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Instituciones de control del Estado peruano: historia y polticas en CGR, SBS y SUNAT Instituto de Estudios Peruanos Antonio Zapata Investigador asociado 2. Objetivos y justificacin Esta investigacin estudiar la evolucin de tres instituciones pblicas cuyas funciones estn definidas por el control: Contralora General de la Repblica, CGR; Superintendencia de Banca y Seguros, SBS; y Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, SUNAT. Tres conceptos servirn para articular esta historia institucional: autonoma, profesionalizacin y transparencia. La hiptesis general es que estas nociones son fundamentales para la forja de instituciones fuertes en materia de control, capaces de cumplir la delicada misin que les confiere el estado: la reduccin de la corrupcin y de la colusin de intereses. El estudio fundamentar un conjunto de medidas concretas de poltica institucional que propendan a la eficiencia en el cumplimiento de su deber.

No obstante la importancia de las instituciones de control en el Estado peruano, no existen suficientes estudios sobre su historia y situacin actual. Por el contrario, las evidencias indican que la profesionalizacin de estas instituciones es primordial, porque su funcin puede poner en vereda al resto del aparato del Estado y a los actores claves de la economa privada. En caso contrario, esas mismas instituciones pueden tolerar y fomentar una transgresin sin lmites. En suma, su misin les confiere un poder de palanca, pueden mover, tanto al Estado como a la Sociedad, para atrs o para adelante. El da de hoy, la experiencia internacional muestra que un sistema de control pblico se convierte en esencial para la modernizacin del Estado y el buen funcionamiento del mercado; su problemtica ha de constituir, ciertamente, parte de la agenda pblica del prximo quinquenio. De hecho, la actual administracin ha comenzado su mandato presionada para nombrar independientes precisamente en estas instituciones. En 1931, la misin Kemmerer puso en marcha la Superintendencia de Banca y Seguros y la Contralora General de la Repblica. El control del mismo estado y el control de las finanzas privadas se organizaron a la vez, como parte del mismo impulso de reforma del Estado, evidenciando que haba nacido el concepto del control pblico. Se trata de controlar el funcionamiento del mismo Estado y de supervisar que las instituciones financieras acten en consonancia con la ley. Con esta consideracin se reconoca que las finanzas constituyen un sector crucial del sistema econmico y que actan con dineros del pblico, teniendo por lo tanto un nivel semi pblico, que amerita el control por parte del Estado. En ese entonces primaba la nocin de un estado liberal, cuyas funciones estaban orientadas a permitir que surja el mercado y cumpla su labor en forma libre.

Por su parte, desde el oncenio de Legua, 1919-1930, la recaudacin fiscal estuvo en manos de la Compaa de Depsitos y Consignaciones, una compaa especializada, cuyo accionariado estaba en manos de la banca privada. La Compaa de Depsitos continu operando hasta el primer gobierno de Fernando Belaunde, 1963-1968, cuando se cre el Banco de la Nacin. Como la recaudacin lleva a la fiscalizacin de los contribuyentes, las tres instituciones que se propone englobar en este estudio han compartido la esencia de su misin, que se halla en formas especficas del control pblico. La forja del Banco de la Nacin ejemplifica un proceso de centralizacin y mayor coordinacin entre las instituciones del Estado. Era el inicio del proyecto de desarrollo inducido por el Estado que alcanzara su clmax con el gobierno de Juan Velasco, 1968-1975. Durante esos aos se crearon comits que bajo la gida del Ministerio de Economa centralizaban a los respectivos jefes de estas instituciones. Pero, al finalizar el docenio militar, en la Asamblea Constituyente de 1979, la SBS adquiri autonoma constitucional y en 1981 se dict su primera ley orgnica que la establece. El Ejecutivo propone al Superintendente y el Legislativo lo aprueba, pero durante su trmino no se lo puede remover, salvo causal previamente especificada y un engorroso trmite legal, que nunca ha sido efectuado. Se asume que esa autonoma se ejerce con relacin al Ejecutivo y que debe ejercerse tambin con respecto a los bancos, es decir con las empresas supervisadas. As, la autonoma significa un blindaje para conformar una institucin profesional y tcnica capaz de resistir las presiones que pudiera ejercer tanto el Ejecutivo como las empresas supervisadas. La nocin de autonoma fue crucial para la modernizacin y profesionalizacin de la SBS. Es as que durante los ochenta se introducen medidas trascendentales, en primer lugar, se selecciona y entrena un personal que ha manejado la institucin durante este largo lapso. Asimismo, en los ochenta se inicia la computacin y especializacin profesional, que permiti durante los noventa formar una escuela a travs de un nico curso de seleccin de personal. Aunque la competencia no constituye an el criterio para los ascensos, se ha ido formando una burocracia profesional cuya constitucin deriva del imperio de la autonoma. La CGR tiene una historia ms accidentada, puesto que fue manejada con criterio de proteger al gobierno de turno antes que de controlarlo. Ello fue muy crtico durante los aos noventa cuando la corrupcin fue muy elevada al grado que el auditor interno de la CGR, la persona encargada de controlar al contralor, era nada menos que contador de la banda de narcotraficantes conocida como Los Camellos. Hasta Toledo inclusive prim la idea que deba nombrarse a un amigo para el cargo. Pero, el ao 2002 se dict una nueva ley para la CGR que establece un sistema de seleccin de su responsable semejante al empleado para la SBS. Se espera un cambio de actitud porque en forma paralela esta institucin ha logrado una reforma legal clave. Ahora todos los auditores internos dependen de la CGR y no de la institucin en la que laboran. Incluso sus honorarios han sido trasladados en el presupuesto. Con ello, la CGR dispone de una red de funcionarios en cada institucin pblica. Aunque su control es ex post, la experiencia de la CGR le permite detectar los patrones de corrupcin y advertirlos 2

con anterioridad, para que las mismas autoridades sepan cun clara la tiene el largo brazo de la ley. La ciudadana apreciara inmediatamente la transparencia sobre esta informacin y se robustecera una actitud de vigilancia ciudadana sobre la corrupcin, que resulta indispensable reducir y controlar para modernizar al Estado. A su vez, un gobernante prudente apreciara la independencia y modernizacin de la CGR, pues, durante su mandato, advertira dnde estn los problemas que debe resolver. La SUNAT naci al finalizar el primer gobierno de Alan Garca, 1985-1990, despus que las recaudaciones del Estado llegaran a su nivel ms bajo del siglo, cuando apenas si alcanzaron el 4% del PBI. Pero, su reforma estructural corresponde a la jefatura de Manuel Estela, al comenzar el gobierno de Alberto Fujimori. En ese momento la situacin era tan urgente que se impuso el pragmatismo y se form una institucin eficiente, porque era indispensable que el Estado cuente con caja. Se reclut un nuevo personal, se lo dot de profesionalismo y de mstica, pero su jefatura no obtuvo similar blindaje, ya que es un puesto nombrado por el Ejecutivo y puede ser removido en cualquier momento. Sin embargo, la SUNAT evidenci un nivel profesional a lo largo de los noventa, habiendo presentado resistencia al intento de corrupcin liderado por Vladimiro Montesinos, quien en los Vladivideos evidencia un firme manejo de los mecanismos internos de SUNAT. Luego, ha evolucionado en forma satisfactoria, aunque sin llevar la tasa de recaudacin a estndares latinoamericanos. No obstante carecer de autonoma poltica, la SUNAT cuenta con autonoma presupuestaria, porque maneja un porcentaje del monto que recauda. As, goza de otra forma de autonoma que comparte con la SBS y que luego ser la norma con los rganos reguladores surgidos en los noventa. Esta segunda forma de la autonoma es complementaria de la poltica y su presencia se registra en algunas instituciones. La SBS goza de ambas autonomas, la SUNAT de la econmica y la CGR ha de disponer de la poltica, aunque hasta ahora no ha gozado de ninguna. 3. Marco terico Porqu ha sido tan importante la autonoma para el cumplimiento de las funciones de control, supervisin y fiscalizacin? No en todos los pases se asume que resulta indispensable para el funcionamiento profesional de las instituciones pblicas que ellas ganen autonoma y que se blinden del resto del Estado. Por ejemplo, las elecciones en Francia son organizadas por el Ministerio del Interior y no existe una institucin semejante a la ONPE, porque los polticos no dudan de la imparcialidad de su rama especializada del Ejecutivo. En los Estados Unidos no existe el JNE y la justicia electoral la imparte el juzgado de turno. Pareciera que la autonoma depende de la legitimidad y confiabilidad del ncleo del poder poltico. La hiptesis es que a menor legitimidad de las instituciones del poder central: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, mayor necesidad de autonoma para las instituciones de control.

Una pregunta vinculada a la anterior es por el significado mismo de autonoma. En el caso de la autonoma poltica, la cuestin parece consistir en la precisin legal de las responsabilidades de sus jefes, para garantizarles su permanencia en el cargo mientras las cumplan. Nadie los puede remover. Por su parte, la autonoma econmica proviene del manejo de un presupuesto independiente del MEF. Como vimos, la SBS goza de ambas autonomas y las otras dos instituciones de una sola, aunque cruzadas. La hiptesis es la mayor ventaja para las instituciones que gozan de ambas autonomas. La evidencia parece mostrar que como consecuencia de la autonoma se forja una burocracia profesional, que brinda continuidad en el cumplimiento de las metas institucionales. As, la hiptesis es que en las condiciones concretas del Per ambas autonomas seran precisas para obtener progresos sustantivos en el cumplimiento del control. La segunda gran cuestin de este trabajo es la burocracia profesional. Nos interesa su especializacin; los procedimientos de seleccin y de ascenso del personal. Tambin vamos a considerara su formacin acadmica, la influencia institucional y acadmica de sus revistas especializadas y sus conexiones, tanto acadmicas como tambin con el mundo empresarial. La hiptesis es que la burocracia profesional es indispensable para la consolidacin de las instituciones y que su logro es la principal responsabilidad de su conduccin. Pero, otra consecuencia de la mayor profesionalizacin es el sentido negativo de la palabra burocracia, en el entendido de una capa con intereses propios, que se resumen en no mover nada para seguir gozando de privilegios. Muchos jvenes profesionales comprenden este ambiente y emplean a estas instituciones como palanca para moverse a mejores puestos. Cul es el justo medio? Qu medidas tienen una consecuencia desencadenante para crear una mstica institucional que otorgue solvencia y especializacin a la institucin? Cules son las iniciativas para evitar la burocratizacin negativa? El tercer tema de esta investigacin es la transparencia. La hiptesis general de esta seccin es que el secreto en el funcionamiento significa que las instituciones de control sirven a los entes supervisados. Si funcionan en secreto se entienden con el supervisado. Tanto cuando el controlado es un organismo pblico como cuando es una empresa privada. As, la segunda hiptesis es que el secretismo conduce a una prdida de la verdadera autonoma, puesto que el organismo de control acaba trabajando para el beneficio del controlado y no para el inters del pblico Otra hiptesis de esta seccin es que la participacin ciudadana deriva de la transparencia, porque la ciudadana interesada slo presenta opiniones fundamentadas cuando hay materiales suficientes a disposicin y sobre todo hechos pblicos a tiempo, antes de la toma de decisiones. As, la hiptesis sera que la vigilancia ciudadana garantiza que las instituciones de control no se burocraticen en ese sentido negativo de la palabra y se entiendan bajo la mesa con las empresas supervisadas.

Por otro lado, en esta misma seccin debe considerarse una pregunta vinculada a la anterior, esto es que la transparencia consiste en dos procedimientos. Por un lado, la palabra est asociada a la difusin pblica y a tiempo de la documentacin crucial que permite la toma de decisiones. Pero, tambin est asociada a la predictibilidad de las decisiones. Al hecho que toda decisin de un organismo de control ha de ser predecible, porque obedece a una aplicacin orgnica de la ley, que no deja pie para la arbitrariedad del funcionario, sino que, por el contrario, las decisiones de ste se pueden anticipar en forma lgica y coherente. Esta problemtica da origen a una serie de preguntas en las cuales se grafica la hiptesis general que establece la correlacin positiva entre predictibilidad de la actividad de control y mejor ejercicio profesional. Cunto menos arbitrarias sean las decisiones de los funcionarios de estas instituciones, mayores garantas de aplicacin de una ley igual para todos. El autor ms influyente es Francisco Durand, quien ha realizado diversos estudios sobre el empresariado peruano. Entre sus conclusiones destaca la idea del mercantilismo como componente de la mentalidad empresarial y de la asociacin con el Estado como la forma ms sencilla de realizar buenos negocios en el pas. Sus estudios han mostrado la persistencia de la colusin de intereses en los hbitos del empresariado peruano. Asimismo, Durand ha estudiado a la SUNAT durante los aos noventa en un ensayo sobre instituciones y corrupcin contenido en el libro editado por Felipe Portocarrero El pacto infame. Un segundo autor asimismo muy influyente es Jos Tvara, quien ha escrito en abundancia sobre transparencia y gestin pblica. Tvara ha sido Defensor del Pueblo adjunto en Servicios Pblicos y desde esa posicin conjuntamente con su puesto en el departamento de Ciencias Sociales de la PUCP desarroll un importante conjunto de estudios y consultoras sobre regulacin y control pblico. Entre otros artculos suyos destaca La captura del Estado y la persistencia de la corrupcin como desafos a la democracia, aparecido en el libro editado por scar Ugarteche, Vicios pblicos. Manuel Estela ha escrito unos ensayos particularmente ilustrativos sobre la relacin entre las actividades de SUNAT y la regulacin de las actividades econmicas. La pregunta que unifica esta reflexin es: cmo la fiscalizacin tributaria propende al desarrollo del mercado? Sus ensayos han sido recogidos en un libro titulado Per: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar. Jorge Baca estudi la reforma fiscal desde el punto de vista de quien fue conductor de la SUNAT a mitad de los aos noventa, en un ensayo contenido en el libro titulado La reforma incompleta, editado por Roberto Abusada y Fritz Dubois. En ese mismo libro, un artculo de Felipe Morris estudia la reforma del sistema financiero y la adecuacin de la SBS a la nueva problemtica bancaria. La introduccin de los editores y diversos artculos de estos dos volmenes ayudan a entender la postura del Instituto Peruano de Economa, IPE, frente a las reformas de los noventa.

Enrique Vsquez ha investigado la relacin entre el poder poltico y los grupos econmicos en un trabajo ms detallado y a profundidad que los de Durand, aunque con menor comprensin sociolgica. Su importante libro se titula Estrategias del poder: grupos econmicos en el Per, donde muestra la evolucin histrica de los grupos econmicos para sostener la persistencia de una ntima asociacin entre el poltico y los poderes fcticos. Sobre la SBS destaca el libro de Juan Klingenberger La supervisin bancaria en el Per, que sintetiza tanto la historia institucional como los desafos de la institucin al finalizar los aos ochenta. Klingenberger fue Superintendente durante una buena poca institucional porque supo potenciar su larga experiencia institucional, habiendo ingresado a la SBS como auxiliar muchos aos antes de asumir la jefatura. Asimismo, con motivo de su 75 aniversario institucional, la SBS ha publicado una historia que constituye una fuente clave sobre esta institucin. En esta historia aparece sintetizada la informacin contenida en las Memorias de la SBS. Un trabajo indispensable sobre los fundamentos sicolgicos del buen gobierno y de los desrdenes mentales generadores de la corrupcin se debe a Sal Pea, en su libro Psicoanlisis de la corrupcin. En la misma lnea, pero profundizando en la base sociolgica de los problemas peruanos se encuentran los estudios de Gonzalo Portocarrero, entre otros destaca el artculo, La sociedad de cmplices como causa del desorden social del Per. En estos estudios se resalta la importancia de la desestructuracin social y la facilidad para aceptar la transgresin moral como causas de una conducta corrupta, opuesta a un hbito honesto fundado tanto en una moral individual como en un sistema institucional que rija la vida econmica y social del pas. Carlos Contreras ha estudiado los antecedentes de la fiscalidad contempornea en un ensayo contenido en su libro El aprendizaje del capitalismo. En este artculo se presenta el impacto de la bonanza minera sobre la estructura tributaria. Los tributos y la historia econmica del pas han sido tambin investigados por Javier Tantalen en su libro Poltica econmica y financiera y formacin del Estado. Los Vladivideos han sido publicados por el Congreso de la Repblica en seis tomos titulados En la sala de la corrupcin. El tomo sexto contiene los ndices detallados que permiten ubicar con rapidez las conversaciones sobre las tres instituciones que estudiaremos. 4. Metodologa Las Comisiones Investigadoras del Congreso sobre delitos econmicos financieros cometidos durante los aos noventa proveen una fuente de primer orden para el seguimiento de las instituciones de control. Como producto de esas pesquisas se realizaron cientos de entrevistas a funcionarios implicados y a empresarios involucrados en los casos supuestamente delictivos. Asimismo, se recolect informacin documental de primera importancia y despus de escanearse se 6

clasific siguiendo las pautas establecidas por el Archivo General de la Nacin. Esa informacin es de uso pblico y la versin electrnica se halla depositada en esa institucin, matriz de los archivos peruanos. Estas investigaciones concluyeron que cada institucin haba reaccionado de forma distinta ante la gran presin del ncleo corruptor representado por Vladimiro Montesinos. Mientras que ciertas reas claves de SUNAT haban sido tomadas por Montesinos, el grueso de la institucin mantuvo un perfil profesional. Por su parte, la CGR fue reorganizada integralmente durante los noventa para servir como escudo legal que permita la extensin de la corrupcin. Finalmente, ante la crisis bancaria de 1998-1999, la SBS actu para facilitar una salida a los bancos privados en dificultades, evitando un crisis sistmica, pero comprometiendo en gran medida los recursos pblicos. Por su parte, otra fuente inestimable son los Vladivideos publicados por el Congreso de la Repblica. Ellos estn ordenados por captulos temticos que contienen una introduccin que facilita la interpretacin de los mecanismos de control de Montesinos sobre las instituciones del estado peruano. Asimismo, un exhaustivo ndice facilita el uso de estos seis volmenes. Asimismo, las tres instituciones a ser analizadas producen regularmente memorias que constituyen una fuente de primera importancia para registrar la historia interna de cada una de ellas y la forma como reaccionan ante los acontecimientos externos. En este mismo terreno se hallan las revistas y publicaciones especializadas, que terminan de ofrecer una imagen del clima interno y del posicionamiento institucional. La metodologa prctica de esta investigacin combina las entrevistas en profundidad con la aplicacin de un sistema de indicadores para obtener informacin objetiva. Una consultora para la Adjunta de Servicios Pblicos de la Defensora del Pueblo del ao 2000 contiene un sistema de indicadores de la autonoma y de la transparencia con la que funcionan los organismos reguladores. Esos indicadores sern retomados para construir un sistema que permita medir en forma cuantitativa los principales elementos que definen las tres variables principales de esta investigacin: autonoma, profesionalizacin y transparencia. Entre otros indicadores para medir la autonoma se utilizar, la estabilidad del responsable, el blindaje judicial de sus miembros, el origen de su presupuesto, la ingerencia del MEF en su manejo etc; para medir la profesionalizacin interesa saber si tiene una escuela nica para el ingreso de personal, los grados y ttulos del personal , los mecanismos de ascenso interno; finalmente, para medir la transparencia interesa determinar la frecuencia de audiencias pblicas, la publicacin o no de las actas de las sesiones de direccin de la institucin, la existencia o no de una biblioteca especializada abierta al pblico, los mecanismos de resolucin de quejas, etc. Estas preguntas sern ordenadas en un sistema de indicadores para ser aplicado a las tres instituciones a estudiar y obtener informacin cuantitativa.

Las entrevistas en profundidad se aplicarn a un grupo selecto de funcionarios ya retirados y con experiencia institucional; idealmente tambin se pueden recoger testimonios del personal actual de estas instituciones. Para sostener estas conversaciones de manera consistente es preciso elaborar un cuestionario que oriente las conversaciones y acumule informacin. Esta informacin cualitativa ser ordenada por categoras definidas para poder analizar y establecer correlaciones entre las experiencias de vida profesional. Un paso indispensable de la investigacin es la revisin legal. Ella debe abarcar tanto las leyes orgnicas que establecen las metas y el funcionamiento de las instituciones, como su propia jurisprudencia y emisin de reglamentos y normas especficas dictaminadas por la institucin en cuestin. 5. Plan de incidencia en polticas pblicas Este proyecto va a ofrecer recomendaciones en dos sentidos: uno primero es ofrecer una reflexin sobre la naturaleza ideal de las instituciones de control, fundamentando ese ideal en su historia concreta entre nosotros. Esa reflexin ha de permitir un balance y una propuesta sobre las leyes orgnicas y principios de funcionamiento de las tres instituciones estudiadas. En segundo lugar, esta investigacin ha de contener una propuesta para mitigar la corrupcin a partir del buen funcionamiento de las instituciones de control. La corrupcin sucede en la interrelacin entre un mal funcionario pblico que usa su poder arbitrariamente para favorecer a un mal empresario que lo soborna. No existe el fenmeno sin la conjuncin de estos actores. Por su parte, las instituciones de control existen para evitar esa relacin negativa y para imponer el imperio de una ley igual para todos sin discriminaciones. De este modo, su funcin es deshacer ese nudo gordiano de la administracin pblica en el pas. Por ello, esta investigacin tiene sentido si impacta en los actores polticos, empresariales y ciudadanos, abriendo mejores perspectivas para el buen gobierno. Los actores involucrados en esta historia son tanto polticos y funcionarios pblicos como empresarios privados. De una manera an embrionaria empiezan a aparecer tambin organizaciones de inters ciudadano en la materia. Teniendo en cuenta estos actores, se organizarn unas mesas de discusin en el IEP para presentar las conclusiones y razonar sobre las recomendaciones de este estudio. Adicionalmente, las conclusiones finales del proyecto se presentarn ante el Congreso de la Repblica en un evento en su recinto en coordinacin con la Comisin de Fiscalizacin.

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