Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Gesto

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Secretaria de Gesto

Gesto Pblica para um Brasil de Todos

Plano de Gesto para o Governo Lula

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Sumrio
APRESENTAO ..............................................................................................................3 GESTO PBLICA PARA O DESENVOLVIMENTO COM INCLUSO SOCIAL.....5 UMA NOVA GERAO DE TRANSFORMAES DA GESTO PBLICA.............8 UMA AGENDA POSITIVA .............................................................................................10 MODELO DE GESTO DO PPA ..............................................................................10 INSTRUMENTOS DE GESTO................................................................................11 ESTRUTURAO DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL .......................11 CONSTRUO DO PLANO DE GESTO PBLICA ..................................................14 ARTICULAO DAS TRS REDES NA FORMULAO DO PLANO.....................17 AES PREVISTAS ........................................................................................................18 COMENTRIOS FINAIS.................................................................................................20 CONCEPES DE TRANSFORMAES NA ADMINISTRAO PBLICA .........21

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Gesto Pblica para um Brasil de Todos

Plano de Gesto para o Governo Lula
APRESENTAO O tema Gesto Pblica ultrapassou a rea acadmica. A sociedade organizada reconhece que tanto os desafios contextuais quanto as condies de funcionamento dos Estados principalmente aqueles em desenvolvimento , exigem aes no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional. No Brasil, os contextos poltico, econmico e social impem transformaes macro-institucionais que afetaro o papel do Estado. Estas, por sua vez, exigiro significativas transformaes nas instituies pblicas, em especial as do Poder Executivo Federal. O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da justia social; o de escassez clama por esforos de otimizao; o quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gesto econmica consistente; e a conquista da democracia exige um novo padro de deliberao que considere o cidado como o foco da ao pblica. Esse texto no traz uma discusso dogmtica sobre o tamanho do Estado ou sobre definies das funes estatais, questes que cada sociedade deve equacionar em funo de uma srie de condicionantes. O processo institucional de diferenciao e complementaridade de funes entre Estado, mercado e sociedade civil organizada. um processo essencialmente poltico que tem reflexo nas competncias constitucionais, nos grandes objetivos de governos legitimados pelas urnas e nas demandas identificadas pelo sistema poltico e pela burocracia governamental. O debate que aqui se prope, ainda que fundamentado nestes balizamentos macro-institucionais, em torno da qualidade do Estado e da qualidade e produtividade do gasto pblico , na perspectiva micro-institucional do processo de modelagem e fortalecimento das instituies que compem o Estado, para incrementar seu desempenho em benefcio do cidado.

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Esse quadro desafiador requer uma estratgia de transformao da gesto pblica, concebida e implementada de forma consensuada, com vistas construo de um novo perfil de Estado. Este texto conceitua e delineia a operacionalizao de tal estratgia, fundamentada nos seguintes pontos:

O Presidente Luiz Incio Lula da Silva se comprometeu a implementar um modelo de desenvolvimento eqitativo e com incluso social Este compromisso se materializa no Plano Plurianual PPA 2004-2007; O novo modelo de desenvolvimento exige um Estado atuante, promotor do crescimento e da justia social e fiscalmente sustentvel, a partir das reformas que a sociedade apoiar; A construo deste Estado requer esforos sistemticos de transformao da gesto pblica, objeto de um plano de gesto pblica; e Um plano de gesto pblica, para ser efetivo, exige um processo de formulao participativo, prvio diagnstico e formulao de solues inovadoras e arranjos de implementao em rede.

A implementao de um plano de gesto pblica referenciado nesta nova abordagem fortalece o Estado na medida em que reduz o dficit institucional ausncia do Estado onde este deveria estar atuando, promovendose a capacidade do governo em formular e implementar polticas pblicas de forma eficiente, transparente e participativa. Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o Plano de Gesto Pblica dever contemplar, no mdio e longo prazos, a redefinio das estratgias, a recomposio da fora de trabalho, a reconfigurao das estruturas e processos e o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para resultados. Inclui ainda a construo de um novo padro de relacionamento entre o governo e as empresas estatais, no qual fiquem definidos os marcos da gesto empresarial e da gesto voltada ao interesse pblico. Estes balizamentos apontam para uma nova gerao de transformaes da gesto pblica, cujo propsito a revitalizao do Estado, aportando solues para questes mal resolvidas ou no abordadas nas iniciativas anteriores. O que o novo governo prope uma GESTO PBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS.
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GESTO PBLICA PARA O DESENVOLVIMENTO COM INCLUSO SOCIAL O Plano Plurianual 2004-2007 a traduo, em Programas, do compromisso do Governo de vencer a fome e a misria, construir uma sociedade dinmica e moderna, gerar empregos e riqueza e estabelecer justia social. O PPA constituir um projeto de Brasil alinhado com os ideais de eqidade e dinamismo, exigindo do Estado um novo perfil de atuao, que transforme esse compromisso em realidade. Significativas transformaes na gesto pblica sero necessrias para que se reduza o dficit institucional e seja ampliada a governana, alcanando-se mais eficincia, transparncia, participao e um alto nvel tico. A incapacidade do Estado em assegurar os direitos civis e sociais bsicos tem, como conseqncia, a marcante e crescente desigualdade social, a excluso e a insegurana que assolam a sociedade brasileira. O dficit institucional resultado de um processo histrico de construo nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vo sendo progressivamente preenchidas pelo no-Estado desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqidade. O dficit institucional se manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituies pblicas, quanto na qualidade desse atendimento. Demandas identificadas nos programas do PPA expressam a incapacidade do Estado em cumprir as funes definidas no quadro legal. A superao do dficit impe um novo perfil de atuao do Estado que fortalea, nas instituies pblicas, o carter de impessoalidade e universalismo de procedimentos, em contraposio ao carter patrimonialista historicamente presente na cultura nacional manifestado em prticas de captura do interesse pblico por interesses privados. Aumentar a governana promover a capacidade do governo em formular e implementar polticas pblicas e em decidir, entre diversas opes, qual a mais adequada. Para isto, so necessrios o fortalecimento da inteligncia estratgica governamental e a adoo de novas prticas de interlocuo e participao. Em especial, a reativao da funo planejamento, conforme expressa no PPA 2004-2007, demanda estas competncias. No que tange implementao, trata-se de proporcionar meios para que as organizaes pblicas tenham como foco os resultados. Isto requer:

O ajuste das estratgias, mediante a redefinio de suas misses, de seus objetivos e de suas metas; O desenvolvimento de sistemas contnuos de monitoramento e avaliao de polticas, programas, projetos e desempenho institucional;

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A adequao das estruturas e modelos institucionais para agilizar o processo decisrio e de ao, otimizar a comunicao, permitir o alcance de resultados e a eliminao de lacunas, paralelismos e sobreposies; A otimizao dos processos de trabalho, adotando novos parmetros de desempenho, regras mais flexveis e incorporando inovaes tecnolgicas e gerenciais que permitam redimensionar, quantitativa e qualitativamente, os recursos humanos, oramentrios, financeiros e logsticos; O aprimoramento do atendimento ao cidado, mediante simplificao de processos, eliminao de exigncias e controles desnecessrios e facilitao do acesso aos servios pblicos; A adequao dos quadros funcionais, reestruturando carreiras e quadros de cargos, remunerando-os em nveis compatveis com as responsabilidades e competncias exigidas; O aprendizado contnuo e a efetiva gesto do conhecimento, mediante, principalmente, capacitao intensiva e permanente de servidores e dirigentes; Uma conduta tica e participativa pautada em elevados padres de transparncia e responsabilizao; e O aprimoramento de sistemas de informaes, que contribuam para a melhoria da qualidade dos servios e da agilidade decisria.

A eficincia fazer mais e melhor com os recursos disponveis, que so escassos em funo da restrio fiscal e do desperdcio no mbito do Estado. Eficincia um princpio claramente republicano, que busca um melhor aproveitamento dos recursos dos cidados em seu prprio benefcio. A perspectiva da eficincia deve estar balizada em informaes confiveis sobre os custos que permitam uma avaliao correta sobre os gastos. Isto evitaria o simples corte linear de despesas que leva, usualmente, ao aumento do custo relativo e ineficcia. Transparncia e participao so princpios basilares da gesto democrtica que permitem aos cidados se informarem sobre a agenda proposta pelo governo e, por meio dos canais adequados, participarem das decises sobre assuntos relacionados ao interesse pblico e a seus legtimos interesses particulares. Pretende-se a migrao de um Estado meramente regulador para um Estado promotor do desenvolvimento com incluso social, o que demanda polticas ativas de modernizao institucional.

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Esta desafiadora tarefa de adequao entre estratgias PPA e organizaes requer aes concertadas e transversais que se traduzem no Plano de Gesto.

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UMA NOVA GERAO DE TRANSFORMAES DA GESTO PBLICA A experincia e o aprendizado histricos de transformao da administrao pblica (vide Anexo) indicam que a construo de um modelo de gesto pblica voltado ao desenvolvimento com incluso social deve pautarse nos seguintes princpios ou premissas orientadoras:

O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das desigualdades e promoo do desenvolvimento; O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo membro de uma comunidade cvica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a conscincia cidad, recriando-se a solidariedade e definindo-se critrios de justia social; o cidado no um mero consumidor de bens ou servios pblicos; O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo, supraministerial, independentemente da origem das proposies iniciais, das modificaes, das excluses e das incluses incorporadas durante o processo de discusso. A proposta de gesto pblica deve ser construda coletivamente, sendo o Presidente da Repblica o seu empreendedor mximo; Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de Governo. Com o endosso do Presidente da Repblica, o Plano adquire poder de integrao de polticas. Ser um instrumento de gerao de resultados, flexvel para permitir solues especficas para as diversas reas da ao governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentao e a coexistncia de polticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditrios; Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e demais atores envolvidos so fundamentais. A definio de estratgias de interveno ou induo de processos de mudana deve ser baseada na adeso das organizaes e setores, na capacitao e na motivao intensivas, alm da troca constante de informaes. Superam-se, assim, as transformaes baseadas predominantemente no carter legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulao de polticas de gesto baseadas em incentivos institucionais e pessoais; Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser formulado a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, que identifique problemas e suas causas e no apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a identificao de problemas sistmicos e transversais; e contnuo, para
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dotar de maior racionalidade as decises estratgicas sobre objetivos e aes; e

Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha ser feita em funo dos problemas identificados no diagnstico ao invs da adoo, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir transplantao acrtica de idias e solues.

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UMA AGENDA POSITIVA O Plano de Gesto Pblica para um Brasil de Todos uma agenda positiva de transformaes da gesto pblica que visa a fortalecer o Estado para o exerccio de um papel mais ativo da gerao de desenvolvimento com incluso social.. Busca-se dotar o arranjo organizacional do Poder Executivo de reais condies de formulao e alcance de resultados, por meio de aes em trs frentes de atuao, paralelas, integradas e complementares, ilustradas na figura abaixo.

MODELO DE GESTO DOS PROGRAMAS DO PPA

- papel do gerente/ dirigente - integrao programasorganizao - recursos - (re)formulao de programas - monitoramento de resultados - avaliao e redirecionamento - ...

INSTRUMENTOS DE GESTO
- relaes interorganizacionais - integrao de programas - coordenao - otimizao de recursos - interlocuo e negociao - contratualizao de resultados - ...

ESTRUTURAO DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

- formulao de polticas - estruturas e modelos institucionais - processos estruturadores - carreiras, cargos e remuneraes - dirigentes pblicos - simplificao administrativa - consolidao da legislao - ...

LIVRO VERDE LIVRO BRANCO

MODELO DE GESTO DO PPA

As aes do Plano de Gesto Pblica estaro voltadas implementao e redefinio dos programas quando da reviso do PPA , tendo como objeto, principalmente:

a definio do papel do gerente do programa e suas interseces com os quadros dirigentes; a integrao em rede entre programas, organizaes e processos de trabalho relativos aos mesmos;
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o dimensionamento e a alocao de recursos necessrios gerao dos resultados previstos pelos programas; e o monitoramento e a avaliao de resultados.

INSTRUMENTOS DE GESTO

Sero considerados tanto instrumentos consagrados pelas experincias pblicas e privadas, nacionais e internacionais, quanto solues desenvolvidas para problemas de gesto especficos. As escolhas priorizaro os problemas que se referem principalmente:

integrao interorganizacional, mediante a formao de redes para tratamento de questes transversais, intergovernamentais e com segmentos da sociedade civil; coordenao governamental; otimizao de recursos; interlocuo e negociao; contratualizao de resultados.

ESTRUTURAO DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

Sero realizadas intervenes no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:

recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as necessidades e requisitos identificados, alm do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefcios e concursos; ao realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais da burocracia; definio de requisitos e modalidades de capacitao tcnica e gerencial permanente de servidores; promoo da sade ocupacional e melhoria da qualidade de vida; ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, adoo de novas concepes institucionais, e o conseqente redimensionamento de recursos oramentrios, logsticos e de tecnologias da informao, de forma intensiva e em bases confiveis;

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integrao entre planejamento e oramento, tanto no que se refere elaborao quanto execuo e avaliao oramentria; redefinio de marcos regulatrios e conseqente redefinio do papel das agencias reguladoras; ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de contas; simplificao administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades processuais e tornando as decises mais geis e prximas dos interessados; definio de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que permitam uma contratualizao efetiva de resultados e a avaliao do custo-benefcio, dotando o processo oramentrio de mais racionalidade; ao estabelecimento de formas de interlocuo, participao e atendimento ao cidado, que o informe a respeito de seus interesses legtimos e proporcione uma prestao de servios condizente com altos padres de qualidade; e ao estabelecimento de altos padres de conduta tica e de transparncia no trato de questes pblicas.

Estas trs frentes de atuao se aplicam, em diferentes extenses, s empresas estatais, na medida em que urge integr-las ao projeto de desenvolvimento do Pas. Partindo de um diagnstico que contemple mais do que os aspectos econmico e financeiro, as empresas sero avaliadas segundo critrios de desempenho que considerem tanto o interesse empresarial quanto o interesse pblico. Podero ser propostos incentivos como a concesso de maior autonomia decisria s empresas que demonstrem melhor desempenho, avaliadas. O Plano de Gesto Pblica estar contido no Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA e no Livro Branco - Plano de Gesto Pblica para um Brasil de Todos. Estes livros propositivos sero agendas detalhadas que abordaro os trs domnios de aes transformadoras em diferentes propores. Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA - definio do modelo na perspectiva do curto e mdio prazos, abordando tambm alguns instrumentos de gesto e indicando questes estruturantes conexas. Livro Branco - Gesto Pblica para um Brasil de Todos Complementarmente, abordar questes estruturantes nas perspectivas de curto e longo prazos, assim como instrumentos de gesto correlatos e desdobramentos no modelo de gesto do PPA. Seu lanamento ser precedido pela 1 Conferncia Nacional da Gesto Pblica, evento de mbito na-

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cional, a ser realizado em Braslia, focado nas questes estruturais relacionadas gesto pblica. As solues, instrumentos e incentivos contidos nos LIVROS VERDE e BRANCO, alm da aplicao no mbito do Poder Executivo Federal, podero servir de documento de referncia, propositivo e inspirador para demais Poderes e esferas federativas. Ademais, muitas proposies exigiro o aperfeioamento do quadro legal, tais como a edio da Lei Orgnica da Administrao Pblica, da Lei de Simplificao Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras.

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CONSTRUO DO PLANO DE GESTO PBLICA O Plano ser construdo de forma participativa e transparente, com amplo processo de debate, envolvendo as organizaes e setores no mbito do governo federal e os grupos interessados da sociedade civil. A identificao prvia dos reais problemas e dificuldades da administrao pblica federal se dar mediante um diagnstico institucional abrangente. A figura abaixo ilustra o processo de construo do Plano de Gesto Pblica:

A publicao O Estado Brasileiro em Nmeros constituir um prdiagnstico quantitativo da administrao pblica federal a partir da coleta e anlise de dados disponveis nos sistemas corporativos e no sistema nacional de estatstica. O Livro Amarelo - Metodologia do Diagnstico Institucional dever contemplar trs ncleos de questes:
1.

Identificao das reas que o Estado deveria atingir e no o faz e tambm daquelas em que o Estado atua, mas no de forma eficiente; Identificao, nas organizaes governamentais e setores, de lacunas na atuao e nas estruturas e insuficincia dos recursos e da fora de trabalho; sobreposies e problemas de gesto, especialmente os que reduzem a eficincia na utilizao de recursos destinados a aes e programas ; e

2.

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3.

Identificao das barreiras que afetam a transparncia, a participao e a tica.

A execuo do diagnstico ser, necessariamente, participativa, para que os agentes pblicos, vendo-se nos problemas, comprometam-se com as solues. Sua elaborao envolve:

Especificao das questes e dados necessrios e identificao de fontes de dados nos sistemas corporativos de governo; Atividades de pesquisa com vistas ao aprofundamento do pr-diagnstico quantitativo; levantamento de informaes para apoiar e complementar o diagnstico; coleta de dados nas organizaes; informaes opinativas e qualitativas; Definio do universo de trabalho: organizaes e setores; definio das polticas; definio da abordagem no que se refere ao PPA, entre outros aspectos; Elaborao dos instrumentos de coleta de dados: desenho de formulrios/questionrios; modelagem de entrevistas/reunies e oficinas de coleta; Definio das metodologias de tratamento de dados; e Definio de formas de anlise dos dados.

Esta anlise de organizaes, setores e/ou polticas propiciar a escolha de abordagens e a alocao de recursos mais adequada para a soluo de problemas gerais e especficos. A participao dos diversos atores no processo de construo e implementao do Plano de Gesto Pblica essencial. Trs redes principais daro suporte ao projeto: a Rede Deliberativa, a Rede de Ao e a Rede Consultiva.

Rede Deliberativa - instncia governamental, formada a partir do Conselho de Governo, responsvel pela superviso da elaborao do Plano e pelas deliberaes finais no seu mbito. Esta rede tem trs nveis deliberativos:

No mbito do Conselho de Governo - Cmara de Polticas de Gesto Pblica, composta por Ministros, a instncia poltica de deliberao, negociao, irradiao e legitimao do Plano; No mbito da Cmara de Polticas de Gesto Pblica -Comit de Polticas de Gesto Pblica, instncia de coordenao polti15

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ca do Plano. Formado por Secretrios-Executivos, dar suporte Cmara de Polticas de Gesto Pblica na coordenao, orientao, negociao, irradiao e legitimao do Plano; No mbito do Comit de Polticas de Gesto Pblica - Grupo Executivo do Plano de Gesto Pblica do Governo Federal, com a funo de acompanhar e supervisionar a elaborao do Plano de Gesto. Ser composto pelos secretrios das Secretarias de Gesto - SEGES, que o coordenar, de Planejamento e Investimento Estratgico SPI, de Recursos Humanos - SRH, de Oramento Federal - SOF, de Logstica e Tecnologia da Informao - SLTI, todas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP; pelos presidentes da Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA; pelo Subchefe de Coordenao de Ao Governamental/Casa Civil/Presidncia da Repblica e por representantes da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica/Presidncia da Repblica, SecretariaGeral/Presidncia da Repblica e Assessoria do Presidente da Repblica.

Rede de Ao das Polticas de Gesto Pblica - instncia direcionada s organizaes implementadoras e beneficirias das polticas de gesto, composta, por representantes das organizaes da Administrao Pblica Federal. uma plataforma de atuao, envolvimento, participao e mobilizao, em torno do desenvolvimento e implementao do projeto, a partir dos dirigentes dos rgos e instituies implementadoras e beneficirios das polticas de gesto pblica no mbito da administrao pblica federal. A rede ser tambm uma plataforma de gesto do conhecimento em gesto pblica, com nfase para a apresentao e disseminao de prticas e resultados. Ter participao direta na realizao do diagnstico institucional. Rede Consultiva do Plano de Gesto Pblica - instncia de participao ampliada, aberta sociedade. uma instncia fornecedora de insumos, avaliativa e irradiadora do Plano, formada por grupos de interlocuo com a sociedade, procurando agregar atores e interessados em torno do projeto. Os grupos sero formados por integrantes do governo, servidores pblicos, partidos polticos, representantes de outros Poderes membros do Congresso Nacional e do TCU, entre outros, representantes da sociedade civil, da mdia, da academia, de organismos internacionais, de estados e municpios, entre outros interessados. Os principais canais de comunicao com a sociedade sero estabelecidos por meio de um portal na internet, grupos de discusso e eventos abertos, tais como seminrios e oficinas de trabalho.

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ARTICULAO DAS TRS REDES NA FORMULAO DO PLANO

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AES PREVISTAS

Elaborao do Documento Referencial GESTO PBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS. Elaborao da estratgia de ao para implementao do Plano. Apresentao e debate do Documento Referencial no mbito do Governo. Definio da estratgia de comunicao/divulgao do plano: identidade visual, portal na internet, linha editorial, formas e meios de divulgao, dentre outras aes. Elaborao d'O Estado Brasileiro em Nmeros, prdiagnstico quantitativo da administrao pblica federal a partir da coleta e anlise de dados disponveis nos sistemas corporativos e no sistema nacional de estatstica. LANAMENTO OFICIAL DO PROJETO DO PLANO DE GESTO PBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS. o Lanamento d'O Estado Brasileiro em Nmeros. o Lanamento do Livro Amarelo - Metodologia do Diagnstico Institucional.

Criao das trs instncias da Rede de Deliberao do plano. Concluso do diagnstico institucional - anlise dos dados coletados, elaborao, sistematizao, organizao e validao dos relatrios. Elaborao do Livro Azul - Relatrio de Diagnstico da Administrao Pblica Federal. Lanamento do Livro Azul em evento aberto e realizao de seminrio para apresentao e discusso dos seus resultados. Incio da elaborao do Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA. Incio da elaborao da proposta do Plano de Gesto Pblica, a partir dos resultados do diagnstico institucional. Concluso do Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA Validao, no mbito do governo e da sociedade, do Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA.
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Incio da elaborao do Livro Branco - Plano de Gesto Pblica. 1 Conferncia Nacional da Gesto Pblica. Lanamento do Livro Branco - Plano de Gesto Pblica.

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COMENTRIOS FINAIS O Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos deve constituir uma proposta ousada de revitalizao da Administrao Pblica Federal. Primeiramente, porque ser o resultado de um processo singular, participativo, abrangente e metodologicamente adequado estruturado em torno de problemas. Trata-se de um processo de alta complexidade logstica mobiliza e envolve mais de duas mil pessoas, entre agentes pblicos e da sociedade, e mais de 300 organizaes pblicas e poltica, na medida em que busca a formao estruturada de consenso sobre temas de alta sensibilidade e importncia para a implementao de um projeto de governo. Alm de institucionalizar o processo que se prope, de construo do Plano, outro grande desafio envolve esta tarefa nada trivial: que este plano, uma vez em implementao, seja um elemento vital de institucionalizao do amplo e contnuo processo de desenvolvimento institucional do Estado. Fundamentalmente, o Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos conter uma viso de futuro e uma estratgia de implementao de uma burocracia ideal, voltada a instrumentalizar um Estado promotor do desenvolvimento e da justia social. Nesse sentido, um dos principais significados do Plano o rompimento com vises fatalistas que colocam a construo de um novo Estado na lista das utopias no realizveis. O Plano deve ser uma demonstrao clara de que as condies econmicas alcanadas permitem, do ponto de vista macro-economico e fiscal, a construo e manuteno de uma burocracia profissional de padro equivalente dos pases do 1 mundo; de que a consolidao da democracia permite, do ponto de vista da transparncia e dos controles social e das instituies polticas, condies mpares na nossa histria para se vencer o patrimonialismo; de que a existncia de massa crtica na burocracia governamental e a disponibilidade de tecnologia de gesto so condies mnimas necessrias, embora no suficientes, para promover a arrancada de um processo de revitalizao do Estado. Em sntese, a construo de uma burocracia governamental condizente com os anseios da sociedade brasileira possvel. E o Plano de Gesto Pblica constitui um instrumento importante para enfrentar, com xito, o maior desafio do Governo: A CONSTRUO DE UM BRASIL PARA TODOS.

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ANEXO
CONCEPES DE TRANSFORMAES NA ADMINISTRAO PBLICA

O quadro a seguir apresenta concepes anteriores de transformaes na administrao pblica -reforma administrativa, modernizao administrativa e reforma do Estado- e as comparam concepo da revitalizao do Estado que ora se prope.

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CONCEPO
Reforma Administrativa

EXEMPLO
DASP

ORIENTAO
O problema est nos meios (a burocracia necessria) Princpios: centralizao e padronizao O problema est na adequao entre meios e fins: necessrio uma burocracia flexibilizada para os fins de desenvolvimento (Plano de Metas e Planos Nacionais de Desenvolvimento, respectivamente) Princpios: descentralizao e flexibilizao

PROCESSO
Solues (a burocracia ortodoxa) em busca de problemas (burocracia patrimonial) Projeto Mauricio Nabuco implementado deforma autoritria Problemas (rigidez e incapacidade) em busca de solues (grupos executivos e Decreto Lei 200, respectivamente) Elabora-se diagnstico (Comisso de Simplificao Burocrtica -COSB; e Comisso Amaral Peixoto, respectivamente); proposies legais; e implementa-se mediante forte liderana top-down (grupos executivos) ou de forma autoritria (DL 200) Solues (nova gesto pblica; administrao gerencial) em busca de problemas (a administrao burocrtica) Elaboram-se planos (PD, PPA) com baixo envolvimento e participao dos atores envolvidos, o que gera baixo grau de implementao as polticas de gesto se fragmentam e a orientao do ajuste fiscal prevalece

Modernizao Administrativa

Administrao Paralela (Governo JK) Administrao para o Desenvolvimento (Regime Militar) Governos FHC

Reforma do Estado

Revitalizao do Estado O Plano de Gesto Pblica do Governo Lula

O Estado como problema (a crise do Estado e da administrao burocrtica segundo a viso neoinstitucionalista econmica) Construo do Estado regulador Descolamento entre planejamento e gesto: um plano de adequao do estado (Plano Diretor) no atrelado a metas de desenvolvimento; e um plano de desenvolvimento (PPA 2000-2003) sem um modelo de adequao do Estado para sua implementao Orientao dominante do ajuste fiscal obstruiu tanto o Plano Diretor quanto o PPA Princpios: desestatizao, flexibilidade, foco no cliente, orientao para resultados, controle social O Estado como soluo: papel ativo na reduo das desigualdades e promoo do desenvolvimento A Administrao Pblica pode e deve ser otimizada para aumentar a capacidade de governo Princpios: reduo do dficit institucional; fortalecimento da capacidade de formular e implementar polticas; otimizao de recursos; participao, transparncia e tica

Problemas (diagnstico institucional da APF) em busca de solues (um plano de gesto publica) O Plano de Gesto como uma agenda positiva: implementao do PPA, inovaes gerenciais e equacionamento de problemas estruturais da administrao federal Elabora-se um diagnstico participativo; debatem-se os problemas; elabora-se um plano coletivo de governo; constri-se uma rede de implementao com ampla sustentao

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Uma primeira onda de transformaes sistemticas na gesto pblica lanou o conceito de reforma administrativa, termo ainda amplamente utilizado, que no expe sua origem instrumental e autoritria. O exemplo maior de reforma administrativa foi o Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, estratgia concebida e implementada sob a gide do regime do Estado Novo. Instrumental, porque no considera as finalidades em questo. Presume que a adequao de arranjos organizacionais se estabelece segundo princpios universais de organizao centralizao e padronizao, princpios da administrao progressivista , transplantados para o caso brasileiro. E mais, alm de independer das finalidades, no contempla sua formulao o aprendizado estratgico. Esse padro ortodoxo de burocracia fundado na impessoalidade, no mrito e no universalismo de procedimentos seria o antdoto administrao patrimonialista baseada no clientelismo, no empreguismo e no casusmo. Autoritria porque, implementada em regime ditatorial, o foi de forma impositiva e tecnocrtica, de cima pra baixo, o que conduziu exorbitncia das aes do DASP e sua decadncia. Uma segunda onda se baseou na modernizao administrativa, que se diferencia da anterior porque prescreve a adequao do aparato estatal aos projetos especficos de desenvolvimento. Procura, assim, harmonizar meios os arranjos organizacionais e fins os objetivos de desenvolvimento, devendo-se buscar arranjos diferenciados flexibilidade e descentralizao para finalidades igualmente diferentes. Os casos exemplares desta modalidade de transformao da gesto pblica so:

a administrao paralela da era JK - grupos ou comits executivos para implementar o Plano de Metas; e a administrao para o desenvolvimento do regime militar - crescimento e diferenciao da administrao indireta como recursos flexibilizadores para o alcance de resultados de desenvolvimento.

Ambos os casos se basearam em diagnsticos que apontavam como problemas a rigidez e a incapacidade de alcance de resultados da burocracia governamental; o primeiro a partir da Comisso de Simplificao Burocrtica - COSB, de 1956; o segundo a partir da Comisso Amaral Peixoto, de 1962. A implementao da administrao paralela se deu de cima para baixo, mediante forte liderana presidencial. A administrao para o desenvolvimento aconteceu de forma tecnocrtica, em regime ditatorial.

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Ressalta-se, em ambos os casos, a adeso aos respectivos planos: o Plano de Metas, no primeiro caso, e os Planos Nacionais de Desenvolvimento PND, no segundo, como vetores orientadores da ao governamental. Embora pragmtica, esta estratgia gerou dois principais ncleos de disfuno, s aparentemente contraditrios: o engolfamento das estruturas paralelas geis e flexveis pela burocracia ortodoxa remanescente; e a exorbitncia das estruturas paralelas, que escapavam ao controle da poltica e da burocracia. Uma terceira onda, inspirada na abordagem da reforma do Estado, surge a partir dos anos 90 como uma resposta crise do Estado. Este debate se expressa em duas vises:

inicialmente por teorias neoinstitucionalistas econmicas segundo as quais o Estado , em princpio, um problema, a ao estatal estruturalmente ineficiente e inconfivel na gerao de bem estar, relativamente idealizao da eficincia do mercado pela economia neoclssica. Uma outra parte acentua a insuficincia do Estado na promoo de bem estar.

As duas vises preconizam profundas transformaes no estado e na gesto pblica. Na qualidade de movimento e discusso acadmica e profissional, a proposta da nova gesto pblica, nas dcadas de 80 e 90, mostra-se fortemente imbuda da viso neoinstitucionalista e prope processos de ajuste nos arranjos organizativos estatais, de sorte a reduzir seu tamanho e aplicar tecnologias gerenciais de ponta adotadas no setor privado. Na seqncia, a nova gesto pblica seguiria caminhos diversos. Concepes radicais que previam a drstica reduo do estado e a aplicao macia de tecnologia gerencial privada no setor pblico. Exenplos so a Nova Zelndia, a Austrlia, a Gr Bretanha e os Estados Unidos. No outro caminho aparecem concepes mais conciliadoras que visavam a construo de uma burocracia governamental no to rgida, procedimental e insulada, isto , mais flexvel, orientada para resultados, focada no cidado e sujeita a crescente controle social. So os casos da Sucia, da Gr Bretanha e dos Estados Unidos, os dois ltimos num revisionismo da fase anterior. No Brasil, os exemplos mais prximos de implementao de transformaes na gesto pblica na linha da reforma do Estado foram a reforma gerencial preconizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o modelo de gesto por resultados proposto pelo PPA 2000-2003,a implementao do aparato regulatrio a partir das privatizaes e alguns elementos do processo de ajuste fiscal, notadamente a Lei de Responsabilidade Fiscal .

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Estes quatro conjuntos de iniciativas ocorreram, todavia, de forma fragmentada: o Plano Diretor era instrumental, no estava acoplado a uma estratgia de desenvolvimento; a estratgia de desenvolvimento, o PPA, no previa um modelo de implementao robusto que levasse em conta a complexidade dos arranjos organizacionais e a necessidade de transform-los; e as agncias reguladoras se estabeleceram desconsiderando as duas abordagens. Fundamentalmente, estas iniciativas tm algumas caractersticas em comum:

foram solues em busca de problemas no definidos a priori, algumas delas condicionantes da estabilidade econmica; estabeleceram-se com nenhuma ou limitada participao, o que provocou a rejeio de segmentos vitais sua implementao; e pressupunham que exemplos concretos de implementao legitimariam as concepes.

O resultado que, exceo do ajuste fiscal, tais formulaes tiveram baixa efetividade, indicando que a democracia exige estratgias mais adequadas e participativas para a transformao da gesto pblica. Estas abordagens ilustram um processo histrico sobre transformaes organizacionais no setor pblico. H neste processo trs dimenses: A primeira a dimenso teleolgica ou finalstica, que representa o espao do planejamento, no Projeto de Pas que se esboou em diferentes momentos do processo recente de construo nacional. o terreno que vai do sonho, da utopia, at sua forma de realizao. A segunda a inovao gerencial, espao das solues de gesto que visavam instrumentalizar o alcance de resultados. o terreno do pragmatismo. A terceira a construo institucional, o espao das instituies estatais, polticas e burocrticas, no sentido do processo de sedimentao de regras e estruturas de incentivos que visam a harmonizar o comportamento dos atores internos (polticos e burocratas) e externos (cidados, agentes econmicos etc.) aos princpios da democracia para tornar a vida social possvel. o terreno da difcil e intrincada relao entre poltica e administrao, a partir da qual se tece o Estado. Contrastando-se estas dimenses com as ondas de transformaes recentes no setor pblico brasileiro, algumas constataes emergem. primeira onda faltou o ingrediente teleolgico; forjando-se a construo de uma burocracia procedimental, inovadora para os padres preponderantes de burocracia patrimonial, mas que servia ao propsito de fornecer o molde institucional sobre o qual se erigiriam as instituies burocrticas. A segunda onda foi prdiga nas dimenses teleolgica e inovadora, mas s custas do
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enfraquecimento das instituies burocrticas basais. A terceira onda centrou-se no terreno do pragmatismo, quer aportando solues gerenciais inovadoras, quer promovendo o ajuste fiscal, mas sem uma clara vinculao teleolgica e sem a centralidade da consolidao das instituies burocrticas basais. Amalgamar estas dimenses o que se pretende com o PLANO GESTO PBLICA PARA UM BRASIL PARA TODOS.

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