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Informe Especial

Regulacin de Servicios Pblicos

Reguladores en la mira: Mal necesario?


Milagros Mendoza Alegre (*)

ndice

Resumen Ejecutivo

1. Introduccin 2. Aspectos a favor de la existencia de regulacin econmica: teora del inters pblico 2.1 Fallas de mercado: Monopolios 2.2 El efecto colateral: Externalidades 2.3 Estado tiene la capacidad de regular beneficiando a todos, especialmente a los usuarios o a los intervinientes ms dbiles 3. Argumentos contrarios a la regulacin econmica: la escuela de chicago contraataca 3.1 El mercado s puede solo 3.2 Hay remedios privados para los incumplimientos 3.3 La Teora de Captura de Regulador 3.4 Desregulacin en Per 4. Es viable la regulacin econmica adecuada? 4.1 Crticas a los planteamientos de la Escuela de Chicago 4.2 Alternativas de solucin a los problemas que genera la regulacin:Cmo evito captura de regulador? 4.3 Mecanismos de solucin confiables y rpidos 5. Conclusiones

"El presente artculo tiene como objetivo comparar las razones que justifican la existencia de regulacin econmica de los servicios pblicos y las que sostienen que la misma no resulta necesaria, en virtud de lo sealado en las nuevas Teoras de Regulacin Econmica."
1. Introduccin Actualmente, se puede apreciar un importante desarrollo en la provisin de servicios pblicos en nuestro pas, debido a diversos factores como: mejoras tecnolgicas, polticas sociales inclusivas, aumento en los ingresos de los usuarios, crecimiento econmico de los pases, entre otros. Esto, ha determinado que los Organismos Reguladores adquieran un rol determinante, ya sea por la necesidad de imponer un control a los prestadores de servicios pblicos o porque pueden generar distorsiones peligrosas en el mercado, alterando la sostenibilidad de los servicios, debido a decisiones regulatorias desacertadas. El presente artculo tiene como objetivo comparar las razones que justifican la existencia de regulacin econmica de los servicios pblicos y las que sostienen que la misma no resulta necesaria, en virtud de lo sealado en las nuevas Teoras de Regulacin Econmica. 2. ASPECTOS A FAVOR DE LA EXISTENCIA DE REGULACIN ECONMICA: TEORA DEL INTERS PBLICO 2.1 Fallas de mercado: Monopolios Cuando las economas de escala son tan grandes que hacen ineficiente que ms de una empresa ofrezca un producto, la empresa existente incrementar sus utilidades si no es regulada, restringiendo la oferta e incrementando los precios. En tal sentido, la regulacin se justifica en la medida que busca la eficiencia distributiva (1). la economa (2), de tipo ambiental por ejemplo. 2.3 El Estado tiene la capacidad de regular beneficiando a todos, especialmente a los usuarios o a los intervinientes ms dbiles Tal y como lo seala Schleifer, los Gobiernos aparecen, adems, para regular las condiciones labores, estndares ambientales y de seguridad, proteccin al inversionista, entre otros (3). A esos aspectos, a ttulo personal, agregara que el Estado suele regular las relaciones entre los operadores de servicios pblicos y sus usuarios, el manejo de facilidades esenciales, supervisar que entre operadores se cumplan las condiciones de competencia previstas en las normas aplicables, as como el cumplimiento del contrato de concesin, cuando en virtud de ese ttulo se otorgue a un privado la titularidad de un servicio pblico. Complementando ello, podremos citar (4): Garantizar el acceso al servicio (universalidad): como en la fijacin de tarifas bsicas y de su acceso por parte de los sectores con menores recursos. Estimular la innovacin: el regulador debe crear el ambiente para el crecimiento y desarrollo del servicio. Modificar la estructura de la industria: por ejemplo, facilitando la entrada de nuevas empresas para fortalecer el nivel de competencia. 3. ARGUMENTOS CONTRARIOS A LA REGULACIN ECONMICA: LA ESCUELA DE CHICAGO CONTRAATACA El punto central de este argumento es que la regulacin estatal debe ser mnima, puesto que las intervenciones son estriles y peligrosas, dado que el mercado y los tribunales tienen la capacidad de resolver los principales

Fuente: jaimedelgado.pe

(*) Abogada Asociada del rea de Derecho Administrativo y Regulatorio del Estudio Rubio, Legua, Normand & Asociados. Graduada con honores en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas UPC y Mster en Economa y Regulacin de Servicios Pblicos en la Universidad de Barcelona.

2.2 El efecto colateral: Externalidades La regulacin se justifica, frecuentemente, por la necesidad de compensar el hecho de que el precio de un producto no refleje los principales costos que su produccin o uso imponen a

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y servicios necesarios para la produccin de los servicios pblicos (regulacin de la industria de gas para la generacin de electricidad, expropiaciones a particulares para la construccin de infraestructura, entre otros). 3.4 Desregulacin en el Per Con este trmino, se hace referencia a la poltica pblica que implica eliminar algunas regulaciones en busca de eficiencia, considerando que el exceso de regulacin de algunos mercados les ha quitado atractivo y no promueve el ingreso de nuevos competidores, manteniendo la situacin de falta de competencia. As, Paul Phumpiu, ex Gerente General de la Sunass y de Osiptel seala que La desregulacin es un tema olvidado. Cuando las mismas empresas han pedido desregulacin les han dicho que todava no (6). En tal sentido, la opinin general sobre el tema es que se espera que los reguladores establezcan un plan claro de desregulacin que seale el plazo en que se mantendrn vigentes las actuales condiciones o cules son las condiciones de competencia que se deben cumplir en determinados mercados para pasar de una labor de regulacin a una simple supervisin. Agrega Paul Phumpiu: Cuando no se desregula a tiempo, se puede perjudicar a algunas empresas en particular o favorecer a otras y, a la larga, el regulador se puede convertir en un repartidor del mercado(7). Esta idea se refuerza con el reciente aumento en la carga de trabajo de los organismos reguladores. en los pases en desarrollo que (i) no cuentan con gremios fuertes o con intencionalidad de disear normas ticas; o, (ii) los consumidores no necesariamente tienen informacin suficiente para saber si el servicio brindado es de calidad y a un precio adecuado, tampoco tiene opcin de ir a otro operador (esto en los casos en los que se trate de monopolio o de bienes con pocos o ningn sustituto). Es irreal sostener que ante el incumplimiento de la normativa laboral, los trabajadores cambien de empleo, considerando que los pases en desarrollo (que, justamente, tiene un mercado emergente en materia de servicios pblicos) tien carencia de empleo, lo que hace que los trabajadores finalmente, soporten condiciones laborales no tan buenas, ya que es un mejor escenario que ser desempleados. La solucin va Poder Judicial no necesariamente es la ms adecuada, considerando los costos en dinero y tiempo que implica, as como la carencia de informacin por parte de los usuarios. 4.2 Alternativas de solucin a los problemas que genera la regulacin: Cmo evito captura de regulador? Ante esta realidad, los gobiernos estn en la obligacin de disear polticas pblicas que mantengan la objetividad del regulador estableciendo mecanismos de prevencin, supervisin y sancin (de ser el caso) adecuados, como por ejemplo: Contratar al interior del regulador, profesionales capaces que conozcan la industria, a efectos de tomar decisiones acertadas basadas en su conocimiento, no nicamente en lo informado por los operadores. Establecer incompatibilidades al dejar la funcin pblica. Tambin, se dice que debe establecerse el sueldo de los funcionarios de los organismos reguladores en funcin del excendente del consumidor. En particular, no compartimos esta teora puesto que podra significar un incentivo perverso para que el regulador establezca polticas que sean dainas para la industria y la sostenibilidad del servicio (por ejemplo, al establecer precios de primer orden). Evitar la entrega de subvenciones y la preparacin de contratos de concesin, sin un estudio tcnico - econmico - legal que las avale.

problemas que se generan en la provisin de servicios pblicos. En tal sentido, slo deber intervenir de manera residual. 3.1 El mercado s puede solo La Escuela de Chicago sostiene en mi opinin de forma idealista que la competencia y el ordenamiento privado pueden dar solucin al abuso de poder del monopolio, las externalidades y la proteccin de los trabajadores: Los monopolios no siempre se mantienen dado que pueden entrar competidores a un mercado. Las externalidades se resuelven con autoregulacin (gremios empresariales que establecen estndares) y con las preferencias de consumo (los usuarios escogern aquellos servicios que cumplan estndares de calidad). Si no cumplen las reglas de seguridad laboral, los trabajadores renuncian y van a otra empresa. 3.2 Hay remedios privados para los incumplimientos En caso que el mercado no sea suficiente, Coase seala que los Tribunales imparciales y la Ley ordinaria s podran dar solucin adecuada a los problemas que se generen, a travs del enforcement de contratos y la resolucin de agravios particulares, en ausencia de contrato.

3.3 La Teora de Captura de Regulador Esta teora establece que los diversos actores de un mercado de servicios pblicos, buscan influir en las decisiones del regulador, a efectos que ste ltimo emita normas, lineamientos y actuaciones que los favorezcan, considerando que los Estados pueden rentabilizar un negocio o imponer polticas contrarias a la obtencin de resultados eficientes. En la prestacin de los servicios pblicos hay una tasa de beneficio por la que pugnan diversos grupos de inters, la cual puede ser mayor ante la presencia de fallas de mercado o monopolios naturales. As, los grupos de inters (en su mayora, pertenecientes a la industria) invierten recursos para convencer al regulador de emitir actos que otorguen mayor rentabilidad al servicio. En tal sentido, seala Stigler (5) que los siguientes son los temas que resultan de inters a la industria: (i) Subvenciones estatales; (ii) Barreras de entrada a competidores; (iii) Regulacin de los bienes complementarios y sustitutos; y (iv) Fijacin de tarifas. Considero que debe tomarse en cuenta, adems, la regulacin de los bienes

4. ES VIABLE LA REGULACIN ECONMICA ADECUADA? En mi opinin, la regulacin econmica no slo es viable sino necesaria para la adecuada provisin de los servicios pblicos. Efectivamente, la regulacin mal llevada conlleva daos graves al mercado e, incluso, ponen en riesgo la sostenibilidad del servicio, pero eso no significa que se tome como opcin desregular. En mi opinin debe regularse la regulacin, tanto a nivel econmico como legal, fortalecer las instituciones y adecundolas al escenario de cada pas, no trasplantando instituciones de otras realidades (8). 4.1 Crticas a los planteamientos de la Escuela de Chicago El planteamiento que la competencia soluciona el problema de los monopolios, no resuelve el problema del monopolio natural. La autoregulacin y preferencias de consumidores son una solucin aplicable a mercados avanzados, no

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Rgimen sancionador aplicable a los funcionarios pblicos y operadores, el mismo que sea eficiente para desincentivar la captura del regulador. 4.3 Mecanismos de solucin confiables y rpidos Una alternativa adicional es institucionalizar los mecanismos de solucin de controversias (entre regulador y operador; operador y usuario; operador y entidad concedente), mediante entidades que se encuentren especializadas en materia econmica y legal, en lo que respecta a prestacin de servicios pblicos, a efectos que resuelvan rpidamente y con menor margen de error. demostrado a lo largo del presente artculo, intereses contrapuestos que deben conciliarse. En tal sentido, soy de la opinin que s debe existir regulacin, puesto que los beneficios de contar con dicha herramienta son mayores a los costos que esta implica, siempre que los gobiernos sean conscientes de los problemas que la misma puede generar y aplique las soluciones adecuadas a cada caso. Tomando ello en consideracin, los Estados deben disear una buena regulacin que acarree mantener el equilibrio entre los fines contradictorios de los actores que intervienen en los mercados de servicios pblicos. Esto no es sencillo, sobre todo, en aquellos pases en los que se inician procesos de liberalizacin de los sectores. En ese orden de ideas, la regulacin debe tener contenido legal y econmico razonable y predictivo, a efectos de otor-

gar seguridad a los operadores y promover nuevas inversiones que favorezcan a todos.
NOTAS: (1) KAHN, Alfred. Economic Issues in Regulating the Field Price of Natural Gas. En: AM Economic Review 50. 1960. pp. 65-70. (2) MISHAN, Ezra. Economics for Social Decisions. 1975. pp. 85-111 (3) SHLEIFER, Andrei: Understanding Regulation En European Financial Management, Vol. 11, No. 4, 2005, p. 440 (4) http://economia-hoy.blogspot.com/2010/11/ organismos-reguladores-en-el-peru.html (5) Stigler, G. (1971) The theory of economic regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, Vol 2, 1 pp. 37 - 40 (6) http://perueconomico.com/ediciones/522010-dec/articulos/882-para-regularte-mejor (7) Idem (8) DJANKOV, Simeon: The new comparative economics en Journal of Comparative Economics 31 (2003) pp. 609 - 610.

5. CONCLUSIONES Es evidente que el desarrollo de los servicios pblicos conlleva, como ha quedado

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