Situacin y perspectivas de los partidos polticos en la Regin Andina: el caso peruano1

MARTN TANAKA*

R esumen
En este trabajo se sostiene que parte importante de los problemas de la democracia peruana est en la debilidad de los partidos y en la inexistencia de un sistema de partidos, lo que se expresa en muy altos niveles de volatilidad electoral (los ms altos de la regin) y en la aparicin de figuras independientes que, si bien renuevan relativamente la escena poltica, tambin la cargan de improvisacin, falta de experiencia, y la hacen especialmente vulnerable a la proliferacin de intereses particularistas, cuando no facilitan el desarrollo de fuerzas antisistmicas. Todo esto genera imprevisibilidad, incertidumbre, y estimula conductas cortoplacistas y no cooperativas en los actores polticos y sociales. Por ello es necesario desarrollar iniciativas que lleven a construir partidos nacionales democrticos, que perduren en el tiempo, y as construir un sistema de partidos que canalice los diversos intereses sociales y polticos sobre la base de lgicas centrpetas de competencia. Dado este diagnstico, sostengo que el criterio que debera orientar las propuestas de reforma para fortalecer a los parti-

Martn Tanaka es peruano, Doctor en Ciencia Poltica y Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Mxico. Actualmente es investigador asociado y Director de Investigaciones del Instituto de Estudios Peruanos. Este trabajo resume parte de los resultados de una investigacin que realizo en el Instituto de Estudios Peruanos, de prxima aparicin.

dos y construir un sistema de partidos es seguir la direccin marcada por la reciente ley de partidos: elevar las barreras de entrada y propiciar la formacin de partidos polticos nacionales estables que puedan ser responsables ante la ciudadana, limitando la fragmentacin y el espacio para opciones improvisadas, antipolticas y antisistema. Por estas razones, discrepo con quienes sostienen que son necesarios cambios profundos en el rgimen poltico y el sistema electoral que busquen ampliar la representacin, y renovar las lites polticas, dando cabida a ms o nuevos actores; en realidad, como veremos, en el Per el sistema ha estado bastante abierto y ha sido bastante permisivo, y esa apertura es precisamente la causante de la situacin actual de extrema volatilidad que queremos corregir. Una mayor ampliacin arriesga problemas de gobernabilidad o la perpetuacin de los problemas registrados hasta el momento. Lo que corresponde en realidad es institucionalizar la apertura producida en los ltimos aos, adecuar el formato institucional existente a sta. Sostengo que el origen de este error de diagnstico est en extender el carcter autoritario del fujimorismo al rgimen poltico, cuando en realidad hay que encontrarlo en las condiciones de competencia poltica. Finalmente, sostengo tambin que es muy importante no perder de vista que una cosa son los problemas asociados a los partidos y el sistema de partidos, y otra muy diferente son los problemas de legitimidad que
Per 93

enfrentan los partidos frente a la ciudadana. Con cambios en la ley de partidos y cambios en el sistema electoral podemos avanzar en mejorar el funcionamiento de los partidos, la dinmica de competencia intra e inter partidaria, pero no mucho en cuanto a la recuperacin de la confianza ciudadana. Esto se debe a que la desconfianza es fundamentalmente consecuencia de los resultados sustantivos de la accin de los gobiernos. La percepcin ciudadana de los partidos est estrechamente vinculada a los vaivenes de la gestin gubernativa y a sus resultados; para enfrentar los problemas de legitimidad resulta ms importante discutir sobre la implementacin de polticas econmicas y sociales que permitan aumentos visibles en cuanto a equidad y en los niveles de ciudadana social. Dada la complejidad de esta tarea, ac se propone avanzar en metas concretas y al alcance: la reforma del Estado (en cuanto a su eficiencia y en cuanto a su cobertura), el establecimiento de mejores mecanismos de control horizontal entre los poderes del Estado, el avance en el control de la corrupcin, y el fortalecimiento del proceso de descentralizacin mediante su ordenamiento.

Introduccin: dnde est el problema de los partidos polticos en el Per?

El renovado inters por la situacin de los partidos en el Per parte sin duda de los problemas asociados a la gestin del gobierno del presidente Toledo y sus preocupantemente bajos niveles de aprobacin ciudadana, que afectan las expectativas que despert la cada del gobierno autoritario de Alberto Fujimori, y las posibilidades de consolidar un rgimen democrtico. Existe la conciencia de que los problemas actuales no slo son propios del presidente y del gobierno, si no que son consecuencia de una profunda crisis de legitimidad que afecta al conjunto de instituciones democrticas y sus protagonistas, los partidos polticos, y su mbito por excelencia, el congreso. En efecto, es la debilidad de los partidos y la ausencia de un sistema de partidos lo que explica tanto la precariedad del gobierno actual como los lmites de la accin de la oposicin; ello permite explicar por qu existe tanta insatisfaccin con la democracia a pesar de que la economa no est en crisis, no hay grandes actores sociales con capacidad de movilizacin y protesta, y no existen altos niveles de polariza94

cin o violencia poltica, como puede verse en los pases vecinos2 . En efecto, los partidos y el congreso muestran muy bajos niveles de aprobacin ciudadana y altos niveles de desconfianza, segn diversos indicadores3 . En general, se ha llamado la atencin sobre una serie de problemas en los partidos: caudillismo, falta de democracia interna, falta de renovacin, falta de preparacin y calificacin de sus lderes y cuadros, lgicas cortoplacistas, proliferacin de actos de corrupcin en sus militantes, falta de contacto con la ciudadana y con la sociedad civil defectos presentes en mayor o menor medida en todos los partidos. La conciencia de esta situacin y la necesidad de corregirla, para evitar la emergencia de fuerzas antisistmicas que se beneficien del descontento y lleven a mayores niveles de ingobernabilidad, permiti que el congreso apruebe recientemente la ley de partidos en la primera legislatura de 2003, lo que constituye sin duda un avance importante. En la actualidad diversos actores polticos y sociales impulsan la aprobacin de una reforma del sistema electoral, as como la aprobacin de un cdigo electoral. Estas iniciativas se inscriben en el contexto de la discusin de propuestas ms amplias que implican cambios profundos en el rgimen poltico. Sostengo sin embargo que, si bien hay amplio acuerdo en que son necesarias diversas reformas institucionales, no se ha discutido suficientemente cul es la naturaleza de los problemas de los partidos, y en qu direccin deberan orientarse los propsitos de reforma. Se suele asumir, en muchas versiones, que la nica manera de enfrentar los problemas de legitimidad social de los partidos es mediante la instauracin de un nuevo rgimen poltico, basado en la apertura al protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil, recurriendo a mecanismos participativos y de democracia directa, as como propiciando la renovacin de las lites polticas, percibidas como agotadas. Algunos sectores promueven la convocatoria a una Asamblea Constituyente, y otros la reforma total de
2 3 Ver Tanaka, 2004. Segn una encuesta sobre partidos polticos de setiembre de 2003 de la Universidad de Lima, un 16.3% de los encuestados en Lima declaraba sentir confianza en los partidos, y un 80.9% declaraba no confiar; los partidos aparecen como la institucin que menos confianza despierta, despus del poder judicial. Por su lado, slo un 21.6% declaraba confiar en el Congreso, mientras que un 76.1% declaraba no confiar. El congreso slo supera en confianza al gobierno central, los partidos y el poder judicial, y ocupa el noveno lugar de doce instituciones evaluadas por la encuesta.

Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio

la Constitucin de 1993 por medio del congreso actual y una posterior aprobacin va referndum; en esas reformas, entre otras cosas, se buscara limitar los poderes y prerrogativas del presidente, cuando no pasar a un rgimen parlamentario; algunos proponen profundizar la implementacin de mecanismos de democracia directa (demanda de rendicin de cuentas, implementacin de mecanismos para iniciativas legislativas ciudadanas, convocatoria ciudadana de referndum, participacin de la sociedad civil en consejos consultivos, etc.); otros proponen implementar mecanismos que estimulen la renovacin poltica (prohibicin de reeleccin de las autoridades, revocatoria y remocin de las mismas, renovacin por tercios del parlamento, acortamiento general de los mandatos de las autoridades electas, permitir la participacin de partidos regionales en elecciones nacionales, etc.). Cuando se discute sobre el proceso de descentralizacin, sobre la reforma del Estado, la reforma de la Constitucin o la renovacin de la poltica, casi todos coinciden en que las soluciones de fondo a los problemas pasan por la implementacin de reformas institucionales que cambien el rgimen poltico incorporando o fortaleciendo mecanismos de democracia participativa o directa y propiciando la renovacin de las lites4. Aqu no quiero negar la importancia y necesidad de muchas de las reformas propuestas. Sin embargo, creo que adolecen de un error bsico de diagnstico. La mayora de ellas propone la ampliacin del sistema poltico, asumiendo que ste se encuentra cerrado, cuando lo que muestra un examen desapasionado es precisamente lo contrario. Este error de apreciacin es consecuencia de extender el carcter autoritario del fujimorismo al rgimen poltico (las reglas de juego poltico expresadas en la Constitucin de 1993), cuando este carcter fue consecuencia del escaso nivel de competencia poltica: la existencia de un actor hegemnico sin contrapesos sociales y polticos efectivos hizo que se perdiera la lgica
4 Una propuesta que va en un sentido distinto es abolir la obligatoriedad del voto; pero en realidad, tampoco es una solucin como algunos creen. El voto no es obligatorio en Colombia, Nicaragua y Venezuela desde 1993, o el no votar no se sanciona de manera efectiva en muchos pases, como Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana, y no por ello mejora la calidad de la representacin poltica (datos tomados de PNUD, 2004. Anexo estadstico, p. 36). En realidad, el voto voluntario suele dar lugar a la proliferacin del clientelismo (acarreo de votantes). Eliminar la obligatoriedad del voto constituye un buen ejemplo de una iniciativa que no tiene las consecuencias esperadas por quienes las proponen, que deja intacto el problema que se quera solucionar y que, adems, crea nuevos.

Para hacer una evaluacin de los partidos polticos () hay que tener presente que el Per no se ha caracterizado por ser un pas con una democracia estable. Mayor ha sido el tiempo de los regmenes de facto y los gobiernos militares que el de los gobiernos civiles. [Con mucha frecuencia], sobre todo en la etapa inicial de nuestra vida republicana, los civiles que gobernaron no fundaron partidos (). El que () nuestra vida republicana haya estado signada por gobiernos de facto y no por gobiernos democrticos ha originado que los partidos no puedan desarrollarse, que sus dirigencias no hayan podido renovarse acelerada y adecuadamente () (Javier Bedoya de Vivanco, Partido Popular Cristiano)

de equilibrios y controles propios de la democracia, lgica que se recuper tras la cada del fujimorismo. Por ello, pasamos desde 2001 de una dinmica autoritaria a una plenamente democrtica sin mayor dificultad, pese a que no hubo cambios institucionales importantes5. Pese a cierto sentido comn en contrario, en realidad el fujimorismo propici polticas de apertura del sistema, precisamente para debilitar a los partidos tradicionales; en este sentido debemos inscribir la implantacin de mecanismos de democracia participativa y directa en la Constitucin de 1993, as como mecanismos altamente proporcionales de eleccin de representantes en el congreso (distrito nacional nico), que favorecen la representacin de minoras y fragmentan el escenario poltico. Es decisivo tener una buena caracterizacin de la situacin de los partidos para poder arribar a recomendaciones adecuadas. Muchas veces las recomendaciones no evalan correctamente los efectos reales de las propuestas que se hacen, como veremos ms adelante, por partir de malos diagnsticos, de supuestos voluntaristas o idealistas, o por no reconocer suficientemente la realidad sobre la que operan; de all que se pierda de vista la aparicin de consecuencias no intencionales negativas de muchas de las propuestas. De otro lado, no suele haber conciencia de que cuando se proponen reformas se trata casi siempre de optar entre dos males, y que no es posible tener un sistema poltico ideal; siempre hay trade-offs inevitables6, y de lo que se trata es de evitar un mal espe-

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Sobre el punto ver Tanaka, 2004. Sobre el punto ver el excelente trabajo de Linz, 2003. Per 95

Cuadro N 1

Votacin congresal de las tres fuerzas polticas principales (%) 1990 * 1992 1995 2000 2001 FREDEMO C 90 NM NM Cambio 90 Per 2000 PP 30.1 49.3 52.1 42.2 26.3 APRA 25 PPC 9.7 UPP 14 PP 23.2 APRA 19.7 C 90 FIM APRA FIM UN 16.5 7.9 6.5 7.6 13.8

Total (%) 71.6 66.9 72.6 73 59.8

* Eleccin de la cmara de diputados

cfico, que nos aqueja particularmente: en nuestro caso, se trata de la extrema volatilidad de los actores polticos, que debe enfrentarse asumiendo los costos de establecer mayores barreras de entrada al sistema.

Por ello, empiezo por presentar lo que a mi juicio son los rasgos ms importantes de los partidos y del sistema de partidos, la naturaleza de sus problemas, y en qu sentido deberan dirigirse los esfuerzos de reforma.
1. La no existencia de partidos consolidados y, por lo tanto, la no existencia de un sistema de partidos propiamente dicho.

Cul es el problema de los partidos polticos en el Per?

Se trata de una pregunta cuya respuesta no es en absoluto obvia. Si uno examina los debates actuales, encuentra que hay unanimidad en que existe un problema, pero no necesariamente en cul.

[Las] tres disfunciones en nuestras estructuras (sociales) han creado a su vez un cuarto problema que es el que nos ocupa: una brecha inmensa entre los representados y los representantes; lo que a su vez ha creado una desconfianza de la ciudadana hacia la poltica y de la ciudadana hacia el Estado confiado a los gobiernos y en manos de la clase poltica, este es el problema que se ha configurado en los ltimos 40 aos. Y qu dice el Latinobarmetro? Nos endilga a los partidos la responsabilidad de esto, cuando la responsabilidad es compartida, desde los inversionistas hasta los organismos internacionales, multilaterales, los Bancos, porque todos han desfilado por Amrica Latina y la regin con sus recetas, y hemos pasado del proyectismo al sectorialismo, y ahora por fin estamos entrando a la visin integral. Este es el gran desafo de los partidos el da de hoy, y sta a su vez es la gran disfuncin, un sistema de partidos que segua trabajando desconectado de una nueva realidad que se iba construyendo (Luis Solari, Per Posible).

Los partidos principales del sistema han cambiado constantemente desde inicios de la dcada de los aos noventa. Si tomamos en cuenta las tres fuerzas polticas principales, tenemos que en la eleccin congresal de 1990, el FREDEMO, el APRA y Cambio 90 congregaron el 71.6% de los votos de la cmara de diputados, y el 61.1% de los votos del senado; en la de 1992, Cambio 90 - Nueva Mayora, el PPC y el FIM sumaron el 66.9%; en 1995, Nueva Mayora Cambio 90, UPP y el APRA sumaron el 72.6%; en la del 2000, Per 2000, Per Posible y el FIM sumaron el 73%; y en la del 2001, Per Posible, el APRA y Unidad Nacional 59.8%. En el momento actual, tenemos en el poder a un partido que recin particip como tal por primera vez en las elecciones de 2000, y que enfrenta una seria merma en su respaldo ciudadano7; el APRA se constituy en la segunda fuerza electoral en 2001, pero despus de obtener en las elecciones de 2000 apenas el 1.4% de los votos en la eleccin presidencial, y el 5.5% de los votos en la eleccin parlamentaria de ese ao; Unidad Nacio7 En 1995 el movimiento poltico de Alejandro Toledo, entonces llamado Pas Posible no logr registro legal, por lo que su candidatura presidencial fue auspiciada por el grupo Convergencia Democrtica (CODE). Toledo obtuvo el 3.2% de los votos presidenciales y su lista al congreso el 4.1%.

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Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio

Cuadro N 2 Porcentaje de votos en las elecciones del 17 de noviembre 2002, de las principales fuerzas polticas

% APRA Per Posible Unidad Nacional Somos Per Otros partidos Listas independientes Total

Regiones 22 13 9 6 28 22 100

Provincias 12 8 18 15 18 29 100

Distritos 13 7 15 15 20 30 100

Fuente: Organismo Nacional de Procesos electorales - ONPE.

nal, la tercera fuerza, es una coalicin que recin apareci en las elecciones de 2001, y sobre la que hay dudas respecto de su consolidacin futura. Ms todava, sobre la base de los resultados de las elecciones regionales y municipales de noviembre de 2002, lamentablemente las cifras no sugieren un proceso de consolidacin de un sistema de partidos sobre la base de estos tres actores (con la excepcin del APRA), dada la cantidad de votos que congregaron otros partidos menores y listas independientes, alrededor del 50% tanto en el mbito regional como en el provincial y distrital. Esta situacin es consecuencia del quiebre del sistema de partidos que estaba en proceso de construccin en la dcada de los aos ochenta, ocurrido a partir del autogolpe de abril de 1992 (Tanaka, 1998). Desde entonces, como puede verse, hemos visto aparecer y desaparecer organizaciones polticas que no lograron consolidarse, y mucho menos dar lugar al establecimiento de un sistema de partidos propiamente dicho. Conviene no perder de vista que el Per destaca en el mbito regional por sus excepcionalmente bajos niveles de institucionalizacin partidaria. Segn Payne et.al., 2003 (p. 140-155), el Per es el pas con el mayor grado de volatilidad electoral del periodo democrtico, es el segundo pas (despus de Guatemala) con el mayor grado de volatilidad en cuanto a escaos controlados por los principales partidos durante el periodo democrtico, el segundo pas (despus de Brasil) con el menor grado de afinidad de los ciudadanos con los partidos, y finalmente el pas con el menor ndice de institucionalizacin del sistema de partidos, entre 18 pases de la regin. Segn PNUD 2004 (compendio estadstico, p. 67-68), el Per es el pas con el mayor promedio de volatilidad electo-

ral del periodo 1990-2002, con un promedio de 44.6, frente al 23.2 en el que se sita el promedio de 18 pases de la regin; tambin tiene el mayor ndice de volatilidad sobre la base del porcentaje de bancas en el congreso, con un 52.2 frente al 24.7 del promedio latinoamericano. Qu consecuencias tiene esto? Al no haber actores con permanencia en el tiempo, no hay posibilidades de rendicin de cuentas o aprendizaje: el juego poltico se torna un juego sin reiteraciones, por lo que todo empieza cada vez prcticamente desde cero, sin posibilidad de correcciones o acumulacin de experiencia. De otro lado, la volatilidad y la alta incertidumbre respecto a los resultados de las elecciones dificulta la gobernabilidad porque hace difcil la construccin de mayoras estables y coaliciones; se gestan incentivos para conductas no cooperativas, rentables slo en el corto plazo. Por esta razn, no es aconsejable la implementacin de mecanismos de renovacin permanente como salida a los problemas de legitimidad poltica. Mecanismos como elecciones intermedias en el congreso, ampliar y hacer ms fciles mecanismos de revocatoria, acortamiento de mandatos de autoridades electas, prohibicin de reeleccin, si bien buscan saludablemente abrir espacio para la renovacin, en el contexto actual lo que terminan haciendo es aumentar la inestabilidad y complicar la gobernabilidad, con lo que tampoco se logra el objetivo de relegitimar el sistema (lo que se debe hacer es desarrollar otras iniciativas, como veremos ms adelante, al interior del mbito estatal). En conclusin: dado que arrastramos un serio problema de volatilidad e inestabilidad, deberamos buscar propuestas que fortalezcan a los partidos, y los hagan perdurar en el tiempo, y que faciliten conductas cooperativas.
Per 97

Los partidos al final tienen que administrar lo que han hecho las dictaduras. De hecho, muchas de las decisiones adoptadas con un criterio de efectividad y que son aplaudidas en su momento terminan teniendo efectos nocivos y sus consecuencias pueden durar dos o tres generaciones. Es decir, las soluciones rpidas, pragmticas e inspiradas por un lder iluminado se convierten despus en problemas que deben solucionar los partidos. (Vctor Andrs Garca Belaunde, Accin Popular).

2. Hemos tenido un sistema electoral bastante abierto, que ha permitido la generalizacin de prcticas antipolticas.

Contrariamente a cierto sentido comn, que caracteriza nuestro sistema poltico como cerrado (clase poltica excluyente, partidocracia), en realidad la evidencia muestra exactamente lo contrario: tenemos un sistema bastante abierto, con altos niveles de rotacin y renovacin en las lites polticas, y esa apertura se expresa en los altos niveles de volatilidad electoral que padecemos8. Lo que ocurre es que la percepcin del sistema poltico est excesivamente teida por la caracterizacin del fujimorismo como un rgimen autoritario; en realidad lo fue, pero no por las caractersticas del rgimen en s (las reglas de juego), si no por las condiciones reales de competencia poltica. Tuvimos un gobierno autoritario porque tuvimos un solo actor hegemnico, que limit la competencia, y cop los poderes del Estado, haciendo que en la prctica terminara la lgica de equilibrios y contrapesos propios de la democracia (ver Tanaka, 2004). Pero el rgimen poltico durante el fujimorismo se caracteriz, por el contrario, por una lgica de apertura: ella fue parte de una estrategia para debilitar a los partidos tradicionales, fragmentar el
8 Segn datos tomados sobre la base de la Encuesta del poder del grupo APOYO, tenemos que la media de los personajes de la lite poltica mencionados en ms de una ocasin se sita en 6,3 menciones durante la dcada de los aos ochenta, y ella baja a apenas 3,7 menciones en la dcada de los aos noventa. Es decir, en las ltimas dos dcadas tenemos una tendencia hacia mayores niveles de rotacin en el poder, lo que es una ilustracin del debilitamiento de nuestro sistema de partidos. Dato tomado de un trabajo an indito de Ral Hernndez.

campo opositor, dar lugar a organizaciones independientes y antipartido, y establecer relaciones clientelsticas con los nuevos actores. Es por ello que la Constitucin de 1993 instaur mecanismos de democracia directa y participativa, espacios alternativos a los de la democracia formal representativa de partidos; es en parte por esto tambin que el fujimorismo instaur un congreso electo en distrito nacional nico, sistema altamente proporcional que es el que ms favorece la representacin de minoras9. Los datos comparados permiten sostener con ms fuerza esta tesis. En primer lugar, en el Per durante las dcadas de los aos ochenta y noventa tuvimos una legislacin que permiti la postulacin de candidatos independientes. Si miramos los pases sudamericanos, slo pases con sistemas de partidos slidos se permiten ese lujo (Chile) o pases que buscaron abrir sus sistemas, viniendo de una tradicin cerrada (Colombia, Paraguay, Venezuela). Por el contrario, todos los pases con sistemas de partidos vulnerables (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador) se defendieron prohibiendo candidaturas independientes, salvo el Per10. De otro lado, en el congreso tuvimos el tamao de circunscripcin ms grande de toda la regin, con un congreso de 120 miembros electo en distrito nico nacional, lo que nos hizo el sistema ms proporcional de toda la regin11. Dado que se necesitaba tener al menos un representante para mantener el registro electoral, y dado que bastaba obtener un 0.8% de los votos para obtener un escao, tuvimos en la prctica el sistema ms abierto de la regin. Esto se complementaba con una ley electoral que solamente peda firmas para la inscripcin de partidos y movimientos independientes, sin regular en absoluto su funcionamiento interno o sus medios de financiamiento. Los discursos antipoltica y anti-partido, si bien han menguado desde la cada del fujimorismo, no han desaparecido, y persisten en nuestra cultura poltica, por lo que hay un espacio social amplio potencialmente receptivo a este tipo de prdicas.
9 Per 2000, el movimiento de Fujimori en las elecciones de abril de ese ao, obtuvo 52 escaos del congreso electo en un nico distrito nacional; segn diversas propuestas de reforma del sistema electoral, con circunscripciones regionales, departamentales o provinciales, todas presentadas por congresistas de oposicin, Per 2000 habra obtenido entre 71 y 81 escaos. Ver Datos para la democracia, ao 1. N 2. Asociacin Civil Transparencia. 2000. 10 Ver PNUD 2004, compendio estadstico, p. 45. 11 Ver Payne et.al., 2003, p. 97.

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Algunos sostienen que el requisito de un supuestamente elevado nmero de firmas, necesario para inscribirse ante la autoridad electoral en las elecciones de los ltimos aos, constituy una barrera de entrada excesivamente alta. Sin embargo, los datos contradicen nuevamente ese alegato12. Si miramos el nmero de candidatos que participaron en las ltimas elecciones no registramos una cada significativa: en la eleccin presidencial de 1990 se presentaron 9 candidatos; en 1995, 14; en 2000, 9; en 2001, 8. Si miramos la eleccin de congreso, encontraremos que en 1990 se presentaron 20 listas; en la de 1995, nuevamente 20 listas; en la del 2000, 10 listas; en la del 2001, 13 listas. Si bien el nmero de listas que compitieron por el congreso baj en las dos ltimas elecciones, 10 13 listas sigue siendo un nmero excesivo. En la actualidad, tenemos 22 organizaciones polticas con registro vigente; otra vez, nmero que me parece excesivo, no reducido13. Esto tiene varias consecuencias. La relativa facilidad con la que los diversos grupos polticos entran al sistema y alcanzan representacin no estimula la formacin de grandes coaliciones polticas, y por el contrario estimula la fragmentacin (es ms rentable ser cabeza de ratn que cola de len). En este escenario, cunden conductas oportunistas y se desarrollan intereses particularistas; adems, la permisividad del sistema estimula la construccin de liderazgos personalistas, que recurren a discursos antipolticos para hacerse notar. La consecuencia de este diagnstico es que deberamos propiciar la formacin de un grupo ms reducido y ms slido de opciones polticas: para ello, el criterio debera ser establecer requisitos ms exigentes para entrar al
12 Esto no significa que no se pueda cambiar y flexibilizar el requisito del recojo de firmas: por ejemplo, no tiene mucho sentido que un mismo ciudadano no pueda respaldar a ms de una organizacin poltica. 13 Las 22 organizaciones son: Cambio 90 Nueva Mayora; Unidad Nacional; Alianza para el Progreso; Frente Independiente Moralizador; Frente Popular Agrcola FIA del Per FREPAP; Fuerza Democrtica; Movimiento Amplio Pas Unido MAPU; Movimiento Descentralista Per Ahora; Partido Poltico Siempre Unidos; Movimiento Nueva Izquierda; Partido Accin Popular; Partido Aprista Peruano; Partido Democrtico Somos Per; Partido Per Posible; Partido Poltico Nacional Primero Per; Partido Poltico Resurgimiento Peruano; Partido Reconstruccin Democrtica; Partido Renacimiento Andino; Partido Unin por el Per; Avanza Pas - Partido de Integracin Social; Vamos Vecino; y Con Fuerza Per. Dato tomado de la pgina web del Jurado Nacional de Elecciones, www.jne.gob.pe Podra decirse que esas 22 organizaciones no son verdaderamente representativas, y que deberan estar otras, pero ese es un asunto de preferencias subjetivas. El hecho es que hay 22 organizaciones, y que ese es un nmero excesivo.

sistema (para la inscripcin de partidos y para tener representacin) y para mantenerse dentro del sistema, de modo que los partidos no representativos queden fuera y se estimule la formacin de grandes conglomerados. En general, entrar y permanecer en el sistema debera tener requisitos exigentes y, de no cumplirse con ciertos estndares que acrediten la representatividad partidaria, debera haber mecanismos expeditivos de salida y prdida de registro, para evitar que organizaciones que slo existen en lo formal mantengan inscripcin14. As, nos quedaremos al final con menos opciones, pero ms representativas y articuladas, y menos vulnerables al ataque de fuerzas antipolticas ocasionales15.
3. Existe en la actualidad una explosin de espacios y modalidades que van ms all de la democracia de partidos, y establecen mecanismos de democracia participativa y directa; y existen tensiones entre los principios representativos y los participativos.

Estos mecanismos estaban ya contemplados en la Constitucin de 1993 (no en la de 1979), y han sido el marco para el desarrollo de un conjunto amplio de iniciativas impulsadas desde el gobierno transitorio de Valentn Paniagua y continuadas por el gobierno actual: revocatoria de autoridades, referndums, consejos de coordinacin local y regional, presupuestos participativos, planes de desarrollo concertados, mesas de concertacin de lucha contra la pobreza, consejos con-

14 La recientemente aprobada ley de partidos es muy blanda respecto a estos asuntos. No quedan estipuladas claramente las sanciones a quienes incumplan con los requisitos establecidos, y adems la posibilidad de hacer alianzas entre partidos permite que varios partidos sin mayor relevancia mantengan su registro eligiendo entre todos ellos a solamente un parlamentario (artculos 13 y 15). 15 En esto discrepo con Lynch (2003), quien, si bien propone tambin requisitos altos para mantenerse en el sistema, propone un ingreso fcil. La diferencia est en que para Lynch es necesario renovar la escena poltica; sin embargo, como ya vimos, una propuesta de este tipo podra condenarnos a la inestabilidad permanente, al mantenimiento de la altsima volatilidad electoral que padecemos. En realidad, nuestro sistema ya est bastante abierto, y tener un nmero alto de opciones en los procesos electorales genera desorden en las campaas y dificulta una discusin sustantiva. En general, deberamos apuntar a campaas cortas, baratas, y con un nmero no muy grande de opciones, para premiar los esfuerzos ms consistentes y continuos de los partidos, y evitar que un improvisado, con un golpe de suerte electoral, llegue al poder. Per 99

sultivos, son algunas manifestaciones de esta explosin16. Esta apertura responde a la bsqueda saludable de airear un sistema poltico percibido como cerrado, caracterstica propia de un gobierno autoritario como el de Fujimori. Sin embargo, estos mecanismos participativos y directos suelen entrar en tensin, cuando no en abierto conflicto, con los principios representativos y con la actuacin de los partidos, con lo que finalmente pueden ser parte de una lgica perniciosa contraria a stos, que perpeta el problema de su precariedad. Es una tarea pendiente repensar el diseo y el ejercicio de los derechos a la participacin con la consolidacin de partidos y de un sistema de partidos, especialmente en el marco del proceso de descentralizacin. Si bien es polticamente correcto afirmar que la dimensin participativa complementa y mejora la representativa, ello no pasa de ser una frase y la expresin de un deseo. En la prctica, se trata de principios difciles de hacer compatibles17. No debemos perder de vista que los espacios de democracia directa y participativa fueron planteados por el fujimorismo como alternativos a la democracia representativa de partidos, con el explcito propsito de debilitarlos, dentro del marco de una retrica antipartidos y antipoltica. Hay que tener claro que los principios representativos y participativos se basan en principios de autoridad diferentes: el voto universal que elige representantes, frente a la accin directa de organizaciones. Esto nos lleva a algunos entrampamientos: tienen carcter vinculante las decisiones tomadas en espacios consultivos o participativos? Pueden ir por encima de las decisiones de las autoridades polticas electas? A mi juicio, la respuesta es claramente que no, porque nuestro rgimen poltico es representativo, y no est demostrada, en ninguna parte del mundo, la viabilidad o conveniencia de sustituirlo por uno directo o participativo. En segundo lugar, no debemos perder de vista que, si nuestro objetivo principal es fortalecer a los partidos
16 Sobre estos espacios de participacin ver Remy, 2004. 17 Ver Tanaka, 2003. Una idea sugerida por Marissa Remy, que hago ma, es que la participacin no debera pensarse como alternativa a la representacin, y que ella slo puede rendir frutos cuando existe un tejido institucional estatal consolidado; yo aadira que tambin partidos y un sistema de partidos mnimamente establecido. De no existir stos, la participacin puede terminar empeorando los problemas de representacin, dado que los participantes carecen tambin de representacin y terminan siendo expresin de intereses particularistas. 100

y construir un sistema de partidos, entonces los mecanismos participativos deben cuidadosamente complementar la accin de las autoridades polticas electas, no socavarlas recurriendo a una suerte de fuente de autoridad dual. Y tercero, hay una caracterstica central en el mundo popular (especialmente en el mundo rural y en zonas de urbanizacin baja e intermedia) que afecta las posibilidades de que los mecanismos participativos rindan los frutos esperados: altos niveles de fragmentacin, conflicto y desconfianza18 . Para que funcionen los mecanismos participativos se requiere, por lo menos, de la voluntad de acordar por parte de los diversos actores sociales y polticos. Las experiencias participativas exitosas suelen estar asociadas a un liderazgo especfico (generalmente un actor externo que asume los costos de la accin colectiva), y a conductas cooperativas de los dems actores. Sin embargo, se suele encontrar que en los espacios participativos no se llega a expresar una sociedad civil, muchas veces inexistente, sino que se convierten en espacios donde se prolongan los conflictos y la lucha poltica. Se suele encontrar en muchas zonas del pas altos grados de fragmentacin y encono poltico, donde no se hallan presentes los partidos nacionales, y donde actan operadores polticos o brokers, muchos de ellos formados en una cultura poltica signada por la confrontacin y discursos antisistema. Este tipo de actores se constituyen en minoras muy activas, que terminan ocupando los espacios polticos locales, con lo que los espacios participativos que se abren suelen exacerbar contradicciones y tensiones, no necesariamente solucionarlas19. Si bien con esto no quiero negar la importancia y necesidad de contar con mecanismos de democracia participativa y directa, ellos deben complementar, no sustituir la autoridad poltica representativa. Y no debe

18 Ver Tanaka, 2001. 19 En trminos de recomendaciones de diseo institucional, de lo que se trata es de estimular que estos operadores polticos locales establezcan relaciones con los partidos polticos nacionales y viceversa, antes que incentivar que stos sigan caminos propios, aumentando los niveles de fragmentacin existentes. Por ello, el hecho de que la ley de partidos no permita que movimientos regionales presenten candidatos en elecciones nacionales es altamente positivo; lo contrario es propiciar ms fragmentacin. Es ms, la ley de partidos debera haber establecido requisitos ms exigentes para la conformacin de movimientos (de alcance regional y departamental) y organizaciones polticas locales (de alcance provincial y distrital), y debi estipular mecanismos de prdida de registro (artculo 17).

Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio

olvidarse que la experiencia comparada muestra claramente que la apertura de espacios participativos somete al sistema democrtico a mayores tensiones, no las alivia. En Colombia, y Ecuador, la apertura poltica desde finales de los aos ochenta ha aumentado la fragmentacin al interior de los partidos; en Venezuela, estuvo a la base de los conflictos internos que finalmente llevaron al colapso del sistema de partidos; en Bolivia, las polticas participativas desde mediados de la dcada de los aos noventa facilitaron el desarrollo de fuerzas antisistmicas. Esto me lleva a la siguiente conclusin: la necesidad de disear cuidadosamente, dentro del proceso de descentralizacin, y en las discusiones sobre la ley de participacin ciudadana (en discusin en el congreso), los mecanismos participativos de modo que no socaven la autoridad de las autoridades polticas electas. En realidad, los problemas que se quieren solucionar con ms participacin (corrupcin, o evitar conductas autoritarias en las autoridades locales) se solucionan no con ms participacin, si no con mejores instituciones: tenemos que esforzarnos en desarrollar mecanismos de control horizontal, fortalecimiento institucional, que resultan menos costosos y ms eficaces.
4. La precariedad de los partidos, su no asentamiento en el pas, y su funcionamiento como franquicias

La mayor parte de los partidos funciona sobre la base de un ncleo central de dirigentes, que establece coordinaciones ms o menos estrechas con las autoridades electas con las que cuentan (parlamentarios, alcaldes y regidores), y con relaciones muy difusas con su militancia, con muy pocas excepciones. En general, con la excepcin relativa del partido aprista, los partidos existentes enfrentan una situacin de extrema debilidad, y con escasez de recursos para emprender campaas de capacitacin o formacin poltica, y en general, tener una vida interna activa. El dinamismo partidario aumenta evidentemente en momentos en los que se elige dirigencias o candidatos a cargos de eleccin, pero puede afirmarse que no existe tradicin de empleo de mecanismos democrticos para elegir dichos cargos20. Payne et.al., 2003 (p. 169-178), registra que en el Per no

ha existido (si no hasta la reciente ley de partidos) regulacin para la eleccin de autoridades partidarias, no hay regulaciones ni tradicin de elecciones primarias para elegir candidatos, y no hay transparencia o control estricto en cuanto al financiamiento de sus actividades. En este marco, no hay mucho que decir sobre la adopcin en los partidos de estrategias de capacitacin o formacin, mecanismos de promocin o discriminacin positiva para mujeres, jvenes o poblaciones marginales, adems que no existen prcticamente trabajos exhaustivos que analicen la dinmica interna de los partidos. Un trabajo reciente de Alicia del guila (2004) explora la participacin de las mujeres en los partidos, y hace una constatacin interesante, que amerita una exploracin sistemtica. La autora encuentra que los partidos ms estructurados suelen tener ms presencia de mujeres en sus mximos cargos directivos, en comparacin con los partidos menos organizados21. Esto sera consecuencia de que los primeros, al contar con estatutos, declaraciones de principios, un mnimo de principios organizativos, generan ms espacios para la participacin y la promocin de las mujeres. En un sentido similar, Schmidt (2003 y 2003a) al estudiar el sistema de cuotas, llega a la conclusin de que, entre varios otros factores, un factor que explica el xito del mecanismo de cuotas para aumentar la presencia de mujeres en cargos electos a nivel municipal sera el nmero de cargos ganado por el partido ms grande: al tener ms cargos que proveer, es ms probable que las mujeres de ese partido tengan mayor opcin de ser electas, a pesar de que ocupen posiciones subordinadas dentro del partido. Esto sugiere que reducir los niveles de fragmentacin, y apuntar hacia la constitucin de un sistema de menos y ms slidos partidos, tambin puede tener un efecto positivo para la representacin de sectores excluidos. Esto ltimo constituye una razn importante ms, que abona a favor de construir partidos y un sistema de partidos, por lo que considero necesario asumir los costos que ello implica. Por esta razn, se debe persistir en la necesidad de financiar la actividad partidaria, pese a lo impopular de la medida, quiz atando el financiamiento al cumplimiento de ciertos requisitos que favorezcan la capacitacin de sectores menos favoreci21 El PAP tiene 22.7% de mujeres, AP el 20%, el PPC el 16.6%, Per Posible 15%, Somos Per 12.5%, FIM 11.1%, y Per Ahora 0. Del guila, 2004, p.23. Per 101

20 Algunos partidos han realizado, pero slo recientemente, intentos de democratizar sus estructuras internas, estimulados adems por la necesidad de adecuarse a la ley de partidos.

dos. El financiamiento debe premiar la democratizacin y la capacitacin interna de los partidos, lo que redundar en fortalecer un sistema de partidos y elevar la calidad de la gestin pblica. Un tema importante que se debe considerar respecto al funcionamiento real de los partidos, que tiene consecuencias importantes sobre algunas de las propuestas de reforma del sistema poltico, es que la debilidad de stos ha llevado a que funcionen en ocasiones como franquicias o meras etiquetas polticas. Con esto quiero decir que tenemos, de un lado, partidos nacionales con grandes debilidades, con un funcionamiento centrado en la capital, y con gran dificultad para asentarse y contar con cuadros calificados en todo el territorio; y del otro, como hemos visto, un conjunto muy grande de operadores polticos locales en todo el pas, que a lo largo de la dcada de los aos noventa han hecho poltica sobre la base de discursos independientes y antipolticos, desvinculados de organizaciones nacionales, y que han construido estilos polticos ya sea de corte clientelar con el poder poltico (esquema que podramos calificar como tpico de los aos del fujimorismo) como signados por una lgica de pura confrontacin y carcter antisistmico. Como es obvio, ambas son muy malas escuelas de formacin poltica. En los ltimos aos vemos que ambos mundos se encuentran en contextos electorales, porque los partidos nacionales necesitan personal poltico para presentar candidatos en todo el pas, y al mismo tiempo a los operadores polticos locales les resulta til candidatear usando un logo que les permita cierta visibilidad. El asunto es que la relacin entre la dirigencia de los partidos nacionales y estos personajes es puramente circunstancial, por lo que pasada la eleccin prcticamente se pierde todo contacto; como es obvio esto casi no tiene consecuencias si los candidatos no fueron electos, pero s la

tiene en el caso contrario22. Los operadores locales terminan actuando prcticamente por su cuenta, lo que atenta contra las posibilidades de tener una buena gestin, y favorece el particularismo y la corrupcin23. Este diagnstico tiene una consecuencia importante, y es que se debe tener mucho cuidado con las propuestas que plantean una reforma electoral radical, y adoptar un sistema basado en circunscripciones uninominales. El razonamiento de quienes proponen esto es, siguiendo el caso de los Estados Unidos y otros pases, que la personalizacin de la representacin favorece la rendicin de cuentas y acerca el elector al elegido, dado que ste no se pierde dentro de un colectivo elegido proporcionalmente. Sin embargo, por el tipo de funcionamiento de los partidos, y el alto grado de fragmentacin de los liderazgos sociales, circunscripciones uninominales nos conduciran con fortuna a una suerte de municipalizacin del congreso, perdindose de vista la lgica nacional, y en el peor, a la exacerbacin de lgicas localistas, particularistas, que debiliten an ms a los partidos. En circunscripciones uninominales se exacerba la ilusin de que los representantes se deben a sus electores por encima de sus partidos24. Por ltimo, actualmente en nuestro pas el tamao promedio de las circunscripciones no es alto (3.5 representantes si descontamos a Lima), por lo que se desvirta la idea de que los electores no puedan identificar con claridad a sus representantes. Qu ms se puede decir para caracterizar la situacin de los partidos? De qu tipo de partidos estamos hablando segn los criterios de clasificacin existentes en la ciencia poltica? Hay muchas maneras tericas de

Otra rea se dara en el mbito del sistema de partidos. Hay que ir a una armonizacin del sistema con la realidad, si la realidad que existe es la mencionada, con esas tres caractersticas estructurales y esas cuatro caractersticas disfuncionales, los partidos no pueden estar ajenos a esa realidad, tienen que trabajar para adecuar este sistema a esta fragmentacin social. (Luis Solari, Per Posible).

22 Juan Infante me hizo notar que en realidad los partidos nacionales apenas prestan logos o etiquetas a los operadores locales, y no actan propiamente como franquicias. En la lgica del mercado, el dueo de la franquicia transfiere tecnologa y experiencia, y el que la usufructa se compromete a cumplir con los estndares de calidad de la marca. Como es obvio, el smil en el plano poltico no se aplica en la gran mayora de los casos. 23 Este problema afecta a todos los partidos, incluyendo al relativamente mejor organizado, el PAP. Los problemas que ha tenido, por ejemplo en la regin San Martn, se explican por esta falta de vnculos entre la dirigencia nacional y lderes locales que no tienen identificacin con los partidos por los que postulan, y que luego se autonomizan, apelando al hecho de que son autoridades electas y que slo se deben a su electorado. En realidad, esto suele encubrir proyectos polticos propios, cuando no malos manejos y corrupcin. Sobre el caso San Martn ver Melndez, 2004. 24 Diversos trabajos discuten la conveniencia de adoptar un sistema mixto proporcional personalizado (como en Bolivia, Venezuela y Mxico) en Shugart y Wattenberg eds., 2001.

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Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio

hacerlo25, pero dada la debilidad de los partidos en el Per considero poco productivo seguir criterios convencionales. Creo que ms til resulta clasificarlos segn la existencia o no de aquellas estructuras mnimas que por lo general los caracterizan en el mundo: as, tenemos partidos con o sin tradicin partidaria, lo que se expresa en la existencia o no de ciertos perfiles ideolgicos, programticos y de identidad histrica; la existencia o no de un nmero mnimo de cuadros, al menos alrededor del ncleo central, y con ciertas bases a lo largo del territorio del pas. Claramente, los partidos con tradicin son aquellos que tienen ya varias dcadas de existencia: el PAP, AP, el PPC, y los partidos de izquierda, que hoy buscan nuevamente inscripcin. De otro lado, tenemos los partidos que emergieron en la dcada de los aos noventa, en un contexto de desideologizacin y despolitizacin, y se caracterizan por tener muy difusos perfiles polticos, y estar construidos sobre la base de convocatorias personalistas: PP, FIM, UPP, Somos Per, Solidaridad Nacional, seran los ms importantes26. Esta clasificacin, sobre la base de sus rasgos organizativos, puede resultar importante para el futuro inmediato, dado que la ley de partidos establece la exigencia de contar con afiliados y comits en cuando menos un tercio de las provincias del pas, cubriendo dos terceras partes de los departamentos, y los partidos con mayor tradicin se encuentran claramente en mejor pie para lograrlo que aquellos basados en convocatorias personalizadas en torno a la figura de un lder. Hacia delante, lo ideal sera apuntar a tener un sistema estable con pocos partidos, con perfiles ideolgicos y programticos mejor definidos, que permitan relaciones ms claras con los ciudadanos y mejores niveles de representacin de los diversos intereses sociales y preferencias polticas. Habiendo dicho esto, algo positivo hay que reconocer en los partidos y movimientos que aparecieron en la dcada de los aos noventa: su impronta desideologizada y pragmtica ha facilitado que se establezcan relaciones de competencia centrpeta entre los actores, a diferencia de los aos de la dcada de los ochenta, en la que, especialmente en la segunda mitad, podamos registrar procesos de polarizacin y competencia centrfuga que pusieron en riesgo la esta-

Se habla mucho de la influencia de los partidos polticos, pero participan realmente los partidos de las decisiones importantes de la sociedad? Creo que no, pues los hechos nos demuestran que existen enormes parcelas en donde los partidos polticos vienen perdiendo o han perdido protagonismo, influencia y capacidad para actuar. Por ejemplo, hoy en da el Per, junto con Ecuador y Colombia, discute un tratado de libre comercio con EEUU. Estn all los partidos? No estn. Los han convocado? Tampoco. Y sin embargo, son precisamente los partidos quines tendrn que asumir la responsabilidad poltica si el tratado fracasa. Entonces es frecuente que los partidos terminen por implementar polticas de otros: ya sea de gobiernos sin partidos, de autocracias o de grupos econmicos con intereses especficos. (Vctor Andrs Garca Belaunde, Accin Popular).

bilidad democrtica. Si miramos el Per en el contexto regional, la convergencia en torno al centro poltico, que permite el funcionamiento de instituciones como el Acuerdo Nacional, por ejemplo, constituye un muy valioso activo poltico. La conclusin que extraigo de esta seccin es, nuevamente, la necesidad de avanzar en iniciativas que fortalezcan a los partidos polticos nacionales, y afiancen su estabilidad en el tiempo. Para ello, se tiene que seguir la lgica implcita en la reciente ley de partidos: poner requisitos ms exigentes para entrar y mantenerse en el sistema, de modo que se consoliden los esfuerzos ms serios y consistentes de construccin partidaria, y no ceder a la tentacin de fragmentar el sistema abrindolo y permitiendo que pueda ser capturado por intereses localistas.

25 Miradas recientes pueden encontrarse en Abal, 2002, y Wolinetz, 2003. 26 Entre ellos, UPP expresa elocuentemente las dificultades de mantener una organizacin ms all de la convocatoria de su lder fundador.

Ahora bien, si se siguiera el camino sugerido en estas pginas, se resolvera el problema de la escasa legitimidad de los partidos ante la ciudadana? Plantear la pregunta en este momento puede sonar extemporneo, pero no lo es. Hasta el momento hemos discutido propuestas que se circunscriben al rgimen poltico y al sistema electoral y de partidos. El debate sobre los partidos suele moverse, por razones obvias, en su funcionamiento inPer 103

Creo que venimos de una concepcin de partidos () que se articulan alrededor de una ideologa y la ideologa tiende, en general, a tener una aproximacin cerrada y total de los problemas, y por lo tanto tiende a excluir a otros de esta posibilidad. Creo que una concepcin ms correcta y ms til en el manejo de la realidad es el planteamiento de partidos que giren alrededor de principios ideolgicos y propuestas programticas, para tener flexibilidad en el manejo del acceso al partido; pero tambin () [alrededor de una] visin de pas () [que] puede tener matices y vertientes ideolgicos determinados, pero que pueda unir fuerzas en funcin de proyectos de mediano y largo alcance. (Javier Diez Canseco, Partido Democrtico Descentralista).

terno, en sus relaciones recprocas, y en el marco institucional que rige directamente su funcionamiento. Sin embargo, y sin pretender negar en absoluto lo importante de estas cuestiones, en realidad los problemas de legitimidad poltica de los partidos tanto en el Per como en el conjunto de Amrica Latina no estn en lo fundamental en el rgimen poltico, el sistema electoral o de partidos (que si bien tiene problemas, no son particularmente terribles), si no en su desempeo, en su incapacidad para materializar en crecimiento econmico, redistribucin, y avances en ciudadana social, las gestiones gubernativas y las prcticas democrticas. Adems, como ya vimos ms arriba, en los ltimos aos en todos los pases andinos se han dado importantes reformas institucionales que buscaron relegitimar el sistema poltico, sin lograr su cometido; ello se debe en parte a que las reformas no lograron necesariamente sus objetivos, pero tambin a que el problema de la legitimidad no est en el rgimen poltico, si no en el plano econmico y social. Para el caso peruano hemos mostrado que la legitimidad de las instituciones democrticas, incluidos los partidos polticos, est estrechamente vinculada a la percepcin del desempeo gubernamental27. Si analizamos los ltimos aos, encontraremos que la legitimidad de las instituciones democrticas fue mayor durante el gobierno de Fujimori, en gran medida porque la aceptacin a su gestin irradiaba a stas, a pesar de que se trat de un gobierno que nunca hizo del republicanismo
27 Ver Tanaka y Zrate, 2002. 104

una virtud; por el contrario, con el gobierno actual, su rpida cada en respaldo ciudadano ha llevado al deterioro de la legitimidad del conjunto de instituciones democrticas, a pesar de que se han producido avances sustanciales en cuanto a recuperar una dinmica democrtica. Mirando datos regionales, es muy claro tambin que la cada en la legitimidad de las instituciones democrticas de los ltimos aos est estrechamente asociada con la cada en las tasas de crecimiento econmico desde 1998, durante el periodo que la CEPAL ha denominado la media dcada perdida28. Siendo las cosas as, no debemos esperar que solamente cambios en la ley de partidos o reformas en el sistema electoral o el rgimen poltico relegitimen por s solos el sistema poltico (aunque s pueden ordenar el funcionamiento interno de los partidos e incentivar lgicas centrpetas de competencia entre ellos)29, si es que la ciudadana no percibe mejoras tambin en sus niveles de vida y expectativas de progreso. Parte de la debilidad de los partidos y de la accin poltica en general est asociada tambin a la debilidad de los Estados nacionales, y su menor capacidad para implementar polticas respecto a dcadas pasadas. Como algunos autores han sealado, procesos como la globalizacin, el creciente peso de los medios de comunicacin, los cambios en el papel del Estado, el mayor peso de poderes de facto, limita los mrgenes de la accin poltica (ver Adrianzn, 2003). Cmo enfrentar estas restricciones, y cmo encontrar frmulas de desarrollo y elevacin del bienestar escapan largamente a los propsitos de este trabajo. Sin embargo, es mucho lo que puede hacerse desde el mbito poltico, por medio de reformas institucionales, pero que tienen que ir ms all del sistema electoral y de partidos, y del rgimen poltico: hablo de abordar cuestiones como la reforma del Estado, de las instituciones de seguridad, orden interno y justicia, el establecimiento de mecanismos de control que limiten las oportunidades de la corrupcin, el desarrollo de mecanismos de control horizontal; iniciativas fuertes de los partidos en estos mbitos harn ms por su legitimidad que cualquier esfuerzo de ingeniera electoral. Discuto estas cuestiones en la parte final.
28 Ver tambin Mainwaring, 2004, quien elabora un argumento similar. 29 Ver por ejemplo Colomer, 2002, quien examina los efectos de la aplicacin de elecciones primarias sobre la representacin poltica, y no encuentra elementos que permitan concluir que las primarias mejoren la representacin. Lo que s puede afirmarse es que revitalizan la dinmica interna de los partidos.

Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio

Qu se puede hacer?

Ya he adelantado los criterios que a mi juicio deben orientar los esfuerzos de reforma poltica: en sntesis, se debe buscar fortalecer los partidos, orientarlos hacia un funcionamiento interno democrtico, transparente, que cubra el territorio nacional, y tratar de crear un sistema de partidos, para lo cual es necesario que stos perduren en el tiempo; para ello, se deben tener requisitos exigentes tanto para entrar como para mantenerse en el sistema poltico, y premiar los esfuerzos por construir partidos nacionales democrticos mediante financiamiento estatal transparente y otras acciones. De lo que se trata es de combatir la proliferacin de lgicas personalistas, movimientos improvisados, voltiles, indisciplinados, imprevisibles30. En el debate actual, algunos han propuesto iniciativas que buscan ampliar la representacin poltica, hacindola ms participativa, y propiciar la renovacin de las lites polticas, mediante revocatorias y elecciones intermedias, por ejemplo. Si bien esas iniciativas son bien intencionadas, podran no corregir los males que se pretende atacar: pueden generar inestabilidad, mantener la volatilidad electoral, lo que genera problemas de gobernabilidad, que finalmente agravan los problemas de legitimidad que se queran enfrentar originalmente. Este tipo de propuestas son pertinentes para enfrentar los males de un sistema cerrado, excluyente, propio de partidocracias consolidadas o de gobiernos autoritarios, pero resultan contraproducentes cuando de lo que se trata es de construir partidos y un sistema de partidos inexistente en un contexto de fragmentacin. El problema del control de las acciones de las autoridades electas, a mi juicio, no debe enfrentarse con ms elecciones o ms democracia directa, si no con ms instituciones, mejores mecanismos de rendicin de cuentas vertical y horizontal, y mecanismos de interaccin ms fluidos entre gobierno y oposicin.

Uno de los errores de diagnstico de parte de quienes proponen refundar el sistema poltico, por medio de una Asamblea Constituyente o cambios radicales en el rgimen poltico, es asumir que los problemas estn en el formato institucional; en realidad, est en la debilidad de los actores sociales y polticos y en su mal desempeo gubernamental, como hemos visto. Sin negar que ciertamente habra que impulsar algunas reformas, no considero correcto considerar que la Constitucin de 1993 expresa un obstculo mayor que sea necesario superar. No hay que olvidar que el espritu que inspir esa Constitucin fue la crtica a los partidos polticos, y la necesidad de renovar la clase poltica y abrir espacios para la participacin ciudadana; no es pues una Constitucin que cierre el rgimen al involucramiento ciudadano. De lo que se trata ahora es, como estamos viendo, de institucionalizar esa apertura de modo que no entre en conflicto con el propsito de fortalecer los partidos y crear un sistema de partidos. Ms all de la antipata simblica que despierta por estar asociada al fujimorismo, de hecho es en la Constitucin de 1993, ms que en la 1979, que se encuentran los principios de la democracia participativa y directa que en el momento actual permiten la explosin de mecanismos de participacin que caracterizan al gobierno actual. Quienes sealan que la Constitucin de 1993 estara hecha a medida de un gobierno autoritario, y que marcara un cambio importante en cuanto al rgimen poltico respecto a la Constitucin de 1979, suelen mencionar a favor de esa hiptesis bsicamente dos elementos: la introduccin de la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica, la eliminacin del bicameralismo y la conformacin de un congreso unicameral

30 Algunos podran objetar sealando que con estas propuestas se pretende erigir una partidocracia que bloqueara las posibilidades de renovacin poltica. Frente a esto respondera que en el Per estamos muy lejos de la existencia de una partidocracia, y por el contrario, estamos padeciendo los problemas de una democracia sin partidos. De otro lado, hay que recordar que en todos los sistemas electorales estables de las democracias consolidadas existen criterios que limitan la competencia, tales como circunscripciones uninominales, barreras de entrada al congreso, prohibicin de candidaturas independientes, entre otras.

Hay quienes creen que la salida a los problemas de los partidos y del pas pasa por una Asamblea Constituyente. En este pas tan acostumbrado a razonar poco pero a repetir las ideas ajenas, se crea una corriente de opinin y la gente dice s, hay que ir a una Asamblea Constituyente (). Creen que la situacin del pas va a mejorar sobre la base de refundar un nuevo pas mediante una nueva Constitucin. Pero ellos mismos no son capaces de precisar qu es lo que quieren modificar de la Constitucin (Javier Bedoya de Vivanco, Partido Popular Cristiano).

Per

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relativamente pequeo, de 120 miembros (electo en una sola circunscripcin nacional durante los aos de Fujimori, en 1995 y 2000). Sin embargo, si comparamos otros regmenes polticos en el mundo, encontramos que ninguna de las dos cosas tiene necesariamente un componente autoritario. La reeleccin inmediata existe en muchas democracias plenamente consolidadas; es ms, creo que la frmula de la Constitucin de 1979 es bastante mala y merece ser cambiada: no permite la reeleccin inmediata, pero la permite despus de un periodo presidencial. Es mala porque hace que el presidente en ejercicio no tenga un estmulo o premio a una buena gestin, aumenta las contradicciones al interior del partido de gobierno (el potencial candidato oficialista debe buscar distanciarse del presidente), y sobre todo, hace posible que un ex presidente sea candidato permanente, dificultando la renovacin poltica y debilitando la institucionalidad partidaria. Por ello, considero ms conveniente tener la frmula inversa: permitir una sola reeleccin inmediata, y prohibir absolutamente que un ex presidente pueda volver a ser candidato, siguiendo el modelo de los Estados Unidos31. De otro lado, en cuanto a la unicameralidad, nuevamente casos donde esta frmula coexiste perfectamente con un orden democrtico, como en Ecuador. Todo depende de las reglas de funcionamiento interno del congreso. La existencia de dos cmaras, en realidad, lo que hace es aumentar las posibilidades de veto, y ello puede ser bueno, pero tambin puede ser malo; dificulta que leyes malas sean aprobadas, pero al mismo tiempo hace ms difcil que una buena ley pase sin modificaciones sustanciales. Finalmente, recordemos que si bien el tamao del congreso fue reducido, lo que podra haber tenido el efecto de favorecer al partido mayoritario, ese efecto se compens porque el congreso fue electo en una sola circunscripcin nacional, sistema que favoreci la representacin de las minoras. Para terminar con el tema de la refundacin constitucional, algunos sealan que, ms all del contenido especfico de la Constitucin de 1993, es necesario te-

31 Para una discusin del tema de la reeleccin ver Carey, 2003. En Tanaka, 1998 y 2002, presento ms ideas sobre este tema, que requieren ciertamente ms desarrollo. Considero, adems, que la frmula existente en el Per ha sido tambin perniciosa en los dems pases de la regin. En el caso de Venezuela, por ejemplo, sostengo que esa frmula debilit a los partidos y es un factor que ayuda a entender el colapso partidario ocurrido desde 1998. 106

ner una nueva porque sera imperativo tener un nuevo pacto constituyente, dado que sta habra estado marcada por circunstancias excepcionales (el autogolpe de 1992), y no habra reflejado un verdadero pacto fundamental. Frente a esto, sin embargo, lo que tenemos es que desde 1995 todos los actores polticos aceptaron en la prctica esas reglas de juego; pero ms importante, el objetivo de lograr un nuevo pacto no se solucionara, en el momento actual, con una asamblea constituyente: esto porque lo que en realidad sustenta ese pacto es la existencia de un sistema de partidos; y es la persistencia de ese sistema el que permite la sustentacin de ese pacto fundamental. Como es obvio, en el momento actual, sin partidos representativos, cualquier pacto estar signado por la precariedad y la inestabilidad; por esta razn, lo mejor sera ser prudentes en cuanto a los cambios, y ms bien procurar desarrollar mecanismos que reduzcan la incertidumbre. Volver sobre este asunto ms adelante. Otro de los debates que merece atencin es el de la necesidad de cambios para combatir el supuesto hiperpresidencialismo del rgimen poltico, y el paso hacia un rgimen parlamentario. Ac estamos ante otra buena ilustracin de un mal diagnstico. En primer lugar, no est claro en absoluto que en el Per la presidencia sea fuerte; por el contrario, la evidencia sugiere exactamente lo contrario. Si miramos los datos comparados presentados en PNUD, 2004, la presidencia en el Per aparece con poderes no legislativos muy bajos (el indicador contempla la existencia de voto de censura legislativa al gabinete, y la incapacidad del presidente de disolver el congreso), poderes legislativos de nivel medio alto (indicador que contempla la existencia de vetos presidenciales parciales o totales, la facultad de expedir decretos, el mecanismo de aprobacin del presupuesto, la existencia de exclusividad para introducir legislacin sobre algunos temas, la facultad de convocar a plebiscito), lo que arroja un promedio medio bajo de poderes presidenciales formales, que se complementa adems con un nivel medio-bajo de poderes presidenciales partidistas (indicador que considera el control partidario sobre los legisladores y control partidario del ejecutivo sobre el legislativo)32. En segundo lugar, no es en absoluto evidente que cambiar a un rgimen parlamentario nos llevara a una

32 Ver PNUD 2004, anexo estadstico, tablas 44-45, p. 78-79.

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situacin mejor que la que tenemos con un rgimen presidencial: podramos simplemente sustituir unos problemas por otros, con el agravante de que dejaramos los males conocidos por males por conocer. Para que funcione bien un rgimen parlamentario se requiere cuando menos cumplir con dos condiciones: primero, tener partidos polticos mnimamente consolidados (ya que el gobierno se forma sobre la base del respaldo de los partidos en el congreso), y segundo, un Estado mnimamente consolidado (que pueda funcionar ms all de los vaivenes de los cambios de gobierno que reflejan los cambios de las alianzas en el congreso). Como es claro, en el Per no se cumple ninguna de las dos condiciones. Es ms, nos caracterizamos precisamente por la extrema debilidad de nuestros partidos y la precariedad de nuestro Estado. Pero a mi juicio la pregunta principal que no responden satisfactoriamente quienes proponen el cambio de rgimen es qu problema especfico del presidencialismo se pretende resolver con el parlamentarismo33 ? Las falencias de un mal presidente no se resuelven con otro rgimen (si no con un buen presidente); por ltimo, podramos simplemente sustituir un mal presidente electo por el pueblo, por un mal Jefe de Gobierno electo por el congreso. Algunos de los que proponen frmulas parlamentarias sealan que este tipo de rgimen es ms flexible, y permitira cambiar gobiernos de maneras no traumticas, cosa que no sera posible dentro del presidencialismo. Se seala que las crisis gubernamentales ocurridas en los ltimos aos seran consecuencia de la rigidez del presidencialismo que, al permitir la coexistencia de presidentes sin mayora legislativa, finalmente pueden conducir a su cada de manera no estrictamente constitucional (los casos de Bucaram y Mahuad y Ecuador, Snchez de Lozada en Bolivia, Carlos Andrs Prez en Venezuela, Collor en Brasil, De La Ra en Argentina, entre otros). Frente a esto se debe considerar que, primero, el cambio de Jefe de Gobierno s puede ser traumtico, y puede condenar el sistema a la inestabilidad permanente, a la parlisis gubernativa; y segundo, se asume errneamente que la causa de las crisis que llevaron a la cada de
33 En trminos tericos, se suele citar varios trabajos de Juan Linz y Arturo Valenzuela (Linz y Valenzuela, eds., 1994), para fundamentar el fracaso del presidencialismo en la regin. Lamentablemente, no se suele citar otro volumen posterior, que defiende muy persuasivamente el argumento contrario, que es el editado por Mainwaring y Shugart, eds., 1997.

Yo s creo en la necesidad de una Asamblea Constituyente que reforme la lgica de cmo se manejan las cuotas de poder, el respeto entre los espacios polticos conquistados, y, por supuesto, los instrumentos de gestin que los partidos en el gobierno tienen para ser eficaces en su gestin (Javier Diez Canseco, Partido Democrtico Descentralista).

presidentes es el presidencialismo, cuando en realidad se debe bsicamente a la inestabilidad asociada a graves crisis econmicas34, con lo cual tambin puede afectar al parlamentarismo. Es ms, puede tambin afirmarse que la existencia de plazos presidenciales fijos tiende a hacer ms estable un gobierno, que simplemente no tenerlo, como ocurre en un rgimen parlamentario. Acaso una manera ms sencilla de enfrentar el problema del agotamiento del presidencialismo en el Per sea simplemente acortar el mandato a cuatro aos.

A continuacin planteo ms especficamente algunas reformas para los partidos y el sistema de partidos que considero necesarios y que no he sugerido hasta el momento, recogiendo tambin algunas propuestas ya planteadas por otros. Creo que es importante en estas discusiones seguir un criterio realista, discutir sobre la base de propuestas con alguna posibilidad de concrecin, para evitar un discurso especulativo35. Terminar con algunas ideas sobre la necesidad de avanzar tambin en la reforma del Estado y en el desarrollo de mecanismos de control y rendicin de cuentas (accountability) vertical y horizontal. Empezar con el tema de las reformas electorales y del sistema poltico. Deca ms arriba que la ley de partidos polticos, aprobada por el congreso en la primera legislatura de 2003 apunta en la direccin correcta. En general, la filosofa que inspira esta ley es poner requisi-

34 Ver Prez-Lin, 2003. 35 Sigo en esto criterios sugeridos por Nohlen (1994), Goodin (2003), Horowitz (2003) y otros. Per 107

tos ms exigentes para que un partido poltico tenga reconocimiento legal, y premiar el cumplimiento de los mismos con financiamiento estatal y el monopolio de la representacin en el mbito nacional. Es importante sealar que uno de esos requisitos es acreditar comits en cuando menos un tercio de las provincias del pas y dos terceras partes de los departamentos (artculo 8). Lo que se busca con esta elevacin de la barrera de entrada es promover un sistema de pocos partidos, pero ms fuertes. Pienso que si bien el principio general de la ley de partidos es correcto caben algunas crticas por no haber sido an ms dura: por ejemplo, siendo ms fuerte en cuanto a las posibilidades de mantener el registro una vez obtenido, ms all del requisito de tener representantes en el congreso; se debera poder asegurar que el requisito de comits se mantenga en el tiempo, y no slo en el momento del registro. De otro lado, se debera impedir que partidos sin representatividad se mantengan vivos recurriendo a la formacin de alianzas; en stas, los partidos que la conforman deberan mantener sus smbolos en la boleta electoral, para as determinar su verdadero respaldo, que se pierde al postular dentro de una alianza con un nuevo smbolo. La idea es que los partidos y lderes busquen formar conglomerados ms fuertes, sobre principios, y no acudan a alianzas meramente electorales para sobrevivir como organizaciones. Otra iniciativa para estimular la formacin de coaliciones es reducir el requisito de mayora absoluta para ganar en segunda vuelta. El ballotage con mayora absoluta propicia la fragmentacin, porque el objetivo para la mayora de partidos deja de ser ganar la eleccin, y pasa a ser quedar segundo. En cambio, reducir la valla necesaria para ganar en primera vuelta estimula la formacin de coaliciones en la primera vuelta electoral36. En la ley de partidos y en su reglamento no se aborda propiamente el tema de las campaas electorales, asunto de gran importancia. En general, la direccin debera ser premiar a las organizaciones ms consolidadas, los esfuerzos ms permanentes y sistemticos, y limitar las posibilidades de que improvisados lleguen al poder gracias a un golpe de suerte. Por ello, las campaas deberan ser cortas y baratas, con un nmero no muy alto de

opciones, para hacer posible un debate ms sustantivo. Lo ideal sera limitar los gastos de campaa o simplemente contar con franjas electorales. Sera conveniente adems cerrar el registro electoral mucho tiempo antes de la eleccin, para as permitirle a la ciudadana evaluar con ms detenimiento a los nuevos actores polticos37. Qu otros pasos seran necesarios en la misma direccin de fortalecer los partidos y el sistema de partidos? Hay dos puntos que, si bien fueron discutidos en la ley de partidos, finalmente no fueron aprobados: uno, la eliminacin del voto preferencial, que personaliza en extremo las campaas y debilita sus estructuras38, y dos, la sancin al transfuguismo en el congreso con la prdida de la representacin del trnsfuga y su reemplazo por otro candidato del mismo partido. Ambas medidas buscan fortalecer el partido por encima de los candidatos individuales, dado que uno de los grandes males de la poltica peruana de los ltimos aos es su personalizacin, y la escasa disciplina partidaria. Continuando en la misma direccin, sera adecuado modificar el reglamento de funcionamiento del Congreso, para afirmar el principio de que la representacin se organiza a travs de los partidos, y no de los congresistas individuales; por ejemplo, estableciendo que los proyectos de ley sean presentados por las bancadas, no por los congresistas. Algunas iniciativas en este sentido estn en discusin en el congreso39. Yendo a otros temas ms difciles de implementar, otra reforma que me parece importante es limitar el tamao de la circunscripcin de Lima, que elige 35 representantes en el Congreso. Como sabemos, un lmite importante a la fragmentacin en sistemas de representacin proporcional es el tamao de las circunscripciones. Descontando Lima, en el Per el tamao promedio de las circunscripciones departamentales es 3.5, un nmero mediano que me parece razonable. Sin embargo, el tamao de Lima hace que para varios partidos pequeos localizados en la capital puedan obtener una

36 Podra adoptarse una frmula similar a la existente en Argentina y Ecuador, en la que se pide menos del 50% + 1 para ganar en primera vuelta (40% y 45%, respectivamente), junto con 10 puntos porcentuales de ventaja sobre el candidato que ocupa el segundo lugar. 108

37 Adrianzn ha propuesto incluso que la inscripcin como organizacin poltica slo permita presentar candidatos en la eleccin subsiguiente, no en la inmediata a la obtencin de la inscripcin. 38 Es conveniente asegurarse que los organismos electorales supervisen de manera obligatoria, no optativa, la eleccin democrtica de los candidatos que postularn a cargos electos dentro de los partidos. Los efectos positivos de la eliminacin de la votacin preferencial slo se darn si se acompaan de la democratizacin interna de los partidos. 39 En esto coincido con cuestiones propuestas por Lynch, 2003, y Adrianzn, 2003.

Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio

representacin y mantener su registro, a pesar de haber obtenido menos del 5% en la eleccin parlamentaria (requisito exigido para mantener registro segn la ley de partidos, artculo 13). Esto se solucionara dividiendo Lima en unas cuatro circunscripciones ms pequeas, y sobre todo estableciendo que si un partido no logra el 5% de los votos nacionales, pero logra representacin, igual debe perder el registro a menos que logre reinscribirse para la prxima eleccin (ya hay varias propuestas en este sentido, a las que nos adherimos). Un punto adicional de discusin pertinente en este momento es la propuesta de volver a un sistema bicameral, y por consiguiente la eleccin de un senado. Recordemos que el debate constitucional ocurrido durante el presente gobierno se detuvo precisamente cuando se discuta este punto en abril y mayo de 2003. El consenso fue aprobar la constitucin de un senado40 , sin embargo hubo desacuerdo sobre cmo elegir al senado. La propuesta de la Comisin de Constitucin estableca un senado de cincuenta miembros electo en una nica circunscripcin nacional, pero varios legisladores provincianos exigieron que el senado se eligiera segn circunscripciones departamentales, criterio absurdo porque duplica la lgica de la eleccin de la cmara de diputados. Frente a esta discusin, como deca ms arriba, creo que en principio la existencia de una o dos cmaras no asegura necesariamente la mejora en la calidad de las leyes, pero s puede tener un efecto positivo sobre el fortalecimiento de los partidos, siempre y cuando el senado sea electo en una sola circunscripcin nacional, con listas cerradas y bloqueadas, y adems, con una barrera de entrada del 5% que limite la fragmentacin. Esto hara que en el senado puedan entrar los cuadros ms orgnicos de los partidos, que se beneficiaran de la votacin del partido, y no de su convocatoria personal, ms importante en circunscripciones ms pequeas. Un ltimo tema que me parece importante abordar es cmo enfrentar los problemas de legitimidad poltica, si no es por medio de la apelacin a mecanismos de participacin y renovacin de las lites. Hasta el momento hemos hablado de cambios en la ley de partidos y en la ley electoral; sin embargo, ellas no atienden el problema de, por ejemplo, la escasa legitimidad de autoridades locales, puestos en la discusin a partir de los
40 La votacin a favor de contar con cmara de senadores y de diputados tuvo 74 votos a favor, 16 en contra y 3 abstenciones (artculo 134 de la propuesta de reforma constitucional).

sucesos recientes en la provincia de Ilave y otros lugares41. Propuestas como introducir la segunda vuelta electoral en las elecciones municipales, o facilitar mecanismos de revocatoria, aparte de ser prcticamente imposibles de llevar a la prctica (por la cantidad de elecciones y recursos que ello supondra) podran ser inocuas, no conseguir los efectos que persiguen; de un lado, est ampliamente demostrado que las segundas vueltas no sirven para construir coaliciones de gobierno slidas, y por el contrario (cuando requieren mayora absoluta en la primera vuelta) estimulan la fragmentacin, no la combaten; de otro lado, facilitar las revocatorias lo que hara es multiplicar los pedidas de sta, aumentando, no reduciendo, los conflictos. Qu hacer? Este es un buen caso para ilustrar mi idea de que no es por medio de ms participacin, si no con ms y mejores instituciones que se debera enfrentar este tipo de problemas. En lo que deberamos pensar es en cmo hacer efectivo el trabajo de organismos como la Contralora General de la Repblica, o el Ministerio Pblico, para atender las denuncias de corrupcin o acciones delictivas de las autoridades electas. De otro lado, me parece muy importante revisar la ley de municipalidades, de modo de introducir el principio de representacin proporcional en los gobiernos locales y regionales. Como se sabe, hasta el momento el alcalde o presidente regional posee automticamente mayora en el consejo municipal o la asamblea regional; el contar con mayora automtica por supuesto no incentiva la bsqueda de acuerdos o las prcticas de negociacin; crea una distancia muy grande entre el apoyo real ciudadano y la composicin de la asamblea; y finalmente, crea un sistema electoral diferente al que opera en el mbito del Congreso de la Repblica, cuando deberamos tratar de tener un sistema coherente que apunte en la misma direccin42. Finalmente, debera establecerse

41 En Ilave se produjo el asesinato del alcalde provincial por parte de una turba, instigada por los adversarios polticos de aqul. 42 Esto ltimo nos lleva a la necesidad de homogeneizar nuestro sistema electoral, que tiene lgicas diferentes en el congreso nacional, en las asambleas regionales y en los consejos municipales. Actualmente est en discusin la elaboracin de un cdigo electoral, que unifique la legislacin dispersa que existe hasta el momento. Existen ocho normas vigentes que regulan diferentes aspectos del sistema electoral: la ley orgnica de elecciones; la ley de elecciones municipales; la ley de elecciones regionales; la ley de derechos de control y participacin ciudadana; la ley de elecciones de jueces de paz; la ley orgnica del JNE; la ley orgnica del RENIEC; y la ley orgnica de la ONPE. Ver Valladares, 2003. Per 109

que, en caso de darse la revocatoria del alcalde o presidente regional, toda la asamblea o el consejo quede tambin vacado, para no estimular las luchas intestinas y estimular conductas cooperativas. Como puede verse, sta es una agenda mnima de reformas. Esto responde a dos razones principales. La primera es un elemental realismo respecto a las posibilidades y la conveniencia de llevar adelante cambios radicales en el momento actual. Y, segundo, porque pienso que el desprestigio del sistema poltico no se explica en lo fundamental por problemas en el mbito del rgimen poltico. Como hemos visto, ste responde ms bien al hecho de que la ciudadana percibe que la democracia no produce frutos concretos en trminos de su bienestar y expectativas de progreso. Qu cambios en las polticas de fondo del gobierno habra que impulsar es algo que evidentemente escapa a los lmites de este trabajo. Sin embargo, hay un rea institucional en la que se puede y debe actuar, por medio del consenso entre las fuerzas polticas, que puede tener muy importantes efectos sobre la legitimidad de los partidos y del sistema democrtico. Es el rea referida al desarrollo de mecanismos de control y rendicin de cuentas vertical y horizontal43. La demanda por desarrollar esfuerzos con resultados concretos en materia de combate a la corrupcin y lmites a un ejercicio arbitrario del poder se puede atender, dentro de mrgenes de gobernabilidad, no con ms participacin directa o con la amenaza de revocatorias, sino por medio del fortalecimiento de instituciones como la Contralora General de la Repblica, el sistema anticorrupcin, la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y el Poder Judicial. Y mediante iniciativas que garanticen la independencia de los tres principales poderes del Estado. Este sera un tema crucial que debera discutirse a fondo en instancias como el Congreso y el Acuerdo Nacional.

43 Sobre el tema, ver Payne et.al., 2003, cap. 9. Ver, tambin, las ponencias presentadas en la conferencia Institutions, Accountability, and Democratic Governance in Latin America. Helen Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame, mayo 2000. Se pueden consultar en http://www.nd.edu/~kellogg/account.html Ver especialmente la ponencia de Kenney, 2000, con referencias al caso peruano.

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