPs s aes de tribunais de contas. Afinal, qualquer parceria pblico-privada tem origem em algum ato autorizativo do poder pblico e tem, fundamentalmente, um foco social envolvido. Assim, os recursos com origem privada ou pblica acabam por se mesclar em um projeto que, ainda que se torne uma espcie de caixa-preta onde se torna difcil identificar com clareza o nascedouro de fontes financeiras, no traz o impedimento de que exista fiscalizao de rgos pblicos de controle, como defensores constitucionais dos interesses da sociedade na utilizao de recursos com finalidade pblica. O uso da PPP deve ser motivado por razes de eficincia na prestao do servio e no uso dos recursos pblicos, e no pela aparente soluo do problema do financiamento.
4. IDIAS E PROPOSTAS PRTICAS PARA
Um outro pilar bsico de anlise de operaes pblico-privadas o que se refere existncia de uma efetiva transparncia nas fases de elaborao, desenvolvimento e acompanhamento dos acordos e projetos. Tendo em vista que, como j apontamos, existe nas PPPs a convivncia de duas culturas de gesto, pode ocorrer a prevalncia da orientao para que nem todas as bases de uma parceria sejam discutidas, aprimoradas, registradas e divulgadas de forma ampla para todos os segmentos da sociedade, em especial os diretamente envolvidos e tambm os rgos de controle interno e externo, como preconiza o princpio de publicidade dominante nas operaes pblicas. A verificao dessa efetiva transparncia torna-se, desse modo, tarefa prioritria nas tarefas de controle externo, preferencialmente aliada a quesitos de controle social, que tendero a tornar-se mecanismos auto-alimentados de constante acompanhamento (ALMEIDA, 2001).
3.5. O DESAFIO CONSTANTE DAS FRONTEIRAS PBLICO-PRIVADAS
UMA CAPACITAO INSTITUCIONAL FRENTE S PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS 4.1. CRIAO DE NCLEOS DE CONHECIMENTO SUPORTE
interessante para as casas de controle externo que sejam implantados ncleos com profissionais especializados em reas as quais tenham ou possam vir a ter potencial para criao de parcerias pblicosprivadas. A formao desses grupos pode ser feita a partir da formao de graduao ou ps-graduao do profissional, de organizaes onde ele possa ter trabalhado antes de ingressar no seu tribunal de contas, de pesquisas prprias que tenha realizado, de formao autodidata em alguma rea de interesse especial e outras formas correlatas. O importante que se tenha disponvel um banco de conhecimento e de profissionais que possa ser alocado a trabalhos especializados de anlise e acompanhamento de PPPs, poupando esforos, recursos e tempo de capacitao.
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Uma quinta e ltima base de sustentao que julgamos interessante para aqui ser discutida, tambm j introduzida em tpico anterior, a da
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Algumas reas que podem constituir temas para esses grupos de suporte so as de obras pblicas, energia e petrleo, infra-estrutura aeroporturia, estradas de ferro e rodovirias, hospitais, escolas e universidades.
4.2.CAPACITAO COM RELAO AO MERCADO
Esse acompanhamento inicial crtico para minimizar muitos dos problemas potenciais j aqui apontados e que seriam de soluo muito difcil se no abordados nas fases que antecedem os contratos propriamente ditos. Muitas vezes, essa participao requer um esforo poltico intenso, a ser deflagrado pela alta direo e pelo colegiado dos tribunais de contas.
4.5. ACOMPANHAMENTO DE DESEMPENHO
essencial que o profissional de controle externo que venha a lidar com PPPs seja incentivado a procurar capacitao, ou que esta seja a ele levada, em termos de reas at ento estranhas cultura do controle da administrao pblica. Como exemplos temos o marketing institucional, a contabilidade ambiental, projetos de engenharia financeira, estudos de financiamentos internacionais, joint ventures, segmentao de mercados e estudos de viabilidade e retorno financeiro de negcios. Os setores de educao profissional dos tribunais de contas ou seus institutos de formao continuada devem prover os instrumentos para essa capacitao externa e posterior multiplicao interna, para uma efetiva adequao ao novo cenrio de fiscalizao e acompanhamento de PPPs.
4.3. EQUIPES ESTAGIRIAS
O planejamento de auditorias operacionais de desempenho ao obrigatria no controle externo das PPPs, pois seria utpico um efetivo acompanhamento que se baseasse apenas em informaes documentais, em especial diante do fato de se lidar com organizaes privadas com naturais interesses de lucro e no necessariamente balizadas pelos princpios constitucionais que regem os parceiros pblicos. imprescindvel que, nesses acompanhamentos, exista a escuta dos beneficirios dos projetos da PPP , por meio de entrevistas e indicadores apurados no prprio cenrio de operao. Da a escolha, como prioritrio, do instrumento das auditorias de natureza operacional, em relao aos tradicionais mtodos de exame documental de contas e relatrios.
4.6. ACOMPANHAMENTO DE QUESTES TRIBUTRIAS
Uma idia que pode se mostrar interessante a criao de equipes estagirias , que fiquem residentes por um perodo de tempo, por meio de acordos de cooperao, em universidades ou organizaes pblicas ou privadas, assimilando em tempo real e no prprio cenrio de operaes, conhecimento sobre alguma rea potencial de PPPs. Exemplos dessas reas foram listados em item anterior e as empresas que poderiam servir de base a essas equipes seriam, claro, algumas das atuantes em cada rea potencial.
4.4. ACOMPANHAMENTO DE NEGOCIAES
Os rgos de controle externo devem buscar capacitao e posterior formao de grupos especialistas em questes tributrias, vertente que adquire carter especial ao se tratar de PPPs. Isso permitir a deteco de lacunas e omisses no funcionamento das estruturas tributrias e de benefcios fiscais, que permitiro a verificao desses sistemas no s no mbito dos agentes privados envolvidos como tambm na efetividade do trabalho dos rgos pblicos responsveis pela arrecadao e gesto dessas taxas, tributos e renncias fiscais.
Os tribunais de contas devem envidar todos os esforos possveis no sentido de acompanhar o desenvolvimento de uma parceria pblico-privada, para o qual sero, certamente, convocados mais adiante, desde as fases de negociao iniciais.
DOUTRINA 4.7. ACOMPANHAMENTO DE QUESTES AMBIENTAIS
Como foi bastante enfatizado em captulos anteriores, a questo ambiental merece, tambm, a criao de grupos especialistas nos rgos de controle externo, principalmente nas atividades ligadas a PPPs, devido presena de diversos e fortes interesses movidos pelo lucro imediatista e no compromissados com o desenvolvimento realmente sustentvel. A atuao do controle externo nessa rea pode trazer relevante sucesso na tentativa de compatibilizar esses interesses econmicos com os preceitos ideais estabelecidos na legislao, assim como com o enfoque dos valores naturais como patrimnio pblico e com a contabilidade ambiental.
4.8. ENTREVISTAS COM ATINGIDOS
Essencial , tambm, que o numerador relativo aos custos da PPP leve em conta no s parmetros financeiros, mas alguma espcie de quantificao de custos sociais, ambientais e culturais, por exemplo. Este um grande desafio mas tambm forte fator instigador para os rgos de controle externo em suas avaliaes tcnicas de parcerias pblico-privadas.
4.10. CAPACITAO EM QUESTES SOCIOECONMICAS E GEOPOLTICAS
A partir de tudo que foi dito, no difcil notar que essencial para os setores ou institutos de capacitao e educao institucional dos rgos de controle externo propiciar, para seus profissionais, cursos que tragam conhecimentos socioeconmicos e geopolticos avanados, pelo menos para equipes de suporte ao trabalho de fiscalizao e auditoria de processos de parcerias pblico-privadas. Caso essas instituies se quedem diante das dificuldades em se chegar a conhecimentos to complexos e ainda um pouco distanciados de seus cenrios, no haver profundidade e credibilidade nos trabalhos tcnicos e, mais ainda, estar sendo perdida uma oportunidade de defesa do interesse pblico e de apoio s organizaes, oportunidade esta que talvez seja quase que cativa dos tribunais de contas, devido sua independncia e abrangncia administrativa de atuao, certamente fatores crticos de sucesso em se tratando de parcerias pblicoprivadas.
CONCLUSES
A insero de tcnicas de entrevista bem elaboradas e realmente abrangentes, em termos de segmentos ligados PPP , sob anlise de um tribunal de contas, deve ser incentivada nas matrizes de planejamento das respectivas auditorias operacionais de desempenho. Isto requer, alm da respectiva capacitao nas metodologias de construo e aplicao de entrevistas, a disseminao da motivao para realmente utiliz-las, vencendo a inrcia muitas vezes caracterstica da cultura clssica dos profissionais de controle externo, s vezes conservadores quando se trata de quebrar algumas barreiras de formalismo profissional.
4.9. ESTUDOS CUSTO / BENEFCIO
O trabalho de apurao da relao custo/ benefcio de uma parceria pblico-privada algo extremamente complexo, pois combina, alm de tcnicas estatsticas, econmicas e geopolticas, importantes quesitos de sensibilidade poltica e social e, adicionalmente, ponderaes qualitativas nem sempre fceis de compor em conjunto com essas sofisticadas anlises.
Esperamos ter conseguido reflexo e delineamento de aes prticas na rea de parcerias pblicoprivadas, mais especificamente sobre o controle externo desse instrumento ainda recente no Brasil. Buscamos dar carter prospectivo ao estudo, fugindo simples descrio das leis que regem essas PPPs, repetitiva e pouco crtica apresentao de vantagens e, tambm, fugindo tentao de no ousar propostas evolutivas.
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Foram estes os nossos compromissos e alvos maiores do trabalho: demonstrar que o interesse pblico no deve, como ocorre na cultura privada, render-se a paradigmas como o lucro, o imediatismo e a pouca transparncia de processos; lembrar que indispensvel capacitao tcnica dos tribunais de contas para conceitos de gesto privada que devem ser apurados no acompanhamento das parcerias pblico-privadas, para no deixar de perceber lacunas e indcios de irregularidades; ressaltar que a boa conduo das reas de educao, sade e meio ambiente devem ser clusulas ptreas da gesto pblica e tambm de suas parcerias com o setor privado; relembrar, sem injustificada timidez ou receio de parecer anacrnico, a soberania nacional como valor perene e independente de modismos, em especial no pouco iluminado terreno da fronteira entre o pblico e o privado; apontar o controle social, a transferncia de tecnologia, o amplo acesso a todas as classes socioeconmicas e a permanncia da qualidade do desempenho dos projetos como princpios das parcerias pblico-privadas e tarefas de verificao para o controle externo. Esperamos ter atingido nossos objetivos e, principalmente, ter deixado alguns pontos para que se ouse efetivas experincias nos tribunais de contas brasileiros, na medida em que forem se multiplicando as experincias de parcerias pblico-privadas. Seria frustrante permanecermos nas sementes de idias sem podermos colher, adiante, frutos das aes.
Ter, enfim, nossos tribunais de contas, que tantos resultados evolutivos j deixaram na gesto pblica de nosso pas, preparados para agir diante deste grande desafio: o entendimento de que as parcerias pblicoprivadas significam um controle externo atuando em crticas, polmicas... mas no intransponveis fronteiras!
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. A renncia de receita como poltica pblica : uma anlise de efetividade e eficcia. Rio de Janeiro: UFRJ-EPPG, 2001. ANDERSON, Perry. Neoliberalismo [notas de aula]: origens e conseqncias. 1998. Curso de Especializao em Polticas Pblicas. ARAJO, Marcos Valrio de. Programas de qualidade no servio pblico: em busca do tempo perdido. In: PRMIO Serzedello Corra 1997: monografias vencedoras. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 1997. ______. Auditoria ambiental: emergente forma de controle do patrimnio pblico. In: PRMIO Serzedello Corra 1996: monografias vencedoras. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 1997. CARDOSO, Fernando Henrique. Poltica e sociedade. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1983. GUASQUE, Luiz Fabio. Notas sobre a atuao do Ministrio Pblico junto a fundaes e instituies de controle social. Rio de Janeiro: MPERJ, 1998. LIMA, Luiz Henrique. Controle do patrimnio ambiental brasileiro: a contabilidade como condio para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: Eduerj, 2001. SANTOS, Luis Wagner Mazzaro Almeida. Um programa de qualidade e capacitao: caminho para um TCU preparado para novos desafios. In PRMIO Serzedello Corra 1996: monografias vencedoras. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 1997.
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Disponibilidade e uso de informaes para Controle Social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife
Luiz Geraldo Santos Wolmer, James Anthony Falk
1. INTRODUO
O Sistema nico de Sade (SUS) estabeleceu, na sua implantao, conselhos de sade em nveis nacional, estadual e municipal como mecanismos de controle social. Esses colegiados contam com a participao de representantes dos gestores pblicos, dos prestadores de servio pblicos e privados, dos trabalhadores em sade e da populao. Avanos nessa rea tm ocorrido com a instalao, e em alguns casos, reativao, de conselhos gestores de unidades pblicas de sade, e com a criao de conselhos distritais naqueles municpios mais populosos, cujos territrios, em termos de gesto da sade, so segmentados em distritos sanitrios. Diversos estudos sobre a atuao dos conselhos de sade, contudo, mostraram-se convergentes na apresentao de obstculos que prejudicam o desempenho dos membros desses colegiados no exerccio do controle social. Alguns deles so: no disponibilizao de informaes adequadas pelos gestores, dificuldades de acesso a informaes de sade em geral e falta de capacidade de compreenso dessas informaes. (SILVA, 1997, p. 216, e ALBUQUERQUE, 2000, p. 174) No Recife, os distritos sanitrios correspondem s seis regies poltico-administrativas (RPA) da cidade. Os conselhos distritais foram criados a partir da 6 Conferncia Municipal de Sade, realizada em agosto de 2003. Dentre os seis colegiados criados, destaca-se o Conselho do Distrito Sanitrio III (DS-III), cuja rea de atuao abrange 29 bairros, contemplando cerca de 300.000 habitantes. Ante essa inovao, foi realizado um estudo de caso no Conselho do Distrito Sanitrio III do Recife. Foi verificado o perfil dos representantes dos trabalhadores em sade e dos usurios da primeira gesto (2003-2005) e qual era a percepo deles sobre a disponibilidade e grau de facilidade para acesso e compreenso de informaes de sade necessrias ao exerccio do controle social Os resultados obtidos demonstraram divergncias e convergncias com as constataes de pesquisas anteriores em conselhos municipais e estaduais, e permitiram tirar concluses e levantar questes quanto ao modelo de participao popular adotado no SUS.
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Luiz Geraldo Santos Wolmer servidor do TCU, Engenheiro Eletrnico pela Universidade de Pernambuco e Mestre em administrao pela Universidade Federal de Pernambuco/2005). J a m e s A n t h o n y Fa l k P h D e m Administrao Pblica por The University of Gergia; professor titular do curso de Administrao de Empresas (graduao) e do curso de Mestrado Profissional em Gesto Empresarial da Faculdade Boa Viagem/Recife e Professor Colaborador nos Cursos de Mestrado e Doutorado em Administrao da Universidade Federal de Pernambuco.
DOUTRINA 2. CONTROLE SOCIAL NA REA DE SADE 2.1. O CONTROLE SOCIAL
O termo controle social foi empregado inicialmente na Sociologia, no final do Sculo XIX. Designava os processos de influncia da sociedade sobre o indivduo (CARVALHO, 1995). Para Fichter (1969, apud VASCONCELOS, 2001), o controle social uma extenso do processo de socializao. Socializao significa que o indivduo aprende e desempenha os padres esperados. O controle social seria o mecanismo que perpetua esse processo, induzindo e mantendo a conformidade das pessoas ao padro. Ele o mecanismo que mantm a conformao do indivduo s regras do grupo e mantm a coeso do grupo. Modernamente, na Administrao Pblica Brasileira, a noo de controle social foi invertida, configurando o controle do Estado pela sociedade. O controle feito por meio de uma participao social institucionalizada, reconhecida pela grande maioria das abordagens tericas, do campo do neoliberalismo ao dWo ps-marxismo, e que supe alguma forma de reconhecimento e representao dos diversos segmentos sociais e seus respectivos interesses e projetos perante o Estado. (CARVALHO, 1995, p.26) Dessa forma, a participao social se daria pela incluso, no arcabouo jurdico institucional do Estado, de estruturas de representao direta da sociedade, investidas de algum nvel de responsabilidade de governo. No mbito da Reforma do Estado, empreendida a partir de 1995 no Brasil, o controle social aquele pelo qual os cidados exercitam formas de democracia direta (BRESSER PEREIRA, 1998 apud SILVA, 2002). Assim, uma srie de mecanismos de controle social relacionada pela literatura da rea, tais como: organizaes no governamentais, oramento participativo, audincias pblicas, ouvidorias, denncias aos rgos de controle interno e externo (tribunais de contas), bem como os colegiados pblicos ou conselhos de polticas pblicas (SANTOS, 2003). Segundo Carneiro (2002), os conselhos de polticas pblicas locais, estaduais e nacionais constituem experincias de inovao institucional que acenam para a ampliao dos espaos de deliberao pblica, uma vez que so estruturas jurdico-constitucionais de carter permanente, com representao paritria entre Estado e sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a poltica. No entanto, Carvalho (1995, p.27) adverte que o advento dessas formas institucionais de participao, com seu pluralismo, no instaura magicamente a igualdade de oportunidades de acesso ao poder, tampouco elimina as desigualdades de potncia reivindicatria entre
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os diversos segmentos sociais. Assim, nem os setores dominantes deixam de operar e realizar seus interesses atravs de canais privativos de acesso e influncia (anis burocrticos, poder econmico, etc.), nem os setores subalternos ou excludos tm suas necessidades sociais automaticamente atendidas.
2.2. INFORMAES PARA CONTROLE SOCIAL
Segundo Chau (1997), os sujeitos polticos participam da vida social em proporo ao volume e qualidade das informaes que possuem. Isto seria, em especial, a partir de suas possibilidades de acesso s fontes de informao e de condies favorveis de aproveitamento delas, de forma a poderem intervir como produtores do saber. Torres (2004), por sua vez, argumenta que h excesso de otimismo em relao eficcia da transparncia e da informao, considerados importantes mecanismos para aprimorar a implementao de polticas pblicas. Isso porque, uma primeira grande dificuldade surge quanto capacidade de processamento das informaes disponibilizadas pela administrao pblica. Outro problema importante o desinteresse do cidado comum pelos assuntos pblicos... Mas o aspecto crucial reside no fato de que, na maioria das vezes, as informaes disponveis so excessivamente tcnicas para serem entendidas e processadas pelo eleitor-padro.(p.43) Ao tecer consideraes sobre o uso dos indicadores sociais na formulao e avaliao de polticas pblicas municipais, Jannuzzi (2002, p.69-70) defende que a disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes, vlidos e confiveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas, na medida em que permite, em tese, diagnsticos sociais, monitoramento de aes e avaliaes de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados Entretanto, o autor alerta que o papel e a funo dos sistemas de indicadores sociais no devem ser superestimados, porque o processo de planejamento no setor pblico ou em qualquer outra esfera est longe de ser uma atividade tcnica estritamente objetiva e neutra, conduzida por tecnocratas iluminados e insuspeitos Moraes (2002), de maneira correlata afirma que:
O acesso informao fundamental e necessrio, mas no suficiente para um novo modo de gerir a informao, em face de seu significado nas sociedades contemporneas, uma vez que a frmula, historicamente instituda, em essncia, no se altera. Ampliam-se as estratgias de difuso de informao, mas no se democratizam as relaes de poder e produo de saber implcitas em sua gesto, que permanecem nas mos dos que entendem, dos que sabem, dos tcnicos (p.90).
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controle social
Assim, o estudo realizado do Distrito Sanitrio III de Recife, abordou tanto a disponibilidade de informaes quanto o seu aproveitamento pelos conselheiros de sade. Esses insumos so bsicos para a atuao desses colegiados, mas no garantem a efetividade na formulao e controle das polticas pblicas de sade, a depender da sua capacidade de compreenso e o interesse em utiliz-las por parte dos representantes da sociedade como base para exerccio do controle social. Conforme observa Carneiro (2002, p.285), para se garantir a qualidade da participao, em especial para representantes da sociedade civil, h de se viabilizar condies, instrumentos e conhecimentos que permitam a discusso e o debate mais informado e, portanto, maior igualdade e paridade na participao. Conclui, assim, que a produo, disponibilidade e acesso informao so dimenses que no podem estar restritas discricionariedade do governo, pois a assimetria informacional configura um entrave para um melhor desenvolvimento dos conselhos. Ante esses argumentos, e diante da intersetorialidade do tema da sade, que abrange questes scio-econmicas e de infra-estrutura urbana, entre outras, o estudo buscou tambm conhecer que outras eventuais fontes de informao os conselheiros distritais utilizavam, alm daquelas disponibilizadas pelos gestores da sade nos nveis distrital e municipal e pelo Governo Federal.
2.3. O CONTROLE SOCIAL NO SISTEMA NICO DE SADE
O Sistema nico de Sade (SUS), definido na Constituio Federal de 1988 e regulamentado pela Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.080/90), prope um sistema de sade que garanta a integralidade da ateno sade, com qualidade e resolutividade, para o conjunto da populao brasileira, com os princpios e diretrizes que devem ser observados pela gesto municipal na implementao dos servios e aes municipais. No mbito do SUS, para materializar o controle social, foram concebidos conselhos nas trs esferas de governo: federal, estadual e municipal. Os conselhos de sade, nos termos da lei, so rgos consultivos, deliberativos e de controle social da gesto do sistema de sade, inclusive dos aspectos econmicos e financeiros (Lei n 8.080/90, art. 33). O Conselho Nacional de Sade (CNS), por meio da Resoluo n 33/92, expediu recomendaes para a constituio e estruturao dos conselhos estaduais (CES) e municipais de sade (CMS). Em novembro de 2003, foi editada a Resoluo n 333 que revogou a norma anterior e trouxe novas diretrizes para criao, reformulao, estruturao e funcionamento dos conselhos de sade. Essa nova legislao prev, na sua primeira diretriz, a ampliao dos conselhos de sade que ora se estabelecem tambm em conselhos regionais, conselhos locais, conselhos distritais de sade, incluindo os conselhos distritais sanitrios indgenas, sob a coordenao dos conselhos de sade da esfera correspondente.
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3. O CONTROLE SOCIAL DE SADE NO RECIFE
O Recife contava, em meados de 2005, com uma rede de conselhos de sade. O principal colegiado o Conselho Municipal de Sade (CMS/Recife). A partir da 6 Conferncia Municipal de Sade (agosto/2003), estavam sendo implantados conselhos distritais, vinculados a cada um dos seis distritos em que o municpio est dividido. Simultaneamente, estavam sendo revigorados, naquelas unidades de sade maiores, e implantados, nas demais, conselhos gestores de unidade de sade (CGU).
Figura 1 Rede de conselhos de sade do Recife em fevereiro/2005

3.1. O CONSELHO MUNICIPAL DE SADE
O Conselho Municipal de Sade do Recife (CMS/Recife), institudo em 18 de junho de 1993, foi alterado pela Lei n 16.114, de 11 de novembro de 1995, como um rgo colegiado de carter permanente, deliberativo, integrante da estrutura bsica da Secretria de Sade do Municpio. constitudo de 24 membros, sendo 12 representantes dos usurios, 8 representantes dos trabalhadores da rea de sade e 8 representantes dos gestores e dos prestadores de servios pblicos, filantrpicos e privados.
3.2. OS DISTRITOS SANITRIOS
Os distritos sanitrios correspondem territorialmente s seis regies poltico-administrativas (RPA) da cidade. Os distritos, por sua vez, so subdivididos em trs microrregies cada. A implantao dos distritos foi progressiva, tendo sido criados, no decorrer de 1994, apenas dois deles: os Distritos Sanitrios III e VI. Com a experincia adquirida nesses distritos pioneiros, foram ento implantados, no incio de 1995, os DS II, IV e V . Por fim foi instalado, no final de 1995, o DS I.
3.3. OS CONSELHOS DISTRITAIS DE SADE
Os Conselhos Distritais (CD) tm carter permanente e deliberativo e so formados por doze conselheiros, sendo 50% deles representantes de usurios (moradores e representantes de entidades sociais do distrito), 25% representantes dos trabalhadores em sade de unidades de sade distritais, e 25% gestores, ou seja, gerentes distritais e de unidades de sade do distrito. O Regimento Interno dos CD, proposto pelo CMS/Recife (CMS, 2003), estabelece dez competncias para esses conselhos, que contemplam, em sntese: a) deliberao sobre questes distritais e denncias recebidas; b) proposio de aes de melhorias nos servios de sade prestados e de aprimoramento dos espaos de participao popular e controle social; c) acompanhamento e avaliao do impacto das aes de assistncia sade e vigilncia nos indicadores de sade local; d) fiscalizao da aplicao das polticas e planos de sade no distrito; e) articulao entre os servios de sade e a comunidade; f) organizao das eleies para sua renovao; g) discusso e aprovao do plano distrital de sade, considerando o perfil sanitrio e as necessidades de sade; e h) elaborao de relatrio semestral da situao da sade para o CMS, CD e gestores das unidades.
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DOUTRINA 4. O DISTRITO SANITRIO III 5. PESQUISAS SOBRE CONSELHOS DE SADE
O Distrito Sanitrio III (DS-III) est localizado na regio noroeste da Cidade do Recife correspondendo 3 Regio Poltico-Administrativa (RPA-3) do Municpio. formado por 29 bairros, com cerca de 7,5 mil hectares. bastante heterogneo em topografia (morros e plancies), densidade populacional, renda familiar, infra-estrutura urbana, abastecimento dgua e saneamento. Nele, os indicadores de sade refletem o baixo poder aquisitivo e educacional, bem como as precrias condies de moradia e saneamento da maioria da populao (RECIFE, 1997, p.47). O DS-III foi instalado em 1994, em reconhecimento sua importncia no contexto urbano e a fora das suas organizaes comunitrias que estruturam a vida poltica e social de uma parte da cidade que se costuma chamar de Grande Casa Amarela. Com uma populao estimada em torno de 300 mil pessoas para o ano de 2005, o segundo distrito sanitrio do Recife em populao residente e o primeiro em extenso territorial (ARAJO & ALBUQUERQUE, 2005), e se divide em trs microrregies: 3.1, 3.2 e 3.3. A gerncia do distrito o comando gerencial local e o mais perifrico do sistema de sade, comparvel a uma secretaria de sade, mas com restries polticas e financeiras. responsvel pela coordenao das aes de sade no distrito, de acordo com as diretrizes da SMS/Recife (DS-III, 2005). Dos seis conselhos de unidade de sade do DS-III, dois ainda eram remanescentes das grandes unidades de sade municipalizadas na dcada de 90 e quatro foram criados em agosto de 2004. Entre eles estava o nico conselho de posto de sade da famlia (PSF) existente na cidade.
Dentre as pesquisas prvias verificadas, os estudos de caso sobre o Conselho Estadual de Sade de Pernambuco (ALBUQUERQUE, 2000) e o Conselho Municipal de Sade do Recife (SILVA, 1997) foram as mais importantes referncias para o presente trabalho. Eles se referem a colegiados da mesma regio, e configuram as duas instncias seqencialmente superiores (municipal e estadual) do conselho distrital estudado. Ambos convergem ao apontar disponibilizao deficiente de informao aos conselheiros por parte dos gestores (em termos de qualidade e tempestividade), e fragilidades tanto na articulao entre os segmentos representados nos conselhos, quanto na relao dos representantes com suas entidades de origem. Trs outros estudos sobre conselhos pertencentes a outras regies: Ribeiro Preto-SP (GONALVES, 1999), Santana do Ipanema-AL (CORREIA, 2000), e Brejo da Madre de Deus e Petrolina-PE (BISPO, 1997), tambm foram analisados. Apesar de no se concentrarem especificamente na questo da informao para controle social, confirmam dificuldades naquela rea e trazem outras constataes importantes Tambm foram estudados os resultados de uma pesquisa do Ministrio da Sade de 2003 que avaliou o uso e as condies de acesso aos sistemas de informao em sade nacionais por conselheiros de sade.
DOUTRINA 6. METODOLOGIA DA PESQUISA
Da mesma forma que nos exemplos estudados, optou-se pela realizao de um estudo de caso com abordagem qualitativa. A metodologia de coleta de dados foi a seguinte: observao participante nas reunies do Conselho do Distrito Sanitrio III do Recife (entre fevereiro e julho de 2005); aplicao de questionrio estruturado para os conselheiros representantes de trabalhadores e de usurios, titulares e suplentes (em maro de 2005); realizao de entrevistas semi-estruturadas com uma amostra desses conselheiros (junho/julho de 2005) e pesquisa documental das atas, legislao, resolues, relatrios e outros documentos produzidos e/ou apreciados nesse Conselho desde a sua instalao, em outubro de 2003, bem como sobre as informaes disponibilizadas pelo Distrito Sanitrio III, pela SMS/Recife e nos sistemas de informao de sade nacionais mantidos pelo Departamento de Informtica do SUS (DATASUS). Adicionalmente, foram efetuadas pesquisas documentais e entrevistas no estruturadas com dirigentes e tcnicos do DS-III e de departamentos da Secretaria Municipal de Sade para levantamento da disponibilidade de informaes que poderiam ser teis aos conselheiros distritais (maro e abril de 2005).
7. PERFIL DOS CONSELHEIROS ENTREVISTADOS
dos dois trabalhadores suplentes, declararam ter vnculos com outros espaos polticos alm do Conselho do Distrito III. Seis deles tambm eram delegados do Oramento Participativo do Municpio. Sete eram membros de associaes ou conselhos de moradores, nos quais quatro deles ocupavam cargos de direo. Metade dos pesquisados possuam uma renda de at trs salrios-mnimos, trs tinham entre trs a cinco salrios-mnimos e os demais, todos representantes de trabalhadores, apresentavam renda maior que cinco salrios-mnimos. A escolaridade e a renda eram nitidamente superiores para os representantes dos trabalhadores. Todos os trs representantes desse segmento possuam ps-graduao. Entre os entrevistados, as mulheres possuam proporcionalmente rendimentos e escolaridade maiores do que os homens e, em termos de idade, as mulheres eram tambm proporcionalmente mais maduras
8. CONCLUSES E REFLEXES 8.1 QUANTO ATUAO DOS CONSELHEIROS
Dos 12 conselheiros entrevistados, 8 eram homens e 4 eram mulheres. Desse total, 3 eram representantes de trabalhadores, 5 eram de entidades e 4 representavam moradores. Quanto categoria, 6 eram conselheiros titulares e 6 eram suplentes. No que se refere a localizao, a microrregio 3.1 foi representada por 4 membros, 3 membros eram da microrregio 3.2 e os 5 demais membros eram da microrregio 3.3. A microrregio 3.2 foi sub-representada pela perda de dois titulares (um trabalhador e um morador) que haviam deixado o Conselho ainda no primeiro ano de mandato. WEra um colegiado maduro, visto que as idades variavam de 35 a 69 anos, com mdia de 48,4 anos e mediana de 45 anos. Todos entrevistados, exceo
Constatou-se que a participao de suplentes nas reunies no vinha ocorrendo no caso de impedimento dos respectivos titulares, exceo de apenas um caso. A participao deles decorria do entendimento que os mesmos faziam de seu papel: ou se colocavam como substitutos, que deveriam comparecer somente em caso de impedimento dos titulares, ou se consideravam participantes naturais das reunies, na medida de seus prprios interesses, sem levar em conta a presena ou no dos respectivos titulares.W A explicao para essa liberdade de atuao seria que a candidatura eleio para o cargo de conselheiro tem sido individual. No havia chapa eleitoral vinculando titulares a suplentes. Na verdade, o conselheiro titular era aquele mais votado no seu segmento e microrregio de origem, e o seu suplente era o que atingia a segunda colocao. Assim, no eram pressupostos subordinao ou mesmo compromisso de atuao conjunta ou coordenada entre os conselheiros titulares e respectivos suplentes.
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Apenas quatro conselheiros que tinham freqncia alta e participao considerada tima no primeiro ano, todos eles titulares, as mantiveram no segundo ano de mandato, pelo menos at julho de 2005. Havia um certo equilbrio entre segmentos nesse ncleo atuante, pois um era representante de entidade, dois eram moradores e um era representante de trabalhadores Os suplentes apresentaram um menor vnculo entre freqncia e participao. Quatro deles, mesmo com alta freqncia inicial, tiveram suas participaes percebidas pela secretria executiva do Conselho como boa e regular naquele perodo. Isso porque, embora assduos, pouco se manifestavam nas reunies. Quanto aos segmentos representados, no houve grande diferena quanto freqncia e grau de participao, havendo nveis variados desses fatores nos trs segmentos Em sntese, houve um enfraquecimento da atuao dos membros do CD-III no seu segundo ano de mandato, restando, como sustentculo do colegiado, o ncleo supracitado, permanentemente assduo e atuante, formado por quatro conselheiros titulares Para facilitar a comparao do perfil dos entrevistados com o respectivo grau de participao observado no CD-III, de fevereiro a julho de 2005, foi ordenada e dividida a amostra em trs grupos, segundo esse mesmo grau de participao, a saber:
a) Grupo 1: o ncleo de quatro conselheiros com participao tima; b) Grupo 2: um grupo intermedirio de quatro conselheiros, com participao boa (um conselheiro) e regular (demais); c) Grupo 3: o grupo no participante, dos quatro conselheiros restantes, sendo dois com participao incipiente e os outros dois com participao nula.
Em que pese existir a previso regimental de se discutir e acompanhar a prestao de contas do distrito, no havia registro de ter sido realizada essa atividade no primeiro ano do conselho, assim como no foi realizada no perodo da observao participante, ou seja, de fevereiro a julho/2005.
8.2. QUANTO DISPONIBILIDADE DE INFORMAES
Diferentemente dos gestores de sade analisados nos estudos anteriores, a gerncia do distrito apresentou informaes epidemiolgicas bsicas e sobre o desempenho de algumas aes de sade, em nveis distrital e municipal. No perodo de fevereiro a julho de
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2005, inclusive, forneceu, formalmente ao conselho, o Relatrio de Gesto 2001-2004 (DS-III, 2005), alm de informes e respostas aos questionamentos efetuados nas reunies Lamentavelmente, no houve qualquer meno a esse ltimo documento nas quatro reunies seguintes observadas, nem por parte dos gestores, nem pelos demais conselheiros. Apesar de no constarem nele informaes financeiras e oramentrias, havia muitas informaes epidemiolgicas e sobre a produo de servios e as aes do gestor da sade no distrito, as quais poderiam suscitar anlises e questionamentos A ausncia de informaes financeiras foi justificada pelos gestores pela falta de autonomia do distrito nessa rea, que manejava apenas uma pequena dotao mensal para enfrentar pequenos gastos de conservao e compras emergenciais. As discusses sobre incrementos na rede de sade e alocao de recursos para obras maiores, a exemplo da construo de novas unidades, eram travadas no Oramento Participativo Municipal. Por esses motivos, ento, a gerncia distrital assumiu unilateralmente que no haveria interesse dos conselheiros de sade por esse tipo de informao. Por fim, merece destaque a construo de uma sala de situao no distrito, que estava em andamento por ocasio da pesquisa, contendo 12 (doze) grupos de indicadores, de forma similar sala de situao proposta pelo Ministrio da Sade. Esse novo instrumento poderia vir a despertar o interesse dos conselheiros e habilit-los para avaliar, minimamente, a evoluo das condies de sade da populao, o desempenho da rede de sade distrital e os resultados dos planos e aes do gestor distrital.
8.3. QUANTO PERCEPO DAS COMPETNCIAS DO CD-III
Os representantes de trabalhadores, por sua vez, demonstravam uma viso mais ampla, procurando se atualizar em relao ao que era implantado em outros distritos, de apurar denncias localmente, junto aos conselhos de unidades e comunidades, antes de envolver o conselho distrital, de participar da educao popular e, naturalmente, de encaminhar denncias trazidas por trabalhadores da sade. Quanto ao agrupamento por grau de participao, temos que o grupo 2 (intermedirio) enfatizou o papel do conselheiro como fiscal da rede de sade, enquanto o grupo 1 (mais participativo) foi quase unnime em trazer preocupaes polticas. O grupo 3, alm da viso poltica, se caracterizou por se concentrar na soluo de problemas da comunidade. Constatou-se a grande importncia dada capacitao do conselheiro, em especial ao conhecimento das leis e normas do SUS, devendo ser pr-ativo na busca de informaes, participar de eventos, interagir com a comunidade, conselhos gestores de unidades, outros distritos, CMS/Recife, etc. e ainda visitar unidades de sade. Apesar desse discurso, foi verificada baixa pr-atividade da maioria dos conselheiros, sendo poucas e isoladas as iniciativas de auto-desenvolvimento e de busca de informao em outras instncias. O estudo revelou, assim, uma grande dependncia do distrito e a preferncia por se discutir temas pontuais e imediatos.
8.4. QUANTO PERCEPO DAS NECESSIDADES DE INFORMAO
A maioria dos conselheiros representantes de entidades e de moradores percebiam o conselho como um rgo de defesa de direitos relacionados sade das respectivas comunidades e viam a si mesmos como fiscais da rede de sade, em especial das unidades e dos profissionais que atendiam as reas que representavam
A diversidade na percepo de que informaes seriam necessrias, independentemente do grau de participao, assim como o teor da maioria dos itens de pauta das reunies observadas, mostravam a predominncia do interesse dos conselheiros por questes imediatas e pontuais. A preferncia foi para informaes administrativas, quanto ao funcionamento da rede de sade, sobre a produo de servios e aes do gestor da sade. Isso era coerente com o papel de fiscal incorporado pela grande maioria deles. Assim, no surpreende a meno das prprias comunidades onde residiam e/ou atuavam como principal fonte de informao alternativa ao distrito.
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A preocupao com questes do planejamento e execuo das aes de sade em si e com capacitao (informaes tcnicas) estava igualmente distribuda nos trs grupos. A nfase na qualidade do atendimento (subentendida no foco em fiscalizao) apareceu mais no grupo 3 (no participante). Isso se devia, talvez, ao fato de estarem mais distantes da gesto do distrito, pela pouca ou nenhuma participao no colegiado, o que os faria se sentirem mais usurios do que atores que pudessem influir na gesto distrital. Apesar das queixas de trs entrevistados quanto falta de informaes sobre a movimentao de recursos financeiros no distrito, no foi presenciada nenhuma cobrana nesse sentido nas reunies A dificuldade percebida para se responder questo sobre que outras informaes o distrito deveria fornecer pela maioria dos entrevistados - que, ou no soube responder, ou respondeu de forma vaga, ou ainda declarou que as informaes do distrito eram completas - revelou a grande dependncia dos conselheiros em relao ao distrito como fonte de informao. Esse fato foi observado, tambm, no decorrer das reunies Essa situao frustra a expectativa de Carneiro (2002) de que os conselhos de polticas pblicas locais constituiriam espaos de deliberao pblica de carter permanente, com representao paritria entre Estado e sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a poltica.
8.5. QUANTO PERCEPO DO ACESSO S INFORMAES
Uma deficincia de acesso a informaes apontada por alguns conselheiros est vinculada falta de infra-estrutura de informtica (computador e acesso Internet). A falta desses recursos impedia, no somente o eventual acesso aos sistemas de informaes do DATASUS para aqueles poucos que sabiam de sua existncia, como contribua para que os demais continuassem a ignor-los.
8.6. QUANTO PERCEPO DA COMPREENSO DAS INFORMAES
Em concordncia com os resultados das pesquisas anteriores, houve queixas dos conselheiros representantes de usurios acerca da linguagem tcnica muitas vezes utilizada pelo distrito, o que dificultava a compreenso das informaes, assim como impedia questionamentos e debates pela maior parte dos conselheiros Essa situao refora o argumento de Torres (2004) de que h excesso de otimismo em relao eficcia da transparncia e da informao na implementao de polticas pblicas, porque uma primeira grande dificuldade surge quanto capacidade de processamento das informaes disponibilizadas pela administrao pblica, pois, na maioria das vezes, as informaes disponveis so excessivamente tcnicas para serem entendidas e processadas pelo eleitor-padro (p.43). Em adio, a submisso de algumas propostas prontas pela gesto para aprovao imediata, sem a antecedncia necessria a uma avaliao adequada, revelou, nesses casos, o intuito de uso do conselho somente para legitimar as propostas institucionais, como tambm foi verificado em estudos anteriores e foi apontado por Vasconcelos (2001) que, ao estudar o Conselho Nacional de Sade, concluiu que aquele colegiado era um rgo formal, pois emitia opinies sobre diversos assuntos de sade, colaborava na formulao, mas, efetivamente no controlava a execuo das polticas pblicas de sade (p. 11)
A percepo de um alto grau de facilidade de acesso s informaes no DS-III era quase uma unanimidade. Se distribua de forma equilibrada nos trs grupos com graus de participao distintos. Foi enfatizada nas respostas, por ocasio das reunies, a abertura e disposio deles em ajudar os dirigentes distritais. Esse fato foi comprovado pelo pesquisador no decorrer da observao participante, ou quando eram procurados para prestar esclarecimentos no distrito, apesar de estarem sempre muito ocupados.
DOUTRINA 8.7 QUANTO AO MODELO DE PARTICIPAO POPULAR ADOTADO
Como foi constatado, o modelo de descentralizao da gesto da sade com participao popular estava materializado no Recife pela rede estabelecida de conselhos de sade (de gesto de unidades, distritais e o CMS) e pelo processo de preparao da conferncia municipal de sade, a cada dois anos, que inclua a eleio dos conselheiros de sade nos nveis distrital e municipal. Em que pese esse carter ascendente e a transparncia e abertura demonstradas pela gesto do DS-III, o estudo mostrou que havia pouca influncia do seu conselho distrital no planejamento e no controle das polticas de sade naquele distrito Embora houvesse disponibilidade de informao e facilidade de acesso, essas condies no eram suficientes para um desempenho satisfatrio do conselho distrital. Verificou-se a falta de capacidade de processamento das informaes disponibilizadas, mesmo havendo transparncia governamental. Alm da dificuldade alegada por alguns com o linguajar dito tcnico, o conselho se mostrou pouco pr-ativo e pouco deliberativo, seguindo, em regra, a agenda proposta pela gerncia distrital Diante disso, pode-se questionar se o modelo atualmente adotado, caracterizado pelo estabelecimento de uma rede relativamente hierarquizada de conselhos de sade, assim como um processo de realizao das conferncias municipais peridicas, no estaria esgotado como mecanismo eficaz de ampliao do Estado. Ser que, considerando os achados da pesquisa, o planejamento ascendente com participao popular somente seria vivel, paradoxalmente, com a interveno direta do poder executivo, afetando justamente a autonomia dos representantes da sociedade nos conselhos de sade? Estaria, ento, irremediavelmente prejudicado o carter deliberativo e pr-ativo dos conselhos, tornando-se os mesmos simples rgos consultivos, meros legitimadores das propostas e aes dos gestores pblicos da sade?
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DOUTRINA REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Possibilidades de atuao do Poder Legislativo frente questo das obras inacabadas

Renato Jorge Brown Ribeiro
INTRODUO
O tema obras inacabadas recorrente ao debate legislativo desde o incio da dcada de 90. A CPI do caso PC Farias e dos Anes do Oramento tinham fortes componentes fincados no tema obras pblicas e, no primeiro caso, com fortes indcios que obras eram iniciadas com intuito de no serem concludas. A Lei de Licitaes (Lei n 8.666/93) faz uma srie de consideraes sobre a previso oramentria, projeto bsico, custo da obra/servio, etc., visando minorar os problemas relacionados com irregularidades em obras. Em 1995 foi instituda uma sub-comisso no mbito da Comisso de Fiscalizao e Controle do Senado Federal para tratar de obras inacabadas que, apesar de vrias deficincias metodolgicas e operacionais (vrios municpios no responderam aos ofcios e o TCU operou com um valor de corte muito grande para realizao de auditorias), conseguiu identificar 2.214 obras inacabadas montando a R$ 15 bilhes poca. Esse trabalho, at hoje, emblemtico como uma fotografia (mesmo que parcial) do problema, pecou pela falta de continuidade e pelo no desenvolvimento de sistemas de informao adequados para acompanhamento das obras inacabadas e com potencial de se tornarem inacabadas. Nesse mesmo ano a Lei n 8.987/95 (Lei das Concesses) foi aprovada tendo por justificativa priorizar a concluso das obras inacabadas consideradas prioritrias. Em 1997, o TCU montou um Comit de Apoio Tcnico ao Congresso Nacional para acompanhar e apoiar aquela instituio no que tange s obras inacabadas e obras com indcios de irregularidades.
Renato Jorge Brown Ribeiro Mestre e doutorando em Administrao Pblica, especialista em Polticas Pblicas, especialista em Administrao Financeira, Bacharel em Administrao de Sistemas Pblicos e Consultor de Oramentos, Fiscalizao e Controle do Senado Federal.
Em 1999, a CPI do Judicirio concentrou-se em um caso emblemtico de obra pblica (e obra pblica inacabada), o Tribunal Regional do Trabalho de So Paulo.
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Em 2000, a Lei Complementar n 101/00 instituiu dispositivo que obrigaria aos oramentos a dotarem adequadamente de recursos as obras em andamento. Em 2001, a Cmara dos Deputados instaurou Comisso Parlamentar de Inqurito sobre o andamento de obras consideradas inacabadas, CPI esta cujo andamento foi extremamente tumultuado, o relatrio final limitou-se a compilar e reproduzir os relatrios do TCU de 2000 e 2001 que versavam sobre o assunto. Em 2002, o TCU instituiu Unidade Tcnica especfica para acompanhamento das grandes obras pblicas. Em 2003, foi instalada Subcomisso permanente da CFC do Senado para tratar do assunto de obras inacabadas. Extinta em 2005. Em 2005, o ato conjunto do Presidente do Senado Federal e da Cmara dos Deputados instituiu grupo de trabalho para analisar a reforma do processo e do sistema oramentrio tendo como um dos focos a questo das obras inacabadas.
O CONCEITO DE OBRA INACABADA E IMPLICAES OPERACIONAIS
A primeira questo sria definir o que vem a ser obra inacabada. Na Comisso de 1995 o conceito praticamente abrangeu obras abandonadas e obras que poderiam estar em situao de resciso unilateral, nos termos da Lei n 8.666/93 (trs meses sem pagamento ou seis meses de suspenso da obra). A CPI das Obras Inacabadas da Assemblia Legislativa do Estado do Paran definiu como obra inacabada: aquela obra onde os trabalhos foram paralisados e no mais foram retomados, seja qual for a etapa em que se encontrava. Pode estar nas fundaes, na cobertura ou faltando servios complementares. Esse tipo de conceituao chega a se aproximar do conceito de obra abandonada. Cremos que antes dessa conceituao devamos entender que os problemas que levam obras pblicas a se tornarem obras inacabadas so relativos execuo da obra, e nesse sentido podemos classificar a execuo da obra em:
a) obra com execuo regular: a obra cuja execuo est compatvel com o cronograma apresentado na licitao e com o planejado no PPA; b) obra com execuo irregular: obra cuja execuo esteja incompatvel com o cronograma de execuo e com o PPA; e c) obra abandonada: obra cuja paralisao j perdura h um lapso temporal grande o suficiente para que se entenda que a obra perdeu a sua funcionalidade ou que est em estado de deteriorao da etapa que foi executada.
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O campo do que entendemos como obras inacabadas abrange todas as obras abandonadas e cobre uma boa parte das obras com andamento irregular. O problema dimensionarmos o tempo de atraso de andamento e os valores a serem controlados para que possamos definir o escopo do que controlaremos mais de perto. Uma vez definido o universo de trabalho surge um segundo problema operacional, levantar quantas obras so, se esto no escopo do Oramento da Unio (quer por execuo direta ou por transferncia de recursos) e executar alguma forma de acompanhamento. Nesse sentido torna-se necessrio instrumentalizar e/ou criar ferramentas informatizadas que possam auxiliar o acompanhamento da execuo das obras pblicas. Assim, a implantao e interligao de alguns sistemas informatizados seriam essenciais para o acompanhamento efetivo e possvel soluo do problema:
a) interligao entre SIAFI e SIASG e efetiva alimentao e implementao do segundo; b) implementao do Sistema ART do CONFEA (que possibilitaria a verificao de obras com grande atraso em todos os nveis federativos e a responsabilidade tcnica pela execuo da obra); c) utilizao e interligao do SINAPE e SINCRO, para verificao do custo de obras pblicas.
tcnicos ou operacionais, quer por motivos polticos; c) licenciamento ambiental: m elaborao de projetos (que omitem a anlise ambiental) ou atrasos na apreciao dos projetos pelos rgos ambientais competentes; d) decises do TCU e paralisaes da CMO: hoje 35% das obras constantes no anexo de obras com indcio de irregularidades passam mais de 3 exerccios em andamento?, o que produz verdadeiras obras inacabadas pela inao dos gestores; e) decises da justia: seja por problemas em licitaes e contratos, ou por problemas ambientais, correm anos para serem atendidas e ter os problemas solucionados; f) controle e fiscalizao deficientes: controles e sistemas de fiscalizao deficientes e ausncia de responsabilizao efetiva dos agentes levam a sobrepreos e a erros de execuo que acarretam, por vezes, a paralisao da obra por falta de recursos ou por problemas tcnicos.
Em interessante trabalho apresentado por CABRAL (2002) procedida pesquisa no mbito das obras acompanhadas pelo TCE-PE, onde so analisados 150 contratos de obras pblicas em 32 municpios do Estado. Esse trabalho corrobora com uma pesquisa de campo e as anlises feitas pelo TCU: 38% das obras no possuem projetos bsicos compatveis com Lei n 8666/93; 33,33% das obras no possuem oramentos estimativos compatveis com Lei n 8666/93; 28,67% das obras no foram executadas por empresas de engenharia, conforme Lei n 6.839/80 e Lei n 5.194/66; 46,67% das obras no possuem fiscalizao conforme Lei n 8666/93; 45,33% das obras no possuem boletins de medio compatveis com as obras executadas para liquidao das despesas das mesmas, conforme Lei n 4320/64.
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PROBLEMAS QUE LEVAM A OBRAS INACABADAS
Os trabalhos da Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio, do TCU, indicam como principais fatores que levam a obras inacabadas ou obras com irregularidades:
a) Deficincias no projeto: projetos mal elaborados ou a ausncia de projetos dificultam a boa execuo da obra e impossibilitam a responsabilizao dos agentes; b) problemas no fluxo oramentrio e financeiro: insuficincia de recursos anualmente alocados nos oramentos ou insuficincia na execuo do oramento (que autorizativo), quer por motivos
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Indicadores de M Gesto 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 1
4,0% 15,3% 16,0% 9,3% 31,3%
Obras inexistentes
Obras paralisadas
Obras de qualidade incompatvel com normas tcnicas Obras Superfaturadas Obras com despesas indevidas
Grfico 1 Ineficcia de gesto de obras pblicas municipais em 2000

Fonte: TCE-PE
Essa pesquisa deixou claro que quanto maior o nmero de falhas no controle (projeto bsico, oramento estimativo, fiscalizao, boletins de medio, contratao de empresa habilitada) de uma obra, menor o percentual de obras compatveis com as boas normas de gesto e execuo de obras pblicas. Gesto 0 Obra Compatvel Obras com 0 a 4 falhas na Gesto Total 21,33% 4,67% 26,00% Falhas nos Controles Internos 1 14,67% 18,67% 33,33% 2 10,67% 6,67% 17,33% 3 4,00% 11,33% 15,33% 4 2,67% 4,67% 7,33% 53,33% 46,67% Total
Quadro 2 Representao da gesto de obras pblicas municipais em face das falhas nos controles internos das obras
Fonte: CABRAL, Analcia Mota Vianna, Estudo de Modelo de Eficcia da Gesto de Obras Pblicas Municipais, Pernambuco: SINAOPE, 2002.
O Congresso Nacional, na ao de trs CPIs (PC, Anes do Oramento e Obras Inacabadas) e da Comisso temporria para as obras inacabadas identificou como principais problemas para a existncia de obras inacabadas:
1- Processo de execuo oramentria desordenado e voltado para produo do supervit primrio - que gera problemas no fluxo oramentrio; 2- processo de elaborao oramentria catica (que possibilita a construo de janelas oramentrias e dificulta os controles); 3- dotao oramentria inadequada para dar o andamento s obras; 4- pouco exerccio, por parte do Legislativo, da funo fiscalizadora e pouco proveito tirado das fiscalizaes realizadas pelo Sistema de Controle;
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5- deficincia do sistema de controle interno do Poder Executivo e falta de fiscalizao de recursos transferidos; 6- inexistncia de um sistema de custos adequado e disseminado nos trs nveis federados, de forma a evitar o superfaturamento; 7- atraso nos pagamentos por parte dos entes federados; 8- ausncia de sistema de contabilidade que possibilite o adequado planejamento, controle e avaliao; 9- existncia de dotaes globais que possibilitem a existncia de esquemas.
contrato (inserir dispositivo no art. 67 da Lei n 8.666/93) 3) baixa na ART para o recebimento definitivo e pagamento da ltima parcela da obra (inserir dispositivo no art. 73 da Lei n 8.666/93).
Parece-nos que o diagnstico que est sendo feito h uma dcada e meia extremamente preciso e recorrente. O que espantosa a falta de concertao poltica e vontade administrativa de atacar realmente os problemas de carter estrutural que levam paralisao de obras.
POSSVEIS SOLUES PARA OS PROBLEMAS APONTADOS
b) Problemas no fluxo oramentrio e financeiro : os problemas de insuficincia de fluxo oramentrio e/ou financeiro podem ser de natureza poltica ou tcnico/financeira. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/00), no seu art. 45, prev a incluso na Lei Oramentria e nas Leis de Crditos adicionais de projetos novos somente aps adequadamente atendidos os projetos em andamento, na forma que prever a LDO. O que nos parece adequado regular o que pode ser considerado minimamente adequado para a LDO (talvez 50% do previsto no PPA). Art. 45. Observado o disposto no 5o do art. 5o, a lei oramentria e as de crditos adicionais s incluiro novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. c) Licenciamento Ambiental: para prevenir a realizao de licitaes sem licena ambiental e para impulsionar a tramitao desses processos nos rgos ambientais acreditamos pertinentes:
1) alterar a Lei de Licitaes, obrigando o licenciamento do projeto bsico antes da licitao (inserir dispositivo no 2 do art. 7 da Lei n 8.666/93); 2) estabelecer um prazo mximo de 60 (sessenta) dias para que os rgos ambientais se manifestem sobre o impacto ambiental das obras pblicas.
Conforme verificamos no item anterior existe uma diversidade de causas possveis para o problema das obras inacabadas, logo devem existir medidas diversas para seu equacionamento e soluo, assim h um conjunto de medidas que podem levar ao aperfeioamento do processo, como:
a) Deficincias no projeto: melhoria no processo de responsabilizao e acompanhamento da responsabilizao. Vemos como uma das solues plausveis o melhor acompanhamento das Anotaes de Responsabilidade Tcnica, que imputam responsabilidade (que pode ter conseqncias cveis e penais aos engenheiros/arquitetos responsveis) nas obras pblicas, para tanto propomos: 1) obrigatoriedade de registro do projeto bsico e respectiva ART para realizao da licitao da obra pblica (inserir dispositivo no 2 do art. 7 da Lei n 8.666/93); 2) registro do projeto executivo, com a respectiva ART e licena de obra para incio da execuo do
d) Decises do TCU e Paralisaes da CMO: estipular prazos para que o Congresso anule contrato, caso no tenha sido dada uma soluo administrativa, e seja determinado a realizao de nova licitao ou realizao da obra diretamente pelo Poder Pblico (Batalhes de Engenharia e Construo do Exrcito, DERs, etc.).
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e) Controle e Fiscalizao Deficientes: criar mecanismos legais que fortaleam a troca de informao, os sistemas de controle, o registro no SIASG e sua interligao com o SIAFI e o fortalecimento dos sistemas de custos da Caixa Econmica Federal e do DNIT e utilizao de sistemtica de repasses similares ao que a Caixa Econmica utiliza, onde o pagamento s efetuado aps a fiscalizao do conveniado e da Caixa e os recursos no transitam nas contas do conveniado.
MEDIDAS LEGISLATIVAS ADOTADAS
Poucas aes isoladas de fiscalizao so propostas e poucas proposies legislativas so feitas no sentido de perenizar normas estruturantes para o sistema oramentrio e financeiro que visem reduzir o problema de forma permanente. Os projetos estruturantes apresentados, como a reforma da Lei de Oramentos e as alteraes na Lei de Licitaes tramitam de forma muito lenta por representarem fortes instrumentos de alocao, distribuio e exerccio de Poder.
CONCLUSES
Os dois grandes avanos, nessa dcada e meia, que aperfeioaram a fiscalizao de obras foram a Lei de Licitaes (Lei n 8.666/93), criada no espectro da CPI do PC e dos Anes do Oramento, e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/00 LRF), que criou mecanismos que, uma vez operacionalizados, podem dificultar a paralisao de obras (em especfico o art. 45 da Lei...). Na falta da to esperada reforma do processo oramentrio, ainda regido pela Lei n 4.320/64, a Lei de Diretrizes Oramentrias tem tentado suprir lacunas como a criao do Anexo de Obras com Indcios de Irregularidades Graves, a tentativa de estabelecer um sistema de custos para a administrao pblica e a obrigatoriedade de registro dos contratos no SIASG. Esse tipo de instrumento precrio, tendo em vista o perodo limitado de vigncia das Leis de Diretrizes e, por vezes, a descontinuidade dos procedimentos, sujeitos grandes oscilaes das conjunturas polticas dos momentos de tramitao e sano das Leis de Diretrizes Oramentrias.
O problema do controle de obras pblicas, em especfico das obras inacabadas um tema que tem mobilizado a sociedade periodicamente e motivado alteraes de procedimentos na execuo financeira e no processo licitatrio, porm as medidas estruturantes que podem realmente modificar o cenrio atual ainda esto em maturao, questes centrais como a reforma no processo oramentrio, maior responsabilizao dos agentes pblicos por resultados, relao entre os entes federados e entre poderes so essenciais para soluo da questo de obras inacabadas e obras com indcios de irregularidade grave. O que resta de importante o espao que existe para o Poder Legislativo crescer suas aes nesse campo, quer por meio de medidas voltadas para fiscalizao, quer por meio de medidas de aperfeioamento da legislao e das instituies existentes.
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As distores na estimativa dos investimentos pblicos decorrentes dos critrios de contabilidade dos governos
Srgio Wulff Gobetti
INTRODUO
Este artigo tem por objetivo comparar os vrios critrios de anlise da execuo oramentria, mostrando como o mtodo contbil convencional, baseado nos valores liquidados que constam nos balanos oficiais, tornou-se inapropriado para mensurar a evoluo das despesas, sobretudo dos investimentos. Essa inadequao decorre de um procedimento adotado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e seus pares nas demais esferas da Federao, qual seja, a liquidao automtica, na virada de cada ano, de todos os empenhos de despesas que at aquele momento no tenham sido liquidados ou cancelados. A magnitude desse procedimento, aqui denominado liquidao forada, que gera os chamados restos a pagar no processados, tem se ampliado nos ltimos anos devido necessidade de ajuste fiscal e, consequentemente, do aumento da distncia que separa a execuo do oramento pela tica da competncia da execuo pela tica de caixa ou financeira. Nesse contexto, como possvel verificar, vrios investimentos apresentados como liquidados pela Unio e Estados nunca se concretizam ou s se efetivam em anos posteriores ao seu lanamento contbil, criando-se mesmo no longo prazo um vis de superestimativa nas anlises baseadas nesse critrio1. o caso das estimativas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para os investimentos da administrao pblica em Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), que uma das variveis macroeconmicas de maior relevncia para a avaliao das Contas Nacionais.
Srgio Wulff Gobetti economista e jornalista de O Estado de S.Paulo, especializado em Finanas Pblicas, Mestre em Economia pela Universidade de Braslia (UnB) e Doutorando pela mesma instituio.
Quando falamos em efetivao do investimento, no estamos falando do seu pagamento, mas da confirmao de realizao do servio ou obra, conforme a Lei n 4.320/64.
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Recentemente, a STN chegou a publicar um novo manual de elaborao dos relatrios previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), visando a dar maior transparncia aos nmeros efetivamente liquidados, em separado dos restos a pagar no processados, a partir de 2007. Mas os balanos gerais que servem de insumo para as estimativas do IBGE e para a anlise dos rgos de controle, como TCU e TCEs, seguem sendo elaborados no mesmo formato. A fim de lidar com essas distores, apresentamos neste artigo um modelo plurianual de anlise da execuo oramentria que nos permite estimar o valor de investimento efetivamente executado em cada ano. Aplicando essa metodologia s contas da Unio, constatamos aps minucioso trabalho de coleta e comparao de dados que, embora os relatrios oficiais da STN registrem um total de investimento de R$ 122,3 bilhes entre 1995 e 2006, o valor efetivamente realizado no perodo foi R$ 103,5 bilhes uma diferena a menor de R$ 18,8 bilhes.
I. ASPECTOS LEGAIS E PRTICOS DA EXECUO ORAMENTRIA E DA CONTABILIZAO DOS INVESTIMENTOS
direito adquirido pelo credor tendo por base os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio. Ou seja, h uma ntida distino entre empenho e liquidao, no justificando-se que ao final do exerccio se considerem realizadas todas as despesas empenhadas, sobretudo no caso dos investimentos, em que se verifica considervel lapso de tempo entre o empenho e a concluso da obra, mesmo quando executada por trechos. Essa clara distino entre empenho e liquidao to mais importante nos tempos atuais, de ajuste fiscal. Para se adequar s metas de supervit primrio e s exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) referentes programao oramentria e financeira, os Ministrios da Fazenda e do Planejamento impem limites aos empenhos e pagamentos de despesas discricionrias no incio de cada ano, e os investimentos, por sua natureza, so as despesas mais facilmente contingenciveis. Na medida em que as receitas superam as estimativas iniciais e as projees de arrecadao so atualizadas, criam-se condies para uma relativa flexibilizao das despesas, mas isso s costuma ocorrer no segundo semestre, o que afeta o ritmo de execuo dos investimentos. Na atual conjuntura, possvel verificar que cada vez menos investimentos empenhados em um ano so efetivamente realizados naquele ano. Entre 1995 e 2006, constatamos que apenas 54,9% dos investimentos empenhados e contabilmente liquidados pela Unio em cada ano foram efetivamente realizados no respectivo ano. Pela Tabela 1, vemos que esse ndice cai a partir de 1999, quando se inicia o programa de ajuste fiscal, que implicou cortes nos investimentos para que o governo se ajustasse s metas de supervit primrio. Chama a ateno tambm o fato de que esse ndice mais baixo nos penltimos anos de mandato presidencial (2001 e 2005), o que tem uma repercusso importante para nossa anlise.
A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, distingue dois conceitos fundamentais utilizados na execuo oramentria: o empenho e a liquidao. O empenho corresponde emisso de uma nota pela qual o ordenador da despesa se compromete a realiz-la; no caso dos investimentos, o sinal para que se proceda ao processo de licitao tendo em vista a contratao de um servio ou a aquisio de um bem ou equipamento ou, eventualmente, a assinatura de um convnio com outro ente para que ele mesmo realize tal despesa. A liquidao, por outro lado, definida no artigo 63 da referida lei e corresponde ao estgio da execuo oramentria em que o governo verifica o
2
O artigo 73, inciso VI, da Lei n 9.504/97 diz que proibido, nos trs meses que antecedem ao pleito, realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao formal preexistente para execuo de obra ou servio em andamento e com cronograma prefixado.
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Condicionados pelas restries fiscais e pelo calendrio eleitoral, os investimentos tm sido programados de modo a se concentrar nos dois ltimos anos de governo. Mas, como o ltimo ano de governo mais curto, j que a prpria lei eleitoral impe restries para os gastos no segundo semestre2, cria-se um incentivo para que o governo tente antecipar para o penltimo ano de mandato o processo de execuo de alguns investimentos. Geralmente isso ocorre com o mero empenho dos recursos destinados aos investimentos no ltimo ms do ano. Essa antecipao ainda mais importante para o governo quando ele prev que a lei oramentria ser aprovada e sancionada com atraso por motivos de natureza poltica. Isso, precisamente, foi o que ocorreu com o Oramento da Unio de 2006, s aprovado no final de abril e sancionado em maio. Antes da sano da lei oramentria, o governo federal no tem autorizao para iniciar novos investimentos, mas nada lhe impede de dar prosseguimento ou incio aos investimentos empenhados no ano anterior. Foi por isso que, no final de 2005, prevendo tal fato, o presidente da Repblica editou uma srie de medidas provisrias de crditos extraordinrios ou suplementares ao Oramento de 2005, que, de certa forma, anteciparam investimentos previstos na proposta oramentria de 2006. Alm disso, so tambm no final do ano que se concentram muitos empenhos referentes s emendas parlamentares, fruto de presses polticas em torno da aprovao do Oramento.
Tabela 1 ndice de Execuo dos Investimentos no ano de competncia R$ mil
Ano Liquidado(=Empenhado) 1995 4.746.097 1996 5.727.051 1997 7.537.834 1998 8.284.570 1999 6.955.350 2000 10.099.094 2001 14.580.419 2002 10.126.831 2003 6.452.131 2004 10.865.980 2005 17.322.105 2006 19.606.612 1995-2006 122.304.074
Executado 3.478.303 4.304.842 5.984.186 7.289.079 4.307.177 5.503.215 6.361.284 5.907.191 4.682.592 5.543.493 6.541.997 7.290.783 67.194.142
Exec/Liq (%) 73,3 75,2 79,4 88,0 61,9 54,5 43,6 58,3 72,6 51,0 37,8 37,2 54,9
Fonte: Siafi Notas: o valor de executado corresponde liquidao efetiva; ou seja, a liquidao contbil menos os "restos a pagar no processados" do exerccio, liquidados no sub-item 98.
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J prevendo tal possibilidade, o Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que regulamentou a ao da Secretaria do Tesouro Nacional quando da unificao dos seus recursos de caixa, estabeleceu em seu artigo 35 que, ao final de cada ano, os rgos da administrao anulem os empenhos que no tenham sido liquidados at aquele momento, salvo algumas excees previamente definidas pelo prprio decreto, tais como a existncia, ainda, de prazo contratual para o cumprimento da obrigao assumida pelo credor. Na prtica, contudo, os cancelamentos raramente ocorrem e, em vez da anulao dos empenhos, a STN procede automtica liquidao de toda a despesa que no estava liquidada at ento. Como o servio ainda no foi concludo, a despesa liquidada em uma rubrica especfica do SIAFI, criada especialmente para isso, e identificada como sub-item 98, chamado restos a pagar. Esse procedimento conhecido entre os tcnicos como liquidao automtica e tem profundas conseqncias para o trabalho estimativo dos investimentos da administrao pblica, j que os documentos oficiais do governo produzidos at 2005 no diferenciam, ao final do ano, os valores liquidados automaticamente dos valores efetivamente liquidados, de acordo com requisitos do artigo 63 da Lei n 4.320. No pretendemos discutir aqui a legalidade de tal procedimento, que tambm passvel de questionamentos, embora seja adotado desde a criao do SIAFI. A maioria dos governos estaduais, orientados pela Portaria n 516 da STN, de 14/10/2002, modificada pela Portaria n 633, de 30/08/2006, tambm passaram a aplicar o mesmo procedimento, que desvirtua o conceito de liquidao associado efetiva execuo de uma despesa, alm de dificultar a anlise das contas pblicas. O mais grave disso que, embora existente h muitos anos, esse problema era menosprezado ou desconhecido por vrios rgos de pesquisa do prprio governo. Muitos pesquisadores tomam o valor das despesas liquidadas sem saber que, na realidade, elas no foram realmente liquidadas na totalidade, mas apenas empenhadas. No caso do Oramento da Unio de 2005, por exemplo, o governo havia empenhado R$ 9,5 bilhes entre
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janeiro e novembro, enquanto as liquidaes no perodo chegaram a R$ 3,7 bilhes. Em dezembro, essa situao se inverteu: o governo empenhou R$ 7,7 bilhes em um s ms, e as liquidaes somaram R$ 13,6 bilhes. Um observador desavisado, ao analisar esses nmeros, diria que o nvel de execuo dos investimentos em dezembro superou em quatro vezes o nvel dos 11 meses anteriores. Mas essa concluso est equivocada, porque desconhece que uma parte desses R$ 13,6 bilhes foi liquidado automaticamente pelo SIAFI.
II. A DISTORO CONTBIL-FINANCEIRA: UMA QUESTO APENAS DE FLUXO?
Um argumento freqentemente apresentado para minimizar os efeitos da contabilizao dos investimentos pelo critrio de liquidao (= empenho) de que os mesmos se anulariam no fluxo das despesas. Ou seja, embora a liquidao forada antecipe indevidamente um investimento que ainda no se realizou em um determinado ano t, o mesmo ocorreu em t 1 e ocorrer em t + 1. Esse raciocnio peca, inicialmente, por desconsiderar que, como a magnitude dos investimentos e da liquidao forada se altera substancialmente de ano para ano, como pde ser observado na Tabela 1, ento a mensurao dos valores anuais fundamental para as Contas Nacionais, por exemplo sofre significativa distoro. Mas essa no a nica falha do raciocnio: se os problemas decorrentes dessa metodologia fossem apenas de fluxo; ou seja, se todos os empenhos realizados em um ano t fossem efetivamente realizados at o perodo t+1, ento, no longo prazo, por mais que o Tesouro postergasse os pagamentos das despesas j realizadas, o volume de desembolsos financeiros se aproximaria do volume de investimentos empenhados. verdade que a existncia dos restos a pagar relativiza esse problema. Mas impossvel que, permanentemente, o volume de pagamentos esteja abaixo da efetiva realizao dos investimentos, porque isso equivaleria ao governo no estar reconhecendo sua obrigao em relao aos restos a pagar e no apenas retardando seu pagamento. A menos que, como nossa hiptese, uma parte considervel desses restos a pagar nunca seja efetivamente liquidada e seja cancelada mais cedo ou mais tarde.
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O Grfico 1 mostra, em propores do PIB, como evoluem os empenhos de investimentos e os pagamentos dos mesmos, incluindo de restos a pagar, entre 1995 e 2006. Como pode ser visto, a linha relativa aos investimentos empenhados est quase sempre acima da linha financeira, com exceo de 1998 e 2002, ltimos anos de mandato presidencial. A diferena contbil-financeira acumulada nos demais anos, entretanto, muito maior do que essa compensao verificada em dois anos da srie. A mdia de investimentos pela tica contbil de 0,81% do PIB, enquanto pela tica financeira chega a apenas 0,69%. Ou seja, isso indica que nem todos os empenhos esto se transformando em investimento efetivo, pois os restos a pagar no processados so cancelados ou levam anos at serem liquidados. Outra evidncia, que confirma parcialmente nossa hiptese sobre a influncia do ajuste fiscal, de que essa distoro maior no perodo posterior adoo de metas de supervit primrio, a partir de 1999, como pode ser notado pela rea que separa as duas linhas nesse perodo. Nessa fase, marcada pelo contingenciamento de despesas discricionrias, torna-
se mais fcil cortar ou suspender investimentos do que gastos correntes. Conforme destacam Almeida, Giambiagi e Pessoa (2006), as despesas correntes do governo central apresentaram crescimento nos ltimos anos devido aos gastos assistenciais e previdencirios e, nesse contexto, a elevao do supervit primrio se fez em parte atravs da reduo do investimento, o que tende a comprometer a capacidade de crescimento do PIB. O aspecto relevante, entretanto, que a reduo dos investimentos pela tica financeira tenha sido mais acentuada do que a reduo pela tica contbil, relativizando a percepo da queda efetiva desse tipo de despesa. Ou seja, os empenhos criam uma expectativa de investimento, mas essa expectativa no est se concretizando na plenitude. Esse modo de operar s pode se sustentar no mdio prazo se uma boa parte desses empenhos ou dos restos a pagar decorrentes deles posteriormente cancelada, como de fato tem ocorrido. Nessas condies, o empenho deixa de representar uma boa medida de realizao da despesa.
Grfico 1 - Evoluo contbil-financeira dos investimentos

1,40 1,20 1,00
em % do PIB
0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Investimento Empenhado-Liquidado
Investimentos Pagos
III. UM MODELO ESTIMATIVO DOS INVESTIMENTOS EFETIVAMENTE REALIZADOS
O descompasso entre o empenho e a liquidao e pagamento dos investimentos cria um problema srio para a estimativa dos investimentos do governo pelo critrio de competncia do oramento. Embora a Lei n 4.320 diga, em seu artigo 35, que pertencem ao exerccio financeiro as despesas nele legalmente empenhadas, a adoo do critrio de empenho que equivale ao de liquidado no RREO e ao de realizado no BGU implica, ora superestimativas, ora subestimativas das despesas que contriburam para a FBCF da administrao pblica em cada ano.
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Falamos da possibilidade de subestimativas porque, em alguns anos, o governo pode executar mais despesas de exerccios anteriores (empenhadas em exerccios anteriores, mas concretizadas s no ano mencionado) do que transferir restos a pagar no processados para o exerccio seguinte. Nesse, e somente nesse caso, o valor de empenho (ou liquidado, no sentido amplo) menor do que o investimento efetivamente realizado pelo conceito econmico. Como ser demonstrado mais adiante, situaes desse tipo ocorreram em 2002 e 2003. Em todos os demais anos verificou-se uma superestimativa do investimento quando adotado o critrio de empenho (= liquidado). Se, no curto prazo, essas distores afetam as anlises anuais comparativas, no longo prazo, elas no desaparecem. Ou seja, a soma das superestimativas no equivale soma das subestimativas, porque muitos dos investimentos inscritos em restos a pagar so cancelados, at mesmo depois de serem registrados como liquidados pelo SIAFI. Entre 1995 e agosto de 2006, por exemplo, os RREOs da STN mostram que pelo menos R$ 5,3 bilhes dos R$ 102,7 bilhes empenhados no perodo acabaram sendo cancelados. Presumindo-se que os cancelamentos tenham ocorrido porque as despesas no foram realizadas, ento h um claro vis de superestimativa na utilizao do critrio de liquidado (=empenhado). Por outro lado, a mensurao do investimento puramente pela liquidao do ano, descontando a liquidao forada do SIAFI, conduz a uma subestimativa do ponto de vista econmico. Isso porque desconsidera o importante papel que passa a cumprir a execuo dos restos a pagar no processados, que constituem hoje quase um oramento paralelo e concorrente ao do exerccio. Como pode ser visto na Figura 1, a liquidao de restos a pagar no-processados (que corresponde execuo de investimentos contabilizados em anos anteriores) tem um peso significativo em comparao com a liquidao das despesas do exerccio especfico; em 2002, por exemplo, chega a representar 57% do total de investimentos realizados no ano; e em 2004, no menor percentual da srie de cinco anos, 21% do total.
Figura 1 - Execuo oramentria dos investimentos da Unio
18,00 16,00
Valor es em R$ bilhes
14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 2001 2002 2003
Liquidao do Ano
8,83 7,74 4,39 2,51 6,36 5,91 1,44 6,54 7,29 4,62
4,68
5,54
2004
Liquidao de RP
2005
2006
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Dessa forma, fica evidenciado que a atual metodologia usada pelo IBGE para apurar as despesas de capital fixo da administrao pblica, baseada no regime de competncia e no princpio da anualidade, tornou-se incompatvel com a realidade oramentria brasileira. Mesmo que se corrija o atual procedimento de liquidao forada, ainda assim teremos um dilema a resolver se nos mantivermos presos analise do exerccio oramentrio isoladamente: usar os valores de empenho e incorrer em superestimativas, ou usar os valores liquidados e incorrer em subestimativas, pois, nesse caso, desconsideramos parte dos RPs. Como bem assinala a Secretaria de Poltica Econmica (SPE 2006b), a mensurao do investimento do ponto de vista econmico deve ser feita pela identificao ampla das liquidaes realizadas em cada ano, mesmo que se refiram a oramentos de anos anteriores (ou seja, restos a pagar que ainda no foram processados). Em outras palavras, isso significa que precisamos romper com o princpio da anualidade do oramento, j que, na prtica, a execuo dos investimentos transpassa vrios oramentos anuais ao mesmo tempo, com as despesas do exerccio concorrendo com os RPs. Em nosso modelo, portanto, o investimento estimado tem trs componentes principais: a liquidao do oramento do ano, a execuo de RPs. de exerccios anteriores, alm dos cancelamentos. Os valores referentes a esses trs componentes no esto explicitados nos RREOs e BGUs e devem ser obtidos por meio de uma soma envolvendo contas especficas do SIAFI. Para chegarmos ao valor efetivamente liquidado no exerccio, que nos relatrios e balanos oficiais est inflado pela liquidao forada, podemos seguir dois caminhos alternativos e equivalentes: ou subtrair o valor dos restos a pagar no processados (RPNP) do total empenhado-liquidado, ou somar os pagamentos referentes ao oramento do exerccio com o dos restos a pagar processados (RPP). Ao final do ano T, temos:
LiquidadoT EmpenhadoT PagoT + RPPT + RPNPT (1)

Dada a definio de liquidao efetiva, podemos reagrupar os termos de (1) tal forma que geramos a seguinte identidade contbil:
LiqEfT EmpenhadoT - RPNPT PagoT + RPPT (2)

Ocorre que os dados disponveis de inscrio de RPs, processados ou no processados, identificados nos RREOs, referem-se a posies de estoque, que incluem despesas de exerccios anteriores e no apenas ao ano corrente. Assim, se estimarmos a liquidao efetiva pela soma de pagamentos e restos a pagar processados, vamos chegar a um valor maior do que o real; e se estimarmos pela subtrao dos restos a pagar no processados, encontraremos um valor menor do que o real.
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Para lidar com esse problema e estimar a liquidao efetiva, temos duas opes: no caso do critrio 1, gerar no SIAFI um relatrio de restos a pagar processados que os discrimine de acordo com o ano original de empenho, de modo que possamos selecionar apenas os valores processados no respectivo ano em foco; no caso do critrio 2, possvel gerar no SIAFI um relatrio de liquidao do subitem 98, que nos fornece exatamente o valor dos restos a pagar no processados que foram liquidados automaticamente. Na impossibilidade de gerar tais relatrios no SIAFI, como em anos anteriores a 2001, vamos usar os demonstrativos de restos a pagar que fazem parte do RREO para depurar a inscrio de RPs. Nesses demonstrativos, ao final de cada ano, encontramos os valores de exerccios anteriores que terminam o ano sendo classificados como A Pagar e que, no caso dos RPs Processados, sero automaticamente transferidos para o exerccio seguinte, e, no caso dos no processados, dependero de prorrogao por decreto. Ou seja, esse valor, transferido ao exerccio do ano seguinte, que precisamos descontar do valor de estoque para que encontremos uma proxy do efetivo valor dos restos a pagar processados. Contudo, preciso considerar a possibilidade de transformao de restos a pagar no processados em processados durante o ano T, mediante a liquidao desse RP . Essa situao s distorce nossa proxy quando parte dos RPs no processados so liquidados, mas no so pagos at o final do ano. Nesse caso, esses RPs permanecero no RREO de final de ano com a identificao de no processados a pagar, embora sejam reinscritos no ano seguinte como processados.
Por fim, a estimao da liquidao efetiva pelo mtodo acima descrito no encerra nossa depurao dos dados. preciso considerar ainda os cancelamentos de restos a pagar processados investimentos que teoricamente j foram executados e s dependiam de pagamento, mas que, posteriormente, constatou-se no terem sido efetivamente realizados. Se o investimento no se realizou, ento precisamos descontar o valor cancelado. No precisamos fazer isso para os RPs no processados porque os mesmos j foram integralmente descontados e s esto entrando no clculo no momento de sua liquidao. Como os RPs processados tm carncia de cinco anos, preciso que identifiquemos e discriminemos, no SIAFI, os cancelamentos de acordo com o ano original de empenho daquele investimento que gerou o RP, de modo a sabermos, precisamente, de qual ano descontar o valor indevidamente contabilizado como realizado. Com esse procedimento, nossas estimativas sero alteradas a cada ano, com base nos novos cancelamentos que surgiro, sempre no horizonte de cinco anos passados. O modelo se completa com a incluso da execuo plurianual dos restos a pagar. Ou seja, at agora estamos buscando estimar a liquidao efetiva, ou seja, os investimentos do oramento do exerccio que efetivamente foram realizados no ano em questo. Mas preciso que adicionemos a esses investimentos aqueles que se referem a registros contbeis de exerccios anteriores, mas s se concretizaram no ano T. Tratam-se, como j dissemos, dos RPs no processados que so liquidados no ano T. Com esse ltimo acrscimo, nosso modelo assume a seguinte representao:
T -1 T (3) InvEfT PgT + RPPt Ins - RPPt APagar - RPP T Cancel + RPNP ExecutT 0 0
No perodo atual, posterior a 2001, a execuo de restos a pagar no processados pode ser obtida mais precisamente por meio de contas do SIAFI que nos informam a liquidao de restos a pagar. Ou seja, conseguimos com isso obter a soma de todas as liquidaes realizadas em cada ano, sejam elas de investimentos previstos no oramento corrente, sejam de investimentos contabilizados em anos anteriores como restos a pagar no processados.
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No perodo anterior a 2001, contudo, no conseguimos obter no SIAFI gerencial nem os valores liquidados de RPs nem os cancelamentos de RPs processados. Essa limitao existe por questes operacionais do SIAFI. Para evitar uma sobrecarga, o sistema s carrega dados de seis anos, incluindo o ano corrente. Uma consulta mais longa s pode ser obtida mediante um pedido especial ao SERPRO, o que no foi possvel no presente estudo. Apesar disso, temos pelo RREO e outros relatrios baseados no SIAFI a informao de pagamento de RPs no processados. Todo RP pago, necessariamente, foi liquidado antes, embora nem todo RP liquidado tenha sido pago. Ento, o RP pago parte do RP liquidado e ser usado como proxy da liquidao de RPs entre 1995 e 2000. Fe i t a s e s s a s c o n s i d e r a e s d e n a t u r e z a metodolgica, dividimos nossas estimativas anuais em dois perodos: 1995-2000 e 2001-2006. Os resultados obtidos, de acordo com a metodologia proposta anteriormente, esto apresentados na
Tabela 2. O quadro de investimento efetivo bastante diferente do quadro de investimento liquidado (=empenhado). O valor de R$ 14,58 bilhes apurado como o investimento de 2001, pela tica contbil, cai para R$ 10,51 bilhes com a metodologia proposta neste estudo. J o valor de R$ 10,13 bilhes de 2002 cresce para R$ 13,45 bilhes com os ajustes realizados. As diferenas de ano para ano so muito significativas, como espervamos. Alm disso, detectamos que o investimento efetivo total, entre 1995 e 2006, R$ 18,8 bilhes inferior ao investimento empenhado-liquidado, o que representa uma diferena anual de 0,11% do PIB em mdia. Nos ltimos seis anos, essa diferena chega R$ 13,9 bilhes, ou 0,13% do PIB. Individualmente, os anos de 2001 e 2005 so os que apresentam a maior discrepncia: R$ 4,15 bilhes (0,35% do PIB) e R$ 6,17 bilhes (0,32% do PIB). Ou seja, h uma tendncia padro de que os investimentos pela tica contbil sejam inflados no penltimo ano de mandato presidencial.
ALBUQUERQUE; C. M., MEDEIROS, M.; FEIJ, P. H. Gesto de finanas pblicas: fundamentos e prticas de planejamento, oramento e administrao financeira com responsabilidade fiscal. 1 Edio. Braslia: Cidade, 2006. ALMEIDA, M.; GIAMBIAGI, F.; PESSA, S. Expanso e dilemas no controle do gasto pblico federal. Boletim de Conjuntura, Rio de Janeiro, 73, p. 89-98, junho de 2006. BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria de Poltica Econmica. Crescimento, Investimento e Poupana. Braslia: SPE, 2006a. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2006/p030706.pdf>. ______. ______.______. Nota de Esclarecimento sobre Investimento Pblico. Braslia: SPE, 2006b. Disponvel em: <http:// www.fazenda.gov.br/spe/publicacoes/fiscal/seminarios/Nota%20de%20Esclarecimento%20-%20SPE%20v4%20reviso. pdf>. ______. ______. Secretaria do Tesouro Nacional. Balano Geral da Unio (1999-2005). Braslia: MF, 2006. Disponvel em: <http://www.stn.fazenda.gov.br/ contabilidade_governamental/ gestao_orcamentaria.asp>. ______. ______. ______. Relatrio Resumido da execuo oramentria do Governo Federal e outros demonstrativos: 19952006. Disponvel em: <http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp>. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Nota Tcnica n 11/DEAFI/ SOF/MP, de 14 de junho de 2006. INSTITUTO Brasileiro de Geografia e Estatstica. Finanas Pblicas do Brasil 2002-2003. Coordenao de Contas Nacionais. Rio de Janeiro: 2006.
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Jurisprudncia Jurisprudncia
Jurisprudncia
PROJETO DE REVOGAO DO ENUNCIADO N 243 DA SMULA DE JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. APROVAO.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio decidiu revogar o Enunciado n 243 da Smula de Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio que dispunha que A vantagem denominada quintos, regulamentada pela Lei n 8.911/94, no acumulvel com a vantagem do art. 192 da Lei n 8.112/90. Tal deciso foi respaldada por diversos julgados recentes dos trs colegiados deste Tribunal, oriundos de vrios relatores, que estabeleceu novo entendimento questo, no sentido de ser legal a aludida acumulao, diversamente do expresso na citada smula.
(Acrdo 14/2006, Plenrio, Ata 1, Rel. Min. Guilherme Palmeira, TC 014.186/2001-0, Sesso 18/01/2006). CONSULTA. POSSIBILIDADE DE CMPUTO DE TEMPO DE SERVIO NA ESFERA ESTADUAL PARA FINS DE CONCESSO DE GRATIFICAO ADICIONAL E LICENA-PRMIO NA ESFERA FEDERAL. VALIDADE APENAS PARA O SERVIDOR REGIDO PELA LEI N 1.711/52.
federal ainda na vigncia da Lei 1.711/52. Por fim, entendeu-se que pode ser computado, para efeito de licena-prmio por assiduidade, o perodo mnimo de cinco anos prestado ininterruptamente na esfera estadual e/ou municipal, desde que adquirido na vigncia da Lei 1.711/52, e que o servidor tenha ingressado no servio pblico federal anteriormente vigncia da Lei 8.112/90.
(Acrdo 44/2006, Plenrio, Ata 2, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, TC 003.481/2000-4, Sesso 25/01/2006). ACOMPANHAMENTO. OBRAS E AES PREPARATIVAS AOS JOGOS PAN-AMERICANOS DE 2007, NO EXERCCIO DE 2005. DVIDAS ACERCA DA ADEQUAO DO VALOR PAGO PELO DIREITO DE CONCESSO DE USO REAL DAS INSTALAES DA VILA PAN-AMERICANA. ACOMPANHAMENTO DA EVOLUO DAS OBRAS. ATRASO CRTICO DA OBRA DO COMPLEXO ESPORTIVO DO AUTDROMO. DETERMINAES. RECOMENDAES.
Ao responder a consulta formulada pelo Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina TRE/SC e encaminhada pelo Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, acerca dos requisitos observados por essa Egrgia Corte em relao a contagem de tempo de servio prestado perante a esfera estadual e/ou municipal para fins de concesso de licena-prmio por assiduidade e anunio, o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio firmou o entendimento de que o requisito a ser observado, na esfera federal, para o cmputo do tempo de servio prestado na esfera estadual e/ou municipal, para fins de gratificao adicional por tempo de servio, que o servio pblico efetivo tenha sido prestado sob a gide do Decreto 31.922/52, que regulamenta a concesso da gratificao adicional por tempo de servio prevista nos arts. 145, item XI, e 146 da Lei 1.711/52, no sendo necessrio que a averbao tenha sido feita durante a vigncia da referida lei. Estabeleceu-se, tambm, que no h soluo de continuidade entre o trmino da prestao do servio na esfera estadual e/ou municipal e seu incio na esfera federal, desde que o servidor tenha ingressado no servio pblico
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio vem procedendo ao acompanhamento do Programa Rumo ao Pan 2007, conjunto de aes desenvolvidas pelo Governo para a implantao da infra-estrutura necessria realizao dos Jogos Pan-americanos na cidade do Rio de Janeiro/RJ, em 2007, no apenas pelos custos de sua realizao, mas igualmente pela relevncia do evento, que extrapola os aspectos meramente financeiros, eis que o Brasil ser julgado pela sua capacidade de organizao, assim como o foram seus antecessores. Na segunda fase desse acompanhamento, aquela Corte de Contas verificou que algumas das questes levantadas no Acrdo n 1.572/2005 Plenrio no apenas persistem como se agravaram com o decorrer do tempo. As dvidas atinentes adequao do valor pago pelo direito de concesso de uso real das instalaes da Vila Pan-americana somente podero ser sanadas com a ajuda dos rgos especializados em percias dessa natureza, como a Caixa Econmica Federal ou a Bolsa de Negcios Imobilirios do Rio de Janeiro BNIRJ. O atraso, superior a seis meses, nas obras do Complexo Esportivo do Autdromo, que inclui a Arena Olmpica, o Veldromo e o Centro Aqutico, que ainda no teve a construo de suas instalaes iniciadas, compromete a sua concluso
JURISPRUDNCIA
antes do incio dos Jogos, caso no sejam de pronto iniciadas, com um ritmo acelerado na sua execuo. O atraso, imputado incapacidade do consrcio que adquiriu o direito de explorar a rea em conduzir a obra, acabou por devolver o encargo para a Prefeitura do Rio de Janeiro que, por seu turno, alega no dispor dos recursos necessrios. A soluo dos problemas ora apontados, como asseverou o Ministro Relator, somente se dar com a conjuno dos esforos da Unio, Estado e Municpio, procedendo o Tribunal de Contas da Unio s determinaes e recomendaes pertinentes.
(Acrdo 81/2006, Plenrio, Ata 3, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaa, TC 015.223/2004-5, Sesso 01/02/2006). AUDITORIA. COMPLEMENTAO DA INFRA-ESTRUTURA GERAL DO CENTRO DE LANAMENTO DE ALCNTARA NA REGIO NORDESTE. INVIABILIDADE LEGAL DE REALIZAO DE LICITAO PARA CONTRATAO DE UMA NICA EMPRESA PARA A REALIZAO DAS OBRAS VOLTADAS COMPLEMENTAO DA INFRA-ESTRUTURA DO CENTRO DE LANAMENTO DE ALCNTARA. POSSIBILIDADE DE SOLUO ALTERNATIVA: CONSTITUIO DE GRUPOS LICITATRIOS AFINS PARCELAMENTO DO OBJETO EM BLOCOS OU LOTES.
e Complementao do Centro de Lanamento de Alcntara e Centro Espacial de Alcntara, devendo proceder anteriormente, para fundamentar a escolha da forma de configurao dos blocos ou lotes a serem formados em funo do parcelamento, a estudos tcnicos que considerem as caractersticas de mercado e que indiquem a alternativa de diviso que melhor satisfaz aos princpios da competitividade, da isonomia e da obteno da proposta mais vantajosa para a Administrao, respeitadas as limitaes de ordem tcnica, sem prejuzo de realizar contratao isolada de todo o complexo ou conjunto com um licitante, mas, neste caso, desde que admitida expressamente a participao no certame de empresas em consrcio, como forma de assegurar o parcelamento material do objeto, respeitando as regras prescritas no art. 33 da Lei 8.666/93;.
(Acrdo 108/2006, Plenrio, Ata 4, Rel. Min. Augusto Nardes, TC 006.678/2005-2, Sesso 08/02/2006). EMBARGOS DE DECLARAO. RETIFICAO DE ITEM DO ACRDO RECORRIDO. ESCLARECIMENTOS ACERCA DA VEDAO DE FIXAO DE PREO MNIMO EM PROCEDIMENTO LICITATRIO E DA POSSIBILIDADE DE PREFIXAO SALARIAL EM EDITAL.
Ao examinar auditoria que constatou a iminncia da realizao de um nico certame licitatrio pela Agncia Espacial Brasileira AEB para a complementao da Infra-Estrutura Geral do Centro de Lanamento de Alcntara Centro Espacial de Alcntara , no estado do Maranho, compreendendo a elaborao dos projetos executivos, reformas, implantaes, fornecimentos e instalaes de equipamentos e sistemas, controle e garantia de qualidade e aes scio-ambientais, no valor estimado de R$ 660 milhes e prazo de execuo de 40 meses, entendeu o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio pela impossibilidade legal daquela instituio promover licitao nica para a contratao de objeto cuja amplitude e complexidade so notrias. Considerando o disposto no art. 23, 1, da Lei 8.666/93, com a redao dada pela Lei 8.883/94, e na Smula 247 do Tribunal, determinou o TCU AEB que realize o parcelamento do objeto da licitao a ser promovida com vistas contratao das obras, servios e fornecimentos necessrios Implantao
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, ao acolher embargos de declarao com efeitos infringentes, interpostos pela Cmara dos Deputados, entendeu possvel o estabelecimento, na contratao de empresa para o fornecimento de mo-de-obra, de valores mnimos para os salrios dos empregados, sem que ocorra, com isso, infrao ao disposto no art. 40, inc. X, da Lei de Licitaes, uma vez que, na contratao em exame, o item do servio no composto apenas pelo salrio do empregado, que se configura como uma das variveis do preo daquele servio. Alm dele existem tambm os custos diretos e indiretos incorridos pelo licitante e a sua margem de lucro. Assim, o estabelecimento de um salrioparadigma, a ser pago a determinado profissional, no significaria a fixao de preo mnimo vedada pela norma.
(Acrdo 290/2006, Plenrio, Ata 10, Rel. Min. Augusto Nardes, TC 018.028/2004-4, Sesso 15/03/2006).
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JURISPRUDNCIA REPRESENTAO. LICITAO. EXIGNCIA DE ATESTADO DE CAPACIDADE TCNICA EM NOME DO PROFISSIONAL. QUANTITATIVOS MNIMOS PARA COMPROVAO DE CAPACITAO TCNICO-PROFISSIONAL. POSSIBILIDADE. CONTRATAO, MEDIANTE MODALIDADE DE PREGO, DE SERVIOS DE CONSULTORIA NA REA DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO. ILEGALIDADE. ANULAO DO CERTAME. PROCEDNCIA PARCIAL.
Ao apreciar Representao formulada pela empresa Orion Representaes Comerciais e Prestao de Servios Ltda., com base no art. 113, 1, da Lei n 8.666, de 21/06/1993, tratando de possveis irregularidades no mbito do Prego PR-GSG-5.2113, realizado pelas Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte, suspenso cautelarmente pelo TCU, destinado contratao de empresa especializada para prestao de servios de consultoria e apoio Entidade, visando atualizao do processo de planejamento estratgico para o ciclo 2006/2010, o Plenrio decidiu considerar ilegal a contratao de servios de consultoria na rea de planejamento estratgico via prego, tendo em vista se tratar de servio de natureza complexa. Na oportunidade o TCU definiu como lcita a exigncia de atestados de capacidade tcnica emitidos em nome dos profissionais envolvidos no contrato como forma de comprovar a capacitao das licitantes, especificamente da parte tcnico-profissional e considerou que no afronta o art. 30, 1, inciso I, da Lei n 8.666/1993 a exigncia de atestados com quantitativo mnimo, para fins de comprovao de capacitao tcnico-profissional, quando este quantitativo reflita caractersticas intrnsecas a cada contrato mencionado nos atestados e quando o objeto licitado for de natureza predominantemente intelectual, dificultando, por conseguinte, a aferio dessa capacitao. Em concluso, o Plenrio deliberou pela fixao de prazo, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal e no art. 45 da Lei n 8.443/1992, c/c o art. 251 do Regimento Interno/ TCU, para que a Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte adotasse as providncias necessrias anulao do processo licitatrio referente ao Prego PR-GSG-5.2113, alm de expedir determinao quela entidade no sentido de que se abstenha de utilizar a modalidade Prego para contrataes de servios de consultoria com nvel de complexidade similar ou superior ao do Prego em questo, esclarecendo, ainda, que essa determinao
no faz supor, necessariamente, que os servios de consultoria com nvel de complexidade inferior possam ser contratados mediante prego, tendo em vista que esta modalidade somente se aplica aos casos em que seja vivel definir com objetividade os padres de desempenho e qualidade do servio, conforme rege o art. 1, caput e pargrafo nico, da Lei n 10.520/2002.
(Acrdo 492/2006 - Plenrio - Ata 13. Rel. Aud. Lincoln Magalhes da Rocha, TC-019.452/2005-4, Sesso 05/04/2006, DOU 07/04/2006). REPRESENTAO. CELEBRAO DE CONVNIO ENTRE ORGOS/ENTIDADES PBLICAS, INCLUSIVE DE ESFERAS DIFERENTES DE GOVERNO. POSSIBILIDADE. OBSERVNCIA DA LEGISLAO FEDERAL INCIDENTE SOBRE A MATRIA QUANDO UM DOS CONVENENTES FOR ENTIDADE/RGO FEDERAL.
O Tribunal, ao julgar representao formulada pela 5 Secex versando sobre possveis irregularidades ocorridas na celebrao e conduo de convnios firmados entre diversos rgos federais e a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar, ambos do Distrito Federal, entendeu de ser juridicamente possvel a celebrao de convnios entre rgos e/ou entidades pblicos, inclusive de esferas diferentes de governo, desde que o objetivo a ser atingido pelo convnio esteja necessariamente inserido nas finalidades institucionais das entidades/rgos convenentes e represente o atingimento de um ou mais objetivos comuns a ambos e, ainda, que, os dispndios financeiros, diretos ou por meio de repasses, efetuados pelos convenentes, assim como os recursos humanos e materiais eventualmente disponibilizados, sejam utilizados exclusivamente para a consecuo do objeto conveniado. Na oportunidade, o relator enfatizou a necessidade de ser observada, na celebrao e na conduo do convnio, a legislao federal incidente sobre a matria, sempre que pelo menos um dos convenentes for entidade/rgo federal, ficando, por fora dos arts 70 e 71, inciso VI, da Constituio Federal, os convnios celebrados sujeitos fiscalizao deste Tribunal de Contas, incluindo a atuao das entidades/rgos estaduais e distritais caso venham, por fora do convnio, a utilizar, arrecadar, guardar, gerenciar ou administrar dinheiros, bens ou valores federais.
(Acrdo 522/2006 - Plenrio - Ata 14, Rel. Aud. Augusto Sherman Cavalcanti, TC-013.234/2000-7, Sesso 12/04/2006, DOU 18/04/2006.)
JURISPRUDNCIA REPRESENTAO. APLICAO IMEDIATA DO DISPOSTO NO ART. 40, 21, DA CONSTITUIO FEDERAL. CONTRIBUIO SOCIAL DO BENEFICIRIO PORTADOR DE DOENA ESPECIFICADA EM LEI. INCIDNCIA SOBRE PENSO E APOSENTADORIA QUE SUPERE O DOBRO DO BENEFCIO MXIMO. PROCEDNCIA. PEDIDOS DE REEXAME. PNAE. AUSNCIA DE PUBLICAO DE AVISO DE LICITAO EM JORNAL DE GRANDE CIRCULAO. CONDUTA ORIENTADA PELO EXECUTIVO LOCAL. EXCLUSO DA RESPONSABILIDADE DO EX-PRESIDENTE DA CPL EM FACE DO CASO CONCRETO. PROVIMENTO DO RECURSO DE EXPRESIDENTE DA CPL. CO-RESPONSABILIDADE DO EX-PREFEITO QUE AUTORIZA, HOMOLOGA OU ASSINA ATOS IMPUGNADOS. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO DO EX-PREFEITO.
O Tribunal, ao analisar representao formulada por sua Diretoria Tcnica de Legislao de Pessoal (Dilpe), acerca da aplicabilidade do disposto no 21 do art. 40 da Constituio Federal, acrescido pela Emenda Constitucional n 47, que modifica a base de clculo da contribuio social das aposentadorias e penses cujos titulares so portadores de doena incapacitante, firmou entendimento no sentido da imediata aplicao do mencionado dispositivo, ou seja, a partir de 20/5/2004, a contribuio social passou a incidir apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e penso que superem o dobro do limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social, quando o beneficirio for portador de doena incapacitante especificada em lei.
(Acrdo 565/2006 - Plenrio - Ata 15, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaa, TC-021.183/2005-1, Sesso 19/04/2006, DOU 27/04/2006). PESSOAL. INCIDENTE DE UNIFORMIZAO DE JURISPRUDNCIA. POSSIBILIDADE DE INCORPORAO DE GRATIFICAO DE RAIOS X.
O Tribunal ao examinar os pedidos de reexame interpostos pelo ex-prefeito de Porto Seguro/BA, e pelo ex-presidente da Comisso Permanente de Licitao (CPL) daquele municpio, contra o Acrdo n 965/2005 - Plenrio, decidiu excluir a responsabilizao deste ltimo tendo em vista que os elementos apresentados comprovaram que a no-publicao dos avisos de licitao em jornais de grande circulao no Estado ou no Municpio, conforme prescreve o art. 21, inciso III, da Lei n 8.666/93, irregularidade pela qual estava sendo responsabilizado, decorreu de orientao do executivo local, mantendo inalterados, no entanto, os demais itens do acrdo recorrido, uma vez que na condio de gestor responsvel pela autorizao, homologao e assinatura dos atos impugnados, o ex-prefeito era co-responsvel pela sua prtica e no poderia, posteriormente, tentar atribuir a responsabilidade exclusivamente s instncias executivas inferiores.
(Acrdo 715/2006 - Plenrio - Ata 19, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaa, TC-016.049/2002-9, Sesso 17/05/2006, DOU 19/05/2006). EMBARGOS DE DECLARAO. DESVINCULAO DO TCU AO PARECER DA AGU, RATIFICADO PELA PRESIDNCIA DA REPBLICA. INDEPENDNCIA DAS INSTNCIAS. DESVINCULAO DO TCU A DECISO JUDICIAL PROFERIDA EM OUTRO CASO CONCRETO. AUSNCIA DE OMISSO, CONTRADIO OU OBSCURIDADE. NEGADO PROVIMENTO.
Ao apreciar Incidente de Uniformizao de Jurisprudncia suscitado pelo MP/TCU, o Tribunal firmou entendimento no sentido de ser legal a incorporao aos proventos de Gratificao de Raios X, com base no art. 34, 1 e 2, da Lei n 4.345/1964, com a redao dada pelo art. 1 da Lei n 6.786/1980, razo de 1/10 por ano de exerccio em atividades desempenhadas com aparelhos de Raios X, podendo-se, inclusive, fazer jus integralidade dessa vantagem aps 10 anos de trabalho sob tal situao especial, que, atualmente, corresponde ao percentual de 10% do vencimento bsico.
(Acrdo 763/2006 - Plenrio - Ata 20, Rel. Min. Valmir Campelo, TC- 001.986/2005-0, Sesso 24/05/2006, DOU 26/05/2006).
Na Sesso de 31/05/2006, o Tribunal negou provimento aos embargos declaratrios opostos pela Petrleo Brasileiro S/A, em face do Acrdo 549/2006 - Plenrio, tendo em vista a inexistncia do vcio apontado na deciso embargada. Na oportunidade, o Relator do processo esclareceu que os Pareceres da AGU, ratificados por Despacho Presidencial, embora vinculem, por fora do art. 40, 1, da Lei Complementar 73, as unidades integrantes do Poder Executivo Federal, no alcanam os julgados do Tribunal de Contas da Unio, cuja independncia e jurisdio esto claramente delineadas na Constituio Federal (arts. 70 a 73 da Carta Magna).
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JURISPRUDNCIA
Acerca da alegao de que o STF, em caso anlogo, houvera deferido liminar contra outra deliberao do TCU (Deciso 663/2002-Plenrio), desobrigando a Petrobrs de observar a Lei 8.666/93, destacou o relator que tal argumento no fora inicialmente ventilado na inicial, o que, do ponto de vista processual, inviabilizaria a interessada de inov-lo em sede de embargos declaratrios. Todavia, guisa de mera argumentao, esclareceu que a referida deciso liminar aplica-se ao caso concreto analisado naqueles autos, o que no necessariamente vincula a livre apreciao e julgamento pelo Tribunal de Contas da Unio da regularidade das demais licitaes e contratos realizados pela Entidade fiscalizada.
(Acrdo 805/2006 - Plenrio, Ata 21, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, TC-020.567/2005-5, Sesso 31/05/2006, DOU 02/06/2006). CONSULTA. TRANSFERNCIA VOLUNTRIA DE RECURSOS. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. POSICIONAMENTO ACERCA DO REAL ALCANCE DA EXPRESSO ASSISTNCIA SOCIAL INSERIDA NAS DISPOSIES DO ART. 25, 3, DA LEI COMPLEMENTAR N 101/2000, RELATIVAMENTE S AES DE QUALIFICAO SOCIAL E PROFISSIONAL, SEGURO-DESEMPREGO E INTERMEDIAO DE MO-DE-OBRA.
decidiu dar provimento parcial ao pedido para, em conseqncia, tornar sem efeito a determinao contida no item 9.2.1 que fixava prazo, com base no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal, para que a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial - ABDI adotasse providncias no sentido de anular o Edital n. 001/2005, que tratava do processo seletivo destinado formao de Cadastro de Reserva, por entender que as irregularidades detectadas no procedimento em exame poderiam ser dirimidas mediante a implementao das determinaes proferidas no acrdo recorrido. Admitiu-se, na oportunidade, a avaliao curricular como uma das etapas do processo de seleo de pessoal em questo, tendo vista a convico no sentido de que a existncia de etapa consistente na avaliao de habilidades no compromete o carter objetivo do processo seletivo, desde que pautada por critrios claros e previamente definidos e divulgados. Em consonncia com esse entendimento foi, tambm, aprovada a alterao do teor da determinao contida no item 9.2.3.1, que passou a vigorar com a seguinte redao: 9.2.3.1. utilize critrios objetivos de seleo de pessoal, assegurando a isonomia entre os interessados, a impessoalidade, a transparncia e a publicidade dos procedimentos; restrinja a avaliao de habilidades dos candidatos, inclusive a avaliao psicolgica, quelas que sejam indispensveis ao desempenho das funes a serem executadas, adotando sempre critrios claros, objetivos, previamente definidos e divulgados em edital; e suprima a fase de entrevista nas hipteses em que sua finalidade no for avaliar os conhecimentos dos candidatos por meio de critrios objetivos pr-fixados e com contedo programtico previamente divulgado em edital;
(Acrdo 969/2006 - Plenrio - Ata 25, Rel. Min. Guilherme Palmeira, TC-004.999/2005-1, Sesso 21/06/2006, DOU 26/06/2006). AUDITORIA. INSTITUIES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR. INDICADORES DE DESEMPENHO. APRIMORAMENTO. RELATRIO ANUAL DAS CONTAS DO GOVERNO. ANLISE SETORIAL. INCLUSO A CRITRIO DO RELATOR. ARQUIVAMENTO.
Em resposta consulta formulada pelo Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, esclareceu o Tribunal que as aes de qualificao social e profissional do Plano Nacional de Qualificao PNQ e aes de intermediao de mo-de-obra e seguro-desemprego do Plano Nacional do Sistema Nacional de Emprego - Plansine inserem-se entre os objetivos constitucionais da assistncia social, aproveitando, portanto, a exceo contida no art. 25, 3, da Lei Complementar n. 101/2000. Na oportunidade, foi orientado, tambm que para a efetivao das transferncias voluntrias a que se referem s aludidas aes, devero ser observadas a existncia de dotao oramentria especfica e o disposto no art. 167, inciso X, da Constituio Federal.
(Acrdo 1037/2006 - Plenrio, Ata 26, Rel. Aud. Marcos Bemquerer, TC-002.049/2006-0, Sesso 28/06/2006, DOU 30/06/2006). PEDIDO DE REEXAME. PROCESSO SELETIVO PARA CONTRATAO DE PESSOAL POR AGNCIAS REGULADORAS. INEXISTNCIA DE IRREGULARIDADES CAPAZES DE DETERMINAR A ANULAO DO PROCEDIMENTO. FIXAO DE CRITRIOS CLAROS, OBJETIVOS E PREVIAMENTE DEFINIDOS PARA AVALIAO DE HABILIDADES. PROVIMENTO PARCIAL.
Ao analisar Pedido de Reexame interposto contra o acrdo 969/2006 - Plenrio, o Tribunal

Os resultados dos trabalhos desenvolvidos pelo grupo de contato formado por representantes da 6 da Secretaria de Controle Externo - 6 SECEX, Secretaria
JURISPRUDNCIA
de Macroavaliao Governamental - SEMAG, Secretaria de Ensino Superior do Ministrio da Educao - SESu e Secretaria Federal de Controle Interno - SFC, com o objetivo de orientar as Instituies Federais de Ensino Superior - IFES na implantao padronizada do conjunto inicial de indicadores de desempenho, bem como estabelecer plano de ao com vistas a aprimor-los foram retratados no relatrio resultante da Auditoria determinada por meio da Deciso n 408/2002-TCU-Plenrio. O relator, ao tecer elogiosas referncias atuao do grupo de contato institudo para se desincumbir de tal tarefa, destacou como principais produtos do trabalho desempenhado a elaborao de trs verses do Manual de Orientao para o Clculo dos Indicadores; a criao de link no stio eletrnico da SESu para incluso dos indicadores pelas IFES e elaborao de planilha consolidada; a definio de metodologia de fiscalizao da conformidade dos indicadores; a verificao da conformidade dos indicadores por meio de inspees conjuntas em todas as IFES do Pas; a anlise da consistncia dos indicadores calculados para utilizao no Relatrio Anual das Contas do Governo dos exerccios de 2003 e 2004; e o aprimoramento da sistemtica de clculo dos indicadores, com redefinio de critrios e melhoria da qualidade dos valores informados. Identificada oportunidade de aprimoramento dos indicadores de desempenho das Instituies Federais de Ensino Superior, por meio da ampliao do conjunto de indicadores e segregao das despesas com os hospitais universitrios, o Tribunal, em conseqncia, decidiu, o seguinte: 9.1. determinar s Instituies Federais de Ensino Superior que passem a informar, no relatrio de gesto das contas anuais a partir do exerccio de 2006, em atendimento Instruo Normativa/ TCU n 47, de 27/10/2004, e decises normativas complementares, os seguintes componentes e indicadores de gesto, ampliados em relao ao conjunto de indicadores definidos pela Deciso n 408/2002-TCU-Plenrio: 9.1.1. componentes:
9.1.1.1. custo corrente incluindo 35% das despesas Hospitais Universitrios - HUs; 9.1.1.2. custo corrente excluindo as despesas dos HUs; 9.1.1.3. nmero de alunos tempo integral; 9.1.1.4. nmero de professores equivalentes; 9.1.1.5. nmero de funcionrios equivalentes incluindo aqueles a servio nos HUs; e 9.1.1.6. nmero de funcionrios equivalentes excluindo aqueles a servio nos HUs; 9.1.2. indicadores: 9.1.2.1. custo corrente/nmero de alunos tempo integral (a ser apresentado em dois valores: um calculado com os 35% das despesas dos HUs e outro excluindo essas despesas); 9.1.2.2. nmero de alunos tempo integral / nmero de professores equivalentes; 9.1.2.3. nmero de alunos tempo integral / nmero de funcionrios equivalentes (a ser apresentado em dois valores: um incluindo funcionrios a servio nos HUs e outro excluindo esses funcionrios); 9.1.2.4. nmero de funcionrios equivalentes / nmero de professores equivalentes (a ser apresentado em dois valores: um incluindo funcionrios a servio nos HUs e outro excluindo esses funcionrios); 9.1.2.5. Grau de Participao Estudantil (GPE); 9.1.2.6. Grau de Envolvimento com Ps-Graduao (GEPG); 9.1.2.7. Conceito CAPES; 9.1.2.8. ndice de Qualificao do Corpo Docente (IQCD);
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JURISPRUDNCIA
9.1.2.9. Taxa de Sucesso na Graduao (TSG); 9.1.2.10. Taxa de Sucesso na Ps-Graduao; 9.1.2.11.Recursos oramentrios recebidos e efetivamente aplicados na atividade-fim da Instituio; 9.2. determinar tambm s Instituies Federais de Ensino Superior que informem, na pgina da Secretaria de Ensino Superior do Ministrio da Educao, na Internet, em formulrio prprio, os dados listados nos subitens 9.1.1 a 9.1.2.9.11 supra, para acompanhamento e anlise setorial a ser elaborada por aquela Secretaria; 9.3. recomendar s Instituies Federais de Ensino Superior vinculadas Secretaria de Ensino Superior do Ministrio da Educao que apresentem, nos respectivos relatrios de gesto das contas anuais, anlises sobre os dados (indicadores e componentes) mencionados nos subitens 9.1.1 a 9.1.2.9.11 acima, consideradas as sries histricas a partir do exerccio de 2002, com exame dos aspectos relevantes da evoluo constatada; 9.4. recomendar Secretaria de Ensino Superior do Ministrio da Educao que: 9.4.1. divulgue os indicadores de gesto das Instituies Federais de Ensino Superior, aps realizao da auditoria anual sobre os dados brutos utilizados por aquelas IFES no clculo dos indicadores; 9.4.2. inclua, no seu relatrio de gesto das contas anuais, apreciao crtica sobre a evoluo dos dados (indicadores e componentes) constantes subitens 9.1.1 a 9.1.2.9 supra, com base em anlise consolidada das informaes apresentadas pelas IFES, destacando aspectos positivos e oportunidades de melhoria do sistema de rede de instituies federais de ensino superior no Pas;
9.5. determinar 6 SECEX que disponibilize, em sua pgina na Intranet, os dados informados por todas as IFES, como subsdio para os trabalhos de fiscalizao que vierem a ser realizados pelas demais Unidades Tcnicas do TCU em suas respectivas clientelas; 9.6 determinar Secretaria de Macroavaliao Governamental que, a partir do exerccio de 2007, passe a incluir no Relatrio anual das Contas do Governo a anlise setorial do desempenho das Universidades Federais quanto aos indicadores mencionados no subitem 9.1.2. deste Acrdo; 9.7 determinar ao grupo de contato constitudo em virtude do subitem 8.3 da Deciso n 408/2002TCU-Plenrio que, no prazo de 90 (noventa) dias, submeta ao Relator das Contas do Governo relativas ao exerccio de 2007 medidas concretas com vistas a evitar: 9.7.1. o descompasso entre a disponibilidade dos indicadores validados e a elaborao do Relatrio Anual das Contas do Governo; 9.7.2. a inconsistncia dos valores informados; 9.7.3. as distores na avaliao das atividades do ano civil em curso, quando ocorrerem paralisaes das atividades acadmicas.
(Acrdo 1043/2006 - Plenrio - Ata 26, Min. Rel. Guilherme Palmeira, TC-016.229/1999-1, Sesso 28/06/2006, DOU 30/06/2006). SOLICITAO. AUTORIZAO PARA PAGAMENTO DAS FATURAS DE EMPRESA PRIVADA CONCESSIONRIA DE SERVIO PBLICO ESSENCIAL SOB O REGIME DE MONOPLIO QUE SE ENCONTRAVA EM DBITO COM O INSS.
Ao esclarecer a solicitao da Secretaria de Controle Externo no Estado da Paraba o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio firmou o entendimento de que as empresas privadas concessionrias de servio pblico essencial sob o regime de monoplio, ainda que inadimplentes junto ao INSS e ao FGTS,
JURISPRUDNCIA
podero ser contratadas pela Administrao Pblica Federal, ou, se j prestados os servios, podero receber o respectivo pagamento, desde que conte com a autorizao prvia da autoridade mxima do rgo, acompanhada das devidas justificativas. Diante da hiptese acima, a Administrao deve informar o Instituto Nacional de Seguridade Social e a Caixa Econmica Federal a respeito dos fatos, a fim de que essas entidades exijam da contratada a regularizao de sua situao;
(Acrdo 1.105/2006, Plenrio, Ata 27, Rel. Min. Marcos Vilaa, TC 002.994/2004-8, Sesso 05/07/2006). AUDITORIA. RELATRIO DE LEVANTAMENTO REALIZADO NAS OBRAS RODOVIRIAS DA BR163/MS. IMPOSSIBILIDADE DE ADOO DE JUZO ARBITRAL EM CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio ratificou entendimento exarado na Deciso Plenria TCU n 286/93, no sentido de ser inadmissvel a adoo do juzo arbitral para a soluo de conflitos em contratos administrativos, por falta de expressa autorizao legal e por contrariedade a princpios bsicos de direito pblico (princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, princpio da vinculao ao instrumento convocatrio da licitao e respectiva proposta vencedora, entre outros). Refora esse entendimento o fato de que a Lei n 9.307/1996, que dispe de modo geral sobre a arbitragem, no supre a necessria autorizao legal especfica para que possa ser adotado o juzo arbitral nos contratos celebrados. Portanto, no havendo amparo legal para a previso do instituto da arbitragem, e tratandose de direitos patrimoniais indisponveis, no h como tolerar a manuteno de clusula que aponta o juzo arbitral como critrio de soluo de conflito nos contratos administrativos celebrados, sendo adequada a determinao de celebrao de termo aditivo para sua excluso.
(Acrdo 1.099/2006, Plenrio, Ata 27, Rel. Min. Augusto Nardes, TC 008.402/2005-4, Sesso 05/07/2006). REPRESENTAO. EXERCCIO ILEGAL DA ADVOCACIA POR PROCURADORES E ADVOGADOS DA UNIO.
ocupantes dos cargos de Procurador e Advogado da Unio viola o disposto nos arts. 28, I, da Lei Complementar n 73/93 (Lei Orgnica da AGU), 38, 1, I, da Medida Provisria n 2.229-43, de 6.9.2001, 117, inciso XVIII, da Lei n 8.112/92, e atenta contra os princpios da moralidade e da legalidade insculpidos no art. 37 da Constituio Federal. Em vista disso, determinou Advocacia-Geral da Unio e Procuradoria-Geral da Unio que apure os indcios de ilegalidade cometida por Procuradores Federais e Advogados da Unio, no exerccio da advocacia privada concomitante-mente com os cargos que ocupam nos Estados do Rio Grande do Norte e do Cear e que promova a abertura de sindicncias ou instaurao de processos administrativos disciplinares, conforme o caso. Determinou, ainda, o encaminhamento de comunicao Ordem do Advogados do Brasil - OAB, para que adote as providncias cabveis, em mbito nacional, nos termos do art. 70 da Lei n 8.906/94, caso se confirme a infrao disciplinar prevista no art. 34, inciso I, do aludido Estatuto.
(Acrdo 1.526/2006, Plenrio, Ata 34, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, TC 014.181/2006-5, Sesso 23/08/2006). REPRESENTAO. IMPOSSIBILIDADE DE EXIGNCIA DE AMOSTRAS OU PROTTIPOS DOS PRODUTOS NA MODALIDADE PREGO. EXIGNCIA DE AMOSTRA SOMENTE IMPOSTA AO LICITANTE PROVISORIAMENTE COLOCADO EM PRIMEIRO LUGAR NO CERTAME.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, ao examinar representao de sua unidade tcnica, manifestou o entendimento de que o exerccio de advocacia privada por servidores pblicos fede-rais
Face a denncia apresentada contra o Prego TJDFT n. 224/2005, realizado no Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios para aquisio e instalao de microcomputadores de mesa e estaes de desenvolvimento, entendeu o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio que caso a Administrao repute indispensvel exigir amostras ou prottipos dos produtos a serem licitados, utilize-se das modalidades de licitao previstas na Lei n 8.666/1993, uma vez que no h como impor, no prego, a exigncia de amostras, por ausncia de amparo legal e por no se coadunar tal exigncia com a agilidade que deve nortear a referida modalidade de licitao. Por fim, posicio-nou-se no sentido de que a exigncia de amostras ou prottipos utilizada nas modalidades de lici-tao previstas na Lei n 8.666/93 deve ser imposta somente ao licitante provisoriamente colocado em primeiro lugar no certame.
(Acrdo 1.598/2006, Plenrio, Ata 35, Rel. Min. Marcos Bemquerer, TC 006.984/2006-6, Sesso 30/08/2006).
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JURISPRUDNCIA APOSENTADORIA. PEDIDO DE CONVERSO EM PECNIA DO SALDO REMANESCENTE DE FRIAS NO USUFRUDAS EM ATIVIDADE. ACOMPANHAMENTO. 1 ESTGIO DE OUTORGA DO DIREITO DE EXPLORAO DE SATLITE BRASILEIRO DE TELECOMUNICAES. METODOLOGIA DE DETERMINAO DE PREOS MNIMOS PARA OUTORGA DE CONCESSO OU PERMISSO DE SERVIOS. DISPENSA EXCEPCIONAL DE CUMPRIMENTO DE PRAZO PARA ENCAMINHAMENTO DE ESTUDOS SOBRE A LICITAO. RECOMENDAO.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, ao apreciar a solicitao formulada por auditor aposentado, reconhece o direito de magistrados e de servidores pblicos converterem em pecnia o saldo remanescente de frias no gozadas, por necessidade do servio, em razo de supervenien-te aposentadoria, limitada a indenizao ao perodo mximo de acmulo de frias permitido por lei e observado o prazo prescricional de 05 (cinco) anos para o exerccio desse direito, a contar da data de publicao do ato de aposentao. Por fim, reconhece a legalidade do pagamento de inde-nizao em forma de pecnia ao interessado, relativa a frias no usufrudas por necessidade do servio, limitado ao mximo de 02 (dois) meses acumulados, observandose a proporcionalidade do perodo em que se deu a aposentadoria, em consonncia com o disposto ao art. 67, 1, da Lei Complementar n 35/79;
(Acrdo 1.594/2006, Plenrio, Ata 35, Rel. Min. Guilherme Palmeira, TC 008.369/2006-6, Sesso 30/08/2006). REPRESENTAO. RELAO DE PARENTESCO ENTRE MEMBRO DA COMISSO PERMANENTE DE LICITAO E PROPRIETRIO DE FIRMA PARTICIPANTE DE CERTAME NO RGO. IMPOSSIBILIDADE. AFRONTA LEI N 8.666/1993 E A PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio vem procedendo ao acompanhamento do primeiro estgio de outorga do direito de explorao de satlite brasileiro para transporte de sinais de telecomunicaes. Trata-se de estudo empregado pela Anatel para o estabelecimento de preo mni-mo pelo direito de explorao de satlite brasileiro. Devido a inconsistncias no estudo o TCU determinou a Anatel que formule, considerando prazo que no comprometa o direito de ocupa-o do espao orbital pelo Brasil, estudo alternativo de determinao desse preo mnimo, ado-tando metodologia consistente e vivel, considerando as limitaes de obteno de dados e as informaes existentes, Levando-se em conta a possibilidade de perda do direito de ocupao de espao orbital pelo pas, em carter excepcional, o prazo de encaminhamento de documentao relativa ao primeiro estgio da licitao, previsto no inciso I do art. 8 da IN/TCU n 27/1998, no precisar ser cum-prido, com vistas agilizao do processo, devendo a documentao ser encaminhada ao TCU em at cinco dias aps a publicao do edital de licitao.
(Acrdo 1.744/2006, Plenrio, Ata 38, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, TC 016.961/2005-7, Sesso 20/09/2006). REPRESENTAO. IMPOSSIBILIDADE JURDICA DE NEGAR APOSENTADORIA A PARLAMENTAR EM RAZO DE PERDA DE SEU MANDATO OU RENNCIA, EM DECORRNCIA DE PROCESSO DE INVESTIGAO DE QUEBRA DE DECORO PARLAMENTAR.
Ao examinar expediente encaminhado a este Tribunal pela Procuradoria da Repblica no Estado do Rio de Janeiro acerca de irregularidade na existncia de parentesco entre membro da Co-misso Permanente de Licitao - CPL e scio de empresa licitante, posicionou-se o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio pela caracterizao de afronta Lei n 8.666/93 e aos princpios da moralidade e impessoalidade que delimitam a administrao pblica. Entendeu aquele Colegiado que mesmo que a Lei n. 8.666/93 no possua dispositivo vedando expressamente a participao de parentes em licitaes em que o servidor atue na CPL foi cristalina a inteno do legislador, com as disposies do art. 9 da Lei de Licitaes, em vedar a prtica de conflito de interesses nos certa-mes da Administrao.
(Acrdo 1.632/2006, Plenrio, Ata 36, Rel. Min. Marcos Bemqurer, TC 015.709/2004-3, Sesso 05/09/2006).
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, face a representao formulada pelo Procurador-Geral junto ao TCU, acerca de possveis irregularidades na concesso de aposentadorias custa da Unio a parlamentares cassados que praticaram atos incompatveis com a tica e a moralidade p-blicas, entendeu inexistir previso constitucional ou legal para fundamentar a negativa de conces-so de aposentadoria a parlamentares cassados ou que
JURISPRUDNCIA
tenham renunciado em razo de processo de investigao de quebra de decoro parlamentar. Tal posicionamento decorre do fato de que a nica pena prevista para a quebra de decoro parlamentar est prevista no texto constitucional e resume-se perda do mandato (inciso II do art. 55 da Constituio Federal). Desta forma, enten-de-se no ser possvel anular as aposentadorias concedidas a parlamentares nessas circunstncias, pois no haveria falar em vcio do ato de concesso de aposentadoria.
(Acrdo 1.789/2006, Plenrio, Ata 39, Rel. Min. Benjamin Zymler, TC 017.939/2005-0, Sesso 27/09/2006).
RELATRIO DE AUDITORIA. PESSOAL. POSSIBILIDADE DE RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIES PREVIDENCIRIAS POSTERIORMENTE AO PERODO DO EXERCCIO DA ATIVIDADE RURAL, DE FORMA INDENIZADA.
Ao analisar a legalidade dos atos de admisso e de concesso cadastrados no sistema Sisac da Cmara dos Deputados, o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio firmou entendimento de que possvel a contagem recproca de tempo de servio rural, para fins de aposentadoria estatutria, ainda que anterior Lei 8.213/91, mediante comprovao do recolhimento das contribuies previdencirias, poca da realizao da atividade rural ou, mesmo a posteriori, de forma indenizada, nos termos do art. 96, inciso IV , da Lei 8.213/91 c/c com o art. 45, 3 e 4, da Lei 8.212/91.
(Acrdo 1.893/2006, Plenrio, Ata 41, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, TC 13.835/1999-8, Sesso 11/10/2006). PROCESSUAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DE PARECERISTA.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio ao analisar recursos de reconsiderao interpostos contra o Acrdo n 1.715/2004-P, em consonncia com a jurisprudncia desta Corte de Contas, manteve o entendimento de que a responsabilidade dos recorrentes, na condio de pareceristas, somente poderia ser afastada, se seus pareceres estivessem devidamente fundamentados, se defendessem tese aceitvel e se estivessem alicerados em lio de doutrina ou de jurisprudncia. No caso concreto, verificou-se o no atendimento a tais requisitos, motivo pelo qual foi mantida a responsabilidade, uma vez que o parecer do profissional foi de fundamental importncia para embasar o posicionamento adotado pelas instncias decisrias.
(Acrdo 1.923/2006, Plenrio, Ata 42, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, TC 12.988/2003-6, Sesso 18/10/2006).
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JURISPRUDNCIA AUDITORIA. PUBLICIDADE E PROPAGANDA EM RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. COMPETNCIA DO TCU PARA NEGAR EFICCIA DE ATO NORMATIVO.
Ao consolidar as auditorias realizadas no segundo semestre de 2005, em dezessete rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, para verificar a legalidade das licitaes e contratos de prestao de servios de propaganda e publicidade, relativos ao perodo de 2001 a 2005, o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio considerou ilegal o Decreto 4.563/2002, por introduzir referncias no previstas no texto da Lei n 4.680/65, que disciplina a forma de remunerao das agncias de publicidade. O referido decreto transferiu ao Conselho Executivo das Normas-Padro - Cenp a prerrogativa de fixar os descontos concedidos s agncias de publicidade, tornou de obedincia obrigatria s Normas-Padro institudas pelo Cenp e atrelou a remunerao pelos servios de criao da agncia ao desconto-padro, fixado por esse mesmo Conselho. O Tribunal orientou os rgos e as entidades integrantes do Sistema de Comunicao de Governo do Poder Executivo Federal Sicom, que observem os ditames da Lei 8.666/1993 e os estritos termos da Lei 4.680/1965 com vistas a fixar a remunerao devida s agncias de propaganda. Os atos doravante praticados com base no Decreto 4.563/2002, por conseqncia, sero considerados como irregulares por esta Corte e implicaro a responsabilizao pessoal dos agentes que lhes derem causa.
(Acrdo 2.062/2006, Plenrio, Ata 45, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, TC 019.444/2005-2, Sesso 08/11/2006). CONSULTA. POSSIBILIDADE DE APLICAO EM RODOVIAS ESTADUAIS DE RECEITAS ORIUNDAS DA COBRANA DE PEDGIO EM RODOVIA FEDERAL. LEI N 9.277/1996.
9.1.1. as disposies do art. 3, 2, da Lei 9.277/1996 aplicam-se exclusivamente destinao das receitas obtidas em rodovias e portos federais explorados diretamente pelo ente delegatrio, visto que a utilizao das receitas advindas da explorao indireta por meio de concesso deve ser regida pela legislao especfica, como estabelecido no art. 4 do mencionado diploma legal; 9.1.2. a totalidade da receita auferida na forma especificada no art. 3, 1, da Lei 9.277/1996 mediante a explorao direta da rodovia ou do porto pelo ente delegatrio deve ser aplicada exclusivamente nas aes constantes do rol apresentado no art. 3, 2, da Lei 9.277/1996; 9.1.3. por imposio do art. 3, 2, da Lei 9.277/1996, a receita auferida em decorrncia da explorao direta da rodovia ou do porto deve ser ajustada na exata medida para cumprir as aes arroladas no mencionado dispositivo legal nos nveis de qualidade e quantidades fixados no convnio de delegao, devendo ser readequados os valores cobrados na forma do art. 3, 1, da Lei 9.277/1996 sempre que a receita gerada vier a superar o quantitativo necessrio e suficiente para suprir as finalidades previstas no aludido 2; 9.1.4. a receita obtida pela explorao direta da rodovia federal delegada pelo ente delegatrio pode ser destinada para a realizao de obras complementares em trechos rodovirios estaduais que do acesso rodovia federal delegada, nos termos do 2 do art. 3 da Lei 9.277/1996, desde que tal possibilidade esteja prevista no convnio; 9.1.5. as restries previstas no art. 1 do Decreto 5.621/2005 no se aplicam aos trechos rodovirios que do acesso rodovia federal delegada previstos no 2 do art. 3 da Lei 9.277/1996;
O Tribunal respondendo consulta formulada pelo Ministro de Estado dos Transportes, a respeito da aplicao, em rodovias estaduais, de receitas oriundas da cobrana de pedgio em rodovia federal delegada com base na Lei n 9.277/1996, esclarece que:
JURISPRUDNCIA
9.1.6. acerca das condies e limites da aplicao da receita auferida na forma do 1 do art. 3 da Lei 9.277/1996, a identificao dos trechos rodovirios que do acesso rodovia federal delegada deve ser realizada caso a caso, com base na configurao rodoviria da regio; 9.1.7. os investimentos realizados pelo ente delegatrio no bem federal delegado no sero objeto de ressarcimento pela Unio mediante a utilizao das receitas obtidas na forma especificada no art. 3, 1, da Lei 9.277/1996, salvo se houver expressa previso do convnio de delegao e desde que o ressarcimento seja limitado a despesas vinculadas s hipteses de aplicao de receita arroladas no art. 3, 2, da Lei 9.277/1996;
(Acrdo 2.198/2006, Plenrio, Ata 47, Rel. Min. Augusto Nardes, TC 19.521/2006-1, Sesso 22/11/2006). REPRESENTAO. CONCESSO DE PATROCNIO POR RGO E ENTIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL.
Ainda nesse sentido, exclua a intermediao das agncias de propaganda nos repasses alusivos a aes de patrocnio, os quais devem ser realizados, diretamente aos beneficirios, pelos rgos e pelas entidades concedentes, podendo aquelas agncias ser contratadas apenas como consultorias especializadas, sendo remuneradas to-somente pelas horas de consultoria efetivamente prestadas, at que a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica normatize os editais de licitao e os contratos nessa rea, em cumprimento ao subitem 9.1.3 do Acrdo n 2.062/2006 Plenrio.
(Acrdo 2.277/2006, Plenrio, Ata 48, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, TC 012.168/2005-6, Sesso 29/11/2006). REPRESENTAO. LICENA DE USO E ATUALIZAO DE SOFTWARES DA MICROSOFT. CONTRATAO EM CONJUNTO COM PRESTAO DE SERVIO TCNICOS. INDICAO DE MARCA.
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio ao analisar representao formulada pelo Deputado Federal Luiz Carlos Hauly, acerca de suposto desvio de finalidade na aplicao de recursos pblicos em decorrncia do patrocnio da Conferncia Nacional Terra e gua, realizada de 22 a 25/11/2004, em Braslia/DF, concedido pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, deliberou que nos contratos de patrocnio em andamento e naqueles que vierem a ser concedidos pela Empresa, desenvolva procedimentos minuciosos de forma a obter os documentos comprobatrios acerca do emprego dos recursos pblicos pelo patrocinado, e realize a verificao dos resultados obtidos pela empresa por meio da avaliao global de sua poltica de patrocnio, mediante pesquisas que ponderem o retorno e a aceitao do pblico em relao aos patrocnios concedidos.
Ao analisar Representao formulada pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio para verificar a regularidade dos procedimentos relativo contratao de licena de uso e de atualizao de softwares da Microsoft, o Plenrio do Tribunal reiterou o entendimento de que a indicao de marca na especificao de produtos de informtica pode ser aceita frente ao princpio da padronizao previsto no art. 15, inciso I, da Lei 8.666/93, desde que a deciso administrativa que venha a identificar o produto pela sua marca seja circunstanciadamente motivada e demonstre ser essa a opo, em termos tcnicos e econmicos, mais vantajosa para a administrao. A contratao para a prestao de servios tcnicos de informtica para o ambiente Microsoft (assistncia tcnica, treinamento e certificao, suporte tcnico e consultoria), em conformidade com o que dispem os arts. 3, caput e inciso I do 1, e 23, 1 e 2, da Lei n 8.666/1993 e jurisprudncia desta Corte, deve ser processada mediante licitao distinta da utilizada para a aquisio das licenas de software.
(Acrdo 2.376/2006, Plenrio, Ata 49, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaa, TC 014.898/2004-4, Sesso 06/12/2006).
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ndice ndice
ndice de Assunto A
Ao civil pblica Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao DIAS, Cludia Revista 107/2006, 37 Ao Rescisria A Correio no Tribunal de Contas da Unio PEREIRA, Carlos Eduardo de Queiroz Revista 107/2006, 11 Acesso informao Disponibilidade e uso de informaes para controle social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife FALK, James Anthony WOLMER, Luiz Geraldo Santos Revista 107/2006, 83 Administrao pblica federal Acrdo 2.062/2006 Plenrio Auditoria. Publicidade e propaganda em rgos e entidades da administrao pblica federal. Competncia do tcu para negar eccia de ato normativo. Revista 107/2006, 120 Acrdo 2.277/2006 Plenrio Representao. Concesso de patrocnio por rgo e entidade da administrao pblica federal. Revista 107/2006, 121 Advocacia-Geral da Unio (AGU) Acrdo 805/2006 Plenrio Embargos de declarao. Desvinculao do TCU ao parecer da AGU, raticado pela Presidncia da Repblica. Independncia das instncias. Desvinculao doTCU a deciso judicial proferida em outro caso concreto.Ausncia de omisso, contradio ou obscuridade. Negado Revista 107/2006, 113 Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) Acrdo 1.744/2006 Plenrio Acompanhamento. 1 estgio de outorga do direito de explorao de satlite brasileiro de telecomunicaes. Metodologia de determinao de preos mnimos para outorga de concesso ou permisso de servios. Dispensa excepcional de cumpri-mento de prazo para encaminhamento de estudos sobre a licitao. Recomendao. Revista 107/2006, 118 Agncia Reguladora Acrdo 969/2006 Plenrio Pedido de reexame. Processo seletivo para contratao de pessoal por agncias reguladoras. Inexistncia de irregularidades capazes de determinar a anulao do procedimento. Fixao de critrios claros, objetivos e previamente denidos para avaliao de habilidades. Provimento. Revista 107/2006, 114 Aposentadoria Acrdo 565/2006 Plenrio Representao.Aplicao imediata do disposto no art. 40, 21, da Constituio Federal. Contribuio social do benecirio portador de doena especicada em lei. Incidncia sobre penso e aposentadoria que supere o dobro do benefcio mximo. Procedncia. Revista 107/2006, 113 Acrdo 1.594/2006 Plenrio Aposentadoria. Pedido de converso em pecnia do saldo remanescente de frias no usufrudas em atividade. Revista 107/2006, 118 Aposentadoria - Apreciao - Tribunal de Contas As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7
NDICE
Aposentadoria - Concesso As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Acrdo 1.789/2006 Plenrio Representao. Impossibilidade jurdica de negar aposentadoria a parlamentar em razo de perda de seu mandato ou renn-cia, em decorrncia de processo de investigao de quebra de decoro parlamentar. Revista 107/2006, 118 Arbitragem Acrdo 1.099/2006, Plenrio Auditoria. Relatrio de levantamento realizado nas obras rodovirias da br-163/ms. Impossibilidade de adoo de juzo arbi-tral em contratos administrativos. Revista 107/2006, 117 Atestado de capacidade tcnica Acrdo 492/2006 Plenrio Representao. Licitao. Exigncia de atestado de capacidade tcnica em nome do prossional. Quantitativos mnimos para comprovao de capacitao tcnico-prossional. Possibilidade. Contratao, mediante modalidade de prego, de servios de consultoria na rea de planejamento estratgico. Ilegalidade. Anulao do certame. Procedncia parcial. Revista 107/2006, 112 Ato concessrio As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Auditoria operacional Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho Revista 107/2006, 48
Concurso Pblico Acrdo 969/2006 Plenrio Pedido de reexame. Processo seletivo para contratao de pessoal por agncias reguladoras. Inexistncia de irregularidades capazes de determinar a anulao do procedimento. Fixao de critrios claros, objetivos e previamente denidos para avaliao de habilidades. Provimento Revista 107/2006, 114 Conselho de Sade Disponibilidade e uso de informaes para controle social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife FALK, James Anthony WOLMER, Luiz Geraldo Santos Revista 107/2006, 83 Conselho Municipal de Sade Disponibilidade e uso de informaes para controle social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife FALK, James Anthony WOLMER, Luiz Geraldo Santos Revista 107/2006, 83 Consultoria - Contrato Acrdo 492/2006 Plenrio Representao. Licitao. Exigncia de atestado de capacidade tcnica em nome do prossional. Quantitativos mnimos para comprovao de capacitao tcnico-prossional. Possibilidade. Contratao, mediante modalidade de prego, de servios de consultoria na rea de planejamento estratgico. Ilegalidade. Anulao do certame. Procedncia parcial. Revista 107/2006, 112 Contabilidade pblica As distores na estimativa dos investimentos pblicos decorrentes dos critrios de contabilidade dos governos GOBETTI, Srgio Wulff Revista 107/2006, 101 Contraditrio As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Contratao de obras e servios A contratao de obras e servios de engenharia por meio de prego NASCIMENTO, Lafaiete Luiz do Revista 107/2006, 69
C
Comisso Permanente de Licitao Acrdo 1.632/2006 Plenrio Representao. Relao de parentesco entre membro da comisso permanente de licitao e proprietrio de rma participan-te de certame no rgo. Impossibilidade.Afronta lei n. 8.666/1993 e a princpios da administrao pblica. Revista 107/2006, 118
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NDICE
Contrato - Patrocnio Acrdo 2.277/2006 Plenrio Representao. Concesso de patrocnio por rgo e entidade da administrao pblica federal. Revista 107/2006, 121 Contrato administrativo Acrdo 1.099/2006, Plenrio Auditoria. Relatrio de levantamento realizado nas obras rodovirias da br-163/ms. Impossibilidade de adoo de juzo arbi-tral em contratos administrativos. Revista 107/2006, 117 Contribuio previdenciria - atividade rural Acrdo 1.893/2006 Plenrio Relatrio de auditoria. Pessoal. Possibilidade de recolhimento das contribuies previdencirias posteriormente ao perodo do exerccio da atividade rural, de forma indenizada. Revista 107/2006, 119 Contribuio social Acrdo 565/2006 Plenrio Representao.Aplicao imediata do disposto no art. 40, 21, da Constituio Federal. Contribuio social do benecirio portador de doena especicada em lei. Incidncia sobre penso e aposentadoria que supere o dobro do benefcio mximo. Procedncia. Revista 107/2006, 113 Controle de avaliao de qualidade Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao DIAS, Cludia Revista 107/2006, 37 Controle externo Parcerias Pblico-privadas: o Controle Externo atuando em crticas e polmicas fronteiras SANTOS, Luis Wagner Mazzaro Almeida Revista 107/2006, 75 Controle social Controle Externo e combate ao nepotismo ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de Revista 107/2006, 19 Disponibilidade e uso de informaes para controle social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife FALK, James Anthony WOLMER, Luiz Geraldo Santos Revista 107/2006, 83
Convnio Acrdo 522/2006 Plenrio Representao. Celebrao de convnio entre orgos/entidades pblicas, inclusive de esferas diferentes de governo. Possibilidade. Observncia da legislao federal incidente sobre a matria quando um dos convenentes for entidade/rgo federal. Revista 107/2006, 112 Correio - Definio A Correio no Tribunal de Contas da Unio PEREIRA, Carlos Eduardo de Queiroz Revista 107/2006, 11
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Dados - Fonte Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho Revista 107/2006, 48 Dclarao de adequao e compatibilidade Responsabilidade scal: adequao oramentria e nanceira da despesa. ARAJO, Clzia Freitas dos Santos CAMPELLO, Cibele Sebba Gontijo Revista 107/2006, 27 Decadncia As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Decurso de prazo As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Despesa pblica Responsabilidade scal: adequao oramentria e nanceira da despesa. ARAJO, Clzia Freitas dos Santos CAMPELLO, Cibele Sebba Gontijo Revista 107/2006, 27
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Educao - Despesa As despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino JNIOR, Flvio Corra de Toledo Revista 107/2006, 64 Embargos de Declarao Acrdo 805/2006 Plenrio Embargos de declarao. Desvinculao do TCU ao parecer da AGU, raticado pela Presidncia da Repblica. Independncia das instncias. Desvinculao doTCU a deciso judicial proferida em outro caso concreto.Ausncia de omisso, contradio ou obscuridade. Negado Revista 107/2006, 113 Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) Acrdo 2.277/2006 Plenrio Representao. Concesso de patrocnio por rgo e entidade da administrao pblica federal. Revista 107/2006, 121 Ensino fundamental - Despesa As despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino JNIOR, Flvio Corra de Toledo Revista 107/2006, 64 Execuo oramentria As distores na estimativa dos investimentos pblicos decorrentes dos critrios de contabilidade dos governos GOBETTI, Srgio Wulff Revista 107/2006, 101 Exerccio profissional - Ilegalidade Acrdo 1.526/2006 Plenrio Representao. Exerccio ilegal da advocacia por procuradores e advogados da unio. Revista 107/2006, 117
Finanas pblicas As distores na estimativa dos investimentos pblicos decorrentes dos critrios de contabilidade dos governos GOBETTI, Srgio Wulff Revista 107/2006, 101 Funo Comissionada - Transformao - Cargo Efetivo - Ilegalidade Controle Externo e combate ao nepotismo ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de Revista 107/2006, 19 Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) Acrdo 1.105/2006 Plenrio Solicitao.Autorizao para pagamento das faturas de empresa privada concessionria de servio pblico essencial sob o regime de monoplio que se encontrava em dbito com o INSS. Revista 107/2006, 116
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Gasto educacional As despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino JNIOR, Flvio Corra de Toledo Revista 107/2006, 64 Gasto pblico As distores na estimativa dos investimentos pblicos decorrentes dos critrios de contabilidade dos governos GOBETTI, Srgio Wulff Revista 107/2006, 101 Gesto pblica Parcerias Pblico-privadas: o Controle Externo atuando em crticas e polmicas fronteiras SANTOS, Luis Wagner Mazzaro Almeida Revista 107/2006, 75 Governo eletrnico - Auditoria - Avaliao Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao DIAS, Cludia Revista 107/2006, 37 Gratificao Adicional por Tempo de Servio Acrdo 44/2006 Plenrio Consulta. Possibilidade de cmputo de tempo de servio na esfera estadual para ns de concesso de graticao adicional e licenaprmio na esfera federal.Validade apenas para o servidor regido pela Lei n 1.711/52. Revista 107/2006, 110
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Frias Acrdo 1.594/2006 Plenrio Aposentadoria. Pedido de converso em pecnia do saldo remanescente de frias no usufrudas em atividade. Revista 107/2006, 118
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Gratificao de raios x Acrdo 763/2006 Plenrio Pessoal. Incidente de uniformizao de jurisprudncia. Possibilidade de incorporao de graticao de raios x. Revista 107/2006, 113 Guia de orientao aos conselheiros do FUNDEF - Tribunal de Contas do Estado de So Paulo As despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino JNIOR, Flvio Corra de Toledo Revista 107/2006, 64
Investimento pblico As distores na estimativa dos investimentos pblicos decorrentes dos critrios de contabilidade dos governos GOBETTI, Srgio Wulff Revista 107/2006, 101
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Jurisprudncia Acrdo 763/2006 Plenrio Pessoal. Incidente de uniformizao de jurisprudncia. Possibilidade de incorporao de graticao de raios x. Revista 107/2006, 113
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Indicador de desempenho Acrdo 1.043/2006 Plenrio Auditoria. Instituies federais de ensino superior. Indicadores de desempenho.Aprimoramento. Relatrio anual das contas do governo.Anlise setorial. Incluso a critrio do relator.Arquivamento. Revista 107/2006, 114 Informtica Acrdo 2.376/2006 Plenrio Representao. Licena de uso e atualizao de softwares da microsoft. Contratao em conjunto com prestao de servio tcnicos. Indicao de marca. Revista 107/2006, 121 Inspeo - Definio A Correio no Tribunal de Contas da Unio PEREIRA, Carlos Eduardo de Queiroz Revista 107/2006, 11 Instituio Federal de Ensino Superior (IFES) Acrdo 1.043/2006 Plenrio Auditoria. Instituies federais de ensino superior. Indicadores de desempenho.Aprimoramento. Relatrio anual das contas do governo.Anlise setorial. Incluso a critrio do relator.Arquivamento. Revista 107/2006, 114 Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS) Acrdo 1.105/2006 Plenrio Solicitao.Autorizao para pagamento das faturas de empresa privada concessionria de servio pblico essencial sob o regime de monoplio que se encontrava em dbito com o INSS. Revista 107/2006, 116
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Lei de Diretrizes Oramentrias Responsabilidade scal: adequao oramentria e nanceira da despesa. ARAJO, Clzia Freitas dos Santos CAMPELLO, Cibele Sebba Gontijo Revista 107/2006, 27 Lei de Responsabilidade Fiscal Responsabilidade scal: adequao oramentria e nanceira da despesa. ARAJO, Clzia Freitas dos Santos CAMPELLO, Cibele Sebba Gontijo Revista 107/2006, 27 Acrdo 1.037/2006 Plenrio Consulta.Transferncia voluntria de recursos. Lei de responsabilidade scal. Posicionamento acerca do real alcance da expresso assistncia social inserida nas disposies do art. 25, 3, da Lei Complementar n 101/2000, relativamente s aes de qualicao social e prossional, seguro-desemprego e intermediao de mo-de-obra. Revista 107/2006, 114 Licena de uso - softwares Acrdo 2.376/2006 Plenrio Representao. Licena de uso e atualizao de softwares da microsoft. Contratao em conjunto com prestao de servio tcnicos. Indicao de marca. Revista 107/2006, 121
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Licena-prmio Acrdo 44/2006 Plenrio Consulta. Possibilidade de cmputo de tempo de servio na esfera estadual para ns de concesso de graticao adicional e licenaprmio na esfera federal.Validade apenas para o servidor regido pela Lei n 1.711/52. Revista 107/2006, 110 Licitao Acrdo 108/2006 Plenrio Auditoria. Complementao da infra-estrutura geral do Centro de Lanamento de Alcntara na Regio Nordeste. Inviabilidade legal de realizao de licitao para contratao de uma nica empresa para a realizao das obras voltadas complementao da infra-estrutura do Centro de Lanamento de Alcntara. Possibilidade de soluo alternativa: constituio de grupos licitatrios ans parcelamento do objeto em blocos ou lotes. Revista 107/2006, 111 Acrdo 290/2006 Plenrio Embargos de declarao. Reticao de item do acrdo recorrido. Esclarecimentos acerca da vedao de xao de preo mnimo em procedimento licitatrio e da possibilidade de prexao salarial em edital. Revista 107/2006, 111 Acrdo 492/2006 Plenrio Representao. Licitao. Exigncia de atestado de capacidade tcnica em nome do prossional. Quantitativos mnimos para comprovao de capacitao tcnico-prossional. Possibilidade. Contratao, mediante modalidade de prego, de servios de consultoria na rea de planejamento estratgico. Ilegalidade. Anulao do certame. Procedncia parcial. Revista 107/2006, 112 Acrdo 715/2006 Plenrio Pedidos de reexame. PNAE.Ausncia de publicao de aviso de licitao em jornal de grande circulao. Conduta orientada pelo executivo local. Excluso da responsabilidade do ex-presidente da CPL em face do caso concreto. Provimento do recurso de ex-presidente da CPL. Co-responsabilidade do ex-prefeito que autoriza, homologa ou assina atos impugnados. Negado provimento ao recurso do ex-prefeito. Revista 107/2006, 113
Acrdo 1.744/2006 Plenrio Acompanhamento. 1 estgio de outorga do direito de explorao de satlite brasileiro de telecomunicaes. Metodologia de determinao de preos mnimos para outorga de concesso ou permisso de servios. Dispensa excepcional de cumpri-mento de prazo para encaminhamento de estudos sobre a licitao. Recomendao. Revista 107/2006, 118 Licitao - Divulgao Acrdo 715/2006 Plenrio Pedidos de reexame. PNAE.Ausncia de publicao de aviso de licitao em jornal de grande circulao. Conduta orientada pelo executivo local. Excluso da responsabilidade do ex-presidente da CPL em face do caso concreto. Provimento do recurso de ex-presidente da CPL. Co-responsabilidade do ex-prefeito que autoriza, homologa ou assina atos impugnados. Negado provimento ao recurso do ex-prefeito. Revista 107/2006, 113 Licitao - Irregularidade Acrdo 1.632/2006 Plenrio Representao. Relao de parentesco entre membro da comisso permanente de licitao e proprietrio de rma participan-te de certame no rgo. Impossibilidade.Afronta lei n. 8.666/1993 e a princpios da administrao pblica. Revista 107/2006, 118
M
Modelo de avaliao do Governo Eletrnico Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao DIAS, Cludia Revista 107/2006, 37 Modelo operacional Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho Revista 107/2006, 48
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Nepotismo Controle Externo e combate ao nepotismo ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de Revista 107/2006, 19
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Obras pblicas A contratao de obras e servios de engenharia por meio de prego NASCIMENTO, Lafaiete Luiz do Revista 107/2006, 69 Acrdo 108/2006 Plenrio Auditoria. Complementao da infra-estrutura geral do Centro de Lanamento de Alcntara na Regio Nordeste. Inviabilidade legal de realizao de licitao para contratao de uma nica empresa para a realizao das obras voltadas complementao da infra-estrutura do Centro de Lanamento de Alcntara. Possibilidade de soluo alternativa: constituio de grupos licitatrios ans parcelamento do objeto em blocos ou lotes. Revista 107/2006, 111 Acrdo 1.099/2006, Plenrio Auditoria. Relatrio de levantamento realizado nas obras rodovirias da br-163/ms. Impossibilidade de adoo de juzo arbi-tral em contratos administrativos. Revista 107/2006, 117 Obras pblicas - Fiscalizao Possibilidades de atuao do Poder Legislativo frente questo das obras inacabadas RIBEIRO, Renato Jorge Brown Revista 107/2006, 95 Acrdo 81/2006 Plenrio Acompanhamento. Obras e aes preparativas aos Jogos Pan-americanos de 2007, no exerccio de 2005. Dvidas acerca da adequao do valor pago pelo direito de concesso de uso real das instalaes da Vila Pan-americana.Acompanhamento da evoluo das obras.Atraso crtico da obra do complexo esportivo do autdromo. Determinaes. Recomendaes. Revista 107/2006, 110 Obras pblicas - Irregularidade Possibilidades de atuao do Poder Legislativo frente questo das obras inacabadas RIBEIRO, Renato Jorge Brown Revista 107/2006, 95 Ordenador de despesa Responsabilidade scal: adequao oramentria e nanceira da despesa. ARAJO, Clzia Freitas dos Santos CAMPELLO, Cibele Sebba Gontijo Revista 107/2006, 27
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Parceria pblico-privada Parcerias Pblico-privadas: o Controle Externo atuando em crticas e polmicas fronteiras SANTOS, Luis Wagner Mazzaro Almeida Revista 107/2006, 75 Pedgio - Tarifa Acrdo 2.198/2006 Plenrio Consulta. Possibilidade de aplicao em rodovias estaduais de receitas oriundas da cobrana de pedgio em rodovia federal. Lei n 9.277/1996. Revista 107/2006, 120 Penso - Apreciao - Tribunal de Contas As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Penso - Concesso As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Penso civil Acrdo 565/2006 Plenrio Representao.Aplicao imediata do disposto no art. 40, 21, da Constituio Federal. Contribuio social do benecirio portador de doena especicada em lei. Incidncia sobre penso e aposentadoria que supere o dobro do benefcio mximo. Procedncia. Revista 107/2006, 113 Plotagem de grficos Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho Revista 107/2006, 48 Poder hierrquico A Correio no Tribunal de Contas da Unio PEREIRA, Carlos Eduardo de Queiroz Revista 107/2006, 11 Poder Legislativo Possibilidades de atuao do Poder Legislativo frente questo das obras inacabadas RIBEIRO, Renato Jorge Brown Revista 107/2006, 95
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Preo mnimo Acrdo 290/2006 Plenrio Embargos de declarao. Reticao de item do acrdo recorrido. Esclarecimentos acerca da vedao de xao de preo mnimo em procedimento licitatrio e da possibilidade de prexao salarial em edital. Revista 107/2006, 111 Prego A contratao de obras e servios de engenharia por meio de prego NASCIMENTO, Lafaiete Luiz do Revista 107/2006, 69 Acrdo 492/2006 Plenrio Representao. Licitao. Exigncia de atestado de capacidade tcnica em nome do prossional. Quantitativos mnimos para comprovao de capacitao tcnico-prossional. Possibilidade. Contratao, mediante modalidade de prego, de servios de consultoria na rea de planejamento estratgico. Ilegalidade. Anulao do certame. Procedncia parcial. Revista 107/2006, 112 Acrdo 1.598/2006 Plenrio Representao. Impossibilidade de exigncia de amostras ou prottipos dos produtos na modalidade prego. Exigncia de amostra somente imposta ao licitante provisoriamente colocado em primeiro lugar no certame. Revista 107/2006, 117 Prego eletrnico A contratao de obras e servios de engenharia por meio de prego NASCIMENTO, Lafaiete Luiz do Revista 107/2006, 69 Prestao de servio Acrdo 2.376/2006 Plenrio Representao. Licena de uso e atualizao de softwares da microsoft. Contratao em conjunto com prestao de servio tcnicos. Indicao de marca. Revista 107/2006, 121 Programa Governo Eletrnico (Programa E-gov) Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao DIAS, Cludia Revista 107/2006, 37
Publicidade e propaganda Acrdo 2.062/2006 Plenrio Auditoria. Publicidade e propaganda em rgos e entidades da administrao pblica federal. Competncia do tcu para negar eccia de ato normativo. Revista 107/2006, 120
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Quintos Acrdo 14/2006 Plenrio Projeto de revogao do Enunciado n 243 da Smula de Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio.Aprovao. Revista 107/2006, 110
R
Reforma - Apreciao - Tribunal de Contas As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Reforma - Concesso As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo GALLOTTI, Luiz Octavio Revista 107/2006, 7 Responsabilidade civil - parecer Acrdo 1.923/2006 Plenrio Processual. Responsabilidade civil de parecerista. Revista 107/2006, 119 Reviso analtica Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho Revista 107/2006, 48 Rodovia federal Acrdo 2.198/2006 Plenrio Consulta. Possibilidade de aplicao em rodovias estaduais de receitas oriundas da cobrana de pedgio em rodovia federal. Lei n 9.277/1996. Revista 107/2006, 120
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S
Sade Disponibilidade e uso de informaes para controle social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife FALK, James Anthony WOLMER, Luiz Geraldo Santos Revista 107/2006, 83 Servio pblico eletrnico Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao DIAS, Cludia Revista 107/2006, 37 Servio tcnico Acrdo 2.376/2006 Plenrio Representao. Licena de uso e atualizao de softwares da microsoft. Contratao em conjunto com prestao de servio tcnicos. Indicao de marca. Revista 107/2006, 121 Sistema nico de Sade (SUS) Disponibilidade e uso de informaes para controle social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife FALK, James Anthony WOLMER, Luiz Geraldo Santos Revista 107/2006, 83
TCU - Corregedoria - Competncia A Correio no Tribunal de Contas da Unio PEREIRA, Carlos Eduardo de Queiroz Revista 107/2006, 11 Telecomunicao Acrdo 1.744/2006 Plenrio Acompanhamento. 1 estgio de outorga do direito de explorao de satlite brasileiro de telecomunicaes. Metodologia de determinao de preos mnimos para outorga de concesso ou permisso de servios. Dispensa excepcional de cumpri-mento de prazo para encaminhamento de estudos sobre a licitao. Recomendao. Revista 107/2006, 118 Tempo de servio Acrdo 44/2006 Plenrio Consulta. Possibilidade de cmputo de tempo de servio na esfera estadual para ns de concesso de graticao adicional e licenaprmio na esfera federal.Validade apenas para o servidor regido pela Lei n 1.711/52. Revista 107/2006, 110 Transferncias Voluntrias Acrdo 1.037/2006 Plenrio Consulta.Transferncia voluntria de recursos. Lei de responsabilidade scal. Posicionamento acerca do real alcance da expresso assistncia social inserida nas disposies do art. 25, 3, da Lei Complementar n 101/2000, relativamente s aes de qualicao social e prossional, seguro-desemprego e intermediao de mo-de-obra. Revista 107/2006, 114 Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT) Acrdo 1.598/2006 Plenrio Representao. Impossibilidade de exigncia de amostras ou prottipos dos produtos na modalidade prego. Exigncia de amostra somente imposta ao licitante provisoriamente colocado em primeiro lugar no certame. Revista 107/2006, 117
T
TCU - Acompanhamento Acrdo 81/2006 Plenrio Acompanhamento. Obras e aes preparativas aos Jogos Pan-americanos de 2007, no exerccio de 2005. Dvidas acerca da adequao do valor pago pelo direito de concesso de uso real das instalaes da Vila Pan-americana.Acompanhamento da evoluo das obras.Atraso crtico da obra do complexo esportivo do autdromo. Determinaes. Recomendaes. Revista 107/2006, 110 TCU - Auditoria Acrdo 108/2006 Plenrio Auditoria. Complementao da infra-estrutura geral do Centro de Lanamento de Alcntara na Regio Nordeste. Inviabilidade legal de realizao de licitao para contratao de uma nica empresa para a realizao das obras voltadas complementao da infra-estrutura do Centro de Lanamento de Alcntara. Possibilidade de soluo alternativa: constituio de grupos licitatrios ans parcelamento do objeto em blocos ou lotes. Revista 107/2006, 111
V
Valores objetos Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho Revista 107/2006, 48
ndice de Autor ndice de Autor A

ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de Controle Externo e combate ao nepotismo Revista 107/2006, 19 ARAJO, Clzia Freitas dos Santos Responsabilidade scal: adequao oramentria e nanceira da despesa. Revista 107/2006, 27
NDICE
GOBETTI, Srgio Wulff As distores na estimativa dos investimentos pblicos decorrentes dos critrios de contabilidade dos governos Revista 107/2006, 101
J
JNIOR, Flvio Corra de Toledo As despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino Revista 107/2006, 64
B
BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria Revista 107/2006, 48
N
NASCIMENTO, Lafaiete Luiz do A contratao de obras e servios de engenharia por meio de prego Revista 107/2006, 69
C
CAMPELLO, Cibele Sebba Gontijo Responsabilidade scal: adequao oramentria e nanceira da despesa. Revista 107/2006, 27
P
PEREIRA, Carlos Eduardo de Queiroz A Correio no Tribunal de Contas da Unio Revista 107/2006, 11
D
DIAS, Cludia Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao Revista 107/2006, 37
R
RIBEIRO, Renato Jorge Brown Possibilidades de atuao do Poder Legislativo frente questo das obras inacabadas Revista 107/2006, 95
F
FALK, James Anthony Disponibilidade e uso de informaes para controle social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife Revista 107/2006, 83
S
SANTOS, Luis Wagner Mazzaro Almeida Parcerias Pblico-privadas: o Controle Externo atuando em crticas e polmicas fronteiras Revista 107/2006, 75
G
GALLOTTI, Luiz Octavio As Concesses de Aposentoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo Revista 107/2006, 7
W
WOLMER, Luiz Geraldo Santos Disponibilidade e uso de informaes para controle social: o caso do Distrito Sanitrio III do Recife Revista 107/2006, 83
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Endereos do TCU Endereos do TCU

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jan/ dez 2006 [ 133
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ANO 36. NMERO 107.

110 122 131 132

As concesses de aposentadoria, o princpio do contraditrio, a decadncia administrativa e o decurso do tempo

Luiz Octavio Gallotti Ministro Emrito do TCU

jan/ dez 2006 [ 7

8 ] REVISTA DO TCU 107

V . MS indeferido. (MS 25.256, rel. Ministro Carlos Velloso).

jan/ dez 2006 [ 9

10 ] REVISTA DO TCU 107

A Correio no Tribunal de Contas da Unio

12 ] REVISTA DO TCU 107

DOUTRINA 3. CORREIO E SEU ALCANCE

O Regimento Interno do TCU elenca, de forma aberta, incumbncias da funo de Corregedor:

5.2.1 DISTINO E ESPCIES

organizao dos processos de cobrana executiva; gesto administrativa e patrimonial;

metas e indicadores de desempenho; boas prticas; outras ocorrncias.

DOUTRINA 5.3.2 SINDICNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

18 ] REVISTA DO TCU 107

Controle Externo e combate ao nepotismo

DOUTRINA ORIGENS DO NEPOTISMO

DOUTRINA REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

26 ] REVISTA DO TCU 107

Responsabilidade fiscal: adequao oramentria e financeira da despesa1

28 ] REVISTA DO TCU 107

De acordo com Nascimento (2001, p. 47):

movimentaes financeiras: verificar se implica ou no aumento de despesa.

Guimares (2002, p. 62/63), tambm favorvel a esse entendimento, assim dispe:

DOUTRINA 5. REFERNCIAS BILIOGRFICAS

36 ] REVISTA DO TCU 107

Governo eletrnico: proposta de mtodo de avaliao

Cludia Augusto Dias

38 ] REVISTA DO TCU 107

Figura 1 Modelo de avaliao de governo eletrnico (Dias, 2005b, p. 87).

42 ] REVISTA DO TCU 107

DOUTRINA ESTRATGIA METODOLGICA DA AUDITORIA7

DOUTRINA CRTICA SOBRE AS TCNICAS DE COLETA DE DADOS ADOTADAS ENTREVISTA

TCNICAS E FERRAMENTAS DE ANLISE E CONTROLE DE QUALIDADE

44 ] REVISTA DO TCU 107

DOUTRINA GRUPO FOCAL

46 ] REVISTA DO TCU 107

Estrutura e aplicaes da reviso analtica em auditoria

48 ] REVISTA DO TCU 107

50 ] REVISTA DO TCU 107

2.2.3. LOCALIZAR E VALIDAR OS DADOS-FONTE

DOUTRINA 2.2.5. CALCULAR OS VALORES PROJETADOS (UTILIZANDO O MODELO E OS DADOS-FONTE)

54 ] REVISTA DO TCU 107

56 ] REVISTA DO TCU 107

DOUTRINA 3.3. SRIES TEMPORAIS E REGRESSO

300 200 100 0 2000 2001 R$ 2002 2003

Figura 1 grfico de distribuio de variveis ao longo do tempo

200 150 100 50

0 0 200 400 600 Vendas 800 1000 1200

Figura 2 grfico de relacionamento entre variveis

200 150 100

50 0 0 500 Vendas 1000

Linear (Exerccio 2004)

Figura 3 grfico de ajustamento de modelo linear a srie temporal

60 ] REVISTA DO TCU 107

62 ] REVISTA DO TCU 107

As despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino

64 ] REVISTA DO TCU 107

66 ] REVISTA DO TCU 107

A Contratao de Obras e Servios de Engenharia por meio de Prego