PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS Aspectos tericos e proposies legislativas

Marcus Peixoto

Textos para Discusso

Novembro/2011

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SENADO FEDERAL DIRETORIA GERAL Doris Marize Romariz Peixoto Diretora Geral CONSULTORIA LEGISLATIVA Paulo Fernando Mohn e Souza Consultor Geral CONSULTORIA DE ORAMENTOS Orlando de S Cavalcante Neto Consultor Geral NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS Fernando B. Meneguin Diretor

O contedo deste trabalho de responsabilidade dos autores e no representa posicionamento oficial do SenadoFederal. permitida a reproduo deste texto e dos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais soproibidas.

Criado pelo Ato da Comisso Diretora n 10, de 2011, o Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal tem por misso organizar, apoiar e coordenar projetos de estudos e pesquisas que visem produo e sistematizao de conhecimentos relevantes para o aprimoramento da atuao do Senado Federal. Contato: nepsf@senado.gov.br URL: www.senado.gov.br/conleg/nepsf1.html ISSN 1983-0645

PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS ASPECTOS TERICOS E PROPOSIES LEGISLATIVAS

Marcus Peixoto

RESUMO:
O pagamento por servios ambientais tem assumido uma importncia crescente nas discusses em torno das estratgias de desenvolvimento ambientalmente sustentvel no mundo. No Brasil esse tema tem permeado as discusses do novo Cdigo Florestal. No entanto, desde 2007 existem vrias proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional, cuja anlise e deliberao podem contribuir para a construo de um marco regulatrio inovador nas relaes entre o Estado, a sociedade e o meio ambiente.

PALAVRAS-CHAVE: servios ambientais projeto de lei ecossistema ABSTRACT:

Payment for ecosystem services has received a growing attention in discussions of strategies for environmentally sustainable development worldwide. In Brazil, this theme has been a major concern in discussions about the new Forest Code. However, since 2007 there are several legislative proposals under analysis in the National Congress, whose deliberation can contribute to build an innovative regulatory framework in the relations between state, society and environment.

KEYWORDS: environmental services law proposal ecosystem

Consultor Legislativo do Senado Federal Doutor em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade. Contato: marcus.peixoto@senado.gov.br.

S UMRIO
Introduo......................................................................................................................... 5 1. Conceituaes bsicas ............................................................................................... 5 2. O Millennium Ecosystem Assessment (MA) ............................................................ 8 2.1. Foras de mudanas ........................................................................................... 9 2.2. Valores associados a ecossistemas................................................................... 11 2.3. Ferramentas de avaliao................................................................................. 13 2.4. Classificao dos servios ambientais.............................................................. 14 3. Pagamento por Servios Ambientais (PSA)............................................................ 16 4. Proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional............................. 18 4.1. Proposies com objetivos diversos relacionados ao PSA .............................. 18 4.2. Proposies que criam programas governamentais.......................................... 24 4.3. Proposies legislativas que criam polticas de Estado ................................... 26 5. Sobre a impossibilidade da criao de planos e programas pelo Parlamento ......... 28 6. Consideraes finais................................................................................................ 30 ANEXO .......................................................................................................................... 32

PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS ASPECTOS TERICOS E PROPOSIES LEGISLATIVAS

INTRODUO
O tema pagamento por servios ambientais tem despertado ateno crescente na sociedade brasileira, e assumido importncia crescente nas discusses em torno do novo Cdigo Florestal, em curso no Senado Federal. O assunto complexo, existindo uma ampla bibliografia sobre o assunto, destacando-se os seis volumes do The Millennium Ecosystem Assessment Series, com diversos estudos de casos. Termos como compensao e retribuio so frequentemente utilizados no lugar do termo pagamento, embora possamos t-los como sinnimos. No obstante, pelas limitaes de espao e de objetivos, e longe de esgotar o assunto, este estudo se concentra numa introduo aos aspectos tericos que norteiam o pagamento por servios ambientais e na apresentao das proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional. Inicialmente, so abordados os conceitos bsicos de ecossistema e servios ambientais. Em seguida, na segunda seo, apresentado o Millennium Ecosystem Assessment, como base do presente estudo e principal fonte de referncia sobre pesquisas, relatrios e publicaes sobre o tema. Nas subsees seguintes so discutidos os conceitos de foras de mudanas, valor de servios ambientais e ferramentas de avaliao e classificao dos servios ambientais. Na terceira seo introduzida a discusso sobre o pagamento por servios ambientais e na quarta, so apresentadas as proposies legislativas em tramitao no Senado Federal e na Cmara dos Deputados. Na quinta seo so feitas consideraes sobre a impossibilidade de apresentao de proposies legislativas de iniciativa parlamentar que tratam da criao de planos e programas de governo. Por fim, apresentam-se consideraes finais sobre o tema.

CONCEITUAES BSICAS
Um ecossistema um complexo dinmico de plantas, animais, comunidades de

microorganismos e meio ambiente, interagindo como um conjunto funcional. H uma ampla diversidade de ecossistemas, desde os relativamente intocados, como florestas

naturais, passando pelos que sofreram transformao antrpica parcial, at os intensamente alterados e continuamente modificados pelo homem, tais como as terras cultivadas e as reas urbanas. Genericamente, servios ambientais (ou servios ecossistmicos ou de ecossistemas 2 ) so os benefcios que as pessoas obtm dos ecossistemas. No entanto, aceita tambm a diferenciao conceitual entre servios ambientais e servios ecossistmicos. Servios ecossistmicos, nesse sentido, seriam as funes e processos dos ecossistemas relevantes para a preservao, conservao, recuperao, uso sustentvel e melhoria do meio ambiente e promoo do bem-estar humano, e que podem ser afetados pela interveno humana. De forma complementar, servios ambientais so os de consultoria, educao, monitoramento e avaliao, prestados por agentes pblicos e privados, que tenham impacto na mensurao, preveno, minimizao ou correo de danos aos servios ecossistmicos. No entanto, para os fins deste trabalho, servios ambientais e servios ecossistmicos sero utilizados como sinnimos. Os servios prestados pelos ecossistemas so essenciais no s para a sobrevivncia humana, mas, tambm, para a reduo da pobreza. A espcie humana parte dos ecossistemas, com os quais interage, mas tambm fundamentalmente dependente do fluxo de servios ambientais. A degradao desses servios tem muitas causas, inclusive a demanda excessiva por eles, decorrentes de crescimento da economia, mudanas demogrficas e escolhas individuais. A combinao crescente de demandas colocadas sobre ecossistemas cada vez mais degradados diminui seriamente as perspectivas de um desenvolvimento sustentvel. Assim, o bem-estar humano afetado no apenas pelas diferenas entre a demanda e a oferta dos servios ambientais, mas tambm pela crescente vulnerabilidade de indivduos, comunidades e naes. Enquanto ecossistemas bem manejados reduzem os riscos e vulnerabilidades, sistemas mal manejados podem aumentar os riscos de enchentes, secas, perdas de safra, fome e doenas. E esses riscos so particularmente maiores nas reas rurais.

Do ingls ecosystem services ou environmental services. H, entretanto, autores que diferenciam servios ambientais e servios ecossistmicos.

O problema criado pela crescente demanda por servios ambientais agravado pela reduo cada vez maior da capacidade dos ecossistemas de prestarem esses servios. A pesca mundial, por exemplo, est atualmente em declnio devido explorao excessiva, e uma quantidade significativa de terras agrcolas tem sido degradada no ltimo meio sculo pelos processos de eroso, salinizao, compactao, esgotamento de nutrientes, poluio e urbanizao. Outros impactos induzidos pela ao do homem nos ecossistemas incluem alterao dos ciclos do nitrognio, fsforo, enxofre e carbono, causando a chuva cida, a proliferao de algas e a mortandade de peixes em rios e guas costeiras, contribuindo ainda para as alteraes climticas. A estreita relao entre fome, pobreza e degradao dos ecossistemas est cada vez mais clara. Apesar de um crescimento econmico global sem precedentes, mais de 1 bilho de pessoas continuam a viver em pobreza extrema e mais de 850 milhes de pessoas sofrem de fome crnica, enquanto os ecossistemas esto sendo ameaados como nunca foram. A maioria das pessoas pobres do mundo vive em reas rurais, muitas delas em ambientes degradados, e dependem da agricultura para sua subsistncia. Assim, o desenvolvimento agrcola crucial para aliviar a pobreza em larga escala. Tal desenvolvimento tambm demanda que a base dos recursos naturais dos quais os pobres dependem para sua subsistncia seja preservada e melhorada. Os objetivos da gesto dos ecossistemas e as aes que as pessoas desenvolvem so influenciados no apenas pelas consequncias das mudanas esperadas para os seres humanos, mas tambm pela importncia que as pessoas do a consideraes sobre o valor intrnseco dos seres vivos e dos ecossistemas. Por exemplo, muitos pases tm aprovado leis para proteger espcies ameaadas de extino, baseados na viso de que tais espcies tm simplesmente o direito a existir, mesmo que sua proteo resulte em custos econmicos. Embora tenham a sua importncia, mecanismos de mercado nem sempre garantem a conservao dos servios ambientais, seja porque no existem mercados para estes servios, tais como os culturais ou de regulao, seja porque as polticas e as instituies no permitem que as pessoas que vivem dentro do ecossistema se beneficiem dos servios que poderiam proporcionar a outras pessoas que esto distantes principalmente quando essa distncia temporal e se refere a geraes futuras. A indefinio de um direito claro de propriedade tambm contribui fortemente

para a degradao ambiental, como pode ser claramente exemplificado no problema da pesca em guas internacionais. O pescador ir pescar se o benefcio privado que auferir com a pesca for maior que o custo privado em que incorrer, mesmo que, para a sociedade, a pesca resulte em um custo altssimo. Alm disso, mesmo quando existe mercado para um servio ambiental, os resultados obtidos pela ao do mercado podem ser social ou ecologicamente indesejveis. Devidamente administrada, a criao de oportunidades de ecoturismo em um pas pode criar fortes incentivos econmicos para a manuteno de servios culturais prestados pelos ecossistemas. Porm, mal geridas, as atividade ligadas ao ecoturismo podem degradar os prprios recursos nos quais elas esto baseadas. Finalmente, os mercados muitas vezes so incapazes de responder a questes de promoo de igualdade associadas gesto de ecossistemas para as geraes presente e futuras, dado que algumas mudanas nos servios ambientais so irreversveis.

O MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT (MA)

Durante a Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas, realizada em

abril de 2000, o ento Secretrio Geral da ONU, Kofi Annan, apontou a Millennium Ecosystem Assessment 3 MA (Avaliao do Milnio para o Ecossistema) como o esforo necessrio para avaliar a situao dos principais ecossistemas do planeta. Envolvendo governos, setor privado, organizaes no-governamentais e centenas de cientistas de vrios pases do mundo, os estudos da MA foram realizados entre 2001 e 2005 para avaliar as consequncias das mudanas dos ecossistemas sobre o bem-estar humano, e estabelecer as bases cientficas das aes necessrias para melhorar a conservao e o uso sustentvel dos ecossistemas e para satisfazer as necessidades humanas. A avaliao global realizada pela MA sintetizou a informao da literatura cientfica e de relevantes modelos e bases de dados e produziu em 2005 uma srie de relatrios complexos, organizados na The Millennium Ecosystem Assessment Series, em
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HASSAN, Rashid, SCHOLES, Robert, and ASH, Neville Ecosystems and human well-being: current state and trends : findings of the Condition and Trends Working Group. ISLAND PRESS ISBN 1-55963-227-5, vol I. O acesso aos relatrios do MA pode ser feito em: http://www.maweb.org/en/index.aspx.

quatro volumes, abrangendo os seguintes temas: estado atual e tendncias dos ecossistemas (volume 1); avaliao de cenrios (volume 2); aes polticas (volume 3); e avaliaes em multiescala (volume 4). Os relatrios da MA apresentam avaliaes sobre 10 regies globais: marinhas, costeiras, guas interiores, florestas, de sequeiro, ilhas, montanhas, polares, cultivadas e urbanas. Essas regies no so ecossistemas em si, mas, cada uma contm vrios ecossistemas 4 . As quatro convenes internacionais relativas Diversidade Biolgica 5 , Combate Desertificao 6 , Espcies Migratrias 7 e Zonas midas 8 de Importncia Internacional (Ramsar Convention 9 ) baseiam-se em concluses da MA, que tambm ajudam a orientar as demandas de governos, do setor privado e da sociedade civil. A MA contribuiu para a realizao do Plano de Implementao do Encontro Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel 10 , de setembro de 2002, e deve ainda contribuir para a consecuo das Metas de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas 11 . A MA tambm reconhece que as aes humanas que influenciam os ecossistemas no derivam somente da preocupao com o bem-estar humano, mas resultam tambm da considerao do valor intrnseco das espcies e dos ecossistemas.

2.1 FORAS DE MUDANAS

No contexto em anlise, uma fora qualquer fator que altera um aspecto de um ecossistema. Um fator direto pode ser identificado e sua influncia medida. Um fator indireto, porm, opera de modo mais difuso, frequentemente alterando um ou mais

5 6 7 8 9 10 11

No Anexo deste Estudo est disponvel uma tabela com a relao das avaliaes subglobais, os ecossistemas e servios ambientais. Acessvel em: http://www.cbd.int/. Acessvel em: http://www.unccd.int/. Acessvel em: http://www.cms.int/. Pntanos, brejos, mangues. Acessvel em: http://www.ramsar.org. Acessvel em: http://www.un.org/events/wssd/. As Metas de Desenvolvimento do Milnio (MDM) surgiram da Declarao do Milnio das Naes Unidas, adotada pelos 191 estados membros no dia 8 de setembro de 2000, como um esforo para sintetizar acordos internacionais alcanados em vrias cpulas mundiais ao longo dos anos 90. Algumas das oito metas da ONU, apresentadas na Declarao do Milnio, e que se pretendem alcanar at 2015, so reduzir em 50% a extrema pobreza, a fome, reduzir em a das doenas que matam milhes, promover a igualdade entre os sexos, e fomentar novas bases para o desenvolvimento sustentvel dos povos. Para acessar o site do MDM: http://www.un.org/millenniumgoals/.

fatores diretos. Portanto, fatores diretos e indiretos operam em sinergia. Mudanas na cobertura do solo, por exemplo, como fator indireto, podem aumentar a presena de espcies invasoras. A MA reconhece explicitamente o papel dos tomadores de deciso que afetam os ecossistemas, os servios ambientais e o bem-estar humano. O processo de deciso complexo e multidimensional, ocorrendo em trs nveis organizacionais, embora a distino entre esses nveis seja muitas vezes difusa e difcil de definir: indivduos e pequenos grupos locais, que alteram diretamente alguma parte do ecossistema; autoridades pblicas e privadas responsveis pelas decises no nvel municipal, estadual e nacional, e autoridades pblicas e privadas no nvel internacional, como em convenes e acordos internacionais multilaterais.

H ainda a dependncia de foras endgenas e exgenas, nas escalas temporal, espacial e organizacional. Por exemplo, a quantidade de fertilizantes aplicados em uma fazenda uma fora endgena do ponto de vista do agricultor, enquanto o preo do fertilizante uma fora exgena, uma vez que as decises do agricultor tm pouca influncia direta sobre os preos. Quanto escala temporal, mudanas em ecossistemas que podem ter pouco impacto sobre o bem-estar humano ao longo de dias ou semanas (eroso do solo, por exemplo) podem ter um impacto acentuado ao longo de anos ou dcadas (declnio da produtividade agrcola). Da mesma forma, quanto escala espacial, mudanas locais podem ter pouco impacto em alguns servios nessa escala (como o impacto local da perda da floresta na disponibilidade de gua), mas impacto significativo em grandes reas (perda da floresta em uma bacia hidrogrfica alterando a durao e a magnitude de inundaes). Os fatores indiretos de mudana so principalmente: demogrficos, tais como tamanho da populao, estrutura etria e de gnero, e distribuio geogrfica; econmicos, como renda nacional e per capita, as polticas macroeconmicas, o comrcio internacional e os fluxos de capital;
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sociopolticos, tais como a democratizao, o papel das mulheres, na sociedade civil e no setor privado e mecanismos de disputa internacionais; cientficos e tecnolgicos, como taxas de investimento em pesquisa e desenvolvimento e taxas de adoo de inovaes tecnolgicas, incluindo biotecnologias e tecnologias da informao, e culturais e religiosos, como as escolhas que as pessoas fazem sobre o que e quanto consumir e o que elas valorizam.

A escolha da escala espacial ou temporal da avaliao ambiental tem um peso poltico, uma vez que se pode involuntria ou intencionalmente privilegiar certos grupos. Adicionalmente, a seleo da escala de avaliao e do seu nvel de detalhe implicitamente favorece sistemas especficos de conhecimento, tipos de informao e modos de expresso em detrimento de outros.

2.2 VALORES ASSOCIADOS A ECOSSISTEMAS

Os atuais processos de deciso muitas vezes ignoram ou subestimam o valor dos servios ambientais. A tomada de deciso sobre os ecossistemas e seus servios pode ser especialmente complicada porque diferentes disciplinas, pontos de vista filosficos e escolas de pensamento avaliam o valor dos ecossistemas de diferentes maneiras. Um paradigma de valor, conhecido como o conceito utilitarista

(antropocntrico), baseado no princpio da preferncia satisfao do ser humano (bem-estar). Neste caso, os ecossistemas e os servios que eles fornecem tm valor para as sociedades humanas porque as pessoas usufruem da sua utilizao, direta ou indiretamente (valores de uso). Dentro desse conceito utilitarista, as pessoas tambm do valor aos servios dos ecossistemas que no esto momentaneamente usando (valores de no-uso ou de existncia), simplesmente por saber que esses recursos existem, mesmo que nunca os utilizem diretamente. Muitas vezes isso envolve valores histricos, nacionais, ticos, religiosos e espirituais profundamente arraigados que as pessoas atribuem aos ecossistemas so os valores que a MA reconhece como servios culturais dos ecossistemas.

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Um paradigma de valor diferente, no-utilitarista, sustenta que alguma coisa pode ter um valor intrnseco, ou seja, que pode ter valor prprio, independentemente de sua utilidade para algum ou do bem-estar proporcionado para o ser humano. Os paradigmas utilitarista e no-utilitarista interagem de vrias formas, mas usam medidas diferentes, sem denominadores comuns, e normalmente apresentam dificuldades em ser usados de forma agregada. Segundo a MA, uma ampla gama de metodologias tm sido desenvolvidas sob a abordagem utilitarista, tentando quantificar os benefcios de diferentes servios ambientais. A escolha de uma tcnica de valorao em dada situao ditada pelos dados disponveis e pelas caractersticas de cada caso. Procedimentos no-utilitaristas de avaliao variam conforme bases ticas, culturais, religiosas e filosficas, e diferem quanto compreenso do significado de valor intrnseco. O valor intrnseco pode compensar ou complementar as consideraes do valor utilitarista. Mas tais decises so essencialmente polticas, no econmicas. Em democracias contemporneas essas decises so feitas em parlamentos ou agncias reguladoras com mandatos legais para isso. As sanes previstas para a violao de leis que reconhecem o valor intrnseco de um bem ou servio ambiental podem ser citadas como uma medida do valor intrnseco a ele atribudo. Entretanto, a simples ao de quantificar o valor dos ecossistemas no pode, ela prpria, alterar os incentivos que afetam seu uso ou conservao. Muitas mudanas prticas so requeridas para melhor calcular tais valores. necessrio aperfeioar instrumentos e processos de tomada de deciso e fornecer conhecimento sobre que tipo de informaes pode ter maior influncia. A maior parte do trabalho na previso de mudanas nos valores do fluxo de benefcios providos por um ecossistema envolve estimar a mudana de fluxos fsicos dos benefcios (quantificar relaes biofsicas) e identificar e quantificar uma cadeia de causalidades entre as mudanas nas condies do ecossistema e do bem-estar humano. Um problema comum na valorao que a informao est disponvel somente em alguns dos elos e frequentemente em unidades incompatveis da cadeia de valor. Os valores do ecossistema, nesse sentido, so apenas uma das bases sobre as quais decises sobre a gesto do ecossistema so e deveriam ser tomadas. Muitos outros

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fatores, incluindo noes do valor intrnseco e outros objetivos que a sociedade pode ter (como equidade entre diferentes grupos e geraes), tambm contribuiro para o arcabouo decisrio.

2.3 FERRAMENTAS DE AVALIAO

Embora novos conjuntos de dados, como os derivados de sensoriamento remoto, provejam informaes amplas e consistentes e permitam uma avaliao global mais rigorosa, ainda existem desafios ao lidar com tais dados em escalas globais ou locais. Entre tais desafios esto as tendncias na cobertura geogrfica e temporal e nos tipos de dados coletados. Por exemplo, a disponibilidade de dados maior em pases industrializados que em pases em desenvolvimento, e dados para certos recursos, como produo agrcola, so mais rapidamente disponibilizados que os de pescado, madeira para combustvel e biodiversidade. A MA usa, por exemplo, modelos de sistemas ambientais que medem as consequncias da cobertura do solo para o fluxo de rios ou a consequncia das mudanas climticas para a distribuio das espcies. Tambm usa modelos de sistema humanos que examinam, por exemplo, o impacto de mudanas no ecossistema sobre produo, consumo e decises de investimento domstico ou que permitem que amplos impactos econmicos em setores como agricultura sejam avaliados. A MA valoriza tanto o conhecimento cientfico formal quanto o conhecimento desenvolvido em sociedades tradicionais. Esse conhecimento tradicional frequentemente desconhecido pela cincia e pode ser a expresso de outras formas de relacionamento entre a sociedade e a natureza em geral, e de modos particulares de gerenciamento dos recursos naturais. Para serem confiveis e teis aos tomadores de deciso, todas as fontes de informao, sejam cientficas ou tradicionais, devem ser utilizadas e validadas como parte do processo de avaliao. O desenvolvimento de cenrios a mdio e longo prazo particularmente til para os tomadores de deciso, ao apontar as diversas trajetrias que os ecossistemas podem tomar no futuro. O exerccio da construo de cenrios inova em vrias reas:

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desenvolvimento de cenrios futuros globais explicitamente ligados aos servios ambientais e s consequncias, para os humanos, das mudanas nos ecossistemas; considerao de conflitos e compensaes entre servios ambientais individuais dentro do pacote dos benefcios que qualquer ecossistema particular potencialmente oferece sociedade; avaliao das capacidades de modelagem para a ligao de foras socioeconmicas e servios ambientais, e considerao de quantificveis. cenrios ambguos, assim como de incertezas

A seleo das ferramentas de anlise deve ser determinada pelo contexto da deciso, pelas caractersticas chaves do problema decisrio e pelos critrios considerados importantes pelos tomadores de deciso. As polticas de gesto para resolver problemas e aproveitar oportunidades relacionadas a ecossistemas e seus servios, seja em escala local, nacional ou internacional, necessitam ser adaptveis e flexveis para obter benefcios das experincias passadas, prevenir riscos e considerar incertezas.

2.4 CLASSIFICAO DOS SERVIOS AMBIENTAIS A MA classificou os servios ambientais em quatro grupos, identificando inicialmente 24 categorias. Nos ltimos anos, entretanto, outros servios foram identificados e esto a seguir relacionados.
REGULAO dos processos ecossistmicos 1. 2. 3. 4. 5. 6. promoo de microclimas, para reduzir a variao da temperatura mdia; estabelecimento de plantios com funo de quebra-ventos, para a diminuio da velocidade dos ventos ou para impedir a formao de tneis de vento; instalao de estruturas para reduzir a eroso do solo e da ocorrncia de enchentes; instalao de estruturas para reduzir o escoamento superficial de guas e o depsito de resduos nos corpos dgua; estabelecimento de reas verdes ou de reflorestamentos para reduzir a ocorrncia de doenas crnicas em seres humanos; estabelecimento de reas verdes ou reflorestamentos para reduzir a ocorrncia de doenas transmissveis por animais e plantas silvestres para as populaes domsticas e de humanos;

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7.

reciclagem de resduos slidos ou lquidos para reduzir sua absoro por plantas e a deposio no lenol fretico de metais pesados, minerais e microorganismos prejudiciais sade humana e ao meio ambiente; estabelecimento de cobertura vegetal que funcione como barreira poluio sonora; implantao de cobertura vegetal que contribua para a melhoria da qualidade da gua e para menores taxas de evapotranspirao vegetal;

8. 9.

10. instalao de apirios ou estruturas semelhantes, que contribuam para o aumento das populaes de insetos polinizadores; SUPORTE que promovam os seguintes servios ambientais 11. manuteno da biodiversidade e das populaes vegetais e animais, mediante melhoria nas condies do habitat; 12. adoo de sistemas agrcolas que favoream aumento do depsito de matria orgnica no solo; 13. regulao da composio qumica da atmosfera; 14. regulao climtica, pela regulao da temperatura global, das chuvas e de outros processos climticos biologicamente mediados no nvel global ou local; 15. ciclagem de nutrientes do solo, pelo aumento no seu armazenamento, reciclagem interna, processamento ou aquisio externa; SUPRIMENTO dos bens proporcionados pelo meio ambiente, com os seguintes efeitos 16. promoo do aumento da produtividade agropecuria e da reduo do crescimento da rea cultivada e do desmatamento; 17. promoo da economia no uso de gua presente no ecossistema ou da sua reteno, aumentando sua disponibilidade; 18. produo de biocombustveis visando reduo no consumo de combustveis fsseis; 19. aes de converso da energia solar para produo de madeira destinada produo de energia; 20. aes de converso da energia solar para produo de madeira destinada produo ou uso industrial; 21. aes de converso da energia solar para produo de produtos florestais no madeireiros; 22. aes de converso da energia solar para produo de fibras; CULTURAIS 23. aes que contribuam para a esttica do cenrio rural, por criao de barreira visual ou modificao da paisagem, inclusive mediante sistemas de uso da terra; 24. aes que contribuam para a identificao regional e para a emisso de selos de proteo da identidade geogrfica; 25. aes que contribuam para a evoluo do conhecimento, atravs do desenvolvimento de pesquisas; 26. aes que contribuam para a inspirao e a criatividade artstica local; 27. aes que contribuam para a promoo de aprendizagem, atravs de programas educacionais; 28. aes que contribuam para a socializao, atravs de atividades religiosas; 29. aes que contribuam para a promoo de atividades recreativas e de ecoturismo; Fonte: elaborao do autor

A relao de servios ambientais est sempre sujeita a mudanas, pela possibilidade do surgimento de novos problemas ambientais, e, em consequncia, de novas demandas por servios ambientais relacionados a tais problemas.

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PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS (PSA)

Para a proviso de servios ambientais, tais como a produo de alimentos ou o

fornecimento de gua, os preos de mercado indicam seu valor de uso direto, porque seus produtos so comprados e vendidos. Mas para muitos servios ambientais os preos de mercado no existem e, portanto, difcil quantificar sua importncia ou estimar seu valor. O valor econmico total de um servio ambiental pode ser estimado a partir dos diferentes tipos de uso que a eles damos: uso direto, uso indireto e o valor de se manter aberta a opo de us-los mais tarde. Valores de uso direto de bens e servios so aqueles definidos pelos preos de mercado. Isso se aplica a produtos como alimentos, madeira e gua e, tambm, a taxas de entrada em uma rea protegida, para fins de educao, e a licenas de pesca de salmo para recreao, por exemplo. Todavia, essa parte consumvel dos ecossistemas apenas a ponta do iceberg. Subjacentes a essa produo de bens, encontram-se os servios de regulao dos processos ecossistmicos (ver tabela acima) que controlam a gua ou a qualidade do ar, sendo que nosso uso desses servios parece indireto. No entanto, eles tm um valor que pode ser estimado com base em nosso comportamento como consumidores. Por exemplo, apesar de no termos que pagar pela manuteno de um lago em condies saudveis, podemos estar dispostos a pagar um preo mais elevado por uma casa localizada perto de um lago ou a dirigir mais tempo para visitar uma paisagem especialmente agradvel em torno deste lago (valor de uso indireto). Outros valores indiretos podem ainda ser definidos com o propsito de preservar a possibilidade de uso direto ou indireto no futuro. Por exemplo, o investimento na conservao da biodiversidade frequentemente baseado nos valores da opo de preservao de ecossistemas, espcies e genes para potencial uso futuro. Alm disso, as pessoas podem avaliar os servios ambientais, sem nunca realmente deles retirar qualquer valor de uso. Outras pessoas podem avaliar que a preservao ambiental vlida apenas pelo valor da sua existncia ou apenas por saber que um ecossistema ser conservado para as futuras geraes (valor de legado/herana). Um exemplo simples de como um esquema de pagamento por servios ambientais poderia funcionar seria uma companhia urbana de suprimento de gua cobrar uma taxa extra pelo uso da gua, para ser investida na proteo dos servios de

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regulao e purificao da gua providos pela bacia hidrogrfica que abastece o rio, a partir do qual feita a captao. Existem diferentes esquemas de pagamento por servios ambientais (PSA), sendo os esquemas de pagamento direto o tipo mais comum. Nesses casos, o governo, em nome da sociedade civil, remunera proprietrios de terras pela adoo de tecnologias capazes de possibilitar melhor gesto do solo e, assim, resolver um problema ambiental especfico. Normalmente esses esquemas so financiados inteiramente pelo governo, em benefcio da sociedade, mas podem tambm incluir contribuies do setor privado. Tambm existem esquemas de PSA baseados em produtos, onde consumidores pagam um prmio verde sobre o preo de mercado de um produto ou servio, para garantir um processo de produo ambientalmente sustentvel, comprovado mediante processo independente de certificao 12 . Quando consumidores decidem pagar esse valor adicional eles esto escolhendo pagar, tambm, pelos servios de proteo ambiental. Programas de certificao com selos ecolgicos tm sido desenvolvidos para uma variedade de produtos, tais como caf cultivado na sombra, produtos orgnicos e madeira certificada. Esquemas de PSA frequentemente aparecem em combinao com outros mecanismos de incentivo. Tais esquemas, por exemplo, sempre exigem esclarecimento sobre direitos de propriedade do servio ambiental que est sendo produzido, a fim de identificar o provedor que deve receber uma compensao pela prestao desse servio. Da mesma forma, no contexto dos programas de comrcio de emisses, o PSA pode ser utilizado para atender aos limites estabelecidos por um governo ou rgo regulador relativos aos nveis de emisso ou de poluio permitidos em determinada rea. A fim de atingir as metas de emisso ou de reduo da poluio, empresas ou particulares podem, por exemplo, comprar crditos de carbono de agricultores ou empresas florestais que estejam plantando rvores que sequestram carbono ou que estejam protegendo uma floresta nativa. O PSA um instrumento que busca dar uma soluo prxima de mercado para o problema ambiental, ou seja, criar um sistema de preos que incentiva os agentes
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A certificao um processo complementar fundamental para a verificao da existncia do bem ambiental, da prestao do servio ambiental, sua avaliao e valorao.

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a tomar decises ambientalmente corretas. Outra forma de incentivar a preservao diretamente, via regulao direta estatal (multas para quem polui acima de certo patamar, proibio de exercer determinadas atividades como as que usam amianto, obrigao de adotar padres como limites para desmatamento, colocao de filtros de emisses de gases na indstria, etc.). As duas formas so complementares, e as vantagens e desvantagens em cada uma delas tm de ser levadas em considerao no planejamento dos instrumentos de PSA.

PROPOSIES LEGISLATIVAS EM TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL

No tocante legislao, no h ainda, no Brasil, marco legal federal

consolidado para o pagamento por servios ambientais. Entretanto, h inmeras proposies legislativas similares em anlise no Congresso Nacional, as quais apresentamos a seguir.

4.1 PROPOSIES COM OBJETIVOS DIVERSOS RELACIONADOS AO PSA

H em tramitao no Congresso projetos de lei que no tratam diretamente da instituio de um sistema de PSA, mas propem instrumentos de preservao ou conservao ambiental, como incentivos fiscais baseados na reduo de alquotas ou iseno fiscal. Outros propem subveno ou incentivos creditcios, como linhas de crdito especficas, reduo de taxa de juros, alongamento de prazos de pagamento, e concesso de bnus de adimplncia. Alguns projetos propem ainda incentivos associados a servios ambientais especficos, como a maior disponibilidade de gua em quantidade e qualidade nas bacias hidrogrficas ou restringem tais incentivos a determinadas regies ou biomas. O Projeto de Lei do Senado (PLS), n 131, de 2007 13 , do Senador Jonas Pinheiro, dispe sobre a concesso de incentivos fiscais e creditcios a pessoas fsicas e jurdicas que promovam a reposio florestal. Pretende estimular a implantao de boas prticas rurais, mediante a concesso de incentivos fiscais e creditcios aos seus proprietrios, como reduo do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR),

13

Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=80299 .

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Imposto de Renda (IR), juros e encargos financeiros incidentes sobre as operaes de crdito rural contratadas, associados cobrana pelo uso dos recursos hdricos. O PLS n 131, de 2007, estatui que as reas de conservao, as benfeitorias, alm das tcnicas e mtodos de conservao da gua e do solo implementadas nas propriedades rurais devero ser consideradas como parmetro para a fixao do valor a ser cobrado pelo uso da gua. E estabelece como destino para a aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso da gua, a retribuio por servios ambientais decorrentes de aes de conservao estabelecidas ou a serem implantadas nas propriedades rurais na bacia. Finalmente, atribui aos comits de bacia hidrogrfica a competncia para definir as diretrizes, os critrios, os valores e os beneficirios da retribuio por servios ambientais das propriedades rurais da bacia e decidir por sua aplicao mediante abatimento da cobrana pelo uso dos recursos hdricos ou apoio implantao de prticas e manejo conservacionistas. O PLS n 131, de 2007, foi distribudo para as Comisses de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR), de Agricultura e Reforma Agrria (CRA), de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle (CMA) e de Assuntos Econmicos (CAE, cabendo esta a deciso terminativa), onde ser examinado conjuntamente com os projetos PLS n 142, de 2007 14 , PLS n 304, de 2007 15 , PLS n 34, de 2008 16 , PLS n 64, de 2008 17 , PLS n 65, de 2008 18 , PLS n 78, de 2008 19 e PLS n 483, de 2009 20 , por versarem sobre matrias correlatas, a seguir apresentados. O PLS n 142, de 2007, do Senador Renato Casagrande, acrescenta inciso aos arts. 21, 22 e 38 da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos para estabelecer retribuio por servios ambientais decorrentes de boas prticas rurais que resultem na maior disponibilidade de gua em quantidade e qualidade nas bacias hidrogrficas.
14 15 16 17 18 19 20

Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=80324. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=81433. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=84039. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=84160. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=84161. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=84262. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=93933.

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O PLS n 304, de 2007, da Senadora Serys Slhessarenko, altera o art. 10 da Lei n 9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), para afastar a incidncia deste imposto sobre as reas rurais preservadas alm do exigido para reserva legal. O PLS n 34, de 2008, da Comisso Mista Especial sobre as Mudanas Climticas (CMESP) 2007, trata de concesso de subveno implementao de Servido Florestal, de Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN) e de reserva legal instituda voluntariamente sobre a vegetao que exceder os percentuais legalmente estabelecidos, e sobre a possibilidade de recebimento da subveno na forma de abatimento de dvidas de crdito rural. Altera tambm a Lei n 4.771, de 1965 (Lei do Cdigo Florestal) para conceder a subveno anual de R$ 50,00 por hectare, limitado ao mximo de 200 hectares por proprietrio rural. O PLS n 64, de 2008, do Senador Expedito Jnior, altera o art. 41 da Lei n 11.284, de 2 de maro de 2006, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel, institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro (SFB) e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), alm de alterar outras leis. A proposio concede compensao financeira a produtores rurais da Amaznia Legal pela manuteno de reas cobertas por florestas acima do exigido como rea de preservao permanente e de reserva legal pela Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965. O PLS n 65, de 2008, do Senador Expedito Jnior, altera o art. 1 da Lei n 10.177, de 12 de janeiro de 2001, que dispe sobre as operaes com recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), para introduzir a concesso de bnus de adimplncia de trinta e cinco por cento para os muturios que desenvolvem suas atividades na regio da Amaznia Legal, caso mantenham a rea de Reserva Legal igual ou maior que os limites estabelecidos no Cdigo Florestal e paguem cada parcela da dvida at a data do respectivo vencimento. O PLS n 78, de 2008, do Senador Gilberto Goellner, dispe sobre a concesso de incentivos fiscais e creditcios a pessoas fsicas e jurdicas que promovam a reposio florestal em seus imveis implementada de acordo com projeto tcnico que atenda a requisitos estabelecidos na proposio. O PLS isenta do ITR a rea do mesmo

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imvel rural equivalente ao qudruplo da rea sob processo de reposio florestal, e permite ao proprietrio do imvel rural deduzir do Imposto de Renda, no mesmo perodo-base, o valor correspondente ao produto da alquota do imposto multiplicada pelo montante dos dispndios realizados com o processo de reposio florestal. Por fim, a proposio dispe que os juros e demais encargos incidentes sobre as operaes de crdito rural, contratadas com recursos considerados como crdito rural, que se destinarem aos imveis rurais que apresentem projetos de reposio florestal nos termos desta Lei, devero sofrer um desconto proporcional entre a rea do projeto e a rea total do mesmo imvel O PLS n 483, de 2009, tambm do Senador Gilberto Goellner, que d nova redao ao caput e ao 2 do art. 36 da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza para permitir que a compensao ambiental por ela instituda possa ser destinada a pagamento por servios ambientais prestados por propriedades rurais. O PLS, n 483, de 2009, prev que nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto, assim considerado pelo rgo competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio (EIA/RIMA), o empreendedor seja obrigado, nos termos do regulamento da lei, a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral 21 e destinar parte dos recursos da compensao para o pagamento pelos servios ambientais prestados por propriedades rurais situadas em zona de amortecimento. Segundo a Lei n 9.985, de 2000, os recursos oriundos da compensao ambiental nela prevista devero ser destinados implantao e manuteno de unidades de conservao da natureza. Para o autor do PLS esses recursos tambm devem ser destinados ao pagamento pelos servios ambientais prestados pelas propriedades rurais situadas em reas circunvizinhas a essas unidades. Dentre os projetos originrios da CD h o PL n 6.005, de 2009 22 , do Deputado Beto Faro, dispe sobre a incluso entre os objetos dos financiamentos pelo Sistema Nacional de Crdito Rural, de sistemas de produo nas formas especificadas,
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Conforme o art. 8 da Lei n 9.985, de 2009, fazem parte do grupo das Unidades de Proteo Integral: I Estao Ecolgica; II Reserva Biolgica; III Parque Nacional; IV Monumento Natural; e V Refgio de Vida Silvestre. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=448936.

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que resultem em benefcios ambientais. O PL prev que o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR, institudo pela Lei n 4.829, de 1965) tenha tambm como objeto o financiamento de atividades que integram sistemas de produo agropecuria e florestal. Esses so sistemas tambm conhecidos como integrao lavoura-pecuriafloresta, que j foram financiados pelo Programa de Integrao Lavoura/Pecuria (PROLAPEC), institudo pela Resoluo n 3.352, de 2006, do Conselho Monetrio Nacional, com recursos do BNDES. A partir da safra 2008/2009, o Programa de Estmulo Produo Agropecuria Sustentvel (PRODUSA) passou a englobar o Prolapec e a linha de financiamento Moderagro Solo. Ainda sobre o tema de integrao lavoura-pecuria-floresta, tramitou no Senado o Projeto de Lei da Cmara (PLC) n 78, de 2008 23 (PL n 708, de 2007, na Cmara dos Deputados, de onde se originou), que estende os incentivos especiais de que trata o pargrafo nico do art. 103 da Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991, ao produtor rural que adotar tcnicas de integrao entre lavoura e pecuria, de autoria do ento Deputado Rodrigo Rollemberg. O art. 103 da Lei n 8.171, de 1991, conhecida como Lei Agrcola, estabelece que o Poder Pblico, atravs dos rgos competentes, conceder incentivos especiais ao proprietrio rural que:
I preservar e conservar a cobertura florestal nativa existente na propriedade; II recuperar com espcies nativas ou ecologicamente adaptadas as reas j devastadas de sua propriedade; III sofrer limitao ou restrio no uso de recursos naturais existentes na sua propriedade, para fins de proteo dos ecossistemas, mediante ato do rgo competente, federal ou estadual.

interessante observar que o pargrafo nico do art. 103 estabelece incentivos que no foram devidamente regulamentados e implementados nos ltimos 20 anos, e que se coadunam com as perspectivas postas pelas proposies legislativas que tratam do pagamento por servios ambientais hoje existentes, os quais so:
I a prioridade na obteno de apoio financeiro oficial, atravs da concesso de crdito rural e outros tipos de financiamentos, bem como a cobertura do seguro agrcola concedidos pelo Poder Pblico.
23

Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=85198.

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II a prioridade na concesso de benefcios associados a programas de infra-estrutura rural, notadamente de energizao, irrigao, armazenagem, telefonia e habitao; III a preferncia na prestao de servios oficiais de assistncia tcnica e de fomento, atravs dos rgos competentes; IV o fornecimento de mudas de espcies nativas e/ou ecologicamente adaptadas produzidas com a finalidade de recompor a cobertura florestal; e V o apoio tcnico-educativo no desenvolvimento de projetos de preservao, conservao e recuperao ambiental. [grifo nosso]

O PLC n 78, de 2008, foi aprovado no Senado na forma de um projeto Substitutivo 24 (prejudicando o PLS n 260, de 2007, de autoria do Senador Expedito Jnior, que tramitava em conjunto e que propunha a instituio de uma Poltica Nacional de Integrao Lavoura-Pecuria). O Substitutivo ao PLC n 78, de 2008, foi remetido, em julho de 2010, Cmara dos Deputados onde, novamente como PL n 708, de 2007 25 , aguarda parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) e votao no Plenrio, antes de ser (caso aprovado) enviado sano presidencial. O PL n 6.204, de 2009 26 , do Deputado Carlos Bezerra, altera os arts. 3 e 5 da Lei n 7.797, de 1989, que dispe sobre o Fundo Nacional do Meio Ambiente, para que os recursos desse Fundo sejam geridos por comits municipais, criados com esta finalidade, compostos paritariamente por representantes do setor governamental e do setor privado, conforme regulamento. E especifica que entre as aplicaes prioritrias dos recursos financeiros do Fundo est o pagamento por servios ambientais ao produtor rural, excluindo, portanto, outros atores sociais como pessoas fsicas e jurdicas que atuem no meio rural ou urbano. O PL n 740, de 2011 27 , do Deputado Luiz Otavio, altera a Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965 (Cdigo Florestal), e a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente), para instituir o pagamento por servios ambientais prestados pelas reas de preservao permanente (APPs). Observe-se que o

24 25 26 27

Disponvel em: http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/82414.pdf. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=347880. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=454802. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=494957.

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novo Cdigo Florestal est em discusso mais avanada, j no Senado Federal (PLC n 30, de 2011) e, em nossa opinio, caso a iniciativa prospere, dever encontrar a discusso sobre o Cdigo Florestal encerrada e, assim, provavelmente ser rejeitado no Senado.

4.2 PROPOSIES QUE CRIAM PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS

O Projeto de Lei (PL) n 792, de 2007 28 , do Deputado Anselmo de Jesus, dispe sobre a definio de servios ambientais e transfere para o Poder Executivo a regulamentao do pagamento por esses servios (mediante decreto presidencial). Este PL no institui nenhum programa, mas aqui mencionado por que a ele tramitam apensados os PLs nos 1.190, de 2007, 1.667, de 2007, 1.920, de 2007, 5.487, de 2009, 5.528, de 2009, 6.204, de 2009 e 7.061, de 2010, a seguir comentados. O PL n 1.190 de 2007 29 , do Deputado Antnio Palocci, que cria o Programa Nacional de Compensao por Servios Ambientais Programa Bolsa Verde, destinado transferncia de renda com condicionalidades. Destinado ao pagamento de benefcio financeiro aos agricultores familiares enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), como contrapartida de servios ambientais prestados, na forma de regulamento, prev como fonte de recursos os captados junto s agncias multilaterais e bilaterais de cooperao internacional. O PL n 1.667 de 2007 30 , do Deputado Fernando de Fabinho, dispe sobre a criao do Programa Bolsa Natureza e destinado ao pagamento ou compensao s famlias pobres residentes na zona rural por servios ambientais prestados. Conceitua servios ambientais como as funes oferecidas naturalmente pelos ecossistemas para a manuteno de condies ambientais adequadas para a vida no Planeta. O PL n 1.920, de 2007 31 , do Deputado Sebastio Bala Rocha, institui o Programa de Assistncia aos Povos da Floresta Programa Renda Verde, destinado a compensar os servios e produtos ambientais prestados por pequenos agricultores e produtores rurais, extrativistas, povos indgenas e outras populaes que vivam em
28 29 30 31

Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=348783. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=353415. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=360954. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=365313.

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reas de florestas e que estejam comprovadamente posicionados abaixo da linha de pobreza. O PL no utiliza o conceito de agricultor familiar, que j havia sido estabelecido na Lei n 11.326, de 2006. Ainda institui um Fundo Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e especifica suas dotaes. O PL n 1.999, de 2007 32 , do Deputado Angelo Vanhoni, institui o Programa Nacional de Recompensa Ambiental (PNRA), previsto em mbito nacional aos proprietrios rurais que preservarem florestas em suas propriedades (de 1 a 15 mdulos fiscais) alm dos 20% da reserva legal e estejam cadastrados nos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), e do Meio Ambiente (MMA). O valor da recompensa ser equivalente a 50 sacas de milho por alqueire/ano, sempre no ms de maio, tendo por base o preo mdio de mercado praticado no ano anterior, com recursos oriundos por um fundo constitudo para esse fim ou atravs do Pronaf-Florestal. Esse PL prev como recursos para o PNRA os oriundos do oramento da Unio, multas ambientais, e compensao financeira da reserva legal por proprietrios que optem por no implant-la. Dispe sobre a criao de um Fundo Nacional de Incentivo Preservao Ambiental, com recursos captados junto s agncias multilaterais e bilaterais e contrapartidas do Tesouro Nacional; parcela do pagamento de multas por infrao ambiental; e dotaes oramentrias da Unio. O PL n 2.364, de 2007 33 , do Deputado Jos Fernando Aparecido de Oliveira, dispe sobre a adoo do Programa de Crdito Ambiental de Incentivo aos Agricultores Familiares e Produtores Rurais Crdito Verde, destinado a incentivar os agricultores familiares e produtores rurais a delimitar, em suas propriedades, reas de preservao ambiental selecionadas, georreferenciadas e aprovadas pelo rgo ambiental competente e averbadas em cartrio. O PL n 5.528, de 2009 34 , do Deputado Silas Cmara, que dispe sobre o Programa Bolsa Floresta com o objetivo de remunerar comunidades tradicionais pelo servio de conservao das florestas e outros ambientes naturais. O PL cria tambm o Fundo do Programa Bolsa Floresta FPBF, de natureza contbil, gerido pelo rgo federal competente, destinado financiar o Programa.

32 33 34

Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=366973. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=375701. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=440482.

25

O PL n 7.061, de 2010 35 , do Deputado Zonta, autoriza o Poder Executivo a criar a Bolsa Florestal para a agricultura familiar que ser estimulada com adiantamento de renda mnima oriunda de recursos advindos do Pronaf.

4.3 PROPOSIES LEGISLATIVAS QUE CRIAM POLTICAS DE ESTADO

O PL n 5.487, de 2009 36 , do Poder Executivo, foi elaborado em 2008 e institui a Poltica Nacional dos Servios Ambientais, o Programa Federal de Pagamento por Servios Ambientais, estabelece formas de controle e financiamento desse Programa. Estabelece o conceito de servio ambiental como o desempenhado pelo meio ambiente que resulta em condies adequadas sadia qualidade de vida, constituindo as seguintes modalidades: de aprovisionamento, de suporte e regulao, e culturais. O referido PL institui um Cadastro Nacional de Pagamento por Servios Ambientais, cujas informaes integraro o Sistema Nacional de Informaes do Meio Ambiente (SISNIMA). Cria o Programa Federal de Pagamento por Servios Ambientais (PFPSA), e dentro deste cria trs subprogramas: I Subprograma Floresta; II Subprograma RPPN; e III Subprograma gua. Institui ainda o Fundo Federal de Pagamento por Servios Ambientais (FFPSA). O PLS n 309, de 2010 37 , do Senador Gilberto Goellner, que institui a Poltica Nacional de Bens e Servios Ambientais e Ecossistmicos PNBASAE. O PLS especifica os objetivos da Poltica e prope a seguinte diferenciao conceitual:
I Bens Ambientais: equipamentos, maquinrios, materiais, tecnologias, infraestrutura e outros bens industriais e de consumo que tenham impacto na mensurao, preveno, minimizao ou correo de danos aos servios ecossistmicos descritos nesta Lei; II Servios Ambientais: consultoria, educao, monitoramento e avaliao, prestados por agentes pblicos e privados, que tenham impacto na mensurao, preveno, minimizao ou correo de danos aos servios ecossistmicos; III Servios Ecossistmicos: funes e processos dos ecossistemas relevantes para a preservao, conservao, recuperao, uso sustentvel e melhoria do meio ambiente e promoo do bem-estar humano, e que podem ser afetados pela interveno humana;

35 36 37

Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=471834. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=439941. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=98636.

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IV Pagamento por Servio Ecossistmico: retribuio, monetria ou no, s atividades humanas de restabelecimento, recuperao, manuteno e melhoria dos ecossistemas que geram bens e servios ambientais, e tambm aqueles que estejam amparados por planos, programas e subprogramas especficos.

O PLS n 309, de 2010, adota a classificao dos servios, que chama de ecossistmicos, apresentados na seo 2.4 deste Estudo: de regulao; de suporte; de suprimento; e culturais. Cria ainda instrumentos e de implantao e gesto da Poltica, com atribuies especficas: Conselho Nacional, Registro Nacional, Sistema Nacional de Informaes, Comit Tcnico-Cientfico, Painel Brasileiro, Certificao, e um Fundo Nacional. O PL n 1.326, de 2011 38 , do Deputado Wellington Fagundes, institui a Poltica Nacional de Bens e Servios Ambientais e Ecossistmicos PNBASAE, e tem contedo muito similar ao do PLS n 309, de 2010. O PL n 1.326, de 2011, tramita apensado ao PL n 1.274, de 2011 39 , do Deputado Onofre Santo Agostini, que institui o Programa Nacional de Compensao por Servios Ambientais e o Fundo Federal de Pagamento por Servios Ambientais, e cujo contedo bastante similar ao do PL n 5.487, de 2009. A ementa do PL n 1.274, de 2011, no menciona a instituio de uma poltica nacional, mas esta citada unicamente no art. 3, no que parece ter sido um erro de redao. Assim, pela similaridade com o PL do Poder Executivo, o apresentamos nesta Subseo deste Estudo. O PLS n 309, de 2010, o PL n 1.326, de 2011, e o PL n 1.274, de 2011, todos de iniciativa parlamentar, tambm propem um programa governamental e, portanto, geram despesas para outro Poder, disposies cuja constitucionalidade pode vir a ser questionada (mas eventualmente sanada, com emendas supressivas e de redao) durante sua tramitao. As demais diferenas existentes entre o PL n 5.487, de 2009, do Poder Executivo, e o PLS n 309, de 2010, so bem pouco significativas quanto aos propsitos de cada proposio. Ademais, percebe-se que o PL n 309, de 2010, foi elaborado tendo como referncia as propostas contidas no projeto do Poder

38 39

Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=501864. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=501368.

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Executivo. Assim, consideramos que o PLS aperfeioa a proposio do Governo, ao dispor sobre instrumentos institucionais de gesto da PNBSAE. Cumpre ressaltar que, em algum momento do processo legislativo, a tramitao do PL n 5.487, de 2009, o levar, seja no Senado Federal, seja na Cmara dos Deputados, ao encontro do PLS n 309, de 2010, ou mesmo do Projeto de Lei n 1.326, de 2011, cujo contedo similar ao do citado PLS. Nesse caso, as proposies devero ser apensadas e, se isso ocorrer no Senado Federal, pode-se prever, com base no Regimento Interno da Casa, que ter precedncia a proposio mais antiga e oriunda da Cmara dos Deputados, qual seja, a originada do Poder Executivo. No obstante, nessa oportunidade, as disposies contidas no PLS n 309, de 2010, podero ser incorporadas por meio de emendas ou mediante apresentao de Substitutivo ao PL apresentado pelo Poder Executivo.

SOBRE A IMPOSSIBILIDADE DA CRIAO DE PLANOS E PROGRAMAS PELO PARLAMENTO

Como visto acima, diversas proposies de origem parlamentar dispem sobre

a criao de programas governamentais. Nesse aspecto, conforme o inciso IX do art. 21 da Constituio Federal (CF), compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. Ainda segundo o art. 48, inciso IV, da CF, cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: IV planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. Entretanto, o art. 165 da CF, trata das leis de iniciativa do Poder Executivo em relao ao processo oramentrio e, em seu 4, dispe que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na CF sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. A CF corrobora esse sentido limitado da apreciao de planos e programas pelo Congresso Nacional, ao dispor no art. 58, 2, VI, que s suas comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

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H tambm vcio de iniciativa quando proposio de origem parlamentar desrespeita a iniciativa privativa do Presidente da Repblica de propor leis que disponham sobre matria oramentria (art. 61, 1, II, b, da CF), e para dispor mediante decreto sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal (art. 84, VI, a, da CF). Tais dispositivos constitucionais so citados tambm em parecer do Ministro Menezes Direito do Supremo Tribunal Federal, sobre Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 4.211-4, em que esclarece que (...) os parlamentares no tm competncia para a propositura de projetos de lei instituidores de programas governamentais, importando em vcio de inconstitucionalidade formal o desatendimento dessa restrio (...). H problemas adicionais que limitam o poder do legislador. O primeiro que, dado o carter relativamente perene das leis, boa parte da regulamentao de crdito rural tem de ser feita por meio de regulamentao infralegal, garantindo a flexibilidade necessria para a boa operacionalizao dos programas governamentais. Em particular, destaca-se o art. 14 da Lei n 4.829, de 1965, que institucionaliza o crdito rural, dispe que cabe ao Conselho Monetrio Nacional estabelecer os termos, prazos, juros e demais condies das operaes de crdito rural, sob quaisquer de suas modalidades. O segundo problema de ordem oramentria. A Lei Complementar n 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), estatui, em seu art. 16, que a criao de despesas de carter continuado tem de vir acompanhada de estimativa de custos e de demonstrativo de origem de recursos para o seu custeio, prevendo aumento permanente de receitas ou reduo permanente de outras despesas. Pode-se ento argumentar que o aumento de despesas associados implementao de um programa, por exigir previso oramentria, seria matria de iniciativa do Poder Executivo, conforme dispem os arts. 165 e 84, XXIII, da Constituio Federal. Ou, sob outro ponto de vista, no tem eficcia estabelecer em lei que determinado volume de recursos ser destinado a um programa, se o Poder Executivo no inserir tais recursos na lei oramentria. Em resumo, o Parlamento no pode apresentar proposies legislativas sobre planos e programas, posto que so aes de governo, tpicas do Poder Executivo. Significa que, ao dispor sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais, o

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Congresso deve apenas apreciar as propostas que lhe forem encaminhadas pelo Poder Executivo. Adicionalmente, as disposies do art. 165 da Constituio Federal exigem a iniciativa do Poder Executivo para leis relativas ao Plano Plurianual, s Diretrizes Oramentrias e ao Oramento Anual, que disciplinam e definem os oramentos, razo para que a iniciativa de criao de fundos e programas, necessariamente em consonncia com o Plano Plurianual, esteja tambm na esfera do Poder Executivo. Portanto, h obstculos constitucionais criao de fundos ou programas mediante lei de iniciativa do Poder Legislativo. Fundos, por sua vez, destinam-se a financiar programas e aes de governo. Corretamente, o PL n 5.487, de 2009, cria o Fundo Federal de Pagamento por Servios Ambientais (FFPSA), detalhando suas fontes de forma melhor que o Fundo Nacional de Bens e Servios Ambientais e Ecossistmicos (FNBSAE) proposto nos arts. 7 e 15 do PLS n 309, de 2010.

CONSIDERAES FINAIS
Os servios ambientais, embora essenciais, nunca foram calculados porque

nunca se chegou a um nvel de degradao ambiental to significativo quanto nas ltimas dcadas. A ideia bsica do PSA remunerar quem preserva (direta ou indiretamente) o meio ambiente. O custo deve ser assumido pela sociedade, mas qual este custo? Para que o PSA tenha sentido, a preservao do meio ambiente, do ponto de vista do empreendedor privado, tem de ser, evidentemente, mais lucrativa do que sua destruio. Ou seja, os ganhos auferidos pelo prestador de servios ambientais tm de ser mais significativos do que os que seriam potencialmente obtidos com outras atividades econmicas. Essa equao, contudo, no to fcil de resolver e exige inmeros estudos multidisciplinares para cada situao. O mercado de crditos de carbono, implementado pelo Protocolo de Quioto de 1997, atualmente o esquema de PSA mais difundido no mundo e tem impactos diretos na mitigao do aquecimento global. Mas, existem em curso, no Brasil e no mundo, diversos outros projetos e polticas pblicas de conservao baseados no PSA.

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Ressalte-se, no entanto, que consultados os sites na Internet do GLIN (Global Legal Information Network 40 ) e da Unio Europeia 41 , com os termos ecosystem services e environmental services, no foram encontrados dispositivos legais dispondo sobre esse tema em pases desenvolvidos. H registros, porm, de dispositivos legais em pases em desenvolvimento, como a Costa Rica e o Vietnam. No obstante, ainda deve ser mais bem conhecida a legislao referente ao tema em outros pases. Devemos destacar que a discusso sobre o pagamento por servios ambientais (ou ecossistmicos) transcende os servios resultantes da preservao de florestas em reas de preservao permanente ou de reserva legal, preconizados na discusso do novo Cdigo Florestal. A classificao dos servios ambientais apresentada neste Estudo mostra que talvez seja mais adequada a sua regulamentao em um dispositivo legal separado do novo Cdigo. No entanto, o pagamento por servios ambientais pode ser previsto no novo Cdigo, remetendo para lei ordinria especfica (e no para decreto presidencial) a sua regulamentao. O dispositivo legal que tratar de uma poltica nacional de pagamento por servios ambientais pode ser de iniciativa parlamentar. Entretanto, a instituio por lei de um programa governamental de pagamento por servios ambientais tambm pode garantir sua continuidade, embora exija uma regulamentao complementar por decreto do Executivo. Nesse sentido, o PL n 5.487, de 2009, de iniciativa do Executivo (em tramitao na Cmara dos Deputados), a proposio legislativa que, sem inconstitucionalidade decorrente de vcio de iniciativa, deveria incorporar as contribuies dos demais projetos que tratam do tema.

40 41

Disponvel em: http://www.glin.gov/search.action. Disponvel em: http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm.

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ANEXO

Fonte: Millenium Ecosystem Assessment