Ackerman, John-El IFAI Diseño, Desempeño y Sociedad Civil

EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA: DISEO, DESEMPEO Y SOCIEDAD CIVIL
John M. Ackerman
D.R. 2007, Programa Interinstitucional de Investigacin-Accin sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) Jurez, 87; 14000 Mxico, D.F. Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales, Universidad Veracruzana Diego Leo, 8; 91000 Xalapa, Veracruz.
PRESENTACIN
resultados del Programa Interinstitucional de Investigacin-Accin sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), proyecto que adems cuenta con el apoyo financiero de la Fundacin Ford.a Este proyecto tiene como su principal fin colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendicin de cuentas y la democratizacin, con un slido sustento terico y una orientacin a la accin pblica informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a acadmicos, funcionarios pblicos y lderes civiles que compartan una perspectiva comn para la democratizacin de la vida pblica nacional.
NTREGAMOS AL PBLICO una coleccin de ensayos que constituyen los primeros
Esta coleccin sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 public diez ensayos resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV: Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrtica en Mxico y Programa de Investigacin Comparativa y de Formacin sobre la Sociedad Civil y los Espacios Pblicos en Amrica Latina y de Profundizacin de una Agenda de Investigacin sobre la Sociedad Civil en Mxico, ambos apoyados por la Fundacin Ford en el marco de un ambicioso programa de investigacin comparativa internacional.b Esta nueva coleccin presentar durante los prximos aos los resultados de cada una de las etapas en que est diseado el proyecto interinstitucional. El proyecto de investigacin eje de los tres primeros aos se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones y actores de la democracia en Mxico: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos, rendicin de cuentas y participacin ciudadana. En esta investigacin se profundiza el trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de comparacin entre diversas regiones y experiencias en el pas con la finalidad de proponer, adems de un conocimiento original acerca de temas tericamente relevantes, un conocimiento socialmente til que aporte soluciones en estos tiempos de cimentacin de instituciones, de normatividades y de formas de relacin entre la sociedad civil y el Estado propias de una democracia en construccin. Se desarrollarn estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales, tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos pblicos de derechos humanos, que incluyen la Comisin Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la informacin pblica gubernamental. Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirn la comparacin de las mismas son la descripcin de su contexto y gnesis, su marco normativo, las formas de interrelacin sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de
experiencia, la descripcin y anlisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso, las trayectorias de los principales actores individuales y las enseanzas (tanto de xito como de fracaso) que aportan para la democratizacin del pas. Los Cuadernos para la Democratizacin proponen una revaloracin del papel del conocimiento generado por la investigacin acadmica en el rea social. Hay un consenso creciente respecto a que el conocimiento producido debe acompaarse de nuevas formas de vinculacin de las universidades (y los centros de investigacin en general) con la sociedad. Esta vinculacin debe permitir una reflexin sistemtica en dos vertientes: por un lado, una autocrtica de la investigacin y la docencia por medio de la evaluacin continua de sus resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crtica de la prctica de los actores sociales en el espritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas de democracia, justicia y correccin moral. Uno de los terrenos en que esta relacin puede ser ms fructfera es precisamente el de la investigacin de la emergente sociedad civil y el proceso de democratizacin que experimenta el pas, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigacin. La reflexin sistemtica a travs de la vinculacin entre la academia y la sociedad puede expresarse aqu como un acompaamiento crtico de la prctica de los actores sociales, as como la sistematizacin de la misma para desarrollar propuestas y polticas viables que contribuyan a la democratizacin de la vida pblica y a la transformacin constructiva y participativa de las relaciones entre sociedad y gobierno. Esta es la intencin de los Cuadernos para la Democratizacin: contribuir al ejercicio de un debate orientado a la prctica de la construccin democrtica. Ernesto Isunza Vera Alberto J. Olvera Noviembre de 2005.
Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brind desde su puesto como Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundacin Ford-Mxico. Asimismo, el continuado inters demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundacin en Mxico. b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Pblicos y Democratizacin en Amrica Latina: Mxico, Mxico, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina, Mxico, Miguel ngel Porra-UV.
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EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA: DISEO, DESEMPEO Y SOCIEDAD CIVIL
John M. Ackerman*
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas. E-mail: jackerman@servidor.unam.mx
NDICE
INTRODUCCIN...................................................................................... 9 I. LA PROBLEMTICA DE LOS ORGANISMOS INDEPENDIENTES ................................................................................ 11 II. ESTUDIOS EXISTENTES SOBRE EL IFAI ...................................... 18 III. LAS RESOLUCIONES DEL IFAI ..................................................... 22 IV. LA INSTITUCIONALIDAD Y EL DINAMISMO DEL IFAI ......... 37 V. CONCLUSIONES: RETOS Y PERSPECTIVAS ................................ 50 NOTAS ...................................................................................................... 52 BIBLIOGRAFA ........................................................................................ 54
INTRODUCCIN
ms importantes por la cual la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (LFTAIP) de Mxico se destaca en el contexto internacional es por su inclusin de una entidad supervisora particularmente poderosa y relativamente independiente. El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) funciona simultneamente como un tribunal administrativo, encargado de revisar las respuestas negativas emitidas por las dependencias federales, y como un ombudsman , responsable de fortalecer la cultura de la transparencia tanto en el Estado como en la sociedad.
NA DE LAS RAZONES
El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) funciona simultneamente como un tribunal administrativo, como un ombudsman.
Sin embargo, la simple existencia de un organismo especializado no garantiza la efectividad del derecho de acceso a la informacin. Podra darse el caso de que el organismo se rehusara a cumplir con su mandato o que fuera capturado por el gobierno al que tendra que regular y controlar. En Mxico tenemos una larga historia de creacin de organismos independientes por parte del gobierno, precisamente con el fin de no resolver un problema de fondo. Por ejemplo, con la creacin de la Comisin National de Derechos Humanos (CNDH) y del Instituto Federal Electoral (IFE), en el ao de 1990, el gobierno busc aparecer como si estuviera resolviendo los problemas de la violacin a los derechos humanos y el fraude electoral sin realmente atenderlos de fondo (Ackerman, 2007). Ha cumplido con su mandato el IFAI? Han fortalecido sus actuaciones el derecho de los ciudadanos de tener acceso a la informacin en poder del gobierno? Ha construido el organismo una interlocucin con la sociedad civil productiva, sana y democrtica? Cmo han afectado estas relaciones al desempeo del IFAI?1
cuadernos para la DEMOCRATIZACIN 9
El anlisis que presentamos aqu demuestra que, si bien estamos mucho mejor con el IFAI que sin un organismo de este tipo, la institucin todava tiene grandes retos para lograr tanto la plena defensa del derecho de acceso a la informacin como una interlocucin ms productiva con la sociedad civil. El texto consta de cinco partes. Primero, exploramos la situacin especial en que se encuentran los organismos autnomos o independientes2 . Si bien este tipo de organismos inicia su labor con desventajas importantes, tambin cuentan con mayor potencial de xito que otras instituciones gubernamentales siempre y cuando haya un fuerte impulso institucional de parte de sus titulares. Segundo, revisamos los estudios existentes sobre el desempeo del IFAI para distinguir la presente investigacin de los otros textos que ya se han escrito sobre el tema. Tercero, analizamos la funcin jurisdiccional del organismo por medio del anlisis de algunas resoluciones claves que ha dictado el IFAI desde su creacin. Durante los ltimos tres aos y medio la institucin ha empezado a construir sus propios criterios para el acceso a la informacin pblica y han habido varios casos importantes que nos dan luz con respecto a sus debates internos. Cuarto, exploramos al IFAI como institucin gubernamental gestora de los derechos de los ciudadanos. Aqu evaluamos su desempeo tanto en el mbito de su funcionamiento interno como con respecto a sus relaciones con la sociedad civil y otras instituciones gubernamenteales. Finalmente, concluimos con algunas reflexiones sobre las fortalezas y las debilidades del IFAI, as como sobre reas de oportunidad para futuras investigaciones en el tema.
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DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
I. LA PROBLEMTICA DE LOS ORGANISMOS INDEPENDIENTES

a la mayor fortaleza de los organismos autnomos paradjicamente tambin se levanta como su mayor debilidad: su independencia del proceso democrtico de rendicin de cuentas. Ciertamente su condicin de organismos independientes los libera de la partidocracia, del burocratismo y del intercambio de favores imperantes, pero ello los separa simultneamente del instrumento ms importante de rendicin de cuentas: el voto popular. Consecuentemente, el principal reto para los organismos independientes es la construccin de nuevas bases para la rendicin de cuentas. Ante la ausencia de un vnculo directo con el votante estos organismos estn obligados a construir formas alternativas de informar, hacer partcipes y legitimarse ante la ciudadana.
O QUE CONSTITUYE
Lo que constituye a la mayor fortaleza de los organismos autnomos paradjicamente tambin se levanta como su mayor debilidad: su independencia del proceso democrtico de rendicin. de cuentas.
La autonoma es entonces un arma de doble filo. As como puede ser el ingrediente fundamental para asegurar la independencia y la efectividad de un O mbudsman o un instituto de acceso a informacin, tambin puede ser extremadamente peligrosa si es manejada por intereses o individuos sin un compromiso slido con el inters pblico o el mandato institucional. As mismo, si la autonoma se confunde con el aislamiento puede ser la peor receta para el desempeo institucional. Un organismo autnomo debe contar con las facultades y las relaciones necesarias para cumplir con su mandato. De lo contrario, su autonoma podra hasta perjudicar su impacto al dejarla desarticulada de las otras fuerzas sociales e institucionales. Existen, entonces, tres retos centrales para los organismos independientes: legitimidad , fortaleza institucional y rendicin de cuentas .
cuadernos para la DEMOCRATIZACIN
Existe tres retos centrales para los organismos independientes: legitimidad, fortaleza institucional y rendicin de cuentas.
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La legitimidad es un problema recurrente porque, frecuentemente, pareciera que al crearse un organismo de este tipo el poder legislativo o el poder ejecutivo estn tratando de evitar el reto de reformar los organismos centrales del gobierno, delegando la tarea a un organismo autnomo en lugar de implementar una reforma ms profunda. Este problema de legitimidad se exacerba cuando despus el gobierno central responsabiliza al organismo por la no resolucin del problema que el mismo gobierno no pudo solucionar de manera centralizada. Por ejemplo, autores como Moreno, Crisp y Shugart (2003) recientemente han argumentado que lo que ellos llaman entidades de vigilancia (superintendence agencies) solamente se crean cuando la rendicin de cuentas electoral es dbil y que en ese contexto dichos organismos estn condenados a ser dependientes e ineficaces. En otras palabras, los organismos autnomos son creados por gobiernos autoritarios, presidencialistas-mayoritarios (majoritarian presidentialist) o aquellos que funcionan basados en el clientelismo, que utilizan a los organismos autnomos como un medio superficial para aumentar su legitimidad sin transformar su comportamiento de fondo. La proliferacin de entidades de vigilancia en Amrica Latina debera considerarse, en consecuencia, como un producto del descontento con el funcionamiento de la rendicin de cuentas, y del mismo modo representara una forma de darle la vuelta al problema del dficit de rendicin de cuentas sin resolverlo de raz (p.82). En otras palabras, los que buscan mejorar la gobernabilidad no deberan dejarse deslumbrar por el espejismo de los organismos autnomos, sino fijar su mirada en la necesidad de perfeccionar las reglas de votacin y las instituciones electorales.
La proliferacin reciente de organismos autnomos ha coincidido con la tercera ola de la democratizacin, y no con una nueva oleada de autoritarismo
Si bien esta argumentacin tuvo cierta validez en el pasado, hoy los organismos autnomos ya no son los mismos artilugios del pasado. Moreno et. al. ignoran que la proliferacin reciente de organismos autnomos ha coincidido con la tercera ola de la democratizacin, y no con una nueva oleada de autoritarismo.
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En lugar de descartar estos nuevos fenmenos institucionales como encubridores superficiales, necesitamos reconocer este nuevo fenmeno democrtico expresado en la proliferacin de organismos autnomos, e intentar desmenuzar la compleja dinmica que opera bajo el diseo y funcionamiento institucional de estos entes societales. La fortaleza institucional es una dificultad, porque la misma independencia de estos organismos les deja relativamente indefensos y sin el apoyo de uno de los tres poderes de gobierno. Su tarea es por lo tanto similar a la proverbial batalla entre David y Goliat. Por lo general se formulan resistencias fuertes, desde este punto de vista, a refor mas que aumentan el nivel de autonoma de una dependencia gubernamental. Por ejemplo, en un debate en la Cmara de Diputados sobre la reforma constitucional que otorgara autonoma plena al Instituto Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI) el director general del Instituto argument en contra de la autonoma de su propio instituto, diciendo que esto dificultara mucho el acceso a los registros y la informacin en manos del poder ejecutivo. As mismo, expres preocupaciones con respecto a un posible disminucin del presupuesto del organismo. A principios de los aos 90, voces dentro del Partido de Accin Nacional tambin argumentaban en contra de la autonoma del Instituto Federal Electoral ya que la independencia obstaculizara acuerdos con el gobierno (Ackerman, 2007: cap.2). Si el IFE ya no dependiera del Presidente de la Repblica sera ms difcil negociar cargos y candidaturas con el Presidente a cambio de lealtad poltica. Con respecto a la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) tambin ha habido dudas importantes con respecto a los beneficios de la autonoma para la fortaleza institucionales. Algunos tericos han argumentado que la CNDH tena mayor impacto e influencia cuando dependa del poder ejecutivo y contaba con el respaldo de la Presidencia de la Repblica.
Ahora, argumentan, la CNDH se ha quedado aislada de la poltica nacional sin la misma capacidad de influir y obligar a las dependencias gubernamentales a cumplir con sus recomendaciones (Ackerman, 2007: cap.3).
La rendicin de cuentas es un tema central para los organismos independientes que tienen mayor obligacin de construir su propia legitimidad, fortalecer su solidez institucional y rendir cuentas, que otros organismos gubernamentales.
Finalmente, como ya hemos mencionado, la rendicin de cuentas es un tema central para los organismos independientes, porque con la creacin de un organismo de este tipo se le remueve formalmente de la cadena de rendicin de cuentas que enlaza al gobierno y al pueblo por medio de elecciones y de la delegacin legislativa. Los organismos independientes tienen, entonces, mayor obligacin de construir su propia legitimidad, fortalecer su solidez institucional y rendir cuentas, que otros organismos gubernamentales. A pesar de esta serie de retos, estos organismos tambin cuentan con una gran ventaja sobre las oficinas centralizadas del gobierno. Bajo condiciones propicias, su juventud e identidad propia les facilita la proyeccin de una imagen de frescura y les permite organizarse de manera ms eficaz. Pueden convertirse en pequeos laboratorios para la innovacin en la gestin pblica. Existe la posibilidad incluso de que rebasen la legitimidad y la efectividad de las instituciones centralizadas. Esto es, por ejemplo, lo que ocurri con el IFE entre 1996 y 2003. Aunque, al principio, tuvo que nadar a contracorriente para el final de este periodo la institucin se haba convertido en un ejemplo nacional e internacional de la gestin democrtica y eficaz de la autoridad pblica (Ackerman, 2007: cap.2).
Uno de los retos ms importantes para un organismo de este tipo es fomentar el debate interno y la descentralizacin estructural.
Uno de los retos ms importantes para un organismo de este tipo es fomentar el debate interno y la descentralizacin estructural. Uno de los factores que mejor explica la amplia aceptacin social y la legitimidad del IFE es la forma abierta y transparente en que se han dado los debates entre los consejeros electorales.
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El Consejo General en funciones entre 1996 y 2003 debata pblicamente en las sesiones del Consejo, y frecuentemente con posiciones encontradas, temas tan polmicos como la investigacin de la compra y coaccin del voto, la investigacin del financiamiento de la campaa del presidente Zedillo, el papel de las Comisiones en la vigilancia del Instituto, la estrategia de capacitacin de los funcionarios de casilla, etc. Estos debates pblicos mejoran la legitimidad de una institucin independiente porque, de ese modo, la poblacin percibe al organismo como una institucin viva que discute y analiza temas de manera activa. Las discusiones en el seno de la Comisin de Vigilancia y en el Pleno de la Cmara de Diputados sobre auditorias que debera llevar a cabo la ASF cumplen una funcin parecida. El vnculo de un rgano tcnico como la Auditoria con un cuerpo colegiado politizado y activo fortalece su propia legitimidad. Tambin se deberan considerar los beneficios de una estructura descentralizada. Muchas veces los organismos independientes, sobre todo los que cuentan con un titular unipersonal, estn estructuradas de una forma totalmente jerrquica y unificada. En este escenario los auditores o los fiscales tienen muy poca autonoma para decidir a cuales casos investigar o dar seguimiento. Todas las decisiones centrales son consultadas primero con el titular del organismo. Pero esta no es la nica, ni necesariamente la ms efectiva, forma para organizar un organismo independiente. Por ejemplo, una de las razones de la gran efectividad en los aos recientes de la Procuradura Pblica en Brasil es precisamente la descentralizacin de su estr uctura centralizada. En Brasil, cada procurador tiene el derecho a seleccionar sus propios casos de acuerdo con sus propios criterios. Esto ha llevado al desarrollo de una institucin extremadamente dinmica y pro-activa (Bastos, 2002).
Es importante que este tipo de organismos fortalezcan la transparencia y su apertura a la participacin de la sociedad.
As mismo, es importante que este tipo de organismos fortalezcan la transparencia y su apertura a la participacin de la sociedad. La legitimidad mejora cuando el dficit de rendicin de cuentas es contrarrestado con mayores niveles de transparencia y una vinculacin ms directa con la sociedad civil, elementos que definitivamente compensan la ausencia de los mecanismos electorales de rendicin de cuentas. As mismo, una alianza con la sociedad robustece la posicin de los organismos autnomos frente al gobierno, aumentando su fortaleza al interior del Estado. An en el caso de instituciones ms propiamente tecnocrticas como los bancos centrales, investigaciones recientes alegan que la transparencia y la apertura a la sociedad pueden ser extremadamente positivas, e incluso necesarias para la efectividad institucional. Daniel Kaufmann y Tara Vishwanath (2001) han sealado que argumentos acerca de la necesidad de limitar la transparencia sobre el establecimiento de polticas por parte del Banco Central de un pas no tienen sustento emprico. David Stasavage (2004), por su parte, ha demostrado el caso empricamente. A travs de un anlisis comparativo de los bancos centrales alrededor del mundo ha encontrado que la capacidad de los bancos centrales para convencer al pblico de su compromiso con una poltica dada depende de su nivel de transparencia y de que se aseguren de que los titulares de los bancos centrales sean totalmente independientes de la interferencia poltica. Para funcionar de manera efectiva, los bancos centrales necesitan credibilidad. Si los actores del mercado no confan en el banco no pondrn atencin a las seales que el mismo enve, lo que resultara en la creacin de desorden y de un clima nada saludable para la inversin. Tpicamente se cree que para ganar esta confianza, un banco central debiera aislarse de la sociedad dentro de una torre de marfil tecncrata. La evidencia de Stasavage sugiere que precisamente lo opuesto podra ser el caso.
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La literatura reciente sobre el desempeo de agencias independientes anti-corr upcin y Ombudsmen tambin coincide con esta postura. En su anlisis comparativo de organismos independientes de combate a la corrupcin en la Unin Sovitica, Italia, los Estados Unidos y Australia, Moshe Maor (2003) ha concluido que la medida en que los procuradores [independientes] tengan xito depende de las instituciones y del acceso a los mediosentre ms centralizado y concentrado est el poder poltico, y menor sea la accesibilidad de los medios al gobierno, ser ms difcil investigar la corrupcin. En su anlisis comparativo de los Ombudsmen en Amrica Latina, Fredrik Uggla (2004) ha llegado a una conclusin similar. La influencia de los Ombudsmen difcilmente puede deducirse de las disposiciones legales y formales que regulan a la institucin. Ms bien, la fortaleza y autonoma de la institucin se generan por medio de un proceso eminentemente poltico. Pareciera ser que este punto de vista forma parte de un consenso emergente respecto a la importancia de la apertura institucional para la efectividad de los organismos autnomos. A final de cuentas, la llamada rendicin de cuentas horizontal y la rendicin de cuentas social no estn en conflicto, sino que trabajan juntas en un ciclo de fortalecimiento mutuo.
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II. ESTUDIOS EXISTENTES SOBRE EL IFAI

de la Ley de Transparencia en Mxico (2003-2006), el Poder Ejecutivo Federal recibi un total de 159,639 solicitudes de informacin y dio respuesta al 88.9% (141,849) de stas. 3 En dicho perodo el IFAI tambin recibi 7,473 recursos de revisin. 4 Las cifras anuales son igualmente impresionantes. En 2005 hubo 50,127 solicitudes, 44,598 respuestas y 2,639 recursos de revisin.5 El IFAI suele ser bastante proactivo en sus resoluciones de los recursos interpuestos; durante 2005 revirti o modific la respuesta de las dependencias en ms del 40% de los casos.6 En comparacin con otros pases, estas cifras sobresalen de manera positiva, Por ejemplo, en Italia la ley de acceso se usa relativamente poco. Durante 2004 el gobierno recibi slo 2,160 solicitudes de informacin. 7 En Australia el gobierno recibi 39,265 solicitudes de informacin durante el ao fiscal 2004-2005, pero slo dio respuesta a 67.27% dentro del plazo legal de 30 das.8 En Inglaterra durante 2005, el primer ao en que oper plenamente, la nueva ley se utiliz en 38,108 ocasiones y se dio respuesta a 87% de las solicitudes dentro del plazo establecido.9 El uso de la ley de acceso en Mxico ya se encuentra al nivel de la ley de los Estados Unidos. Durante el ao fiscal 2004-2005 el gobierno estadounidense recibi 52,010 solicitudes de informacin 10 y proces 2,921 recursos de revisin.11 Se trata de un logro impresionante para Mxico, tomando en cuenta que el aparato administrativo de los Estados Unidos es mucho ms grande y que la ley se aprob hace tres dcadas en aquel pas. Existen pocos estudios existentes sobre el IFAI. Las investigaciones ms informativas e importantes son las que ha llevado acabo Libertad de Informacin Mxico, A.C. (LIMAC) sobre la calidad jurdica de las decisiones de los comisionados del IFAI.
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URANTE LOS PRIMEROS tres aos de la implementacin
Ya en dos ocasiones Perla Gmez Gallardo de LIMAC ha presentado anlisis sistemticos de la forma en que los integrantes del pleno deciden los recursos (Gmez Gallardo, 2005, 2006). Estos estudios nos permiten ver que tan frecuentemente cada comisionado aplica la suplencia de la queja o la facultad de investigacin, llama a las partes a una audiencia u ordena que se inicie un procedimiento sancionador, entre otras actuaciones. Estos datos nos dan un excelente perfil de cada comisionado, as como del Pleno en su conjunto. En general, los estudios de LIMAC nos demuestran que los comisionados no estn aplicando con suficiente fuerza y frecuencia las herramientas procedimentales que les proporciona la ley. Razonan y fundamentan sus decisiones y frecuentemente revocan las respuestas de las dependencias del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la utilizacin de herramientas como la suplencia de la queja y las audiencias todava estn muy subutilizadas. Las variables procedimentales son el taln de Aquiles del IFAI al presentar un cumplimiento de tan slo el 32 por ciento (Gmez Gallardo, 2006: 93). Hay tambin algunos captulos de libros, que los mismos comisionados han publicado, sobre la naturaleza y la experiencia del IFAI. Mara Marvn recientemente public un estudio sobre el IFAI que resume la importancia y la experiencia con la Ley de Transparencia durante los primero aos de su aplicacin (Marvn y Corona, 2006). La misma autora tambin est por publicar un fascinante texto sobre las decisiones del IFAI que tienen relacin con la transparencia de los sindicatos (Marvn, 2007). Juan Pablo Guerrero public un estudio clave, cuando apenas iniciaban las labores del IFAI, que esclareci de manera importante sus funciones y los alcances de su mandato (Baltazar & Guerrero, 2004). Guerrero tambin publicar un estudio en el ao 2007 sobre las decisiones del IFAI con respecto a la confidencialidad o la publicidad de los datos personales (Guerrero, 2007).
Los comisionados del IFAI no estn aplicando con suficiente fuerza y frecuencia las herramientas procedimentales que les proporciona la ley.
Otro texto importante es el estudio que encarg la Fundacin Hewlett sobre El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica en Mxico y la Cultura de la Transparencia (Hewlett, 2006). Esta investigacin reporta los datos bsicos sobre la utilizacin de la ley durante los primeros aos y busca identificar fortalezas y debilidades en el desempeo del IFAI con base a una serie de entrevistas realizadas tanto a funcionarios pblicos como a integrantes de la sociedad civil. Desafortunadamente, el estudio se queda en un nivel superficial de anlisis y sus recomendaciones son muy generales, y algunas totalmente equivocadas. Por ejemplo, la primera recomendacin del estudio es poner una moratoria a cualquier idea de modificacin legislativa para poder acumular mayor experiencia y para que la relacin entre el IFAI, los sujetos obligados y la sociedad civil pueda ser ms rica y reflexiva (Hewlett, 2006: 87). Si el IFAI hubiera seguido este consejo no contaramos actualmente con una reforma constitucional tan rica como la que tenemos. Otro eje central de las recomendaciones de la Fundacin Hewlett es que el IFAI debera llevarse mejor con las dependencias del poder ejecutivo, ya que actualmente el Instituto tiene la imagen de ser una entidad omnipotente y arrogante. El IFAI, entonces, debera acercarse a las dependencias gubernamentales y establecer reuniones peridicas para mejorar y suavizar las relaciones. Esta recomendacin tambin es cuestionable ya que precisamente el papel de un organismo garante independiente como el IFAI es obligar a las dependencias gubernamentales a divulgar informacin que muchas veces no quisieran otorgar. La efectividad de un organismo de este tipo no depende tanto de las buenas relaciones con el gobierno, sino de su capacidad de obligar a la divulgacin a partir de su legitimidad pblica y sus relaciones con la sociedad civil. Hasta la fecha ninguna investigacin se ha metido a las entraas del IFAI para explorar los debates internos en el pleno o en el funcionamiento interno de la institucin. El estudio actual busca avanzar en este sentido a partir de un
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El papel de un organismo garante independiente como el IFAI es obligar a las dependencias gubernamentales a divulgar informacin que muchas veces no quisieran otorgar.
anlisis detallado de algunos casos claves de resoluciones del IFAI. As mismo, exploramos tanto la estructura de profesionalismo y autoridad dentro de la institucin como sus relaciones con la sociedad civil.
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III. LAS RESOLUCIONES DEL IFAI

Un anlisis de las resoluciones del IFAI revela que la institucin empieza a construir su propia interpretacin de la ley de transparencia.
del IFAI revela que la institucin empieza a construir su propia interpretacin de la ley de transparencia. Si bien las decisiones no siempre se toman por unanimidad12 , el pleno del organismo ya est trazando un especie de jurisprudencia al considerar casos parecidos desde un mismo enfoque. Los criterios de interpretacin no siempre son los mejores desde un punto de vista estrictamente garantista o proactivo, que busca privilegiar el derecho a la informacin de los ciudadanos sobre los esfuerzos del gobierno para mantenerse en la opacidad. Sin embargo, el nivel de debate y el contenido de las resoluciones normalmente reflejan una gran seriedad y compromiso de los comisionados con su labor.
N ANLISIS DE LAS RESOLUCIONES
Iniciamos este apartado con una exploracin de los aspectos ms positivos con respecto a los criterios de interpretacin y formas de resolucin de los comisionados y despus sealamos los elementos ms problemticos. Como veremos ms abajo, en algunos casos han predominado posiciones extremadamente formalistas entre los comisionados del IFAI que se orientan hacia la menor divulgacin posible. Sin embargo, en otros casos el IFAI ha empezado a sentar un ejemplo de proactividad y arrojo en su interpretacin y aplicacin de la ley.
A. Proactividad
Estrictamente hablando, la ley mexicana no contiene ninguna referencia explcita a una prueba de dao o a su contraparte la prueba de inters pblico.
Quizs el mejor ejemplo de la proactividad de los comisionados ha sido su utilizacin de una prueba de dao para la aplicacin de las reservas de ley. Estrictamente hablando, la ley mexicana no contiene ninguna referencia explcita a una prueba de dao o a su contraparte la prueba de inters pblico. Estas pruebas suponen que para cada caso habra que evaluar si la divulgacin de un documento implicara un dao real y presente a una de las reservas de la ley as como evaluar si aquel dao fuera mayor al dao que le causara al inters pblico mantener la informacin reservada.13
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La ausencia de una mencin explcita a estas pruebas es una debilidad importante en la ley mexicana ya que organizaciones internacionales, como Artculo 19, han insistido en la inclusin de estas figuras. Otros pases tales como Alemania, Colombia, Corea del Sur, Finlandia y Polonia las incluyen explcitamente14 . Sin la aplicacin de una prueba de dao una ley de acceso est en riesgo de ser totalmente vaciada de contenido. Estaramos ante una situacin en que las reservas de la ley pudieran extenderse indiscriminadamente y sin criterio alguno a lo largo y ancho de la administracin pblica. Por ejemplo, la ley mexicana seala que Cmo informacin reservada podr clasificarse aquella cuya difusin puedacomprometer la seguridad nacional, la seguridad pblica o la defensa nacional (Artculo 13, prrafo III). Sin una prueba de dao se podra restringir el acceso a cualquier documento que potencialmente pudiera tener algn impacto sobre la seguridad nacional en un momento futuro. Se podra negar el acceso a las facturas de las compras del gobierno, por ejemplo, porque tericamente podran ser utilizadas por grupos terroristas para planear un sabotaje al gobierno. O, tal y como lo hizo el Instituto Federal Electoral despus de las elecciones del 2006, se podra negar el acceso a las boletas electorales con el argumento de que una revisin externa y ciudadana desestabilizara al pas (Ackerman, 2007a). Afortunadamente, en una serie de resoluciones los comisionados han interpretado la ley de una forma proactiva y abierta. Para tal efecto recurren al artculo 6 de la ley que seala que en la interpretacin de esta ley y de su reglamentose deber favorecer el principio de mxima publicidad y disponibilidad de la informacin en posesin de los sujetos obligados. Este artculo tambin indica que el derecho de acceso a la informacin pblica se interpretar conforme a los tratados internacionales ms importantes en la materia as como la interpretacin que de los mismos hayan realizado los rganos internacionales especializados.
En una serie de resoluciones los comisionados han interpretado la ley de una forma proactiva y abierta.
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As mismo, el Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental seala en su artculo 27 que al clasificar expedientes y documentos como reservados o confidenciales, los titulares de las unidades administrativas debern tomar en consideracin el dao que causara su difusin a los intereses tutelados en los artculos 13, 14 y 18 de la Ley. Con base a estas clusulas los comisionados han defendido la necesidad de aplicar pruebas de dao y pruebas de inters pblico para la aplicacin de las reservas de la ley. Por ejemplo, los comisionados incluyeron una referencia explcita a la prueba de dao en los Lineamientos Generales para la Clasificacin y Desclasificacin de la Informacin de las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal . El artculo 8 de los Lineamientos seala:
Al clasificar la informacin con fundamento en alguna de las fracciones establecidas en el artculo 13 de la Ley, no ser suficiente que el contenido de la misma est directamente relacionado con las materias que se protegen en dicho artculo, sino que deber tambin considerarse la existencia de elementos objetivos que permitan determinar si la difusin de la informacin causara un dao presente, probable y especfico a los intereses jurdicos tutelados por dicho precepto.
As mismo, estos Lineamientos tambin desglosan como deberan interpretarse los varios conceptos de reserva incluidos en la ley. Algunos conceptos como seguridad nacional reciben un tratamiento muy extenso, mientras otros como la seguridad o la salud de cualquier persona se abordan de manera muy general. Pero estos son nicamente lineamientos. Ni los ser vidores pblicos del Poder Ejecutivo ni los comisionados del IFAI estn obligados a seguirlos al pie de la letra.
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La verdadera prueba se encuentra en las resoluciones del Pleno del IFAI. Habra que examinar sus decisiones para ver si realmente se aplica esta prueba de dao en la prctica. En algunos casos claves los comisionados han aplicado este criterio con arrojo. Por ejemplo, en la resolucin sobre el expediente 2051/06 el Pleno del IFAI aplic la prueba de dao para revocar la negativa de Luz y Fuerza del Centro de entregar informacin sobre el pago de sus responsabilidades fiscales. Luz y Fuerza haba declarado que no poda proporcionar al solicitante la Nota #9 referente a impuestos por pagar de sus estados financieros para los aos 2004 y 2005. El organismo cita tanto el artculo 13, fraccin V que se refiere a informacin que cause perjuicio a la recaudacin de las contribuciones como el artculo 14, fraccin IV que seala que se reserva la informacin de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayan causado estado. Sostiene que los documentos solicitados contienen datos relacionados con la impugnacin de varias resoluciones de los ejercicios fiscales de 1993, 1994, 1996 y 1997. El Pleno del IFAI, con Juan Pablo Guerrero como ponente, resuelve que Luz y Fuerza no logr acreditar el dao presente, probable y especfico que implicara la divulgacin de esta informacin. Segn el IFAI, el espritu que encierran las dos fracciones de la Ley citadas por Luz y Fuerza es que las partes que participan en juicios tienen el derecho de mantener en secreto su estrategia procesal. Habra que evitar que se utilice la ley de transparencia para lastimar los derechos de los participantes en un juicio. Sin embargo, en este caso el IFAI acredita que tanto el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativo como el Servicio de Administracin Tributaria, las otras partes en el juicio, ya cuentan con la totalidad de la informacin contenida en la Nota #9 solicitada. Por lo tanto, divulgar el contenido de le Nota 9-impuestos por pagar no causara dao presente, probable y especfico
a las estrategias procesales del sujeto obligado, debido a que las dos partes interesadas en los procedimientos administrativos sealados conocen el contenido del documento (IFAI, 2051/06, p.21).
Los comisionados del IFAI han demostrado su proactividad ms all de la aplicacin de la prueba del dao.
Los comisionados del IFAI han demostrado su proactividad ms all de la aplicacin de la prueba del dao. Por ejemplo, en algunos casos llevan a sus ltimas consecuencias su facultad de suplencia de la queja. El artculo 52 de la Ley de Transparencia faculta al IFAI para subsanar las deficiencias de los recursos interpuestos por los particulares, pero no indica especficamente cmo el Instituto debera llevar a cabo este labor. Ni el Reglamento de la Ley, ni el Reglamento Interno del IFAI aportan mayores detalles al respecto. La interpretacin y la aplicacin de este artculo, entonces, queda completamente a la discrecin de los mismos comisionados. En la resolucin del recurso de revisin con respecto a los gastos de representacin de la Sra. Martha Sahagn de Fox (exp. 133/04) el IFAI supli no solamente la queja, sino tambin la solicitud original. En su respuesta a la solicitud de acceso la Presidencia de la Repblica haba recurrido a un formalismo para declarar la inexistencia de los documentos. La seorano es funcionario pblico, por lo tanto no pertenece a la Presidencia de la Repblica por lo que no cuenta con presupuesto asignado para gastos de representacin. Aqu el Pleno del IFAI 15 , con Jos Octavio Lpez Presa como ponente, seala con toda razn que si bien no existe una partida especfica de gastos de representacin para la esposa del presidente, la Presidencia de la Repblica s gasta en la alimentacin, transporte, comunicacin, vestuario, etc. de la esposa del presidente. Por lo tanto, de la exgesis de la solicitud vlidamente se podra entender a qu informacin desea tener acceso, por lo que la Presidencia de la Repblica pudo haber pro-
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porcionado la informacin relativa a los gastos erogados, con recursos pblicos, para apoyar las actividades de la Primera Dama (IFAI, 133/04, p.6). Los comisionados recurren al espritu de la ley para garantizar acceso y as le dan la vuelta a las respuestas burocrticas que buscan esconderse tras interpretaciones limitadas. Una de las reas de reserva dnde el IFAI ha demostrado un particular inters en aplicar criterios garantistas ha sido con respecto a la informacin econmica y financiera. Habra que recordar que la ley Mexicana incluye una reserva sumamente problemtica con respecto a este tipo de informacin. Cmo informacin reservada podr clasificarse aquella cuya difusin puedadaar la estabilidad financiera, econmica o monetaria del pas (Artculo 13, prrafo III). Una reserva tan general y omniabarcante potencialmente abre un hoyo negro con respecto a una gran cantidad de informacin fundamental sobre la operacin del Estado. Ninguna otra ley de acceso a la informacin pblica en el mundo contiene una reserva tan amplia con respecto a la informacin econmica (Sandoval, 2007; Ackerman & Sandoval, 2005). Un caso que llama la atencin en particular, en cuanto al acceso a la informacin econmica o financiera, es el expediente 521/06 donde el IFAI revoca totalmente la declaracin de inexistencia de parte de la SHCP con respecto a la informacin relativa al fallo de la licitacin de la venta de las acciones de CINTRA (Mexicana y Aeromxico). Antes de la licitacin de CINTRA (y la venta de Mexicana nicamente) en el ao 2005 la empresa perteneca en 50.49% al Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB) y en 10.16% a la SHCP (a travs de Nacional Financiera, S.N.C.). Gerardo Rodrguez Regordosa, titular de la Unidad de Crdito Pblico de la SHCP y Mario Alberto Beauregard, titular del IPAB, eran Consejeros Propietarios miembros del Consejo de Administracin de la empresa. As mismo, el Secretario de Hacienda preside la Junta de Gobierno del IPAB y por lo
Una de las reas de reserva dnde el IFAI ha demostrado un particular inters en aplicar criterios garantistas ha sido con respecto a la informacin econmica y financiera.
tanto tambin recibi toda la informacin clave sobre el proceso de licitacin de parte del IPAB. Por lo tanto, el IFAI revoca la declaracin de inexistencia ofrecida por Hacienda y le ordena entregar la informacin al solicitante.
El IFAI tambin ha esgrimido argumentos y estrategias innovadoras para dar acceso a la informacin sobre fideicomisos que manejan fondos pblicos.
El IFAI tambin ha esgrimido argumentos y estrategias innovadoras para dar acceso a la informacin sobre fideicomisos que manejan fondos pblicos. Tpicamente el gobierno busca esconderse en el secreto fiduciario para negar el acceso a los documentos solicitados. Sin embargo, el IFAI ha logrado otorgar acceso a la informacin con el argumento de que el secreto fiduciario solamente aplica a las instituciones fiduciarias, no a cualquier institucin u organismo que tuviera la informacin. Por ejemplo, en la revocacin de una negativa de parte del organismo Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Anexos (CAPUFE) el IFAI, bajo la ponencia de Horacio Aguilar, seala que si bien es cierto que el secreto fiduciario impide proporcionar a cualquier tercero la informacin relativa a los fideicomisos, este secreto se refiere nicamente a las personas que intervienen como instituciones fiduciarias (IFAI, exp. 0669/04 y 0670/04). De manera similar el IFAI revoca la negativa de la Secretara de Economa a entregar copias de los convenios de colaboracin entre el Fideicomiso Marcha hacia el Sur y varias empresas como Bull D, industrial Denim, etc. Debe sealarse que el secreto fiduciarioslo puede ser invocado por las instituciones de crdito que ostentan el carcter de fiduciariasEn este sentido queda acreditado que la dependencia no posee la calidad jurdica requerida para poder invocar el secreto fiduciario (IFAI, 944/05, p.17). El IFAI toma resoluciones paralelas en los casos de los expedientes 632/05 y 822/05.
B. Pasividad
Hay una larga tradicin en los tribunales mexicanos de decidir sin resolver los asuntos de su competencia. En
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lugar de entrar al fondo de una decisin judicial, muchas veces los jueces prefieren pasar por encima de los asuntos medulares del caso para darle trmite formal con base a alguna consideracin tcnica. De esta forma, sin violar la ley abiertamente, los juzgadores evaden su responsabilidad para aplicar la norma con rigor. Son decisiones cmodas porque no comprometen a la autoridad con ninguna de las dos partes en disputa. Sin embargo, la justicia y la legalidad sufren un duro golpe al ser sacrificadas ante una actitud minimalista y burocrtica de la autoridad judicial. Uno pensara que el pleno del IFAI estara idealmente posicionado para darle la vuelta a esta lgica de simulacin. La mayora de los comisionados que han integrado el pleno no son abogados y el IFAI no es una autoridad judicial. El organismo entonces debera tener suficiente flexibilidad y arrojo para romper con estas prcticas del autoritarismo. Sin embargo, un anlisis de las resoluciones revela que la tradicin de decidir sin resolver tambin se ha implantado dentro del pleno del IFAI. Veamos por ejemplo el caso de los documentos patrimoniales de los servidores pblicos. La resolucin del expediente 48/06 del IFAI seala que una persona solicit las declaraciones patrimoniales a partir de 1995 a la fecha as como copia del anlisis de la evolucin patrimonial de una larga lista de mandos altos y medios de la administracin pblica federal. La Secretara de la Funcin Pblica (SFP) respondi que solamente podra proporcionar algunos datos sobre las declaraciones patrimoniales cuando el servidor pblico correspondiente hubiera dado su consentimiento expreso a la divulgacin de la informacin. Pero an en caso de que hubiera consentimiento todava se reserva la mayor parte de informacin contenida en las declaraciones bajo el criterio de que contienen datos personales. Con respecto al anlisis de evolucin patrimonial la SFP niega el acceso a la mayor parte de la informacin patrimonial, an en los casos donde el servidor
La tradicin de decidir sin resolver tambin se ha implantado dentro del pleno del IFAI.
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pblico haya autorizado el acceso a sus datos personales. En las palabras del voto particular de Juan Pablo Guerrero, la resolucin erige as a este Instituto como una autoridad negadora de los datos personales a pesar de la voluntad expresa del titular de los mismos de hacer pblica su informacin patrimonial (IFAI, 48/06, voto disidente JP Guerrero, p.1). An ms preocupante es el hecho de que el pleno reinterpreta la solicitud de acceso de forma restrictiva, convirtindolo en una solicitud de un documento llamado anlisis de evolucin patrimonial en lugar de todos los documentos utilizados para realizar el anlisis correspondiente. Por ejemplo, se suprimen las copias de escrituras pblicas que forman parte del expediente de evolucin patrimonial. En lugar de suplir el recurso del solicitante, termina supliendo la respuesta de la autoridad al ofrecerle una nueva coartada para evitar la entrega de la informacin. Juan Pablo Guerrero seala que con su planteamiento, el IFAI pasa de la complicacin de la reserva de un expediente en trmite a la comodidad de su inexistencia. Cabe observar que la dependencia ya haba entregado una versin pblica del expediente completo, el cual integra ms contenidos que los que la resolucin ordena entregarLa resolucin obliga a la Secretara de la Funcin Pblica a entregar menos de los que ya incluy en su repuesta original y deja de lado la cuestin impugnada: que se deneg el acceso a informacin que no puede clasificarse como confidencial pues obra en registros pblicos, como son las escrituras pblicas (IFAI, 48/06, voto disidente JP Guerrero, pp.2-3). En su propio voto disidente el comisionado Alonso Lujambio defiende la decisin de no otorgar acceso a las escrituras pblicas que forman parte del expediente de evolucin patrimonial, an cuando obran en registros pblicos. El comisionado sostiene que, si bien la informacin no se considera confidencial cuando se halla en registros
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pblicos, no por ello procede otorgar al recurrente acceso a los datos personales en poder de las dependencias o entidades, sino que se debe orientar al mismo para que acuda a los registros pblicos (IFAI, 48/06, voto disidente A Lujambio, p.3). Sin duda, tal respuesta refleja una lgica burocrtica de pase a la siguiente ventanilla, nada favorable para el ejercicio pleno de la rendicin de cuentas gubernamental. Otro debate clave se ha dado con respecto a la divulgacin de las fotografas de los servidores pblicos. En una serie de resoluciones (Expedientes 930/05, 931/05, 932/ 05, 933/05, 934/05) el Pleno del IFAI ha decidido catalogar estas imgenes como confidenciales. El argumento que se esgrime es que los servidores pblicos, como cualquier persona fsica, cuentan con datos personales y tienen derecho a la proteccin de stos, como cualquier otra persona (IFAI, exp.934/05, p.21). Las fotografas se consideran datos confidenciales porque contienen informacin sobre el origen tnico o racial, o que est referida a las caractersticas fsicas de una persona (IFAI, exp.934/05, p.19). As mismo, el Pleno indica que los datos personales en poder del gobierno solamente pueden ser utilizados para los fines y los propsitos originalmente planteados. En el caso de servidores pblicos, aunque no se les informa de manera expresa el uso que se dar a sus datos, queda claro que la autoridad, en todos sus procesos de administracin de recursos humanos, obtiene informacin concerniente a sus empleados y slo debe utilizarla para los fines para los cuales fueron obtenidos (IFAI, exp.934/05, p.19). La discusin y la votacin sobre el tema de las fotografas ha dividido al pleno de manera tajante. En cada uno de las cinco decisiones mencionadas votaron tres comisionados a favor de la confidencialidad de las fotografas y dos comisionados (Juan Pablo Guerrero y Horacio Aguilar) en favor de su publicidad. El argumento principal de los comisionados Guerrero y Aguilar ha sido que si bien las
fotografas efectivamente son datos personales habra que distinguir entre aquellos datos personales que tienen que ver con la intimidad del servidor pblico y los que son relevantes para el cargo que desempea. Se ha dicho y se ha comprobado en la realidad, que los servidores pblicos no tenemos vida privada; pero s tenemos vida ntima. En tales circunstancias el retrato del servidor pblico no es una informacin protegida como un dato de carcter personal que contribuya a preservar sus derechos de la personalidad tales como el honor, la honorabilidad, el buen nombre y el decoro, entre otros (Horacio Aguilar, voto disidente, 933/ 05, p.3). Si bien es legal incluir a las fotografas dentro de las causales de confidencialidad, tal inclusin no resiste una prueba de dao. En las palabras del comisionado Guerrero:
Ante la disyuntiva entre privilegiar el derecho a la privacidad de la fotografa del funcionario o favorecer el principio de publicidad del acceso a informacin gubernamental que permitira reducir las posibilidades de abuso de poder y favorecer la rendicin de cuentas, este Instituto eligi lo primero. Mientras que los costos en la privacidad de los servidores pblicos de exhibir su fotografa oficial no fueron verificados, el dao de clasificar como confidencial la fotografa oficial no fueron verificados, el dao de clasificar como confidencial la fotografa de identificacin de las autoridades federales es claro: falta de transparencia y potencialmente, impunidad (Juan Pablo Guerrero, 934/05, voto disidente, p.1)
Para prevenir efectivamente el trfico de influencias, el abuso de poder y la impunidad es imprescindible la vigilancia pblica y la identificacin pblica de los servidores pblicos. Una rendicin de cuentas sin rostros es insuficiente para lograr un control eficaz de los actos de gobierno (Juan Pablo Guerrero).
Aqu el comisionado Guerrero esgrime un argumento difcil de rebatir. Para prevenir efectivamente el trfico de influencias, el abuso de poder y la impunidad es imprescindible la vigilancia pblica y la identificacin pblica de los servidores pblicos. Por ello es posible afirmar que una rendicin de cuentas sin rostros es insuficiente para lograr un control eficaz de los actos de gobierno (Juan Pablo
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Guerrero, voto disidente, 934/05, p.18). Efectivamente, ms all de la necesidad de proteger las identidades de algunos servidores pblicos involucrados en operaciones cubiertas, hace falta una razn de peso para esconder las caras de los funcionarios que son los empleados de la ciudadana y trabajan en su nombre. De hecho, llevando al extremo la argumentacin de la mayora del Pleno del IFAI, sera necesario esconder de la luz pblica hasta los nombres de los servidores pblicos, ya que con esa informacin se podra deducir alguna informacin sobre su origen tnico o racial. Tambin se podra justificar la eliminacin de las fotografas de los servidores pblicos hasta en la prensa nacional, bajo el argumento que habra que defender la privacidad de los funcionarios. La respuesta que ofrece la decisin mayoritaria del Pleno a estos argumentos es casi indefendible. Pensar que mediante la difusin de la fotografa de los servidores pblicos se fortalece la responsabilidad y la rendicin de cuentas es un error. Las deficiencias en ciertos marcos institucionales no se subsanan con la publicidad de imgenes. Dar la cara en trminos democrtico-institucionales no es dar la foto (IFAI, exp.934/ 05, p.22). Pero nadie sostiene que con la mera divulgacin de las fotografas de los funcionarios se vaya a resolver de golpe de una vez para todos los problemas actuales con la rendicin de cuentas. Lo que s es claro es que la proteccin de los rostros de nuestros gobernantes s podra facilitar impunidad y falta de rendicin de cuentas en el ejercicio del poder pblico. Existen otros casos claves en que el IFAI simplemente se ha negado a entrar al fondo del asunto en cuestin, prefiriendo salir por la tangente y no aplicar la ley con todo el rigor posible. Tal es el caso, por ejemplo, con la solicitud que hiciera Daniel Lizrraga Mndez, periodista de la revista Proceso, a la Presidencia de la Repblica para acceder a los reportes de inteligencia en poder de la Presidencia sobre la infiltracin de gr upos radicales que presuntamente
pretendan reventar, como lo dijo el vocero Rubn Aguilar, el festejo del 15 de septiembre (de 2006) en el Zcalo (IFAI, exp.2919/06, p.1). La Presidencia de la Repblica respondi a la solicitud de Lizrraga con dos links electrnicos que llevan a resmenes de las conferencias de prensa de Aguilar los das 15 y 18 de septiembre de 2006. El gobierno seala que no cuenta con ms informacin en sus archivos ya que la informacin con la que contaba Rubn Aguilar fue obtenida exclusivamente por medio de conversaciones personales y llamadas telefnicas. Estos intercambios personales y por va telefnica no fueron documentados, por lo tanto aunque la informacin se estuvo manejando, no estn plasmados en registro alguno (IFAI, exp.2919/06, p.4). As mismo, Presidencia menciona que la Ley de Transparencia no lo obliga a generar un documento impreso o electrnico que tenga como nico fin el responder a las necesidades especficas de los particulares (IFAI, exp.2919/ 06, p.2). Efectivamente, el artculo 42 de la Ley seala que las dependencias y entidades slo estarn obligadas a entregar documentos que se encuentren en sus archivos. Sin embargo, este enunciado est sujeto a una diversidad de interpretaciones ya que el Captulo I de la ley define al concepto documentos de manera muy amplia como:
Los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadsticas o bien, cualquier registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores pblicos, sin importar su fuente o fecha de elaboracin. Los documentos podrn estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrnico, informtico o hologrfico (LFTAIPG, Art.I, III) 34
La referencia a reportes, notas, correspondencia y cualquier registro abarca todo el quehacer gubernamental. El hecho que el artculo 42 refiere a los documentos que se encuentren en los archivos no limita el acceso ya que la Ley no especifica una definicin de archivo. As mismo, es importante sealar que cotidianamente las instituciones pblicas generan documentos ex profeso con el fin de responder a una solicitud de acceso. Cuando un solicitante pregunta, por ejemplo, cuantas auditorias se realizaron a una Secretara X durante el periodo 1998-2003, que abarca dos sexenios distintos, la Secretara responde con la informacin plasmada en un documento nuevo que resume la informacin solicitada. En lugar de entrar a un anlisis profundo de la complejidad del tema de la supuesta inexistencia de registros en este y otros casos, el Pleno del IFAI decidi simplemente ordenar a la Presidencia realizar una bsqueda exhaustiva en sus archivos y, en su caso, formalizar la declaracin de inexistencia de los documentos solicitados. En su descargo, el IFAI s realiz un esfuerzo importante para documentar que Presidencia debera tener algunos registros de la informacin solicitada. Si bien es cierto que no se mencionaron reportes o un informe en especfico durante la conferencia de prensa, s es posible determinar la existencia de informacin elaborada por los servicios de inteligencia del Estado mexicano, y que fue hecha del conocimiento de Presidencia de la Repblica para tomar la decisin correspondiente (IFAI, exp.2919/06, p.21). Sin embargo, a partir de esta conclusin el IFAI tendra que haber ordenado a la Presidencia de la Repblica que entregara todos los registros e informacin que tuviera sobre el caso 16 , en lugar de simplemente ordenar al gobierno buscarlos exhaustivamente. En los hechos, la resolucin del IFAI deja abierta la puerta para que Presidencia declare sin ms la inexistencia de la informacin. Esto siente un precedente sumamente peligroso ya que crea incentivos a los servidores pblicos para que documenten en la menor
medida posible sus actuaciones ya que de esa manera podrn evadir las solicitudes de acceso. De esta forma el derecho de acceso a la informacin pblica podra empezar a crear mayor opacidad en lugar de mayor transparencia 17 .
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IV. LA INSTITUCIONALIDAD Y EL DINAMISMO DEL IFAI

S ALL DE EXAMINAR las resoluciones del IFAI tambin habra que explorar el desarrollo institucional del organismo como tal. Es importante examinar tanto la estructura interna de autoridad como las relaciones externas de la institucin. Las fuentes ms importantes de un desarrollo institucional efectivo de un organismo independiente son el debate interno y la profesionalizacin de los servidores pblicos dentro de la institucin, as como la apertura hacia la sociedad civil (Ackerman, 2007). Las instituciones de este tipo que se esconden dentro de una burbuja monoltica y tecnocrtica estn destinadas al fracaso y una rpida prdida de legitimidad.
Las fuentes ms importantes de un desarrollo institucional efectivo de un organismo independiente son el debate interno y la profesionalizacin de los servidores pblicos dentro de la institucin, as como la apertura hacia la sociedad civil (Ackerman, 2007).
A. Estructura Interna
La estructura colegiada de direccin del IFAI representa un gran acierto en cuanto al diseo de la institucin. La presencia de cinco comisionados como titulares garantiza un debate dinmico y transparente. Los cinco comisionados reciben el mismo nombramiento de parte de la Presidencia de la Repblica y eligen entre ellos quin ocupar el cargo de comisionado presidente durante cada periodo de dos aos, renovable por una sola ocasin (LFTAIP, Art. 36). Esta estructura plural y democrtica contrasta de manera favorable con la de otras instituciones comparables como el IFE o la CNDH. En la CNDH el Presidente tiene un control unipersonal sobre todos los asuntos de la institucin y el consejo ciudadano no interfiere de gran medida. En el IFE hay un cuerpo colegiado pero el Consejero Presidente recibe su nombramiento directamente del congreso y tiene una gran cantidad de facultades unipersonales. El Reglamento Interior es muy claro con respecto a la estructura interna del poder. Seala que todas las decisiones
La estructura colegiada de direccin del IFAI representa un gran acierto en cuanto al diseo de la institucin. La presencia de cinco comisionados como titulares garantiza un debate dinmico y transparente.
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y funciones son competencia originaria del Pleno del Instituto (Reglamento, Art. 15) y que frente a los Comisionados y en el Pleno, el Comisionado Presidente es primero entre iguales (Reglamento ,Art. 19). El comisionado presidente tiene voto de calidad para destrabar empates y coordina las discusiones del pleno, pero necesita la aprobacin del pleno para todas las decisiones medulares del Instituto. El sistema de gobierno interno es mucho ms cercano a un sistema parlamentario que a uno presidencial.
El procedimiento para nombrar o destituir a los comisionados del IFAI implica una importante dependencia de los comisionados del Instituto.
Sin embargo, el procedimiento para nombrar o destituir a los comisionados del IFAI implica una impor tante dependencia de los comisionados del Instituto. Los comisionados son nombrados por el Presidente de manera directa y sin intermediacin del Congreso. El Senado podr objetar los nombramientos con la votacin de la mayora de los senadores presentes, pero si no se pronuncia al respecto dentro de 30 das el nombramiento procede en sus trminos (LFTAIPG, Art. 34). As mismo, no hay ninguna clusula que obligue al Presidente a enviar una nueva propuesta despus de una eventual objecin de parte del Senado. Tericamente, el Presidente podra simplemente esperar hasta la siguiente sesin del Senado para volver a proponer la misma persona, ahora en una coyuntura poltica distinta. Los comisionados podrn ser removidos de sus funciones cuando por actos u omisiones se afecten las atribuciones del Instituto (LFTAIPG, Art. 34). Este artculo no requiere la intervencin del congreso en una eventual remocin, as que se sobreentiende que esto sera una decisin unipersonal del Presidente de la Repblica. As que cualquier acto o omisin que el Presidente interprete, segn sus criterios, que afecte las atribuciones del Instituto podra implicar la destitucin de un comisionado. Durante los primeros 10 meses de vida del IFAI el pleno sesionaba en secreto. No se permita la presencia ni de los
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medios de comunicacin ni de ciudadanos interesados a las sesiones del Pleno. Esto fue rectificado antes de que el Instituto cumpliera un ao en funcionamiento, pero el hecho de que las reuniones empezaron en la opacidad es un ejemplo de cuanto depende de la voluntad particular de los titulares del organismo. La ley por s sola no determina el dinamismo y la apertura de la institucin. Hace falta que los mismos comisionados tomen la responsabilidad para poner la institucin en movimiento. El pasado 22 de noviembre de 2006 los comisionados perdieron una gran oportunidad para fortalecer la legitimidad de la institucin. Ese da se vot una propuesta de modificacin al Reglamento Interior del IFAI para prevenir y regular los conflictos de inters que pudieran presentarse entre los comisionados del IFAI y alguna de las partes de un recurso de impugnacin. La preocupacin fue sobre todo con respecto al Comisionado Presidente entrante, Alonso Lujambio, quien pblicamente haba expresado su amistad con el Presidente-Electo, Felipe Caldern, y tiene fuertes vnculos personales con algunos Secretarios del nuevo gobierno as como con dirigentes del PAN, el partido en el gobierno. El comisionado Juan Pablo Guerrero propuso que todos los comisionados presentaran una declaracin pblica de intereses para transparentar los vnculos de amistad, polticos o de negocios que tuvieran con altos funcionarios del gobierno. Esto sera en adicin a la declaracin patrimonial que todos los funcionarios tienen que presentar por ley. As mismo, el comisionado Guerrero propuso que cualquier comisionado podra iniciar un procedimiento de impedimento en contra de cualquier otro integrante del Pleno. No tendra que ser necesariamente el mismo comisionado quien se excusara sino que el impedimento se puede sealar a partir de la objecin de alguna de las partes en una impugnacin. La idea era garantizar total limpieza y transparencia en el manejo de las decisiones del Pleno para evitar cualquier
El 22 de noviembre de 2006 los comisionados perdieron una gran oportunidad para fortalecer la legitimidad de la institucin. Ese da se vot una propuesta de modificacin al Reglamento Interior del IFAI para prevenir y regular los conflictos de inters que pudieran presentarse entre los comisionados del IFAI y alguna de las partes de un recurso de impugnacin.
suspicacia de que hubiera complicidad entre el IFAI y el gobierno federal, as como dar el ejemplo a los mismos sujetos obligados.
La debida regulacin del conflicto de inters en el IFAI no slo apoyar la consolidacin de la confianza hacia el Instituto y fortalecer la autoridad de sus decisiones y resoluciones, sino que, podr sentar un precedente importante para la institucionalizacin del control al conflicto de inters como un mecanismo que favorezca el profesionalismo, imparcialidad, legalidad, eficiencia y honestidad de la Administracin Pblica Federal (Juan Pablo Guerrero, Exposicin de Motivos, Propuesta sobre conflictos de inters, 25 de octubre del 2006)
Desafortunadamente, la propuesta del Comisionado Guerrero no tuvo xito. En una votacin cerrada de 3 contra 2, la mayora de los comisionados (Lujambio, Marvn y Gmez Robledo) rechazaron la propuesta de Guerrero y en su lugar aprobaron un Acuerdo que Fija las Reglas en Materia de Impedimento, Excusas y Recusaciones. Este acuerdo representa un avance en cuanto regula el procedimiento para las excusas y recusaciones, pero no implica una reforma al Reglamento Interior y excluye los dos puntos medulares de la propuesta de Guerrero: la declaracin de intereses y la posibilidad de que los comisionados podran llamarse a cuentas entre ellos mismos. Esta derrota desafortunada de la iniciativa de Guerrero abonaba las sospechas que ya existan con respecto a la independencia del IFAI. Lujambio haba sido consejero electoral durante la eleccin de Vicente Fox como Presidente de le Repblica y despus fue nombrado comisionado del IFAI por el mismo Fox. Estrictamente hablando, tal nombramiento no era ilegal. La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos seala que los servidores pblicos que se
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hayan desempeado en cargos de Direccin en el Instituto Federal Electoral.se abstendrn de participar en cualquier encargo pblico de la administracin encabezada por quien haya ganado la eleccin que ellos organizaron (LFRASP, Art. 9, c). Sin embargo, la introduccin a este artculo seala claramente que esta prohibicin solamente aplica por un ao despus de que el funcionario hubiera concluido sus funciones de consejero. Lujambio dej de el IFE en octubre de 2003 y fue nombrado comisionado del IFAI en mayo del ao 2005, ms de un ao despus. De todas formas el vnculo de Lujambio tanto con Fox como con Caldern levantaba sospechas fundadas con respecto a su independencia en el cargo. Se requera de una accin firme tanto de parte de Lujambio como del pleno del IFAI para demostrar su autonoma del gobierno. La situacin poltica, posterior a las elecciones de 2006, tan polarizada en ese momento y el desprestigio de otro organismo independiente, el IFE, implicaba una presin adicional. En un contexto poltico caracterizado por fuertes presiones y cuestionamientos hacia la mayora de las instituciones gubernamentales, resulta esencialreforzar la legitimidad del IFAI (Juan Pablo Guerrero, Exposicin de Motivos, Propuesta sobre conflictos de inters, 25 de octubre del 2006). Otro problema importante con el funcionamiento interno del IFAI es el asunto de la seleccin y la contratacin de sus funcionarios. Al iniciar sus labores los primeros comisionados del IFAI redactaron y aprobaron una serie de Polticas de Seleccin del Personal de Estructura del IFAI para guiar la contratacin de los servidores pblicos quienes trabajaran en las reas centrales del organismo. Contar con un documento con estas caractersticas es mejor que nada. Sin embargo, queda muy corto desde el punto de vista de la profesionalizacin del servicio pblico. El Reglamento Interior del IFAI seala que el Pleno es responsable para aprobar el sistema de desarrollo profesional, ingreso y
Otro problema importante con el funcionamiento interno del IFAI es el asunto de la seleccin y la contratacin de sus funcionarios.
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separacin del personal del Instituto de conformidad con el Estatuto de Ser vicio Profesional de Carrera (Art.16, Frac.VII). Pero estas polticas no fueron incluidas en un nuevo Estatuto ni implicaban modificacin alguna en el Reglamento Interior y por lo tanto no tienen ningn estatus jurdico. As mismo, nicamente regulan el ingreso a la institucin, dejando fuera los procesos de evaluacin, desarrollo y separacin. Pero quizs lo ms preocupante es que el procedimiento de ingreso que establecen las polticas no asegura la seleccin de las personas mejor capacitados para los puestos vacantes. Las polticas no establecen una convocatoria pblica para los vacantes. Para seleccionar los Secretarios del Instituto los comisionados simplemente proponen a los candidatos con base en el perfil profesional aprobado por el Pleno. Para los directores generales, el comisionado presidente junto con el secretario correspondiente estaban bajo la obligacin de entrevistar al menos tres candidatos para cada puesto. Para los directores, los subdirectores y los jefes de unidad departamental, tambin habra que entrevistar tres candidatos as como tomar en cuenta la currcula de la base de datos. Sin embargo, no hay ninguna mencin de como se tendra que integrar esta base de datos ya que no se expidi nunca una convocatoria pblica. Suponemos que la base se integr con las curricula de todos los recomendados y los amigos de los nuevos comisionados. Da la impresin que estas Polticas de Seleccin fueron diseadas ms para evitar conflictos entre los comisionados con respecto a quien controla el nombramiento de los nuevos funcionarios que para garantizar el profesionalismo de los servidores pblicos del Instituto. Formalmente instrumenta un proceso de auscultacin y de evaluacin de los candidatos, pero la falta de publicidad de las convocatorias, as como la ausencia de un matriz objetivo para la evaluacin de los candidatos deja los
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nombramientos totalmente a la discrecin de los comisionados. Para muestra, un botn: ni el Reglamento Interno ni estas Polticas establecen requisitos firmes con respecto a la escolaridad que deberan tener los altos funcionarios del Instituto. El Pleno del IFAI esper tres aos antes de aprobar un nuevo acuerdo con respecto a sus polticas de contratacin. Se formaliz el Procedimiento para la Ocupacin de Plazas Vacantes del IFAI el 24 de enero del ao 2006. Desafortunadamente, este nuevo procedimiento no implic mucho avance en la construccin de un servicio civil dentro de la institucin. De nuevo, el acuerdo fue un documento informal que no implicaba ningn cambio en el Reglamento Interno ni la redaccin de un Estatuto de Servicio Profesional. Tampoco regula los procesos de evaluacin, ascenso o separacin de los funcionarios del Instituto. No obliga al IFAI a realizar convocatorias pblicas para la ocupacin. Por ejemplo, el acuerdo seala que en todos los casos el superior jerrquico inmediato de la vacante conformar un grupo mnimo de ocho y mximo de diez aspirantes que debern cumplir con el perfil de la plaza vacante aprobado por el Pleno. Sin embargo, no hay ninguna indicacin con respecto a cmo se debera integrar este grupo. Las innovaciones ms importantes incluidas en el nuevo procedimiento fueron la elaboracin de perfiles para cada puesto y un sistema de evaluacin mucho ms sistemtico y riguroso. La Direccin de Desarrollo Humano y Organizacional tambin recibe un mandato especfico para elaborar criterios para la elaboracin de los perfiles y juega un papel preponderante en la seleccin de los funcionarios. Esta Direccin se responsabiliza por valorar en primera instancia la currcula sometidas para asegurar que cumplen con el perfil del puesto y haya un mnimo de equidad en la competencia. El nuevo Procedimiento tambin incorpora la participacin de un evaluador externo, quien primero reduce el grupo
de candidatos de ocho a los cinco ms sobresalientes y despus lo reduce a tres a partir de la aplicacin de exmenes tcnicos y psicomtricos. Finalmente el jefe inmediato superior decide a quien contratar entre los integrantes de la terna. Este Procedimiento es un avance en cuanto previene la discrecionalidad absoluta en la integracin de las ternas. Evita que se hagan concursos totalmente a modo con el propsito de contratar amigos polticos, personales o familiares. Sin embargo, deja mucho que desear ya que al final de cuentas la decisin se queda en las manos del superior jerrquico y el proceso de examen de los candidatos se queda a cargo de un consultor externo quien no necesariamente comparte los mismos principios y valoracin del servicio pblico. As mismo, por ser manejado por un consultor externo los papeles de trabajo del proceso se quedan fuera del alcance de la misma ley de transparencia. Nunca sabremos exactamente como se disean y se aplican estos exmenes ya que los entes privados no estn sujetos a la ley de transparencia. Tal y como fue el caso con las primeras Polticas de contratacin, este Procedimiento parece ser una estrategia nicamente para salir al paso de las necesidades inmediatas del institucin. Funciona para regular el proceso de ocupacin de las plazas que se van abriendo, pero desde el punto de vista de un Servicio Profesional de Carrera se queda muy corto. Por Reglamento, el Pleno est obligado a implementar un Servicio Profesional y llama la atencin que despus de cuatro aos de existencia todava no han cumplido con este mandato. Una revisin de los funcionarios de mayor rango que laboraban en el IFAI al 16 de enero de 2007 revela que de los 41 secretarios, directores generales y directores nombrados por el Pleno, 18 entraron a sus puestos de acuerdo con las primeras Polticas de Seleccin, 15 por medio del Procedimiento de Seleccin, 6 no fueron concursados y
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entraron por Designacin Directa, 1 puesto era vacante y otro funcionario entr por Cambio de Adscripcin. Sumando, los funcionarios que entraron con el procedimiento inicial, que no implicaba ningn sistema for mal de elaboracin de perfiles ni de evaluacin rigurosa de currcula, con los seis que por alguna razn entraron sin concurso alguno, vemos que ms de la mitad (24 de 41) de los servidores pblicos que laboran en la institucin en 2007, a su ingreso, no fueron evaluados con suficiente rigor. Esto no implica que estos servidores pblicos sean incapaces por definicin, pero si arroja una sombra preocupante con respecto a la institucionalidad del organismo.
B. Relaciones Externas
Adems de explorar la dinmica interna del organismo, tambin habra que examinar las relaciones que ha establecido el IFAI hacia fuera; con la sociedad civil, la sociedad poltica y otras instituciones gubernamentales. Aqu tambin encontramos tanto fortalezas como debilidades. En cuanto a las fortalezas podemos sealar el papel central que ha jugado el IFAI en el impulso de las reformas a las legislaciones que regulan el acceso a la informacin pblica tanto a nivel estatal como a nivel federal. Desde su creacin el IFAI ha apoyado de manera significativa a los organismos locales garantes del acceso a la informacin y a otros aliados para impulsar la aprobacin y fortalecimiento de leyes de acceso en los estados. El IFAI tambin ha trabajado para firmar convenios con los estados para la implementacin del sistema electrnico de solicitudes de acceso, INFOMEX. El Instituto ha jugado un papel importante en la aprobacin de la reforma al artculo 6 constitucional, que ahora garantiza un piso mnimo bsico para las leyes y reglamentos de acceso en todos los organismos y rdenes de gobierno.
El trabajo de gestin y articulacin del IFAI con organismos y instituciones internacionales ha sido importante. El Instituto ha logrado financiamientos importantes tanto de parte del Banco Mundial, para el sistema INFOMEX, como de la Fundacin Hewlett, para los proyectos Comunidades y CETA. As mismo, en el ao 2005 Mxico fue la sede para la tercera reunin internacional de comisionados de acceso a la informacin. En general, la cantidad de eventos, publicaciones y cursos que organiza el IFAI por s solo o en colaboracin con algn instituto estatal de transparencia, ONG o universidad es impresionante. El IFAI ha logrado construir una imagen pblica independiente y proactiva de defensa del derecho a saber y de promocin de una cultura de la rendicin de cuentas. Sin embargo, tambin existen algunas iniciativas cuestionables. El proceso de creacin de un nuevo Centro Internacional de Estudios de Transparencia y Acceso a la Informacin (CETA), por ejemplo, ha sido sumamente problemtico. En su pgina web, el CETA declara que su objetivo general es convertirse en una instancia de encuentro, reflexin y cambio con el fin de impulsar el derecho de acceso a la informacin en el mbito nacional e internacional, a travs del diseo, implantacin y evaluacin de polticas pblicas en materia de acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas. Suena como si fuera una asociacin realmente independiente y autnoma que impulsa una agenda ciudadana. Pero en realidad el CETA es nicamente un subcontratista del IFAI y otras instituciones gubernamentales. Es una asociacin civil creada desde el mismo IFAI y con la funcin principal de proveer productos al IFAI y a otros organismos gubernamentales. El artculo tercero de los Estatutos del CETA reza que el objeto principal de la asociacin es Asistir al Instituto Federal de Acceso a la Informacin, o a cualquier dependencia o entidad similar,
El CETA es una asociacin civil creada desde el mismo IFAI y con la funcin principal de proveer productos al IFAI y a otros organismos gubernamentales.
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en sus actividades de promocin y difusin del ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental. La pgina web del CETA (www.centrotransparencia.org/ contacto.html) indica que el centro se ubica en el edificio del mismo IFAI, Av. Mxico 151, Primer Piso Col. Del Carmen Coyoacn. En lugar de trabajar con las mltiples ONGs y programas universitarios existentes que se especializan en el acceso a la informacin y la rendicin de cuentas, el IFAI decidi crear su propia organizacin-cliente. En un pas como Mxico con una larga historia de manipulacin y presiones de parte del gobierno hacia los organismos de la sociedad civil esta iniciativa por lo menos se ve mal. La impresin es que el gobierno quisiera crear un organismo a modo para legitimar su gestin y llevar a cabo estudios y actividades de promocin y difusin sin la misma transparencia a que est obligado el IFAI. Sin embargo, la Fundacin Hewlett ha apoyado el proyecto desde el principio con importantes cantidades de dinero. La Fundacin Hewlett tambin ha financiado el Proyecto Comunidades, una iniciativa que busca acercar a la poblacin marginada al IFAI y a la utilizacin de la ley de transparencia. Su objetivo es extender el conocimiento y ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica federal, con especial nfasis en aquellos grupos sociales desprovistos de poder o influencia en la asignacin de recursos y definicin de polticas gubernamentales. La Fundacin aport un total de un milln de dlares para las actividades de este proyecto (este monto incluye los recursos para el CETA), durante dos aos, desde junio de 2005 hasta junio de 2007. Los resultados del proyecto todava no estn claros. Se ha gastado una gran cantidad de dinero en trabajar con ONGs promotoras de la transparencia y el acceso a la informacin pblica, pero no hay evidencia de que la utilizacin de la ley
haya aumentado significativamente. Una evaluacin preliminar del proyecto, por ejemplo, seala que los resultados obtenidos se limitaron a generar solicitudes de informacin que resolvieron necesidades en lo individual (solicitud de la CURP, por ejemplo), y que no despertaron ni el inters ni el arraigo necesario para que las comunidades participantes se apropiaran del ejercicio del derecho de acceso a la informacin (Primer entregable, p.15). Se supone que el proyecto experiment algunos cambios importantes y todava estamos a la espera de la evaluacin y del informe final que se tendra que entregar a finales de Junio de 2007.
Otra rea preocupante con respecto a las relaciones externas del IFAI es el rea de las sanciones a los servidores pblicos que incumplen con la ley de transparencia o con las resoluciones del IFAI.
Otra rea preocupante con respecto a las relaciones externas del IFAI es el rea de las sanciones a los servidores pblicos que incumplen con la ley de transparencia o con las resoluciones del IFAI. El IFAI no tiene ninguna facultad de sancin directa sobre los funcionarios del poder ejecutivo federal. Sin embargo, la Ley de Transparencia s indica que cuando el Instituto determine durante la sustanciacin del procedimiento que algn servidor pblico pudo haber incurrido en responsabilidad, deber hacerlo del conocimiento del rgano interno de control de la dependencia o entidad responsable par que sta inicie, en su caso, el procedimiento de responsabilidad que corresponda (LFTAIPG, Art. 56). As mismo, el artculo 63 de la Ley de Transparencia enlista una serie de acciones de parte de servidores pblicos que implicaran una responsabilidad administrativa. Finalmente, el IFAI tambin tiene facultades para dar vista al rgano interno de control de la entidad o dependencia respectiva si considera que un funcionario pblico no ha acatado una resolucin del IFAI. Hasta Noviembre de 2006 la cantidad de vistas dado por el IFAI a los rganos internos de control era mnima y el impacto final de estas vistas an menor. Durante sus primeros tres aos y medio de existencia (junio de 2003-noviembre de
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2006) el IFAI nicamente dio vista a los rganos interno de control en 132 ocasiones. De estos 132 casos la Secretara de la Funcin Pblica resolvi amonestar pblicamente al servidor pblico implicado en dos ocasiones y turnar el expediente a la Direccin General de Responsabilidades por haber encontrado una presunta responsabilidad en cinco ocasiones. En cada uno de los otros 125 casos la Funcin Pblica no encontr elementos para proceder a una sancin. Esto podra ser un indicador de lo cumplido que son todos los servidores pblicos con la ley de transparencia. Pero igualmente podra ser un indicador de complicidades entre la Funcin Pblica y los funcionarios federales para darle la vuelta a la Ley de transparencia y al IFAI.
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V. CONCLUSIONES: RETOS Y PERSPECTIVAS
IFAI ES UN ORGANISMO joven que apenas est construyendo su presencia pblica y su institucionalidad. Los primeros cuatro aos de su existencia (2003-2007) demuestran que tanto sus comisionados como su funcionarios pblicos han hecho un gran esfuerzo por echar a andar el proyecto del Instituto. El IFAI elabora sus decisiones con profesionalismo y claridad, cuenta con un cuerpo de profesionales altamente capacitados, y se mantiene como una institucin viva a partir de la transparencia de sus procedimientos, el debate interno y una fuerte vinculacin con los actores externos. El Instituto se ha convertido en una institucin clave en la democratizacin del pas.
L
La ausencia de un servicio civil de carrera y una conceptualizacin problemtica de un par de proyectos importantes que involucran a la sociedad civil son cuestiones pendientes de resolver.
Sin embargo, permanecen problemas importantes. Parece que el pleno del IFAI todava no se convence del todo de la necesidad de defender el principio de mximo publicidad a toda costa o de ejercer todas sus facultades de investigacin y de interpretacin de la ley. As mismo, la institucin perdi una oportunidad de oro para esclarecer los cuestionamientos con respecto a posibles conflictos de inters entre algunos comisionados y el gobierno en turno. La ausencia de un servicio civil de carrera y una conceptualizacin problemtica de un par de proyectos importantes que involucran a la sociedad civil tambin son cuestiones pendientes de resolver. No hay duda de que estamos mucho mejor con el IFAI que sin un organismo garante de este tipo. Tampoco cuestionamos si el IFAI ha cumplido de manera general con los mandatos que la ley le impone. Dnde s insistimos es que para consolidar los avances de la institucin hace falta mucho mayor proactividad, profesionalismo y apertura a la sociedad civil de parte de los comisionados y los funcionarios. Si no se rompen algunas inercias en el corto plazo estaramos ante el peligro de un franco retroceso institucional.
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En un contexto dnde otros organismos independientes que trabajan a favor de la rendicin de cuentas, como el IFE y la CNDH, estn pasando por una crisis de legitimidad, el IFAI debera hacer hasta lo imposible por blindarse a una posible crisis propia.
El IFE y la CNDH, estn pasando por una crisis de legitimidad.
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NOTAS
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En un estudio previo sobre el IFE, la CNDH y la Auditora Superior de la Federacin (ASF) encontramos que el buen desempeo de un organismo autnomo pro-rendicin de cuentas depende directamente de su apertura hacia la sociedad civil (Ackerman, 2007). El IFAI no es, estrictamente hablando, un organismo pblico autnomo equivalente al Instituto Federal Electoral, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos o el Banco de Mxico. Legalmente forma parte del Poder Ejecutivo como un organismo descentralizado no sectorizada. Su presupuesto se integra dentro del monto total asignado al Poder Ejecutivo y los comisionados son nombrados por el Presidente de la Repblica. Sin embargo, el hecho de que los titulares reciben nombramientos irrevocables de siete aos y la institucin tiene total autonoma tcnica y de gestin convierte al IFAI, en los hechos, en un organismo independiente cuya problemtica institucional se asemeja en mucho a la de los organismos propiamente autnomos. www.sisi.org.mx, informacin actualizada al 12 de octubre de 2006. www.sisi.org.mx,. informacin actualizada al 12 de octubre de 2006 www.sisi.org.mx www.ifai.org.mx/test/new_portal/InformealHCongreso.pdf, p.18 www.governo.it/Presidenza/ACCESSO/volumi_accesso/volume_10.pdf www.ag.gov.au/agd/www/agdhome.nsf/AllDocs/E04E14CDAB8B62ABCA2570C8000D 7330?OpenDocument Freedom of Information Annual Report 2005: Operation of the FOI Act in Central Government, Department for Constitutional Affairs, May, 2006, p.3. Disponible en: www.foi.gov.uk. http://www.usdoj.gov/oip/annual_report/2005/05foiapg5.htm http://www.usdoj.gov/oip/annual_report/2005/05foiapg6.htm Hasta el 7 de febrero de 2007 se registraron 215 casos de votaciones divididas. Vase Ackerman & Sandoval (2005: 26) para una descripcin de estos dos conceptos. Vase Villanueva, 2006: 53 y Banisar, 2006. El comisionado Alonso Gmez Robledo vot en contra de esta resolucin porque existan auditorias en trmite que supuestamente se veran afectadas con la divulgacin de la informacin al pblico. DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
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Por ejemplo, se podra entregar por lo menos la informacin sobre el da, la hora y de quin Aguilar recibi la informacin en su telfono celular o de su oficina. Vase Sandoval (2007) para mayor discusin de este tema.
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se termin de imprimir y encuadernar en el mes de septiembre de 2007 en Documaster, Av. Coyoacn, 1450; 03220 Mxico, D.F. La edicin consta de 500 ejemplares.
Diseo y tipografa: Eduardo Isunza Vera Diseo de Portada: Mara Enriqueta Lpez Andrade
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1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA, ESPACIOS PBLICOS Y DEMOCRATIZACIN: los contornos de un proyecto. Alberto J. Olvera. 2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA MEXICANA: el caso de la CNOC. Fernando Celis. 3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS. Morgan Quero. 4.- CIUDAD DE MXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL. Experiencias de una ciudad en transicin. Carlos San Juan. 5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD. Nuevas grupalidades en Guadalajara. Rene de la Torre y Juan Manuel Ramrez. 6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRTICOS, DEMOCRATIZACIN Y ESFERA PBLICA EN MXICO: el caso de Alianza Cvica. Alberto J. Olvera. 7.- WELCOME TO TIJUANA. JVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE LA FRONTERA NOROESTE DE MXICO. Alejandro Monsivis. 8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIO-ESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIN POLTICA MEXICANA. (Dos casos para la reflexin). Ernesto Isunza Vera. 9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS TNICOS, EL MOVIMIENTO INDGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidente mexicano. Guillermo de la Pea. 10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIN: UNA HISTORIA QUE AN NO PUEDE CONTARSE? Florinda Riquer.
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Ttulos de la coleccin
1.- CAMPO ELECTORAL, ESPACIOS AUTNOMOS Y REDES: EL CONSEJO GENERAL DEL IFE (1996-2005). Jorge Alonso y Alberto Aziz Nassif. 2.- LA CONTRALORA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIN CIUDADANA PARA LA RENDICIN DE CUENTAS (Diagnstico actualizado a 2004) Felipe Hevia de la Jara. 3.- LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIN DEMOCRTICA EN AMRICA LATINA. (Ensayo introductorio al libro Para otra lectura de la disputa
por la construccin democrtica en Amrica Latina)
Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi. 4.- RELACIONES SOCIEDAD CIVILESTADO EN MXICO, UN ENSAYO DE INTERPRETACIN. Ernesto Isunza Vera y Felipe Hevia de la Jara. 5.- EL INSTITUTO METROPOLITANO DE PLANEACIN DEL DESARROLLO SUSTENTABLE DE VERACRUZ-BOCA DEL RO
Los actores ciudadanos en un espacio de innovacin institucional (2000-2005) .
Alberto J. Olvera y Efran Quionez Len. 6.- EL DESEMPEO DE LOS ORGANISMOS PBLICOS AUTNOMOS Y LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO: Un anlisis de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal (1993-2006)
Alejandro Monsivis Carrillo. 7.- DERECHOS HUMANOS Y ALTERNANCIA POLTICA (1993-2006): El Caso de la Comisin Estatal de Derechos Humanos Jalisco Jorge Regalado Santilln y Marcos Pablo Moloeznikn. 8.- LOS DERECHOS HUMANOS EN VERACRUZ 1991-2006 Jos Alfredo Zavaleta Betancourt. 9.- LEYES DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA GUBERNAMENTAL LOCALES: La emergencia del derecho a la informacin Jos Rubn Alonso Gonzlez.
6.

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NTREGAMOS AL PBLICO una coleccin de ensayos que constituyen los primeros

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* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas. E-mail: jackerman@servidor.unam.mx

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I. LA PROBLEMTICA DE LOS ORGANISMOS INDEPENDIENTES

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IV. LA INSTITUCIONALIDAD Y EL DINAMISMO DEL IFAI

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El IFE y la CNDH, estn pasando por una crisis de legitimidad.

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