Ciudades Propuestas

Gestin profesional de las ciudades / Administrador urbano A pesar de que las ciudades funcionan como una unidad econmica, social y cultural, en trminos jurdico-administrativos la ciudad no es un ente regulado en nuestro pas. De hecho, la Constitucin no hace mencin alguna al concepto de ciudad. En Mxico, la unidad bsica poltico-administrativa (dotada de un territorio y un gobierno) es el municipio. Algunas de las fallas institucionales de los municipios tienen que ver con el marco jurdico que los regula y sobre el cual stos no tienen injerencia. Por ejemplo, la corta duracin del mandato y la prohibicin de la reeleccin de presidentes municipales, que afectan los incentivos de sus gobernantes. Sin embargo, al margen del marco jurdico existen elementos de la gestin municipal que afectan directamente su efectividad: la mayor parte de las fallas se deben al diseo y organizacin interna. Las 3 principales fallas relacionadas con las administraciones municipales son: 1) una deficiencia educativa, 2) la constante prdida de la curva de aprendizaje, y 3) los procesos ineficientes, no orientados a resultados. Para sentar las bases de una buena administracin y gestin de las ciudades proponemos 4 estrategias que no requieren de grandes reformas al marco regulatorio de los municipios. stas son: Introducir la figura del Administrador urbano.Desde hace un siglo, esta figura ha demostrado su efectividad en cientos de ciudades en el mundo. Las tres caractersticas que la figura debe tener para ser ms efectiva son: i) su nombramiento o remocin debe ser ajeno a los ciclos polticos (idealmente a travs de un Consejo con participacin ciudadana), ii) debe tener una capacidad tcnica y operativa probada, y iii) otorgarle la facultad para coordinar a los directivos de las distintas reas de los servicios pblicos, asignndole una mayor jerarqua dentro de la estructura organizacional. Establecer el servicio civil de carrera en los gobiernos municipales.Una forma de proteger la curva de aprendizaje de los gobiernos municipales es a travs del servicio civil de carrera: un esquema de desarrollo profesional de servidores pblicos (especialmente los ms talentosos y de mayores capacidades tcnicas) que vincule la continuidad de stos a la obtencin de resultados y no a los ciclos polticos. Medir el desempeo e implementar una gestin basada en resultados.Desarrollar herramientas de medicin de desempeo a travs de indicadores para recabar informacin valiosa y as poder tomar mejores decisiones en torno a la eficiencia de sus programas, procesos y recursos humanos. Cuando se basa la operacin municipal en la medicin de su desempeo y el cumplimiento de metas, se crean las bases de la gestin basada en resultados. Es decir, se crea un esquema de gobierno basado en el mejoramiento continuo, objetivo y transparente a partir del nfasis en los resultados obtenidos, ms que en los procesos implementados.

Aplicar mecanismos eficaces de rendicin de cuentas.La rendicin de cuentas debe ser tanto interna como externa. La rendicin interna es la evaluacin hecha a los funcionarios por sus superiores sobre su desempeo, sobre relacin entre los resultados obtenidos y los insumos utilizados. Para ello, es indispensable tener una definicin puntual de los planes, metas y objetivos de cada unidad operativa al interior del gobierno municipal, e informacin objetiva y confiable sobre su desempeo. Para que funcione, es necesario que un mal desempeo conlleve alguna sancin. La rendicin de cuentas externa no basta con garantizar el acceso a la informacin pblica (el derecho a la transparencia), sino que debe proveer una justificacin sobre sus acciones y resultados. Ciudades Compactas Desde hace varias dcadas, Mxico ha experimentado un rpido proceso de urbanizacin, en donde las manchas urbanas han estado expandindose rpidamente. Esto se ha debido no solo al arribo de millones de personas provenientes del campo y de pueblos a las ciudades, sino a un proceso de suburbanizacin tanto en ciudades grandes como medias. El crecimiento extenso de nuestras ciudades se debe en gran medida a que el desarrollo de vivienda est desarticulado de las polticas de desarrollo urbano y de las estrategias de movilidad, pero principalmente a la falta de coordinacin entre municipios que forman parte de una misma ciudad. Los desarrolladores de vivienda buscan ubicarse en los lugares que ofrecen las condiciones ms laxas -generalmente los municipios perifricos- para reducir sus costos. Sin embargo, esto afecta negativamente tanto la calidad de vida de toda la poblacin como el medio ambiente. Una ciudad compacta es aquella que cuenta con cuatro rasgos: 1) una alta densidad poblacional, 2) promocin de usos de suelo mixto (vivienda, oficinas, comercio) y varios nodos de transporte pblico enlazados entre s, 3) planeacin basada en lmites urbanos claros, y 4) polticas pblicas de carcter metropolitano, especialmente para las redes de transporte, agua, alcantarillado y otros servicios bsicos. Existe un amplio consenso en la literatura internacional que muestra que una mayor densidad est asociada a una mayor sustentabilidad, por ejemplo, a travs de menores emisiones de gases de efecto invernadero, principalmente debido a un menor uso de transporte privado por habitante (ver Grfica 1).

Grfica 1. Emisiones de CO2 por persona en transporte vs. densidad

Fuente: OCDE (2012). Green Growth & Urban Development. Joaquim Oliveira Martins De acuerdo con varios economistas (ej. Glaeser, Andersson y Ciccone, Florida), las ciudades compactas son ms productivas por tres razones: a) los ahorros en costos de transporte en los procesos de produccin, b) las posibles externalidades positivas de la mayor proximidad entre productores y consumidores (mejores servicios, menor fatiga debido a un menor tiempo perdido en traslados, etc.), y c) existe una mayor capacidad de especializacin tanto de la oferta laboral como de capital. Es por ello que algunos de estos autores afirman que ms de la mitad de la varianza en la productividad laboral de trabajadores en Estados Unidos se puede explicar por la densidad de las ciudades en que residen. Para crear ciudades compactas, IMCO propone seguir dos estrategias que permitirn atacar las causas ms importantes de la expansin urbana horizontal:

Homologar la normatividad de desarrollo urbano y vivienda en municipios conurbados (ej. cdigos y reglamentos de construccin, programas de desarrollo urbano, etc.). Esto permitira mejorar las capacidades institucionales de los municipios perifricos y recientemente urbanizados (que hoy son los que tienen el mayor crecimiento poblacional), aprovechando la experiencia de los municipios cntricos. Para lograr esto es necesario establecer incentivos agresivos a nivel federal y estatal. Coordinar la poltica pblica urbana a travs de una adecuada arquitectura institucional a nivel federal. Es clave lograr que la poltica urbana tenga una verdadera coordinacin entre los tres niveles de gobierno y que en cada nivel exista una adecuada arquitectura institucional. A nivel federal es urgente redisear la manera en que hoy se organiza la poltica pblica urbana, debido a que tambin est fragmentada en diversas dependencias. Se recomienda consolidar a todos los organismos bajo el liderazgo de una sola dependencia que debe elevarse a rango de Secretara de Estado para dar mayor

fuerza a los programas y que stos apunten en una misma direccin. Algunas de las acciones a implementar son: a) la compra de suelo para formar reservas territoriales, b) incorporar criterios de ubicacin de la vivienda para priorizar el financiamiento a compradores y desarrolladores, 3) elaborar y difundir herramientas de informacin sobre la calidad y los costos asociados a la ubicacin de la vivienda, 4) desarrollar programas de apoyo a la vivienda en renta en zonas intraurbanas, entre otros.

Finanzas pblicas Con la urbanizacin y consolidacin de las ciudades, los municipios que las componen adquieren cada vez mayores obligaciones de gasto para proveer los servicios pblicos: si hay ms poblacin, hay que aumentar la cobertura de agua, la recoleccin de residuos, la iluminacin, los parques, y otros servicios. Sin embargo, la recaudacin local es insuficiente y la disputa por los recursos federales es cada vez mayor. Dadas estas condiciones, el financiamiento para la provisin de servicios pblicos por parte de los municipios deber repensarse con base en tres principios: 1) el mantenimiento de un presupuesto balanceado, 2) el uso racional de los recursos pblicos y, 3) transparencia y rendicin de cuentas. Para lograr estos tres objetivos se requieren cambios importantes en el sistema fiscal local. Dada su falta de autonoma fiscal derivada de una escasa recaudacin local, los municipios se han visto en la necesidad de emitir deuda para financiar su presupuesto (ver Grfica 1). Esta situacin no es sostenible en el largo plazo: la deuda tiene un lmite natural. La opcin de financiar con deuda puede ser nicamente temporal. Grfica 1: Deuda municipal total, 2005-2010

Fuente: IMCO con datos de SHCP. Datos en pesos constantes 2010. Asimismo, la mala calidad de la informacin presupuestaria de los municipios abre espacio para la discrecionalidad en el uso de los recursos y por ende el endeudamiento. Al observar mayor endeudamiento y sin informacin sobre el gasto gubernamental, se genera una mayor

desconfianza en los ciudadanos, lo cual puede empeorar la recaudacin y contribuir al ciclo vicioso entre falta de ingresos y deuda.

Ante tal situacin, IMCO propone:

Cobrar por medio de cuotas de usuarios los servicios que puedan cobrarse de esta manera, tales como el agua, la recoleccin de residuos, el uso de ciertas vialidades y puentes, etc. Realizar acuerdos intermunicipales para la provisin de servicios y recaudacin de impuestos. Establecer una estructura presupuestal homognea para todos los municipios. Hacer del predial un impuesto con pago ms accesible. Implementar el Sistema Integrado de Recaudacin a nivel municipal, de modo que cada ciudadano tenga una nica cuenta corriente. Contratacin de deuda pblica por medio de subasta inversa, para que los municipios obtengan tasas y condiciones de pago ms favorables.

Seguridad Uno de los principales problemas a los que las ciudades se enfrentan en lo que respecta a garantizar la seguridad de sus habitantes es la coordinacin entre las diferentes policas municipales (o incluso estatales en algunos casos). Los efectivos municipales por lo general conocen bien sus localidades, pero ni la ciudad ni el crimen respetan los lmites de la geografa poltica, razn por la que se vuelven incapaces de combatir de manera conjunta delitos que comnmente tienen las mismas races. El Distrito Federal, a diferencia del resto de los estados, resuelve el problema de coordinacin al tener una sola polica sujeta a un mando nico. Sin embargo, esta solucin es parcial. El Valle de Mxico abarca ms all de los lmites polticos del Distrito Federal: la zona metropolitana incluye a 59 municipios del Estado de Mxico y a uno de Hidalgo. Ese hecho plantea el mismo problema que enfrentan las ciudades del resto del pas cuya zona urbana abarca a mltiples municipios. Por otra parte, el diseo del espacio urbano es otro tema de vital importancia para la prevencin del crimen. Segn la teora situacional del delito, ciertas caractersticas del ambiente fsico y social urbano generan oportunidades para que se cometan delitos. stos pueden ser reducidos al identificar y bloquear los factores que facilitan a los posibles delincuentes a cometer crmenes. En especfico, las intervenciones situacionales intentan: a) reducir la

recompensa del delito, b) aumentar el esfuerzo de los delincuentes, y c) aumentar el riesgo de los delincuentes. Asimismo, ciertas zonas en una ciudad suelen presentar la mayor proporcin de crmenes cometidos, conocidas como hot spots. Algo que puede parecer tan simple como el rescate de espacios pblicos puede ayudar a reducir significativamente las tasas de delitos. Ante tal situacin, IMCO propone: Crear policas estatales con responsabilidad sobre zonas urbanas o, en su defecto, crear policas intermunicipales o metropolitanas. Adoptar modelos de polica comunitaria, siguiendo el modelo de cuadrantes. Crear, recuperar y dar mantenimiento a espacios pblicos, que abarcan desde las calles y el alumbrado hasta los parques, banquetas y centros comunitarios. Utilizar la geolocalizacin del delito para concentrar los esfuerzos de prevencin en zonas de alta densidad delictiva (hot spots). Modificar los reglamentos de construccin en atencin a principios de prevencin del delito a travs del diseo ambiental (CPTED, por sus siglas en ingls).

Transporte La movilidad urbana es uno de los principales retos que enfrentan actualmente las ciudades mexicanas. Hasta ahora, la mayora de las polticas de transporte urbano han priorizado al automvil y con ello han contribuido a un crecimiento exponencial en el parque vehicular que a su vez ha generado problemas de congestin y contaminacin del aire. Aunado a esto, en ninguna ciudad se ha logrado hacer del transporte pblico una alternativa de transporte que compita con el automvil en trminos de seguridad, comodidad y rapidez. El crecimiento acelerado del parque vehicular an en ciudades altamente congestionadas como el Valle de Mxico sugiere que mucha gente est dispuesta a pagar un costo muy alto en tiempo y dineropara poseer un vehculo propio y utilizarlo intensivamente. El transporte pblico representa un modo de transporte de baja calidad que muchos residentes urbanos abandonan en cuanto pueden adquirir un automvil. La baja calidad del transporte pblico es en gran medida el resultado de un mal esquema de concesiones privadas. Los sistemas que funcionan en Mxico rara vez cumplen con las tres condiciones mnimas deseables de una concesin: a) que el bien concesionado sea una ruta o corredor de transporte que define el propio gobierno a travs de estudios de demanda, b) que las concesiones se entreguen a empresas de transporte, no a individuos, y c) que el gobierno fije los trminos de operacin (tarifas, horarios, frecuencias de servicio, vehculos, responsabilidad legal, etc.) al mismo tiempo que vigile que sean cumplidos por el concesionario. En Mxico, las primeras dos condiciones no se cumplen porque el bien concesionado suele ser

no una ruta sino el derecho de explotarla comercialmente, y la concesin suele ser otorgada no a empresas de transporte sino a individuos. Esto genera el fenmeno del hombre-camin, donde se crean los incentivos para que los concesionarios compitan entre s por pasajeros cada da. Por otra parte, el esquema de concesiones individuales impide que existan economas de escala en el servicio de transporte pblico, imposibilita la profesionalizacin del servicio, y desincentiva la inversin en mejores unidades y tecnologa. En cuanto a la tercera condicin la regulacin del servicio- es evidente para quienes utilizan cotidianamente el transporte pblico que los trminos de la concesin son violados sistemticamente por los operadores, al igual que el reglamento de trnsito local. Por ejemplo, en la Ciudad de Mxico prcticamente todos los microbuses circulan con las puertas abiertas y realizan paradas en sitios no permitidos, pese a que el reglamento de trnsito lo prohbe. Asimismo, las unidades de transporte pblico colectivo concesionado incumplen estndares mnimos de seguridad en muchas ciudades del pas, pues se encuentran en mal estado o inclusive ya cumplieron su vida til pero siguen en circulacin. Los gobiernos municipales se encargan principalmente de regular el trnsito local y del desarrollo urbano, que incluye la creacin de vialidades y espacios pblicos, y su mantenimiento. Normalmente los municipios cuentan con una secretara de trnsito que en ocasiones depende de la secretara de seguridad pblica local. Aunque constitucionalmente los municipios estn facultados para intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de pasajeros, en casi todo el pas esta responsabilidad ha sido asumida por los gobiernos de los estados a partir de la promulgacin de leyes estatales de transporte pblico. Los municipios han delegado la gestin del transporte pblico (tanto taxis como transporte colectivo) a los gobiernos estatales porque la inmensa mayora de ellos no cuenta con los recursos humanos, financieros y tecnolgicos para llevar a cabo dicha tarea Ante tal situacin, IMCO propone las siguientes estrategias que se detallan en el captulo especfico dentro del informe del ndice de competitividad urbana 2012: Adoptar un enfoque analtico y basado en evidencia para resolver los retos de movilidad en las ciudades. Crear instituciones municipales de movilidad. Modernizar el transporte pblico colectivo concesionado, creando corredores de transporte operados por empresas y no por individuos, fortaleciendo los estndares de calidad y seguridad del servicio. Desincentivar el uso del automvil a travs de cobros por congestin y por estacionamiento. Impulsar la movilidad no motorizada a partir del espacio pblico. Residuos

Entre los diferentes servicios que debe prestar un gobierno local se encuentra el manejo de residuos urbanos, proceso que comprende su recoleccin, disposicin y aprovechamiento. El manejo de residuos es un servicio de vital importancia para el desarrollo de cualquier ciudad, y un manejo incorrecto de dicho problema puede traer graves implicaciones. Cuando existen fallas en el proceso, necesariamente hay impactos ambientales y de salud. La acumulacin de residuos emite gases de efecto invernadero (metano y dixido de carbono), contamina el subsuelo y filtra contaminantes a los cuerpos subterrneos de agua, adems de producir riesgos sanitarios, propiciar la formacin de plagas y facilitar el contagio de enfermedades respiratorias. Todo ello afecta la calidad de vida de las ciudades. En las ciudades mexicanas, el servicio de recoleccin enva en su mayora los desechos a diversos rellenos sanitarios. Usualmente los esfuerzos de los gobiernos locales se concentran en incrementar la cobertura y mejorar parmetros de servicio como la frecuencia de recoleccin. Estos son pasos en la direccin correcta, pero existen otros aspectos del manejo de residuos que hasta ahora han sido ignorados en la mayora de los municipios del pas. Es fundamental que los residuos dejen de verse como un inconveniente con el que se debe lidiar y comiencen a valorarse como un recurso del que se pueden obtener grandes beneficios para la ciudad y sus habitantes. El adecuado manejo de residuos puede ser una fuente importante de recursos para los gobiernos locales. Partiendo desde una reduccin en la generacin de desechos, una menor cantidad de residuos provocarn un menor costo de recoleccin, tratamiento y disposicin final. Ya en la fase de aprovechamiento o recuperacin, es posible capturar beneficios econmicos mediante la generacin de energa y la venta de residuos reutilizables. Los pases ms avanzados han logrado una transicin exitosa para reducir al mximo el porcentaje de residuos que terminan en los rellenos sanitarios (ver Grfica 1). Mxico debe transitar hacia all. Grfica 2. Porcentajes de disposicin, reciclaje e incineracin en Europa.

Fuente: Department for Environment Food and Rural Affairs, Reino Unido. 2009.

Ante tal situacin, IMCO propone:

Implementar programas de cobro por cantidad de residuos generada as como campaas de comunicacin que promuevan el reciclaje y reutilizacin. Elaborar planes de manejo y tratamiento de residuos a corto y mediano plazo tomando en cuenta diferentes aspectos sociodemogrficos de las ciudades, como son el crecimiento poblacional, niveles de ingreso, densidad, entre otros. Impulsar la participacin privada en diferentes etapas del proceso de manejo de residuos mediante la concesin de stas. Instrumentar programas de aprovechamiento de energa como captura de biogs o plantas incineradoras de desechos para ciudades de mayor tamao. Crear un organismo metropolitano encargado exclusivamente del manejo de residuos urbanos, que cuente con incentivos adecuados y que rinda cuentas a los gobiernos locales.

Agua El pas enfrenta una creciente escasez y contaminacin del agua debido a condiciones climatolgicas adversas pero tambin por la debilidad institucional y las malas polticas pblicas del sector en todos los niveles de gobierno. Las ciudades de Mxico enfrentan el enorme reto de asegurar servicios de agua que, por un lado, se presten con regularidad, sean de buena calidad y den cobertura a toda la poblacin y, por el otro, que tengan un impacto mnimo sobre el medio ambiente. Por ejemplo, el crecimiento de la mancha urbana de prcticamente todas las ciudades mexicanas ha agravado el reto de la distribucin del agua, ya que una vez que la CONAGUA le entrega el agua a los municipios, stos deben poder llevarla a las nuevas poblaciones que en su mayora se estn construyendo en la periferia de las ciudades. Lo anterior implica altsimos costos adicionales para los gobiernos locales tanto por la necesidad de invertir en nueva infraestructura como por los costos de operacin (ver Figura 1).

Figura 1. Comparacin de costos de infraestructura ante dos distintas densidades urbanas

La mayor parte de los organismos encargados de prestar estos servicios que en su mayora dependen del municipio no estn preparados para enfrentar el reto debido a que o no tienen las capacidades tcnicas y financieras o no tienen las atribuciones suficientes para definir polticas pblicas que den solucin a los verdaderos problemas de fondo, como cobrar adecuadamente el agua. Por ejemplo, ms de la mitad de los organismos operadores urbanos no recuperan sus costos operativos a travs del cobro del servicio. Esto implica que el municipio destina una buena parte de sus ingresos para mantener a dichos organismos a travs de subsidios implcitos. Aunque una tarifa subsidiada puede parecer un alivio para las familias de ms bajos ingresos, son esos hogares quienes ms resienten las carencias de tener un servicio de mala calidad y que en gran medida es el resultado de tener tarifas que no reflejan el verdadero costo de abastecimiento y saneamiento. As, la poblacin ms pobre termina pagando ms por el agua al verse en la necesidad de adquirir el agua en pipas o en garrafones debido tanto a que no tienen acceso a la red de agua potable como a la irregularidad en el servicio o a la mala calidad del lquido. Por otra parte, una baja tarifa del lquido se traduce en que los ciudadanos no tengan incentivos para cuidarlo y, por lo tanto, que lo desperdicien. Para revertir esta situacin, IMCO propone algunas estrategias, tanto por el lado de la oferta como de la demanda de agua: 1) profesionalizar la gestin de los organismos operadores de agua, dndoles ms autonoma operativa y exigindoles una verdadera rendicin de cuentas sobre la calidad del servicio que prestan; 2) consolidar la planeacin y operacin de los organismos operadores a escala metropolitana; 3) incorporar criterios de sustentabilidad en la operacin; y 4) establecer una poltica de cobro por el servicio que le permita a dichos organismos tener los recursos suficientes para dar un buen servicio (cobrando tarifas que cubran los costos de operacin, inversin, tratamiento y escasez), al mismo tiempo que se incentive un uso ms racional del agua por parte de los ciudadanos.