"Ponencia preparada para el XI Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por

la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad Nacional de Entre Ros,

Paran, ! al "# de $%lio de "#&"'
Autonoma estatal, cohesin partidaria y eficacia de la burocracia penal: el caso de
la Provincia de Buenos Aires (1996!"11#$
(a)riel Costantino
gacost!*+,ot-ail'co-'ar
Universidad Nacional de San .artn
Si-posio Capacidades Estatales
Res%-en/
El tra)a$o analiza la relaci0n entre el disc%rso de la a%tono-a estatal, las re1or-as del
siste-a penal en la Provincia de 2%enos Aires y s% i-pacto en la e1icacia de estas
)%rocracias' El principal arg%-ento es 3%e las re1or-as pro-otoras de la independencia
y del control ci%dadano del siste-a penal no 1avorecieron la e1icacia de la )%rocracia
penal' 4tro 1actor ignorado por a3%el disc%rso, la co,esi0n partidaria entre los cargos
polticos cr%ciales, es -s e5plicativo de la -e$ora del 1%nciona-iento de la $%sticia y
de la polica'
6,is paper analyzes t,e relation )et7een t,e disco%rse o1 State a%tono-y, t,e penal
syste- re1or-s in Provincia de 2%enos Aires, and t,e i-pact on )%rea%cracy e11icacy'
6,e -ain arg%-ent a11ir-s t,at t,e re1or-s pro-oting independence and civil control
o1 penal )%rea%cracy didn8t i-prove t,eir e11icacy' Anot,er 1actor, t,e party co,esion
)et7een cr%cial political actors, e5plained )etter t,e incre-ent o1 $%stice and police
e11icacy'
%apacidades estatales, cohesin partidaria y eficacia de la burocracia penal: el
caso de la Provincia de Buenos Aires (1996!"11#$
1$ &ntroduccin$
Una d9cada desp%9s del Consenso de :as,ington y del inicio de las re1or-as del
Estado de pri-era generaci0n -%c,os de los i-p%lsores de las recetas neoli)erales
ca-)iaron de opini0n so)re el diagn0stico de la pro)le-tica latinoa-ericana y so)re
las polticas necesarias para sol%cionarla ;Stiglitz <<!, <<=, 2resser Pereira <<=,
Iazzetta "##!>' ?esde entonces se rec%per0 la vie$a idea de 3%e el Estado es %n
instr%-ento 1%nda-ental para el desarrollo econ0-ico, poltico y social' Pero este
Estado no de)a to-ar la 1or-a )%rocrtica y providencial anterior a la crisis de los a@os
setentas y oc,entas' El n%evo tipo de Estado de)a -antener las polticas
-acroecon0-icas ortodo5as y a la vez -e$orar s%s capacidades reg%latorias y de
pro-oci0n del desarrollo a trav9s de la pro1esionalizaci0n del aparato estatal en la
n%eva gesti0n pA)lica y de s% apert%ra a la sociedad civil -ediante la
instit%cionalizaci0n de -ecanis-os de participaci0n y control ci%dadano ;CBA? <<=,
2resser Pereira <<=, C%nnill (ra% "##C>'
En -edio de este n%evo -o-ento ideol0gico, distintos acad9-icos rec%peraron los
conceptos de a%tono-a y capacidad estatal para e5plicar las intervenciones de la
ad-inistraci0n pA)lica 3%e seran necesarias para el desarrollo econ0-ico y social
;Evans <<*, Castellani y Blanpart "#">' Un p%nto destaca)le de esta literat%ra es 3%e
el concepto de a%tono-a no de)a con1%ndirse con el aisla-iento del aparato
)%rocrtico, aisla-iento 3%e se asocia)a al Estado )ene1actor o de providencia anterior
a la crisis de los oc,entas' En t9r-inos de Evans, de lo 3%e se trata es de %na autonoma
enraizada, %na a%tono-a 3%e co-)ina la co,erencia interna con la conectividad
e5terna' Para lograr esta a%tono-a es 1%nda-ental la pro-oci0n de canales
instit%cionales 3%e lig%en al Estado con la sociedad civil, canales en los 3%e circ%le
in1or-aci0n y se negocien los o)$etivos y la i-ple-entaci0n de las polticas pA)licas'
Se lograra as %n -%t%o conoci-iento y -oldeo con los actores no estatales,
1%nda-ental por la necesidad de consenso e incentivaci0n de todos los actores en
1%nci0n del inter9s general'
El disc%rso de la seg%nda re1or-a del Estado, de la co,erencia interna y de la
conectividad e5terna, lleg0 ta-)i9n a las )%rocracias del siste-a penal ;So%sa "##*,
DrE,ling <<! y "##&>' ?esde -ediados de los noventas distintos actores polticos
pro-ovieron re1or-as a la ad-inistraci0n de $%sticia y a la polica en toda A-9rica
Batina 1%ndadas en los valores de la pro1esionalizaci0n en la n%eva gesti0n pA)lica y de
la per-ea)ilidad a las de-andas ci%dadanas' Bos dos gr%pos de re1or-as -s
i-portantes por s%s alcances en la trans1or-aci0n del aparato penal de la regi0n ,an
sido/ a> las re1or-as pro-otoras del control ciudadano de la policaF )> las re1or-as
pro-otoras de la independencia judicial'
Casi veinte a@os desp%9s del inicio de estas re1or-as en varias de las principales
$%risdicciones latinoa-ericanas e5isten -%y pocos tra)a$os e-pricos 3%e analicen 3%9
consec%encias tra$eron en la anato-a del aparato estatal y en la e1icacia de la
)%rocracia penal' ?ada la i-portancia del te-a y la carencia en las investigaciones
re1eridas, los ca-)ios en el go)ierno del siste-a penal de la Provincia de 2%enos Aires
entre <<* y "# o1recen %na oport%nidad interesante para analizar la n%eva
organizaci0n )%rocrtica y el i-pacto en s% e1icacia' ?%rante este perodo de tie-po
distintos go)ernadores )onaerenses i-p%lsaron 1%ertes trans1or-aciones en el siste-a
penal sig%iendo o en1rentando el disc%rso re1or-ista -encionado' Estas
trans1or-aciones no se 3%edaron en el papel, se -aterializaron en %na inversi0n
econ0-ica y de rec%rsos ,%-anos 3%e en 3%ince a@os -odi1icaron las instit%ciones y
las )%rocracias penales de -anera s%stancial' En este sentido, el anlisis de los procesos
polticos y de los datos )%rocrticos y delict%ales disponi)les per-ite ensayar %na
co-paraci0n diacr0nica para eval%ar si las polticas de pro1esionalizaci0n y de
per-ea)ilidad a las de-andas ci%dadanas prod%$eron %na -ayor e1icacia del siste-a
penal en el logro de la e1ectividad de los derec,os 1%nda-entales 3%e de)e resg%ardar'
En e1ecto, -i tra)a$o se propone/ > e5a-inar el vnc%lo entre el disc%rso de la
calidad estatal y las re1or-as penalesF "> analizar los ca-)ios 3%e tra$eron las re1or-as
en el aparato estatal de la provincia de 2%enos AiresF &> eval%ar s% i-pacto en la
e1icacia de la )%rocracia penal to-ando co-o indicador clave los casos de violencia
policial letal' Si )ien e5iste %na di1ic%ltad tpica para recolectar y constr%ir datos
deter-inantes y de1initivos so)re los ca-)ios en el aparato estatal y s% 1%nciona-iento,
y en el i-pacto en la e1ectividad de los derec,os ci%dadanos, con1o en 3%e este tra)a$o
aporta pr%e)as relevantes 3%e nos i-p%lsan a to-ar %na distancia crtica del n%evo
disc%rso de la calidad estatal aplicado a las re1or-as del siste-a penal' En especial, el
tra)a$o -%estra c0-o el a%ge del disc%rso de la -odernizaci0n del siste-a penal y de
los -ecanis-os de participaci0n y control ci%dadano no 1%eron conco-itantes de %n
a%-ento de la e1icacia )%rocrtica' Pareciera en ca-)io 3%e %n 1actor 3%e -%c,as veces
se de$a de lado dentro de este disc%rso, el 1actor de la co,esi0n partidaria entre los
cargos electivos 1%nda-entales, es -%c,o -s i-portante 3%e los -ecanis-os de
pro1esionalizaci0n en la n%eva gesti0n pA)lica y de control ci%dadano'
!$ %alidad estatal y reforma penal$
El disc%rso de la re1or-a del Estado de seg%nda generaci0n t%vo %na vertiente
pensada para -e$orar el 1%nciona-iento de la )%rocracia penal ;So%sa "##*, DrE,ling
<<! y "##&>' Bos dos con$%ntos de re1or-as -s i-portantes de las Alti-as d9cadas
vinc%ladas a la pro1esionalizaci0n del siste-a penal y el de s% apert%ra a los intereses de
la sociedad civil ,an sido/ a> las re1or-as pro-otoras del control ciudadano de la
policaF )> las re1or-as pro-otoras de la independencia judicial' A-)as re1or-as
s%elen 1or-arse en contraposici0n a los disc%rsos del Estado -ni-o y al Estado
)%rocrtico social'
El disc%rso 3%e prop%gna por %n -odelo ciudadano de organizaci0n policial
parte de %n diagn0stico -%y e5tendido en n%estra regi0n segAn el c%al la inseg%ridad y
la corr%pci0n policial tienen co-o %na de s%s principales ca%sas la s%pervivencia de %n
-odelo GtradicionalH o G-ilitaristaH de organizaci0n de la agencia policial ;DrE,ling
<<! y "##&, Rico <<=, San <<= y "##", PNU? "##=>' En e1ecto, segAn la
perspectiva re1or-ista, para tratar de resolver estos pro)le-as es necesario ca-)iar de
paradig-a ,acia %n -odelo ciudadano de organizaci0n policial'
El -odelo castrense de organizaci0n policial tiene las sig%ientes caractersticas/
> a%togo)ierno policialF "> organizaci0n %ltra $err3%icaF &> -ecanis-os de selecci0n y
control discrecionalesF C> 1alta de 1or-aci0n pro1esionalF I> visi0n red%ccionista del
pro)le-a de la inseg%ridad' Casi en contraposici0n, el -odelo ci%dadano se caracteriza
por/ > el go)ierno civil so)re los as%ntos policiales y de seg%ridad pA)licaF "> la
organizaci0n descentralizada y pro1esionalF &> -ecanis-os de selecci0n y control
interno o)$etivos y razona)lesF C> 1or-aci0n pro1esional de calidadF I> visi0n integral
del pro)le-a seg%ritario'

En pala)ras de Arslanin, las c%les re1le$an la perspectiva tpica del disc%rso

re1or-ista, la necesidad del -odelo ciudadano de polica se asocia con la crisis de
legiti-idad 3%e atraviesan las instit%ciones representativas de la de-ocracia
conte-pornea Jlos poderes E$ec%tivo y BegislativoJ' Esta crisis de representaci0n se
podra salvar con la reactivaci0n de la es1era pA)lica no poltica, donde los ciudadanos
actAan colectiva-ente y se invol%cran en deli)eraciones co-%nes so)re los as%ntos 3%e
a1ectan a la co-%nidad' Es necesario 3%e la co-%nidad sea corresponsa)le de la
constr%cci0n de la seg%ridad pA)licaF es 1%nda-ental, por e$e-plo, la participaci0n
ci%dadana a trav9s de 1oros deli)erativos so)re la c%esti0n policial ;Arslanian "##=/ =!
y ss'F ver ta-)i9n San "##">'
El disc%rso pro independencia $%dicial parte de otro diagn0stico, ta-)i9n -%y
e5tendido en n%estra regi0n, 3%e -%c,as veces se acopla al pri-er diagn0stico so)re la
necesidad del -odelo ci%dadano de organizaci0n policial' Ba ine1icacia del siste-a
penal tiene co-o otra de s%s principales ca%sas el papel de los poderes polticos 3%e
-%c,as veces no per-iten %n accionar independiente e i-parcial de la $%sticia en la
persec%ci0n penal' En e1ecto, se entiende 3%e para -e$orar el control de la investigaci0n
penal los $%eces de)en ser li)res de la in1l%encia de los poderes polticos a la ,ora de
aplicar la ley, no teniendo 3%e preoc%parse de las represalias de estas instit%ciones, por
e$e-plo c%ando $%zgan en contra de los 1%ncionarios electos o s%s s%)alternos
;?o-ingo <<<, van AaKen, Salz)erger y Loigt "##&, Lan AaKen, Deld y Loigt "##<>'
En A-9rica Batina, las dos trans1or-aciones instit%cionales -s i-portantes de
los Alti-os decenios vinc%ladas al logro de %n siste-a $%dicial independiente ,an sido la
creaci0n de los Conse$os de la .agistrat%ra y de los .inisterios PA)licos Discales y de
la ?e1ensa ;CEMA "##I y "##!>' Estas re1or-as ,an li-itado la in1l%encia del E$ec%tivo
so)re todo en el -odo en 3%e se designan los -agistrados y en las 1ac%ltades 3%e tienen
los 1%ncionarios $%diciales en el proceso de persec%ci0n penal'
Bos Conse$os de la .agistrat%ra ,an sido tradicional-ente c%erpos 3%e
contienen en -ayor o -enor -edida representantes del Poder M%dicial y de los colegios
de a)ogados, y c%ya 1%nci0n es to-ar decisiones concernientes a designaciones,
1 Esta tipologa sig%e las caracterizaciones de Rico <<=, San "##", Arslanian "##= y PNU? "##='
pro-ociones, trans1erencias, procesos disciplinarios, de los -ie-)ros del Poder
M%dicial' 6a-)i9n e5isten Conse$os 3%e participan del proceso de ela)oraci0n del
pres%p%esto y de otras tareas 3%e ,acen a la ad-inistraci0n general del Poder M%dicial'
Bas creaciones de los Conse$os de la .agistrat%ra pro-%even la independencia $%dicial
en la -edida en 3%e estos organis-os se ,acen cargo de estas decisiones y 1%nciones,
3%e antes eran realizadas por las ra-as polticas, especial-ente por la ra-a E$ec%tiva'
Un poco -enos conocidos y analizados son los ca-)ios e5peri-entados en los
.inisterio PA)licos' Estos ca-)ios se entienden en el conte5to de las trans1or-aciones
de los siste-as inquisitivos en siste-as acusatorios' Estas trans1or-aciones tienen
co-o o)$etivo principal disting%ir clara-ente la 1%nci0n ac%sadora, de1ensora y
$%zgadora en el proceso $%dicial, ter-inando con la s%pre-aca del $%ez so)re los otros
dos protagonistas $%diciales del proceso penal ;1iscales y de1ensores>, y de la polica
so)re todos los protagonistas $%diciales del proceso penal ;CEMA "##I y "##!>'
SegAn %na visi0n -%y e5tendida de los siste-as penales en A-9rica Batina, la
operatoria tradicional del siste-a in3%isitivo es de1iciente principal-ente por3%e e5iste
%na delegaci0n tcita de la investigaci0n penal del $%ez de instr%cci0n a los policas' En
los siste-as in3%isitivos los 1iscales y de1ensores c%-plen 1%nciones -enores en el
proceso penal, y la polica s%ele contar con a-plias 1ac%ltades para desarrollar de
-anera a%t0no-a la investigaci0n penal preparatoria' El res%ltado es 3%e dic,a
investigaci0n se realiza a partir de estndares de validez pro)atoria -%y d9)iles, sin 3%e
las pr%e)as o)tenidas sean controvertidas, y desarrollando el proceso sin 3%e se respeten
las garantas y derec,os de los invol%crados en la investigaci0n'
"

Ba l0gica del siste-a ac%satorio se )asa entonces en la idea de %n .inisterio
PA)lico 1%erte e independiente capaz de cond%cir la investigaci0n penal y de de1ender
los derec,os de los i-p%tados y de las vcti-as' Este ca-)io s%pone %na instit%ci0n con
n%evas 1%nciones, 1ac%ltades y rec%rsos' Por e$e-plo, ad$%dica a los 1iscales la
responsa)ilidad de llevar adelante la investigaci0n preparatoria de los delitos y dirigir a
la polica en el desarrollo de las investigaciones' Ade-s, se les reconoce alg%nas
1ac%ltades discrecionales para decidir acerca del e$ercicio o a)andono de la acci0n penal
pA)lica' Bas de1ensoras, por s% parte, reci)en %na -ayor 1inanciaci0n y rec%rsos
,%-anos para proteger los intereses de los i-p%tados y los de las vcti-as'
2 Ler IL Se-inario Internacional GRe1or-a procesal penal en .95ico y A-9rica Batina/ desa1os para las policasH,
.95ico, "##<' 6a-)i9n CEBS "##C, CEMA "##I y "##!'
!$1$ 'l caso de la Provincia de Buenos Aires
En la Argentina, los ca-)ios en la organizaci0n del siste-a penal -s
i-portantes desde la v%elta de la de-ocracia, vinc%lados al disc%rso re1or-ista se
dieron a partir de la seg%nda -itad de la d9cada de los noventa' Estas re1or-as
participaron de las dos lneas directrices 1%nda-entales 3%e se esta)an instalando en
A-9rica Batina/ la pro-oci0n de la independencia $%dicial y del control ci%dadano de
las 1%erzas de seg%ridad' 2%enos Aires 1%e la provincia argentina 3%e e5peri-ent0 las
re1or-as de -ayor alcance en este sentido, entre <<I y la act%alidad'
El disc%rso re1or-ista co-enz0 a plas-arse en la n%eva Constit%ci0n provincial
de <<C, deter-inndose legislativa-ente a 1ines de <<* con la ley del Conse$o de la
.agistrat%ra ;'=*=>, el n%evo C0digo Procesal Penal ac%satorio ;'<"">, la ley
orgnica del .inisterio PA)lico ;"'#*> y las leyes para la re1or-a de la polica
;"'IC y "'II>' A,ora )ien, -s all de la deter-inaci0n legal, las re1or-as
co-enzaron a i-ple-entarse desde -ediados de <<=, con la pri-era llegada de
Arslanian a la cartera del .inisterio de M%sticia y Seg%ridad, y con la p%esta en
1%nciona-iento del Conse$o de la .agistrat%ra y la i-ple-entaci0n de la re1or-a
ac%satoria a 1inales de <<=' ?esde entonces la )%rocracia del siste-a penal se
trans1or-0 s%stancial-ente'
D%ente/ Corte S%pre-a de M%sticia de la Provincia de 2%enos Aires ;Argentina>'
Para ser gr1icos, desde <== ,asta <<= la )%rocracia $%dicial a%-ent0 de <'=!
1%ncionarios a '#II, incre-entndose en diez a@os %n "N' ?esde <<=, y )a$o el
n%evo siste-a de designaci0n de $%eces, 1iscales y de1ensores 3%e incorpora)a al
Conse$o de la .agistrat%ra, la planta de personal $%dicial creci0 en tres a@os de '!* a
I'!, casi %n " N an%al' Este periodo de e5pansi0n de la estr%ct%ra del Poder
M%dicial tiene co-o correlato el creci-iento de s% pres%p%esto, 3%e so)re todo se nota si
lo co-para-os con la evol%ci0n del pres%p%esto provincial entre <<= y "##&'
D%ente/ Corte S%pre-a de M%sticia de la Provincia de 2%enos Aires ;Argentina>'
Un seg%ndo creci-iento in9dito de la )%rocracia $%dicial, pero a,ora
conco-itante con el creci-iento del aparato estatal en general, se dio a partir del "##* y
,asta el "##=' ?%rante este perodo la planta de personal paso de *'*#= 1%ncionarios a
""'"&!' En e1ecto, si analiza-os la evol%ci0n de los rec%rsos ,%-anos del Poder
M%dicial desde la v%elta de la de-ocracia se p%ede notar 3%e desde <=& ,asta el inicio
de la re1or-a ac%satoria el personal a%-ento %n I N, -ientras 3%e desde <<= ,asta la
act%alidad %n ## N' Bos a%-entos s%stanciales se dan entre <<< y "##" y entre "##*
y "##='
Pasando al te-a de la re1or-a policial, el I de $%lio de <<= la legislat%ra
provincial apro)0 y sancion0 las leyes "'IC GBey Provincial de Seg%ridad PA)licaH y
"'II GBey de 4rganizaci0n de las Policas de la Provincia de 2%enos AiresH' Ba ley
"'IC de1ini0 en s% te5to a la co-%nidad co-o s%$eto 1%nda-ental de la Gseg%ridad
pA)licaH, lo 3%e los especialistas interpretaron co-o %n precedente legislativo cr%cial
para s%perar la concepci0n -ilitarista, no participativa y red%ccionista del Gorden
pA)licoH'
&
Linc%lado a esto, la ley estr%ct%r0 instancias espec1icas destinadas a reg%lar
la participaci0n co-%nitaria ;c1r' art' # al CC>' 6a-)i9n esta)leci0 la creaci0n de %na
o1icina encargada del Gcontrol de la corr%pci0n y el a)%so 1%ncionalH, dirigidas por %n
a%ditor y %n tri)%nal de 9tica'
Parad0$ica-ente, al poco tie-po de la i-ple-entaci0n de las re1or-as $%dicial y
policial los ,ec,os de violencia letal a -anos de 1%erzas de seg%ridad casi se d%plicaron'
6anto las 1%entes de CEBS y de C4RREPI son -%y claras en la in1or-aci0n 3%e
)rindan so)re el a%-ento de los ,ec,os cri-inales co-etidos por policas en 9ste
perodo'
D%ente/ Ela)oraci0n propia en )ase a datos de CEBS y C4RREPI'
Es verdad 3%e al a@o de co-enzadas estas re1or-as, en Agosto de <<<, Arslanin
t%vo 3%e ren%nciar al .inisterio de M%sticia y Seg%ridad y la n%eva poltica policial del
(o)ernador R%cKa%1 to-0 %na direcci0n clara-ente op%esta a la anterior, con %n
disc%rso de centro derec,a' Sin e-)argo la re1or-a ac%satoria contin%0
pro1%ndizndose con el n%evo -ecanis-o de selecci0n de -agistrados, y desde
3 C1r' San "##"'
principios de "##", con la llegada a la cartera de M%sticia y Seg%ridad de (eno%d y
Ca1iero, la poltica policial volvi0 a %n ca%ce -%c,o -s de centro'
OC0-o se e5plica, entonces, el gran a%-ento de la violencia policial 3%e s%cede
desde principios de <<< y 3%e d%ra ,asta 1inales de "##&P OQ el incre-ento R)astante
-s leveJ a partir de "##! ,asta el "##P OPor 3%9 la re1or-a $%dicial no logr0
pro-over el control policial y la red%cci0n de s%s cr-enesP OPor 3%9 las polticas
policiales 3%e ,acen ,incapi9 en la pro1esionalizaci0n y en el control ci%dadano son
conco-itantes con indicadores de violencia policial se-e$antes a las polticas policiales
3%e descartan estos as%ntosP
Considero 3%e esta parado$a se p%ede e-pezar a co-prender si tene-os en c%enta
%n 1actor 3%e general-ente se de$a de lado al est%diar la per1or-ance del Estado desde
%na perspectiva no partidaria ;sea estatista o neoli)eral>' Ba i-portancia de la cohesin
partidaria en los p%estos clave de la ad-inistraci0n pA)lica argentina' Este 1actor
e5plicativo, ade-s, est en directa oposici0n a la -anera tpica de entender la
independencia $%dicial 3%e en%ncia-os, independencia 3%e s%pone la 1rag-entaci0n
poltica co-o garanta y co-o condici0n necesaria de la dis-in%ci0n de la violencia
policial y el a%-ento de s% persec%ci0n penal'
($ %ohesin partidaria, poder )ubernativo y eficiencia burocr*tica
.%c,os 1%ncionarios y acad9-icos 3%e est%dian el 1%nciona-iento del siste-a
penal insisten en 3%e la Gvol%ntad polticaH es el ele-ento cr%cial para lograr dirigir y
controlar a la )%rocracia penal para 3%e c%-pla de -anera acepta)le s%s 1%nciones
;San <<=, "##", Pereira y Ungar "##C, Sinton "##!, Pal-ieri y :ag-aister "##<>'
A,ora )ien, en la -ayora de los casos no se e5plicita 3%9 signi1ica esta Gvol%ntad
polticaH' Alg%nos analistas parecieran re1erirse a la e5istencia de %n consenso de todas
las ra-as de go)ierno y del o1icialis-o con la oposici0n' Pero si la Gvol%ntad polticaH
dependiera de dic,o consenso, podra-os descartar de ante-ano 3%e n%nca -e$orase la
e1icacia penal'
En n%estro pas, los actores centrales de la voluntad poltica )onaerense, y
especial-ente en el rea penal, son los Poderes E$ec%tivos ;pri-ero provincial, l%ego
nacional y -%nicipal>'
C
Esto es as por3%e los rec%rsos para la gesti0n de las polticas
seg%ritarias y penales provienen principal-ente del Estado y por3%e s% %so depende de
-anera crtica de las decisiones -s o -enos discrecionales de estos E$ec%tivos ;Beiras
"##!>'
I
A%n3%e los t9r-inos de la cooperaci0n entre los E$ec%tivos es %n te-a delicado
para la din-ica poltica de todas las $%risdicciones, la relaci0n entre el E$ec%tivo
Nacional y el )onaerense es especial-ente relevante para la din-ica poltica nacional'
*
Ba vol%ntad poltica capaz de dirigir y controlar al siste-a penal depende de la
co,esi0n partidaria de los tres actores clave -encionados, pero especial-ente de la
co,esi0n entre el (o)ernador y el Presidente' El E$ec%tivo provincial p%ede dirigir y
controlar a la )%rocracia penal de -anera -s e1iciente en la -edida 3%e s% a%toridad
poltica es -enos disp%tada y en la -edida 3%e tiene -s rec%rsos econ0-icos y legales
para reco-pensar y castigar a los 1%ncionarios del siste-a penal'
!
Esto se logra en
general c%ando el go)ernador consolida %na coalici0n partidaria e5itosa con los otros
actores polticos 1%nda-entales, coalici0n 3%e le per-ite en s% provincia %n liderazgo
poltico claro, liderazgo 1rente a c%al3%ier otro aspirante a go)ernar la provincia'
Este liderazgo con a-plios apoyos polticos ;de los intendentes> y 1inancieros ;del
presidente> lo capacita para reco-pensar a los 3%e ay%den a dis%adir y repri-ir los actos
de violencia y corr%pci0n de los 1%ncionarios penales, y a castigar a los 3%e no, con
pre-ios y castigos -%c,o -s econ0-icos en t9r-inos de tie-po, es1%erzo y dinero
3%e %na ca%sa penal' Ade-s, la -ayor e1icacia )%rocrtica no se consig%e s0lo por las
prop%estas e5plcitas de castigos y reco-pensas del (o)ernador, sino por3%e los
4 Si ,ay algo 3%e pretende ser el Estado es ser el -onopolizador de la violencia legal'
5 Bos e$ec%tivos se di1erencian de las cAp%las de las otras ra-as de go)ierno ;$%eces de la corte s%pre-a,
legisladores> no s0lo por la cantidad de rec%rsos ,%-anos y econ0-icos con los 3%e c%entan, sino por la
discrecionalidad con la c%al p%eden ,acer %so de ellos'
6 Para aseg%rar 3%e la Argentina sea %n pas federal y no %na confederacin de Estados y, en este sentido, 3%e el
Presidente de la Naci0n sea la a%toridad indisp%tada de la din-ica poltica nacional, se consolidaron ,ist0rica-ente
%na serie de arreglos instit%cionales 3%e estr%ct%ran la relaci0n entre el Presidente y el (o)ernador )onaerense
anidando s%s intereses, pro-oviendo la dependencia del seg%ndo so)re el pri-ero' Ba )ase electoral nacional del
PresidenteF el )ica-eralis-o con s%)representaci0n )onaerenseF el ac%erdo 1iscal ;3%itarle la ad%ana a 2%enos Aires,
la coparticipaci0n 1ederal, etc'>F la e5istencia de %na serie de )%rocracias 1ederales 3%e intervienen en el go)ierno de
la provincia )rindando rec%rsos ,%-anos yTo econ0-icos' Ba raz0n principal de ello es 3%e 2%enos Aires tiene %na
i-portancia sin ig%al dentro de la din-ica poltica nacional' Por s%s di-ensiones, 2%enos Aires concentra -s de %n
tercio de la po)laci0n del pas, alrededor del &I N del electorado, el &&N del P2(' Linc%lado a esto, la )%rocracia
pA)lica provincial tiene casi tantos rec%rsos ,%-anos co-o la 1ederal y %n pres%p%esto de gran -agnit%d' El
go)ernador de la Provincia de 2%enos Aires tiene %n poder enor-e de designaci0n de cargos pA)licos y del -ane$o
-s o -enos discrecional de %n gran pres%p%esto provincial' Q los votos de las provincia deciden en gran -edida
3%i9n va a ser el Presidente'' y 3%9 tipo de congreso va a aco-pa@arlo'
7 Linc%lado a esta ,ip0tesis, %n con$%nto de a%tores sostiene 3%e el go)ierno dividido yTo la 1rag-entaci0n poltica
prod%ce ine1iciencia, 1o-enta la parlisis g%)ernativa, di1ic%lta la acco%nta)ility ;S%nd3%ist <=<, C%tler <==,
Cole-an <<<, .cC%))ins <<>'
)%r0cratas ;y los -ilitantes> le ,acen -s caso en general a a3%9l 3%e est en el poder
a,ora y lo estar en el 1%t%ro'
En s%-a, -i ,ip0tesis es 3%e, ceteribus paribus, la e1icacia de la )%rocracia penal
es -ayor en la -edida 3%e el go)ernador consolida s% poder g%)ernativo vis a vis los
candidatos a desplazarlo en las 1%t%ras elecciones'Poder g%)ernativo 3%e tiene co-o
principales di-ensiones la capacidad pres%p%estaria y los apoyos polticos'
Para1raseando a %na tradici0n anti3%si-a de pensa-iento del Estado -oderno, 9stas
son las marcas de soberana 1%nda-entales si se 3%iere dirigir y controlar a la
)%rocracia penal )onaerense para pro-over el orden y el )ienestar pA)lico ;So))es
<=#, Sc,-itt <=", Bessig y S%stein <<C, Cala)resi <<I, Uagan "###>'
Not9se 3%e esta es %na int%ici0n contraria al sentido co-An 3%e ponen en $%ego las
e5plicaciones del institucionalismo liberal, sentido co-An 3%e dise-ina %na visi0n
esc9ptica c%ando no directa-ente negativa del control representativo y $err3%ico del
Poder E$ec%tivo ;vg' Sc,edler, ?ia-ond, Plattner eds' <<<, S-%lovitz y Per%zzotti
"##" y "##&, Stanley "##C, van AaKen, Deld y Loigt "##<>'
6anto el disc%rso de la accountability ciudadana co-o de la independencia
$%dicial tpico de los noventas y principios del siglo XXI, tan in1l%yentes en las re1or-as
del siste-a penal de esa 9poca, estn orientados a dis-in%ir el poder g%)ernativo del
E$ec%tivo nacional y s%)nacional' Este disc%rso ap%nta a dis-in%ir la in1l%encia de la
ra-a E$ec%tiva en la direcci0n y el control de los 1%ncionarios del siste-a penal, ya sea
a trav9s del re3%eri-iento de consens%ar las decisiones cr%ciales con otros actores
polticos con poder de veto ;la ci%dadana, las 4N(s, c%erpos especializados, las
c-aras legislativas, etc'>, dndole 1%nciones de direcci0n y control a otros actores
polticos, o red%ci9ndole los rec%rsos econ0-icos y regla-entarios con los 3%e p%ede
contar para dis%adir y castigar los delitos -encionados'
($1$ +a eficacia penal bonaerense entre 1996 y !"11$
Ba relaci0n 3%e tiene el (o)ernador )onaerense con el Presidente de la Naci0n
es el vnc%lo -s i-portante para co-prender la co,esi0n partidaria de la
ad-inistraci0n estatal, y es %n vnc%lo 3%e condiciona de -anera cr%cial el poder
g%)ernativo capaz de disciplinar a las 1%erzas de seg%ridad 3%e operan en la provincia
de 2%enos Aires' Esta relaci0n delicada y s%s consec%encias en el poder g%)ernativo y
en el 1%nciona-iento de la )%rocracia penal p%eden verse clara-ente entre los a@os
<<<J"##&' ?ic,o perodo se caracteriza por %n pri-er -o-ento de desco-posici0n de
dic,a co,esi0n partidaria, 3%e %no podra iniciar a principios de <<<, c%ndo el
con1licto entre el Presidente .ene- y el go)ernador ?%,alde se ,ace ag%do por la
cercana de la elecci0n presidencial' Ba 1alta de a%toridad persiste con la victoria de la
Alianza en la elecci0n presidencial y s% derrota en la go)ernaci0n )onaerense, 3%e pasa
a estar a cargo del ala derec,a del Partido M%sticialista' B%ego tene-os c0-o otro ,ito
i-portante la desco-posici0n de la Alianza desp%9s de la ren%ncia a la vicepresidencia
de Carlos GC,ac,oH Alvarez' y %n perodo de inoperancia y descon1ianza en la
presidencia de ?e la RAa ,asta s% ren%ncia en dicie-)re de "##' Con la as%nci0n de
?%,alde co-ienza %n perodo de reco-posici0n -%y grad%al de la a%toridad
presidencial 3%e llegar a s% cli-a5 pro-ediando la gesti0n de Uirc,ner' All se
consolida la alianza entre el pri-er -andatario y el (o)ernador Sol, se incre-enta la
capacidad 1inanciera del Estado, y la pop%laridad presidencial llega a s%s niveles -s
altos'
No es cas%al 3%e el perodo de 1alta de co,esi0n partidaria y a%toridad
g%)ernativa sea conco-itante con %n a%-ento s%stancial de la violencia policial' Co-o
deca -s arri)a, los datos agregados de CEBS y C4RREPI son -%y claros respecto al
incre-ento de casos de gatillo fcil d%rante <<< y "##&, con s% pico en el seg%ndo
c%atri-estre de "##' Pero ade-s de los datos agregados, la sit%aci0n de desgo)ierno
de la )%rocracia policial y s%s e1ectos ne1astos para los derec,os de los ci%dadanos se
plas-a de -anera clara en alg%nos casos paradig-ticos de la 9poca co-o el accionar
de los esc%adrones de la -%erte de zona norte ;LerdA "##<> y la desvinc%laci0n de los
1%ncionarios de seg%ridad co-pro-etidos con la l%c,a contra la violencia policial ;San
"##">'

D%ente/ Ela)oraci0n propia en )ase a datos de CEBS y C4RREPI'
4tro e$e-plo de crisis del poder g%)ernativo )onaerense, -%c,o -s leve, lo
tene-os a partir de 3%e el Presidente Uirc,ner a principios de "##! i-p%so a Scioli
co-o s% candidato a go)ernador contra los intereses del ,asta entonces pri-er
-andatario de 2%enos Aires, Delipe Sol' A principios de "##= distintas den%ncias de
ar)itrariedades, corr%pci0n y el con1licto del go)ierno de la n%eva presidente con el
ca-po gener0 %na crisis en la ,ege-ona Kirc,nerista 3%e lleg0 a s% cli-a5 en las
elecciones legislativas de M%nio de "##<' Por %n tie-po prolongado la a%toridad
g%)ernativa del Kirc,neris-o 1%e p%esta en c%esti0n, al p%nto de 3%e -%c,os actores y
analistas polticos pronosticaron %na derrota clara del o1icialis-o en las presidenciales
de "#'
.'DS
<<= <<< "### "## "##" "##& "##C
C##
&I#
&##
"I#
"##
I#
##
I#
#
I*
<C
&#C
&C=
"C"
"C!
&=
,uertes por fuer-as de se)uridad por a.o (199/!""0)

D%entes/ Cons%ltoras Poliar3%a e Ipsos para la apro)aci0n presidencial' Ela)oraci0n propia para los casos de
violencia policial'
N%eva-ente, los datos agregados de CEBS y C4RREPI so)re violencia policial
crecen a -edida 3%e la ,ege-ona o1icialista en la Naci0n y en la Provincia se pone en
c%esti0n' Q -s all de los datos agregados, d%rante este perodo v%elven a aparecer
den%ncias -%y graves de redes policiales corr%ptas co-o las 3%e salieron a la l%z con el
caso Arr%ga ;CEBS "##>' 6a-)i9n las desa1ecciones de Arslanian y l%ego de Stornelli
del .inisterio de Seg%ridad provincial -%estran %n ca-)io en la perspectiva
seg%ritaria, la c%al re1le$a a -i entender %n -o-ento de de)ilidad en el poder
g%)ernativo so)re la )%rocracia policial'
&1$ %onclusiones
El tra)a$o parti0 de presentar la relaci0n entre el disc%rso de la seg%nda re1or-a
del Estado y la rec%peraci0n de los conceptos de capacidad y a%tono-a estatal' B%ego
-ostr9 c0-o este disc%rso se aplic0 ta-)i9n para ,acer %n diagn0stico de la )%rocracia
penal en A-9rica Batina y para plantear posi)les sol%ciones a s%s pro)le-as' Claro, el
analista atento de esta literat%ra reconoce 3%e s%s -5i-as son generales y 3%e las
intervenciones estatales tienen di1erentes -odalidades segAn las reas de intervenci0n y
los actores 3%e se ponen en $%ego' No se p%eden pensar los -is-os conceptos y recetas
.'DS
AP Ipsos
AP Poliar3%a
"## "##< "##= "##! "##* "##I
=#
1*#
C#
"#
##
=#
*#
C#
"#
#
!*
C#
&
!#
I&
C"
&&
IC
&
"I
#=
&"
**
!"
Aprobacin presidencial (2# y muertes por fuer-as de se)uridad $
para orientar re1or-as e1icientes de la )%rocracia seg%ritaria, la )%rocracia i-positiva,
la 1inanciera, la asistencialista, etc' Sin e-)argo ,ay 3%e decir 3%e en esta literat%ra
e5iste %na tendencia ,a ,acer ,incapi9 no s0lo en los 1allos de los actores -ercantiles
sino ta-)i9n de los actores partidarios para pro-over la calidad y la contin%idad de las
polticas pA)licas ;SiKKinK <<&, Castellani y Blanpart "#">
El anlisis de la poltica seg%ritaria )onaerense sirve para -ostrar c0-o las
polticas pA)licas del rea seg%ritaria ponen en $%ego actores y l0gicas -%y di1erentes al
de otras reas' B%ego -%estra c0-o las trans1or-aciones )%rocrticas inspiradas en %na
l0gica apartidaria son poco e5plicativas de las variaciones en la e1icacia de la )%rocracia
penal' En otras pala)ras, el tra)a$o -%estra c0-o el a%ge del disc%rso pro1esionalista
del siste-a penal y de los -ecanis-os de participaci0n y control ci%dadano no 1%eron
conco-itantes de %n a%-ento de la e1icacia )%rocrtica' Pareciera en ca-)io 3%e %n
1actor 3%e -%c,as veces se de$a de lado dentro de este disc%rso, el 1actor de la co,esi0n
partidaria entre los cargos electivos 1%nda-entales, es -%c,o -s i-portante 3%e los
-ecanis-os dise@ados de pro1esionalizaci0n en la n%eva gesti0n pA)lica y de control
ci%dadano'
En s%-a, considero 3%e la a%tono-a y la capacidad Estatal 3%e se pone en
$%ego en el rea seg%ritaria y penal )onaerense no se p%ede co-prender sin tener en
c%enta la co-petencia partidaria, con s%s en1renta-ientos y alinea-ientos' .s
atrevido, creo 3%e la n%eva literat%ra so)re el Estado, a di1erencia de s% gran re1erencia,
la o)ra de .a5 :e)er, no to-a en c%enta de -anera s%1iciente el papel de los
liderazgos partidarios y s% papel en la direcci0n y el control de las )%rocracias'
B&B+&345A67A
Arslanin, "##=, Un cambio posible, Ed,asa, 2%enos Aires'
Castellani y Blanpart, "#", G?e)ates en torno a la calidad de la intervenci0n estatalH'
En/ Papeles de Trabajo, Revista electr0nica I?AES' A@o *, NV <, $%nio de "#", pp'
IIJ!!'
CEMA, "##I, Reformas procesales penales en m!rica "atina# Resultados del proyecto
de seguimiento, CEMA, Santiago de C,ile'
CEMA, "##!, $esafos del %inisterio P&blico 'iscal en m!rica "atina, CEMA,
Santiago de C,ile'
CEBS, "##C, Polticas de seguridad ciudadana y justicia penal, Siglo XXI Editores,
Argentina'
CEBSJSR:, <<=, "a inseguridad policial( )iolencia de las fuerzas de seguridad en la
rgentina, E%de)a, Argentina'
Conse$o Cient1ico CBA?, <<=, Una n%eva gesti0n pA)lica para A-9rica Batina,
CBA?, Caracas'
C%nill (ra%, "##C, Ba de-ocratizaci0n de la ad-inistraci0n pA)lica, en 2resser Pereira
et' al', Poltica y gesti0n pA)lica, DCETCBA?, 2%enos Aires'
?o-ingo, <<<, GM%dicial Independence and M%dicial Re1or- in Batin A-ericaH, en
Sc,edler, ?ia-ond, Plattner eds', The *elf+Restraining *tate, Bynne Rienner P%)lis,ers,
USA'
Evans, <<*, Estado co-o pro)le-a y co-o sol%ci0n, en ?esarrollo Econ0-ico, Nro'
C#, 2%enos Aires'
DrE,ling co-p', <<=, ,ontrol $emocrtico en el %antenimiento de la *eguridad
-nterior, CE?, Santiago de C,ile'
DrE,ling, "##&, GPolica co-%nitaria y re1or-a policial en A-9rica Batina OC%l es el
i-pactoPH, Universidad de C,ile, Santiago de C,ile'
Iazzetta, "##!, ?e-ocracias en )%sca de Estado, So-o Sapiens Ediciones, Rosario'
Uessler, ed', "##<, *eguridad y ciudadana, Ed,asa, 2%enos Aires'
B%iz Carlos 2resser Pereira, <<=, Ba re1or-a del Estado de los a@os noventa/ l0gica y
-ecanis-os de control, en ?esarrollo Econ0-ico, Nro' I#, 2%enos Aires'
.endez, 4W?onnell y Pin,eiro co-p', "##", "a .in/efectividad de la ley y la e0clusin
en m!rica "atina, Paid0s, Argentina'
4slaK, ?e -enor a -e$or/ el desa1o de la Gseg%ndaH re1or-a del Estado'
4slaK, El -ito del Estado -ni-o/ %na d9cada de re1or-a estatal en la Argentina'
PNU? Argentina, "##=, 1stado2 democracia y seguridad ciudadana( puntes para el
debate, PNU?, 2%enos Aires'
Rico, Mos9, <<=, GBa polica en A-9rica Batina/ del -odelo -ilitarizado al
co-%nitarioH, en Pena y Estado, N' &/ Polica y Sociedad ?e-ocrtica, 2s' As'
San, .arcelo, "##", *eguridad2 democracia y reforma del sistema policial en la
rgentina, Dondo de C%lt%ra Econ0-ica, 2%enos Aires'
Sc,edler, Andreas, ?ia-ond, Barry, Plattner, .arc eds', <<<, The *elf+Restraining
*tate# Po3er and ccountability in 4e3 $emocracies, Bynne Rienner P%)lis,ers, USA'
SiKKinK, <<&, GCapacidades estatales y a%tono-a del Estado en 2rasil y Argentina' Un
en1o3%e instit%cionalistaH' En/ Revista $esarrollo 1conmico2 vol' &", nX "=' 2%enos
Aires'
S-%lovitz, Catalina, Per%zzotti, Enri3%e, "##&, GSocietal and Sorizontal Controls/ 67o
Cases o1 a Dr%it1%ll Relations,ipH, en .ain7aring, Scott, :elna, C,ristop,er eds',
$emocratic ccountability in "atin merica, 451ord University Press, UU'
So%sa, "##*, en Bora, El estado de las re1or-as del Estado en A-9rica Batina, 2I?
Stanley, "##C, GControlando la polica/ %n est%dio so)re acco%nta)ility ,orizontal y
societalH, en P4S6data #, ""IJ"IC'
Stiglitz, <<!, Alg%nas ense@anzas del -ilagro del este asitico, en ?esarrollo
econ0-ico, Nro' C!, 2%enos Aires'
Stiglitz, <<=, .as instr%-entos y -etas -s a-plias para el desarrollo, en ?esarrollo
econ0-ico, Nro' I, 2%enos Aires'
Lan AaKen, Deld y Loigt, "##<, GPo7er 4ver Prosec%tors Corr%pts Politicians/ Cross
Co%ntry Evidence Using Ne7 IndicatorH, E%ropean Association o1 Ba7 and econo-ics,
:orKing Paper ##=J"##<, 777'eale'org'
Lan AaKen, Salz)erger y Loigt ;"##C>, G6,e Prosec%tion o1 p%)lic Dig%res and t,e
Separation o1 Po7ers/ Con1%sion 7it,in t,e E5ec%tive 2ranc,H, Constit%tional Political
Econo-y, I, "*J=#'