Poltica Econmica e Democracia Professor Paulo Calmon Fichamento de Economic Politics.

The Costs of Democracy William Keech (Maio de 2011). Introduo. Cap. 1 Duas vises tradicionais sobre polticas macroeconmicas nas democracias contemporneas: Benigna: governos responsveis pela performance econmica e eleies peridicas do aos eleitores oportunidade de julgar essa performance (accountability); Maligna: polticos so oportunistas e eleitores ingnuos; autoridades manipulam suas performances para vencer eleies, com promessas insinceras e irrealistas; eleitores so miopemente orientados ao presente e incapazes de julgar autoridades por todo o perodo de governo e de relacionar escolhas eleitorais com bem-estar futuro. Keech prope um caminho intermedirio e procura mapear o territrio entre essas duas vises extremas, questionando os efeitos das instituies democrticas sobre o desempenho econmico: a democracia produz resultados eficientes (Wittman)? Ou leva acumulao de privilgios e protecionismos que reduzem a eficincia e o crescimento (Olson)? Comparao dos resultados da democracia com os de sistemas no democrticos: anarquia (menos interveno governamental nos mercados privados, como desregulamentao bancria) e tecnocracia ( guardianship insulamento da poltica econmica da influncia popular, como autonomia do Banco Central). No um livro sobre economia estadunidense, mas foca experincia dos EUA. Vantagens desse enfoque: a maior parte da literatura sobre polticas macroeconmicas tem sido escrita nos EUA. O foco num s pas ajuda a perceber o desenvolvimento histrico das instituies e as escolhas institucionais feitas nesse processo. As desvantagens do enfoque so a singularidade dos EUA (por isso mesmo no representativo do conjunto dos pases nunca teve hiperinflao nem crises srias de dficit pblico) e a renncia a comparaes sistemticas.

No final, espera que concordemos que as vantagens superam as desvantagens do enfoque. Como Olson mostrou, comparaes entre os desempenhos econmicos das democracias e das ditaduras so uma tarefa grande complexa. O livro ir alm de comparaes entre democracias e outras formas de governo, mas usar a sugesto de Olson de que a competio poltica democrtica pode funcionar bem ou mal. Ao invs de comparar democracia com outras formas de governo, o livro conceitualizar o desempenho da democracia relativamente a polticas objetivamente desejveis, quando estas puderem ser identificadas (o pouco acordo sobre o que so polticas objetivamente desejveis um dos temas do livro). Mas, considerando certas caractersticas das polticas democrticas, relacionadas qualidade da poltica pblica, sempre que aquelas polticas democrticas se desviarem de modo sistemtico das polticas timas isso ser considerado um custo da democracia. Os custos da democracia incluem os razoveis e inevitveis preos de coisas desejveis ou que devem ser toleradas. Em geral so custos modestos e tolerveis, mas comparveis aos custos de agncia ( agency costs) incorridos sempre que um principal delega autoridade a um agente. A democracia um sistema que opera sob a lgica do relacionamento entre um principal (o pblico) e um agente (o governo). O livro argumenta que a democracia no leva sistematicamente a polticas macroeconmicas inferiores, ainda que possa produzi-las, em algumas situaes. Alm disso, mudanas institucionais informais frequentemente so as fontes de problemas de desempenhos e mudanas formais so remdios pouco efetivos nesses casos, se no forem capazes de atacar os incentivos que geram os problemas (ex. da mudana no sistema oramentrio dos EUA). O significado da democracia em cada contexto particular depende no apenas das regras constitucionais formais, mas tambm de instituies informais que definem padres de comportamento. O foco nos problemas macroeconmicos centrais (inflao, desemprego e crescimento) como lente para estudar as teorias democrticas capaz de revelar a natureza dos processos democrticos: mais fcil extrair concluses sobre o desempenho das instituies democrticas com base em critrios relativamente
2

objetivos e sobre os quais h razovel consenso (de que inflao e desemprego so ruins e crescimento bom). Embora alguns tipos de custos e problemas da democracia, como a corrupo e a venalidade, no possam ser iluminados pelos problemas macroeconmicos. O foco no desempenho econmico impe uma srie de tpicos que precisam ser enfrentados: Algumas questes econmicas: 1. So claros os objetivos e as escolhas timas para polticas pblicas? Embora haja razovel acordo quanto a questes gerais e ao que deve ser perseguido e o que deve ser evitado em termos de poltica macroeconmica (maximizar renda e minimizar inflao e desemprego), h muita divergncia quanto ao peso relativo a ser dado a cada um desses objetivos em cada momento. Keech argumenta que a importncia relativa desses objetivos definida e redefinida no processo poltico democrtico, ao invs de fora dele. 2. Pode a economia regular-se a si mesma ou ela requer orientao/governo? Questo complexa, com muitos pontos de vista entre economistas e sujeita a continua evoluo da teoria. 3. Normas versus arbtrio. Considerando que nem todos servidores pblicos tm esprito pblico e podem ceder ao oportunismo e a expedientes inapropriados, muitos defendem a existncia de regras rgidas que guiem e restrinjam a discricionaridade do comportamento de servidores para tentar eliminar esses riscos do processo poltico democrtico. Keech defende que mudanas em regras formais sem a devida ateno aos padres informais de comportamento so propensas a darem errado. 4. Resultados, instrumentos e estrutura. Entendimentos diferentes sobre a natureza da estrutura da economia e o relacionamento entre instrumentos e resultados de poltica econmica esto no corao das divergncias mencionadas. Diferentes teorias macroeconmicas ts diferentes respostas para todas essas questes. Algumas questes polticas: 1. O que motiva os servidores pblicos? Livro evita pr-conceitos a respeito, considera que possa ser tanto o interesse pblico, os
3

objetivos especficos das polticas pblicas, votos, recompensas do cargo ou alguma combinao de tudo isso. 2. Os valores e a sabedoria dos eleitores. O livro tambm procura evitar pr-conceitos a respeito, mas recusa viso tradicional de que apelo por votos implica necessariamente incentivos perversos aos candidatos e considera que preferncias pblicas so a raiz dos problemas deplorados pelos estadunidenses e que pode haver uma grande distncia entre as preferncias pblicas e o entendimento do pblico sobre as consequncias dessas preferncias. 3. Accountability e independncia. Dicotomia/tenso entre tendncia de viso/ao de curto prazo dos polticos (que precisam de votos a cada eleio) e de viso/ao de longo prazo da burocracia pblica, que no precisam desse votos (so independentes deles), mas precisam prestar contas de suas aes (explicar, relatar, justificar): dois sentidos de accoutable: i) sujeito a sano (nas urnas); e ii) ter que explicar, relatar, justificar. 4. O sentido de poltica e o universo poltico. H. Simon: temos o hbito infeliz de rotular nossas instituies polticas de duas formas: quando estamos de bem com elas, as chamamos de democracia; quando estamos de mal, as chamamos de poltica. Livro trata da poltica nas polticas macroeconmicas, mas procura ir alm desse hbito infeliz, considerando no apenas as manipulaes eleitorais, mas tambm as divergncias sinceras de preferncias entre polticas diferentes. Imagens do processo democrtico: trs possibilidades de entendimento da natureza do processo democrtico no tocante a problemas macroeconmicos: 1. O processo democrtico como otimizador: escolhe inerentemente os melhores resultados; cura dos males da democracia com mais democracia! Caractersticas inerentemente desejveis do processo democrtico (Rawls: justia procedimental pura). Problema apontado por Arrow na regra da maioria quando h mais de 2 alternativas (teorema da impossibilidade: soma de racionalidades individuais no produz racionalidade coletiva). O livro no argumenta que os processos democrticos so otimizadores (escolhem sistematicamente os melhores resultados), por haver uma variedade enorme de procedimento que podem ser considerados democrticos, por haver
4

muita divergncia sobre o valor dos resultados e por sabermos muito pouco sobre as conexes entre processos e resultados. 2. O processo democrtico como patolgico: leva sistematicamente a resultados inferiores ou indesejveis. Uma das tarefas do livro identificar, do ponto de vista macroeconmico, argumentos de que existem patologias sistemticas nas instituies democrticas e identificar as condies sob as quais elas so mais propensas de ocorrer. Keech considera que o processo democrtico no inerentemente patolgico, mas tentar identificar alguns riscos e armadilhas possibilidades indesejveis na poltica democrtica , alm de formas de evit-las. 3. A interpretao liberal do voto. Para W. Riker as eleies permitem, ou devem permitir, s pessoas se livrarem dos governantes: assim, a democracia mais o governo do veto popular que o governo do povo, uma viso intermediria que ocupa o amplo espectro entre as vises otimizadora e patolgica da democracia. Keech se prope justamente a mapear o vasto territrio entre esses dois extremos, comparando indicadores de desempenho macroeconmico, uma perspectiva melhor que a de Riker, que considerou apenas as preferncias populares. O argumento do livro e sua organizao: H custos da democracia no sentido de que ineficincias so inevitavelmente encontradas em qualquer sistema no qual agentes (governantes) agem em nome de principais (eleitores). Incentivos de processos eleitorais podem levar a resultados sistematicamente inferiores, mas isso no uma caracterstica inevitvel da poltica democrtica. A equao fundamental de Charles Plott (preferncias x instituies resultados) simplesmente descreve o fato de que preferncias e valores dos eleitores e polticos interagem num processo poltico que se d em instituies eleitorais e de implementao de polticas pblicas. H uma circularidade lgica entre preferncias, instituies e resultados. Para Keech, nenhuma explicao unilateral, que tome qualquer desses elementos como principal, satisfatria (p. 18)! Resumo dos captulos: Cap. 2: O que as teorias macroeconmicas dizem ser possvel e desejvel como resultado econmico e sobre escolhas de instrumentos para chegar a tais
5

resultados; mas a tambm h muita divergncia de opinies respeitveis. [ver aula do Calmon, de 23/5, em que resumiu histria da macroeconomia]. Os caps. 3 e 4 descrevem os modelos mais comuns de rotinas polticas em termos de problemas macroeconmicos. Cap. 3: Descreve o modelo do ciclo eleitoral: abstraindo algumas caractersticas bsicas das eleies democrticas como instrumentos de controle/prestao de contas (accountability) sobre autoridades, derivados do incentivo maximizao de votos. Descreve a teoria que parece ilustrar as polticas econmicas na sua pior face: a da manipulao cronolgica dos resultados econmicos para vencer as eleies. Cap. 4: O outro modelo comum de rotinas polticas em termos de problemas macroeconmicos o das diferenas partidrias (ciclos partidrios) : abstraindo algumas caractersticas bsicas das eleies democrticas como instrumentos de escolha entre candidatos e entre polticas futuras alternativas. Os modelos partidrios descrevem como diferenas de interesses e preferncias de eleitores, ou diferenas entre escolhas partidrias, se convertem em diferentes resultados. Esses dois modelos padro de rotinas polticas em termos de problemas macroeconmicos capturam importantes caractersticas da realidade, mas deixam muita coisa inexplicada sobre como a poltica influencia os resultados econmicos e sobre os custos da democracia. Os Caps. 5 e 6 discutem as origens da autoridade e os argumentos sobre o que a poltica macroeconmica deve fazer. Cap. 5: descreve e analisa os objetivos para os resultados da poltica econmica, como definidos na legislao e nas anlises econmicas. Embora seja fcil identificar os valores mais importantes, quase consensuais, em termos de poltica macroeconmica (como baixos desemprego e inflao, e alto crescimento), a identificao de alvos especficos algo inerentemente conflituoso e discutvel, por se tratar de escolhas essencialmente polticas. Cap. 6: Embora os eleitores constituam a principal fonte da autoridade numa democracia, suas preferncias raramente so definidas de modo claro. Eles fornecem apenas parmetros relativamente frouxos sobre o que as autoridades podem fazer e somente uma orientao imprecisa sobre o que elas deveriam fazer. Por vezes, o processo eleitoral parece oferecer incentivos perversos aos polticos
6

para seguirem polticas irresponsveis, mas os incentivos eleitorais no obrigam os polticos a serem irresponsveis para serem bem sucedidos. Os caps. 7 e 8 so sobre as instituies e procedimentos pelos quais a poltica macroeconmica feita. O cap. 7 trata das instituies fiscais e o cap. 8 das instituies monetrias. Um perigo para as polticas de base popular que os desejos populares por polticas pblicas no sero disciplinados pela experincia direta dos custos de impostos. Ceder tentao popular de desviar dessa disciplina traz reflexos monetrios e fiscais. Na poltica fiscal, a ausncia de disciplina pode se manifestar com a produo de dficits inapropriados e emprstimos excessivos. A poltica monetria pode ceder mesma tentao imprimindo moeda para cobrir as despesas (como alternativa aos emprstimos) [produzindo inflao]. Os captulos analisam as maneiras pelas quais esses riscos so produzidos. Cap. 9: rene todos os temas anteriormente tratados em concluso que trata da interao representada pela equao fundamental de Plott (preferncias, instituies e resultados) como um processo fluido de retroalimentao mtua entre esses elementos, que envolve aes e escolhas humanas, um tipo de comportamento que melhor compreendido no contexto dos modelos de escolha racional, no estilo da economia, o que Keech usar no livro. Essa interao tambm envolve fala, persuaso e discurso, que podem se dar no alto nvel das ideias ou no da demagogia. Assim, o processo poltico considerado um lugar de argumentao e persuaso. Alguns custos da democracia so inevitveis nos melhores sistemas polticos. E mesmo quando a disputa descamba para o baixo nvel e a tentativa de eliminar os opositores (vis patolgico da democracia), a instituio democrtica fundamental das eleies regulares prov oportunidade de livrar-se disso. Esse o sentido til e significativo fornecido pela teoria liberal da democracia de Riker. Cap. 2 Macroeconomic Theories and their Political Implications Ver no caderno de notas aula do Calmon, de 23/5, em que resumiu histria da macroeconomia. Segundo Keech, a mensagem do captulo de que no existe uma s teoria incontestvel sobre o modo como a macroeconomia do mundo funciona. Significa dizer que os desacordos polticos sobre questes econmicas envolvem diferenas
7

de opinies e crenas sobre o que possvel e o que desejvel. Assim, o captulo mostra como a teoria macroeconmica , em certo sentido, teoria poltica.