Estudio Sistemas Integrados de Transporte Masivo

Direccin de Estudios Sectoriales
85113-059-05 SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA: AVANCES, RETOS Y PERSPECTIVAS EN EL MARCO DE LA POLTICA NACIONAL DE TRANSPORTE URBANO
Elabor: [Gloria Azucena Carrillo Urrego] Fecha: [Marzo 2 de 2010] Ubicacin final : [Scsift11] Revisin # 1: [Dr. Sergio Duarte Profesional Grado 4 DES] Fecha de la revisin: [Marzo19 de 2010] Revisin # 2: Ingrid Judit Obregn C. - Directora Fecha de la revisin: [23 de Marzo de 2010] Revisin # 3: ComitDES Fecha de la revisin: [8 de Julio de 2010]
TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIN .................................................................................................................... 4 1. ANTECEDENTES NORMATIVOS Y DE POLTICA DEL TRANSPORTE MASIVO......................... 4 2. ASPECTOS FINANCIEROS EN LA IMPLEMENTACIN DE LOS SITM ..................................... 6 2.1 CUANTIFICACIN DE LA INVERSIN PBLICA ................................................................. 6 2.2. FUENTES DE FINANCIACIN Y ESQUEMA DE APORTES .................................................. 7 2.3. OPORTUNIDAD EN LA REALIZACIN DE DESEMBOLSOS .............................................. 10 3. EVOLUCIN Y ESTADO ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO ................ 12 3.1. LINEAMIENTOS DE POLTICA DE LOS PROYECTOS ........................................................ 12 3.2. CONSTRUCCIN DE INFRAESTRUCTURA ...................................................................... 13 3.3. OPERACIN, RECAUDO Y ADMINISTRACIN DE RECURSOS .......................................... 18 3.3.1. SITM EN EL REA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURR ................................ 19 3.3.2. SITM EN EL REA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y CARTAGENA ............... 20 3.3.3. SITM EN EL REA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA ....................................... 21 3.3.4. SITM EN EL REA METROPOLITANA DE CENTRO OCCIDENTE ................................ 21 3.3.5. SITM EN CALI ........................................................................................................ 22 3.3.6. SITM EN EL DISTRITO CAPITAL............................................................................... 24 4. MEDIDAS COMPLEMENTARIAS PARA LA IMPLEMENTACIN DEL SITM .......................... 30 4.1. REDUCCIN DE SOBREOFERTA EN EL TRANSPORTE PBLICO COLECTIVO .................... 30 4.2. REDISTRIBUCIN DE RUTAS ........................................................................................ 34 1
5. TARIFA AL USUARIO....................................................................................................... 35 6. TRANSPORTE MASIVO Y TRANSPORTE PBLICO COLECTIVO ......................................... 36 7. CONCLUSIONES .............................................................................................................. 38 BIBLIOGRAFA ................................................................................................................... 42
Listado de Cuadros Cuadro No.1- Inversin pblica para Sistemas Integrados de Transporte Masivo ................ 6 Cuadro No.2- Ejecucin Presupuestal Sistemas Integrados de Transporte Masivo ............... 7 Cuadro No.3- Saldos de aportes municipios a 2008............................................................. 10 Cuadro No.4- Ajustes a los alcances de los proyectos ......................................................... 12 Cuadro No.5- Efecto de cambio de parmetros en el VPN y TIR........................................ 13 Cuadro No.6- Avances en ejecucin de obras Sistemas Integrados de Transporte Masivo . 14 Cuadro No.7- Pasajeros transportados y recaudo en Megabs ............................................ 22 Cuadro No.8- Pasajeros transportados y recaudo en el Masivo Integrado de Occidente ..... 22 Cuadro No.9-Distribucin de recursos Masivo Integrado de Occidente .............................. 23 Cuadro No.10- Flota Vehicular Masivo Integrado de Occidente ......................................... 23 Cuadro No.11- ndices de Calidad de Desempeo Masivo Integrado de Occidente ........... 24 Cuadro No.12- Evolucin indicadores e infraestructura Transmilenio ................................ 25 Cuadro No.13- Flota vehicular y operadores Transmilenio ................................................. 26 Cuadro No.14- Pasajeros troncales, alimentadores e intermunicipal Transmilenio ............. 27 Cuadro No.15- Percepcin general de Transmilenio............................................................ 27 Cuadro No.16- Costos de mantenimiento vas Transmilenio ............................................... 28 Cuadro No.17- Parque automotor, metas reduccin de sobreoferta y cobertura en TPC..... 30 Cuadro No.18- Reduccin de sobreoferta en AMCO........................................................... 32 Cuadro No.19- Fase I Reduccin sobreoferta MIO .............................................................. 32 Cuadro No.20- Vehculos TPC chatarrizados en Bogot ..................................................... 33 Cuadro No.21- Tarifas en SITM y TPC ............................................................................... 35
ndice de Grficas
Grfica No.1- Esquema de vigencias futuras Nacin Grfica No.2- Esquema de vigencias futuras Entidades Territoriales Grfica No.3.Venta de combustibles Grfica No.4- Estado de la malla vial en Bogot
Anexos Anexo No.1- Documentos Conpes, Convenios Cofinanciacin, Entidades Territoriales y Ente Gestor en los Sistemas Integrados de Transporte Masivo. Anexo No.2- Ingresos por sobretasa a la gasolina como porcentaje de los ingresos tributarios en las principales ciudades del pas. Anexo No.3- Adiciones y prrrogas en contratos de construccin SITM Anexo No.4- Contratistas responsables de la ejecucin de la infraestructura SITM Anexo No.5- Componentes Infraestructura Transmilenio Anexo No.6- Fuentes y usos del Fondo de Contingencias Sistema Transmilenio
INTRODUCCIN El presente estudio describe las condiciones y particularidades de la implementacin de Sistemas Integrados de Transporte Masivo planteados como estrategia de solucin ante las deficiencias identificadas en los sistemas del transporte urbano de pasajeros en las principales ciudades del pas. Los principales objetivos del anlisis se centran en reflejar el estado del arte de estas iniciativas, las problemticas que han caracterizado su implementacin, su grado de incidencia en las finanzas pblicas y las limitaciones para su consolidacin como solucin efectiva en el transporte urbano de pasajeros. El desarrollo de estos proyectos presenta diferentes avances, razn por la cual se abordan en primer lugar aquellos que a noviembre de 2009 an se encontraban en la etapa de construccin de infraestructura -Cartagena, Barranquilla, Medelln y Bucaramangadestacando las causas y consecuencias de su tarda entrada en operacin, y posteriormente, los que ya se encontraban en su fase operativa -Bogot, Pereira y Cali-, para los que se describen los resultados en cuanto a nmero de pasajeros movilizados frente a las metas planteadas y distribucin de los recursos generados con la prestacin del servicio. El estudio tambin incluye aspectos relacionados con la financiacin de los proyectos y el cumplimiento de los compromisos de las entidades territoriales en materia de reduccin de sobreoferta y redistribucin de rutas como requisitos para garantizar su sostenibilidad. El documento integra los principales resultados de diferentes eventos organizados por la Contralora General de la Repblica (CGR) en calidad de audiencias pblicas y agendas ciudadanas, realizadas durante la vigencia 2009 a los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM), en el marco de una poltica de control fiscal participativo e incluyente. 1. ANTECEDENTES NORMATIVOS Y DE POLTICA DEL TRANSPORTE MASIVO Ante las deficiencias que caracterizaban la prestacin del servicio pblico de transporte urbano en las principales ciudades del pas, representadas en sobreoferta, rutas y operacin inadecuadas, equipos obsoletos, deficiente calidad e insostenibilidad de la infraestructura vial, el Gobierno nacional formula una poltica pblica de transporte urbano de pasajeros orientada a la implementacin de sistemas de transporte que atendieran las necesidades de movilidad de la poblacin bajo criterios de eficiencia operativa, econmica 4
y ambiental, apoyando iniciativas en proyectos de transporte pblico basados en la utilizacin de vas exclusivas y buses de alta capacidad. Como estrategias para la consolidacin de la poltica pblica se proponen acciones bajo responsabilidad de las ciudades como la eliminacin de la sobreoferta, y la vinculacin de inversionistas privados en la prestacin del servicio a travs de procesos de competencia por el mercado. Especficamente, para las ciudades con ms de 600 mil habitantes se recomienda que se estructuren sistemas integrados de transporte masivo1 en los corredores principales, con carriles exclusivos para la operacin de buses de alta capacidad, e integracin en los aspectos fsico, tarifario y operacional; propuesta que es acogida y materializada mediante esquemas de cofinanciacin para los que se aplican lmites a la participacin de la Nacin y sus entidades descentralizadas por servicios, estableciendo rangos mnimos del 40% y mximos del 70% del servicio de la deuda de cada proyecto2. Los lineamientos generales de la poltica de transporte urbano de pasajeros se plantean en los documentos Conpes 3167 de 2002, 3260 de 2003 y 3368 de 2005, mientras que la estructura y esquemas de financiacin de cada uno de los proyectos de transporte masivo se definen en documentos Conpes de formulacin inicial y de seguimiento, evaluacin y modificacin que se relacionan en el Anexo No.1. El fundamento normativo de los sistemas integrados, sustentado en la Ley 86 de 1989 y su modificatoria -Ley 310 de 1996, establecen como objetivo de poltica en materia de transporte urbano la prestacin de un servicio eficiente que contribuya al crecimiento ordenado del territorio y al uso racional del suelo urbano y que promueva el uso del transporte pblico y la eficiencia en el uso de la infraestructura vial.
La Ley 86 de 1989 Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio pblico urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento los define como el conjunto de predios, equipos, seales, paraderos, estaciones e infraestructura vial utilizados para satisfacer la demanda de transporte en un rea urbana por medios de transporte sobre rieles u otro modo de transporte. Por su parte el Decreto 3109 de 1997 define el transporte masivo de pasajeros como el servicio que se presta a travs de una combinacin organizada de infraestructura y equipos que cubre un alto volumen de pasajeros y da respuesta a un porcentaje significativo de necesidades de la poblacin. 2 Aportes establecidos en el marco de la Ley 310 de 1996, modificatoria de la Ley 86 de 1989 en la que se defina que las entidades territoriales asuman el pago del 80% del servicio de la deuda del proyecto.
2. ASPECTOS FINANCIEROS EN LA IMPLEMENTACIN DE LOS SITM 2.1 CUANTIFICACIN DE LA INVERSIN PBLICA En el cuadro No.1 se discriminan los montos totales de inversin pblica estimados para adelantar los diferentes proyectos, discriminando los valores asumidos por la Nacin y por las entidades territoriales que concurren a su financiacin. Cuadro No.1- Inversin pblica para Sistemas Integrados de Transporte Masivo
Ciudad/Area Metropolitana A.M. Centro Occidente-Megabus A.M. Bucaramanga-Metrolnea A.M. Valle de Aburr-Metroplus Bello Cartagena-Transcaribe Barranquilla - Transmetro Bogot-Transmilenio Cali - Metrocali Soacha - Transmilenio Total SITM INVERSIN TOTAL SITM $ constantes 2008 Presupuesto Nacin % Presupuesto Territorial % Total Presupuesto
132.132.000.000 346.102.548.000 388.064.000.000 35.531.100.000 253.349.441.492 294.954.597.203 3.620.571.091.138 986.796.107.663 78.056.037.763 6.135.556.923.259
58% 70% 61% 68% 64% 69% 59% 60% 69%
96.128.000.000 148.882.920.000 248.412.000.000 16.926.528.502 139.608.682.948 130.289.448.610 2.526.246.084.279 652.989.092.028 34.333.370.109 3.993.816.126.476
42% 30% 39% 32% 36% 31% 41% 40% 31%
228.260.000.000 494.985.468.000 636.476.000.000 52.457.628.502 392.958.124.440 425.244.045.813 6.146.817.175.417 1.639.785.199.691 112.389.407.872 10.129.373.049.735
Fuente: Informe Estado de los Proyectos. Unidad Coordinadora del Proyecto Ministerio de Transporte. Corte a Diciembre 31 de 2009
Del total de inversin proyectada se ha desembolsado el 55% de los recursos provenientes de la Nacin y el 49% de las entidades territoriales presentando comportamientos dismiles entre los proyectos, dependiendo del horizonte de los esquemas de aportes. En los proyectos de Pereira y Cali, que se encuentran operando, los porcentajes totales de desembolso de la Nacin son superiores frente a la mayora de los que se encuentran en etapa de construccin. En los aportes de los entes territoriales sobresalen los desembolsos para los proyectos de Soacha y Cartagena que corresponden al 68% y 61%, a pesar de registrar los menores avances en la construccin de infraestructura.
Cuadro No.2- Ejecucin Presupuestal Sistemas Integrados de Transporte Masivo

Ciudad/Area Metropolitana A.M. Centro Occidente-Megabus A.M. Bucaramanga-Metrolnea A.M. Valle de Aburr-Metroplus Cartagena-Transcaribe Barranquilla - Transmetro Bogot-Transmilenio Cali - Metrocali Soacha - Transmilenio Total SITM Desembolsos Nacin % Desembolso Territorial % Total Desembolsos
118.854.629.177 168.549.573.898 136.799.814.500 140.469.882.802 136.647.978.327 1.965.282.363.966 719.568.090.076 3.950.906.838 3.390.123.239.584
90% 49% 35% 55% 46% 54% 73% 5% 55%
64.059.059.413 38.231.690.220 95.928.656.612 85.364.306.829 27.302.396.479 1.327.272.956.807 287.712.624.555 23.221.875.051 1.949.093.565.966
67% 26% 39% 61% 21% 53% 44% 68% 49%
182.913.688.590 206.781.264.118 232.728.471.112 225.834.189.631 163.950.374.806 3.292.555.320.773 1.007.280.714.631 27.172.781.889 5.339.216.805.550
Fuente: Informe Estado de los Proyectos. Unidad Coordinadora del Proyecto Ministerio de Transporte. Corte a Diciembre 31 de 2009
2.2. FUENTES DE FINANCIACIN Y ESQUEMA DE APORTES Los aportes de la Nacin se financian en buena medida con recursos de crdito asumidos con la banca multilateral, mientras que los de las entidades territoriales se sustentan principalmente en el recaudo de la sobretasa a la gasolina. Para cumplir con los compromisos de financiacin el gobierno nacional ha acudido a recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) entidad con la que ha suscrito operaciones de crdito, entre ellas el prstamo 7231 por US$250 millones en la vigencia 2004, el 7451 por US $207 millones en el 2007 como adicional del anteriormente mencionado, y una segunda adicin cuyas negociaciones se adelantaron a finales de 2009 por US $300 millones, monto con el que se cubriran los compromisos a cargo de la Nacin en las vigencias 2009 y 2010. Los desembolsos de los recursos pblicos para la financiacin de la inversin pblica se han venido realizando bajo el mecanismo de vigencias futuras que se extienden hasta 2016 para los aportes de la Nacin y hasta 2018 para las vigencias de las entidades territoriales, comportamiento que se describe en las grficas No.1 y 2. Alrededor del 58% de los recursos aportados por la Nacin se destinan a la financiacin del sistema del Distrito Capital, el resto de proyectos participan con porcentajes menos representativos, 16% para Cali, 7% para Medelln, 5% y 6% para Barranquilla y Bucaramanga, 4% para Cartagena y porcentajes inferiores al 2% para Pereira y Soacha. Los aportes ms representativos provenientes de esta fuente deben 7
efectuarse en las vigencias 2011 y 2012 dados los compromisos asumidos que corresponden al 21% del total de desembolsos. Grfica No.1- Esquema de vigencias futuras Nacin
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corte a Mayo de 2009
Grfica No.2- Esquema de vigencias futuras Entidades Territoriales
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corte a Mayo de 2009
En los aportes de las entidades territoriales el 63% corresponde a los aportes del Distrito Capital, mientras el total de abonos presenta una tendencia creciente con incrementos relevantes en 2011 y 2016, en los que el valor de los aportes anuales representa porcentajes superiores al 8% del total. Respecto al esquema de vigencias futuras la utilizacin de este mecanismo puede asumirse como positiva si se tiene en cuenta que se aseguran los recursos para la ejecucin de los proyectos, pero resulta preocupante desde el punto de vista presupuestal por el incremento en la inflexibilidad que esta figura genera en las asignaciones para el corto y mediano plazo. Para los aportes de las entidades territoriales que sustentan los desembolsos en el recaudo de sobretasa a la gasolina tambin resulta conveniente mencionar eventuales riesgos generados por la tendencia en el consumo y precio de los combustibles si se tiene en cuenta, que mientras la venta de diesel ha aumentado, la de gasolina ha tenido notables reducciones, comportamiento que puede verse en la siguiente grfica3. Al comparar los ingresos por esta fuente de financiacin como porcentaje de los ingresos tributarios en las principales ciudades del pas en las vigencias 2000 y 2008, se presentan disminuciones promedio cercanas a cuatro puntos porcentuales, cifras que pueden observarse en el anexo No.2. A ello habra que agregar el riesgo ocasionado por la disminucin en el precio del petrleo, situacin que aunque se present en la vigencia anterior no implic la decisin gubernamental de disminuir el precio de la gasolina, ello a pesar de las fuertes presiones por el impacto que tal decisin representara en la mitigacin de la crisis econmica, pero que no garantiza una actuacin similar ante un nuevo escenario de baja en el precio del crudo. De otra parte, es importante mencionar que la vinculacin de algunas entidades territoriales al esquema de cofinanciacin, cuando el proyecto compromete a varios municipios, no se dio de manera simultnea impidiendo su consolidacin tal como se plante en la propuesta inicial de estructuracin. As sucedi en el rea Metropolitana de Bucaramanga donde Girn y Piedecuesta suscribieron el convenio de cofinanciacin al ao
Tambin es importante mencionar el incremento en el nmero de vehculos que optan por usar el gas natural como combustible. Segn las estadsticas de la industria petrolera 2005, entre 2002 y 2005 197.394 vehculos realizaron la conversin. Pgina web Ecopetrol.
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siguiente y Floridablanca 3 aos despus de la firma del convenio inicial, obligando en este caso a la adopcin de medidas para implementar el proyecto por fases. Grfica No.3.Venta de combustibles
Fuente: Anuario Estadstico Ministerio de Transporte 2008
2.3. OPORTUNIDAD EN LA REALIZACIN DE DESEMBOLSOS Respecto al cumplimiento de los desembolsos que ya han sido efectivos es necesario resaltar que algunas entidades territoriales han presentado retrasos tanto en el pago del valor del aporte establecido en el convenio de cofinanciacin, como en las indexaciones que deben aplicarse cuando el pago se realiza en vigencias posteriores a las acordadas. El cuadro No.3 muestra los saldos pendientes a cargo de algunos municipios. Cuadro No.3- Saldos de aportes municipios a 2008
Municipio Pereira Dosquebradas Barranquilla Bucaramanga Floridablanca Girn Piedecuesta Cartagena Cali Cartagena Bogot Aporte Desembolso 38.805 34.771 11.852 10.735 28.386 19.761 22.421 21.906 1.295 0 2.283 2.240 1.247 160 65.504 62.168 207.918 207.202 65.504 62.168 927.181 813.871 Diferencia 4.034 1.117 8.625 515 1.295 43 1.087 3.336 716 3.336 113.310
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Cifras en Millones de pesos
Algunas entidades territoriales reconocen que no han efectuado los giros en la fecha acordada aduciendo las siguientes razones: i) Limitaciones en la disposicin o insuficiencia de los recursos que sustentan los aportes para el transporte masivo, caso que se present en la implementacin del proyecto 10
del Distrito de Barranquilla donde la entidad territorial adeudaba parte de los aportes de la vigencia 2007 y 20084, ii) Decisiones de poltica en las entidades territoriales respecto a las condiciones de ejecucin del proyecto, caso observado en los aportes de Floridablanca donde se establecieron condicionamientos a la autorizacin de los desembolsos. En este caso la alcalda municipal ha suscrito acuerdo de pagos, pero condiciona el giro al cumplimiento del Ente Gestor Metrolnea-, de lo establecido en el Convenio Interadministrativo entre Invias, Inco, el rea Metropolitana y Metrolnea respecto a la inversin de $12.000 millones de pesos en la construccin de un intercambiador en la jurisdiccin del municipio y la construccin de una ciclo ruta conforme lo estipula el documento Conpes 3298 de 2004. iii) Modificacin al esquema de aportes en fecha posterior a la obligacin de cubrir la obligacin, situacin que se presenta segn la autoridad municipal de Itag al expresar que el giro inoportuno de los recursos se debe a la fecha de aprobacin del documento Conpes 3573 de 2009, documento que incluye reprogramaciones y adiciones de obligaciones previstas para las vigencias 2005, 2006 y 2007. Situacin similar se presenta en Pereira donde se propone incrementar el aporte de Dosquebradas para la vigencia 2009 mediante documento Conpes suscrito en octubre de 2009. El incumplimiento en los desembolsos genera potenciales efectos negativos para la implementacin de los sistemas como la suspensin de los giros por parte de la Nacin, eventuales retrasos en la construccin de la infraestructura, atrasos en el inicio de la operacin, necesidad de financiamiento adicional, prdida de imagen corporativa de la entidad responsable de la ejecucin del proyecto, insatisfaccin de los usuarios y retraso en los beneficios para la comunidad5. Es necesario precisar que a la fecha en ningn caso la Nacin ha suspendido los desembolsos pactados en razn a los retardos de los aportes a cargo de algunas entidades territoriales.
El Distrito de Barranquilla argumenta que el saldo pendiente corresponde al recaudo de sobretasa a la gasolina que se encuentra cedido a una fiducia para el mantenimiento de la malla vial y que es transferido en la vigencia posterior a la del recaudo. Tambin, indican la suscripcin de un acuerdo de pagos para ponerse al da en los saldos de las vigencias 2007 y 2008. Sin embargo, en la auditora practicada por la CGR se estableci que los montos pendientes son financiados con impuesto predial. 5 Informacin suministrada por el Gerente de Metropls en comunicacin de diciembre 4 de 2009.
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3. EVOLUCIN Y ESTADO ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO 3.1. LINEAMIENTOS DE POLTICA DE LOS PROYECTOS A travs de documentos Conpes de seguimiento y modificacin se han realizado notorios ajustes a los alcances de los proyectos con el fin de actualizar los estimativos de costos e incluir intervenciones adicionales que se consideran necesarias para que brinden los beneficios que se atribuyen a su implementacin. Segn los datos suministrados en el cuadro No. 4 en el que la fila superior de cada proyecto presenta los supuestos iniciales y la fila inferior los valores actuales, se puede observar los representativos incrementos en el nmero de kilmetros para vas pretroncales en Barranquilla, en kilmetros de vas alimentadoras en Bucaramanga y Cartagena, el aumento en el nmero de estaciones en Bucaramanga y Medelln, as como la inclusin de patios y portales en Bucaramanga y Cartagena. Estos ajustes representan la provisin de una mayor cantidad de recursos que para los casos analizados significan en promedio un 45% adicional a los valores iniciales de los proyectos. Las modificaciones tambin han implicado la alteracin de los cronogramas, es as como la entrada en operacin de los proyectos que se relacionan han sido pospuestos alrededor de cuatro aos, condiciones que en conjunto representan falencias en la planeacin al no estimar de manera suficiente y acertada el alcance, el costo y la fecha en que inician a prestar el servicio a los usuarios. Cuadro No.4- Ajustes a los alcances de los proyectos
Alcances Km Troncales Km Pretr/Alim. Portales y patios Estaciones Valor proyecto Inicio operacin Demanda TPC
Barranquilla Bucaramanga Cartagena Medelln
13,2 15,6 14,5 8,9 11,2 15,23 12,5 12,5
0 61,95 22 105,2 0 67,9 18,5 18,5
3 3 3 4 1 2
16 16 2 76 23 17 22 53
$ 403.252 $ 684.487 $ 559.528 $ 868.633 $ 452.632 $ 822.219 $ 355.441 $ 807.692
2o trim/2005 1er sem/2010 1er trim/2006 4o trim/2009 2o trim/2006 2010 Fase I 1er trim/2006 Marzo de 2010
28% 32% 44% 66% 70% 100% 12,25% 11% *
* 54% con integracin al Metro. Valores de proyectos indexados a pesos de 2008 clculos CGR
Fuente: Documentos Conpes
Un anlisis reciente realizado por el Banco Mundial estim los efectos que poda generar en el clculo del valor presente neto y tasa interna de retorno la modificacin de los parmetros de los proyectos de Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena, teniendo en cuenta 12
dos escenarios: a) retardar un ao la entrada en operacin de los sistemas y b) incrementar en un 10% el costo de los proyectos, arrojando los siguientes datos: Cuadro No.5- Efecto de cambio de parmetros en el VPN y TIR
Barranquilla Proyecto Base Demora inicio operacin Incremento 10% costo proyecto VPN 5,94 -13,19 -22,25 TIR 12.3% 11.30% 10,95% Bucaramanga VPN 244,61 193,03 221,46 TIR 22.80% 20,72% 20,70% Cartagena VPN 68,37 40,21 38,67 TIR 15.33% 14,04% 13,70%
Fuente: Report 49400 CO. World Bank, July 9 2009. VPN en US$ Millones 2008.
Con base en los resultados de estos anlisis resulta claro que posponer la entrada en operacin o aumentar los costos de los proyectos representa prdidas y menores beneficios para la comunidad, condiciones que alteran la relacin Beneficio/Costo, criterio que ha servido de parmetro para determinar la viabilidad y pertinencia de su implementacin6. 3.2. CONSTRUCCIN DE INFRAESTRUCTURA Los procesos contractuales para la construccin de la infraestructura y la interventora de obras se han adelantado por parte de los entes gestores, excepcin hecha en el sistema del Distrito Capital donde la contratacin la ha asumido el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y en la extensin de la troncal NQS hasta el municipio de Soacha, en el que se incluye la construccin de la infraestructura de transporte masivo como parte del objeto del contrato de concesin de la va Bogot - Girardot. Para los procesos adelantados por los entes gestores las polticas de contratacin han atendido lo estipulado en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 en lo relacionado con la contratacin para proyectos financiados con recursos de cooperacin, asistencia tcnica o ayuda internacional, mediante la aplicacin de los reglamentos, manuales y normas previstos por tales organizaciones. En el siguiente cuadro se discriminan los alcances proyectados en la construccin de troncales y pre-troncales y su evolucin. Mientras la construccin de corredores troncales presenta un avance global del 80% respecto al total de kilmetros, de los corredores pretroncales, se ha ejecutado el 44%. En las cifras es importante resaltar que Transcaribe presenta un avance en troncales del 54% construido, mientras en el resto de proyectos este
El documento del Banco Mundial estima el beneficio/costo para cada proyecto segn los parmetros definidos para su implementacin con corte a 2008 en 1,02 para Barranquilla, 1,74 para Bucaramanga y 1,23 para Cartagena.
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porcentaje es superior al 70%. En pre-troncales se destacan los avances de Metrocali y Megabs con el 61% y 89% respectivamente, y la baja ejecucin en los proyectos restantes que cuentan con este tipo de corredores. Cuadro No.6- Avances en ejecucin de obras Sistemas Integrados de Transporte Masivo
Proyecto Valor contratado (millones $) Km totales km contratados Km terminados % avance frente a km contratados % avance frente a km totales Costo x Km (millones $)
Troncal Pretr. Megabus Troncal Pretr. Metroplus Troncal Pretr. Metrolinea Troncal Pretr. Transmetro Troncal Pretr. Transcaribe Troncal Pretr. Transmilenio Troncal Pretr. Soacha Troncal Pretr. Metrocali
Total SITM
Troncal Pretroncal
464.079 71.308 81.024 3.640 167.330 89.757 46.811 122.754 37.454 137.511 1.150.859
38,70 243,00 16,15 4,00 12,50 20,50 8,90 25,19 13,40 61,95 10,30 25,90 104,28 5,90
28,62 148,20 15,15 4,00 10,48 8,90 7,69 13,40 35,13 7,52 104,28 3,60
386,97
28,07 148,20 15,03 3,55 10,10 7,93 7,69 12,80 6,59 5,60 0,00 88,18 0,56
334,30
98% 100% 99% 89% 96% 89% 100% 96% 19% 74% 85% 16% 86,39% 87,66% 85,13%
73% 61% 93% 89% 81% 0% 89% 31% 96% 11% 54% 0% 85% 9% 57% 80% 44%
16.215 481 5.348 910 15.967 10.085 6.087 9.161 1.066 18.286 11.036
2.372.527 590,67 2.213.314 210,13 159.213 380,54
191,95 195,02
168,27 166,03
Fuente: Informe Estado de los Proyectos. Unidad Coordinadora del Proyecto Ministerio de Transporte. Corte a Nov.30 de 2009
Respecto a la construccin de puentes, estaciones y patio talleres, en algunos proyectos hay retrasos en la construccin de esta infraestructura, situacin que puede afectar la prestacin del servicio, principalmente en los proyectos que estn prximos a entrar en operacin y en los que la iniciaron con infraestructuras provisionales. Las cifras promedio del valor por kilmetro construido varan entre proyectos; mientras en Cartagena asciende a $18.286 millones por kilmetro de va troncal, en Pereira este monto es de $5.348 millones. Igual sucede con el costo por kilmetro de va pretroncal que equivale a $481 millones en Cali y a $6.087 en el rea Metropolitana de Bucaramanga. Tambin es importante resaltar que la mayora de los contratos se han caracterizado por notorias ampliaciones de los montos requeridos para su ejecucin y de los plazos para la entrega de las obras. A continuacin se presenta una muestra representativa de las causas de las modificaciones a los contratos suscritos para ejecutar las obras y en el anexo No.3 se presentan los alcances de tales modificaciones. 14
En Medelln las variaciones se originaron en la necesidad de reconstruccin de puentes, de canales y coberturas de quebradas, mayores cantidades de obra en captulos de pavimentos, redes y acometidas de servicios pblicos, espacio pblico, y la construccin de nuevas redes de acueducto y energa. El tramo prioritario presenta una adicin del 70% del valor mientras el aumento de plazos representa en la mayora de los tramos, duplicar los estimados iniciales. En el proyecto de Cartagena las adiciones y prrrogas se sustentan en la existencia de error topogrfico en el planteamiento geomtrico, diferencias de criterio y manifestaciones de no conformidad con los diseos entregados al contratista en la etapa preliminar, implicando periodos adicionales para efectuar ajustes y revisiones, as como la inclusin de nuevas obras y reas. Tambin tardanza en la entrega de algunas reas de espacio pblico y dificultad en la obtencin de insumos para acometer obras elctricas y de alumbrado pblico implicaron suspender la ejecucin del contrato durante casi cuatro meses y adems, al manejo del orden pblico con la comunidad. En este proyecto se presentaron atrasos sin justificacin por parte de algunos contratistas, no obstante, los interventores y ente gestor consideraron conveniente conceder las prrrogas solicitadas para evitar mayor perjuicio a la comunidad. Las modificaciones contractuales en el proyecto del rea Metropolitana de Bucaramanga corresponden, entre otras, al traslado, reposicin y construccin de nuevos tramos de redes de alcantarillado, acueducto, telefona y alumbrado pblico, instalacin de redes de canalizacin de voz y datos, modificacin del sitio de disposicin de residuos incrementando los recorridos para depositar los escombros, aumentos en el plan de manejo de trfico, obras adicionales para traslado de postes, modificaciones en el diseo operativo del sistema para facilitar la integracin con el municipio de Girn mediante la construccin de un paso vehicular deprimido en el que tambin fue necesario reubicar redes de servicio pblico que interferan con las obras.
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En Barranquilla las ampliaciones obedecieron principalmente a obras adicionales para solucionar la interferencia con redes de servicios pblicos y a demoras en la adquisicin de predios. En los datos descritos en el anexo No.3 se puede observar que existen adiciones que no superan el 50% del valor original de los contratos; sin embargo, las ampliaciones de plazos duplican en algunos casos los estimativos iniciales. Esta condicin presenta un impacto notable en las estimaciones financieras ya que genera la necesidad de adicionar tambin los contratos de interventora. Las razones de las modificaciones se pueden clasificar en tres tipos de causas: i) motivos inherentes al Estado, por ejemplo en los casos en que no se han entregado oportunamente los predios y diseos, o estos ltimos no resultan tcnicamente viables; ii) causas atribuibles a los contratistas por el incumplimiento de los cronogramas, o c) circunstancias especiales como la dificultad con redes de servicios pblicos dado que las administraciones municipales no cuentan con planos e inventarios actualizados. En los casos en los que se ha determinado que la demora en la construccin de la infraestructura es atribuible a los contratistas se han aplicado multas y sanciones. Tal es el caso de los contratistas Unin Temporal Conexin vial Metropolitana y Xie SA, responsables de la ejecucin de obras en el rea Metropolitana de Bucaramanga para quienes se determin que deban efectuar compensaciones por daos y perjuicios por presentar mora respecto a la fecha prevista para terminacin. En el caso de Xie SA finalmente se declar la rescisin de dos de sus contratos, el 006 y 007 de 2006 debido a la suspensin de los trabajos sin autorizacin del interventor e incumplimiento en pagos a proveedores, subcontratistas y trabajadores. Sin embargo, llama la atencin la adopcin de esta decisin tras otorgar prrrogas que representan casi el doble del tiempo inicialmente previsto para su ejecucin, indicando debilidades en el seguimiento y control que corresponde al ente gestor y al interventor sobre la ejecucin de los contratos. En Cartagena, el ente gestor reporta imposicin de multas por Valor de $2.402 millones en la construccin del tramo 2, de los cuales $1.554 millones corresponden a incumplimiento de obligaciones contractuales segn el cronograma de obras. Este valor
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representa el 65% del total de multas impuestas en este tramo y 8% del valor inicial del contrato suscrito para ejecutar la obra. Respecto a los retrasos en la construccin de la infraestructura es necesario indicar que representa significativas externalidades negativas para la comunidad ubicada en los sectores aledaos al trazado de los sistemas, por la ampliacin de las afectaciones propias de las intervenciones en la movilidad y en el desarrollo de las actividades comerciales, planteamiento que sustenta la preocupacin de la comunidad, gremios, academia y de los entes de control frente a la necesidad de implementar mecanismos para que los contratos se ejecuten bajo parmetros de calidad, eficiencia y oportunidad. De otra parte, al analizar los promedios de tiempo utilizados por cada contratista para ejecutar las obras en Cartagena, Medelln, Bucaramanga y Barranquilla se observa que construyeron en promedio entre 1 y 3 km de va por ao. Esta cifra resulta inferior comparada con la ejecucin alcanzada en el sistema del Distrito Capital, en el que segn cifras reportadas en el documento Conpes 3167 de 2002, a Transmilenio le tom menos de tres aos poner en funcionamiento los primeros 24 km de troncal y ocho servicios de alimentacin. Existen incluso estimaciones que consideran que la simplicidad de la infraestructura fsica de los sistemas BRT significa que se puedan construir en periodos relativamente cortos, a menudo en tiempos menores a 18 meses7. Otro aspecto a considerar tiene que ver con los responsables de la ejecucin de la infraestructura. En los datos suministrados en el Anexo No. 4 se puede observar que se adjudican diferentes tramos de un proyecto al mismo contratista, coincidiendo en algunos casos las fechas de ejecucin de las obras tal como sucede en Medelln y Bucaramanga, pero principalmente en Barranquilla donde el mismo contratista ha sido responsable del 84% de los kilmetros de va troncal que se han construido y tambin es el adjudicatario de la construccin del 100% de las cinco zonas de precarga, obras que debe ejecutar simultneamente entre el 13 de octubre de 2009 y el 12 de abril de 2010. Este contratista efectu las intervenciones necesarias para corregir el deterioro prematuro de aproximadamente 900 metros del tramo Murillo 1, en el que el trfico
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Mass Transit Options, Sustainable Transport, A sourcebook for Policy Makers in Developing Cities, GTZ. March 2003. En Los Sistemas Integrados de Transporte Masivo Urbano en Colombia. Aproximacin Conceptual. Contralora General de la Repblica. 2004.
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rutinario que fue autorizado a transitar por la va mientras inicia la operacin de los articulados, gener fisuras y desgaste superficial en el trazado. Aunque el contratista realiz las correcciones correspondientes resulta conveniente llamar la atencin en la necesidad de fortalecer la supervisin de la calidad de las obras para prevenir controversias como sucede con la ruptura de losas y cambio de adoquines en la primera fase del trazado del Transmilenio y en el sentido de que la ejecucin simultnea de los diferentes tramos de un proyecto a cargo del mismo contratista podra incrementar los riesgos tanto en lo que respecta al cumplimiento de las condiciones de elegibilidad, especficamente en la capacidad financiera, como en el cumplimiento del objeto contractual. 3.3. OPERACIN, RECAUDO Y ADMINISTRACIN DE RECURSOS Una vez construida la infraestructura el ente gestor de cada sistema adelanta la contratacin para la operacin, recaudo y administracin de los recursos. Es en esta etapa donde se materializan los montos de inversin privada, los cuales deben destinarse principalmente a la adquisicin de la flota y equipos necesarios para la operacin del sistema en ptimas condiciones. A pesar de que algunos sistemas no han iniciado operacin la gran mayora ya adelantaron los procesos para seleccionar los operadores bajo criterios de aptitud, capacidad, experiencia, y en los que sobresalen como requisitos la vinculacin de los operadores tradicionales del transporte y el compromiso de reducir la oferta vehicular. Uno de los componentes ms importantes del marco econmico del contrato corresponde a la determinacin de la remuneracin de los operadores con base en la tarifa licitada por kilmetro comercial, multiplicada por el nmero de kilmetros comerciales recorridos en el caso de los operadores troncales, y la tarifa licitada por pasajero de alimentacin multiplicada por el nmero de pasajeros movilizados en el sistema alimentador, mecanismo con el que se pretende eliminar la problemtica denominada guerra del centavo, que aunada a la separacin de las funciones de operacin y recaudo del pasaje contribuyen a obtener mayor eficiencia y seguridad en los desplazamientos. Para el pago de la tarifa al usuario la mayora de los sistemas han adoptado el sistema de Tarjeta Inteligente sin Contacto que adquieren en las taquillas ubicadas al ingreso/salida de las estaciones o en puntos ubicados fuera del sistema para evitar las congestiones que se 18
venan presentando y que disminuan los beneficios obtenidos con la velocidad de la flota. Para los usuarios frecuentes existe la posibilidad de comprar tiquetes que cubran varios desplazamientos; incluso en Pereira ha sido de buen recibo la iniciativa de la venta de pasaje a crdito que permite al usuario realizar un desplazamiento que se cobra en la siguiente recarga que efecte en la tarjeta inteligente. 3.3.1. SITM EN EL REA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURR Aunque la estructuracin formulaba como requisito su integracin tarifaria, fsica, operativa y organizacional con el sistema Metro existieron serios cuestionamientos, entre ellos de la Sociedad de Arquitectos e Ingenieros de Antioquia y del mismo Gerente de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburr, segn los cuales Metropls no fue concebido como un sistema de transporte integrado y alimentador del Metro, y sus recorridos se definieron sin obedecer a coordinacin alguna entre ellos, generando en consecuencia dualidad en rutas e inversiones. Para subsanar al menos en parte esta debilidad, en marzo de 2009 el documento Conpes de seguimiento y modificacin del sistema propone la ampliacin de los recursos pblicos para garantizar la construccin de las estaciones que permitirn la integracin fsica del Metro y Metropls. En cuanto a la necesidad de integracin operacional con el Metro, el 6 de enero de 2009 se suscribi un Convenio Interadministrativo entre Metropls y el Metro de Medelln Para lograr eficiencias administrativas en el desarrollo del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburr SIT-VA. El Convenio establece acuerdos mediante los cuales Metropls entrega al Metro de Medelln la ejecucin, directamente o a travs de terceros, de todas las actividades previas, concomitantes y posteriores para operar y mantener el SITM de mediana capacidad en el Valle de Aburr y su rea de influencia, para lo cual deben suscribir los correspondientes convenios accesorios que regulen cada una de las actividades. Se podra considerar que tal decisin se adopta con el fin de definir las competencias precisas del Metro de Medelln y Metropls con el nimo de evitar la duplicidad de funciones y actividades, si se tiene en cuenta que comparten algunas de ellas. El objeto social de Metropls corresponde a planear, ejecutar, poner en marcha y controlar la 19
adecuacin de la infraestructura y la operacin del SITM de mediana capacidad en el Valle de Aburr y su rea de influencia bajo la modalidad de transporte terrestre automotor, y su primera funcin y actividad a ejecutar directamente o a travs de terceros las actividades previas, concomitantes y posteriores para construir, operar y mantener el SITM, atribuciones que coinciden con las de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburr Ltda., constituida desde mayo de 1979 y cuyo objeto social es la planeacin, construccin, operacin, recaudo y administracin de servicios de transporte terrestre masivo de pasajeros. Esta determinacin contribuye ciertamente a definir las competencias y acoge el principio de la necesidad de coordinacin entre organismos pblicos para la ejecucin de sus atribuciones, no obstante, llama la atencin que mediante comunicacin de diciembre de 2009 Metropls informe que no se han suscrito los convenios o contratos para regular la operacin, diseo operacional y planeacin del sistema, mantenimiento de estaciones y recaudo, dada la proximidad de la fecha prevista de entrada en operacin del sistema. Los transportadores locales han sido insistentes en solicitar la adjudicacin de la operacin de manera directa sin procesos licitatorios pese a la negativa por parte de la administracin municipal y del gobierno nacional al respecto. 3.3.2. SITM EN EL REA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y CARTAGENA Transmetro realiz el proceso licitatorio para la concesin de la operacin que fue adjudicada el 11 de junio de 2009 a dos contratistas: la Unin Temporal Sistur Transurbanos a quien corresponde el 60% de la operacin del sistema y al Grupo Empresarial Metrocaribe el restante 40%. Para el recaudo y plataforma tecnolgica de control de operacin se adjudic la licitacin el 5 de febrero de 2008 a la Promesa de Sociedad Futura Recaudos SIT Barranquilla. Se plante el inicio de la operacin comercial en el mes de abril de 2010, para lo cual se hacen necesarios mayores avances en la construccin de estaciones de parada que venan formando parte de la ruta crtica del proyecto. Para el sistema de transporte masivo de Cartagena Transcaribe an no se han abierto los procesos licitatorios para operacin y recaudo.
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3.3.3. SITM EN EL REA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA En el rea Metropolitana de Bucaramanga, Metrolnea inici operacin promocional el 22 de diciembre de 2009. La funcin de recaudo fue adjudicada mediante contrato suscrito el 8 de octubre de 2007 al Consorcio Recaudar mientras que la operacin es manejada por dos concesionarios: Movilizamos SA y Metrocinco Plus, contratos adjudicados en diciembre de 2007 y febrero de 2008 respectivamente. 3.3.4. SITM EN EL REA METROPOLITANA DE CENTRO OCCIDENTE En el rea Metropolitana de Centro Occidente, Megabs concesion la operacin en vas troncales y alimentadoras a Promasivo SA e Integra SA como resultado de contratos suscritos en julio y noviembre de 2004. El recaudo corresponde a Recaudos Integrados SA Recisa mientras la administracin de los recursos se maneja a travs de la Fiduciaria Fidubogot segn los trminos de contrato de fiducia mercantil suscrito el 20 de diciembre de 2005. El sistema inici operaciones en una etapa de operacin temprana el 21 de agosto de 2006 y hasta finales de 2009 haba movilizado ms de 100 millones de pasajeros de los cuales el 58% corresponde a pasajeros transportados por rutas troncales y el 42% a pasajeros que hacen uso de las rutas alimentadoras. La movilizacin de estos usuarios ha generado un recaudo acumulado en el sistema de $116 mil millones de pesos. En 2008 el valor de pasaje era de $1.300 y en 2009, $1.400, este pago lo efecta el usuario a travs de la TISC -Tarjeta inteligente sin contacto. La administradora de los recursos Fidubogot, reporta una distribucin de los ingresos entre los agentes del sistema, donde los mayores porcentajes corresponden a los operadores troncales y de alimentacin, con 54,89% para Promasivo y 20,77% para Integra, el resto se distribuye 11,81% para Megabs, 12,36% para Recisa y 0,17% para Fidubogot. Se encuentra en estudio la propuesta de integrar al sistema a los municipios de Cartago y Santa Rosa de Cabal8.
Segn documento Ayuda de memoria del Banco Mundial de octubre de 2009, cada municipio aportara 11 mil viajes diarios al sistema, permitiendo as cumplir las expectativas financieras iniciales del proyecto. El incremento en nmero de usuarios no requerira aumentar el tamao de la flota que cuenta con capacidad adicional y sera posible dado que el portal de Cuba est acondicionado para recibir estos buses.
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Cuadro No.7- Pasajeros transportados y recaudo en Megabs

Ao
2006 2007 2008 2009 Total Pasajeros troncal 5.038.744 18.618.366 20.352.907 17.404.093 61.414.110 Pasajeros alimentados 3.881.972 14.212.022 14.397.066 12.456.030 44.947.090 Total 8.920.716 32.830.388 34.749.973 29.860.123 106.361.200 Total Recaudo* 9.557.624.702 36.058.727.390 39.675.972.088 30.996.074.816 116.288.398.996
Fuente: Informe de gestin Megabs 2008. Datos pasajeros 2009 corte a octubre. * Informacin de la fiducia recursos recibidos
3.3.5. SITM EN CALI El Masivo Integrado de Occidente (MIO), inici operaciones en Cali el 1 de marzo de 2009, movilizando a noviembre del mismo ao 21 millones de pasajeros de los cuales el 81% se transport en los corredores troncales, 12% por las rutas alimentadoras y 8% por las pretroncales. El promedio de pasajeros diarios en noviembre report 132 mil, cifra que resulta inferior al promedio esperado en los lineamientos del proyecto estimado en 152 mil usuarios. Cuadro No.8- Pasajeros transportados y recaudo en el Masivo Integrado de Occidente
Demanda pasajeros movilizados e ingresos 2009 Mes Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Total Troncal 851.316 1.611.962 1.744.396 1.769.169 2.099.716 2.209.928 2.368.230 2.455.712 2.421.324 17.531.753 Pretroncal 0 0 22.152 172.065 270.512 323.653 239.685 304.096 349.517 1.681.680 Alimentador 142.615 175.176 241.208 76.148 222.126 287.040 441.101 461.883 485.974 2.533.271 Total 993.931 1.787.138 2.007.756 2.017.382 2.592.354 2.820.621 3.049.016 3.221.691 3.256.815 21.746.704 Promedio da hbil 36.197 69.801 78.530 81.286 94.833 110.879 114.136 120.975 132.767 27.928.080.000 Ingreso 1.340.772.000 2.954.799.000 3.044.436.000 3.061.074.000 3.885.969.000 4.228.170.000 4.485.829.500 4.927.030.500
Fuente: Metrocali
En noviembre de 2006 se adjudicaron 4 de los 5 grupos encargados de la operacin del sistema: GIT Masivo, Blanco y Negro Masivo, ETM y Unimetro SA. El sistema de recaudo y la plataforma tecnolgica de control se adjudic como resultado del fallo de una accin de tutela interpuesta por la Unin Temporal Recaudo y Tecnologa UTR&T, tras haber declarado desierta la licitacin en dos oportunidades.
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De los $27.928 millones de ingreso generados por la operacin entre marzo y octubre de 2009 se asignaron $92 millones al Fondo de Contingencias; los $27.835 millones restantes se asignan en un 70% para los operadores, 13% para el administrador del Sistema de Informacin Unificado de Informacin y de Respuesta SIUR, 7% para Metrocali, 6% para patios y talleres y 3% para el Fondo de Reconversin Empresarial, Social y Ambiental -Fresa. Cuadro No.9-Distribucin de recursos Masivo Integrado de Occidente
Mes Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Total Operadores 938.540.400 2.068.359.300 2.131.105.200 2.142.751.800 2.720.178.300 2.959.719.000 3.140.080.650 3.448.921.350 19.549.656.000 SIUR 175.158.454 386.014.941 397.725.119 399.898.707 507.662.990 552.368.129 586.028.766 643.667.265 3.648.524.371 Metrocali 93.854.040 206.835.930 213.110.520 214.275.180 272.017.830 295.971.900 314.008.065 344.892.135 1.954.965.600 Patios y Talleres 88.571.398 195.194.022 201.115.442 202.214.548 256.707.112 279.312.910 296.333.897 325.479.635 1.844.928.964 Fondo Fresa 40.223.160 88.643.970 91.333.080 91.832.220 116.579.070 126.845.100 134.574.885 147.810.915 837.842.400 Subtotal 1.336.347.452 2.945.048.163 3.034.389.361 3.050.972.455 3.873.145.302 4.214.217.039 4.471.026.263 4.910.771.300 27.835.917.335 Fondo Contingencias 4.424.548 9.750.837 10.046.639 10.101.544 12.823.698 13.952.961 14.803.237 16.259.201 92.162.665
Fuente: Metrocali
Se propone alcanzar una cobertura del sistema del 46% del transporte pblico en la primera fase, objetivo a alcanzar en tres etapas con metas del 15%, 15% y 16% respectivamente. Para la prestacin del servicio en la primera fase en un da hbil el sistema cuenta con la siguiente flota a cargo de los cuatro operadores del sistema, discriminada as: Cuadro No.10- Flota Vehicular Masivo Integrado de Occidente
Flota Contractual Concesionario GIT Masivo Blanco y Negro Masivo ETM Unimetro Total Total flota
Fuente: Metrocali
Flota operativa da hbil Art. 23 21 19 0 63 Padrn 23 22 20 3 68 224 Complement. 34 31 28 0 93
Art. 30 27 25 21 103
Padrn 69 61 55 51 236 470
Complement. 39 34 31 27 131
La tarifa al usuario se estableci en $1.500 mediante Decreto de febrero 27 de 2009, pago que se efecta a travs de la tarjeta inteligente sin contacto. El sistema cuenta con un mecanismo de medicin de los estndares de calidad y eficiencia a travs de la evaluacin de parmetros de ndices de calidad de desempeo de los concesionarios con diferentes ponderaciones: accidentalidad y desempeo ambiental con el 20% cada una, estado de autobuses y operacin 15% cada una, regularidad y puntualidad 10% cada una, estado de la 23
infraestructura a su cargo y atencin al usuario 5% cada una, para un total de 100%. Cada ndice se determina por Metro Cali con base en informacin suministrada por el SIUR, reportes de funcionarios e inspectores de operacin, e informes y reportes de la Autoridad de Transporte. Los niveles de servicio obtenidos a travs de las mediciones de los parmetros se ubican en rangos: A para un ndice de Calidad de Desempeo ICD mayor al 97%; B entre 96,99 y 95%; C entre 94,99 y 93%; D entre 92,99 y 91%; y E menor que 91%. Los resultados de la medicin del desempeo de los operadores entre marzo y noviembre de 2009 indican que es necesario realizar ajustes y mejoras en la prestacin del servicio ya que al hacer el anlisis de los promedios obtenidos por operador y por quincena, resultan unas ponderaciones inferiores a 91% para los operadores GIT, ByN y ETM y un 94% para Unimetro. En el anlisis quincenal los promedios obtenidos por todos los operadores en 17 quincenas evaluadas refieren 3 quincenas con ICD B, 3 quincenas con ndice C, 5 con ndice D y 6 quincenas con ndice E, calificacin obtenida en la 1 y 3 quincenas y en los 4 ltimos perodos evaluados. Cuadro No.11- ndices de Calidad de Desempeo Masivo Integrado de Occidente
Marzo
Operador
Abril
Mayo 1-15 97% A 97% A 93% C 92% D 95% B 16-30 95% B 97% A 90% E 98% A 95% B
Junio 1-15 97% A 97% A 92% D 95% B 95% B 16-30 81% E 94% C 91% D 96% B 91% D
Julio 1-15 97% A 78% E 91% D 97% A 91% D 16-30 97% A 96% B 77% E 97% A 92% D
Agosto 1-15 97% A 78% E 96% B 94% C 91% D 16-30 98% A 98% A 76% E 100% A 93% C
Sept. 1-15 81% E 97% A 95% B 99% A 93% C 16-30 79% E 79% E 94% C 98% A 88% E
Oct. 1-15 80% E 97% A 76% E 95% B 87% E 16-30 79% E 78% E 76% E 99% A 83% E
Nov. 1-15 80% E 79% E 77% E 100% A 84% E
1-15
Ponderacin ICD
16-30 1-15 16-30 95% B 95% B 94% C 83% E 92% D 95% B 97% A 75% E 94% C 90% E 97% A 97% A 93% C 89% E 94% C
Promedio e ICD por operador
GIT ByN ETM Unimetro
84% E 83% E 81% E 79% E 82% E
90%
E
90% E 86% E 94% C
Ponderacin ICD Ponderacin ICD Ponderacin ICD
Promedio por quincena ICD quincenal
Fuente: Metrocali
3.3.6. SITM EN EL DISTRITO CAPITAL En relacin con el SITM del Distrito Capital - Transmilenio SA cumple las funciones de ente gestor. La planeacin del proyecto plante la construccin de la infraestructura troncal entre 2000 y 2016, bajo los lineamientos propuestos en el documento Conpes 3093
24
de 2000. Corresponde a la primera iniciativa de este tipo en materia de transporte urbano para el pas y por lo tanto la primera en operar9. La primera fase comenz a operar comercialmente el 6 de enero de 200110; la Fase II fue contratada y construida entre 2002 y 2006 y la Fase III inici la construccin de la infraestructura en octubre de 2008; no obstante, para el objeto de este estudio el anlisis de este proyecto se centrar en las etapas que se encuentran en plena operacin. El documento Conpes 3093 estim una cobertura total del sistema del 80% de los viajes de transporte pblico colectivo en 2015, contando con 380 km de va, cobertura que alcanzar progresivamente, por ejemplo, al completar 70 km debera atender el 30% de la demanda. Segn las cifras del DANE11 la cobertura actual de Transmilenio corresponde al 26% contando con 80 km de va, indicando as que no se estara cumpliendo la meta de cobertura planteada para este grado de avance del proyecto. Los avances alcanzados por el sistema y las proyecciones se presentan en el siguiente cuadro. Cuadro No.12- Evolucin indicadores e infraestructura Transmilenio
Ao Pasajeros (da) (A) Pasajeros alimentadores (da) (B) % (B/A) Pasajeros transportados x vehculo Estaciones Km Va Troncal Acum. Km Va Alimentadora Pasajeros da s/n Conpes 3093 Km va troncal Acum s/n Conpes 3093
2001 572.064 159.289 28% 1.630 28 15,6 53,2 960.978 2002 792.515 386.692 49% 1.686 61 39,3 340,5 1.628.480 2003 770.110 392.486 51% 1.639 62 40,1 340,5 1.973.861 2004 955.944 478.167 50% 1.935 62 40,1 340,5 2.303.694 2005 1.048.147 497.417 47% 1.519 79 52,8 401,4 2.681.661 2006 1.230.547 625.019 51% 1.647 95 66,4 415,3 2.876.630 2007 1.363.765 681.548 50% 1.283 115 80,6 519,7 3.224.576 2008 1.912.000 936.880 49% 1.785 115 80,6 519,7 3.910.963 Fuente: Secretara Distrital de Planeacin. Sntesis de Coyuntura No. 50. Mayo 22/08 y Conpes 3093 de 2000
52,6 70,9 87,7 109,5 130,4 165,9 202,4 236,6
Los buses vinculados a la operacin del sistema han sido aportados por los operadores segn la siguiente relacin, en la que se identifican los de la Fase I y Fase II.
Los componentes de infraestructura se describen en el anexo No.5 Pgina web Super CADE virtual Bogot 11 Encuesta de Transporte Urbano de Pasajeros 2009
10
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Cuadro No.13- Flota vehicular y operadores Transmilenio

Vehculos troncales Express del Futuro Ciudad Movil - SITM SI 99 Metrobus Transmasivo SI 02 Conexin Mobil Total
Fuente: Transmilenio
Fase Flota I I I I II II II 166 170 Alcapital 154 Citimovil
Alimentadores Total vinculado 77 65 51 79 88 127 487
121 Alnortefase II 200 Tao 152 Etma 146 SI 03 1,109 Total
El recaudo de los ingresos del sistema es efectuado por las firmas Angelcom SA para los servicios prestados por la Fase I y Unin Temporal UT Fase II, para la Fase II, recursos que son administrados en la fiduciaria HSBC. En la vigencia 2009, con corte a noviembre 30, dicho recaudo ascendi a $614.616 millones, recursos que se distribuyeron entre los agentes del sistema correspondiendo el 69,8% a los operadores troncales, 16,02% a operadores de alimentacin, el 8,47% al agente de recaudo, 5,67% al ente gestor y 0,04% a la Fiducia. Los pasajeros de rutas troncales reportados con entradas al sistema en el 2008 fueron 409.380.248 de los cuales 294.322.177 -72%- corresponden a los pasajeros de la Fase I y 114.212.387 -28%- a la Fase II. En la vigencia 2009, se mantiene esta tendencia pues los registros de entradas al sistema con corte a octubre presentan los mismos porcentajes. Llama la atencin el comparar el nmero de pasajeros movilizados en cada fase con el nmero de buses troncales con que los operadores prestan el servicio, donde se encuentra que los buses de la Fase I, representan el 55% del total de la flota y los de la Fase II, el 45% restante en longitudes de recorridos prcticamente iguales: 42,4 km y 42,3 km respectivamente, datos que podran significar un mayor nmero de usuarios movilizados por bus en los recorridos de la Fase I. La tarifa en la vigencia 2008 era de $1.500 y en 2009 $1.600, pago que efecta el usuario mediante la tarjeta inteligente sin contacto. Los pasajeros movilizados por el sistema diferenciando entre rutas troncales, alimentadoras e intermunicipales, indican que el 64% de los usuarios se transportan por las rutas troncales, el 32% por rutas alimentadoras y el 4% provienen de rutas 26
intermunicipales. El porcentaje de pasajeros de rutas alimentadoras en el perodo reportado presenta una notable disminucin si se compara con el comportamiento del periodo 2001 2008 que arrojaba cifras promedio del 50%. Cuadro No.14- Pasajeros troncales, alimentadores e intermunicipal Transmilenio
Mes ago-09 sep-09 oct-09 nov-09 dic-09 ene-10 Total Troncales 37,717,782 40,204,744 40,065,475 37,541,830 36,650,114 29,946,906 222,126,851 Alimentadores 18,976,152 20,059,745 20,222,069 18,961,390 18,459,386 15,426,707 112,105,449 Intermunicipal 2,091,729 2,170,840 2,185,404 2,055,631 1,959,173 1,707,386 12,170,163 Total 58,785,663 62,435,329 62,472,948 58,558,851 57,068,673 47,080,999 346,402,463
Fuente: www.transmilenio.gov.co
Con base en anlisis y encuestas de percepcin e ndices de satisfaccin elaborados por el Observatorio de Movilidad de Bogot y la Regin se ha hecho evidente que las principales ventajas de Transmilenio frente al transporte pblico colectivo las constituyen la rapidez en los desplazamientos y el trnsito por vas segregadas. Sin embargo, el sobrecupo, la demora en las rutas alimentadores y la tarifa son las variables que constituyen la principal desventaja de Transmilenio frente al transporte pblico colectivo en las que tambin incluyen el tema de la inseguridad principalmente por la proliferacin del delito de chalequeo o robo sigiloso de objetos. Cuadro No.15- Percepcin general de Transmilenio
Calificacin Factor 2006 2007 2008
Seguridad Servicio Venta Tiquetes Servicio buses alimentadores Servicio buses articulados Horario de atencin Tiempo de espera para tomar el articulado Tiempo que tarda en tomar el bus alimentador Tiempo que tarda en llegar al destino Ocupacin de vehculos articulados Claridad de mapas y tableros orientadores Forma como conducen los conductores Estado de las estaciones Tarifa
3,4 3,7 3,3 3,6 3,8 3,2 3,2 4,0 2,6 3,5 3,9 3,8
3,0 3,6 3,0 3,4 3,6 3,2 2,8 3,9 2,1 3,5 3,8 3,8 2,7
2,6 3,7 2,9 3,2 3,6 3,1 2,8 3,9 2,7 3,5 3,6 3,8 2,6
Universidad de los Andes-Cmara de Comercio de Bogot, Observatorio de Movilidad de Bogot y la Regin No.2 de 2008. Caracterizacin e Indicadores Transmilenio
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A pesar de que el sistema se ha constituido en el modelo y ejemplo a seguir por las otras ciudades que adelantan esta iniciativa es necesario recordar, en relacin con la calidad de la infraestructura, que el IDU debi contratar entre 2003 y 2005 la reparacin de losas de la infraestructura de la Autopista Norte y Avenida Caracas, el cambio de 31.215 m2 de carpeta asfltica y el cambio de adoquines y emboquillado en el Eje Ambiental de la Calle 13, costo que ascendi a $12.937 millones12. Estudios elaborados por la Universidad Nacional de Colombia atribuyen la ruptura de las losas al uso de relleno fluido en vez de base asfltica, que aunado a deficiencias constructivas referidas a defectos en el sellamiento de juntas de losas y deficiente drenaje permitieron con mayor facilidad la infiltracin de agua. Se hace mencin a este tema teniendo en cuenta que el mantenimiento de esta infraestructura representa un alto impacto en las finanzas distritales. Segn las cifras reportadas por las autoridades locales en relacin con los costos de mantenimiento de la infraestructura a cargo del Distrito, en la vigencia 2008 el mayor costo -81%- correspondi al mantenimiento y rehabilitacin de las rutas alimentadoras. En 2009 este porcentaje disminuye al 49% mientras los costos de mantenimiento de rutas troncales representan el 51%. Por su parte, los valores totales del mantenimiento presentan un incremento del 73% entre 2008 y 2009. Cuadro No.16- Costos de mantenimiento vas Transmilenio
Detalle Troncales Rutas alimentadoras Total 2008 5,094,098,670 22,339,690,123 27,433,788,793 2009 24,136,000,000 23,483,568,760 47,619,568,760 Total 29,230,098,670 45,823,258,883 75,053,357,553
Fuente: Secretara Distrital de Movilidad
Con el fin de analizar aspectos relacionados con la sostenibilidad del sistema Transmilenio se observ el comportamiento del Fondo de Contingencias13, especficamente
12
Informacin reportada en el Informe de Auditora Regular practicado por la Contralora Distrital a Transmilenio vigencia 2004, emitido en Diciembre de 2005. 13 Fondo creado para cubrir eventualidades que puedan poner en riesgo la estabilidad y viabilidad del sistema, entre ellas, contingencias relacionadas con la estructura de la tarifa al usuario. Este fondo se conforma e incrementa en el tiempo de manera permanente y continua con la diferencia positiva existente entre la tarifa al usuario y la tarifa tcnica.
28
los ingresos y egresos generados por la diferencia entre la tarifa al usuario14 y la tarifa tcnica15. En los datos que se presentan en el Anexo No. 6 se puede observar que en seis de las diez vigencias comprendidas entre 2000 y 2009, los ingresos del Fondo de Contingencias, generados cuando hay un comportamiento econmico racional en el que la tarifa al usuario es mayor que la tarifa tcnica, resultan inferiores a los egresos como consecuencia de una tarifa al usuario menor que la tarifa tcnica, situacin que se torna preocupante pues indica que en la mayor parte del perodo evaluado el cobro a los usuarios por el servicio no cubre los costos en que se incurre para su prestacin. Reconfirma este planteamiento el hecho de que en las vigencias 2008 y 2009 el Distrito ha realizado aportes al Fondo de Contingencias por $15 mil millones y $20 mil millones respectivamente, con el fin de soportar el diferencial tarifario negativo, indicando que contrario a los planteamientos de poltica pblica el sistema ha requerido subsidios externos para garantizar su sostenibilidad. Respecto a las perspectivas del sistema, en el mes de julio de 2009, el Alcalde Mayor de la Capital expidi el Decreto 309 de 2009 Por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Pblico para Bogot D.C., disposicin que plantea la adopcin de acciones encaminadas a la articulacin, vinculacin y operacin integrada de los diferentes modos de transporte pblico en el radio de accin distrital, proyecto en el que corresponder a la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio SA, ejercer como Ente Gestor responsable de la planeacin, gestin y control del Sistema, el proceso de integracin, evaluacin y seguimiento de la operacin y procesos de seleccin necesarios para ponerlo en marcha. Las disposiciones adoptadas en este acto administrativo otorgan un papel relevante al sistema de transporte masivo de la capital al establecer que junto con el transporte pblico colectivo urbano de pasajeros, sern los pioneros en el proceso de integracin. Posteriormente, en la cuarta fase del Sistema Integrado de Transporte Pblico del Distrito
14
Resultante de aproximar hacia arriba la tarifa tcnica de operacin a la mnima denominacin acuada de la moneda en circulacin al momento del clculo de la tarifa. 15 Asumida como la tarifa por la prestacin del servicio de transporte ofrecido al pblico y que deber corresponder permanentemente a una tarifa de equilibrio, tcnicamente estructurada y que refleje la variacin de costos y eficiencia del sistema.
29
se espera la vinculacin de los otros modos previstos en el Plan Maestro de Movilidad, entre ellos el Metro, el Tren de Cercanas y el Transporte de Pasajeros por Carretera. Las responsabilidades otorgadas al Ente Gestor y las propuestas de integracin y articulacin de los diferentes modos proyectan entonces amplias expectativas frente a la capacidad de organizacin y coordinacin del Sistema de Transporte Masivo como precursor, eje articulador y estructurante de las decisiones en materia de movilidad para la ciudad. 4. MEDIDAS COMPLEMENTARIAS PARA LA IMPLEMENTACIN DEL SITM 4.1. REDUCCIN DE SOBREOFERTA EN EL TRANSPORTE PBLICO COLECTIVO En las localidades donde se implementan los SITM los lineamientos de poltica de transporte urbano exigen entre los requisitos generales, que deben ser cumplidos por cada ciudad para acceder a la participacin de la Nacin, definir e implantar diferentes mecanismos que garanticen la reduccin de la sobreoferta y la modificacin y cancelacin de rutas, de acuerdo con las recomendaciones del diseo conceptual de cada proyecto, actividades en las que se han detectado ciertas debilidades que ponen en riesgo la sostenibilidad de los sistemas. Se hace una breve descripcin del panorama en la materia, sustentado en consulta efectuada a las administraciones municipales y distritales, con el fin de que en aquellas localidades en donde los avances resulten escasos, se tomen las medidas que garanticen que los organismos competentes cumplan con la funcin encomendada como requisito para la eficiente operacin del transporte masivo. Cuadro No.17- Parque automotor, metas reduccin de sobreoferta y cobertura en TPC
Proyecto Parque automotor actual Sobreoferta a eliminar % de reduccin Unidades eliminadas % avance frente a meta Cobertura del SITM en el TPC
Barranquilla Cartagena Bucaramanga Valle de Aburr Pereira Bogot Cali
3,427 1,687 2,131 7,500 1,100 21,000 4,389
1,200 600 1,675 2,326 500 6,679 4,100
35% 36% 79% 31% 45% 32% 93%
0 0 167 127 415 6,761 1,772
0% 0% 10% 5% 83% 101% 43%
32% 100% 66% 60%* 46% 26% 94%
Fuente: UCP Min.Transporte a Dic.31/09 y reportes autoridades de transporte. * Incluye el Metro
En el cuadro No. 17, se pueden visualizar las estimaciones del parque automotor de transporte pblico, las metas de unidades a eliminar en respuesta a la medida de reduccin 30
de sobreoferta y los avances logrados. Los porcentajes de reduccin del parque automotor ms representativos corresponden a Cali y al rea Metropolitana de Bucaramanga, con el 93% y 79% respectivamente. En cuanto a logros alcanzados frente a las metas propuestas Barranquilla y Cartagena no han iniciado el proceso, incluso en Cartagena indican que apenas estn definiendo el parque automotor con que cuentan para determinar luego el nmero de vehculos que saldrn de operacin16. En el rea Metropolitana del Valle de Aburr para eliminar la sobreoferta que exista con anterioridad a la implementacin del SITM iniciaron la chatarrizacin en agosto de 2008 con 4 unidades, proceso que fue interrumpido y reinici en junio de 2009. A diciembre 4 de 2009 tenan 127 unidades vehiculares chatarrizadas; sin embargo, indican que en el rea Metropolitana tambin se est implementando la integracin del transporte colectivo y masivo y que para efectos de la estructuracin tcnica y financiera de las rutas de transporte pblico colectivo urbanas se encuentra en ejecucin un contrato cuyos resultados permitirn determinar la reestructuracin de rutas y la determinacin de la capacidad transportadora saliente. En el rea Metropolitana de Bucaramanga es necesario aclarar que el proceso de reduccin de sobreoferta se dividi en tres fases; en la primera, la reduccin del parque automotor tiene que estar por el orden de los 588 vehculos de los 1.675 establecidos como meta. A 28 de diciembre de 2009, haban desvinculado 167 vehculos del radio de accin metropolitano, cantidad que representa el cumplimiento del 10% de la meta comparada con el total de vehculos a eliminar, cifra que se incrementa al 28% si se compara con la meta especfica para la fase I. El rea Metropolitana de Centro Occidente AMCO- realiza un comparativo entre la situacin antes y despus de la implementacin del SITM, con resultados que consideran favorables en materia de reduccin de sobreoferta.
En el caso de Cartagena, es necesario aclarar que la flota vehicular del SITM incluye 467 buses convencionales.
16
31
Cuadro No.18- Reduccin de sobreoferta en AMCO

Antes Despus No. Rutas 7 15 11 6 * 16 8
63
Empresa
Urbanos Caarte Lneas Pereiranas San Fernando Superbuses Transperla Servilujo Urbanos Pereira Total
Parque automotor
128 143 161 131 140 278 125 1.106
Parque automotor 49 117 131 60 113 112 109

691
No. Rutas
4 6 8 4 7 8 5
42
Fuente: rea Metropolitana de Centro Occidente
En Cali, la Secretara de Trnsito y Transporte Municipal realiz en 2004 el censo fsico de vehculos de transporte colectivo para posteriormente determinar que la meta de reduccin de sobreoferta, igual que la implementacin del SITM se obtendra por fases, calculando las siguientes cifras por concesionario durante la fase 1: Cuadro No.19- Fase I Reduccin sobreoferta MIO
Nmero de vehculos a desvincular Fase 1 MIO Previo a inicio 90 das despus operacin inicio de Total Concesionario regular operacin GIT Masivo 441 238 679 Blanco y Negro 385 207 592 Masivo ETM Unimetro Total
Fuente: Metrocali
362 283 1.471
195 152 792
557 435 2.263
De los 2.263 vehculos a retirar de operacin en la primera fase, 1.772 cuentan con el certificado de reduccin en Metrocali, cifra que representa el cumplimiento del 43% de la meta total y el 78% de la meta para la fase 1. En Bogot, hasta 2007 los operadores de servicios troncales chatarrizaron 5.524 vehculos y los de alimentacin 1.237. Sin embargo, el proceso se plante como una propuesta para disminuir la sobreoferta de transporte de la totalidad de la flota de servicio pblico de la capital, proceso en el que los resultados no han sido los esperados17.
17
Informe de Bogot, Cmo Vamos. Evaluacin de los Cambios en la Calidad de Vida en Bogot durante 2008. Fundacin Corona, Cmara de Comercio de Bogot y Casa Editorial El Tiempo. Abril de 2009 De una meta de 1.323 vehculos que deban desintegrarse en 2008 fueron desintegrados 914, que aunque no
32
Cuadro No.20- Vehculos TPC chatarrizados en Bogot

Ao Operadores Troncales Operadores Alimentadores
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1.153 135 150 783 1.083 1.768 452
115 90 0 201 558 252 21
Fuente: Universidad de los Andes-Cmara de Comercio de Bogot, Observatorio de Movilidad de Bogot y la Regin No.2 de 2008. Caracterizacin e Indicadores del Sistema Transmilenio.
En el panorama descrito tambin se puede observar que en la mayora de las ciudades han optado por iniciar el proceso de reduccin de sobreoferta una vez los sistemas de transporte masivo entran en operacin, decisin que sera conveniente revisar por las autoridades locales para que no se tornen en medidas reactivas e insuficientes frente a la operacin del parque automotor del transporte masivo, contribuyendo as a garantizar su sostenibilidad. Llama la atencin realizar el comparativo entre la cobertura del transporte pblico colectivo planteada para cada uno de los sistemas de transporte masivo, con los porcentajes de eliminacin de sobreoferta, entre los que se encuentra una relativa correlacin. Sin embargo, es necesario anotar que con base en la informacin suministrada por las autoridades locales las metas propuestas de reduccin de sobreoferta corresponden al estimativo de la cantidad de vehculos que deben salir de circulacin, para permitir la sostenibilidad del transporte masivo. En ello los operadores han asumido el compromiso de reduccin en los respectivos contratos de operacin-, cifra que aparentemente no involucra la cantidad total de automotores que deben salir de circulacin para garantizar no slo la sostenibilidad del transporte masivo, sino tambin la del transporte pblico colectivo. A este planteamiento habra que agregar la necesidad de medidas complementarias en relacin con el uso del vehculo particular si se tiene en cuenta el notorio incremento de su parque automotor que por ejemplo, en el caso de Bogot, se increment en un 55% entre
representa un progreso significativo e implica el incumplimiento de la meta para dicha vigencia, es un avance frente a los pobres resultados de los aos anteriores.
33
2001 y 200718 frente al comportamiento del nmero de vehculos de transporte pblico colectivo que disminuy en un 4,5% entre 2005 y 200919. 4.2. REDISTRIBUCIN DE RUTAS En relacin con la redistribucin de rutas en el rea Metropolitana de Barranquilla se encuentra en revisin por parte de las autoridades competentes el estudio adelantando por la Universidad del Norte, orientado a la modelacin y gestin de un sistema para el diseo de rutas que permitan integrar el transporte colectivo con el masivo para mejorar las condiciones de operacin. En Cartagena, el Departamento Administrativo de Trnsito y Transporte DATT, como autoridad de trnsito de la ciudad, realiz una propuesta que ser complementada por Transcaribe con el fin de enfocarlo al SITM, aclarando que en Cartagena abarcar el 100% de la demanda de la ciudad, por lo tanto la redistribucin de rutas ser total. No obstante, como la implementacin ser gradual, consideran conveniente contar con estudios tcnicos sobre el tema. En el rea Metropolitana de Centro Occidente uno de sus objetivos es garantizar al SITM la no competencia y no paralelismo de sus rutas con las del transporte pblico colectivo siempre y cuando se garanticen las coberturas y opciones de destino que el sistema no ofrece. Indican que en 2007 realizaron un estudio de rotacin de demanda a las rutas que en conjunto con Megabus fueron definidas como competencia del SITM con base en lo cual modificaron los recorridos de 9 rutas. En 2009 se hace un estudio similar sobre 5 rutas adicionales segn el cual se determina que 4 de ellas representan competencia para el SITM. Para corregir la situacin, mediante Decreto expedido en junio de 2009, aplican la modificacin correspondiente en los recorridos de manera que se evite la competencia y el paralelismo, medida con la que esperan alcanzar las metas de demanda proyectadas. Por ejemplo, en la vigencia 2008 la meta se estimaba en 37 millones de pasajeros de los cuales solo alcanz a transportar 34 millones. Adicionalmente, el AMCO, igual que sucede en Bogot, indica que tambin inici las acciones tendientes a la integracin del transporte colectivo y masivo avanzando
18 19
Segn Reporte anual de Movilidad 2008 Cmara de Comercio de Bogot Segn Boletines Transporte Urbano DANE I Trimestre 2005 y II Trimestre 2009
34
actualmente en los estudios y propuestas para integrar el transporte colectivo, masivo y mixto. Los diseos operacionales finales as determinados permitirn definir cifras exactas acerca de la sobreoferta existente. En Cali haba 234 rutas autorizadas en operacin para transporte colectivo; sin embargo, en el estudio de reestructuracin elaborado por Logitrans en diciembre de 2007 tienen en cuenta solo 160 ya que las otras 74 eran rutas que realmente no estaban ofreciendo servicios -7 rutas desistidas, 54 rutas abandonadas y 13 veredales, festivas y nocturnas-. De las 160, 132 deben ser reestructuradas y 28 canceladas; es decir, prcticamente la totalidad de las rutas que vienen funcionando con el transporte pblico tradicional deben ser objeto de modificacin para garantizar la sostenibilidad del SITM. Sin embargo, si la implementacin del SITM se ha dado gradualmente la cancelacin y modificacin de recorridos tambin debe hacerse de manera igual, acorde con la cobertura ofrecida por el sistema. Para permitir la implementacin del SITM MIO, la Secretara de Trnsito y Transporte Municipal de Cali avanz en el proceso de reestructuracin en 2009, modificando el recorrido de 112 rutas y cancelando 16, lo que representa un 85% y 57% de incidencia en la implementacin del Sistema. Para las restantes se adoptarn las medidas de acuerdo con la implementacin de las nuevas rutas pretroncales. 5. TARIFA AL USUARIO El siguiente cuadro muestra las tarifas por usuario que se cobran en los sistemas que estn operando y las perspectivas de cobro en algunos que an no inician operaciones. Cuadro No.21- Tarifas en SITM y TPC
Proyecto Tarifa al usuario SITM Valor pasaje transporte convencional Diferencia porcentual
Barranquilla Cartagena** Bucaramanga* Pereira Bogot Cali
1,400 1,550 1,300 1,400 1,600 1,500
1,400 1,200 1,250 1,300 1,300 1,400
0.0% 29.2% 4.0% 7.7% 23.1% 7.1%
Fuentes: Para las cuatro ciudades iniciales: Ayuda de Memoria, Misin de Supervisin SITM. Banco Mundial. Oct. /09, para el resto, reportes y pginas web autoridades de transporte. * Cifras en pesos de 2008. ** Cifras en pesos de 2010
35
Existen notables diferencias entre proyectos, mientras en Barranquilla costara lo mismo utilizar el transporte convencional que el sistema masivo, en Bucaramanga y Pereira desplazarse en estos proyectos significa un porcentaje adicional del 4% y 7,7% respectivamente sobre la tarifa del transporte convencional. Las diferencias ms notorias se presentan en Bogot y en el valor del pasaje propuesto en Cartagena con diferencias porcentuales del 23% y 29% respectivamente; aspecto que influye en el criterio de una tarifa costeable si se tiene en cuenta que en Bogot, los estratos 1, 2 y 3, que son los que destinan mayor porcentaje de sus ingresos al transporte 16%, 13% y 11%20-, representan el mayor porcentaje de usuarios del sistema -86%21. En el caso de Cartagena se teme que el cobro de la tarifa propuesta podra favorecer el incremento de medios alternos o informales de transporte poniendo en riesgo la sostenibilidad del sistema22. 6. TRANSPORTE MASIVO Y TRANSPORTE PBLICO COLECTIVO El Instituto Municipal de Trnsito de Pereira mencion sus apreciaciones en relacin con los efectos de la construccin y operacin del SITM sobre vas arterias de la ciudad, indicando que caus disminucin de la capacidad vial para los vehculos mixtos, la prdida de continuidad en algunos corredores viales debido a la instalacin de semforos para garantizar el acceso con seguridad de los usuarios al transporte masivo, y la necesidad de los vehculos mixtos de realizar mayores recorridos o utilizar vas adyacentes al sistema por las restricciones de efectuar giros a la izquierda, factores que han incidido en la movilidad de la ciudad. En el caso de Bogot es importante mencionar el deterioro de las condiciones en que se presta el servicio de transporte pblico tradicional. Por ejemplo, la velocidad de los desplazamientos que disminuy de 24,5 km/h en 2003 a 18,29 km/h en 2007, y el estado de la malla vial, en la que como puede verse en la siguiente grfica, han aumentado los kilmetros en regular y mal estado, aspectos que merecen especial atencin para evitar beneficiar nicamente a un sistema que cubre el 26% del TPC con la desmejora de las
20 21
Secretara Distrital de Planeacin. Sntesis de Coyuntura No.68. Octubre de 2008. 2. Feria Internacional de Transporte Masivo. Bogot, 2006. 22 Ayuda de Memoria. Misin de Supervisin Proyecto Sistemas Integrados de Transporte Masivo. Banco Mundial. Octubre 10 de 2009.
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condiciones de la prestacin del servicio en el porcentaje restante que resulta ser muy superior. Grfica No.4- Comparativo estado de la malla vial en Bogot 2003-2007
Fuente: Observatorio de Movilidad de Bogot y la Regin. No. 1 de 2008. Cmara de Comercio de Bogot.
37
7. CONCLUSIONES * La modificacin del porcentaje del servicio de la deuda para sistemas de transporte masivo, que la Nacin puede asumir segn la Ley 310 de 1996, ha permitido que sta adquiera obligaciones de financiacin de porcentajes que oscilan entre el 60% y 70% del costo de la inversin pblica de cada proyecto, indicando as que como en muchos otros aspectos las entidades territoriales an no estn en capacidad de financiar y solucionar por cuenta propia y de manera independiente, sus problemas de transporte urbano y movilidad, es decir, que en materia de proyectos de infraestructura de transporte urbano son escasos los avances en materia de descentralizacin. La Nacin ha apoyado incluso a las ciudades que presentan el mayor dinamismo econmico, comercial, y fortaleza en las finanzas pblicas como Bogot y Cali, para las que ha destinado los mayores porcentajes de recursos. * Los aportes anuales a cargo de la Nacin que para las prximas vigencias
corresponden a promedios cercanos a los $500 mil millones representan el fortalecimiento de las inflexibilidades del presupuesto nacional por la utilizacin del esquema de vigencias futuras que se extienden hasta 2016, contribuyendo a un esquema de financiacin de proyectos al debe y a la limitacin de iniciativas en los siguientes planes de desarrollo de las nuevas administraciones. Situacin similar se presenta en la financiacin a cargo de las entidades territoriales donde, adicional a las obligaciones asumidas bajo el esquema de vigencias futuras, el cumplimiento de los compromisos presenta una alta dependencia de la sobretasa a la gasolina, fuente de ingreso sobre la que se ciernen riesgos inminentes de disminucin en el recaudo, dado el incremento en el uso de combustibles como el diesel y el gas natural vehicular, condicin que implica que las autoridades locales analicen desde ya mecanismos que les permitan diversificar las fuentes de financiacin de sus obligaciones en materia de transporte masivo, materializando as los lineamientos de poltica que sugieren considerar recursos provenientes de otras fuentes como impuestos de rodamiento, peajes urbanos, valorizacin y explotacin de negocios conexos a los sistemas de transporte. * La experiencia observada en los proyectos que involucran reas metropolitanas dejan entrever diferentes grados de avance en la integracin y unin de esfuerzos hacia 38
causas comunes por parte de las localidades que las conforman. Por ejemplo, mientras el rea Metropolitana de Centro Occidente ya cuenta con el proyecto en su fase de operacin y visualiza la vinculacin de nuevos municipios al sistema de transporte masivo, el rea Metropolitana de Bucaramanga ha encontrado dificultades para que algunas de las entidades territoriales se vinculen al proyecto y cumplan los compromisos financieros asumidos para su desarrollo, indicando as diferentes visiones frente a las propuestas de integracin y consolidacin de ciudades-regin que buscan extender los beneficios del desarrollo y competitividad de los centros urbanos hacia las localidades circundantes. * De otra parte, es inminente que las entidades territoriales reconozcan su papel fundamental en las estrategias adoptadas con miras a la construccin y puesta en operacin de los SITM. En primer lugar, llamar la atencin frente al cumplimiento oportuno de los compromisos asumidos en materia de financiacin, que de no darse en las fechas acordadas implica incrementar los costos de los proyectos al tener que acudir a recursos adicionales de deuda, y en segundo lugar, su rol de coordinacin y articulacin entre las entidades del orden local para avanzar positivamente en la superacin de dificultades identificadas por ejemplo en materia de intervencin en redes de servicios pblicos, adquisicin de predios y control de medios informales de transporte. * En cuanto a la planeacin de los proyectos resultan preocupantes las profundas modificaciones a los alcances fsicos y costos, variaciones que indican que iniciaron su ejecucin sin los estudios y diseos adecuados, implicando plazos e inversiones muy superiores a las inicialmente estimadas. Como muchos de los ajustes han tenido lugar posteriormente al inicio de la construccin se incrementan las externalidades negativas ocasionadas a la comunidad por las dificultades en la movilidad y en el desarrollo de sus actividades comerciales, alterando los parmetros financieros como la relacin beneficio/costo que sustentaron la determinacin de la viabilidad y pertinencia de su ejecucin. * Existen diferencias considerables entre proyectos referente a los costos en que debe incurrirse para la construccin de cada kilmetro de va troncal y pre-troncal, siendo necesario analizar en detalle las causas generadoras de mayores costos o ahorros.
39
* Tambin es necesario fomentar medidas que garanticen el cumplimiento eficiente y oportuno de las obligaciones a cargo del Estado, por ejemplo, en la entrega de diseos y predios y en la labor de supervisin y control. La primera de ellas como mecanismo de prevencin ante eventuales litigios y demandas contra el Estado, y la segunda como garanta de cumplimiento de los cronogramas y de la calidad de las obras, medidas que finalmente convergen hacia la proteccin y buen uso de los recursos pblicos. * A pesar de la intencin de promover soluciones trascendentales a los problemas relacionados con el servicio de transporte urbano es necesario reconocer que el transporte masivo representa coberturas parciales frente a la demanda total de transporte pblico con porcentajes que varan del 26% en Bogot, 46% en el rea Metropolitana de Centro Occidente, 66% en Bucaramanga, al 100% en Cartagena. Es decir, que en general, salvo en el caso de Cartagena, los sistemas integrados de transporte masivo no son la solucin total a la demanda de transporte pblico y por tanto, requieren medidas complementarias mediante el transporte pblico colectivo. * Algunas de estas medidas a cargo de las entidades territoriales presentan escasos avances, principalmente en lo que se refiere a la reduccin de la sobreoferta y la redistribucin de rutas, medidas que adicionalmente se plantean como decisiones reactivas dado que se adoptan con miras a garantizar la demanda de los sistemas de transporte masivo, pero no como soluciones de fondo frente a la magnitud del problema de sobreoferta identificado hace ms de una dcada. * En el caso de Trasmilenio los recursos del fondo creado para cubrir contingencias se han destinado en mayor proporcin a cubrir diferenciales tarifarios negativos originados en tarifas al usuario inferiores a la tarifa tcnica, comportamiento que revela dificultades para mantener el equilibrio y eficiencia del sistema. Adicionalmente, esta condicin deriv en la necesidad de aportes de la autoridad Distrital reflejando as; que contrario a los planteamientos de poltica, el proyecto no ha resultado autosostenible. * La proporcin de pasajeros movilizados por vas alimentadoras indican que no se puede desatender la calidad en la prestacin del servicio de este componente del sistema, pues los mayores tiempos de espera para abordar los alimentadores implican disminuir los beneficios alcanzados con la mayor velocidad en los desplazamientos por los corredores 40
troncales. Aseveracin similar puede hacerse respecto a la calidad de la infraestructura de las vas alimentadoras cuyo mantenimiento corresponde a las administraciones locales que usualmente se ven afectadas por restricciones presupuestales para atender los mantenimientos preventivos y correctivos. * Las mejores condiciones de los sistemas de transporte masivo en la prestacin del servicio, gracias al privilegio en el uso exclusivo de vas y en su mayor capacidad de pasajeros movilizados, no debera acompaarse del desmejoramiento de las condiciones del resto del transporte pblico colectivo en el que se han observado mayores tiempos de desplazamiento, incremento de las vas en avanzado estado de deterioro y mayores niveles de congestin. * Dado que los sistemas de transporte masivo cubren slo una parte del transporte pblico de pasajeros es necesario analizar la poltica de transporte urbano desde una visin sistmica. Si bien es cierto, en varias de las localidades en donde se implementan los transportes masivos se ha hecho evidente el inters de orientar el transporte urbano de pasajeros hacia una poltica de integracin del transporte masivo con el transporte colectivo, las decisiones deben planearse y adoptarse cuanto antes para que los progresos del primero, no se obtengan a costa del deterioro en las condiciones del servicio para el resto de los componentes del sistema.
41
BIBLIOGRAFA
Banco Mundial. Papel de trabajo No. 49400 CO. Julio de 2009 _____ Ayuda de Memoria. Misin de Supervisin Proyecto Sistemas Integrados de Transporte Masivo. Octubre de 2009 Contralora Distrital de Bogot. Informe de auditora practicada a Transmilenio vigencia 2008 Contralora General de la Repblica. Informes de Auditoras practicadas a los proyectos 2006-2009. _____ Documentos base para Audiencias Pblicas y Agendas Ciudadanas. 2009. _____ Los Sistemas Integrados de Transporte Masivo Urbano en Colombia. Aproximacin Conceptual. 2004. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica. Boletn Transporte Urbano
Automotor de Pasajeros en 23 ciudades. Primer trimestre de 2005. _____ Boletn Encuestas de Transporte Urbano de Pasajeros. III Trimestre de 2009. Departamento Nacional de Planeacin. Documentos Conpes Ministerio de Transporte - Unidad Coordinadora del Proyecto. Informe Estado de los Proyectos con corte a diciembre 31 de 2009 _____ Anuario Estadstico 2008 Secretara Distrital de Planeacin. Sntesis de Coyuntura No. 50 y 68. Mayo y octubre de 2008 Transmilenio SA. Informe de Gestin 2009 Universidad de los Andes-Cmara de Comercio de Bogot. Observatorio de Movilidad de Bogot y la Regin Nos. 1 y 2 de 2008.
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58% 70% 61% 68% 64% 69% 59% 60% 69%

42% 30% 39% 32% 36% 31% 41% 40% 31%

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Cuadro No.2- Ejecucin Presupuestal Sistemas Integrados de Transporte Masivo

118.854.629.177 168.549.573.898 136.799.814.500 140.469.882.802 136.647.978.327 1.965.282.363.966 719.568.090.076 3.950.906.838 3.390.123.239.584

90% 49% 35% 55% 46% 54% 73% 5% 55%

64.059.059.413 38.231.690.220 95.928.656.612 85.364.306.829 27.302.396.479 1.327.272.956.807 287.712.624.555 23.221.875.051 1.949.093.565.966

67% 26% 39% 61% 21% 53% 44% 68% 49%

182.913.688.590 206.781.264.118 232.728.471.112 225.834.189.631 163.950.374.806 3.292.555.320.773 1.007.280.714.631 27.172.781.889 5.339.216.805.550

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Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corte a Mayo de 2009

Grfica No.2- Esquema de vigencias futuras Entidades Territoriales

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corte a Mayo de 2009

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Fuente: Anuario Estadstico Ministerio de Transporte 2008

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Cifras en Millones de pesos

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Barranquilla Bucaramanga Cartagena Medelln

13,2 15,6 14,5 8,9 11,2 15,23 12,5 12,5

0 61,95 22 105,2 0 67,9 18,5 18,5

$ 403.252 $ 684.487 $ 559.528 $ 868.633 $ 452.632 $ 822.219 $ 355.441 $ 807.692

28% 32% 44% 66% 70% 100% 12,25% 11% *

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2.372.527 590,67 2.213.314 210,13 159.213 380,54

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Cuadro No.7- Pasajeros transportados y recaudo en Megabs

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Flota operativa da hbil Art. 23 21 19 0 63 Padrn 23 22 20 3 68 224 Complement. 34 31 28 0 93

Padrn 69 61 55 51 236 470

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Nov. 1-15 80% E 79% E 77% E 100% A 84% E

Promedio e ICD por operador

GIT ByN ETM Unimetro

84% E 83% E 81% E 79% E 82% E

Ponderacin ICD Ponderacin ICD Ponderacin ICD

Promedio por quincena ICD quincenal

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52,6 70,9 87,7 109,5 130,4 165,9 202,4 236,6

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Cuadro No.13- Flota vehicular y operadores Transmilenio

Fase Flota I I I I II II II 166 170 Alcapital 154 Citimovil

Alimentadores Total vinculado 77 65 51 79 88 127 487

121 Alnortefase II 200 Tao 152 Etma 146 SI 03 1,109 Total

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Fuente: Secretara Distrital de Movilidad

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