Babino La Oficina Del Gobernante

ARTCULO / ARTICLE
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SALUD COLECTIVA, Buenos Aires, 4(1):77-90, Enero - Abril, 2008
La Oficina del Gobernante: aportes para fortalecer los procesos de conduccin poltica de las organizaciones pblicas
Office of Government: strengthening the process of governing public organizations
Luis Guillermo Babino1
1Licenciado en Economa, Universidad de Buenos Aires. Especializacin en Gestin y Control de Polticas Pblicas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Presidente de la Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno (CiGob), Argentina. luisbabino@cigob.org.ar
RESUMEN En las ltimas dcadas, los pases de Amrica Latina adoptaron la democracia como nica forma legtima de gobierno. A pesar de ello, la ciudadana se muestra desesperanzada en relacin con la poltica y su capacidad para transformar la realidad. La poltica no logra hacer foco ni impactar satisfactoriamente en los problemas de la sociedad. Cada vez se plantea con ms fuerza el desafo de mejorar la institucionalidad democrtica. Este artculo argumenta que enfrentamos una crisis de capacidad de gobierno. Esta crisis se explica porque la poltica carece de las herramientas adecuadas para la mejora de la gobernabilidad del sistema que conduce. El artculo propone una manera de abordar el problema de la capacidad de gobierno en los pases de Amrica Latina, a travs de dos componentes: 1) fortalecer los procesos de formacin especfica en gestin de gobierno y 2) desarrollar dispositivos en torno a la Oficina del Gobernante que permitan mejorar la direccionalidad, la eficacia y pertinencia del proyecto de gobierno. PALABRAS CLAVE Gobierno; Programas de Gobierno; Capacitacin; Gestin en Salud; Polticas Pblicas de Salud. ABSTRACT In recent decades, Latin American countries have adopted democracy as
the only legitimate form of government. In spite of this, citizens seem to have lost hope in politics and its ability to transform reality. Politics does not manage to satisfactorily focus or impact on the problems of society. The challenge of improving democratic institutions is increasingly stronger. This article claims that we are facing a governance crisis. This crisis is due to the fact that politics lacks the right tools to improve the governability of the system it conducts. The article suggest a way of dealing with the issue of governance in Latin American countries through two channels: 1) strengthening specific training in governance and 2) developing tools for the Government Office to improve direction, efficiency and relevance of the government project. KEY WORDS Government; Government Programs; Training; Health Management; Health Public Policy.
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LUIS GUILLERMO BABINO
INTRODUCCIN
El propsito del presente documento es proponer una manera de abordar el problema de la capacidad de gobierno en los pases de Amrica Latina a partir del fortalecimiento de su conduccin poltica. En las ltimas dcadas, los pases de Amrica Latina adoptaron la democracia como nica forma legtima de gobierno. Sin embargo, la ciudadana se muestra desesperanzada en relacin con la poltica y su capacidad para transformar la realidad. La poltica no logra hacer foco ni impactar satisfactoriamente en los problemas de la gente. Enfrentamos una crisis de capacidad de gobierno. Y parte de esta crisis se explica porque la poltica carece de las herramientas adecuadas para la mejora de la gobernabilidad del sistema que conduce. La dcada del '90 se caracteriz por la puesta en marcha de procesos de reforma acompaados de fuertes inversiones vinculadas a la mejora de los sistemas administrativos y al apoyo de los niveles gerenciales del aparato pblico. Escasas o inexistentes fueron las inversiones dirigidas a mejorar los mbitos de toma de decisiones de los gobernantes. Recurriendo a una metfora deportiva, es como si en la Frmula 1 se hubiesen realizado ingentes inversiones para desarrollar motores ms veloces, cubiertas ms resistentes y diseos de chasis ms aerodinmicos, sin mejorar paralelamente los sistemas de direccin de estos vehculos. Basta imaginar el contraste: entre motores muy potentes pero con sistemas de alerta mal diseados, sistemas de freno de baja calidad e inadecuada informacin para la conduccin de los pilotos. Esta ruptura entre alta velocidad y baja gobernabilidad preanuncia un final previsible. Esta situacin se evidenci en los intentos de las denominadas "reformas de segunda generacin" con los proyectos para la instalacin de modelos de gestin vinculados a resultados. Diseos tecnocrticos sin preocupacin por dar respuestas al rol de la alta direccin de gobierno. Parte de las fallas en la instalacin de estos sistemas se debi a que la poltica no fue reconocida como un actor que necesite y demande acciones de fortalecimiento.
Estudios de la Fundacin para el Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno (CiGob) revelan que existen fuertes debilidades en la utilizacin de herramientas poderosas para la toma de decisiones e inadecuados diseos de las Oficinas de los Gobernantes. No podemos pensar a la Oficina del Gobernante contando con dispositivos de menor calidad que los utilizados en la Frmula 1. La conduccin poltica demanda mtodos y herramientas tcnico-polticas adecuadas para la gobernabilidad del sistema que conduce. Algunas de estas herramientas son: sistemas de planificacin y monitoreo, metodologas de procesamiento de problemas, sistemas de relevamiento de las demandas sociales, tecnologa de informacin aplicada a la toma de decisiones, y dispositivos de rendicin de cuentas a la ciudadana. Hoy se plantea el desafo de mejorar la institucionalidad de la democracia. Para evitar errores del pasado, debemos situar en la agenda pblica el fortalecimiento de la alta direccin poltica. La poltica es quien puede y debe mejorar la calidad del juego democrtico. En la primera parte del artculo, se establece la medida del desafo que enfrenta la mayora de los pases de Amrica Latina en materia de fortalecimiento de la conduccin del gobierno. Seguidamente se analizan dos componentes del fortalecimiento de la capacidad de gobierno: por un lado, la formacin de dirigentes y, por otro, los dispositivos y herramientas para la toma de decisiones en el mximo nivel de gobierno, mbito que denominamos la "Oficina del Gobernante". En cada uno, se analizan sus principales deficiencias y se presenta una propuesta de reforma. Por ltimo, y a modo de conclusin, abordamos las condiciones necesarias para generar un sistema de gobierno que tienda a la calidad en la gestin.
1. LOS DESAFOS DE GOBERNAR
A comienzos del siglo XXI, los pases de Amrica Latina han adoptado a la democracia como la nica forma legtima de ejercicio del gobierno. Sin embargo, como la democracia se legitima en la accin, los pobres resultados que
LA OFICINA DEL GOBERNANTE
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muestran los gobiernos para hacer frente a las demandas sociales crecientes, redundan en un desprestigio y desesperanza de la ciudadana con respecto a la poltica y su capacidad para transformar la realidad. Algunos sealamientos de un reciente informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), abren un claro interrogante sobre la "buena salud" del sistema democrtico: un 44% de los latinoamericanos estara dispuesto a aceptar un gobierno autoritario si "ste resolviera los problemas econmicos de su pas" y un 41,9% est de acuerdo en "pagar el precio de cierto grado de corrupcin con tal de que las cosas funcionen". Por otra parte, el estudio pone de manifiesto que un 57% de los latinoamericanos prefrieren la democracia a cualquier otro rgimen, pero un 48,1% prefiere el desarrollo a la democracia (1). Estos datos dan cuenta de la complejidad del desafo que enfrenta la poltica en nuestra regin. Demandas de una mayor y mejor distribucin del ingreso, mejor calidad en la regulacin de la actividad privada, aumento de la calidad de los servicios de salud y educacin, etc., son solo algunos de los complejos problemas que los gobernantes deben afrontar, al tiempo que la poltica pierde legitimidad como actor protagonista del cambio y el desarrollo social.
Hay pues un divorcio entre lo que la sociedad y los ciudadanos demandan de la poltica, y lo que la poltica y los polticos ofrecen. Este no es solo un divorcio causado por intereses encontrados y carencia de voluntad. [...] Es tambin un divorcio entre la capacidad de gobierno y la complejidad de los problemas de gobierno. (2)
Por otro lado, asistimos tambin en estos ltimos aos al surgimiento de numerosas organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de impulsar mecanismos de control que demandan mayor transparencia en las acciones de la poltica tanto en el momento electoral como en el de gestin. En medio de estos avances, nos encontramos con una poltica a la cual no se reconoci como un actor que necesite y demande acciones de fortalecimiento a pesar de tratarse de uno de los protagonistas clave para impulsar el desarrollo de la sociedad. En este escenario, tanto los sistemas implementados en la burocracia administrativa, como los mecanismos impulsados desde las ONG pierden su potencia y, presos de sus propios diseos tecnocrticos desvinculados de las demandas de la conduccin poltica, se convierten en sistemas y mecanismos utilizados de manera ritual o superficial por los gobernantes, que en lugar de reconocerlas como valiosas herramientas de gestin las perciben como meros "limitadores" de su accin. El divorcio entre la poltica y la tcnica se profundiza: carente de direccionalidad poltica, la tcnica opera segn su propia racionalidad. El resultado: la poltica no logra hacer foco ni impactar satisfactoriamente en los problemas de la sociedad. Enfrentamos as una crisis de capacidad de gobierno. Y consideramos que parte de esta crisis puede ser explicada por: Una fuerte debilidad en la formacin y entrenamiento de nuestros lderes polticos, explicada principalmente en la oferta existente; Una fuerte debilidad, o ausencia, de sistemas y herramientas destinadas a dar soporte al proceso de toma de decisiones que debe afrontar la poltica en el ejercicio de gobierno. La ausencia de mtodos y mbitos abocados al estudio y desarrollo de estrategias de largo plazo (a). El desafo que proponemos enfrentar es llevar adelante el fortalecimiento del estrato "poltico" del Estado, incrementando la capacidad de gobierno de la poltica sobre los procesos que conduce a travs de 1) una formacin especfica para el ejercicio de gobierno y 2) el
Durante la dcada del '90 se realizaron fuertes inversiones y se avanz considerablemente en el fortalecimiento de los sistemas de administracin y de los niveles gerenciales del aparato estatal (sistemas de compras y contrataciones, administracin financiera, sistemas de gestin de los recursos humanos, etc.). Estas reformas, positivas en muchos aspectos, formaron parte de un proceso que se orient nicamente a mejorar la capacidad de respuesta "tcnica" del Estado. Sin embargo escasas o inexistentes fueron las inversiones y esfuerzos dirigidos a mejorar los mbitos de toma de decisiones de los gobernantes.
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desarrollo de herramientas y dispositivos de soporte para la alta direccin poltica. Con este objetivo, el presente documento avanza en una propuesta que intenta aportar elementos concretos para la implementacin de la formacin y el entrenamiento de nuestros dirigentes y el desarrollo e instalacin de sistemas y herramientas poderosas y adecuadas a los procesos complejos que tienen lugar en la Oficina del Gobernante de nuestros gobiernos. Una oficina de gobierno poderosa da sustento al proceso de direccin de la organizacin y brinda soporte para gobernar situaciones sociales conflictivas y de mucha tensin como las actuales. El propsito ltimo de encarar el fortalecimiento de la alta direccin poltica es afinar la lente con la cual la poltica enfoca su gestin y permitirle gobernar el proceso de produccin de polticas pblicas, en funcin de las prioridades definidas en el proyecto de gobierno legitimado por la sociedad.
El profesor Carlos Matus (b), formul una explicacin a este problema, a partir de las siguientes preguntas:
Primera: Por qu las ciencias sociales tradicionales aportan tan poco a la poltica y al proceso de gobierno? No es comn el cientfico social que reniega de su teora cuando alcanza posiciones de gobierno? Con la teora econmica se puede hacer poltica econmica, con la medicina poltica de salud y con la arquitectura poltica de desarrollo urbano? Segunda: Por qu la accin prctica en la poltica y el gobierno combinan el arte y el juicio intuitivo en una proporcin casi excluyente del juicio analtico apoyado en las ciencias? Por qu la prctica poltica se hace sin teora? Por qu los intelectuales son inoperantes en funciones de gobierno? Tercera: El estilo tradicional de las ciencias sociales, permite una relacin directa de aplicacin de la teora a la prctica sin acudir al complemento hiperdominante del sentido comn, el buen juicio y la intuicin? Por qu hay un divor-
2. LA FORMACIN DE DIRIGENTES DE GOBIERNO
cio entre la Universidad y los gobiernos? (2)
Un aspecto que refuerza la debilidad de la poltica para impactar positivamente en los problemas de la sociedad es que el ejercicio de gobernar, en tanto prctica social, carece de mtodos y ciencias que le den soporte. Como se mencion ms arriba, la poltica se propone enfrentar problemas muy complejos con herramientas para la toma de decisiones que prcticamente no han evolucionado desde la creacin de los Estados-nacin. Durante mucho tiempo, existi la creencia de que las fallas en la capacidad de gobierno estaban dadas por la falta de formacin profesional de los dirigentes (formacin entendida como educacin universitaria). Sin embargo, hoy la mayora de los dirigentes cuentan con formacin de grado e incluso de posgrado, y la calidad de la respuesta a los problemas es igualmente baja. De lo anterior concluimos que la formacin universitaria es importante para formar buenos profesionales pero insuficiente para formar buenos gobernantes.
Estas deficiencias tienen su origen en el divorcio entre la poltica y las ciencias, es decir, entre la prctica y la teora. Es por ello que es necesario fundamentar la poltica prctica en una nueva disciplina horizontal que Carlos Matus dio en llamar: Ciencias y Tcnicas de Gobierno. Por qu una disciplina horizontal? Porque las ciencias estn aisladas de la prctica poltica. Y consideramos que cada departamento de las ciencias es una especialidad vertical que puede afrontar directamente su relacin con la prctica social. Esto es un contrasentido, porque la prctica pblica cruza horizontalmente todas las especialidades, y genera sus propios problemas. Por ejemplo, el economista que formula polticas econmicas y el mdico que hace polticas de salud en el mbito pblico, con su formacin en facultades universitarias verticales, nos parecen estar en su campo de competencia, a pesar de la frecuencia de sus fracasos en la gestin pblica. Pero no es as. Solo tienen competencia para realizar una prctica profesional intradepartamental. No tienen la formacin necesaria para ejercer la prctica social horizontal.
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Sabemos que un problema de salud no es un problema de medicina, sino al mismo tiempo, es poltico, econmico, organizativo, ecolgico, etc. Sin embargo, seala Matus, "actuamos como si el sentido comn pudiese procesar esas interacciones transdepartamentales" (4). La prctica social nos presenta en todo momento problemas sociales que no son de fcil solucin y por ende no pueden resolverse por intuicin en la prctica misma. Su resolucin exige, entre otras cuestiones, explicar la realidad, identificar y ponderar problemas y causas crticas, calcular sobre el futuro incierto, formular y evaluar apuestas sobre productos y resultados de nuestras acciones, resolver conflictos cognitivos, hacer anlisis estratgico para construir viabilidad, estudiar a los otros actores que participan en el juego social, monitorear la evolucin y cambio de la realidad intervenida y disear o modernizar organizaciones. Segn estas definiciones, vemos que la prctica profesional vertical compartimentaliza nuestra vida cotidiana. La prctica social horizontal requiere enfrentar problemas desde una visin transdisciplinaria. Se trata de superar el esquema de lo interdisciplinario desde el cual varias disciplinas confrontan entre s desde marcos conceptuales diferentes. Se busca construir una nueva teora de la accin que permita dialogar bajo un mismo marco conceptual, a la que Matus denomin la Teora del Juego Social. Por otra parte, el relevamiento realizado por la Fundacin CiGob sobre la oferta de formacin existente en el mbito latinoamericano para dirigentes de la Alta Direccin de gobierno, indica dos falencias: en primer lugar, si bien existen instituciones y programas dirigidos a fortalecer la gestin de gobierno, la oferta no est estructurada en torno a un marco conceptual comn sino que responde a una sumatoria de cursos que se ocupan de temticas especficas; y, adems, la formacin est orientada hacia la formacin terica, con escasa vinculacin con la prctica profesional (c). El nivel poltico-tcnico o "tcnico-poltico" (d) es un estrato muy poco desarrollado en nuestros pases. Es por ello que destacamos la idea de crear capacidad de gobierno mediante una formacin adecuada de los lderes polticos, creando equipos poltico-tcnicos de alto nivel
terico y buena experiencia prctica estimulando el ascenso del nivel y calidad de la accin poltica prctica. Entonces, qu rasgos caracterizan al perfil tcnico-poltico? El tcnico-poltico no da por supuestos los objetivos y, por el contrario, su mbito de trabajo lo mueve a hacer dialogar la poltica y la tcnica para discutir tanto la direccionalidad (objetivos) como las directivas (operaciones y medios). Su mbito de accin es toda la sociedad. Este enlace entre el poltico y el tcnico es necesario para que ambas lgicas, la tcnica y la poltica, puedan interactuar positivamente en la accin cotidiana de gobierno. Es un cientista social volcado hacia la accin, sin complejos para explorar directamente el futuro, que debe estar preparado para enfrentar la planificacin poltica, entendida como un clculo situacional al interior de procesos creativos e inciertos. La mdula terica del tcnico-poltico est centrada en el clculo que precede y preside la accin prctica. Desde este punto de vista, el tcnico-poltico no adhiere a "soluciones nicas", sino que es capaz de explorar posibilidades y alternativas, poniendo en juego valores, intereses y recursos de poder, en un juego en el cual los actores tienen capacidad de torcer el curso de los acontecimientos en funcin de un proyecto poltico-ideolgico. El tcnico-poltico es consciente de que su prctica de produccin social existe en un mundo de mltiples recursos escasos, mltiples criterios de eficacia, muchas racionalidades y diversas autorreferencias explicativas. Solo as puede superar el reduccionismo a cualquier criterio nico y montono de eficacia o productividad. Esta nueva capa poltico-tcnica es requerida dramticamente en las estructuras gubernamentales, en los partidos polticos y en las fuerzas sociales de nuestros pases para fortalecer un sistema democrtico basado en la participacin ciudadana. Intervenir en esta realidad implica instalar, en el mbito latinoamericano, una oferta formativa dirigida a los lderes polticos, especialmente
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diseada para el ejercicio del rol de gobernar, buscando fortalecer las capacidades del estrato poltico-tcnico de las dirigencias de nuestros pases. En la Fundacin CiGob desarrollamos un trabajo de identificacin de las capacidades a formar para fortalecer el estrato tcnico-poltico. En el marco de ese desarrollo, definimos al actor tcnico-poltico como aquel capaz de superar la frecuente fractura entre la tcnica y la poltica en la prctica de gobierno, permitindole combinar en la gestin cotidiana la eficiencia tcnica y la evaluacin de los tiempos y viabilidad poltica de las acciones. El propsito clave del tcnico-poltico es tomar decisiones, asesorar o incidir en los procesos claves de produccin de polticas pblicas. Para la formacin de este actor, identificamos un conjunto de competencias crticas o claves que pueden visualizarse en la Figura 1.
Entendemos que estas capacidades le permiten al gobernante enfrentar en una mejor condicin la complejidad de los problemas de gobierno. No fueron diseadas a partir de una lgica secuencial, sino que entendemos que estas capacidades estn actuando en el proceso de diseo, implementacin y evaluacin de las polticas de gobierno. A los efectos de formar estas capacidades, se ha desarrollado una propuesta formativa que contiene los siguientes mdulos: Los desafos de gobernar: cmo analizar estratgicamente la realidad para tomar decisiones en la resolucin de problemas de gobierno. Plataforma Electoral: cmo planificar y dirigir una campaa electoral moderna como instancia preparatoria para liderar un gobierno sobre bases participativas.
Figura 1. CAPACIDADES CLAVE DEL TCNICO-POLTICO
Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.
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Presupuesto por Resultados: cmo formular el Presupuesto en forma articulada con el plan de accin de la organizacin. Diseo de Organizaciones: cmo funciona el aparato pblico. Explotacin de Informacin: cmo apropiarse y utilizar informacin en la toma de decisiones de la organizacin pblica. Auditora de Gestin: cmo orientar el sistema de control hacia los resultados de la gestin institucional. Monitoreo de Problemas de la Sociedad: cmo utilizar las herramientas de indagacin a usuarios para mejorar la calidad de la gestin pblica. Rendicin de Cuentas: cmo involucrar a la sociedad civil en las polticas y programas de gobierno. Ambiente Laboral: cmo adaptar la cultura organizacional para gerenciar el cambio. Comunicacin: cmo realizar presentaciones efectivas para programas de gestin. Oficina del Gobernante: cmo aplicar filtros de calidad a la agenda del gobernante. Encarar un programa formativo como el que se propone presenta desafos importantes. En primer lugar, se plantea la necesidad de disear los contenidos formativos desde un marco conceptual comn basado en las ciencias y mtodos de gobierno. Este requisito, a su vez, plantea la complejidad de formar una masa crtica de docentes que, conociendo las temticas especficas a formar en los participantes del programa, estn al mismo tiempo imbuidos de los conceptos y del marco de abordaje de problemas transversales de la accin de gobierno. Otro desafo que plantea la formacin es el diseo de las actividades formativas, de tal forma que los participantes puedan acceder al replanteo y revisin de sus modelos de abordaje de la realidad a travs de experiencias prcticas. El enfoque desde las capacidades contribuye a esta condicin. En la experiencia del programa, los participantes valoran positivamente la inclusin de actividades donde se puedan poner en juego las capacidades y habilidades para la toma de decisiones, as como la pertinencia de los objetivos abordados en el programa.
3. LA OFICINA DEL GOBERNANTE COMO MBITO DE TOMA DE DECISIONES
El fortalecimiento de los dispositivos y herramientas para la toma de decisiones de la conduccin poltica de las organizaciones exige pensar un mbito diferenciado para fortalecer la capacidad de la poltica de gobernar el proceso de produccin de polticas pblicas; a ese espacio lo llamaremos "Oficina del Gobernante".
3.1. DEFINICIN
Entendemos a la Oficina del Gobernante como el mbito en el cual la mxima autoridad de una organizacin pblica desarrolla el proceso de toma de decisiones de gobierno. Es el mbito de soporte a la toma de decisiones de la Poltica, que cumple el rol primordial de otorgar direccionalidad estratgica al proceso de gobierno (e). El concepto de Oficina del Gobernante nos permite caracterizar procesos que son comunes a actores como el presidente de la Nacin, un gobernador, un ministro, o un intendente, en tanto todos estos actores llevan adelante el gobierno de organizaciones complejas. Los procesos de toma de decisiones que ocurren al interior de este mbito abarcan desde la ntima reflexin del lder sobre el rumbo estratgico de su gestin en relacin al proyecto poltico que lo inspira; la evaluacin y clculo permanente que el dirigente realiza entre las decisiones que adopta y su impacto en el capital poltico del que dispone; la evaluacin sobre los riesgos que enfrenta en la supervivencia en el poder y las conversaciones que tienen lugar en la reunin de gabinete con su equipo de gestin para definir las acciones concretas. Segn esta definicin, la Oficina del Gobernante no tiene lmites precisos desde el punto de vista fsico (como por ejemplo, los definidos por el despacho del titular de la organizacin), sino que resume conceptualmente a todos los mbitos formales e informales en los cuales el lder de una organizacin procesa las decisiones de gobierno. Desde el punto de vista espacial su
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definicin es imprecisa, situacional, referida a las caractersticas de quien ejerce el gobierno. Lo importante no son las precisiones fsicas ni formales sino la calidad de los procesos que deben darse para que la decisin sea eficaz en trminos de los resultados deseados.
trascendencia. En cambio, los pequeos problemas se agrandan amplificados por las seales de alarma, la proclividad al inmediatismo y la superficialidad de los medios de comunicacin. (6)
3.2. LAS DEFICIENCIAS QUE ENCONTRAMOS EN LA OFICINA
El mbito de conduccin de la poltica no ha recibido en las ltimas dcadas suficiente atencin ni inversiones para el fortalecimiento de sus procesos. A los efectos de disear las herramientas adecuadas que van a operar en este mbito, es preciso ante todo comprender cmo es su funcionamiento. Carlos Matus describi su funcionamiento de manera acertada:
El lder est en una jaula, aislado, prisionero de la corte complaciente que controla los accesos a su importante persona. [] Tiene slo un control parcial de su tiempo y de su atencin. Su vida le pertenece a medias. Y si la organizacin del lder es deficiente, ese control de su tiempo y su privacidad es muy dbil. Es un hombre acosado por las presiones y las urgencias. Tiene las mismas 24 horas que el ciudadano comn, aunque acumula sobre s los problemas ms diversos, pequeos, grandes, rutinarios, nuevos y sorprendentes que afectan el colectivo social. Comparte los problemas de muchos hombres y esos hombres adquieren derechos sobre su tiempo y su vida privada. Acepta y ofrece compromisos cumplibles e incumplibles. Con esa sobrecarga de atencin sobre su vida diaria, slo capta algunos problemas, quiz los menos importantes, si ellos explotan ruidosamente y golpean por penetrar el cerco que protege el uso de su tiempo. Las seales de alarma del sistema poltico son inversamente proporcionales a la importancia de los problemas. Los problemas menores son ruidosos y molestan persistentemente, llaman de inmediato la atencin del gobernante y de la prensa. En cambio, los grandes problemas ceban en silencio su bomba de tiempo. Lo que va silenciosamente mal, pasa desapercibido a pesar de su
Como seala Matus, el dirigente se encuentra expuesto a mltiples actores, con demandas diferentes. Debe conducir sus equipos de gestin para llevar adelante su proyecto de gobierno con herramientas tcnicas complejas; debe rendir cuentas a la sociedad sobre su gestin y dar respuesta a sus demandas; debe enfrentar la presin de grupos de inters que quieren presionar sobre el proyecto (Figura 2). Las principales deficiencias identificadas en el funcionamiento de la Oficina del Gobernante son: En relacin con los grupos que ejercen presin sobre el gobernante:
La agenda del gobernante est cargada de "problemas de menor valor". Las urgencias dominan a las importancias. El "afuera" impone temas, reuniones, eventos, etc. La agenda se vuelve "reactiva" ante demandas y presiones de los actores externos.
En relacin con el procesamiento de demandas sociales:

Se toman decisiones sin suficiente informacin sobre el problema a enfrentar. No existe procesamiento tcnico poltico sobre el impacto de las decisiones. Dbiles o inexistentes mecanismos de rendicin de cuentas a la sociedad. Dbiles mecanismos de monitoreo de los problemas de la sociedad.
En relacin con la conduccin de los equipos de gestin:

Reuniones de gabinete sin reglas claras. Rara vez son reconocidas como un mtodo eficiente en el proceso de comunicacin con los equipos de gestin. Debilidad en la implementacin de reglas de rendicin de cuentas por compromisos de gestin asumidos. Debilidad en la comunicacin del plan de gobierno.
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Figura 2. LAS DEMANDAS DE LA OFICINA DEL GOBERNANTE
En relacin con los procesos de toma de decisiones:

No existe un mbito tcnico poltico de procesamiento de problemas. El gobernante vive una sobrecarga de responsabilidad que atenta contra la calidad de la decisin. No hay tiempo de agenda reservado para el tratamiento de temas "estratgicos". No hay tiempo para formarse, se vive en la urgencia constante.
2. Hay una ausencia de reglas en dos procesos clave: a) no existen reglas dentro de la Oficina del Gobernante para decidir qu problemas tienen suficiente valor como para ser enfrentados en ese mbito y cules deben ser derivados a niveles inferiores de decisin; y b) existe una percepcin en los dirigentes de que las reuniones de gabinete no resultan tiles como instancias de comunicacin para la gestin.
3.3. PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO DE
Para sintetizar, las deficiencias encontradas son: 1. No existen mtodos y dispositivos de procesamiento tcnico-poltico de problemas: hay una ausencia de un mbito sistemtico y profesional de procesamiento tcnico-poltico de problemas. No existe un sistema integrado de asesora formal al Gobernante que trabaje a partir de un mtodo de procesamiento que valore tcnicopolticamente los problemas de gobierno.
Para superar estas deficiencias, consideramos que es necesario introducir dos lneas de cambio en la Oficina del Gobernante: 1. Instalar un mbito de procesamiento tcnicopoltico en la Oficina del Gobernante, a travs del funcionamiento de una Unidad Tcnico
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Poltica (UTP) que procese los problemas que debe enfrentar el gobernante. 2. Instalar sistemas de soporte para la Alta Direccin. En cuanto a la Unidad Tcnico Poltica, su funcin es: Asistir al lder de la organizacin para establecer la agenda de gobierno. Realizar el "filtro de calidad" de la oficina, procesando los problemas a enfrentar y evaluando las estrategias y escenarios de accin. Disear la evaluacin de la gestin y el esquema de peticin y rendicin de cuentas de los resultados de la organizacin. Asegurar el buen funcionamiento de los sistemas de "soporte" de la Alta Direccin. Los sistemas de soporte a la Alta Direccin que se propone instalar en la Oficina del Gobernante son: Plan Estratgico: El sistema de planificacin en la Oficina del Gobernante permite establecer los resultados estratgicos de la gestin y las operaciones para alcanzarlos. Contar con estas definiciones permite instalar la regla de la rendicin de cuentas, tanto al interior de la organizacin entre el gobernante y sus equipos, como entre la organizacin y la sociedad civil. Monitoreo de problemas de la sociedad: Su propsito es proveer al gobernante informacin sobre las expectativas de la sociedad acerca de los problemas que debe enfrentar en su gestin. Las herramientas de indagacin social (como encuestas y otras herramientas) que se utilizan de forma corriente durante el momento electoral, podran proveer informacin valiosa para los gobernantes al momento de configurar su proyecto de gobierno y tambin la toma de decisiones cotidiana. La utilizacin de herramientas como encuestas, mapeo de actores sociales, sistemas de monitoreo, etc., evitara tomar decisiones a ciegas y prever el impacto de las decisiones sobre el capital poltico del dirigente. Agenda Estratgica y Gabinete: El sistema de Agenda Estratgica y Gabinete permite establecer
filtros y reglas para que el dirigente organice su tiempo de trabajo, a fin de asegurar que las urgencias no controlen su agenda en detrimento de las importancias. Las reglas de gabinete permiten establecer las reuniones del dirigente con su equipo de gestin como un mbito para la toma de decisiones y el establecimiento de compromisos de gestin. Tablero de comando: La existencia de un sistema de planificacin permite a su vez instalar en la Oficina del Gobernante un sistema de indicadores clave para el monitoreo de la gestin y el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco estratgico de la gestin.
4. A MODO DE CONCLUSIN, LA RENDICIN DE CUENTAS COMO SISTEMA CLAVE
Un sistema se define como un conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre s. Podemos entender al conjunto de los procesos decisorios que tienen lugar en la Oficina del Gobernante como el sistema que define la calidad de funcionamiento de este mbito. La teora de sistemas postula que el nivel de calidad de funcionamiento del conjunto estar dado por aquel en el que opera el componente ms dbil. Ya que al estar interrelacionados y condicionarse entre s, un componente que opera dbilmente traccionar al resto a funcionar con menor calidad. Esto implica que, si en la Oficina del Gobernante uno de los procesos de decisin opera con baja calidad, impactar sobre la calidad de la toma de decisiones de la Oficina como un todo. Carlos Matus en su libro Los tres cinturones de gobierno (7) seala que las reglas bsicas del juego macroorganizativo conforman, en el plano de las acumulaciones o capacidades de produccin de cada institucin, un tringulo de hierro compuesto por tres sistemas claves: a) formacin de la agenda del dirigente, que asigna el uso del tiempo y fija el foco de atencin de quien dirige;
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b) peticin y prestacin de cuentas por desempeo, que evala, valora, premia y castiga los resultados de la gestin y el esfuerzo por alcanzarlos; c) gerencia por operaciones, que determina el estilo creativo o rutinario de la gestin diaria de la organizacin, en sus extremos de innovacin o decadencia. El tringulo de hierro seala una cuestin muy importante: el dirigente conduce segn sean los problemas que entran en su foco de atencin, y acta con la calidad que le exige la evaluacin por desempeo. El sistema de agenda orienta o desorienta y concentra o dispersa la accin diaria. La evaluacin por desempeo crea responsabilidad o irresponsabilidad, con lo cual valora o deprecia la calidad, la eficiencia, la eficacia y la innovacin. La gerencia diaria no puede estar fuera del espacio bajo o alto de atencin y responsabilidad que le exigen los otros dos sistemas (Figura 3).
Estos tres sistemas determinan y dominan la calidad de la gestin de la maquinaria organizativa. Si no hay evaluacin por desempeo, no importa la calidad de los sistemas, solo importa su coherencia. Cuando el juego es de baja responsabilidad es exigente con la coherencia y negligente con la calidad. Cuando no hay evaluacin por desempeo produce coherencia mediocre, mediante un movimiento de nivelacin hacia abajo, hasta lograr la compatibilidad que exige el sistema de ms baja calidad del tringulo de hierro. Por el contrario, genera coherencia de alta calidad cuando hay evaluacin sistemtica por desempeo y, en ese caso, nivela hacia arriba, hasta igualar la calidad del sistema ms potente. El sistema de peticin y prestacin de cuentas determina y domina el tringulo de hierro. Es el sistema rector del tringulo. Es el punto de referencia para la verificacin de la coherencia en relacin con cualquier innovacin en los sistemas de Alta Direccin.
Figura 3. EL TRINGULO DE CALIDAD DE LA GESTIN
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Figura 4. LA CALIDAD DE GESTIN
La primera instancia de coherencia la ejerce hacia adentro, en relacin a los otros dos vrtices del tringulo: el sistema de agenda y el sistema de gerencia. La calidad y exigencias de ambos no pueden exceder los lmites operacionales del sistema de cobranza de cuentas por desempeo. Una agenda donde solo entran las urgencias y nunca las importancias, es perfectamente compatible con la ausencia de evaluacin por desempeo. Lo mismo ocurre con un sistema de gerencia rutinario, sin creatividad ni esfuerzo por alcanzar resultados. El sistema de cobranza de cuentas por desempeo crea o impide, en caso de no existir, la demanda por prcticas de trabajo innovadoras y de calidad. Por consiguiente, la calidad de la evaluacin por desempeo determina la calidad del tringulo de hierro. La conclusin obvia de esta propuesta terica es la siguiente: hay una relacin muy fuerte entre las reglas de responsabilidad, los sistemas de peticin y rendicin de cuentas y la calidad de gestin (Figura 4). Esta regla se aplica tanto al interior de la Oficina del Gobernante y de la organizacin estatal como entre stas y su entorno. As como en la organizacin pblica la rendicin de cuentas hacia la mxima conduccin del gobierno tracciona al resto de los sistemas hacia mayores niveles de calidad, la demanda de rendicin de cuentas por parte de la sociedad civil eleva la calidad de los resultados de las polticas pblicas. Este ltimo aspecto es central para situar esta propuesta de fortalecimiento de la Oficina del Gobernante, en el marco del debate sobre la demanda de mayor calidad institucional de nuestros gobiernos. En este sentido, el
concepto del "tringulo de calidad" de gobierno y la importancia de la "rendicin de cuentas" como eje rector que tracciona al conjunto del sistema hacia mayores niveles de calidad, puede aplicarse para pensar los caminos a recorrer en un proceso de mejora de la calidad institucional. Alcanzar acuerdos conjuntos que permitan el establecimiento de reglas de responsabilidad y sistemas de peticin y rendicin de cuentas representa un desafo clave en la relacin de coordinacin y control existente entre el poder legislativo y el ejecutivo, que permitira traccionar hacia una mayor calidad del sistema republicano en su conjunto. El mismo desafo se presenta en relacin a la participacin de la sociedad civil en el proceso de gobierno. Pasar de una democracia "representativa", donde la participacin ciudadana se limita al acto electoral, a una democracia "participativa" donde las demandas de la sociedad cuentan con canales estables de expresin y peticin de cuentas a sus gobernantes, permitira elevar en igual sentido la calidad del proceso de produccin de polticas pblicas. Avanzar en estos otros planos del fortalecimiento de la poltica, aunque exceden el alcance del presente documento, es clave a la hora de pensar las estrategias a implementar para alcanzar una mayor calidad de nuestros gobiernos. El fin ltimo es encontrar los caminos y herramientas que nos permitan fortalecer la poltica, y la democracia, en su capacidad de dar respuesta a los complejos y urgentes problemas que enfrentan las personas que viven en nuestra regin.
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AGRADECIMIENTOS
Documento elaborado con la colaboracin de Juan Ignacio Babino y Luciana Carpinacci. El autor agradece los valiosos comentarios realizados al borrador por Marcos Jasin y Gabriel Martnez.
NOTAS FINALES
a. No es el propsito de este documento avanzar en el desarrollo de las tcnicas y metodologas de prospectiva que existen para el desarrollo de planificacin de largo plazo. Sin embargo, s queremos destacar que constituye un componente fundamental para fortalecer la capacidad de gobierno. Para un desarrollo sobre esta temtica ver Strategia Consultores (3). En este sentido, la creacin de un "Centro de Gran Estrategia" con capacidad para generar "inteligencia" y consensos puede responder a interrogaciones como: qu sociedad queremos?, qu lugar deseamos ocupar en el mundo?, qu tipo de sociedad heredarn nuestras futuras generaciones? b. El profesor Carlos Matus (Chile 1930Venezuela 1998) fue uno de los ms reconocidos expertos en tcnicas y mtodos de gobierno. Economista graduado en la Universidad de Chile, Master de la Universidad de Harvard y diplomado en la Harvard Law School. Fue ministro de Economa y presidente del Banco Central de Chile durante la presidencia de Salvador Allende, asesor de Naciones Unidas, presidente de la Fundacin Altadir y autor de importantes publicaciones. Asesor en mtodos de gobierno y en el desarrollo de escuelas de gobierno en diversos pases de Latinoamrica. c. En el marco de las tareas de diseo, la Fundacin CiGob realiz un relevamiento de la oferta de formacin existente en el mbito de las
instituciones acadmicas (universitarias y otras organizaciones de la sociedad civil) para dirigentes de gobierno, focalizada originalmente en la Repblica Argentina, pero que se est extendiendo a la regin. d. En adelante los trminos poltico-tcnico o tcnico-poltico se utilizan como sinnimos, aplicndose como calificativo tanto para el gnero femenino como masculino. e. Desde una visin sistmica de la gestin de gobierno, para lograr una gestin de calidad, un gobierno debe garantizar el funcionamiento integrado de cuatro funciones bsicas: 1) la direccionalidad estratgica, que a travs de la definicin de una matriz de resultados estratgicos brinda la orientacin del Plan de Gobierno; 2) la operacionalizacin y los sistemas de administracin de recursos reales y financieros, que proveen las reglas y procedimientos para la administracin de los recursos; 3) las reglas para la organizacin y gestin del aparato pblico, que provee los principios bsicos de diseo organizativo y acuerdos de gestin para alcanzar los resultados del Plan de Gobierno; 4) el sistema de control y monitoreo de la gestin, que provee a la conduccin reportes sobre el cumplimiento del Plan de Gobierno. Estas cuatro funciones crticas permiten orientar la gestin de las organizaciones pblicas hacia una gestin comprometida con los resultados propuestos en el Plan de Gobierno. Ver Babino L. "La planificacin como funcin de la gestin de gobierno" (5).
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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2. Matus C. Teora del Juego Social. Caracas: Fondo Editorial Altadir; 2000. 3. Strategia Consultores. Centro de Grande Estratgia. [En lnea] Beln: Strategia Consultores LTDA; 2007 [fecha de acceso 25 de marzo de 2007] URL disponible en: http://www.strategiaconsultores.com.br/artigos/transicao.asp?arquivo=Centro_ GE_CODEM.pdf
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4. Huertas BF. Planificar para gobernar: El mtodo PES, Entrevista a Carlos Matus. 2da ed. Buenos Aires: Fundacin CiGob, Fundacin Altadir, Editorial Universidad de La Matanza; 2006. 5. Babino L. La planificacin como funcin de la gestin de gobierno. [En lnea]. XVIII Seminario Nacional de Presupuesto Pblico Mejora en la Funcin Pblica Administracin Tributaria Nacional, Provincial y Municipal. Villa Carlos Paz, Crdoba; 5 al 31 de octubre de 2004. Buenos Aires:
Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica [fecha de acceso 4 de abril de 2007]. URL disponible en:http://www.asap.org.ar/publicaciones/revistas/R evistas_Seminario/Revista_%20XVIII/Babino.zip 6. Matus C. El lder sin Estado Mayor. La Paz: Fondo Editorial Altadir; 1997. 7. Matus C. Los Tres Cinturones de Gobierno. Caracas: Fundacin Altadir; 1997.
BIBLIOGRAFA DE CONSULTA
Aristogiton M, Strategia Consultores, Fundacin Altadir. Acompanhamento e Reforo do Sistema de Suporte a Tomada de Decises, Elementos para o Desenho da Sala de Governo. Belem: Strategia Consultores LTDA; 2007. Bresser Pereira LC. De la administracin pblica burocrtica a la gerencial. [En lnea]. Revista do Servio Pblico. 1996;47(1) [fecha de acceso 30 de marzo de 2007]. URL disponible en: http://www.bresserpereira.org.br/papers/1996/95 espanh.pdf Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, Centro de Implementacin de Polticas para la Equidad y el Crecimiento. Primera edicin de la Encuesta a la Alta Direccin
Poltica. [En lnea] Proyecto de indagacin sobre prcticas de trabajo de la dirigencia de gobierno. Buenos Aires: CIGob; 2007 [fecha de acceso 31 de julio de 2007]. URL disponible en: http://www.cigob.org.ar/enc_present.htm Lahera PE. Del dicho al hecho: cmo implementar las polticas? Revista del CLAD Reforma y Democracia. 2006;(35). Lindblom C. Democracia y sistema de mercado. Mxico: Fondo de Cultura Econmica; 1999. Matus C. Adis, Seor Presidente. Caracas: Fondo Editorial Altadir; 1994. Serra A. La gestin transversal, expectativas y resultados. Revista del CLAD Reforma y Democracia. 2005;(32):21-50.
FORMA DE CITAR Babino LG. La Oficina del Gobernante: aportes para fortalecer los procesos de conduccin poltica de las organizaciones pblicas. Salud Colectiva. 2008;4(1):77-90.
Recibido el 15 de enero de 2008 Versin final presentada el 20 de febrero de 2008 Aprobado el 5 de marzo de 2008

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1. LOS DESAFOS DE GOBERNAR

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

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2. LA FORMACIN DE DIRIGENTES DE GOBIERNO

cio entre la Universidad y los gobiernos? (2)

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

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Figura 1. CAPACIDADES CLAVE DEL TCNICO-POLTICO

Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

3. LA OFICINA DEL GOBERNANTE COMO MBITO DE TOMA DE DECISIONES

LUIS GUILLERMO BABINO

3.2. LAS DEFICIENCIAS QUE ENCONTRAMOS EN LA OFICINA

En relacin con el procesamiento de demandas sociales:

En relacin con la conduccin de los equipos de gestin:

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

Figura 2. LAS DEMANDAS DE LA OFICINA DEL GOBERNANTE

Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.

En relacin con los procesos de toma de decisiones:

3.3. PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO DE

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

LUIS GUILLERMO BABINO

4. A MODO DE CONCLUSIN, LA RENDICIN DE CUENTAS COMO SISTEMA CLAVE

LA OFICINA DEL GOBERNANTE

Figura 3. EL TRINGULO DE CALIDAD DE LA GESTIN

Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.

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Figura 4. LA CALIDAD DE GESTIN

Fuente: Fundacin Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobierno, 2007.

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