Diseo de cubierta y de coleccin: Gerardo Mio Composicin y armado: Laura Bono Prohibida su reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia,

sin la autorizacin expresa de los editores. 2008, Pedro Mio 2008, Mio y Dvila srl Primera edicin: Abril de 2008 ISBN: 978-84-96571-85-3 IMPRESO EN ARGENTINA

Poltica y participacin ciudadana

en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

www.minoydavila.com.ar

En Madrid: Mio-y-Dvila-editores Arroyo Fontarrn 113, 2 A (28030) tel-fax: (34) 91 751-1466 Madrid Espaa En Buenos Aires: Mio-y-Dvila-srl Pje. Jos M. Giuffra 339 (C1064ADC) tel-fax: (54 11) 4361-6743 e-mail produccin: produccion@minoydavila.com.ar e-mail administracin: administracion@minoydavila.com.ar Buenos Aires Argentina

coleccin

Anlisis Social

Director

Ricardo Sidicaro

as actuales transformaciones sociales que -conocen nuestros pases han estimulado el surgimiento de nuevos interrogantes sobre todas las esferas de la prctica social. En consecuencia, han renovado las discusiones en materia metodolgica y, en el plano terico, han suscitado en los ltimos tres decenios cambios de paradigmas que modificaron profundamente el horizonte conceptual de las ciencias sociales. Los objetos de anlisis de esa renovacin cientfica no estn slo relacionados con las situaciones presentes, sino que tambin incluyen la formulacin de nuevas indagaciones sobre el pasado de nuestras sociedades. Al respecto, las numerosas investigaciones cuyos resultados se han materializado en informes de investigacin y en tesis para la obtencin de ttulos de postgrado, constituyen valiosos aportes para el avance de los conocimientos que, sin embargo, tienen escasa difusin en las comunidades acadmicas. La editorial Mio y Dvila (Buenos AiresMadrid) ha organizado la coleccin Anlisis Social con el objetivo de poner al alcance del lector interesado textos de investigacin sobre problemas contemporneos y teora social de reciente elaboracin que han sido seleccionados mediante referatos o evaluados por organismos pblicos dedicados a la promocin y el desarrollo de la ciencias.

Matas Landau

Poltica y participacin ciudadana

en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

ndice

13

AGRADECIMIENTOS

15 16 18 20 20 23 25 28 31

INTRODUCCIN Estado, ciudadana, participacin La participacin promovida por el Estado Los programas analizados El Presupuesto Participativo (PP) El Plan de Prevencin del Delito (PPD El Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP) El proceso de investigacin La estructura de este libro

35

CAPTULO I La ciudadana como cuestin: entre la autoridad estatal y la participacin ciudadana 1. La emergencia de la cuestin de ciudadana y constitucin de la autoridad estatal 1.1. Cuando la ciudadana se vuelve una cuestin 1.2. Las dos dimensiones de la autoridad estatal: la autoridad representativa y la autoridad gubernamental 2. Las autoridades estatales a lo largo del tiempo 2.1. La estatalizacin de las autoridades representativas y gubernamentales 2.2. Cuando la autoridad estatal se constituye en una cuestin 2.3. La cuestin de la autoridad estatal y la emergencia de la participacin ciudadana en el mbito urbano

35 35 38

48 49 55 64

69

CAPTULO II Autonomizacin, cuestin de ciudadana y participacin promovida por el Estado en la Ciudad de Buenos Aires 1. Hacia la autonomizacin de la Ciudad de Buenos Aires 2. La participacin como complemento del sistema representativo: una lectura de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires 3. La incorporacin de la participacin promovida por el Estado en el PP, el PPD y el PDPP 3.1. Participacin y presupuesto: el caso del Presupuesto Participativo (PP) 3.2. Participacin y seguridad: el caso del Plan de Prevencin del Delito (PPD) 3.3. Participacin y medio ambiente: el caso del Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP) en el Parque Indoamericano (PI) 4. La participacin como suplemento de la autoridad estatal y de la ciudadana

70 72

77 78 80 84

89

93

CAPTULO III La bsqueda de eficiencia, el efecto bumerang y la desmitificacin del mito del distanciamiento

94

1. La participacin ciudadana y la descentralizacin como bsqueda de eficiencia 99 2. La participacin promovida por el Estado: coordinacin sin ejecucin 99 2.1. Los CGPs y la bsqueda de autonoma 102 2.2. La Subsecretara de Participacin Ciudadana y la bsqueda del objeto de gobierno 103 2.3. El entramado relacional de los programas sustentados en la participacin promovida por el Estado 113 3. Del efecto bumerang a la desmitificacin del mito del distanciamiento

121 CAPTULO IV La paradoja de la representacin y el juego del doble reconocimiento 122 1. La crisis de nacimiento de las autoridades representativas en la ciudad de Buenos Aires 125 2. Participacin y representacin: es posible la complementariedad? 126 3. La participacin promovida por el Estado y la paradoja de la representacin 127 3.1. Participacin y representacin en el PP 133 3.2. Participacin y representacin en el PDPP 138 3.3. Participacin y representacin en el PPD 143 4. Representacin y reconocimiento

151 CAPTULO V El rol pedaggico y el gobierno de la desconfianza 152 1. Unidos, pero desconfiados 152 1.1. La desconfianza entre los participantes: entre el consenso y la competencia 154 1.2. La desconfianza entre los participantes y las autoridades estatales 156 1.3. La desconfianza como origen y sostn del vnculo entre autoridades estatales y participantes: entre la confrontacin y la integracin 159 2. El rol pedaggico 164 2.1. Los participantes y el aprendizaje del saber tcnico 168 2.2. Las autoridades y la capacitacin para conducir el proceso 171 3. El gobierno de la desconfianza

181 CONCLUSIN

187 BIBLIOGRAFA Y FUENTES

Agradecimientos

on muchas las personas que, de una u otra manera, contribuyeron a transitar el camino que condujo a que este libro fuera posible. Sin hacerlos responsables por las palabras que sern desarrolladas a continuacin, a todos ellos quiero agradecer el apoyo recibido. Quiero expresar mi reconocimiento a los funcionarios del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a los responsables de los CGPs, a los coordinadores de los programas y a los participantes, que me abrieron sus puertas sin pedir nada a cambio. Sin su generosidad, expresada en cada reunin, jornada o entrevista compartida, esta investigacin no hubiese sido factible. Quisiera agradecer a Luciano Andrenacci, quien dirigi la tesis que diera origen a este libro. Luciano supo congeniar en dosis justas los comentarios alentadores con las crticas constructivas. Sin duda, si existiera algo interesante en estas lneas, mucho se lo debo a l. Sabina Frederic, Gerardo Aboy Carls y Mara Ins Tula formaron parte del jurado. Sus comentarios fueron un aporte valioso para corregir la versin original y llegar a la que se aqu se presenta. Las sugerencias realizadas por Ricardo Sidicaro en el marco del taller de tesis de la Maestra en Investigacin en Ciencias Sociales (FCS-UBA) fueron de suma importancia para la definicin del diseo de investigacin. A l le agradezco tambin por su estmulo posterior para que publicara la tesis. El Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) me permiti, a travs de una beca de posgrado, realizar la investigacin. La edicin de este libro cuenta con el apoyo del Fondo Metropolitano de las Artes y las Ciencias.

13

A mi gran amigo Leandro Lpez le agradezco porque sus oportunos comentarios fueron fundamentales para terminar de plantear el argumento aqu presentado. Tanto l como Paula Aguilar leyeron y corrigieron con dedicacin algunos de los captulos del libro. A Lorena Moscovich le agradezco la lectura que me hiciera sobre algunos de mis trabajos previos, en los que se encontraban en estado embrionario algunas de las ideas aqu planteadas. A Ivana Socoloff, Romina Malagamba Otegui, Agustina Prez Rial, Flavia Llanpart, Alejandro Capriati y Nicols Dallorso les agradezco porque el trabajo que hemos compartido en el Departamento de Ciencias Sociales del Centro Cultural de la Cooperacin durante el tiempo que permanecimos all fue un aporte fundamental para desarrollar este libro. Los intercambios cotidianos realizados a lo largo del tiempo con mis compaeros de las ctedras en las que me desempeo como docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires tambin fueron y siguen siendo un estmulo permanente para el trabajo. En un plano personal, quisiera agradecer a mis padres. Formalmente comenc a estudiar sociologa en 1995 y a escribir la tesis que diera origen a este libro hace un par de aos. Pero realmente ambas cosas comenzaron a gestarse mucho antes. Fueron ellos quienes me transmitieron el inters por el conocimiento y me incentivaron a desarrollar una reflexin comprometida y crtica sobre la realidad que en mi caso intento canalizar a travs de la sociologa. Nada hubiese sido posible sin su acompaamiento permanente a lo largo de los aos. La ayuda brindada por mi hermano Esteban fue tambin fundamental. l sabe bien que sin su colaboracin no hubiese podido lograr que este libro viese la luz. Para finalizar, quiero mencionar a Sabina Dimarco. El apoyo que me brind durante todo el proceso que condujo a este libro desborda ampliamente los lmites de la palabra agradecimiento. No sera capaz de decir cuanto debo a sus sugerencias, sus comentarios, sus lecturas, sus correcciones de estilo. Ni cuanto a sus sonrisas, sus miradas, sus caricias. Este trabajo es resultado de la cotidiana y maravillosa aventura que transitamos juntos: la de compartir bajo el mismo techo la sociologa y el amor. A Sabina va dedicado este libro.

14

AGRADECIMIENTOS

Introduccin

l propsito de este libro es reflexionar sobre la relacin que se establece entre las autoridades estatales1 y los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires a partir de la implementacin de diversos programas basados en la participacin promovida por el Estado. A partir de ello se pretende dar cuenta de las transformaciones operadas en el vnculo Estado-sociedad en el mbito urbano desde el momento de la autonomizacin de la ciudad, establecida en 1996. En la Ciudad de Buenos Aires este tipo de participacin la hemos observado en tres programas estatales implementados por distintas secretaras porteas2 en vinculacin con los distintos Centros de Gestin y Participacin (CGP)3. Estos son el Presupuesto Participativo (PP), el Programa de Prevencin del Delito (PPD) y el Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP). Estas iniciativas se sustentan en la idea de descentralizar y fomentar
ste y los siguientes trminos marcados con cursiva sern desarrollados en el captulo 1. A partir de la asuncin de Jorge Telerman como Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, se sancion una nueva ley de Ministerios, que entre otras cosas modific la denominacin de Secretara por la de Ministerio. Sin embargo, como nuestro trabajo de campo fue previo a estas transformaciones, mantendremos la denominacin que exista entonces. La base de la desconcentracin administrativa de la Ciudad de Buenos Aires creada luego de la autonomizacin son los Centros de Gestin y Participacin (CGP). La Ciudad qued dividida en 16 CGPs, en los cuales los vecinos pueden realizar distintos trmites administrativos. A la vez, los CGPs son los mbitos de participacin local, a travs de los cuales se llevan adelante distintos programas que se sustentan en la participacin promovida por el Estado. En la actualidad, los CGPs han pasado a denominarse Centros de Gestin y Participacin Comunal (CGPC). Sin embargo, a lo largo del libro mantendremos la denominacin que tenan al momento de hacer la investigacin.

1 2

15

la participacin ciudadana en las polticas de gestin estatales del presupuesto, la seguridad y los espacios verdes pblicos respectivamente. La lgica comn que los engloba y las diferentes temticas a las que refieren hicieron factible y enriquecedora la comparacin entre ellas. El estudio se realiz en tres zonas diferentes de la ciudad a travs de la eleccin de tres CGPs (situados respectivamente en el norte, centro y sur) que refieren a diferentes sectores socioeconmicos predominantes4. Hemos realizado observaciones en las reuniones semanales llevadas a cabo por cada uno de los programas analizados. Esta informacin fue complementada con anlisis de documentos y con la realizacin de entrevistas a autoridades estatales de los distintos niveles del gobierno (secretarios, subsecretarios, directores de los programas analizados, directores de los CGPs, coordinadores de los programas analizados en el mbito de los CGPs) y a participantes de los mismos. En total, se realizaron 50 entrevistas.

Estado, ciudadana, participacin

Las palabras que sern volcadas en estas pginas pretenden contribuir a la discusin acadmica en torno a la relacin que se establece entre Estado, ciudadana y participacin en la actualidad. Creemos que desde la revolucin francesa en adelante la ciudadana se ha constituido en una cuestin que enfrenta a la institucionalidad capitalista con el problema de la desigualdad (Andrenacci, 2002 y 2003). Sin embargo, esta cuestin de ciudadana ha ido modificndose con los aos, estableciendo distintas formas de concebir tanto desde el punto de vista terico como prctico la relacin entre los ciudadanos y el Estado. Segn nuestro punto de vista, a lo largo de las diferentes etapas del capitalismo, la cuestin de ciudadana se ha resuelto de diversas
4 Para mantener el anonimato de nuestros entrevistados, hemos decidido referenciar a los tres CGPs seleccionados como CGP-norte, CGP-centro y CGPsur. Como dato de relevancia, la Encuesta Anual de Hogares del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, realizada en 2004, muestra que mientras que en el CGP-norte, el ingreso promedio por habitante es de $ 1586, y en el CGP-centro es de $ 996, en el CGP-sur es de slo $ 623. Por otra parte, segn datos del Instituto de la Vivienda de la Ciudad, en la zona del CGP-sur se concentran 14 de las 21 villas de emergencia de la Ciudad (Diario Clarn, 27/09/05).

16

INTRODUCCIN

formas constituyendo lo que denominamos estrategias de ciudadana (Procacci, 1999), caracterizadas por una forma especfica de concebir una imagen ideal de lo que debera ser el ciudadano y de la forma en que ste debera vincularse con las instituciones estatales5. En otras palabras, a lo largo de los aos, el marco de las discusiones sobre la relacin ciudadana-Estado ha servido para construir diversos discursos normativos, que establecen una forma especfica de concebir un deber ser, estableciendo un horizonte que sirve en cada caso para evaluar un estado real respecto de ese objetivo ideal. La discusin sobre ciudadana establecida en los aos de posguerra estuvo atravesada por el esquema terico desarrollado por T. H. Marshall (1997), que planteaba que la ciudadana constitua un proceso de creciente adquisicin de derechos (civiles, polticos y sociales). El famoso planteo desarrollado por Marshall (y sus lecturas y usos posteriores) estableca una imagen de la ciudadana ideal y, en consecuencia, enmarcaba la evaluacin de cualquier situacin en relacin a ese modelo. A partir de la dcada de 1970, conjuntamente con la crtica que se establecen sobre el modo de funcionamiento de los llamados Estados Sociales o Estados de Bienestar6, comienza ser cuestionada tambin la visin de ciudadana establecida por Marshall. La crtica ms fuerte era que este tipo de ciudadana generaba pasividad. En contrapartida, se promova el desarrollo de una ciudadana activa, en la cual el ciudadano no debera esperar pasivamente que el Estado le resuelva todos sus problemas. Por el contrario, debe ser activo, responsable, participativo 7. Los ltimos diez aos han estado marcados por una creciente vinculacin de la ciudadana con la participacin. Al igual que lo ocurrido con las crticas volcadas en los aos 70 al funcionamiento del Estado de Bienestar, a partir de los 90 sectores polticos de signo opuesto van a comenzar a defender el desarrollo de la par5 La forma de concebir la ciudadana, al interior de cada estrategia de ciudadana, establece a su vez formas especficas de desarrollar la relacin entre autoridades estatales y ciudadanos. Esto ser desarrollado en la segunda parte del captulo 1. Offe (1990) describe cmo las crticas lanzadas sobre el Estado de Bienestar en la dcada de 1970 tenan origen en posiciones polticas opuestas. La construccin de la idea de generar una participacin ciudadana es una derivacin de esos cuestionamientos. Para una buena resea sobre la discusin pos-marshalliana en las teoras sobre la ciudadana vase gora, N 7, Buenos Aires, invierno de 1997.

MATAS LANDAU

17

ticipacin ciudadana. Algunos ven en la participacin el modo de desarrollar la voluntad de participacin cvica y de fortalecer la institucionalidad de la democracia liberal8. Otros, por el contrario, conciben a la participacin de los ciudadanos como un paso fundamental para devolver el poder al pueblo y eliminar la ficcin en la que se basa la democracia liberal9. Nuestro inters por analizar la forma en que se concibe y se canaliza a travs de canales institucionales la participacin ciudadana no pasa por establecer, desde un criterio normativo, si a partir de ello nos encontramos ms cerca o ms lejos de acceder a una ciudadana ideal. Nos abocamos al estudio de programas participativos porque creemos que a partir de ellos podemos hallar una puerta de entrada para analizar la estrategia de ciudadana en la actualidad. En otras palabras, no lo hacemos con el objetivo de mensurar la participacin en relacin a un ideal sino con la conviccin de hallar all la punta del ovillo que nos permite desarrollar una interpretacin de las relaciones que se establecen en la institucionalidad poltica contempornea.

La participacin promovida por el Estado

Nuestra preocupacin por tomar la participacin ciudadana como una forma de adentrarnos en el anlisis que se establece entre Estado y sociedad en el mbito urbano, nos condujo a circunscribir nuestra investigacin en lo que hemos denominado participacin

En esta postura, como desarrollaremos en el captulo 1, podemos inscribir a los discursos de los organizamos internacionales de crdito, as como a algunas de los anlisis que impregnaron a la ciencia poltica de los ltimos aos, en los que se plantea que para evitar caer en una ciudadana de baja intensidad (ODonnell, 1997a y 1997b), hay que fortalecer la participacin ciudadana, a travs del empoderamiento de los ciudadanos para que estos generen un accountability de sus gobernantes. Estas seran las claves para desarrollar un buen gobierno basado en la colaboracin entre autoridades y ciudadanos. Esta postura puede ser percibida en las formulaciones de algunos tericos de izquierda. Como ejemplo de esta perspectiva, Dietrich (2002: 47) plantea que la democracia representativa impide la participacin real de los ciudadanos. Y que, a diferencia de sta, la democracia participativa si lo hace. Esto vincula, para este autor y para otros como de Souza Santos (2004) a la democracia participativa con el socialismo del siglo XXI. En el plano poltico, estas ideas han sido desarrolladas en los inicios del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil y actualmente constituyen uno de los ejes en los que se basa el discurso y el accionar del gobierno de Hugo Chvez en Venezuela (Dietrich, 2005).

18

INTRODUCCIN

promovida por el Estado10. Dentro de sta comprendemos los programas gubernamentales cuya implementacin supone un llamado a la participacin de los vecinos en asambleas abiertas coordinadas por autoridades estatales en las diversas zonas de la ciudad. Este tipo de participacin se caracteriza por: 1. Plantear una modalidad de participacin abierta a cualquier grupo, y poner como nica condicin para participar la pertenencia territorial al barrio en el que se desarrollan las discusiones11. 2. No poner abiertamente en juego recursos econmicos. Muchas iniciativas de fomento de participacin se vinculan con una novedosa modalidad de distribucin de recursos pblicos. Aqu se pueden englobar los programas de capacitacin laboral, de desempleo, etc., que fomentan el desarrollo de organizaciones vecinales para que stas se constituyan en vehiculizadoras de la ayuda estatal12. 3. No poder ser reducida a ningn mecanismo de participacin establecidos por la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires como contrapeso de los mecanismos formales de eleccin de autoridades, como son por ejemplo, la audiencia pblica o el juicio poltico, etc.13. 4. No ser reductible a ninguna temtica en particular. La participacin promovida por el Estado solamente identifica un punto de partida desde el cual se piensa una modalidad especfica de implementacin de un programa estatal. Es por ello que, como ya hemos mencionado, la misma se hace presente en problemticas tan dismiles como la seguridad, el presupuesto y el espacio verde pblico14.
10 A nosotros no nos interesa particularmente preguntarnos por las particularidades del gobierno local. Simplemente llegamos a l puesto que, como veremos en el captulo 1, el desarrollo de las polticas participativas encuentra en el espacio urbano el medio ideal para desenvolverse. En algunos programas, como en el PP, se pone como nica limitacin a la participacin vivir o trabajar en el rea del CGP. En el PP y en el PDPP se permite la participacin de jvenes pero pueden votar solamente quienes sean mayores de edad. Diversos anlisis de la relacin que se establece entre participacin y polticas sociales pueden leerse en Duschatzky (2000), Hintze (2000) o Cardarelli y Rosenfeld (1998). La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires establece el juicio poltico (Libro Segundo, captulo 4), y la audiencia pblica (Libro Segundo, artculo 63). La convocatoria de esta ltima es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona en cuestin. El problema de nuestra investigacin est dado por la naturaleza del vnculo que se establece a partir de una determinada forma de implementacin de programas estatales, que englobamos bajo el rtulo de participacin promovida por el Estado. La seleccin de los programas estuvo dada porque ellos compartan esta modalidad de funcionamiento. En ese sentido, no nos interesa hacer un anlisis de los temas particulares a los que refieren cada

11

12 13

14

MATAS LANDAU

19

Al no estar limitada ni por el universo de participantes, ni por la lucha por apropiacin y distribucin de recursos econmicos, ni por un marco jurdico rgido, ni por una problemtica especfica, la participacin promovida por el Estado se constituye en un medio ideal para responder al principal interrogante planteado en este libro. Esto es: qu consecuencias tiene la incorporacin de la participacin ciudadana en los programas de gobierno para la constitucin del vnculo que une a las autoridades estatales y los habitantes de la ciudad?

Los programas analizados

En el momento de comenzar nuestra investigacin, en el ao 2004, la participacin promovida por el Estado se canalizaba a travs de tres programas distintos: el Presupuesto Participativo (PP), el Plan de Prevencin del Delito (PPD) y el Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP).

El Presupuesto Participativo (PP)

El PP tiene como antecedente su implementacin en distintas ciudades brasileas, desde finales de la dcada de 1980. En Buenos Aires, la Constitucin de la Ciudad, sancionada en 1996, estableca el carcter participativo del presupuesto e instaba a su regulacin legal. Sin embargo, hasta el momento de nuestra investigacin no se haba sancionado la ley de presupuesto participativo. An sin ella, el PP se puso en marcha en 2002, como respuesta a la crisis poltica de finales de 200115. Para nuestra investigacin hemos seguido el proceso de implementacin del PP 2005, a lo largo de todo 2004. En ese momento, la Secretara de Descentralizacin y Participacin Ciudadana era quien llevaba adelante el programa, en articulacin con los distintos CGPs de la ciudad. Los
uno de los programas. En otras palabras, este libro no versa ni sobre el presupuesto, ni sobre el espacio verde pblico ni sobre la seguridad urbana. Esto, obviamente, no supone desconocer que, en alguna medida, cada una de las temticas condiciona la forma que adoptan los programas. Sin embargo, solamente incorporaremos las particularidades en la medida en que nos brinden elementos que nos sirvan para avanzar en nuestro anlisis. En este apartado haremos una breve referencia de los antecedentes de los programas. Este punto ser analizado con mayor profundidad en el captulo 2.

15

20

INTRODUCCIN

funcionarios de la Secretara eran los encargados de desarrollar los lineamientos generales, pero la tarea de la implementacin era materia casi exclusiva de las autoridades de los CGPs. Esta situacin generaba que el desarrollo del programa dependiera de la capacidad y voluntad del personal del CGP. Y que, adems, las autoridades de cada CGP adaptaran el programa en funcin de las caractersticas de la zona. El proceso del PP 2005 se divida en cuatro etapas16: el foro promotor, las asambleas barriales, la ronda de negociaciones y la votacin de prioridades. En el foro promotor, las autoridades del CGP establecan, junto a organizaciones barriales, la implementacin del PP en la zona. Aunque el reglamento estableca la divisin del territorio del CGP en tres o cuatro reas Barriales, en algunos casos se optaba por trabajar conjuntamente en las oficinas del CGP. A partir de all se estableca un cronograma para el ciclo de asambleas barriales en donde se desarrollaba el trabajo en comisiones temticas. En el PP 2005 las comisiones fueron Desarrollo Urbano, Desarrollo Socio-econmico, Cultura y Deporte, Educacin y Salud. Durante cuatro encuentros, coordinados por personal de los CGPs, los participantes desarrollaban diversos proyectos vinculados a cada una de las temticas. Adems, elegan un Delegado Temtico, que sera el encargado de representar a la Comisin en las rondas de negociaciones con los funcionarios. En ellas, los funcionarios de las distintas reas involucradas en los proyectos les planteaban a los vecinos la factibilidad o no de las iniciativas propuestas. Esta etapa estaba marcada por una gran disparidad en cuanto a la respuesta brindada por las distintas secretaras, y por una presencia diferencial de las autoridades estatales segn las distintas zonas de la ciudad. Con la respuesta de los funcionarios centrales, los vecinos afirmaban o replanteaban los proyectos originales. Luego se desarrollaba el cierre del proceso, con una jornada en la que, mediante una votacin, los vecinos elegan algunos de los proyectos presentados, a los cuales se los denominaba prioridades. ste era el momento tambin de la eleccin de Consejeros del Presupuesto Participativo, entre los distintos Delegados que se postularan para ocupar dicho cargo. Los Consejeros formaban el Consejo de Presupuesto Participativo que era un rgano constituido por representantes de los vecinos de
16 Para el PP 2006 se realizaron algunas modificaciones, que sern analizadas en el captulo 4.

MATAS LANDAU

21

la ciudad, y que tena a su cargo el seguimiento de las prioridades votadas a lo largo del ao, y el desarrollo del reglamento del PP para el ao siguiente. La cantidad de participantes en cada instancia variaba segn la zona o el momento del proceso. En los foros promotores y las asambleas de apertura y cierre que pudimos presenciar (que era cuando se realizaba la votacin de Consejeros y de prioridades temticas), la cantidad de participantes era sensiblemente mayor que en las reuniones de comisiones temticas. En las primeras, hemos tomado parte de reuniones a las que asistieron ms de cien personas. En las segundas, por lo general se estableca un grupo estable de alrededor de cincuenta. El PP es, de los tres programas analizados, el que cuenta con ms literatura sobre el tema. En este caso se percibe claramente cmo, desde posturas polticas opuestas, se concibe al PP como una herramienta tendiente a alcanzar cierto ideal en la relacin entre el Estado y los ciudadanos. Por un lado se encuentran aquellos que, inspirados en las experiencias brasileas, vinculan el PP con una herramienta para redistribuir los recursos pblicos (de Souza Santos, 2004; Harnecker, 2000; Pont, 2000), colocar al Estado al servicio de los intereses populares (Genro y de Souza, 1998; de Souza, 1999; Fedozzi, 2001; Sader, 2001) y construir el socialismo (Dutra e Benevides, 2001; Gonzlez Casanova, 2002). Paradjicamente, las experiencias brasileas son tomadas por los organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como un ejemplo que merece ser replicado ya que, segn su mirada, el PP permita desarrollar la gobernabilidad democrtica y la equidad, controlar la corrupcin a travs del acountability ciudadano y empoderar a los pobres desarrollando su capital social (BM, 1997 y 2003; BID, 2000). Esta ambivalencia constitutiva en el anlisis del PP, lleva a que diversos autores se pregunten sobre la eficacia de este programa en la prosecucin de los fines buscados. Algunos se preguntan si el PP es una herramienta legitimante o si constituye una forma de desarrollar poder popular (Ladizesky y Casparrino, 2004). Otros, desde otra perspectiva terica, si mediante el PP efectivamente se genera accountability y empowerment (de Souza Santos, 2004). Lo que subyace a las diferencias que se perciben en el enfoque (y en el horizonte poltico) desde el cual se analiza el PP, es una llamativa coincidencia de ambas postura en un anlisis normativo.

22

INTRODUCCIN

El PP es percibido como una herramienta de constituir una nueva ciudadana y la interpretacin que se hace del mismo es en que medida el programa nos acerca o no a ello. En la Ciudad de Buenos Aires, el PP fue impulsado, desde mediados de la dcada de 1990, por diversas organizaciones acadmicas y sociales (Central de los Trabajadores Argentinos CTA, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento CIPPEC, Poder Ciudadano17 ). Es interesante remarcar que estas organizaciones no comparten un perfil poltico ideolgico definido. Sin embargo, van a confluir en impulsar el PP en el mbito porteo. Algunos trabajos realizados en los ltimos aos sobre el PP en Buenos Aires focalizan sobre su estructura de funcionamiento (Yedro, 2005), su aporte al desarrollo de la democracia participativa (Romero et al, 2004), su legitimacin como poltica social (Vern, 2005), o su potencialidad como herramienta de cogestin entre el Estado y los ciudadanos (Poggiese, 2005). Nosotros tomaremos al PP como una de las modalidades en la que encontramos la implementacin de la participacin promovida por el Estado. En ese sentido, propondremos una mirada que contemplar a este programa en comparacin con los otros.

El Plan de Prevencin del Delito (PPD)

El PPD nace de la mano de un convenio firmado entre la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el gobierno nacional para implementar en territorio porteo el Plan Nacional de Prevencin del Delito Urbano, cuyo objetivo principal estaba dado por el desarrollo de una estrategia de prevencin basada en la participacin de los vecinos en asambleas coordinadas por autoridades estatales. En momentos de hacer la investigacin, el PPD contemplaba dos estrategias diferentes. Una, denominada Prevencin Situacionalambiental, tena como objetivo realizar distintas acciones en el espacio urbano (alumbrado, poda de rboles, mayor presencia poli17 Poder Ciudadano inscribe sus preocupaciones sobre el PP en lo que denomina el banco de buenas prcticas tendiente a la construccin de ciudadana. Vase: http://www.poderciudadano.org.ar. Flacso incorpora el PP como parte de su rea de Planificacin Participativa y Gestin Asociada. Vase: http:// www.flacso.org.ar/investigacion_ayp_contenido.php?ID=17&I=4. La CTA desarrolla sus ideas sobre el PP en varios documentos. Vase: http://www. cta.org.ar/instituto/prespart.html.

MATAS LANDAU

23

cial, comunicacin entre vecinos, etc.) con el propsito de impedir la comisin de delito urbano. Dentro de esta estrategia pueden ser englobadas tres iniciativas fundamentales en el esquema del PPD. La primera la constituan las asambleas vecinales, que eran coordinadas por personal del programa. Ellas se dividan en la asambleas e interasambleas. Las asambleas eran aquellas reuniones convocadas con anticipacin por los coordinadores del plan en cada zona, y se realizaban en general en oficinas del CGP o en alguna escuela. En ellas los coordinadores tomaban nota de las diferentes demandas de los vecinos y, luego, trataban de canalizarla para lograr una respuesta. Las interasambleas, eran reuniones en las que los mismos vecinos se contactaban con los coordinadores del plan en la zona, con el fin de plantear y discutir alguna problemtica puntual. La segunda la constituan los senderos seguros. Ellos referan a la construccin de un recorrido por alguna calle en la cual se aseguraba la presencia policial y la atencin de los comerciantes en los horarios de entrada y salida de la escuela. La tercera eran las redes. Mediante ellas, los vecinos construan una lista de telfonos de la cuadra, elaboraban distintas estrategias de control mutuo (por ejemplo, sacar la basura a la misma hora) e identificaban sus casa con carteles que mencionaban que all se haba conformado una red. La segunda estrategia del plan era la de Prevencin Social, que parta del supuesto de que los sectores ms vulnerados en trminos econmicos y culturales son ms propensos a cometer delitos. En general los grupos identificados como poblacin vulnerable son aquellos jvenes de entre 16 y 26 aos que viven en barrios precarios o villas de emergencia. Con esta poblacin se trabajaba desde esta estrategia con el propsito de lograr una sensibilizacin respecto a la problemtica de la inseguridad, fortalecer el vnculo comunitario y lograr una modificacin en el modo de vinculacin con la justicia y la polica. A los fines de cumplir con el propsito de nuestra investigacin nos hemos concentrado en la estrategia de Prevencin Situacionalambiental, haciendo especial nfasis en los procesos asamblearios, ya que esto nos ha permitido entablar una comparacin con los otros dos programas. Esta estrategia se basaba en una presencia constante de un par de coordinadores del PPD en cada CGP. Durante la semana, los mismos recogan las demandas de los vecinos y, alrededor de una vez por mes, hacan una convocatoria para la

24

INTRODUCCIN

realizacin de una asamblea. La cantidad de asistentes en las reuniones era variable. Por lo general los asistentes a las reuniones no superaban a las veinte personas, aunque en algunos casos hemos asistido a reuniones en las que haba ms de setenta. Entre la literatura existente sobre el tema, algunos autores plantean que las estrategias participativas son esenciales para establecer estrategias de prevencin del delito (Lizrraga Guerrero, 2005). Otros piensan que la inclusin de la participacin se vincula con el desarrollo de racionalidades polticas del liberalismo avanzado, que pretende construir la imagen de un ciudadano que se cuida a si mismo (Rose, 2000). En este caso, y a diferencia de lo que ocurre con el PP, es ms fcil marcar una lnea de demarcacin entre una perspectiva que ve en la incorporacin de la participacin ciudadana un camino para desarrollar las instituciones democrticas y quienes perciben en ella un mecanismo de control social. Entre la produccin que reflexiona sobre el caso argentino, algunos autores plantean que el tema de la inseguridad se instal en los aos 90 como parte de la cuestin social (Daroqui, 2003). En este marco, hay quienes se preguntan si la incorporacin de la participacin en materia de seguridad puede vincularse con una poltica progresista o simplemente con un espacio de legitimacin de polticas de sospechas y delacin (Pegoraro, 2002; Daroqui, Kaminsky y Pegoraro, 2003). Otros establecen una comparacin entre el caso argentino y el brasileo (Hener, 2005). Por ltimo, entre quienes especficamente analizan el PPD en Buenos Ares, se destaca el trabajo Lpez (2005), que hace una descripcin de la forma en que son descriptas las comunidades en las dos estrategias del plan.

El Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP)

El PDPP se crea en el ao 2003. Este programa no se inspir en ninguna experiencia extranjera (como el PP) ni fue resultado de un convenio con el gobierno nacional (como el PPD). Simplemente, surgi a partir de una iniciativa de un funcionario del gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, con el objetivo de desarrollar una metodologa participativa para consensuar los usos de los espacios verdes pblicos de la ciudad. Durante 2003 se realizaron diversas experiencias en distintas plazas de escala

MATAS LANDAU

25

barrial, aunque luego muchas de las obras que deban ejecutar lo que se haba consensuado con los participantes, no se realizaron. En 2004, y luego de un perodo en el que el programa estuvo a punto de desaparecer, la Secretara de Medio Ambiente decidi realizar un proceso participativo en el barrio de La Boca, luego de que una orden judicial mandara a parar un proyecto de construccin de viviendas y obligara realizar una plaza en ese predio. Para ello, estableci que el PDPP sea el encargado de realizar el proceso participativo. Nuestro contacto con el programa comenz en marzo de 2004 y fue profundizado hacia fines de ese ao, en momentos en que comenzaba a desarrollarse un proceso participativo en el Parque Indoamericano (PI), un espacio de 130 ha ubicado en la zona del CGP-sur. La historia de este parque est marcada por un continuo abandono. Establecido en parte de la zona baja de la ciudad, fue por muchos aos un depsito de basura a cielo abierto. Fue creado en 1993, mediante una ordenanza municipal, aunque recin en 1995 se realiz la inauguracin formal. Desde entonces las obras realizadas all fueron muy pocas y en el momento de hacer nuestra investigacin conservaba an un grado de deterioro muy importante18. El objetivo del proceso, desde el planteo estatal, estaba dado por el desarrollo de un plano consensuado sobre los usos del parque, que luego sera el esquema de las obras que se realizaran all. Adems, se fomentaba la construccin de una Mesa de Trabajo y Consenso (MTC) constituida por los vecinos de la zona, que trabajara conjuntamente con el gobierno en el control del parque. Podemos dividir el proceso de implementacin del PDPP en el Indoamericano en cinco etapas. La primera fue la difusin del proceso de las partes promotoras (Subsecretara de Medio Ambiente, CGP-sur y algunas organizaciones barriales) que se materializ con unas Jornadas de Diagnstico Participativo del Parque Indoamericano, realizadas en diciembre de 2004 en el Parque de la Ciudad a la que asistieron alrededor de cuarenta personas. Luego de ellas
18 En 2004, Clarn en la nota titulada: Parque Indoamericano: un gran basural a cielo abierto en Capital comentaba: en el suelo del Indoamericano jams se plantaron 4.000 rboles. () El Indoamericano es nueve veces ms grande que el Parque Centenario. () Tambin est rodeado por barrios sumergidos en una gran pobreza. Los das de semana el parque est desierto. Apenas si transita algn carro cargado con escombros y basuras. Una de las calles internas, bordeada por montculos de escombros arrojados desde volquetes, cada tanto ve pasar los camiones de la empresa recolectora de residuos Ecohbitat. Parece un mal chiste (Diario Clarn, 18 de octubre de 2004).

26

INTRODUCCIN

comenz la segunda etapa, signada por el trabajo en comisiones temticas, que se realiz en reuniones semanales llevadas a cabo en las instalaciones del CGP entre enero y abril de 2005. Las comisiones eran Funcionamiento interno de la MTC, Comunicacin y Organizacin de las Jornadas de Diseo Participativo. Las reuniones realizadas en el CGP contaron con la presencia regular de un grupo de participantes que oscilaba entre los treinta y cincuenta. La tercera etapa estuvo marcada por el desarrollo de dos Jornadas de Diseo Participativo del Parque Indoamericano, realizadas los das 23 y 30 de abril de 2005 en el Parque de la Ciudad, a las que asistieron ms de doscientas personas. All, se establecieron distintos grupos que discutan diversos proyectos sobre el uso del parque. Luego de las Jornadas, una cuarta etapa estuvo signada por la consolidacin de un grupo estable que se reunan todas las semanas en el CGP, y que estuvo marcada por el proceso que culmin con la eleccin de autoridades para la MTC. Durante esta etapa se fractur el vnculo fluido que hasta entonces tenan con las diversas autoridades estatales que coordinaban el proceso. Luego de la eleccin de las autoridades comenz la quinta y ltima de las etapa en la que mantuvimos un contacto con el programa durante el proceso de investigacin, en la que la participacin disminuy en cantidad e intensidad. A diferencia de los dos casos anteriores, la literatura que se sumerge en la problemtica de la participacin en relacin con espacios verdes pblico es escasa. En nuestro pas quien desarrollara una perspectiva de anlisis sobre esta cuestin es Poggiese. Este autor, desde el rea de Planificacin Participativa y Gestin Asociada de FLACSO19, ha escrito diversos artculos en los que se hace mencin a algunas iniciativas como la desarrollada en el Parque Avellaneda, como parte de lo que considera un nuevo saber-hacer en la gestin de la ciudad, que se establecera a partir de la creacin de redes mixtas socio-gubernamentales (Poggiese, 2000: 168). La experiencia realizada en Parque Avellaneda es el antecedente ms importante en la Ciudad de Buenos Aires de constitucin de una modalidad de cogestin entre las autoridades estatales y los vecinos sobre un espacio verde pblico. En ese caso, desde 1996
19 Durante 2005, FLACSO realiz un curso de capacitacin en colaboracin con el PDPP, y los participantes de las experiencias de Parque Avellaneda, La Boca y Parque Indoamericano.

MATAS LANDAU

27

funciona una Mesa de Trabajo y Consenso (MTC), que interacta con el administrador del parque. En octubre de 2003, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, sancion la ley 1153, mediante la cual se ratifica la MTC de Parque Avellaneda.

El proceso de investigacin
Este libro es producto de una investigacin realizada para la Tesis de Maestra en Investigacin en Ciencias Sociales (FCS/ UBA). El camino all iniciado ser proseguido en el trabajo de Tesis Doctoral, actualmente en curso. La investigacin dur dos aos. A principios de 2004 establecimos los primeros contactos con las autoridades estatales que tenan a su cargo la coordinacin general de cada uno de los programas. A partir de entonces, tomamos la decisin de seguir los ritmos temporales marcados por los programas. Es as que, luego de una primera aproximacin a todos ellos, entre abril y octubre de 2004 nos abocamos al estudio del PP. En octubre comenzamos con entrevistas a distintos coordinadores del PPD de los CGP analizados y retomamos el contacto con el coordinador del PDPP. Durante 2005 nos abocamos al estudio de estos dos ltimos programas. A comienzos de 2006, realizamos algunas entrevistas que nos permitieron analizar las modificaciones que se efectuaron en el PP durante 2005. Adoptamos una estrategia metodolgica cualitativa, valindonos de diferentes tcnicas de investigacin, entre las que se destacan anlisis de documentos, observaciones no participantes y entrevistas en profundidad. La eleccin de esta multiplicidad de tcnicas obedeca a diversas razones, todas ellas vinculadas a nuestro objetivo fundamental de analizar el complejo relacional que se estableca entre las autoridades estatales y los participantes. El anlisis de documentos y las primeras entrevistas realizadas a las autoridades de cada programa nos permiti adentrarnos en el universo de significacin mediante el cual se justifica la creacin de cada uno de los programas. Desde all hemos podido reconstruir el surgimiento de los mismos. Adems, estos primeros contactos nos permitieron conocer la estructura de funcionamiento y el estado en que se hallaba cada uno de ellos20.
20 Fue en este momento, por ejemplo, que nos enteramos que el PDPP estaba pasado por una crisis y no se saba a ciencia cierta cual terminara siendo su destino.

28

INTRODUCCIN

Luego de esta primera aproximacin, desarrollamos un seguimiento sistemtico de cada uno de los programas, aunque no de todos al mismo tiempo, puesto que la presencia en las reuniones que un solo programa desarrollaba en cada uno de los CGPs nos insuma todo el tiempo disponible21. Nuestra presencia regular a lo largo de un perodo anual en cada uno de los programas la obtuvimos a partir de presenciar 29 reuniones del PP, 18 del PPD y 21 del PDPP22. Esto nos permiti entablar una relacin de confianza tanto con los coordinadores de los programas, como con el personal de los CGPs y con los participantes que ms constancia mostraban en el proceso. A partir de lo observado, hemos podido sacar algunas conclusiones respecto al complejo relacional que se estableca en cada uno de los programas. Por ltimo, hemos realizado entrevistas a los diversos actores involucrados23. Realizar las entrevistas luego de haber logrado el conocimiento de las problemticas surgidas en los programas y de establecer una relacin de confianza con los entrevistados, nos permiti profundizar en las diversas interpretaciones que los diferentes actores hacen del proceso, y que no pueden ser analizadas mediante las observaciones. Las entrevistas fueron tomadas a las distintas autoridades estatales y a los diversos participantes. Respecto a las primeras, hemos entrevistado a funcionarios de los distintos niveles de gobierno. Esto nos permiti eludir el riesgo siempre latente de convertir la palabra de algn funcionario en la visin del Estado. Por el contrario, tenemos la ntima conviccin de que el Estado es un universo en el que conviven distintos puntos de vista. Esto, en nuestro caso, es an ms claro, puesto que los programas articulan niveles centrales de gobierno (las secretaras), con otros descentralizados (los CGPs). Cada una de las entrevistas nos permiti captar la interpretacin que cada funcionario hace del programa, segn el lugar que ocupa en el mismo. En lo relativo a los segundos, la asidua presencia en las reuniones nos permiti
21 Adems, hay que tener en cuenta que las reuniones de este tipo de programas se realizan en horarios no laborables, casi exclusivamente despus de las 18 horas. Es por ello que algunos das se superponan reuniones de los mismos programas en distintos CGPs o de distintos programas en el mismo CGP. La diferencia en el nmero de observaciones tiene dos causas. Por un lado, en el caso del PPD, en momentos de comenzar la investigacin la presencia del plan en la zona sur era muy escasa, puesto que estaban en proceso de cambio de coordinadores. Por otro, en el caso del PDPP, el proceso se realiz solamente en una de las reas estudiadas. En algunos casos, como en el del Coordinador del PDPP, nos hemos reunido hasta tres veces, en las distintas etapas del proceso.

22

23

MATAS LANDAU

29

realizar una seleccin de los entrevistados en base a alguna particularidad que considersemos digna de ser relevada. Al igual que con los funcionarios, hemos tratado de elegir entrevistados que pudieran tener un punto de vista diferente sobre el proceso24, para poder enriquecer el anlisis. Luego de realizadas y desgrabadas las 50 entrevistas (19 a funcionarios y 31 a participantes), las hemos codificado y analizado con el programa de anlisis cualitativo de entrevistas Atlas Ti, lo que nos ayud a encontrar diferencias y similitudes tomando distintos grupos de entrevistados. En el caso de los participantes, los nombres estn cambiados. En el caso de las autoridades estatales (muchas de las cuales ya no ocupan los mismos puestos que al ser entrevistadas), hemos decidido referenciarlas nicamente a partir de la funcin que cumplan en momentos de tomar contacto con ellas. La decisin no slo est basada en un inters por preservar el anonimato de quienes nos brindaron su palabra y su confianza, sino que el abordaje aqu propuesto parte del supuesto de que las relaciones que establecen los diversos actores involucrados estn condicionadas por el lugar que ocupan en el proceso y no por sus caractersticas personales. La despersonalizacin de las relaciones que aqu tiene como objeto el intento de construccin de categoras de anlisis social que puedan colaborar a la reflexin en otros casos de investigacin. Este libro se edita en momentos del primer gran cambio de signo poltico en la Ciudad de Buenos Aires desde su autonomizacin. La eleccin de Mauricio Macri como Jefe de Gobierno trae consigo nuevos interrogantes en relacin al modo en que se estructurar la relacin Estado-ciudadana, el lugar que ocupar la participacin en el gobierno de la ciudad, y el destino que tendrn los programas aqu analizados. Sin embargo, esta situacin lejos de invalidar el anlisis propuesto le otorga un renovado inters. Esto es as porque nuestra interpretacin evita caer en categoras de anlisis coyunturales o de corto alcance. En este sentido, no creemos que la participacin pueda ser explicada simplemente como un correlato del estilo poltico de quien ocupa el poder ejecutivo temporalmente. Por el contrario, ella respondera a una transformacin en la relacin Estado-sociedad que atraviesa a todo el espectro poltico-ideolgico. Es justamente esta razn la que hace que la cuestin de los usos
24 As, por ejemplo, en el caso del PP, hemos entrevistado a Consejeros, a participantes de comisiones temticas y tambin a aquellos que slo concurrieron el da de cierre a votar prioridades temticas y consejeros barriales.

30

INTRODUCCIN

de la participacin se constituya en un problema sociolgico que merece ser tratado como tal. Esto no supone decir, no obstante, que el paso de una administracin a otra de signo poltico opuesto no tenga consecuencias importantes, mxime en un caso como el de Buenos Aires, caracterizado por una precaria estructuracin del aparato burocrtico-administrativo estatal. Pero estas transformaciones se harn, seguramente, sobre una base comn de defensa de la participacin. Sera interesante analizar (cuestin que puede dar lugar a futuras investigaciones) el grado y la forma en que la participacin ciudadana se configura dentro de la administracin macrista, cules son los programas, los modos de justificacin, los actores involucrados. Esto permitira comparar y complementar el anlisis aqu propuesto y avanzar en una explicacin ms completa respecto a la relacin autoridad-estatal en la historia de la Buenos Aires autnoma.

La estructura de este libro

Este libro est dividido en cinco captulos. En el primer captulo presentamos los conceptos que guan nuestro anlisis emprico. En una primera parte describimos la relacin existente entre la cuestin de ciudadana, conformada por la cuestin poltica y la cuestin social, y el desarrollo de la autoridad estatal, conformada por las dimensiones representativa y gubernamental. En una segunda parte, analizamos cmo las diferentes formas de resolucin de la cuestin de ciudadana (que denominamos estrategia de ciudadana) fueron variando a lo largo del tiempo. Nos interesa mostrar particularmente que si hasta mediados de los 70 las estrategias de ciudadana supusieron una progresiva autorizacin de la autoridad estatal a partir del doble proceso de estatalizacin de las autoridades representativas y gubernamentales, desde entonces comienza a establecerse un camino inverso, marcado por un fuerte cuestionamiento de la figura de la autoridad estatal. En este marco cobrarn relevancia los discursos que apuntan a la descentralizacin y al fomento de la participacin ciudadana en el mbito urbano. En el segundo captulo nos concentramos en analizar la forma en que la cuestin de ciudadana se presenta en la Ciudad de Buenos Aires, luego de la autonoma conseguida en 1996, y en cmo los

MATAS LANDAU

31

programas que se sustentan en la participacin promovida por el Estado surgen para dar solucin a los problemas que se presentan a partir de esta nueva situacin. Comenzamos por examinar el proceso de autonomizacin de la ciudad. Luego analizamos la forma en que la participacin es presentada en la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires como una forma de complementar, sin sustituir, las bases del gobierno representativo. Por ltimo, nos concentramos en la descripcin de los diferentes procesos que conduce a la implementacin de los programas analizados en este libro, mostrando que en todos ello es posible rastrear un inters por generar respuestas a lo que se percibe como una crisis de representacin poltica y de eficiencia tcnica del Estado, y por resolver preocupaciones inherentes a la constitucin de la autoridad estatal y de un buen ciudadano. En el tercer captulo analizamos las consecuencias que tiene el desarrollo de programas sustentados en la participacin promovida por el Estado, para el vnculo que establecen las autoridades estatales, en su dimensin gubernamental con los participantes. Partimos de analizar cmo se construye la idea segn la cual la incorporacin de la participacin promovida por el Estado aparecera con el objetivo de regenerar este vnculo y de recuperar la eficiencia de las acciones gubernamentales. Luego describimos el complejo relacional que se genera a partir de la incorporacin de la participacin promovida por el Estado y mostramos que quienes coordinan los procesos no tienen capacidad de decisin y, por lo tanto, quedan a merced de otras agencias gubernamentales. Es esta situacin la que hace que aparezca el miedo a que se produzca un efecto bumerang, es decir que el resultado de los procesos sea el contrario al buscado. Frente a ello, planteamos que los programas se mantienen en el tiempo porque a este efecto bumerang se opone la idea de la desmitificacin del gobierno, que parte de lo que denominamos el mito del distanciamiento e intenta derribarlo construyendo un mito alternativo. El mito del distanciamiento funda como natural la idea segn la cual la ineficiencia estatal deba ser explicada por la distancia creciente de las autoridades respecto de los ciudadanos. Sin embargo, el anlisis relacional muestra que an generando una cercana entre autoridades estatales y ciudadanos, no se establece necesariamente un Estado eficiente, puesto que esto no depende nicamente de su accin sino de un entramado relacional que no manejan. Esto nos permite plan-

32

INTRODUCCIN

tear que al mismo nivel de la bsqueda de nuevas herramientas tendientes a generar eficiencia estatal se encontraba el deseo de desmontar el vnculo mtico que une ineficiencia con lejana entre autoridades estatales y ciudadanos. En el cuarto captulo, nos concentramos en analizar el vnculo que se establece entre participacin y representacin. El objetivo es reflexionar sobre las consecuencias que conlleva la puesta en funcionamiento de los programas que se basan en la participacin promovida por el Estado para la construccin del vnculo que se establece entre las autoridades estatales en lo relativo a su dimensin representativa y los participantes. Comenzamos por hacer referencia a la crisis de nacimiento de las autoridades representativas a nivel urbano en la ciudad de Bueno Aires. Esto se debe a que ellas surgen, justamente, como consecuencia de una crisis de representacin y deben lidiar con ella desde su comienzo. Mostramos cmo, en este contexto, surge la idea de que la participacin ciudadana podra constituirse en un complemento de la representacin que permita resolver la situacin de fragilidad de las autoridades estatales. En respuesta a esta visin nos ocupamos de mostrar que la relacin entre representacin y participacin difcilmente pueda ser asimilada a una complementariedad y nos concentramos en analizar cmo se expresan estas contradicciones a partir de la implementacin de los programas estatales analizados en este libro. Planteamos que se expresa una paradoja que afecta la dimensin representativa de la autoridad estatal: la inclusin de la participacin no slo no conduce a una revalorizacin del vnculo de la representacin institucional sino que, por el contrario, construye un espacio en el que emerge un nuevo tipo de representacin, que llamaremos representacin participativa, que se enfrenta a sta. Esta paradoja es saldada a partir de la puesta en juego de lo que denominamos el juego del doble reconocimiento. ste estar constituido por dos procesos: uno, vinculado con el reconocimiento entre las autoridades estatales y los representantes participativos; otro, relacionado con el reconocimiento de los representantes participativos y los participantes. Estos dos procesos forman parte de un juego simultneo: los participantes reconocen a los representantes participativos porque stos son reconocidos a su vez por las autoridades en tanto figuras que encarnan la representacin institucional.

MATAS LANDAU

33

En el quinto captulo analizamos cmo las tensiones descriptas en los dos captulos anteriores son interpretadas por los actores involucrados como consecuencias de una falencia propia de la novedad que supone la inclusin de la participacin en las polticas pblicas. Describimos cmo la desconfianza se constituye como el origen y el sostn de vnculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos. Luego, afirmamos que sta no puede ser pensada como la consecuencia no deseada, o el desvo de una forma ideal de funcionamiento de los programas. Por el contrario, ella constituye el supuesto sobre los que se edifican estas iniciativas. La relacin que se establece entre autoridades estatales y participantes est atravesada por una tendencia de confrontacin y una de integracin. Para mantener un equilibrio los programas desarrollan un rol pedaggico, tendiente a modificar las conductas tanto a autoridades estatales como a participantes a partir de un proceso de aprendizaje. Por un lado, se interpela a que las autoridades estatales, para coordinar a los participantes, deben despojarse de su saber experto. Por el otro, se plantea que los vecinos deben acceder a un conocimiento tcnico que les posibilite reflexionar en un nivel similar al de los funcionarios. A partir de ello planteamos que esta idea de aprendizaje no debe ser interpretada como un objetivo u horizonte temporal al que se apunta sino como un modo de articulacin de relaciones que posibilita la existencia misma de los programas y la emergencia de lo que denominaremos el gobierno de la desconfianza.

34

INTRODUCCIN

Captulo I
La ciudadana como cuestin: entre la autoridad estatal y la participacin ciudadana

n este captulo presentaremos los conceptos que guan el anlisis emprico. Para ello, dividiremos la exposicin en dos partes. En la primera, nos concentraremos en desarrollar la relacin existente entre la cuestin de ciudadana, conformada por la cuestin poltica y la cuestin social, y el desarrollo de la autoridad estatal, conformada por las dimensiones representativa y gubernamental. En la segunda, analizaremos cmo las diferentes formas de resolucin de la cuestin de ciudadana (que denominaremos estrategia de ciudadana) fueron variando a lo largo del tiempo. Nos interesa mostrar particularmente que si hasta mediados de los aos 70 las estrategias de ciudadana supusieron una progresiva autorizacin estatal a partir del doble proceso de estatalizacin de las autoridades representativas y gubernamentales, desde entonces comienza a establecerse un fuerte cuestionamiento sobre la figura de la autoridad estatal. En este marco cobrarn relevancia los discursos que apuntan a la descentralizacin y al fomento de la participacin ciudadana en el mbito urbano.

1. La emergencia de la cuestin de ciudadana y la constitucin de la autoridad estatal

1.1. Cuando la ciudadana se vuelve una cuestin
Los lineamientos bsicos del pensamiento contractualista liberal dieron sustento a los principios filosfico-polticos que guan a las democracias liberales, desde su surgimiento durante el siglo

35

XVIII en Europa y Estados Unidos y hacia comienzos del siglo XIX en los pases latinoamericanos. Estos principios, expresados en un lenguaje formal, se volvieron problemticos cuando lleg el momento de ponerlos en prctica. El caso francs es paradigmtico, tal como lo muestran los sucesos de 1848. Por entonces se crea fervientemente en que, a partir de la puesta en prctica por primera vez del sufragio universal, se expresara finalmente la soberana del pueblo. Esta idea estaba sustentada en una fe ciega en los valores republicanos y en el lenguaje del derecho que llevaba a creer que un cambio en la condicin poltica de los ciudadanos tendra una consecuencia inmediata en la modificacin de sus condiciones de vida. En otras palabras, que la novedad de su status poltico (expresado mediante el derecho al voto) redundara en una alteracin de su situacin social (expresado fundamentalmente a partir del derecho al trabajo). Sin embargo esto no fue as, lo que llev al enfrentamiento del pueblo de Pars con sus representantes de la Asamblea. Como plantea Donzelot, esta situacin no expresaba un simple retraso de la realidad social frente a la realidad poltica. Por el contrario, lo que dej de manifiesto es una contradiccin interna de lo que constituye su instrumento por excelencia: el lenguaje del derecho1 (1994: 49), contradiccin que dar lugar a lo que este autor denomina la fractura del derecho (1994: 33). A partir de esta fractura del derecho la ciudadana se convertir en una cuestin que lleva la marca de las tensiones propias de los sistemas sociopolticos modernos (Andrenacci, 2003: 2). Durante mucho tiempo el status de ciudadana haba reconocido claramente las diferencias entre distintos tipos de ciudadanos, estipulando claramente las fronteras y jerarquas entre ellos2. Paradjicamente, la proclamacin de la eliminacin de estas divisiones a partir de la construccin de la idea de la ciudadana igualitaria, seguida de la imposibilidad de hacerlas efectivas, har emerger a las desigualdades como un nuevo problema. Es justamente este problema en torno a las fronteras y jerarquas de la ciudadana lo que va a hacer estallar la cuestin poltica y la cuestin social. La cuestin poltica refiere a los problemas que aparecen en torno a la soberana: Quin es soberano? Quin es ciudadano? Quines y cmo toman las decisiones? La imposibilidad de hacer coincidir el
1 2 En sta y en todas las citas de referencias bibliogrficas de ediciones no hispanohablantes la traduccin es nuestra. Nuestro anlisis parte de las formulaciones liberales sobre la ciudadana. Para un anlisis ms amplio en trminos histricos vase Andrenacci (1997 y 2003), Macor (1999), o Isin (1997).

36

CAPTULO I

reconocimiento de la capacidad poltica igualitaria con la igualdad en las condiciones de vida da lugar al surgimiento de la cuestin social: Cmo garantizar ciertos niveles de igualdad an cuando stos no puedan garantizarse desde el marco del derecho, para asegurar la estabilidad social y evitar el conflicto? En resumen, es con la fractura del derecho que se constituye la cuestin de ciudadana, expresada a la vez en sus dimensiones de cuestin poltica y cuestin social. La emergencia de esta cuestin de ciudadana dar lugar a la bsqueda de una solucin. En cuanto a la cuestin poltica, nos encontramos con una problemtica asociada al fenmeno de la representacin. Los ciudadanos de Pars consideraban a los miembros de la Asamblea como sus primeros representantes legtimos. Su traicin dar lugar a que el pueblo no se sienta desde entonces representado ms que por l mismo (Donzelot, 1994: 32). Este cuadro da muestra de una fragilidad que, a la luz de los hombres polticos de la poca, habr que resolver sino se quiere recaer recurrentemente en sucesos de este tipo. Para ello habr que modificar sustancialmente la forma en que se piensa el vnculo entre los ciudadanos y sus representantes. En cuanto a la cuestin social, se hace presente una problemtica vinculada a las relaciones de gobierno. Por entonces haba quedado de manifiesto que el lenguaje del derecho no era una herramienta eficaz para la regulacin de los conflictos sociales. Se haca menester, entonces, la construccin de lo social, una nueva realidad que no podr ser reducida ni a lo civil ni a lo poltico y cuya resolucin, si bien opera sobre determinadas personas o problemas concretos, se hace en nombre del bienestar de la sociedad en su conjunto. Ahora bien, para actuar sobre lo social habr que modificar la concepcin acerca de qu significa gobernar, puesto que las teoras contractualistas an intentaban infructuosamente hacer derivar la idea de gobierno de los principios de la soberana (Foucault, 1991c: 20). Este nuevo escenario va a permitir que comiencen a difundirse las voces de aquellos que proclamaban pensar al poder desde la ptica del arte de gobierno (Foucault, 2004, 1991c, 1990 y 1988). Ahora bien, cmo resolver a la vez el problema de representacin asociado a la cuestin poltica y el problema de gobierno vinculado a la cuestin social? Donzelot nos dice que la respuesta viene de la mano de la invencin de la nocin de solidaridad, que permite reemplazar la exigencia de soberana del pueblo por la creencia en el progreso de la sociedad. Este nuevo esquema har que el Estado cobre un nuevo significado, puesto que ser a travs de sus insti-

MATAS LANDAU

37

tuciones y sus agentes que se har posible actuar sobre lo social a partir del principio de solidaridad. En efecto, de toda esta historia abierta con la era de las revoluciones es el Estado el que aparece como el slo vencedor (Donzelot, 1994: 56). Veamos entonces cmo esto se expresa en la construccin de la autoridad estatal.

1.2. Las dos dimensiones de la autoridad estatal: la autoridad representativa y la autoridad gubernamental
Para comprender con mayor exactitud por qu con la fractura del derecho la ciudadana se constituye en una cuestin, es preciso introducir la distincin existente entre lo poltico, () entendido como instancia antropolgicamente originaria y socialmente fundacional, es decir como espacio de una ontologa prctica del conjunto de ciudadanos como todava se la puede encontrar en la nocin aristotlica de zoon politikn [y la poltica] () entendida como ejercicio de una profesin especca en los lmites institucionales denidos por el espacio esttico del Estado jurdico (Grner, 2002: 21). Lo que subyace a la crisis de las teoras contractualistas no es otra cosa que la imposibilidad de establecer una forma democrtica de gobierno basada en la idea de lo poltico. Esto es lo que origina la fractura del derecho del que nos habla Donzelot. Es entonces cuando surge la poltica. El gobierno va a pasar a ser una tarea de especialistas. En esta nueva situacin, el Estado va a cobrar una relevancia fundamental, en tanto que se constituir en el espacio de accin para los nuevos polticos profesionales. En ellos comenzar a recaer crecientemente la resolucin tanto de la cuestin poltica como de la cuestin social. Esta situacin hace surgir un nuevo campo de discusin, que est definido por la constitucin de novedosas formas de autoridad estatal. Cuando nos referimos a autoridad pretendemos dar cuenta de la posibilidad de tomar decisiones a la vez autnomas y reconocidas por aquellos que resultarn implicados por ellas. En este sentido, la nocin de autoridad remite a tres dimensiones inescindibles: decisin, autonoma y reconocimiento. La dimensin del reconocimiento supone algn grado de participacin de quien se ve afectado por ella. Como veremos, por un lado, el intento de resolucin de la cuestin poltica har surgir la idea de autoridad representativa. Por el otro, el inters por resolver la cuestin social dar lugar al surgimiento de la autoridad gubernamental.

38

CAPTULO I

1.2.1. La dimensin representativa de la autoridad estatal

La cuestin poltica, como hemos expresado, se vincula con la dimensin de la soberana. La misma surge por la imposibilidad de garantizar, justamente, que todos los ciudadanos ejerzan la soberana que haban ganado. En otras palabras, la cuestin poltica es el resultado de la imposibilidad de establecer decisiones basadas en lo poltico. Esto es lo que va a vincular la cuestin poltica con la poltica. Pero, en tanto que la poltica reemplaza a lo poltico, este ejercicio va a comenzar a estar mediado por autoridades que tienen la facultad de representar a los ciudadanos. En efecto, la cuestin de la representacin es uno de los efectos derivados de este pasaje de lo poltico a la poltica. Grner explica cmo, luego de la revolucin francesa, el imaginario fundacional comunitario queda constituido, pierde su potencial constituyente y a partir de all es representado (), por el Estado y sus instituciones, disociando y disolviendo aquel imaginario de unidad original (2002: 19). Es a partir de entonces que las autoridades estatales se constituirn en representantes no slo de sus votantes sino del inters universal, ya que el pasaje de lo poltico a la poltica supone la constitucin de un campo poltico, en el cual se lucha por el poder sobre los poderes pblicos (Bourdieu, 1981: 8). Quien triunfa en el campo poltico pasa a ocupar un lugar dentro de las estructuras estatales. La representacin que hasta entonces era representacin de un grupo, pasa a constituirse en la representacin de la totalidad de la sociedad. De este modo, las autoridades estatales pasan a arrogarse la representacin del universal. Este proceso est en la base de la constitucin del campo burocrtico. Los agentes que se mueven dentro de l lo hacen a partir de la construccin de la idea de que sus acciones son desinteresadas, basadas en la imagen de un universo cuya ley fundamental es el servicio pblico; un universo en el que los agentes sociales no tienen inters personal y sacrifican su intereses propios al pblico, al servicio pblico, a lo universal (Bourdieu, 1997: 150). Para profundizar sobre el proceso mediante el cual se constituye la dimensin representativa de la autoridad estatal es til partir de los anlisis weberianos, puesto que ellos constituyen un hito en la historia de la reflexin poltica y sociolgica sobre este tema. Para Weber, el verdadero funcionario burocrtico debe ser un simple administrador regular e imparcial, que basa sus decisiones en un orden legal y que sigue las indicaciones de sus superiores. En este sentido, el burcrata carece de autonoma y

MATAS LANDAU

39

de poder de decisin propio. Weber contrapone a esta figura la del jefe poltico. A diferencia del anterior, stos para ser responsables deben ser libres en cuanto a la decisin que toman. Estn por fuera del orden burocrtico y, desde esta posicin, pueden renovar los lineamientos que deben guiar a los funcionarios. Para Weber, el lugar que ocupan los jefes polticos es fundamental, puesto que slo ellos pueden poner un contrapeso al proceso de despolitizacin y automatizacin del desarrollo burocrtico. Weber concibe al Estado moderno como un conjunto de funciones regidas por la ley. Frente a esta situacin, el jefe poltico tiene dos formas posibles de relacionarse con ella: una, objetiva, a partir de las funciones normativamente regladas que l desempea. En este caso, el jefe poltico queda reducido a la lgica burocrtica. La otra, subjetiva, en la que se mantiene an un rasgo de tipo carismtico, es externa a la misma institucin. El jefe poltico, en este caso, es un mediador entre las masas y la burocracia. Pero, como plantea Novaro, lo que Weber no lleg a desarrollar es el vnculo entre estas dos dimensiones, que en la objetividad de la forma poltica, de la vida institucional, le da una inscripcin al liderazgo y su productividad poltica; esto es, una teora de la representacin (2000: 136). Novaro cree que Weber no lleg a concebir la pertenencia de las estructuras burocrticas de dominacin a la forma poltica que caracteriza al Estado moderno, que excede a esas estructuras. Es decir, que no contextualiz su anlisis sobre la burocracia en tanto dominacin tcnica en una teora ms amplia sobre el Estado y sobre las formas modernas de autoridad poltica. Este anlisis le permite a Novaro plantear que no hay que confundir el problema organizativo de la toma de decisiones con la capacidad representativa de las decisiones que toma una persona. Ambas cuestiones se relacionan, pero no se confunden. Y Weber, al dar ese salto parece confundirlas. En cuanto a lo que nos interesa, el carcter personal de la responsabilidad poltica, y por lo tanto de la representacin, lo que cuenta es que slo la persona representativa es responsable, puede actuar por otros y concitar la obediencia (2000: 138). Estas lneas nos permiten plantear que la representacin opera, en la constitucin de las autoridades polticas, ms all de todo fundamento tcnico. Ahora bien, esto no nos debe llevar a pensar que la constitucin de la dimensin representativa de la autoridad estatal se da a partir de un proceso en que los representados preexistiran a los representantes, sino que ms bien se trata de un movimiento

40

CAPTULO I

que crea, al mismo tiempo al representante y al representado. Los aportes de Laclau nos hacen avanzar hacia una comprensin ms acabada acerca de esta cuestin. Este autor nos permite ver que toda lucha poltica establece necesariamente una dimensin de representacin, en tanto que un elemento particular pasa a representar al universal, constituyndose un cierre hegemnico. Como expresa Laclau: el significante vaco puede operar como punto de identificacin slo porque representa una cadena equivalencial (2005: 204, las cursivas son del original). Este esquema lo lleva a Laclau a polemizar con las teoras clsicas de la representacin. stas parten de una imagen en la que el representado existira antes del proceso de representacin. Es decir que, a partir de su voluntad, el representado transfiere su representacin al representante. Pero esta imagen supone que la identidad del representado es previa al proceso de constitucin del lazo representativo. Laclau nos conduce a ver que esto no es as. El representante opera como punto de identificacin de una cadena equivalencial de demandas que no son necesariamente iguales entre s. Es por ello que la imagen ideal de la representacin perfecta, en tanto vnculo transparente que relaciona la voluntad de los representados con la decisin del representante, no existe. Y no por una cuestin de disfuncionalidad o de lo que es empricamente alcanzable sino por la misma lgica del proceso de representacin. En tanto que el representante inscribe el inters del representado en un medio diferente del que haba sido formulado, el representante construye y transforma ese inters. El representante no es un mero agente pasivo sino que es activo, y mediante esa actividad construye la identidad de los representados. Estos presupuestos deben ser tenidos en cuenta a la hora de posar nuestro anlisis sobre la dimensin representativa de la autoridad estatal. Dos cuestiones desarrolladas por Laclau echan luz sobre esta problemtica: la tensin entre lo tico y lo normativo (2003: 85-88), y la diferenciacin entre una totalizacin populista y una institucionalista (2005: 107-108). Lo tico, para Laclau, refiere a los principios que en cada momento histrico nombran a la plenitud ausente de la sociedad: unidad, libertad, igualdad, son algunos ejemplos posibles. Ellos son significantes vacos en los que la universalidad habla por s misma. Lo normativo se vincula con las formas concretas en que estos principios universales se encarnan en una particularidad. Apropiarse del sentido de lo tico y recodificarlo en un marco normativo es lo que constituye a la hegemona. Como nos recuerda Laclau: Hegemona es, en este sentido,

MATAS LANDAU

41

el nombre para esa relacin inestable entre lo tico y lo normativo (2003: 88). Esta relacin entre lo tico y lo normativo nos remite a la distincin entre una totalizacin populista y una institucionalista. En sta ltima, las demandas que emergen son inscriptas dentro de los lmites de significacin hegemnicos. Son, en palabras de Laclau, demandas democrticas (2005: 158-161), en tanto que se realizan a los poderes estatales y son resueltas dentro del mismo. Solamente en el caso en que las demandas no sean satisfechas por el sistema y se genere una cadena equivalencial que se oponga al mismo, es que puede surgir un nuevo significante vaco y da lugar a la emergencia de una totalizacin populista. Dentro de la totalizacin institucionalista, las demandas son resueltas dentro del marco normativo comunitario existente. Es en este punto en el que cobra sentido hablar de la dimensin representativa de la autoridad estatal. Esto es as porque en estas condiciones, la autoridad estatal opera como punto de articulacin para la inversin normativa de lo tico. Es a travs de su accionar que las demandas son resueltas como demandas democrticas. Y esto slo es posible si ella se constituye en el representante de los demandantes en el doble sentido de la representacin: en tanto forma de fijar el universal tico en un marco normativo especfico, y en tanto forma de canalizar la demanda hacia una resolucin institucional. A partir de lo expuesto podemos plantear algunas reflexiones que son centrales en el argumento que aqu desarrollamos: 1. La representacin es un fenmeno inherente al juego poltico de nuestras sociedades. 2. La relacin de representacin es lo que constituye, a la vez, a los representados y a los representantes. En ese sentido, no hay voluntad previa de los representados sino que sta surge a partir del mismo proceso de representacin. 3. El representante acta en un medio diferente al de los representados. En ese sentido, se constituye como una autoridad (tal como hemos definido a este trmino), en tanto que tiene capacidad de decisin, autonoma y reconocimiento por parte de los representados. 4. Esta dimensin del reconocimiento supone que la conformacin de la autoridad representativa slo puede establecerse a partir de un proceso en el que participan tanto los representados como el representante. Y ms an, ni unos ni otro tienen existencia previa a la relacin. Por lo tanto, no hay una participacin anterior de los representados respecto de la generacin de la autoridad representativa. Por el contrario, la participacin es lo que da la existencia conjuntamente, y en el mismo momento, a ambos polos

42

CAPTULO I

de la relacin. 5. La constitucin de la autoridad representativa es el medio a partir del cual se tender a resolver (siempre parcialmente) el problema de la cuestin poltica, en tanto que mediante la representacin se transfiere la capacidad poltica (entendida como posibilidad de acceder a la toma efectiva de decisiones que los afecten) de los ciudadanos a sus representantes. 6. La constitucin de la dimensin representativa de la autoridad estatal se vincula con un proceso de estatalizacin de la cuestin poltica asociada al pasaje de lo poltico a la poltica.

1.2.2. La dimensin gubernamental de la autoridad estatal

La emergencia de la poltica tambin puede ser pensada desde la ptica del arte de gobierno. Foucault plantea que es a partir del siglo XVII, cuando surgen las nuevas voces del arte de gobierno, que la palabra poltica comienza a ser entendida como una cierta manera de pensar, de calcular, de razonar sobre aquello que debe hacer el gobierno. En palabras de Foucault: por oposicin al problema jurdico-teolgico del fundamento de la soberana, las polticas, sern las que tratarn de pensar por ellas mismas la forma de la racionalidad de gobierno (2004: 251). Ahora bien, durante casi dos siglos, el desarrollo de las polticas concebidas desde la lgica del gobierno se van a ver bloqueadas por el modelo de soberana. Soberana y gobierno constituyen dos formas muy distintas de concebir el ejercicio del poder. Para la soberana el fin era implcito, y se deduca de sus principios y el cumplimiento de la ley; mientras que el fin del gobierno est en la conduccin de la conducta (Foucault, 1991c). As, los instrumentos que utilizan son diferentes tambin: el poder de soberana cree en la fuerza de la ley; el poder de gobierno se basa en la persuasin ejercida por tcnicas y tcticas multiformes. Hasta el siglo XVIII, la poltica, en tanto gobierno del Estado, era pensada bajo un esquema de soberana; la economa y la moral, en tanto gobierno de la familia y de si mismo respectivamente, eran concebidas desde el naciente arte de gobierno. Ahora bien: cmo se ha llegado a incorporar la lgica inmanente del arte del gobierno a la administracin de los asuntos del Estado? Foucault describe este proceso a partir de lo que denominar el nacimiento del problema de la poblacin y el consecuente desbloqueo del arte de gobierno: desde entonces, la economa deja de ser familiar para constituirse como economa poltica, es decir, el estudio de las formas a travs de las cuales

MATAS LANDAU

43

una sociedad produce sus riquezas, su salud, la duracin de sus vidas. En este sentido, la familia deja de ser un modelo de gobierno especfico para constituirse en un instrumento privilegiado para el gobierno de la poblacin. Ello permite que el arte de gobierno trascienda el marco de la familia y que, poco a poco, a partir del proceso de gubernamentalizacin del Estado (1991c: 25), se establezca una progresiva incorporacin de la lgica del arte de gobierno a las prcticas estatales. El lector advertir que la gubernamentalizacin del Estado de la que nos habla Foucault y la invencin de lo social que menciona Donzelot son dos procesos estrechamente vinculados. Estas lneas nos introducen en la reflexin sobre la dimensin gubernamental de la autoridad estatal. Para ello, partiremos otra vez del planteo weberiano. En el planteo de Weber, los burcratas no poseen ningn tipo de autoridad, en tanto que no son responsables por lo que hacen, sino que se atienen a rdenes de superiores y a elementos jurdico-tcnicos. Producto de diversas transformaciones polticas, sociales y epistemolgicas, el planteo foucaultiano, ms de medio siglo despus, se alejar inexorablemente del weberiano. En el planteo de Weber, se puede percibir an una relacin entre burocratizacin y racionalizacin, que evidencia una valoracin de la supremaca de la ley como forma de dominacin. El pensamiento foucaultiano, por el contrario, se opone tanto a la perspectiva de la racionalizacin como a la supremaca de la ley para pensar el ejercicio del poder. Foucault diferencia claramente el concepto de racionalidad del de racionalizacin. Esta distincin est en la base de un planteo terico que trata por todos los medios de separarse de cualquier mirada evolutiva o teleolgica de lo social3. Algo similar ocurre con el problema de la legalidad. Foucault se preocupa por evitar caer en una forma de concebir el poder en trminos jurdicos. Este inters est en la base de su crtica a las teoras contractualistas y al intento de pasar de una mirada trascendente del poder (pensado en trminos de soberana), a una concepcin inmanente del poder (pensado en trminos de gobierno). Es por ello que, para l, hay que
3 Foucault dice que no creo que yo sea weberiano, puesto que () no creo que pueda hablarse de racionalizacin en s, sin suponer por un lado un valor absoluto y sin exponerse, por el otro, a poner un poco de todo en la rbrica de las racionalizaciones. Pienso que es preciso limitar esta palabra a un sentido instrumental y relativo (1983a: 222). Y, en otra parte agrega: Pienso que la palabra racionalizacin es peligrosa. Lo que tenemos que hacer es analizar las racionalidades especficas, en lugar de invocar siempre el proceso de la racionalizacin en general (1988: 229).

44

CAPTULO I

analizar el poder en el extremo menos jurdico de su ejercicio. Esto no supone desconocer el lugar que tienen las leyes en las sociedades contemporneas, sino simplemente, pensar que lo jurdico debe ser pensado como una forma ms de construccin de la verdad, como tcnicas y tcticas de gobierno4. As como Weber le otorga un lugar central a la ley, Foucault lo hace con la construccin de saber cientfico-tcnico5. En este punto, el lector advertir que la mirada foucaultiana nos permite introducir el concepto de autoridad ausente en el planteo weberiano de la burocracia. La autoridad gubernamental va a estar sustentada por ser la que pone en prctica la racionalidad poltica que gua su accionar; y los fundamentos de esta racionalidad no van a estar dados por un elemento jurdico sino epistemolgico. Quienes se ocuparon de especificar el concepto de racionalidad poltica son Rose y Miller (1991). Estos autores definen a las racionalidades polticas como campos discursivos de configuracin cambiante en cuyo marco se produce una conceptualizacin del ejercicio del poder. Las mismas tienen, en primer lugar, una forma moral en tanto que se fundan en ideas o principios que guan la accin de gobierno (sentido comn, eficiencia econmica, libertad, justicia, etc.). En segundo lugar, tienen un carcter epistemolgico, puesto que se articulan en relacin a cierta concepcin sobre los objetos de gobierno (sociedad, nacin, niez, etc.). En tercer lugar, estn articuladas en un idioma distintivo. En esta perspectiva, el discurso poltico es ms que una simple retrica ya que se parte de una nocin performativa del lenguaje en tanto que permite hacer las cosas pensables. Desde esta perspectiva, la autoridad se construye sobre la base del conocimiento. A diferencia de la burocracia weberiana, pensar al Estado desde la ptica de gobierno permite desarrollar una perspectiva de anlisis que prescinde de ver en l un aparato cerrado que posee una racionalidad uniforme. Esto es
4 En palabras de Foucault, en el caso del gobierno no se trata de imponer a los hombres una ley, sino de disponer las cosas, es decir, utilizar ms bien tcticas que leyes, en ltimo trmino utilizar las mismas leyes como tcticas (1991c: 18). Foucault muestra, en Vigilar y Castigar (1989), que el desarrollo de los dispositivos disciplinarios se asientan sobre un complejo cientfico-judicial (1989: 29). Esto queda claro, por ejemplo, en el caso del dispositivo punitivo de las sociedades disciplinarias. El proceso no recae solamente en el juez, sino que su funcin est atravesada por distintas pericias y anlisis extrajudiciales al que es sometido el delincuente, que son llevadas a cabo por las nacientes ciencias del comportamiento (psicologa, criminologa, sociologa, etc.). En este sentido, el juicio no es exclusivamente judicial sino que ste se sustenta en principios cientficos.

MATAS LANDAU

45

porque el Estado no va a ser pensado ms que como un conjunto de prcticas de gobierno ensambladas entre s6. Esta mirada hace posible observar que los funcionarios burocrticos que estn en el Estado, poseen una autoridad. Ahora bien, si para el caso de la dimensin representativa de la autoridad estatal nos esforzamos en dejar en claro que representado y representante se constituyen a partir de un mismo movimiento, lo mismo hay que decir de la relacin entre gobernante y gobernado. Ms arriba hemos mencionado que el naciente arte de gobierno se planteaba como una conduccin de la conducta. Aqu conduccin se refiere a acciones orientadas a estructurar el posible campo de accin de los otros (Foucault, 2004, 1991c, 1990 y 1988). El blanco principal del gobierno son los hombres y sus relaciones con otros hombres y con las cosas. Para que pueda decirse que existe una conduccin de la conducta es necesario que el gobernado sea totalmente reconocido y se lo mantenga como sujeto de accin. Esto supone que el sujeto debe ser libre. Y aqu libertad no se relaciona con una cuestin jurdica (si as fuera volveramos al modelo de soberana) sino simplemente con una cuestin de capacidad. El sujeto que toma parte de una relacin de gobierno, debe poder desplazarse, modificar las cosas, oponerse, en suma, resistir. Esta continuidad conceptual de poder-libertad-capacidad-resistencia es fundamental para la comprensin de esta perspectiva. El anlisis de las relaciones de gobierno implica preguntarse tanto por las formas en que las autoridades llegan a constituirse como tales, como por los modos en que estas autoridades son ejercidas. Ahora bien, para que una autoridad se constituya como tal, los gobernados deben reconocerla, y para ello deben participar de la relacin. En otras palabras, para que exista relacin de gobierno, ambos jugadores deben jugar. La participacin es, por tanto, indispensable para poder pensar una relacin de gobierno. En este punto podemos plantear algunas cuestiones: 1. En nuestras sociedades, las relaciones de gobierno atraviesan al cuerpo social. 2. Ms arriba expresbamos para el caso de la representacin que es la relacin la que constituye, en el mismo movimiento, al representante y a los representados. Lo mismo puede decirse en lo relativo al gobernante y a los gobernados. 3. Esto es as porque la posibilidad de estabilizar la conduccin de la conducta supone la creacin, en el mismo momento, del gobernante y del gobernado,
6 En este sentido: El Estado no tiene entraas en el sentido de que no tiene interior. El Estado no es otra cosa que el efecto mvil de un rgimen de gubernamentalidad mltiple (Foucault, 1993: 208-209).

46

CAPTULO I

a partir del reconocimiento de la conduccin que uno tiene sobre otro. 4. Esta dimensin del reconocimiento de la decisin que el gobernante toma respecto de los gobernados es lo que refiere a la institucin de la autoridad gubernamental. 5. El complemento del proceso de construccin de la autoridad gubernamental est dado por la participacin del gobernado en este proceso. Autoridad y participacin son los elementos que constituyen a la relacin de gobierno. 6. A partir del desarrollo de las autoridades gubernamentales se establecer, segn el momento histrico y las caractersticas de cada sociedad, una forma especfica de encontrar resoluciones a la siempre latente cuestin social. 7. La constitucin de la dimensin gubernamental de la autoridad estatal se vincula con un proceso de estatalizacin de la cuestin social y el desarrollo progresivo de las polticas de gobierno. *** Lo dicho hasta aqu nos permite concluir que la autoridad estatal se constituye tanto desde un fundamento representativo como desde un fundamento gubernamental. En general, quienes se ocuparon de reflexionar sobre la relacin de gobierno, dejaron de lado abiertamente cualquier preocupacin por la cuestin de la representacin. Y quienes se preocuparon por pensar la relacin de representacin, no problematizaron el problema del gobierno7. As, si desde la perspectiva del gobierno se privilegiaba un anlisis del poder sustentado en una mirada centrada en la dispersin de los elementos8, la perspectiva de la representacin sostena una interpretacin basada en un inters sobre los modos de articulacin9. El esquema terico que construimos a los fines del anlisis emprico que realizamos en este libro nos lleva a incorporar ambos
7 8 Lo que subyace a las diferencias entre estas dos perspectivas es la forma de concebir la poltica. Para una profundizacin de esta comparacin vase Landau (2006). En el caso de Foucault, por ejemplo, lo que prima es la dispersin de los elementos, la multiplicidad de instancias de gobierno que pueden tener, incluso, racionalidades diferentes. El efecto de conjunto siempre parece tener algo de azaroso, en tanto no hay nada, a priori que se constituya en un referente comn. La estrategia va a ser pensada como un proceso annimo, que no puede ser manejado por nadie en particular; el rgimen de gubernamentalidad o el esquema de dominacin son vistos como un complejo ensamblaje entre los focos locales y los procesos estructurales. En el caso de Laclau, el nfasis est puesto en la articulacin de los elementos. El efecto de conjunto, si bien seguir siendo contingente, ser menos azaroso, puesto que tendr una referencia comn. Este es el lugar de los significantes vacos que guan y determinan la lucha por la hegemona.

MATAS LANDAU

47

enfoques. La dispersin del anlisis gubernamental nos permite ver cmo la cuestin social se resuelve cotidianamente a travs de mltiples dispositivos y una lgica inmanente. La articulacin que supone el proceso de representacin nos permite analizar cmo se constituyen puntos de referencia que permiten resolver la cuestin poltica, dentro de un esquema que podramos denominar de trascendencia contingente. A nuestro criterio, ambos enfoques pueden complementarse. El anlisis de la dimensin representativa nos permite pensar a las autoridades estatales desde la lgica de la articulacin. Pero no nos brinda las herramientas para estudiar los mecanismos prcticos, concretos, nimios, mediante los cuales esta operacin se lleva a cabo. El enfoque del gobierno nos brinda las herramientas para hacer esto ltimo, pero no nos da los elementos conceptuales para pensar una articulacin discursiva en trminos de representacin. La eleccin de este encuentro entre estos dos caminos tericos surgi a partir de nuestras primeras aproximaciones al trabajo emprico, puesto que una de las primeras cosas que percibimos es que cuando las autoridades estatales dan cuenta de sus acciones, hacen mencin a ambas dimensiones. Las justificaciones que dan de sus modos de actuar refieren tanto a elementos representativos como a elementos de gobierno. Por un lado, plantean que ellos representan el punto de vista de los ciudadanos. En este sentido, universalizan su punto de vista particular. Por el otro, estos fundamentos universales se materializan en determinadas acciones de gobierno, que encuentran su fundamento en el plano epistemolgicotcnico de la racionalidad poltica. Y si, recuperando aunque sea por un momento los trminos weberianos, en los funcionarios polticos est ms presente la dimensin de representacin y en los burcratas, la de gobierno, la autoridad poltica de ambos se edifica sobre las dos dimensiones. La representacin es el camino para invertir el principio tico en un marco normativo. Pero esto conduce a la movilizacin de racionalidades polticas y a la toma de decisiones de gobierno.

2. Las autoridades estatales a lo largo del tiempo

En este apartado haremos una breve referencia a la forma en que se fue desenvolviendo la cuestin de ciudadana a lo largo

48

CAPTULO I

del tiempo y a la manera en que sta se expres en el espacio urbano. Cada una de las diferentes respuestas que se encontraron al problema de la cuestin de ciudadana, y que supusieron una forma determinada de construccin de la autoridad estatal, la englobaremos dentro del concepto de estrategia de ciudadana. Como veremos, desde la emergencia de la cuestin de ciudadana y hasta la dcada de 1970 del siglo pasado, las respuestas desarrolladas a lo largo de los aos condujeron al reforzamiento de la autoridad estatal, a partir de los procesos de estatalizacin de la autoridad representativa y gubernamental. Pero desde entonces, el proceso se ha invertido. Las autoridades estatales comenzaron a ser criticadas y sus acciones pasaron a ser pensadas no ya como un remedio para la resolucin de la cuestin de ciudadana, sino como parte de la enfermedad. Este proceso no fue igual en todos los pases o regiones. Lo ocurrido en los pases europeos no puede ser igualado a lo sucedido en los pases latinoamericanos en general y en Argentina en particular. Sin embargo, ms all de las diferencias relativas a las particularidades histricas, se puede hacer referencia a un cierta semejanza propia de los diferentes momentos por los que atravesaron las instituciones polticas capitalistas a lo largo de los ltimos dos siglos. A los fines de describir este proceso, hemos decidido concentrarnos en los rasgos generales, incluyendo algunas referencias a pie de pgina que permitan vincularlo con algunos aspectos histricos de nuestro pas.

2.1. La estatalizacin de las autoridades representativas y gubernamentales

Es bajo el liberalismo clsico que comienzan a gestarse las dimensiones representativas y gubernamentales de las autoridades estatales. Sin embargo, bajo el parlamentarismo liberal an existe un escaso desarrollo de las instituciones estatales puesto que en trminos de racionalidad poltica, el liberalismo rechaza cualquier injerencia por parte del Estado en la vida de los sujetos. Esto crea una situacin particular: hay que gobernar, pero lo menos posible10. En este marco, las autoridades gubernamentales comenzarn a constituirse a partir del desarrollo de diversas formas de cono10 Como plantea Foucault, el liberalismo est atravesado por el principio siempre se gobierna demasiado o, al menos, hay que sospechar que se gobierna demasiado (1983b: 240).

MATAS LANDAU

49

cimiento positivo sobre la conducta humana. Estas autoridades interpelan a los sujetos segn un esquema de individualizacin descendente a partir de procedimientos que se plantean como meta el encauzamiento de los desviados hacia los parmetros del ciudadano normal11. Ahora bien, en este esquema, las autoridades gubernamentales an no son estrictamente estatales12. En lo relativo a la dimensin representativa, el esquema planteado por el parlamentarismo estableca que el representante tena, como nica misin, la discusin de ideas generales en el marco legislativo. Pero an era escaso el desarrollo de la burocracia estatal13. Se observa por entonces dos fenmenos vinculados a la naturaleza de las autoridades: en primer lugar, hay un escaso desarrollo estatal tanto de la dimensin gubernamental como de la dimensin representativa de las mismas. En segundo lugar, el escaso desarrollo de las instituciones estatales hace que no exista una vinculacin precisa entre gobierno y representacin. Este esquema va a comenzar a cambiar en Europa en la segunda mitad del siglo XIX. Ya hemos mencionado como, luego de los sucesos de 1848, se hizo necesario en Francia el desarrollo de las instituciones estatales para comenzar a actuar sobre lo social, fundamentalmente a partir de la Tercera Repblica.
11 Como plantea Rose, las tcnicas de gobierno del liberalismo clsico provocan una divisin entre los miembros civilizados de la sociedad y aquellos que carecen de posibilidades de ejercer una ciudadana responsable: la mujer infanticida o el monomanaco regicida en los tribunales de justicia, los nios y nias delincuentes en los reformatorios (Rose, 1997: 28). Las prcticas gubernamentales en este esquema son llevadas a cabo en su mayora por instituciones de filantropa, beneficencia y caridad que, si bien tienen algn contacto con el Estado, no forman parte de l. Un sugerente anlisis de este proceso en nuestro pas puede leerse en los diferentes trabajos compilados por Moreno (2000). En la Ciudad de Buenos Aires, el caso que muestra con mayor claridad la estatalizacin progresiva de las instituciones de beneficencia llevada a cabo entre mediados del siglo XIX y mediados del siglo XX es el de la Sociedad de Beneficencia de Buenos Aires. Como muestra Dreyfus (2000) el proceso de construccin de la burocracia estatal en Europa y EE. UU. est vinculado con las representaciones que cada nacin se hace del estado democrtico. En efecto, la idea de la autonomizacin de la funcin pblica que fundar la burocracia no estaba presente an en el primer liberalismo de la poca de las revoluciones. Por entonces, an no se haba creado la relacin entre democracias (en tanto igualdad de ciudadanos) y burocracia (en tanto institucin que acta en pos del bien general) (Dreyfus, 2000: 12). En el caso de nuestro pas, la historia es bien diferente. La dominacin oligrquica har que sea problemtico hablar de una dimensin representativa de la autoridad estatal hasta comienzos del siglo XX. Recin con la sancin de la Ley Sanz Pea, el triunfo radicalismo y el crecimiento del funcionariado estatal es que se podr comenzar a pensar en una verdadera construccin de la dimensin representativa de la autoridad estatal en nuestro pas.

12

13

50

CAPTULO I

En nuestro pas, si bien la historia fue muy distinta, las primeras dcadas del siglo XX traern consigo un proceso de profundizacin de la cuestin social14, movilizacin social15, sancin del sufragio universal16 y desarrollo de las instituciones estatales17. Esto generar una nueva relacin entre las dimensiones representativas y de gobierno de la autoridad estatal. Respecto de la autoridad representativa, se impone el modelo de partido de masas18, y con ello una creciente politizacin de la sociedad que trae consigo cambios en cuanto al desarrollo de la dimensin de gobierno de la autoridad estatal. La universalizacin del sufragio agudiz la tensin siempre latente de la cuestin social. Otra vez el
14 15 Para un anlisis de la cuestin social en Argentina, entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX, vase Suriano (2000). En el caso argentino, los primeros aos del siglo XX estuvieron marcados por el desarrollo de grupos comunistas, anarquistas y socialistas, nacidos al comps de la creciente inmigracin. Es por entonces que comienzan a desarrollarse los primeros intentos de organizacin obrera en el pas, que luego seran profundizados durante el peronismo. Vase: Matsushita (1988), Godio (2000), Del Campo (1983). En nuestro pas el sufragio universal fue sancionado a partir de la ley Senz Pea de 1912. Como plantea Pucciarelli, la promulgacin de esta ley responde a la necesidad de resolver la tensin provocada entre el modo de gobernar excluyente del rgimen oligrquico y la demanda de participacin poltica y ascenso social de parte de las nacientes clases medias. En pocas palabras: La promulgacin de la ley Senz Pea, momento de inflexin de nuestra historia poltica, es producto del reconocimiento final, por parte del sector mas lcido de la clase dominante, de los profundos cambios que venan ocurriendo en las condiciones de reproduccin del equilibrio del orden social. Indica tambin el comienzo del auge del movimiento popular y, asociado a ello, el comienzo de la fuerte declinacin que llevara al ocaso al partido conservador (Pucciarelli, 1993: 90). Respecto al caso argentino hay que decir que, si bien nunca ha llegado a constituir una burocracia al estilo de los pases europeos, es a partir del gobierno de Irigoyen que el Estado comienza a jugar un rol activo en la promocin de lo social. En efecto, es a partir de entonces que el Estado comenzar a ejercer una serie de funciones sociales que luego sern profundizadas por el peronismo (Pucciarelli, 1993; Sidicaro, 1995; Ansaldi, 1995). En el caso europeo, esto supuso el pasaje de un modelo parlamentario a un modelo de masas. En Argentina, la crisis del modelo conservador y la sancin de la Ley Senz Pea en 1912 permiti el desarrollo del primer partido de masas, la Unin Cvica Radical. Posteriormente, la emergencia del peronismo profundiz este proceso. Sin embargo, el carcter movimientista de las principales fuerzas polticas de nuestro pas hace difcil pensar que haya existido alguna vez un verdadero sistema de partidos (Ansaldi, 1993). Como expresa este autor, el rgimen oligrquico, la causa radical y mas tarde el peronismo se presentan como, y se pretenden expresin de, el todo, se niegan a admitirse como parcialidad (1995: 32). Ahora bien, esta caracterstica propia de nuestro pas hace an ms fuerte la dimensin representativa de la autoridad estatal, en tanto las mismas tendan a presentarse como la encarnacin misma de la totalidad social.

16

17

18

MATAS LANDAU

51

problema que se planteaba era cmo se generaban mecanismos de regulacin que no afectaran las desigualdades propias del sistema capitalista. Pero en esta situacin, la estrategia liberal clsica ya no era efectiva. Se necesitaba el desarrollo de una burocracia y un funcionariado estatal que permitiera una intervencin activa del Estado en la promocin social. Es en este escenario que se inventan los derechos sociales y las polticas sociales. Estos suponen una ruptura innovadora en el campo de los derechos (Procacci, 1999: 22) y no una continuacin de una evolucin natural19. Procacci nos dice que: () las polticas sociales nacen de un anlisis de la ineciencia del individualismo (caritativo, econmico, jurdico) as como de un proceso de subjetivacin de la sociedad. Responden a una necesidad de estabilizar la economa y el poder poltico a travs de una despolitizacin de los conictos relacionados con la desigualdad (1999: 21). La problemtica del derecho social introduce un corrimiento respecto a la regulacin basada en la idea de la compensacin hacia los ms dbiles ya que no concentra la accin de gobierno slo en los desviados sino que tiende a universalizar la ayuda estatal. Las nuevas respuestas vendrn de la mano del desarrollo del keynesianismo como racionalidad poltica preponderante y la construccin de la idea de Estado Social20 como marco para las nuevas tcnicas de gobierno. Las autoridades se constituyen a partir de la interpelacin a los sujetos desde parmetros universales. Si en
19 La mirada oficial de la historia de la ciudadana liberal tiende a ver, siguiendo el conocido esquema desarrollado por T. H. Marshall (1997), una historia evolutiva en la que se sucede la aparicin de los derechos civiles, polticos y sociales. Un anlisis exhaustivo de la discusin sobre ciudadana a partir de los planteos de Marshall puede leerse en Kymlicka y Norman (1997). Por Estado Social no se entiende slo la idea de un Estado Providencia sino ms bien de un Estado interventor en lo social. La diferencia no es menor. La distincin radica en que la constitucin de las formas estatales a partir de la posguerra no se realizan a partir de una ddiva desinteresada hacia los ciudadanos sino ms bien como una estrategia de intervencin para garantizar niveles de regulacin y estabilidad. Reconocemos las diferencias existentes en cuanto a la conformacin del Estado argentino y la de sus pares europeos, que ha dado lugar a interesantes anlisis que se interrogan sobre la existencia de un Estado de Bienestar en nuestro pas. Al respecto puede verse Andrenacci (1997), Barbeito y Lo Vuolo (1995). Sin embargo, dejando de lado las pretensiones de profundizacin sobre este tema, lo que nos interesa marcar es que durante los dos primeros gobiernos de Pern se desarrollaron polticas estatales tendientes a generar una red de derechos sociales que configuraban una integracin de los ciudadanos mediada por la insercin en el mundo laboral.

20

52

CAPTULO I

la estrategia liberal clsica las autoridades se desarrollaron a la par de las ciencias positivas sobre la conducta humana, en este caso, comenzarn a jugar un papel central las polticas sociales21. El Estado debe garantizar que todos los ciudadanos queden incorporados al circuito laboral, que tengan asegurada la salud, la educacin, la vivienda, la jubilacin, etc. El horizonte deseado era lograr la estabilidad a partir de la homogeneizacin, establecer niveles mnimos de bienestar que mitigasen las diferencias econmicas y sociales. El lugar que ocupa lo estatal en el esquema del Estado Social trae aparejada una novedad tanto en cuanto a la resolucin de la cuestin poltica como de la cuestin social. En relacin a la primera, y tras la incorporacin del voto femenino, por primera vez todos los ciudadanos llegan a tener capacidad poltica. En relacin a la segunda, por primera vez, todos los ciudadanos adquieren derecho a la proteccin estatal. Est situacin har que la autoridad estatal desarrolle en toda su magnitud las dos dimensiones, a diferencia de lo que ocurra, como hemos visto, en el liberalismo clsico22. La cuestin de ciudadana estuvo fuertemente ligada, desde sus orgenes, a la cuestin urbana. La ciudad ha sido, a lo largo de la historia, a la vez el escenario en el que se desarrollan los conflictos relativos a la cuestin poltica y a la cuestin social y el mbito privilegiado de accin de las autoridades estatales. Ya desde el siglo XVIII, como plantea Foucault, todo tratado que considere la poltica como arte de gobernar a los hombres tiene uno o varios captulos sobre urbanismo, los abastecimientos colectivos, la higiene y la arquitectura privada (1984: 1). Ahora bien, como muestra Benvolo (1972), los sucesos de 1848 demostraron la incapacidad del liberalismo clsico de resolver los problemas sociales y polticos derivados de las condiciones de vida en las ciudades, haciendo emerger la cuestin urbana23 y el

21 22 23

Para una historia de las polticas sociales en nuestro pas puede verse Barbeito y Lo Vuolo (1995) o Moreno (2004). En nuestro pas este proceso est marcado por la reforma de la constitucin de 1949 y la sancin del voto femenino. Para un anlisis histrico de la emergencia de la cuestin urbana a mediados del siglo XIX en Francia, vase Bourillon (1999), Donzelot (1999). En relacin a nuestro pas, Murillo (2005), muestra que la cuestin urbana surge hacia fines del siglo XIX cuando los inmigrantes que llegaban al pas no gozaban de derechos polticos y estaban condenados a vivir en condiciones infrahumanas.

MATAS LANDAU

53

consecuente consenso sobre la accin que deben tener las autoridades estatales en su resolucin24. A los fines de nuestro anlisis esto supone dos cosas: en primer lugar, la toma de conciencia de que no puede resolverse la cuestin de ciudadana sin actuar al mismo tiempo sobre la cuestin urbana. En segundo lugar, que la accin sobre lo urbano debe ser llevada a cabo por autoridades estatales. Es decir, se desarrolla un doble movimiento de urbanizacin de la cuestin de ciudadana y de estatalizacin de la cuestin urbana. Hacia principios del siglo XX, en paralelo con la creciente intervencin estatal, comienza un proceso mediante el cual la cuestin social se fragmenta en una serie de problemas sociales con la intencin de hacerla desaparecer (Topalov, 2004: 53). A cada uno de estos problemas comenzar a corresponder un mbito de saber, una especialidad profesional y unas tcnicas especficas de intervencin. Desde entonces, comienza a desarrollarse un saber sobre la ciudad que da lugar a una gubernamentalidad urbana (Osborne y Rose, 1999: 738-739). A partir de este nuevo saber, se constituirn autoridades de gobierno que a lo largo del tiempo, irn creando distintas verdades sobre la forma en la cual debe organizarse el espacio y la relacin de los individuos que lo conforman. Durante la primera mitad del siglo XX, el gobierno de la existencia urbana estaba inspirado, en un sueo utpico: el de una ciudad completamente racional planeada de tal forma de maximizar la eficiencia, tranquilidad, orden y felicidad de los habitantes, mientras se minimizaran el crimen, el desorden, los vicios, las enfermedades, etc25 (Rose, 2000). En la segunda mitad del siglo XX, a partir de las

24

25

En el caso de la ciudad de Buenos Aires, los aos que van de 1880 a 1910 marcan un cambio sustancial. La poblacin pasa de 300.000 a 1.300.000 y la estructura social se complejiza al comps de la creciente inmigracin. Esto modifica la fisonoma de la ciudad dejando de ser una pequea aldea construida alrededor de la plaza para convertirse en una metrpolis moderna, una ciudad burocrtica y comercial, segn los trminos utilizados por Scobie (1972 y 1977). Los problemas asociados a la cuestin social de principios de siglo, concebidos como problemas asociados a la cuestin urbana, sern tratados a partir de la accin de las cada vez ms numerosas autoridades estatales. El trabajo de Horowitz (1999) nos permite ver cmo en el caso de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, la cantidad de puestos crece a ms del doble entre 1912, ao de la sancin de la ley Senz Pea y 1930, ao del primer golpe militar (de 10.615 a 25.837). Los albores del siglo XX en Europa estn marcados por el nacimiento del urbanismo entendido como una ciencia que aplica conocimientos tcnicos con el fin de establecer criterio de planificacin urbana. Sobre este

54

CAPTULO I

transformaciones ocurridas en torno a la cuestin de ciudadana, entra en crisis la metfora de la ciudad como un cuerpo vivo y, con ella, esta utopa es abandonada. En su reemplazo, los discursos del liberalismo avanzado26 construirn una nueva forma de pensar al gobierno de la ciudad. Sobre esta cuestin nos concentraremos a continuacin.

2.2. Cuando la autoridad estatal se constituye en una cuestin

Hacia mediados de la dcada de 1970 entra en crisis el modelo de Estado Social, a causa de problemas econmicos que afectan a los pases capitalistas centrales. Pero adems, proliferan movimientos polticos y sociales que expresan la crtica a la dependencia estatal y que harn estallar nuevamente los viejos problemas de la cuestin poltica y cuestin social27. Sin embargo, la situacin es muy distinta a la que se evidenciara en el pasaje de la estrategia liberal clsica a la del Estado Social. En ese caso, los cambios llevaron a
tema vase Claude y Saunier (1999). Para el caso de Buenos Aires, puede consultarse Scobie (1977). Hemos decidido optar por la expresin liberalismo avanzado en lugar del ms comn neoliberalismo. Dentro del primero englobamos a los distintos discursos y prcticas surgidos con posterioridad a la crisis del modelo del Estado Social. Dentro del mismo tiene un lugar privilegiado el discurso neoliberal que promueve una mercantilizacin de la regulacin social, tal como lo hemos conocido en las dcadas de 1980 y 1990. Pero tambin ocupan su lugar los discursos que promueven un redescubrimiento del Estado, que son los que motorizarn en definitiva los procesos de descentralizacin y participacin en los ltimos diez aos. El uso indiscriminado de la etiqueta neoliberal nos parece que puede llevar a encontrar continuidades all donde no las hay y, por tanto, a conducir a un reduccionismo analtico que atenta contra los objetivos comprensivos que nos formulamos. Las dcadas de 1960 y 1970 marcan un momento de recrudecimiento de la cuestin de ciudadana en tanto proliferan grupos que, a partir de fuentes y formas diversas (que van desde el movimiento hippie a los grupos revolucionarios), ponen en discusin los modos de articulacin y regulacin social puestos en prctica por el modelo del Estado Social. En el caso argentino, la critica cultural de los aos 60 y 70 se mezcla con el auge de grupos estudiantiles, movimientos sindicales de la resistencia peronista y organizaciones guerrilleras. No es nuestra intencin dar cuenta aqu de uno de los ms complejos perodos de nuestra historia que ha sido ya largamente debatido en las ciencias sociales. Simplemente nos interesa marcar que por diversos canales, de diferentes maneras y con ideales y objetivos tambin claramente diferenciados, surgen por entonces variadas formas de expresin que ponen en cuestin el cierre provisorio que se haba encontrado a la cuestin de ciudadana inaugurado con el peronismo y que encontrar su final definitivo con la dictadura militar instaurada en 1976.

26

27

MATAS LANDAU

55

estatizar an ms las autoridades representativas y de gobierno. A travs de la universalizacin de la capacidad poltica, hubo una profundizacin del fundamento de la soberana de los ciudadanos que funda la autoridad representativa. A travs del desarrollo de las polticas sociales se estableci una ampliacin del lugar que tenan los saberes administrativos y cientfico-tcnicos en lo relativo a la administracin pblica, que fundan la autoridad gubernamental. En este caso, sin embargo, la crisis no poda ya ser resuelta dentro de estos parmetros. La autoridad estatal comenz poco a poco a ser cuestionada, tanto en sus fundamentos representativos como en los gubernamentales. El proceso iniciado hace aproximadamente 30 aos, que culminar con la transformacin de la autoridad estatal y la emergencia de una estrategia de ciudadana en la que tanto la problemtica de la participacin ciudadana como la de la descentralizacin tendrn un lugar central, puede ser resumido sucintamente en cinco puntos: 1) La gobernabilidad. O de cmo recuperar la autoridad (sea cmo sea): Uno de los documentos que nos permite analizar con ms claridad cmo, hacia mediados de los 70, comenzaba a ponerse en cuestin el modelo de autoridad estatal privilegiado hasta entonces es el informe de la Comisin Trilateral The crisis of democracy. Report on the gobernability of democracies to the trilateral commission28, publicado en 197529.
28 Por qu comenzar a analizar documentos generados desde instituciones ajenas a nuestro pas? La respuesta, creemos, es porque en la actualidad las racionalidades polticas que guan a las autoridades estatales provienen de discusiones que exceden el marco estatal y nacional. Si en el siglo XVI la preocupacin se basaba en la construccin de una racionalidad propia del gobierno de los nacientes estados nacin modernos, hacia fines del siglo XX comienzan a establecerse nuevas preguntas que ya no slo apuntan a construir un arte de gobierno estatal, sino que pretenden encontrar respuestas a interrogantes vinculados con el proceso de globalizacin econmica, financiera y tecnolgica. Esto no quiere decir que hayan desaparecido las preguntas relativas al Estado, sino que ellas se hacen cada vez ms desde nuevos espacios que, como lo muestra la historia de la Comisin Trilateral, no son organismos ni estatales ni nacionales. Si partimos de ello no es porque queramos construir la imagen de un escenario conspirativo, en el cual nuestros pases slo incorporaran pasivamente ideas provenientes de un plan prefijado de antemano. Por el contrario, nos interesa marcar el recorrido, las problematizaciones, las transformaciones que dieron origen a diversos argumentos que circularon y circulan en la actualidad. La comisin Trilateral fue creada a iniciativa de David Rockefeller y se constituy como un espacio del que participaban dirigentes de empresas multinacionales, banqueros, hombres polticos, expertos en poltica internacional y acadmicos. Un anlisis minucioso respecto del surgimiento de

29

56

CAPTULO I

Los autores presentan una serie de tendencias que, segn su enfoque, impiden la toma de decisin y generan un problema de gobernabilidad en los pases de la trada: EE.UU., Europa y Japn. El argumento planteado supone que la expansin de la democracia, expresada en una participacin poltica ampliada y un avance de la igualdad entre los ciudadanos haba trado consigo varios problemas, entre los que se destacaban la prdida de liderazgo, de legitimidad de la autoridad, sobrecarga en el gobierno, fragmentacin de intereses, nacionalismo, etc. El problema de la gobernabilidad, en este marco, refiere a una nueva preocupacin por generar las condiciones que permitieran resolver un nuevo estallido de la cuestin de ciudadana. Lo que muestra, si evadimos cualquier tipo de eufemismo, no es otra cosa ms que una renovada preocupacin por el problema del orden y de la autoridad. Ahora bien, la resolucin de este problema no parece sencillo ya que gobernabilidad y democracia son presentados como dos trminos antagnicos: mientras que la primera requiere la representacin de los grupos en proporcin a su poder, la segunda supone una representacin de grupos en proporcin al nmero de personas que lo apoyan (Coppedge, 2001). No hace falta aclarar que la tensin gobernabilidad-democracia no se haca presente por entonces en los pases latinoamericanos. El problema del orden y de la gobernabilidad se haba resuelto a partir de la instauracin de las dolorosas dictaduras a lo largo de la dcada de 1970. De hecho, si uno bucea a lo largo de la historia de nuestro pas, la gobernabilidad le gan ampliamente la pulseada a la democracia, tal como lo demuestran los recurrentes golpes de estado establecidos a lo largo de todo el siglo XX. Esto explica por qu el vocablo gobernabilidad apareci en la ciencia poltica latinoamericana recin hacia comienzos de los aos 80 durante el proceso de reestablecimiento de las democracias en la regin. 2) Desautorizando a la autoridad estatal (privatizacin, desregulacin, promocin de la sociedad civil): El documento citado de la Comisin Trialateral estableca como prioritario resolver ciertos problemas (en el campo del mundo

la comisin trilateral puede verse en Corbaln (2002: 25-60), Gill (1990) o Boiral (2003).

MATAS LANDAU

57

del trabajo, la educacin, las instituciones) y se planteaba que desgraciadamente, estos problemas no estn sujetos a un fcil ordenamiento legislativo o a la intervencin ejecutiva. Ellos requieren de una dolorosa transformacin de las relaciones sociales, de los patrones culturales y de autoridad y, an, de los modos de pensamiento (Crozier et al, 1975: 395). No es extrao que, entonces, el vocablo gobernabilidad surja en los albores del Consenso de Washington y de las recetas neoliberales de la llamada primera generacin de reformas30 que propiciaban una reforma de Estado31. Por entonces, los polticos y los think thanks neoliberales que pensaban cmo llevar adelante estrategias de gobierno, se preocupaban por cmo generar ms autoridad, o lo que es lo mismo, cmo garantizar que las reformas puedan llevarse a cabo sin mayor resistencia. Las polticas que se aplicaron apuntaron directamente contra la construccin que pacientemente se haba edificado respecto de la autoridad estatal. Como dice Lechner (1997: 10), aunque el objetivo declarado del discurso neoliberal apunta a una reorganizacin de la sociedad, en los hechos las reformas operaron primordialmente como correctivo de la accin estatal. Respecto de la dimensin representativa, se potenci una concentracin de autoridad en figuras personalistas, dando lugar a lo que Bosoer y Leiras engloban bajo el concepto de neodecisionismo (1999). Las polticas de gobierno se decidan en secreto y se aplicaban sin pasar por una discusin poltica en la cual participasen los distintos actores de la sociedad32. Respecto a la
30 En lneas generales, la llamada primera generacin de reformas en Latinoamrica incluy cinco puntos bsicos: liberalizacin de las importaciones, liberalizacin del sistema financiero internacional, la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos, las privatizaciones y la reforma tributaria (Stallings y Peres, 2000). Si bien las reformas neoliberales se enmarcaron dentro de una oleada que fue compartida por casi todos los pases de Latinoamrica, las caractersticas del caso argentino son quiz las de una ortodoxia an mayor que la proclamada por el Consenso de Washington (Aronskind, 2001). Para un anlisis sobre el proceso de reforma de Estado en Amrica Latina desde una perspectiva comparada vase la revista Perfiles Latinoamericanos, ao 1, N 1, Mxico D.F., diciembre de 1992. Como plantean Acua y Smith (1996: 357): El proceso de la reforma estructural condujo al surgimiento de democracias con una gran concentracin del poder en el Ejecutivo y la exclusin de los sectores populares de la formulacin e instrumentacin de las medidas sociales y econmicas. Y es aqu donde, como plantea Lechner se produce una paradoja interesante: en los hechos, una estrategia destinada a desmantelar la intervencin estatal slo tiene

31 32

58

CAPTULO I

dimensin del gobierno, se produce un proceso que Rose (1997) denomina desgubernamentalizacin del estado y desestatalizacin del gobierno, que refiere a la transferencia de autoridad a agentes no estatales a partir de los procesos de privatizacin, desregulacin y transferencia de funciones a organismos de la sociedad civil. Lo que subyace a estos procesos es una transformacin fundamental en las racionalidades polticas que guiarn las acciones de gobierno. De lo que se tratar es de trasladar la lgica mercantil a esferas no econmicas como la educacin, la salud, o la poltica penal33 (Foucault, 1983b: 244). 3) El ciudadano activo y su comunidad: La nueva situacin creada a partir del neoliberalismo supone el pasaje de lo social a lo post-social34. Bajo el imperio de lo social, los problemas que afectaban a parte de la poblacin (desempleo, enfermedad, accidentes, etc.) eran pensados como problemas sociales, y merecan una respuesta por parte de las autoridades estatales, enmarcada en el criterio de socializacin del riesgo. Por el contrario, como plantea Procacci (1999: 38-40), en el neoliberalismo se tiende a la individualizacin del riesgo: a partir de entonces, cada uno deba convertirse en un gestor de su propia vida, autogobernarse y no plantearse como un ser dependiente del Estado35. Esta situacin es a la vez causa y consecuencia del desprestigio creciente que comenzaba a gozar la autoridad estatal. Y surgir de all una doble invencin sobre la que se sostendr este esquema: la de la comunidad y la del ciudadano activo. Desde entonces, como nos dice Rose, la

33 34

35

xito all donde se apoya en una fuerte intervencin poltica. Es el caso de Chile bajo Pinochet, pero tambin de Mxico bajo Salinas, Argentina bajo Menem o Per bajo Fujimori (1997: 10). Quiz el libro que ms claramente expresa esta transformacin es La reinvencin del gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector pblico, de Osborne y Gaebler (1994). El pasaje de lo social a lo post-social es tomado por autores diversos que remiten a distintas tradiciones tericas. Por ejemplo, es utilizado por Rose (1997) o de Marinis (1999b y 2005), que desde una perspectiva foucaultiana intentan analizar las transformaciones en el ejercicio del gobierno. Pero tambin aparece en otros autores para referirse a las transformaciones polticas operadas sobre la relacin entre el Estado y los ciudadanos, en materia de representacin poltica. En este sentido, por ejemplo, Abal Medina menciona la existencia de una representacin postsocial (2004: 105) y Garca Delgado habla de una ciudadana postsocial (1997: 39). El caso quiz ms emblemtico en nuestro pas estuvo dado por la reforma del sistema provisional y la aparicin de las AFJP.

MATAS LANDAU

59

ciudadana va a comenzar a ser pensada como una comunidad de afinidad (2000: 98). Esta situacin conlleva a una fragmentacin del espacio urbano (Bauman, 1999), dando lugar a los fenmenos de segregacin, fragmentacin y secesin urbana36. La ciudad ya no estar constituida ni ser pensada como una totalidad uniforme sino como un complejo ensamblaje de zonas (y poblaciones) diferenciales. En este marco, el barrio cobra un renovado inters ya que comienza a ser concebido como si fuera un espacio social y culturalmente homogneo y no conflictivo (Lacarrieu, 2004). En este marco, proliferan discursos, anlisis y polticas pblicas que parten de una idealizacin de las relaciones de vecindad (Frederic, 2004). A partir de ello se construye la idea de que los habitantes de una ciudad son vecinos antes que ciudadanos (Tecco, 2004). 4) De la gobernabilidad a la governance. La necesidad de pensar en una nueva relacin entre autoridad y participacin: A mediados de los aos 90 la proclama del autogobierno que rezaba que si, paralelamente a las reformas estructurales, cada ciudadano se converta en un gestor de su propia vida todo se resolvera, fue desmentida por los hechos37. La ausencia de resultados de las polticas neoliberales condujo a un creciente descreimiento de los ciudadanos respecto a las autoridades pblicas. Este nuevo escenario llev a que en 2000, la Comisin Trilateral publicara el libro Dissafected Democracies (Pahrr y Putnam, 2000), a veinticinco aos de la aparicin del trabajo The crisis of democracy. Lo interesante es que mientras que en 1975 se planteaba que el problema era que la participacin generaba excesivas demandas de la poblacin, poniendo en riesgo la gobernabilidad, aqu el diagnstico se invierte. Se plantea que, aunque la democracia se consolid como sistema,
36 37 Para el caso de Francia y EE.UU vase Donzelot (2000). En el caso de Buenos Aires la creciente diferenciacin espacial es un fenmeno ineludible. Un anlisis de este proceso puede verse en Prvt Schapira (2000 y 2001). Slo como un puado de ejemplos podemos citar la emergencia a mediados de los noventa del movimiento zapatista en Mxico, el efecto tequila o el surgimiento del movimiento piquetero en nuestro pas. Todas ellas constituyeron, a su manera, diversas seales de alerta de las que debieron tomar los defensores del modelo neoliberal. En Argentina el ao 1995 puede ser considerado, pese a la reeleccin conseguida por Menem, como un momento de inflexin ya que por entonces se comenzaba a percibir que el crecimiento econmico se realizaba a partir de un modelo que generaba mayor desocupacin, pobreza y precariedad laboral.

60

CAPTULO I

los ciudadanos han perdido la confianza en sus gobernantes. Si por entonces se deca que las causas eran econmicas, ahora se plantear que las causas son polticas (Pharr y Putnam, 2000: xix). Y que, para resolver este nuevo problema habr que trabajar justamente sobre la modalidad de la relacin que se establece entre los gobernantes y los ciudadanos. Este viraje argumental est en consonancia con un cambio sustantivo en el ngulo desde el que se enfocarn los discursos de los organismos internacionales, y de las principales teoras polticas que sirven de sustento a la construccin de polticas pblicas. Respecto de los primeros, a mediados de los aos 90 se evidencia un redescubrimiento del Estado y una renovada preocupacin por marcar nuevos esquemas de articulacin entre las autoridades estatales y los ciudadanos38. Respecto de las segundas, un elemento que nos sirve para graficar esta cuestin es el renovado inters por la perspectiva de la modern governance (Mayntz, 2000) o el buen gobierno (Stoker, 1998) en detrimento de su antecesor gobernabilidad . Una de las definiciones ms difundidas de la governance39 es la de Renate Mayntz, que la plantea como una nueva manera de gobernar, menos jerrquica, donde los actores pblicos y privado toman parte y cooperan en la formulacin y aplicacin de polticas pblicas (Mayntz, 2000: 151). Respecto al buen gobierno, Stoker indica que el buen gobierno reconoce la capa38 En 1997, el BM publica el Informe sobre Desarrollo Mundial El Estado en un mundo cambiante, en el que se promueven una amplia gama de reformas estatales tendientes no ya a reducir su injerencia en relacin a la economa, sino a acercar el Estado a la sociedad (1997: 125) y salvar la distancia entre el Estado y el ciudadano (1997: 147). Un ao antes, en 1996, el BM redacta el Sourcebook sobre participacin. Este documento es un punto de inflexin. Si hasta entonces, la prosperidad, para el BM, estaba asegurada a partir de las reformas estructurales de principios de los aos 90, desde la publicacin del Sourcebook, comienza a perfilarse un nuevo discurso que propone que para alcanzar el desarrollo es necesaria la inclusin de la participacin como metodologa para lograr un buen gobierno (Rabotnicof, 2001). El concepto de governance ha invadido en los ltimos aos los anlisis realizados por la ciencia poltica. Diversos autores, como Le Gals creen que la governance es un concepto analtico que puede ser utilizado independientemente del uso ideolgico que se hace del mismo en la perspectiva neoliberal (Le Gals, 2003: 29). No es nuestro inters adentrarnos en esta discusin. Para un completo anlisis sobre la historia y los usos del trmino governance pueden consultarse los diferentes trabajos compilados por Hermet, Kazancigil y Prudhomme (2005) o el trabajo de Prats (2001). ste ltimo se enmarca en la extensa produccin que posee el Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya (www.iigov.org).

39

MATAS LANDAU

61

cidad de obtener que las cosas sean hechas, pero no se basa en el poder del gobierno en emplear la autoridad. Considera que el gobierno puede emplear tcnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar (Stoker, 1998: 1). En sus proposiciones la palabra autoridad desaparece y es reemplazada por los conceptos de coordinacin, integracin, o regulacin. Se puede constatar que si en el problema de la gobernabilidad se trataba de reconsiderar la relacin autoridad-participacin a partir del refuerzo de la autoridad y el desarticulacin de las formas existentes de participacin, en el discurso del governance y del buen gobierno se trata de reconsiderar la misma cuestin pero ahora a partir de una reflexin sobre las nuevas formas de participacin desarrolladas particularmente a partir del compromiso de los ciudadanos en organizaciones no gubernamentales (ONG) u organismos de la sociedad civil y la colaboracin con los agentes estatales. Entre estas dos perspectivas hay una diferencia sustancial. La gobernabilidad est basada en una idea clara: para controlar mejor, es necesario sealar claramente la diferencia de poder. Por el contrario, la governance construye un universo en el cual la cuestin del poder ha desaparecido: para gobernar, se dir, hay que colaborar entre los diferentes actores, y todos seran iguales. 5) Accountability y el empowerment. O de cmo controlar a la autoridad estatal: Para comprender el vnculo que se establecer entre las autoridades estatales y los ciudadanos en esta nueva configuracin, es fundamental tomar nota de dos cuestiones. Ellas son la nocin de accountability y la de empowerment. La primera cobr protagonismo en las ciencias sociales de los ltimos veinte aos a partir de los anlisis que hiciera O`Donnell (2001) sobre la democracia delegativa y la ciudadana de baja intensidad que se haban construido a partir de la transicin hacia la democracia de los gobiernos latinoamericanos en la dcada de 1980. Para romper con ello, el autor propona recuperar la dimensin del control, que es lo que llamar accountability (1997a: 295-296 y 1997b: 324). Este concepto cobrar fuerza en paralelo con la emergencia del discurso del buen gobierno o la governance. Se dir: los gobernantes tienen que rendir cuentas a los ciudadanos por sus acciones y stos, a su vez, deben ejercer el poder de control sobre aquellos (Vieira, 1998: 247).

62

CAPTULO I

Ahora bien, para que los ciudadanos puedan ejercer el control, deben estar capacitados. Por lo tanto, la contraparte de la accountability40 es el empowerment o empoderamiento41. Esta idea del empowerment ya estaba presente en las primeras recetas del neoliberalismo. Por entonces se planteaba que los habitantes de un barrio o una localidad tienen un saber ms profundo sobre los problemas que los aquejan que el que pudieran tener las autoridades estatales, aunque a veces no sepan realmente cuales son sus verdaderas capacidades. Empoderarlos significar entonces transferir poder desde el Estado hacia los ciudadanos y capacitarlos para ejercer ese poder transferido. Este significado se mantendr. Sin embargo, a partir de la ltima mitad de los aos 90, habr una leve modificacin. Si entonces se apuntaba a empoderar a los ciudadanos para generar el autogobierno y la autonoma respecto de las autoridades estatales, ahora de lo que se tratar es de generar las capacidades para controlar a las autoridades y para cooperar con ellas, en el marco de un buen gobierno. Accountability y empowerment operan directamente tanto sobre la construccin de la figura de la autoridad estatal, como del vnculo que sta debera establecer con los ciudadanos. O, en otras palabras, con la modalidad de relacin que se establece entre autoridad y participacin. La accountability supone un control de los representados hacia los representantes, con el objetivo de resolver los desvos que la democracia delegativa supone respecto de una buena relacin de representacin. El empowerment, se vincula con la incorporacin del saber del ciudadano en la gestin de los problemas pblicos, que otrora fueran materia exclusiva de la autoridad estatal.

40 41

Algunas conceptualizaciones y utilizaciones de este concepto pueden verse en Vieira (1998) o Garca Delgado (1997). La relacin entre empowerment y accountability se convirti, en los ltimos aos en un elemento central de la construccin discursiva del Banco Mundial. No es casual que justamente la Estrategia Regional para el Trabajo con la Sociedad Civil en Amrica Latina y el Caribe 2002-2004 lleve por ttulo Empoderar a los Pobres y promover la rendicin de cuentas en Latinoamrica y el Caribe.

MATAS LANDAU

63

2.3. La cuestin de la autoridad estatal y la emergencia de la participacin ciudadana en el mbito urbano

Resumiendo, podemos observar que: 1. La dcada de 1970 evidencia un momento de corte respecto de la forma en que se resolva la cuestin de ciudadana. Se dir: para generar mayor gobernabilidad, habr que modificar los patrones de autoridad. 2. Es entonces que el accionar de la autoridad estatal pasa de ser concebido como parte esencial de la resolucin de la cuestin de ciudadana, a ser pensada ella misma como una cuestin a resolver. 3. Esto condujo a los procesos de privatizacin, desregulacin y promocin de organizaciones de la sociedad civil. Con ello se modificar profundamente la naturaleza de la autoridad estatal. 4. Este proceso de desestatalizacin de la autoridad estatal har virar el significado de la ciudadana. El mismo girar desde una identificacin de la relacin ciudadana-Estado, asociado con el modelo de lo social, a una caracterizacin del vnculo ciudadanacomunidad, asociado con ruptura de lo social y la emergencia de una ciudadana post-social. Por entonces, y en respuesta a lo que consideraban una excesiva dependencia estatal, proliferan los discursos que pretenden generar un ciudadano activo en el ejercicio de su autogobierno. 5. Hacia mediados de los aos 90 comienzan a sentirse las consecuencias del modelo neoliberal: desocupacin, pobreza, crisis financieras, emergencia de movimientos sociales. Es entonces que se redescubre la importancia de lo estatal. Tanto los discursos de los organismos internacionales como las teoras del buen gobierno o governance vendrn a sugerir una nueva forma de relacin entre las autoridades estatales y los ciudadanos, basada en una cooperacin mutua. 6. Esta idea ser fortalecida por las nociones de accountability y empowerment, que promueven un empoderamiento de los ciudadanos para controlar el accionar de las autoridades estatales. En este ltimo apartado, y para cerrar el captulo, nos interesa mostrar cmo todo ello permite comprender por qu el surgimiento de los discursos y las polticas que promueven la descentralizacin y la participacin ciudadana en el mbito urbano debe ser pensada como parte esencial de la construccin de una estrategia de ciudadana contempornea. La participacin ciudadana ser

64

CAPTULO I

pensada como una forma superadora de resolver la cuestin de ciudadana, que se aleja tanto de los modelos estatistas como de los neoliberales (Vieira, 1998). Para que los ciudadanos puedan participar, se promovern procesos de descentralizacin, pensados como un correctivo de lo que se considera que haba sido la excesiva tendencia centralizadora de los aos de posguerra (Borja, 1987). Participacin y descentralizacin, en este sentido, comienzan a ser pensados como parte de un mismo proceso. Como claramente remarca Lacarrieu: Descentralizacin y participacin son dos palabras que suelen aparecer ineludible y estrechamente articuladas. La descentralizacin suele visualizarse como un proceso ecaz para la promocin de la participacin directa de los ciudadanos, en tanto se supone el mbito por excelencia para ampliar los canales de participacin (2004: 169). Los discursos que promueven la participacin ciudadana cobraron una fuerza inusitada desde el momento en que comenz a plantearse una nueva forma de vinculacin entre autoridades estatales y ciudadanos basada en una lgica de cooperacin mutua. La participacin ciudadana ser vista como una forma de generar una deliberacin pblica basada en la aceptacin del pluralismo ideolgico (Ziccardi, 2004). En este sentido, la idea de participacin ciudadana se construye por oposicin a otras dos formas de participacin: la poltica y la comunitaria. Por un lado, la participacin ciudadana emerge como una participacin apoltica, que promovera el bien comn y no la lucha de intereses sectoriales. Por el otro, la participacin ciudadana se diferenciara de la participacin comunitaria, en tanto que mientras esta ltima se asociara a un modelo de autogestin local, en el cual los actores se autogobiernan y tienen relaciones puntuales con los agentes estatales, la primera se sustenta en la construccin de un espacio de interaccin permanente y cotidiano entre agentes estatales y participantes. El complemento de la participacin ciudadana est dado por la descentralizacin42. Se dir que para permitir el encuentro entre ciudadanos y autoridades estatales habr que avanzar en

42

Algunos autores, como Castells, plantean que diferenciar ambos trminos permite hacer de ambos procesos mecanismos complementarios que se refuercen mutuamente en aras de una mejor gestin y de una profundizacin de la democracia (1987: 171).

MATAS LANDAU

65

una direccin descentralizadora, entendida como la transferencia de funciones de organismos centrales a entes locales. Todo esto nos permite enmarcar los fenmenos de la descentralizacin y de la participacin ciudadana y comprender por qu a travs de ellos se opera una transformacin fundamental en la forma de relacin entre autoridades estatales y ciudadanos. Diversos autores (Borja, 1989 y 1987; Coraggio, 1997; Rivoir, 1997; Assies, 2003) concuerdan en que ambos conceptos no son exclusivos de ningn sector poltico o ideolgico43. Sin embargo, en lneas generales el argumento central que presentan tanto polticos como acadmicos, es que la nueva realidad construida a partir del proceso de participacin ciudadana y descentralizacin permite que los ciudadanos puedan a la vez controlar y cooperar con las autoridades estatales. El fomento de la participacin ciudadana y la descentralizacin tender a modificar el lugar que ocupa la ciudad. En primer lugar, el mbito urbano se constituir en el espacio ideal para hacer coincidir descentralizacin y participacin. En uno de los libros ms difundidos sobre el tema en los ltimos aos, Borja y Castells plantean que tanto la gestin participativa como la cooperacin pblico-privada, son centrales para la gestin de las ciudades metropolitanas de hoy (1997: 299-300). Pronto este creciente inters por la descentralizacin y la participacin ciudadana se encontr con las teoras del buen gobierno, dando lugar al desarrollo del concepto de governance urbana (Brugue, Gom y Subirats, 2002: 307). En segundo lugar, la ciudad dejar de ser pensada como una totalidad y cobrar importancia la escala barrial o local, dando lugar al proceso de descentralizacin municipal (Borja, 2005: 5). Se establecer una vinculacin entre lo local y el desarrollo de la participacin ciudadana, puesto que comenzar a desarrollarse la idea segn la cual, como plantea Ziccardi, es en el mbito local donde el ejercicio de la ciudadana tiene mayores posibilidades de ser efectiva (2004: 139).

43

Como ya hemos mencionado en la introduccin, la promocin de la descentralizacin y de la participacin ciudadana no es exclusiva de las perspectivas que aqu citamos, sino que tambin es defendida desde una perspectiva opuesta por diversas corrientes anti-liberales o anti-capitalistas. Esto, sin embargo, no invalida este anlisis, puesto que creemos que es la mirada aqu resumida la que ha impregnado en gran medida a las racionalidades polticas de las democracias liberales en los ltimos aos.

66

CAPTULO I

La pregunta que surge es qu ocurre con la relacin que se establece entre los habitantes de la ciudad y las autoridades estatales a partir de estos cambios. Esto lo analizaremos a partir del prximo captulo, tomando el caso de la Ciudad de Buenos Aires.

MATAS LANDAU

67

Captulo II
Autonomizacin, cuestin de ciudadana y participacin promovida por el Estado en la Ciudad de Buenos Aires

n este captulo nos concentraremos en analizar la forma en que la cuestin de ciudadana se presenta en la Ciudad de Buenos Aires, luego de la autonoma establecida en 1996, y en cmo los programas englobados en la participacin promovida por el Estado, surgen para dar solucin a los problemas que se presentan a partir de esta nueva situacin. El captulo estar dividido en cuatro partes. En la primera, analizaremos el proceso de autonomizacin de la ciudad. Bsicamente nos interesa marcar que este proceso establece por primera vez en la ciudad la cuestin de ciudadana en toda su magnitud, puesto que hasta entonces los habitantes de la ciudad eran slo vecinos de sta, pero no sus ciudadanos, en tanto que no constituan su propio poder poltico. A partir de all, en la segunda parte, analizaremos la forma en que la participacin es presentada en la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires. Sostendremos que el texto constitucional tiende a construir un universo de significacin en el que la participacin es presentada como una forma de complementar, sin sustituir, las bases del gobierno representativo. A la vez, veremos que esto slo puede hacerse en el campo de las polticas pblicas, puesto que stas refieren a una forma de organizar las instituciones sin poner en entredicho los fundamentos de la democracia republicana y representativa. Luego, en la tercera nos concentraremos en la interpretacin de los diferentes procesos que conducen a la implementacin de los programas analizados en este libro. Lo que nos interesa mostrar es, fundamentalmente, que la incorporacin de la participacin promovida por el Estado, tanto en el PP, como en el PPD y el PDPP, se establece a partir de

69

procesos muy distintos entre s, pero que en todos ello es posible rastrear un inters por generar respuestas a la crisis de representacin poltica y de eficiencia tcnica del Estado. Por ltimo, en la cuarta, trataremos de interpretar estos procesos como parte de una inquietud por encontrar nuevas herramientas para resolver las preocupaciones inherentes a la constitucin de la autoridad estatal, en el contexto novedoso que se cre a partir de la autonomizacin de Buenos Aires.

1. Hacia la autonomizacin de la Ciudad de Buenos Aires

La Constitucin Nacional sancionada luego de la reforma de 1994 estableci, en su artculo 129 que, la ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Esto sent las bases para iniciar el proceso de autonomizacin de la ciudad, que finalizara en 1996, con la eleccin de estatuyentes y la sancin de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Hasta entonces, era el presidente de la Nacin el que elega al Intendente de la Capital Federal. Esto generaba que los porteos fueran vecinos de la Ciudad de Buenos Aires, pero ciudadanos de la Repblica Argentina1. Interpretada esta situacin a partir de las categoras de anlisis aqu propuestas, podemos percibir que la cuestin de ciudadana no estaba desarrollada en toda su magnitud. Y esto es as porque si bien la ciudad era, como lo fue desde sus inicios, el lugar por excelencia en lo relativo al surgimiento y estallido de la cuestin social, no se constitua como referencia para la cuestin poltica, puesto que sta tena como referencia al mbito nacional.

Desde que en 1880 la ciudad de Buenos Aires fue designada como capital de la Repblica, se estableci un status particular que impeda en la prctica el ejercicio pleno de los derechos polticos a sus habitantes, puesto que no elegan a su gobernante ni sancionaban sus propias leyes. Por un lado, era el Presidente de la Nacin quien nombraba a un Intendente para administrar los asuntos comunales en su nombre. Por el otro, el Poder Legislativo era ejercido por el Congreso Nacional, que delegaba funciones estrictamente municipales en el Concejo Deliberante porteo.

70

CAPTULO II

La autonomizacin de la Ciudad de Buenos Aires hace surgir, por primera vez en la ciudad, la cuestin de ciudadana en toda su magnitud. Sin embargo, como hemos visto, lo hace en un contexto muy particular, que es el de la crisis de la autoridad estatal y de las formas de participacin poltica tradicional, encarnada en los partidos polticos y sindicatos. Esto podra hacernos pensar en el carcter paradjico de dicho proceso. Sin embargo, si recordamos lo expresado en el captulo anterior, queda claro que la autonomizacin de la ciudad fue motorizada por las racionalidades polticas que guiaron las transformaciones respecto de cmo deban articularse las autoridades estatales y los ciudadanos. Y que, justamente, una de las mayores preocupaciones era la de generar formas de cooperacin basados en el fomento de la participacin ciudadana y la descentralizacin como elementos centrales de un buen gobierno. El mbito urbano, en este contexto, se constitua como el ambiente ideal para desarrollar esta nueva forma de articulacin entre gobernantes y gobernados. Una cita de Ziccardi puede resumir el argumento que est en la base del proceso de autonomizacin de grandes capitales latinoamericanas, como el caso de Buenos Aires o el de Mxico, llevado a cabo en 1997. La autora nos dice que una exigencia de la ciudadana en estas capitales es que, en el marco de la profundizacin de los procesos democrticos de este n de siglo, se reforme su gobierno; es cierto que debe crearse ya una diferente sustentabilidad econmica y ecolgica en estas metrpolis, pero ello a la vez que se construye una nueva gobernabilidad, debe realizarse una gobernabilidad democrtica. Y para ello es necesario crear un autntico y autnomo gobierno local all donde hasta ahora ha existido un aparato administrativo (2001: 296). La autonomizacin de la ciudad, entonces, no es un aspecto menor ni un simple cambio de formas. Constituye, por el contrario, un escenario completamente novedoso, que tendr implicancias respecto a la forma en que se desarrollarn las autoridades estatales y se vincularn con los ciudadanos. Ahora bien, la construccin del discurso autonomizador, descentralizador y participacionista en la Ciudad de Buenos Aires cuenta con una historia de, por lo menos, veinte aos. Ya en la dcada de 1980 comenzaban a difundirse algunos trabajos que comenzaban

MATAS LANDAU

71

a reflexionar sobre ello. En 1986, Del Brutto2 realizaba un anlisis en el marco del por entonces muy difundido argumento de la necesidad de encontrar formas de ejercicio de la autoridad por fuera del modelo burocrtico-autoritario. Esta autora expresaba el inters que se generaba entonces por la descentralizacin y la participacin en el mbito urbano, partiendo del supuesto que estos mecanismos permitiran, a la vez, convertir la ineficiencia burocrtica en eficiencia pluralista y paliar la insuficiencia de los mecanismos de la democracia representativa como productora de sucesos que legitimen y amplen su poder (1986: 7). Diez aos despus Herzer (1996) compilaba varios trabajos en los que se discuta la forma adecuada de llevar a cabo estos procesos a partir del nuevo escenario abierto con la autonomizacin de la ciudad. Posteriormente, Kliksberg3 (1998 y 1999), ya directamente enmarcado en los argumentos esbozados por los organismos internacionales a partir de la segunda generacin de reformas4, proclamaba que tanto la descentralizacin como la participacin ciudadana constituan los dos procesos necesarios para la construccin de un Estado eficiente5.

2. La participacin como complemento del sistema representativo. Una lectura de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires
En este apartado analizaremos cmo, en la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se describe la forma que debera caracterizar la relacin entre las autoridades estatales y los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires6. Lo que nos interesa
2 3 4 5 6 En un trabajo realizado en la Subsecretara de Planeamiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En dos documentos publicados por el Centro de Documentacin en Polticas Sociales de la Subsecretaria de Promocin y Desarrollo Comunitario del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Un anlisis comparativo sobre las llamadas primera y segunda generacin de reformas haciendo foco en el caso argentino puede leerse en Oszlak (2001). Esta mirada est enmarcada en los discursos que plantean un desarrollo del empowerment y la accountability. Supra, pp. 62-63. Antes de comenzar nuestro anlisis es necesario hacer tres aclaraciones: 1. Cuando planteamos la estrecha relacin entre estas teoras de la governance urbana y los cambios operados en la Ciudad de Buenos Aires, no estamos

72

CAPTULO II

remarcar, bsicamente, es que la participacin es presentada como una forma de complemento de los mecanismos representativos. Y cuando decimos complemento referimos a una novedad que no modificara los fundamentos ltimos de las instituciones representativas. Esta idea puede leerse desde el primer artculo de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que dice: La Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en la Constitucin Nacional, organiza sus instituciones autnomas como democracia participativa y adopta para su gobierno la forma republicana y representativa. La referencia a la democracia participativa introduce un trmino nuevo que priva de exclusividad a los criterios representativos. Sin embargo, el texto se encarga de aclarar que se trata slo de una forma de organizar las instituciones, mientras que la forma de gobierno, sigue siendo republicana y representativa. La organizacin participativa de las instituciones no tendra como objetivo modificar los principios representativos sino simplemente complementarlos. Ahora bien, una lectura del texto constitucional muestra que la articulacin entre representacin y participacin en tanto elementos complementarios no siempre parece poder plantearse. Para ver esto es necesario analizar los tres modos en que aparece mencionada la relacin entre los mecanismos representativos y los participativos en el texto constitucional. La primera puede encontrarse en la forma en que son presentados tanto los derechos de los ciudadanos como los mecanismos de eleccin de autoridades. La segunda, en la manera en que se describe la inclusin de la participacin de los
planteando que los estatuyentes basaran sus planteos en ellas ni, en el extremo, que las conocieran. Pero s que los problemas centrales que estas plantean (mayor cercana entre gobernantes y gobernados, control de los ciudadanos a los funcionarios, inclusin de la participacin, etc.) guiaban a las racionalidades polticas en el proceso de autonomizacin y sancin de la Constitucin. 2. Si bien aqu nos hemos concentrado en los discursos de la gobernabilidad democrtica y la governance urbana, no puede dejar de comentarse la influencia que tuvieron las visiones de la democracia participativa, provenientes de corrientes polticas e ideolgicas opuestas a las del neoliberalismo. Sin embargo, y al igual de lo ocurrido con las crticas que en la dcada de 1970 se le hicieran al Estado de Bienestar, ambas posturas van a terminar confluyendo en una lgica similar. 3. Por ltimo, no puede plantearse que el cambio que se oper desde entonces fue homogneo y contundente. Por el contrario, desde entonces la inclusin de programas que siguen la lgica participativa convive con instancias que estn lejos de constituirse un ejemplo de governance democrtica. Sin embargo, sera necio desconocer la influencia que los discursos de los organismos internacionales y de las ciencias polticas y sociales, tuvieron en dichos cambios.

MATAS LANDAU

73

vecinos en diversas polticas pblicas. La tercera, en lo referido al proceso de descentralizacin y creacin de las Comunas. Comencemos por la primera, que aparece dentro del Libro Segundo7, relativo al Gobierno de la Ciudad. Aqu la primera mencin que aparece sobre la participacin es en el Ttulo Segundo. Derechos polticos y participacin ciudadana, donde se mencionan diversos derechos de los que gozan los ciudadanos. Entre ellos los de asociarse en partidos polticos, ejercer el sufragio, presentar proyectos de ley, requerir revocacin de mandatos, obligar a la realizacin de una audiencia pblica cuando se logra la firma de determinado porcentaje del padrn electoral, etc. Como puede apreciar el lector, los derechos se presentan en trminos de los diversos canales que habilita la representacin poltica. En cambio, la participacin ciudadana, a la que hace alusin el ttulo, no est especificada en ninguno de los artculos. Incluso, el trmino participacin slo aparece, en el artculo 61, haciendo referencia a los partidos polticos: La ciudadana tiene derecho a asociarse en partidos polticos, que son canales de expresin de la voluntad popular e instrumentos de participacin, formulacin de la poltica e integracin de gobierno (la cursiva es nuestra). A qu hace referencia entonces la participacin ciudadana mencionada en el Ttulo Segundo? No queda claro. Haciendo un esfuerzo, slo puede ser interpretada, vagamente, como un principio que est en la base de todos los derechos polticos presentados. Y, en este sentido, tambin vinculada con criterios representativos. Por el contrario, en este libro las alusiones a la representacin son extensas y detalladas. En el artculo 62, se menciona: La Ciudad garantiza el pleno ejercicio de los derechos polticos inherentes a la ciudadana, conforme a los principios republicano, democrtico y representativo, segn las leyes que reglamenten su ejercicio. En otros pasajes se plantea que el Jefe de Gobierno representa legalmente a la Ciudad, designa a los representantes de la Ciudad ante los organismos federales, etc. Aqu la participacin sigue estando pensada desde la naturaleza del vnculo representativo. Los ciudadanos pueden participar en partidos polticos, y a travs de ellos llegar al gobierno. Y, a la inversa, los funcionarios de gobierno, representan a los ciudadanos.
7 La carta magna de la Ciudad de Buenos Aires est dividida en dos Libros. El primero est dedicado a Derechos, garantas y polticas especiales. El segundo al Gobierno de la Ciudad.

74

CAPTULO II

Como vemos, en este caso la participacin queda subordinada a los principios representativos. Por ende, no hay complementariedad. Esto no es casual, ya que justamente se trata del Libro en el que se hace alusin a la forma de gobierno, y ella sigue siendo pensada desde los criterios de representacin republicanos. Si pasamos, en segundo lugar, a la forma en que se plantea la relacin participacin-representacin cuando se piensa en la incorporacin de la participacin en las polticas pblicas, veremos que la situacin cambia. Dentro del Libro Primero, especficamente en el Ttulo Segundo. Polticas especiales, abundan las alusiones a la participacin. En diversos lugares se plantean diferentes mecanismos de participacin vinculados con distintas reas. Entre ellas, se observan menciones en las tres temticas que son objeto de anlisis en este libro. En el artculo 27 del captulo cuarto, relativo al Ambiente se menciona que la Ciudad instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo. En artculo 34 del captulo octavo se expresa que el Gobierno de la Ciudad coadyuva a la seguridad ciudadana desarrollando estrategias y polticas multidisciplinarias de prevencin del delito y la violencia, diseando y facilitando los canales de participacin comunitaria. Finalmente, el captulo decimosptimo relativo a Economa, Finanzas y Presupuesto plantea en su artculo 52 que se establece el carcter participativo del presupuesto. La ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignacin de recursos. La representacin, por el contrario, slo aparece mencionada haciendo alusin a la incorporacin de miembros del poder ejecutivo o legislativo en rganos participativos de consulta. Por ejemplo, en el artculo 35, se menciona que: El Poder Ejecutivo crea un Consejo de Seguridad y Prevencin del Delito, honorario y consultivo, integrado por los representantes de los Poderes de la Ciudad y los dems organismos que determine la ley respectiva y que pudiesen resultar de inters para su misin (la cursiva es nuestra). Como vemos, en este Libro Primero, la participacin tiene un peso mucho mayor que la representacin. sta ltima aparece slo mencionada en referencia a la anterior. En este caso no son los ciudadanos los que participan de los mecanismos representativos tradicionales sino los representantes los que toman parte de los nuevos criterios establecidos por la participacin. La representacin queda subordinada a la participacin. Aqu s, efectivamente, la

MATAS LANDAU

75

participacin cobra toda su magnitud. Y proliferan las alusiones a los mecanismos participativos. Su inclusin, en materia de polticas pblicas no conduce (como si podra ocurrir en el caso del Libro Segundo) a que la participacin ponga en entredicho los principios de gobierno representativos y republicanos. En este caso si se construye la idea de la complementariedad de ambas instancias. Pero queda an una tercera forma de presentar la incorporacin de la participacin, que es la del proceso de descentralizacin y la construccin de las Comunas. En este caso se plantea la incorporacin de la participacin poltica y los criterios representativos, conjuntamente con la creacin de rganos participativos con funciones consultivas. En relacin a los primeros, el artculo 130 dice: Cada Comuna tiene un rgano de gobierno colegiado denominado Junta Comunal compuesto por siete miembros, elegidos en forma directa con arreglo al rgimen de representacin proporcional, formando cada Comuna a esos fines un distrito nico. En cuanto a los segundos, el artculo 131 menciona: Cada Comuna debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberacin, asesoramiento, canalizacin de demandas, elaboracin de propuestas, definicin de prioridades presupuestarias y de obras pblicas y seguimiento de la gestin. Como vemos, en el mbito de la Comuna aparecen las dos modalidades que previamente analizramos por separado. Sin embargo, no hay que confundirse. La Constitucin plantea que las Comunas tendrn algunas funciones cuya competencia es exclusiva y otras que son concurrentes. En stas ltimas, deben establecer un patrn de accin comn con el gobierno central de la Ciudad. Esta sucinta descripcin nos permite ver: 1. Que en ningn momento las nuevas formas de inclusin de la participacin tienen por objeto la modificacin del marco republicano y representativo, sino simplemente agregar un complemento a esta lgica. 2. Que para ello el campo de las polticas pblicas se convierte en el terreno indicado, puesto que es el mbito de constitucin de autoridad estatal que puede ser pensado ms all de los lmites marcados por los procesos representativos de la democracia electoral. 3. Esto puede plantearse tanto a un nivel centralizado, como en un nivel descentralizado. Lo que interesa es que la incorporacin del llamado a la participacin por parte de los vecinos inscribe una dinmica indita que tendr, como veremos a partir del captulo siguiente, consecuencias importantes tanto para la constitucin de la forma

76

CAPTULO II

en que se desenvuelve la autoridad estatal como para la relacin que establece con los ciudadanos. En la constitucin se plantea, por un lado, la forma de gobierno, y por el otro, la forma de organizar las instituciones. Como hemos visto, la participacin aparece vinculada a sta ltima. Sin embargo, cabe preguntarse: modificar la forma de organizar las instituciones no tendr consecuencias respecto de la forma en que se constituyen las autoridades estatales? Y si, como creemos, esto es efectivamente as, no afectar necesariamente a la forma de gobierno? Para analizar esta cuestin no podemos mantenernos en el plano del anlisis discursivo del texto constitucional, sino que ser necesario ver cmo se expresaron estas ideas en los programas concretos que se implementaron a partir de estos supuestos. Esto es lo que veremos a partir del captulo siguiente, pero para llegar a ello antes nos concentraremos en el anlisis del proceso que va desde la incorporacin de los criterios participativos en la Constitucin relativos al presupuesto, el espacio verde pblico y la seguridad, hasta la puesta en prctica del PP, el PPD, y el PDPP.

3. La incorporacin de la participacin promovida por el Estado en el PP, el PPD y el PDPP

Como vimos, la Constitucin incorpora la participacin en materia de presupuesto, seguridad y medio ambiente, abriendo un camino a la sancin de leyes que regulen las actividades estatales en estos temas y la posterior puesta en funcionamiento de los programas estatales correspondientes8. Segn nuestra interpretacin, la participacin estara siendo presentada como un complemento de los mecanismos de la democracia representativa.

Por supuesto que, como plantean Rose y Miller (1991) no tenemos intencin de plantear aqu una mirada que privilegie una correlacin perfecta entre la ley y el funcionamiento prctico de la sociedad. Desde nuestra perspectiva, la ley no constituye ms que uno de los marcos dentro de los cuales se desenvuelven las racionalidades polticas. Por lo tanto, como veremos a continuacin, solamente la emergencia de un problema novedoso har que las mismas se traduzcan en iniciativas concretas. O que, en otros casos, los programas se lancen sin tener un correlato legal.

MATAS LANDAU

77

3.1. Participacin y presupuesto: el caso del Presupuesto Participativo (PP)

El proceso que desemboca en la incorporacin de la participacin en materia de presupuesto, luego de la mencin de la concepcin participativa en la Constitucin de la Ciudad, comenz en 1998. La ley 70, sancionada ese ao por la Legislatura de la Ciudad planteaba, en su artculo 9 que: se garantiza la participacin de la poblacin en la elaboracin y seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del Plan de Inversiones Pblicas del Gobierno de la Ciudad a travs de foros temticos y zonales. A esos efectos se articularn los mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto Participativo. La clusula transitoria segunda deca que La Ley de Presupuesto Participativo ser sancionada en el ao 1998. Sin embargo, hasta el momento de hacer nuestra investigacin ello no haba ocurrido. Entre 1997 y 2002 se elaboraron diversos programas pilotos, implementados en diversas zonas de la Ciudad. En el ao 1996, se cre mediante el decreto 465, el Centro para la Participacin y el Control Ciudadano, dependiente del vicejefe de gobierno. Entre los considerandos se alegaba que esta iniciativa estaba destinada a fortalecer las instituciones democrticas, establecer gestiones pblicas transparentes, combatir la corrupcin y corregir la ineficacia de las gestiones pblicas, favorecer el control ciudadano, etc. Como vemos, ninguna de estas palabras est demasiado alejada de los principios que guan las teoras de la governance o el buen gobierno. A partir de 1997 dicho centro comenz a desarrollar diversas experiencias de incorporacin de la participacin en materia de presupuesto. El decreto 1521, de 1999, explicaba las tareas desarrolladas en esos dos aos y ratificaba sus funciones: el Centro para la Participacin y el Control Ciudadano viene llevando a cabo desde el ao 1997 el Programa de Presupuesto Participativo, que incluy la realizacin de un Plan Piloto en el rea de inuencia del CGP N 3 (La Boca-Barracas) y de cinco Talleres Barriales de Priorizacin de Necesidades, en los barrios de Agronoma, Palermo, Montserrat, Villa Luro y Saavedra (CGP Nos. 1, 7, 11, 12 y 14 Este), a n de brindar insumos para el diseo de una metodologa de trabajo idnea para desarrollar el presupuesto participativo en la Ciudad de Buenos Aires.

78

CAPTULO II

El ao de lanzamiento del programa de Presupuesto Participativo en toda la Ciudad fue 2002. En ese ao, se desarroll el programa en todos los barrios de la Ciudad, y mediante la resolucin 99 de la Secretara de Descentralizacin y Participacin Ciudadana se formaliz una Unidad Ejecutora Central crendose un Consejo Asesor, compuesto por distintas organizaciones acadmicas y no gubernamentales9. El Presupuesto Participativo se lanzaba, seis aos despus de la sancin de la Constitucin, y sin una ley que lo regulara. Por qu se lanz en ese momento el Presupuesto Participativo? Esto nos comentaba quien fuera el primer coordinador a cargo del PP: La ruptura de la relacin de representacin de nales del 2001, el estallido de la crisis, la proliferacin de las asambleas barriales populares en la ciudad, y una crisis institucional enorme obliga al Gobierno de la Ciudad a tomar dos decisiones. Una decisin que es de emergencia social, alimentaria, etc., y otra decisin que es aceptar la participacin popular en las polticas pblicas. Por lo tanto el PP en la ciudad de Buenos Aires se pone por necesidad. Una mirada similar tiene quien fuera en momentos de la investigacin el Director General de Participacin y Gestin Comunitaria del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a cargo de la implementacin del PP: [El PP surge] bsicamente () posterior a la crisis poltica, no? Digamos, posterior al 2001, posterior a la crisis poltica, a la cada del gobierno () Desde el Gobierno de la Ciudad se inicia un intento de acercamiento del Estado a la ciudadana o al pueblo, al vecino, digamos, y en ese momento se lanz el presupuesto participativo. Como vemos, el lanzamiento del PP, aunque est encuadrado en el marco legal existente en la ciudad, es una respuesta que se da para la resolucin de una coyuntura determinada. Podra argumentarse que la puesta en prctica del PP se hizo posible porque estaba previsto en la Constitucin. Es decir, que si no hubiese estado all mencionado, el PP, an bajo las nuevas condiciones que se generaron con la crisis del 2001, no habra sido implementado.
9 Las organizaciones no gubernamentales que formaban parte del Consejo Asesor eran el Instituto de Estudios y Formacin de la Asociacin de Trabajadores del Estado (IDEP-ATE), Poder Ciudadano, el Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Muchas de ellas fueron, desde un principio, impulsoras de la implementacin del PP en la Ciudad.

MATAS LANDAU

79

Quiz esto sea cierto. Sin embargo, no hay que perder de vista dos cuestiones. En primer lugar, que el PP es una respuesta que se da desde el Estado para tratar de crear una nueva modalidad de vinculacin con la poblacin, luego de los sucesos de 2001. En segundo lugar, que ms all de la presin ejercida por algunas organizaciones acadmicas y de la sociedad civil, esto no responda directamente a los pedidos realizados por la poblacin, si es que ellos tenan alguna especificidad. Por lo tanto, an aceptando que el PP se pone en prctica porque cuenta con un antecedente constitucional, esto no es como consecuencia ni de una derivacin de la propia lgica jurdica ni de una demanda explcita de la poblacin sino ms bien porque, como nos han comentando la gran mayora de los funcionarios entrevistados, desde el poder pblico de la ciudad se lo perciba como una herramienta necesaria y eficaz para resolver las tensiones generadas luego del estallido de diciembre de 2001. En otras palabras, el PP era percibido como opcin viable al alcance de los funcionarios, que se vinculaba con el desarrollo de una racionalidad poltica en ascenso desde el mismo momento (y an antes) de la autonomizacin de la ciudad. En efecto, mucho se haba teorizado antes de ese diciembre caliente sobre la crisis de representacin. Sin embargo, nunca como entonces, la cuestin estall como un problema que necesitaba de respuestas inmediatas. El problema de la representacin estuvo presente desde el origen en la creacin del PP. Como se derivan de las palabras citadas del primer coordinador del PP, la crisis del 2001 fue a la vez social y poltica. Y las respuestas vinieron, de un lado, con la implementacin de diversos planes sociales y, por el otro, por la implementacin del PP.

3.2. Participacin y seguridad: el caso del Plan de Prevencin del Delito (PPD)
La Constitucin explicitaba que, para cumplimentar las polticas de prevencin del delito, se deba crear por ley un Consejo de Seguridad y Prevencin del Delito, que oficiara como un rgano consultivo permanente sobre estos temas. El mismo se cre en el ao 1997, y fue compuesto por miembros del GCBA y de la Polica Federal. La participacin de otros actores quedaba reducida a pedidos de informes y asistencia tcnica. En 1998, se realiz la primera iniciativa gubernamental crendose, mediante

80

CAPTULO II

el decreto 1740, el Programa de Seguridad Ciudadana. En sus considerandos se expresa que la seguridad no se agota en la mera presencia disuasiva de la polica, ya que existe una real necesidad de participacin activa del ciudadano comn en la prevencin. El mismo ao, mediante una resolucin de la Secretara de Gobierno se crean los Consejos Barriales de Prevencin del Delito y la Violencia, foros de participacin de los vecinos de diversas zonas, en relacin con los funcionarios de los CGPs y del Programa de Seguridad Ciudadana. Posteriormente, el 1 de Julio de 1999, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, mediante la ley 211, organizaba y regulaba el Consejo de Seguridad y Prevencin del Delito, previsto en la Constitucin como ente encargado de cumplimentar la incorporacin de los principios de prevencin del delito y participacin comunitaria, explicitados en el artculo 34 de la Constitucin. Para esta fecha se agrega la figura de un plenario en el que se incorporan, adems de diversos funcionarios del poder ejecutivo y de la Polica Federal, cuatro diputados de la Ciudad y dos vecinos representantes de los Consejos Barriales de Prevencin del Delito y la Violencia. Pero el cambio mayor se realiz durante 2000, a partir de la firma de un convenio entre el gobierno nacional y el de la ciudad para la implementacin del Plan Nacional de Prevencin del Delito Urbano (PNPD). Especficamente en su punto cuatro, el plan reconoce que la participacin ciudadana ser el motor fundamental del plan y presupone que las intervenciones para la produccin de la seguridad urbana deben constituirse con una activa participacin ciudadana en el seno de las comunidades locales (PNPD, Resumen ejecutivo: 10). En ese mismo ao, luego de la asuncin de Anbal Ibarra como nuevo Jefe de Gobierno, se crea la Direccin General de Poltica de Seguridad y Prevencin del Delito, que tendra a su cargo el Plan de Prevencin del Delito (PPD). En 2001, y mediante una resolucin conjunta de las Secretaras de Justicia y Seguridad y la Subsecretara de Descentralizacin, se aprueba una resolucin en la que se especifican las normas de procedimiento para la gestin desconcentrada del plan de prevencin del delito. En ella se aclara que los coordinadores del plan que trabajan en los mbitos de los CGPs continuarn dependiendo orgnica y administrativamente de la Direccin. Entre 2001 y 2002 comienza a desarrollarse el PPD en las distintas zonas de la Ciudad.

MATAS LANDAU

81

En 2004, se firma un convenio entre la Nacin, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, crendose una Mesa de seguridad metropolitana y prevencin del delito. Finalmente, en 2005, mediante la ley 1689, se deroga la ley 211 y se incorporan elementos de participacin en las asambleas de prevencin del delito. Especficamente en su artculo 12 se plantea: La participacin comunitaria se efectiviza a travs de la actuacin de los vecinos de la ciudad en las Asambleas del Plan de Prevencin del Delito, en las Redes vecinales solidarias para la Prevencin del Delito o a travs de ncleos creados en virtud de sus necesidades. Como vemos, la historia del plan tiene como punto de inflexin la relacin que se establece entre el Gobierno de la Ciudad y el Gobierno Nacional. As lo recuerda el entonces Subsecretario de Seguridad Urbana y ex Director de la Direccin de Polticas de Seguridad y Prevencin del Delito: [En la Ciudad] no exista un rea () exista un programa de seguridad ciudadana que tena algunos mecanismos de articulacin vecinal, pero no exista el plan como tal. Entonces, nosotros empezamos en agosto del ao 2000 y el 2 de noviembre rmamos un convenio formalmente para la implementacin del Plan [Nacional de Prevencin del Delito] en la Ciudad. A diferencia del PP, la creacin del PPD se da a partir de una iniciativa gubernamental nacional y no local. Pero el anlisis se complejiza an ms si observamos que el mismo Plan Nacional de Prevencin del Delito surge a partir de una demanda de vecinos del barrio porteo de Saavedra, que hacia mediados de 1997 recurrieron al Ministerio de Justicia preocupados por diversos hechos delictivos ocurridos en su barrio. Este fue el inicio de la inclusin de la participacin en la prevencin del delito, que luego fuera el eje del desarrollo del PPD. As se narra la experiencia en el Plan Nacional de Prevencin del Delito, publicado por la Direccin Nacional de Poltica Criminal en 1999: Durante el transcurso del ao 1997, los vecinos del barrio especialmente los comerciantes y vecinos vctimas de reiterados asaltos, comenzaron a reunirse y a presentar reclamos en forma de cartas abiertas, petitorios y notas en los medios dirigidas a todos los funcionarios y legisladores de la Nacin. () Las reuniones quincenales se suceden acudiendo diversos vecinos que han sido vctimas de asaltos momentos antes de las mismas, por lo cual stas toman caractersticas un tanto caticas dada la situa-

82

CAPTULO II

cin. A las mismas son invitados funcionarios del Gobierno de la Ciudad, quienes prometen jar fechas para comenzar con los trabajos de poda e iluminacin () Algunos vecinos decidieron formar la agrupacin Vecinos Alerta que luego pasara a denominarse Vecinos Solidarios, quienes, a travs de foros de discusin en Internet tomaron contacto con Scotland Yard de Inglaterra, que les brind informacin sobre la metodologa utilizada por los grupos de vecinos denominados Neighbourhood Watch en diversos lugares del mundo anglosajn; se realizaron reuniones en donde participaron el jefe de los Consejos de Prevencin del Delito del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, diversas autoridades policiales de la zona, funcionarios del Gobierno de la Ciudad, vecinos del lindante Barrio de Belgrano, y funcionarios de la Direccin de Poltica Criminal, en las que se discuti sobre la posibilidad de implementar esta metodologa en algunas zonas del Barrio de Saavedra, proponindose que algunos vecinos se renan una vez por semana en un lugar jo para explicar a los dems las bondades de dicha metodologa; se propuso as la sede de la comisara y la sede del Centro de Gestin y Participacin del Barrio de Saavedra, se opt por esta ltima, pero existen grandes dicultades en encontrar espacio y buena recepcin en general, a pesar de haberse hablado reiteradamente con diversos funcionarios del Gobierno de la Ciudad. () Los integrantes del Grupo Vecinos Solidarios continuaron su accionar en una zona delimitada del Barrio, realizando convocatorias vecinales por cuadras en un rea de aproximadamente 20 manzanas. En forma espontnea y sin mayor capacitacin, se autoconvocaron en unidades funcionales por cuadra en donde organizaron redes telefnicas, imprimindose volantes con consejos tiles. Adems se discuti sobre la iluminacin en la zona tratando de encontrar una solucin consensuada a la temtica de poda de rboles e iluminacin de las calles. Ello llev a largas discusiones con el Gobierno de la Ciudad el cual en principio no est de acuerdo en realizar una poda no programada en el rea que los vecinos solicitan, lo mismo sucede con las luminarias, ya que el pedido de la instalacin solicitada por los vecinos no condice con la reglamentacin vigente en la Ciudad (Direccin Nacional de Poltica Criminal, 1999: 214-217). Esta extensa cita nos permite percibir tres cuestiones. En primer lugar, que la problemtica de la prevencin del delito surge por una demanda de vecinos directamente al gobierno nacional, traspasando los lmites del gobierno de la Ciudad. En segundo lugar, que la metodologa utilizada proviene del contacto con experiencias extranjeras, lo que supera las barreras del mismo Estado-nacin. Por ltimo, el Estado nacional toma esta propuesta, que es resistida por el gobierno de la Ciudad. Esto nos lleva a tres reflexiones: la primera, que los vecinos, y no el Estado, quienes, en

MATAS LANDAU

83

definitiva, originan la modalidad segn la cual se implementar una poltica pblica; la segunda, que en este proceso se traspasan continuamente los lmites legales, territoriales y gubernamentales. Lo local y lo global se funden y pierden su particularidad; la tercera, y quiz la ms importante, es que este simple ejemplo muestra cmo las racionalidades polticas que conducen a la incorporacin de mecanismos de descentralizacin y participacin ciudadana trascienden todos los lmites establecidos. Ellas crecen a partir de diversos discursos que circulan en diferentes registros (estatalesno estatales, nacionales-internacionales) construyendo criterios de verdad que conducen a interpretar de determinada forma los problemas y establecer soluciones que son pensadas como las respuestas ms acordes para resolverlos. Respecto al PP se pueden marcar dos grandes diferencias. En primer lugar, la implementacin de la participacin en materia de seguridad no est atravesada por la crisis de 2001, sino que es previa. En segundo lugar, que aqu no est en juego explcitamente la crisis de representacin. Por el contrario, de lo que se trata es de una bsqueda de resolver la cuestin social, que ya hacia fines de los noventa comenzaba a resurgir, y con ella el problema de la inseguridad.

3.3. Participacin y medio ambiente: el caso del Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP) en el Parque Indoamericano (PI)
A diferencia de lo que ocurre con los otros dos programas analizados, la Constitucin no brinda ningn antecedente de la incorporacin de participacin promovida por el Estado en materia de espacios pblicos10. Ahora bien, an sin estar previsto en
10 La mencin a la participacin se hace, en el artculo 29, a travs de la incorporacin de las instituciones dedicadas al tema en la definicin de un Plan Urbano Ambiental (PUA) elaborado con participacin transdisciplinaria de las entidades acadmicas, profesionales y comunitarias. A tal fin, el 3 de septiembre de 1998, mediante la ley 71 se cre el Consejo del Plan Urbano Ambiental. En dicha ley se planteaba, entre otras funciones, las de promover y coordinar las instancias de consulta y participacin, evaluar opiniones y los aportes recogidos en la o las audiencias pblicas y en todas las instancias participativas que se realicen con relacin al plan. Pero adems, en su artculo 6, constitua una Comisin Asesora Permanente Honoraria (ComAPH), en la cual participaran asociaciones con reconocida trayectoria en defensa del desarrollo sostenible. All se expresaba que en cumplimiento del artculo 29 de la Constitucin de la Ciudad la Comisin participar de la elaboracin,

84

CAPTULO II

la Constitucin y sin responder a la implementacin de una ley, en 2003 comienza a desarrollarse en la Ciudad un programa de Diagnstico Participativo del Paisaje, que luego se llamara Diseo Participativo del Paisaje. Este programa se crea por iniciativa del que fue desde entonces su coordinador, que estaba interesado en proyectos que vinculasen medio ambiente, espacio pblico y participacin. Este inters lo canalizaba, en un primer momento, como miembro de asociaciones civiles interesadas en la preservacin y el desarrollo de los espacios verdes urbanos. Con la llegada de Ibarra a la Jefatura de Gobierno Porteo en 2000, comenz a trabajar dentro de la Direccin General de Espacios Verdes, realizando diversas pruebas pilotos en plazas. Sin embargo, las experiencias que tuvo por entonces no fueron buenas. As recuerda su paso por esa Direccin: Ah estaba el tema de la debilidad institucional, la Direccin General de Espacios Verdes que no era el empuje institucional para desarrollar eso, dependa claramente de mi capacidad, no de una cosa ms tcnica () Entonces cuando yo me voy de la Direccin de Espacios Verdes y me proponen, para no irme del rea, inventar algo propio, invento este programa. El programa se invent hacia fines de 2002 con el objetivo de realizar experiencias de diagnstico participativo en diecisis plazas de escala barrial durante 200311. Sin embargo, slo llegaron a realizarse cuatro diagnsticos participativos, y las obras se paralizaron por problemas con las reas del gobierno que deban realizarlas. Es as que, durante gran parte de 2004, el programa permaneca con un destino incierto. A mediados de ese ao, en una entrevista con su coordinador, se desarrollaba este dilogo: Cmo es el organigrama del programa? El programa legalmente no existe, es un nombre de fantasa, estuvo todo el tiempo por salir la resolucin y nunca lo creamos. No est creado, es un nombre de fantasa ().

11

revisin, actualizacin y seguimiento del Plan Urbano Ambiental, o de sus instrumentos vinculados. En los hechos, sin embargo, fue muy escasa la participacin de la ComAPH en el desarrollo del Plan Urbano Ambiental. El Consejo del PUA no incluy en sus documentos ninguna recomendacin de la ComAPH, lo que deriv en varias medidas de amparo por parte de los integrantes de sta. Hasta el momento el programa se llamaba Diagnstico Participativo del Paisaje, puesto que, por su lugar institucional, no podan realizar diseos.

MATAS LANDAU

85

 Aj, pero nosotros dependemos de la Secretara de Medio Ambiente () No vas a encontrar al programa en la estructura del Gobierno de la Ciudad. Pero s en la pgina Web. Ah ves lo que es el desmadre de un mismo gobierno. Y aparecemos en una ley que se vot hace un mes donde los vecinos de La Boca hicieron que la Legislatura vote que se declare UP12, el predio que est alrededor de la cancha de Boca y que el proyecto del parque se haga en base al programa Diagnstico Participativo del Paisaje. Lo votaron, lo sancionaron, van ahora a la audiencia pblica, vinieron a preguntar y les dijeron el programa ese no existe, de qu estn hablando?. Ni siquiera nos llamaron para preguntar, nosotros no nos enteramos hasta que sali la ley. La ley a la que hace referencia es la ley 1464 del 16 de septiembre de 2004, que plantea que en proceso de diseo de Casa Amarilla debe tomar parte el PDPP. La irrupcin de un actor social no previsto le da al PDPP la oportunidad de volver a realizar un diagnstico participativo. Un grupo de vecinos se haba movilizado ante la justicia presentando un recurso de amparo para frenar un proyecto de urbanizacin en la zona y privilegiar el espacio verde. Sin embargo, el programa permaneca en una situacin de gran debilidad institucional. Dado que al no contar con entidad institucional no poda hacerse cargo del proceso, la que toma el proyecto es la Corporacin Buenos Aires Sur13. El proyecto recae en uno de los Directores que, casualmente, conoca al coordinador del PDPP haca veinte aos. Es por ello que, entre ambos, llevaron adelante el proceso. De esta forma, el programa volvi a realizar un diagnstico participativo, aunque sin dejar de estar en una inestable posicin institucional, ya que no contaban con la total aprobacin por parte del Subsecretario de Medio Ambiente.

12 13

UP significa Unidad Parque y slo puede ser destinado a espacios verdes, sin construccin alguna. La Corporacin Buenos Aires Sur es una empresa del Estado creada para promover el desarrollo econmico y territorial, as como las inversiones pblicas y privadas en el rea sur de la Ciudad de Buenos Aires. Su rea de actuacin abarca ms de 6.000 hectreas, a travs de quince barrios porteos donde reside un cuarto de la poblacin de la ciudad. La Corporacin puede promover acuerdos interjurisdiccionales, desarrollar actividades de carcter industrial, comercial y explotar servicios pblicos. Para el financiamiento de sus operaciones recibe en fideicomiso bienes de dominio privado que la ciudad posee en su polgono de actuacin. El organismo es auditado por rganos de control interno y externo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En el caso del PDPP, la Corporacin del Sur administra y ejecuta el presupuesto adjudicado a la Subsecretara de Medio Ambiente.

86

CAPTULO II

En paralelo al proceso de La Boca, el Subsecretario de Medio Ambiente comenzaba a pensar la forma de actuar sobre el PI. Ese proyecto estaba programado como parte de la gestin de la SSMA, iniciada en 2003, luego de la reeleccin de Ibarra. Para llevar adelante el proyecto, se vincul con el Director de Mantenimiento Barrial del CGP-sur, con quien haba compartido una larga experiencia de militancia poltica en los aos 80. ste vena reunindose con vecinos de la zona interesados en trabajar por la problemtica del parque y le transmiti al Subsecretario su diagnstico sobre el PI y la necesidad de realizar un proceso de carcter participativo. Por ese entonces, el coordinador del PDPP y el Director de la Corporacin del Sur estaban terminando con el proyecto en La Boca. Y esa experiencia es la que les permiti llevar adelante el proceso en el PI. Como recuerda el Director de la Corporacin del Sur: Y bueno, como nos fue muy bien con lo de La Boca nos sali la punta de trabajar el Indoamericano. Por ltimo, el Subsecretario incorpora a un arquitecto para que lleve adelante la parte tcnica del proyecto. El objetivo era que no ocurriese otra vez lo que ocurri en la experiencia de La Boca, en la que el plano de las obras y su posterior ejecucin no lo realiz el equipo que llev adelante el proceso participativo. Qu nos muestra esta experiencia? Bsicamente, que an ms que en los dos casos mencionados anteriormente, aqu la emergencia del programa est atravesada por una alta dosis de contingencia. Como dice el Subsecretario: esto fue gente que nos fuimos encontrando () as fuimos subiendo al tren. Ahora bien, que la emergencia del programa pueda ser descripta a partir de un universo donde reina la imprevisibilidad, no debe confundirse con una mirada segn la cual todo podra haber pasado. Por el contrario, si nos detenemos en la historia, lo que subyace es que, desde los diferentes actores intervinientes (el coordinador del PDPP, el Director de la Corporacin del Sur, el Subsecretario y los vecinos tanto de La Boca como del Indoamericano) creca la idea de que el diseo del espacio verde pblico deba ser participativo14. Y esto no
14 Es interesante remarcar que en los tres casos son diversas organizaciones de la sociedad civil las que incorporan la idea de la participacin ciudadana al mismo tiempo o an antes que los mismos funcionarios. Adems del PDPP, esto se percibe en el PP (en el que diversas organizaciones se inspiraban en el caso brasileo) y en el PPD (en el que el grupo de vecinos se referenciaba en la experiencia inglesa). Esto nos permite ver que los procesos de construccin

MATAS LANDAU

87

es una simple casualidad, ya que, como hemos visto, est en la base de las racionalidades polticas que piensan que la incorporacin de la participacin es la mejor opcin para las polticas pblicas. Esto puede percibirse en los discursos de los funcionarios que llevan adelante el PDPP, que relacionan participacin con control y ste con eficiencia. En este punto hay leves diferencias entre los funcionarios involucrados. Algunos piensan que la inclusin de la participacin debera ser un principio rector de cualquier intervencin en el espacio pblico. En este caso, se plantea una relacin entre los mecanismos de participacin y la construccin de democracia. En otros, por el contrario, la participacin slo es pensada como una cuestin prctica. En estos casos, la participacin es vista como un instrumento ms de la gestin, que se utilizara slo en los casos en que fuera til. En todo caso, el lmite entre una mirada y otra es borroso. El punto de partida es, de todos modos, que en este caso del Indoamericano, la inclusin de la participacin era percibida como la nica forma de que el proyecto pudiera implementarse. Esta idea estaba presente desde un comienzo. Como recuerda el coordinador el programa: Entonces [el Subsecretario de Medio Ambiente] me llama a m, lo llama al Director de la Corporacin del Sur y armamos algo para el Indoamericano. Que sea participativo, nos dice, necesito hacerlo participativo porque si no, no vamos a hacer ninguna obra, porque por ah hay muchos piratas que lo que hagamos lo van a destruir, lo van a saquear. Entonces, la participacin aparece como la condicin de posibilidad para llevar adelante el proceso. Sin participacin, todo intento parece inconducente. Como afirma el Subsecretario: Si nosotros no comprometemos el conjunto de la sociedad, en el Indoamericano, vamos a tirar la plata. Ah se plantaron rboles que se lo robaron (). Se pone alumbrado y se lo roban.

de las racionalidades polticas no son de arriba hacia abajo, es decir, del Estado a los ciudadanos sino que parten de la circulacin creciente, en los distintos espacios sociales, de discursos de verdad que suponen determinados ideales respecto a la forma que deberan seguir las polticas pblicas.

88

CAPTULO II

4. La participacin como suplemento de la autoridad estatal y de la ciudadana

Recapitulando lo dicho hasta aqu podemos plantear que: 1. La autonomizacin de la Ciudad, establecida sobre los principios de descentralizacin y fomento de la participacin de los vecinos, es un proceso que debe ser comprendido como parte de las transformaciones operadas sobre los modos de vinculacin entre autoridades estatales y los habitantes del espacio urbano descriptas en el captulo anterior. 2. Es en este marco que el texto de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires incorpora la participacin, basndose en la idea de que sta es un modo de organizar las instituciones que complementa los principios del gobierno representativo. 3. La puesta en prctica de los programas de gobierno, si bien est en correlacin con el espritu participativo de la Constitucin, no puede ser reducida a una simple derivacin de lo que all se expresa. Por el contrario, los programas surgen, en distintos momentos, para tratar de resolver diversos problemas que se vinculan con la cuestin poltica y la cuestin social. La formulacin participativa se establece porque tanto las autoridades estatales como aquellos grupos de la sociedad civil que demandan al Estado, creen ver en la participacin la herramienta ms adecuada para resolver diversas preocupaciones prcticas. El anlisis comparativo de la puesta en funcionamiento de los programas nos permite avanzar sobre nuestro argumento. Creemos percibir que tanto aquellos funcionarios que decidieron poner en prctica los programas que apelan a la participacin ciudadana como las organizaciones que fomentaron desde sus orgenes a estas iniciativas, creen ver en la participacin no slo un complemento de los principios del gobierno representativos sino adems un suplemento de los fundamentos de la autoridad estatal y de las caractersticas que constituiran a un buen ciudadano. Suponer que la participacin ciudadana es un complemento de los principios del gobierno representativo permitira pensar que stos permanecen inalterados, an cuando sean complementados. Pensar, por el contrario, en trminos de suplemento es creer que a partir de la participacin ciudadana se establece una nueva realidad que modifica al menos parcialmente los supuestos desde los que se construye la imagen de la autoridad estatal y del buen ciudadano. Es decir, que emerge algo nuevo, que no exista hasta

MATAS LANDAU

89

entonces. En otras palabras, mientras que la idea de complemento se mantendra dentro de un universo valorativamente neutro, la de suplemento supondra necesariamente la emergencia de un juicio de valor positivo inmanente. La participacin, en tanto suplemento, es pensada como algo que es ms que una simple ficha de rompecabezas destinada a completar la ya existente. Es, por el contrario, concebida como un ingrediente que permitira mejorar sensiblemente las cualidades de las autoridades estatales y de los ciudadanos. Para percibir esta cuestin comencemos por analizar los argumentos que se derivan de las entrevistas realizadas y los documentos analizados. Los mismos se establecen sobre dos direcciones estrechamente asociadas entre si. Una se vincula con la idea de que la participacin es un antdoto frente al mal de la crisis de representacin. Se dir: la situacin en que se encuentran los canales tradicionales de representacin poltica pone en tela de juicio la representatividad de la autoridad estatal. Los ciudadanos se sienten alejados de sus representantes. En este escenario, la participacin permitira lograr una mayor cercana, y recuperar por tanto la representacin en cuestin. En donde ms fuertemente se percibe esta idea es en el PP. La otra direccin se relaciona con el supuesto de que la inclusin de la participacin es un remedio contra la ineficiencia estatal. Se dir: las acciones llevadas a cabo por las autoridades estatales en soledad no son eficientes, ya sea porque no cuentan con los conocimientos suficientes del medio local (como en el PPD), ya sea porque su presencia es espordica y no puede asegurar un control sobre las acciones que se realizan (como en el PDPP). Frente a esta situacin, la inclusin de la participacin permitira que las acciones estatales sean ms eficientes. Si vinculamos esto argumentos con lo expresado en el captulo previo, podemos observar que de lo que se tratara es de establecer mecanismos que resuelvan lo que se diagnostica como una crisis de la autoridad estatal, tanto en su dimensin representativa como en su dimensin de gobierno. Es en este sentido que creemos percibir que se construye una imagen de la participacin como suplemento de la autoridad estatal, tanto en lo concerniente a su eficacia como a lo vinculado con su nivel de representacin. Ahora bien, la participacin no opera solamente sobre la autoridad estatal, sino que tambin lo hace sobre los participantes. Como hemos analizado en el captulo precedente, cada forma de

90

CAPTULO II

constitucin de la autoridad estatal genera, correlativamente, una forma especfica de vinculacin con los ciudadanos. En este caso, la participacin es planteada como una manera de construir ciudadana. El ejercicio de la participacin es presentado tanto por los funcionarios como por los diversos grupos de vecinos u organizaciones de la sociedad civil, como un suplemento que hace que los habitantes de la ciudad devengan verdaderos ciudadanos. Y en esta afirmacin tambin anidan elementos que refieren a cuestiones de representacin y de eficiencia. Llegado a este punto nos permitimos lanzar algunos interrogantes: qu ocurre cuando los programas se ponen en prctica? En esos casos, efectivamente la participacin se establece como un suplemento de la autoridad estatal y de la ciudadana? Dedicaremos los prximos captulos a responder esta cuestin.

MATAS LANDAU

91

Captulo III
La bsqueda de eficiencia, el efecto bumerang y la desmitificacin del mito del distanciamiento

n este captulo analizaremos las consecuencias que tiene el desarrollo de programas sustentados en la participacin promovida por el Estado para el vnculo que establecen las autoridades estatales (en su dimensin gubernamental) con los participantes. En la primera parte, analizaremos cmo desde diversos discursos acadmicos y polticos se construye la idea de que, para mejorar la eficiencia del Estado, hay que promover la descentralizacin y la participacin ciudadana. Esta concepcin tie las racionalidades polticas de los programas analizados. En todos ellos est presente la idea segn la cual la participacin promovida por el Estado contribuira a hacer ms eficiente la iniciativa de gobierno planteada. La incorporacin de la participacin promovida por el Estado aparecera con el objetivo de regenerar este vnculo y de recuperar la eficiencia de las acciones gubernamentales. En la segunda parte analizaremos el complejo relacional que se genera a partir de la incorporacin de la participacin promovida por el Estado. Nos concentraremos en analizar la relacin que se establece entre los diversos actores intervinientes en cada caso: las secretaras que lanzan los programas, quienes los coordinan a nivel de los CGPs, quienes tienen a su cargo la ejecucin de obras u acciones de gobierno, y los participantes. Como veremos, quienes coordinan los procesos no tienen capacidad de decisin y, por lo tanto, quedan a merced de otras agencias gubernamentales. A partir de esta descripcin, en la tercera, nos concentraremos en describir una situacin particular: puesto que los programas no tienen autonoma de decisin y quedan a merced de terceros, difcilmente logran el objetivo de materializar los acuerdos

93

generados participativamente. Es est situacin la que hace que aparezca el miedo a que se produzca un efecto bumerang, es decir que el efecto de los procesos sea el contrario al buscado. Frente a ello, plantearemos que los programas se mantienen en el tiempo porque a este efecto bumerang se opone la idea de la desmitificacin del gobierno, que parte del mito del distanciamiento e intenta derribarlo construyendo un mito alternativo.

1. La participacin ciudadana y la descentralizacin como bsqueda de eficiencia

En nuestro primer captulo, al introducir el concepto de autoridad gubernamental, hacamos referencia a las racionalidades polticas y hemos dicho que las mismas constituyen campos discursivos de configuracin cambiante en cuyo marco se produce una conceptualizacin del ejercicio del poder. Mencionamos, adems, que las racionalidades polticas estn constituidas por una forma moral, un carcter epistemolgico y un idioma distintivo1. Desde mediados de la dcada de 1970 ha comenzado a difundirse una racionalidad poltica que parte del siguiente diagnstico: las formas tradicionales y burocrticas de gestin estatal son ineficientes. Esta ineficiencia estatal sera la culpable de que los gobernados descrean de sus gobernantes y, por tanto, que se acreciente la brecha que separa a unos de otros. Para recuperar la eficiencia estatal y recrear el vnculo entre gobernantes y gobernados habra que desarrollar nuevas formas de gobierno, basadas en la proximidad y la colaboracin entre gobernantes y gobernados. A partir de ello, cobran relevancia diversos trminos como gobierno local, accountability, empoderamiento, descentralizacin y participacin ciudadana. Esta racionalidad poltica ha inundado las afirmaciones vertidas por tericos y policy makers de diversa extraccin poltica. Por ejemplo, como la primera de sus seis tesis no convencionales sobre participacin, Kliksberg (1999) plantea que:

Supra, p. 45.

94

CAPTULO III

la participacin da resultados. Segn ensea la experiencia concreta, promover y poner en marcha modelos participativos genuinos, signica en denitiva gerenciar con excelencia. La participacin da resultados muy superiores en el campo social a otros modelos organizacionales de corte tradicional como los burocrticos y los paternalistas2 (1999: 7). Esta racionalidad poltica fue la que motoriz, en la Ciudad de Buenos Aires, los procesos de descentralizacin y fomento de la participacin ciudadana, establecidos, como ya hemos visto, en la Constitucin de la Ciudad. Para vehiculizar la descentralizacin y la participacin ciudadana, el primer gobierno autnomo de la Ciudad de Buenos Aires cre los CGPs. La historia de los mismos comienza el 6 de Agosto de 1996, cuando mediante un decreto firmado por Fernando de la Ra, se dispuso la creacin de un Programa de descentralizacin administrativa. Entre los considerandos se mencionaba: Que resulta necesario crear los instrumentos aptos a n de enfrentar los desafos de una moderna gestin urbana; Que en tal sentido, la elaboracin de un Plan para la ciudad permitir denir, consensuadamente, el futuro deseado, las lneas de accin y el programa de obras para alcanzarlo; Que esta planicacin requiere asimismo de instrumentos que aseguren una eciente y transparente inversin de los recursos, la participacin activa de los vecinos y de las instituciones barriales en la promocin de iniciativas y en el control de la gestin; Que resulta indispensable descentralizar determinadas prestaciones y servicios, con el propsito de lograr una mayor celeridad en la tramitacin, toma y ejecucin de decisiones, acercando el gobierno de la ciudad a la gente y facilitando la participacin (Decreto N 13-GCBA-96, las cursivas son nuestras). Posteriormente, con el fin de llevar a cabo el proceso, el 18 de Septiembre de 1996 se cre, mediante otro decreto, la Subsecretara de Descentralizacin (Decreto N 213-GCBA-96). All se expresaba, entre los vistos y considerandos: Visto el Decreto N 13-GCBA-96, por el cual se dispone y delega en el Vice Jefe de Gobiemo de la Ciudad de Buenos Aires, la elaboracin del

La relacin entre participacin y eficiencia es planteada por varios autores. Algunos de ellos son Amaral y Stokes (2005), Raboy y Menndez (2004), Bresser Pereyra y Cunill Grau (1998). En muchos de ellos se hace hincapi en la relacin entre la participacin y la descentralizacin.

MATAS LANDAU

95

PLAN CIUDAD y un PROGRAMA DE DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA, y CONSIDERANDO: Que el artculo 2 de la citada norma establece que deber proyectarse una estructura organizativa que permita facilitar los medios para la instrumentacin de ambas acciones; Que adems, ello implica descentralizar determinadas prestaciones y servicios a n de lograr un acercamiento de los mismos al ciudadano con el mayor grado de eciencia y ecacia en la gestin. Como vemos, la descentralizacin y la participacin quedan asociadas a una moderna, eficiente y transparente forma de gestin, basada en un acercamiento entre el gobierno y la gente. Tcitamente se planteaba que, hasta entonces, ambos estaban alejados3. La Constitucin estableca que el plazo para la creacin de las Comunas y la primera eleccin de sus autoridades sera de entre cuatro y cinco aos desde el momento de su sancin4. La clusula transitoria decimosptima estableca que durante ese lapso, el poder ejecutivo adoptar medidas que faciliten la participacin social y comunitaria en el proceso de descentralizacin. En consonancia con esta situacin, la subsecretara de Descentralizacin cre los Centros de Gestin y Participacin (CGPs), y les asign a los nuevos Directores Generales, diversas tareas de coordinacin, administracin y fomento de la participacin en el mbito de sus CGPs. Esta vinculacin entre participacin, descentralizacin y eficiencia aparecer posteriormente en las diversas justificaciones que plantean aquellos que deciden implementar el PP, el PDPP y el PPD. En estos casos, la incorporacin de la participacin ciudadana desarrollada en el mbito de los CGPs, parte del supuesto de que ella constituye el mejor camino para lograr una eficiencia en la gestin del problema concreto que se quiere resolver. As se expresaba el coordinador del PDPP, vinculando participacin con eficiencia en administracin del espacio pblico: Yo creo que en la medida de que se hacen canales de participacin genuinos, serios, a la administracin pblica se le hace ms fcil en el mediano plazo
3 4 Como veremos en la ltima parte de este captulo esta relacin entre distancia e ineficiencia es fundamental para la construccin de lo que denominaremos el mito del distanciamiento. La Ley de Comunas fue sancionada finalmente en 2005.

96

CAPTULO III

administrar el espacio pblico. Por qu? Porque los vecinos que participan te ayudan a controlarlo. Son un mecanismo de alerta temprano de cualquier situacin que suceda en el espacio verde. Te reduce la cantidad de personal en cuestiones administrativas e instrumentales al tener una gestin local muy encima de lo que sucede. Te evita focos de corrupcin, te genera una mejor administracin del lugar, te genera una mayor proteccin de los vecinos ante vandalismo o usos inadecuados (). Y esto nos decan los coordinadores del PPD del CGP-centro: [Coordinador 1:] Muchas veces nos han dicho: Y nosotros por qu tenemos que hacer esto, no se les paga a Uds., a la polica, para que hagan esos trabajos?. Es el concepto que tienen. Les decimos: S, pero participando todos, la cosa va a ser () va a haber control al nal, que es lo que falta. [Coordinador 2:] Pero no, muchos te dicen: Pero eso tienen que hacerlo Uds., yo pago mis impuestos para que me cuiden (). [Coordinador 1:] Entonces, cul es la respuesta que le pods dar? La respuesta que le pods dar es: Seora, con los impuestos que Ud. paga, tiene la seguridad para la que esa plata alcanza, que es la seguridad que hay ahora. Y si la roban en la esquina, despus no se queje. Ahora, si Ud. quiere ms seguridad, aparte de los impuestos, participe. Por ltimo, el Coordinador del PP nos deca: En la medida en que las democracias se convierten en promesas incumplidas de mejoramiento de las condiciones de vida, deben transformarse () En pases como los nuestros, donde esas promesas que caen claramente incumplidas, eh () aparecen estos mecanismos participativos que tienen el sentido de dotar de instrumentos de poder poltico a los sectores que, que en el balance social estn ms desfavorecidos. Como podemos ver, en los tres fragmentos citados se desprende la asociacin de la participacin con la bsqueda de eficiencia, y con un mejoramiento del vnculo que une a gobernantes y gobernados. El argumento que se plantea, con diferentes matices, es que las caractersticas del Estado de la Ciudad de Buenos Aires, al que se lo asocia con un excesivo burocratismo, no permite dar respuestas a las demandas de los ciudadanos. A partir de esto, se plantea que la incorporacin de los vecinos a travs de la participacin promovida por el Estado contribuira a generar un mayor nivel de eficiencia. En principio, se parte del supuesto de que la participacin contribuira a generar un diagnstico ms claro respecto de los

MATAS LANDAU

97

problemas que afectan a la zona involucrada5. En el caso del PP, se plantea que son los habitantes del barrio quienes conocen mejor que nadie las problemticas de la zona. En el caso del PPD, seran los vecinos quienes tienen conocimiento del movimiento delictivo de cada parte de la ciudad. Por ltimo, en el caso del PDPP, los participantes son los principales usuarios del parque y, por ende, cuentan con una palabra autorizada para definir los usos que deberan darle. En segundo lugar, en tanto que los diagnsticos que se realizan permiten detectar problemas con mayor celeridad, el Estado podra actuar ms rpidamente. En el caso del PP, a partir de las prioridades votadas, las diversas secretaras podran realizar acciones puntuales sobre cuestiones que, de otro modo, quiz no tendran en cuenta. En el caso del PPD, la informacin brindada por parte de los participantes en las asambleas permitira a los diversos agentes estatales actuar sobre el problema con mayor rapidez (por ejemplo, asegurar mayor presencia policial inmediata en determinada zona). Por ltimo, en el caso de PDPP, se trabajara puntualmente sobre el proyecto de parque elaborado participativamente y, de este modo, el Estado respondera directamente a las inquietudes que plantean los usuarios del mismo. Pero adems, se plantea que la participacin permitira desarrollar una mejor distribucin de los recursos pblicos. En el caso del PP, se plantea que la participacin contribuira a generar un uso ms equitativo de los fondos pblicos, logrando materializar obras en aquellos lugares que de otra forma no seran contemplados por los planes centrales del Gobierno de la Ciudad. En el caso del PPD, la informacin brindada por los participantes contribuira a hacer un uso ms eficiente del personal policial, establecer acciones y reas prioritarias de accin de las diferentes reas del GCBA, realizar acciones puntuales en el espacio pblico, etc. Por ltimo, en el caso del PDPP, la participacin de los vecinos sera clave para que cuidar las obras realizadas y para que stas se mantengan en el tiempo. Ahora bien, en este punto cabe preguntarse: qu ocurre cuando los programas se ponen en funcionamiento? Para dar una respuesta a esta cuestin es necesario analizar previamente el complejo

Sobre el lugar que ocupa el diagnstico en estos programas hablaremos en el captulo 5.

98

CAPTULO III

relacional que se establece a partir de la implementacin de los programas.

2. La participacin promovida por el Estado: coordinacin sin ejecucin

Hasta aqu nos movimos sobre las ideas sobre las cuales se fueron construyendo diversas polticas tendientes a promover el desarrollo de la descentralizacin y la participacin como dos elementos que permitiran regenerar la eficiencia de las acciones del Estado y, con ello, fortalecer el debilitado vnculo que une a las autoridades gubernamentales con los ciudadanos. En este apartado realizaremos una descripcin del complejo relacional que se construye alrededor de cada uno de los programas, teniendo en cuenta los distintos niveles de gobierno involucrados. Para ello analizaremos, en primer lugar, el funcionamiento de los CGPs en relacin con las reas centrales de gobierno. En segundo lugar, nos concentraremos en describir el lugar que ocupa la Subsecretara de Participacin Ciudadana en relacin a las Secretaras que desarrollan cada uno de los programas y a los CGPs. Por ltimo, en tercer lugar, describiremos el complejo relacional del PP, del PPD, y del PDPP.

2.1. Los CGPs y la bsqueda de autonoma

En el apartado anterior mencionbamos que, para fomentar el desarrollo de la participacin a nivel barrial y generar mayor eficiencia en las respuestas gubernamentales se crearon los CGPs. Ahora bien, desde su nacimiento y hasta el momento de nuestra investigacin, no tuvieron ms que un pequeo presupuesto para gastos menores. Por lo tanto, el lugar que tendieron a ocupar es el de un nexo entre los reclamos de los vecinos y las instancias de gobierno centrales. Su lugar qued marcado por ser un espacio de realizacin de trmites, de talleres para los vecinos, y de recepcin de pedidos o quejas de los habitantes de la zona. Al no tener presupuesto, su poder de gestin propio es casi nulo. Con gran desazn, esto nos comentaba la Directora del CGP-centro:

MATAS LANDAU

99

 () Me parece que tendra que haber sido mas tomada desde el gabinete de gobierno como una decisin poltica de implementar una descentralizacin verdadera (). Claro, hay ciertas limitaciones desde el CGP porque son pocas las cosas que dependen exclusivamente de vos (). Claro, esto es, digamos, la trinchera. Y es una situacin bastante perversa. Porque yo siento que formo parte del Gobierno. Cuando ac viene un vecino, vos no decs: vaya a quejarse al secretario Juan Prez; vos decs: qudese tranquilo que vamos a ver, tiene razn, vamos a agilizar su trmite. Ah es cuando te sents parte de () yo no puedo decir: vaya a hacer el trmite a [tal lugar] si tengo que poner la cara y soy la representante del gobierno en el barrio. Lo que pasa es que despus para arriba no tens devolucin, porque no tens respuesta. Entonces eso es bastante perverso porque no hay una maquinaria aceitada, sino que se traba en un punto y chau. Entonces vos decs: para qu cornos pons un CGP en un barrio si no podes ir a sacar un rbol que se est metiendo en un sanatorio por una ventana?. Como el otro da () Estaba el tipo en terapia intensiva y la rama del rbol le estaba rompiendo el vidrio. Entonces decs: ac estamos todos locos. Este lugar de trinchera6, a la que se ven sometidos los directores de los CGPs es contrarrestado, en algunos casos, tratando de generar iniciativas de gobierno locales, que los posicionen dentro del territorio en el cual tienen injerencia. El gran problema es: cmo generar iniciativas de gobierno si no se cuenta con los medios ni con la autonoma suficiente para hacerlo? La respuesta estar dada por la relacin que establezcan con las reas centrales de gobierno. En los casos en que los Directores de los CGPs tienen mayor antigedad en el cargo, mayor conocimiento por parte de las distintas agencias centrales del GCBA, y mayor capacidad de gestin frente a ellas, van a poder tomar el espacio del CGP para desarrollar

Para comprender con mayor precisin por qu los CGPs se convirtieron en la trinchera del GCBA, podemos recurrir a la distincin que Escolar (2004: 49-50) establece entre la descentralizacin poltica, la descentralizacin administrativa y la desconcentracin burocrtica. La primera hace referencia a la posibilidad de elaborar, planificar, ejecutar y controlar polticas de gobierno. La segunda, refiere a la transferencia de decisiones administrativas a entes locales, aunque stos no posean la capacidad de elaborar autnomamente polticas de gobierno. La tercera, por ltimo, hace mencin a la desconcentracin de funciones y procedimientos burocrticos, reproduciendo las unidades organizativas del estado o sus reparticiones a escala local. La gran mayora de las funciones asignadas a los CGPs se vinculan con la segunda o la tercera de estas modalidades. Los CGPs no cuentan con capacidad de desarrollar programas de gobierno autnomos, y, por lo tanto, no puede hablarse de una descentralizacin poltica.

100

CAPTULO III

distintas estrategias que, aunque necesiten de la participacin de otras autoridades de gobierno, intentan imponer el sello propio. En los casos analizados, esta situacin se daba principalmente en los casos de los CGPs centro y norte, fundamentalmente por tres razones. En primer lugar, porque contaban, al momento de hacer nuestra investigacin, con un mayor tiempo de gestin. Esto les permita hacerse escuchar por parte de las autoridades de las diversas secretaras. Como nos deca el director del CGP-norte: Yo el ao pasado, a un ao de asumir () levantaba el telfono y me atenda una secretaria del otro lado y me deca bueno, ya te agendo la llamada. Ahora puedo llamar y putear a uno por telfono y decirle Ch boludo que tens que venir7. Desgraciadamente en la gestin hay mucho de esto, hay mucho de pagar derecho de piso, hay mucho de () bueno, funciona un poco de esa manera. En segundo lugar, porque hacer esto es ms fcil en las zonas ms favorecidas de la ciudad, puesto que las urgencias son menores. En el caso del CGP-sur, las preocupaciones del director del CGP estaban ms vinculadas con la resolucin de problemas inmediatos. Y, adems, existan un gran nmero de organizaciones comunitarias que tienen un acceso directo a ciertas agencias estatales. En tercer lugar, porque la conduccin de los CGP norte y centro estaban ms asociadas a un perfil tcnico y contaban con las herramientas suficientes para desarrollar una estrategia de gestin, an cuando las limitaciones fueran ms numerosas que las posibilidades. Hay un elemento ms que debemos mencionar para comprender el lugar que ocupan los CGPs. Formalmente, las autoridades de los CGPs eran nombradas y respondan directamente de la Secretara de Descentralizacin y Participacin Ciudadana. Ahora bien, el nombramiento de los Directores y la eleccin de los diversos Secretarios y Subsecretarios sigui (luego de la reeleccin de Anbal Ibarra como Jefe de Gobierno en 2000), un criterio de distribucin de puestos para las diversas fuerzas que formaron la coalicin de gobierno. Esto hizo que, en algunos casos, la relacin CGP-secretaras estuviese marcada por una clara sintona, y que en otros la relacin sea mucho ms dbil. En ese sentido, dependa

En este caso se est refiriendo a la presencia de determinada secretara en las reuniones del PP. Sin embargo, la lgica es similar para cualquier iniciativa que quiera desarrollar desde el marco del CGP.

MATAS LANDAU

101

de la habilidad de cada director de CGP para lograr entablar un vnculo incluso con aquellas secretaras de signo poltico diferente al de los directores de los CGPs.

2.2. La Subsecretara de Participacin Ciudadana y la bsqueda del objeto de gobierno.

Hemos mencionado a la Secretara de Descentralizacin y Participacin Ciudadana. Al momento de hacer nuestra investigacin, la Secretara de Descentralizacin y Participacin Ciudadana estaba dividida en la Subsecretara de Descentralizacin y la Subsecretara de Participacin Ciudadana. En una entrevista realizada en 2005, el entonces Subsecretario de Participacin Ciudadana de la Ciudad de Buenos Aires, nos comentaba lo siguiente: Vos jate, vos fuiste a tres reas () Yo soy Subsecretario de Participacin y no estoy hablando mal de nadie, pero hay una conducta de () Y, bueno, vamos sobre el Indoamericano, y qu hacemos en el Indoamericano? Y, bueno, armamos esto. Y vamos con Prevencin del Delito, y qu hacemos? Y qu hacemos con el PP?. No hay una poltica de interaccin. Y qu no tiene que ver con el gobierno, tiene que ver con la cabeza, con la estructura que uno tiene. () Yo tengo mi valoracin respecto a la decisin poltica que tienen los gobiernos en relacin al tema de la participacin. Porque primero, habiendo un rea de participacin como es la nuestra, cada secretara implementa sin un nivel de coordinacin y sin un nivel de una metodologa () no uniforme, pero por lo menos de columna vertebral. Y a partir de ah, decir, bueno, que metodologa implemento por distintas temticas () Es como una cuestin nueva, es una cuestin, como podramos decirlo, de legitimidad o de legitimacin para alguna obra concreta de gobierno. Pero tengo mis dudas si son polticas realmente de desarrollo de la participacin y de creer en la participacin. Como vemos, exista una Subsecretara de Participacin Ciudadana, pero sta no tena el control sobre las distintas instancias participativas existentes en la ciudad. De los tres programas analizados, solamente el PP dependa directamente de esta Subsecretara. Qu reflexin nos merece esta situacin? La participacin aparece como una respuesta prctica que surge de la preocupacin cotidiana de diversas autoridades de gobierno. En ese sentido, podemos plantear que la misma se constituye como una tecnologa de

102

CAPTULO III

gobierno que puede ser utilizada en diversos campos de aplicacin, pero que no se puede asociar exclusivamente a ninguno. La nocin de tecnologa refiere a los diversos procedimientos mediante los cuales las autoridades de gobierno guan la conducta de los gobernados8. Mediante ellas, se apunta a crear un vnculo determinado. Diversos ejemplos de tecnologa de gobierno pueden ser tcnicas de clculo o notacin, estructuraciones del espacio, mecanismos de examen y evaluacin, creacin de determinados vocabularios tcnicos, etc. Estas tecnologas de gobierno pueden ser usadas por distintas instancias de gobierno, puesto que cada uno las utiliza para gobernar sobre un campo distinto. En tanto tecnologa de gobierno, la participacin es utilizada por diversas secretaras, por diversas autoridades gubernamentales que basan sus decisiones a partir de una misma racionalidad poltica: la de creer, como hemos visto, que a partir de los proceso participativos se genera mayor eficiencia y se regenera el vnculo gobernante-gobernado. En este sentido, la participacin no puede ser reducida a ningn campo especfico de aplicacin. Y es lgico que, por ejemplo, si quien la utiliza es la Secretara de Seguridad, en el PPD o la Subsecretara de Medio Ambiente, en el PDPP, sean los respectivos subsecretarios quienes decidan cmo utilizarla, con qu fines y a travs de qu metodologa. Esta situacin nos permite percibir que la participacin no puede ser analizada como un principio abstracto de gobierno sino que debe ser interpretada como un procedimiento prctico. Por ende, para percibir cuales son las consecuencias de su desarrollo como tecnologa de gobierno, es necesario analizar lo que ocurre en cada uno de los programas analizados.

2.3. El entramado relacional de los programas sustentados en la participacin promovida por el Estado
En este apartado nos concentraremos en analizar el entramado relacional que se constituye en el PP, el PPD y el PDPP. Para ello es menester tomar nota de dos cuestiones: la relacin que establece entre las Secretaras que deciden desarrollar e implementar los
8 Para un desarrollo del concepto de tecnologa de gobierno lase Dean (1999), de Marinis (1999a) o Rose y Miller (1991).

MATAS LANDAU

103

programas y los CGPs, y la relacin que estos dos establecen con el resto de las agencias de gobierno que toman parte del proceso.

2.3.1. El entramado relacional del PP

En el caso del PP, al momento de nuestra investigacin, intervenan autoridades estatales de distintos niveles. La formulacin y la coordinacin general del proceso estaban a cargo de la Direccin de Participacin y Gestin Comunitaria, dependiente de la Subsecretara de Participacin Ciudadana. Sin embargo, la implementacin del mismo en cada barrio recaa en las autoridades de cada CGP, y ninguna de ellas posea la autoridad suficiente para realizar las obras correspondientes, ya que ellas quedaban en manos de las distintas secretaras involucradas. Para ver cmo es este proceso, comencemos por analizar las relaciones que establecan las autoridades de la Subsecretara de Participacin Ciudadana tanto con las autoridades de los CGPs como con las autoridades de las distintas secretaras. Comencemos por el vnculo entre la Coordinacin General del PP y quienes lo coordinan en las distintas zonas de la ciudad. En cada caso, el Director General del CGP nombraba a un enlace operativo, que era la persona encargada de coordinar el proceso a nivel local y de articular con los funcionarios de la Subsecretara. Ahora bien, la relacin que se establece entre ambas instancias es meramente formal. La Subsecretara de Participacin Ciudadana lanzaba el programa y lo implementaba descentralizadamente. En ese camino, queda a merced de la buena recepcin que pueda tener por parte de los Directores Generales de los CGPs. Desde el momento de su implementacin, en los distintos aos hubo casos en los que las autoridades de los CGP no se esforzaron por llevar adelante el proceso, y por lo tanto, el PP no se desarroll, o se desarroll de una forma muy pobre. Esto expresaba el Subsecretario de Participacin Ciudadana: Cmo es la relacin que se establece entre lo que es el nivel de la subsecretara, y lo que sera la gente del CGP? Es una relacin formal administrativa. Nosotros tenemos el programa y se ejecuta descentralizadamente. Pero ah tambin hay CGP que la valoracin del tema es mucho mas alta que otros. Tiene que ver con el convencimiento que vos tens en el CGP (). Y cuando los directores de los CGPs no estn tan convencidos?

104

CAPTULO III

 El proceso es mas pobre () Nosotros les damos cobertura desde ac, hay una especie de intervencin de algunas cosas, pero el proceso es ms pobre, porque esto es una construccin cotidiana, diaria ()9. Pasemos ahora a analizar la relacin que se establece entre los funcionarios que coordinan el proceso desde la secretara con las autoridades de otras secretaras (Educacin, Cultura, Infraestructura, etc.), que tienen a su cargo la materializacin de las prioridades presupuestarias votadas en el PP. Como ya hemos mencionado, las iniciativas aprobadas en el PP refieren a diferentes reas: salud, educacin, cultura, deporte, etc. Mediante el proceso se generan diversos proyectos. Pero la implementacin de stos queda en manos de las secretaras correspondientes. Por lo tanto, una primera preocupacin, por parte de quienes coordinan el proceso a nivel general, es que las diversas reas o secretaras de gobierno incorporen la lgica que impone el proceso. Como nos comentaba el Director de Participacin y Gestin Comunitaria: Yo trato de involucrar a las reas lo ms posible () Involucrarlas, digo, en el sentido de consensuar los cambios que se produjeron para este ao, que se aplicaron este ao, yo los charl mucho con las distintas reas. Despus ocurre que tambin es muy heterogneo, hay reas que juegan de una forma y reas que tienen menos voluntad poltica de hacerlo (). Estas dos situaciones nos muestran que la implementacin del PP no depende exclusivamente del accionar de quienes lo diagraman y lo coordinan desde la Subsecretara. Por el contrario, para que pueda sobrevivir depende de lo que hagan otras autoridades gubernamentales que no dependen directamente de ellas. Esto, por supuesto, genera una sensacin de permanente vulnerabilidad, puesto que el desarrollo del mismo es el resultado de un delicado equilibrio. Si desde el CGP no se toma el proceso, el mismo corre el riesgo de sucumbir o de convertirse en una mera formalidad. Si, desde las diversas secretaras no se reconoce lo acordado en el marco del PP, y no se realizan las obras correspondientes, el proceso termina generando en los participantes un sentimiento de frustracin, y un posterior abandono de la participacin.

Cabe destacar que no en todos los CGPs se estableca un enlace operativo. Y, en algunos casos, el enlace que se designaba desde la secretara para tratar de desarrollar el proceso vea dificultado su accionar puesto que no tena ningn vnculo con las autoridades de los CGPs.

MATAS LANDAU

105

Ahora bien, que tanto las autoridades de los CGPs como las de las diversas secretaras decidan incluirse en el proceso da cuenta solamente de la condicin de posibilidad para el desarrollo del programa. En ese punto se abre otra tensin, que es la que se establece entre las autoridades de los CGPs y las de las diversas secretaras. No est de ms aclarar que en este punto se establecan grandes diferencias entre las distintas zonas de la Ciudad. Esto por dos cuestiones. En primer lugar, porque las secretaras tienden a dar una respuesta ms rpida y ms precisa a las demandas que llegan desde el centro y norte de la Ciudad. Como expresaba un ex coordinador del PP: Hay mucha mas concrecin de obras de presupuesto participativo en el 10, en el 12, en el 13, en el 14 oeste que en el 5, en el 8. Por lo tanto el grado de insatisfaccin de la gente que tiene menos servicios pblicos, que tiene ms dicultades es mayor. Pero el Estado tiene una mirada hacia el centro y el norte de la ciudad y no hacia el sur. Por lo tanto, a igualdad de demanda, concreta lo priorizado en el norte y concreta mucho menos lo del sur. En segundo lugar, porque, en general, quienes coordinan los procesos en los CGPs del centro y norte, contaban con una formacin mas adecuada para conducir este tipos de procesos. En esos casos, el PP es percibido como una herramienta que les permite salir de la trinchera, y poder desarrollar determinadas iniciativas que, segn su opinin, son prioritarias en la zona. Ahora bien, para llegar a ello deben lograr que las prioridades que ellos consideran que deben ser elegidas, lo sean efectivamente. Suponiendo que esta etapa ya fue superada10, la decisin de realizarlas corre por cuenta de las reas centrales. Para que las prioridades votadas en el PP, finalmente se materialicen, es necesario que, desde el CGP, se haga un seguimiento de las mismas. Para ello, hay que tener acceso a los funcionarios centrales y que estos respondan a los pedidos que se hacen desde el CGP. La Directora del CGP-centro nos deca lo siguiente: Nosotros peleamos cuerpo a cuerpo las prioridades, o sea no nos quedamos, vamos y si no podemos hablar con el Secretario hablamos con el Jefe de Gabinete, o con el Subsecretario o con el Director () Nos metemos por todos los huecos que podemos, llevamos a los vecinos, hacemos cartas

10

Sobre cmo las autoridades de los CGPs logran este cometido nos concentraremos en el captulo 5, al analizar la forma en que las autoridades generan un saber que les permita conducir el proceso.

106

CAPTULO III

pidiendo que se priorice esta accin o este programa que votaron los vecinos. O sea, somos muy seguidores. Tenemos muchas prioridades cumplidas porque rompemos las pelotas soberanamente. O sea, ya llaman del CGPcentro y deben decir estas minas cmo rompen las pelotas. La seguimos, la seguimos, la seguimos. Y bueno, ah le damos mucha importancia a los consejeros barriales, entonces los tipos nos acompaan11 (). A partir de lo expuesto podemos observar que se recorta un fenmeno que atraviesa y constituye al proceso. El diseo del PP tiene como objeto intervenir en reas que no son las propias. En otras palabras, mientras que el diseo y la coordinacin del programa dependen de una secretara, y su implementacin del personal del CGP, la materializacin de las obras depende de otras reas de gobierno. Quienes programan y/o coordinan no ejecutan, y por tanto, dependen de otros. Y sin estos otros, el programa no es ms que un mero ejercicio deliberativo, pero carece de ejecutividad. Esto no es un dato anecdtico, sino que subyace a la lgica misma del proceso.

2.3.2. El entramado relacional en el PPD

La estructura de funcionamiento del PPD difiere de la del PP, puesto que en este caso, los coordinadores del programa a nivel de los CGPs estn nombrados y responden directamente al Director del Plan de Prevencin del Delito, y no a los Directores de los CGPs. Ahora bien, ni las autoridades de la Secretara ni los coordinadores del PPD en cada zona, tienen libertad de accin para dar respuestas a las demandas que plantean los vecinos en las asambleas, sino que deben mediar con diversas agencias estatales y no estatales. Para analizar el complejo relacional del PPD hay que concentrarse, en primer lugar, en la relacin que el programa teje con aquellos que tienen capacidad de accin. Como mencionaba el Director del Plan: El abordaje debe ser en muchos casos de forma coordinada con varias reas de gobierno, el caso de parques y plazas puede ser la Direccin de Espacios Verdes en conjunto con Higiene Urbana, en conjunto con el Plan de Recuperadores Urbanos, en conjunto con el BAP, que es el Buenos Aires Presente que atiende a indigentes en la va publica, con Fiscala Contravencional en
11 El proceso que desemboca en la construccin de un vnculo estrecho entre los participantes (en este caso delegados y consejeros) y las autoridades estatales ser abordado en el captulo 5.

MATAS LANDAU

107

caso de que haya alguna venta indiscriminada o alguna ocupacin indebida del espacio pblico, con Control Comunal (). En efecto, sin articulacin con diversas agencias gubernamentales dependientes del GCBA, dependientes del gobierno nacional (como la polica) y no gubernamentales (como es el caso de los servicios pblicos privatizados, como TBA), el programa no podra actuar. Su tarea consiste en establecer una mediacin entre la demanda del vecino y el rea correspondiente. En ese sentido, no tiene capacidad de accin autnoma. Esta situacin hace que una de las tareas prioritarias, tanto a nivel de la Direccin del PPD, como de los coordinadores desconcentrados en el rea de los CGPs sea la de tejer un vnculo con aquellos que tienen posibilidad de resolver los diversos problemas que se plantean. Como nos comentaban los coordinadores del plan en el CGP-norte: Hay como distintos niveles de interlocucin. Nosotros, por ejemplo, el tema del tren () ah, se puede trabajar a travs de nuestro Director, a travs de la secretaria nuestra, o lo podemos manejar nosotros personalmente. Pero la polica lo mismo, nosotros podemos tener un nivel de interlocucin, una relacin con un comisario X, pero si nosotros vemos que esas charlas no estn dando los resultados que nosotros quisiramos, o para abarcar eh () distintos temas, se busca otra interlocucin con los comisarios inspectores de una esfera ms alta. Esa interlocucin muchas veces ya no es con nosotros, sino es a partir de la informacin que nosotros aportamos con eh () nuestro director, nuestro secretario y as (). En este punto, la situacin es similar a la que describamos en el PP: si las respectivas reas no se involucran, el programa tiende a perder ejecutividad, y con ello a generar un estado de vulnerabilidad. Pasemos ahora a analizar la relacin que se establece entre los coordinadores del programa y las autoridades de los CGPs. El accionar de los coordinadores del PPD es autnomo en relacin a las autoridades de los CGPs. Esto conduce a que, en muchos casos, los primeros utilicen las instalaciones del CGP pero sin establecer un esquema de trabajo consensuado con las autoridades del mismo. Esto, sumado a que las autoridades del programa no podan asegurar la resolucin de las demandas que los vecinos planteaban gener, desde un principio, una tensin con los CGPs. As lo recordaba el Subsecretario de Seguridad Urbana y ex Director de la Direccin de Polticas de Seguridad y Prevencin del Delito:

108

CAPTULO III

Claro, de hecho los directores de los CGPs nos resentan bastante () Lo que decan es que nosotros lo que hacamos era generar demanda. Cuando la demanda estaba absolutamente presente, lo que si por ah hacamos la revelbamos, o en el sentido de que la hacamos emerger. () Es cierto que esto tiene que ver con que la responsabilidad primaria de poner una luz o hacer un desramado no era nuestra, entonces se senta con cierto resquemor (). Esta configuracin del programa permiti que la relacin con los CGPs se estableciera de distintas formas, dependiendo del vnculo que entablaran los coordinadores del PPD con las autoridades de los CGPs. En el caso del CGP-centro, se estableca una relacin distante pero de colaboracin, similar a la que se planteaba en el CGP-sur. Esto nos deca la Directora del CGP-centro: Yo te digo una cosa. En realidad no voy a las reuniones de ellos. Ellos van y traen a los vecinos, yo no me meto. S ellos vienen, como te digo, una vez por mes caen con un grupo de vecinos. Yo ya estoy alertada porque cuando caen ac es porque ya es un quilombo, ya es un caos, y lo trabajamos juntos. Pero yo no se como trabajan, no tengo una idea bien () la verdad es que no tengo idea (). Como vemos, en este caso las autoridades del CGP se hacen presentes una vez que los coordinadores no pueden dar respuesta a las demandas de los participantes. Diferente es la situacin del CGP-norte. Su Director (que conoce el programa puesto que ha trabajado en el mismo antes de asumir como Director del CGP), plantea que su trabajo en el CGP tiene como eje fundamental dar respuestas precisas a las demandas que plantean los vecinos. Esto, segn su visin, puede ser es ms factible a partir del esquema del PP, pero no con el modo de trabajo del PPD, porque si vos tens una distorsin entre la posicin del CGP respecto a determinados temas y la posicin del plan, ah pods tener desajustes. Una situacin vivida en este CGP nos permitir aclarar esta cuestin. En esa zona existe un grupo de vecinos, autodenominados Vecinos Atentos12, con una presencia barrial muy fuerte vinculada a su preocupacin por la inseguridad. Uno de los proyectos que queran impulsar durante 2005 era la construccin de una
12 Esta asociacin surgi en el rea del CGP-norte a partir de la violacin seguida de muerte de una joven residente de la zona. La modalidad de funcionamiento surgi a partir del contacto que diversos vecinos del barrio establecieron con la agrupacin Vecinos Alerta de Saavedra, que como hemos visto, tuvo un rol central en el surgimiento del PPD en la Ciudad de Buenos Aires.

MATAS LANDAU

109

plaza en terrenos pertenecientes al ferrocarril, y cercarla, con el propsito de mejorar la seguridad de la zona. La pregunta es: por medio de quin se plantea el proyecto? A travs del CGP o a travs del PPD? En este caso, fue a travs del CGP. Los integrantes de este grupo acudieron directamente al Director del CGP, y llamaron a autoridades de la Fiscala de la zona, de TBA, etc. Durante un momento de la reunin, una de las participantes, se da vuelta y le susurra a quien escribe estas lneas: Viste? No vino la coordinadora del PPD. Se asust. Este ejemplo nos permite ver que, en el caso en que las autoridades de los CGPs tienen una fuerte presencia en la zona, y en donde adems existen grupos que tienen una relacin muy estrecha con diversas instituciones pblicas y privadas, el rol de los coordinadores locales del PPD se diluye. Como vemos, en el caso del PPD se modifica la relacin que establecen las distintas partes intervinientes en el proceso, pero se mantiene una lgica comn: quienes coordinan no tienen capacidad de ejecucin.

2.3.3. El entramado relacional en el PDPP

Para analizar el complejo relacional del PDPP hay que prestar atencin a cmo se han ido desenvolviendo las relaciones entre quienes coordinan el programa y el resto de los actores involucrados a lo largo de los diferentes momentos de su historia. Como ya hemos mencionado, este programa surge en 2003 con el objetivo de desarrollar procesos participativos en diecisis plazas de la ciudad. Sin embargo, el objetivo estuvo lejos de poder cumplirse. Su coordinador recordaba, en el ao 2004, esa etapa del programa: Tuvimos muchos problemas administrativos, que la gente no cobraba, que cobraba mal, que no salan los convenios, que se rmaban tarde, lo cual nos gener mucha prdida de tiempo, muchos conictos y slo hicimos cuatro plazas. De las diecisis que pensaban hacer (). De las diecisis que pensbamos hacer. () Careciendo de infraestructuras mnimas, digamos con poco respaldo institucional y las cuatro plazas que hicimos todava no hubo obra. Incluso al nal del ao podramos haber hecho un par de plazas ms, pero yo no quise porque si no haba una garanta de que () de nosotros no dependa la posibilidad despus de hacer la obra.

110

CAPTULO III

En efecto, el programa se ocupaba de coordinar la parte participativa, pero no eran ellos quienes realizaban las obras. Algo similar ocurri con el proyecto del parque de La Boca: el proceso participativo lo realiz el PDPP conjuntamente con la Corporacin del Sur. Pero no eran ellos quienes tenan la posibilidad de realizar las obras. Esto nos deca el coordinador: Se hicieron las jornadas, salieron muy buenas, porque a los vecinos les encant, a nosotros nos vino brbaro tener un training distinto nosotros tambin aprendimos de la experiencia y despus pas que el proyecto no lo podamos hacer nosotros. En qu sentido? Transformarlo en un proyecto de obra. Nos lo sacan, nosotros estbamos por hacerlo, incluso con alguna colaboracin de algn arquitecto de la Corporacin. Se lo pasan a un rea especial que tiene la Secretara de Produccin, Turismo y Desarrollo Sustentable que se llama UPE (Unidad de Proyectos Especiales). Todos los proyectos que tengan que ver con esta secretara tienen que ir ah, sean de Deportes, de Espacios Verdes, vinculados () nos reunimos con los de la UPE, les llevamos el plan de necesidades, la sntesis de la resolucin de las jornadas y les llevamos el plan que se consensu, porque en las jornadas se consensu un plan. Estuvieron cuatro meses pelotudendonos, haciendo otros proyectos, te mandaban por correo electrnico el plano de cmo al nal ellos lo haba ajustado y nada que ver (). De esta situacin tom nota el Subsecretario de Medio Ambiente, en momentos de lanzar el PDPP en el Parque Indoamericano: Todo lo de La Boca se demor muchsimo, porque entre el proceso participativo y la elaboracin del proyecto denitivo, el proyecto denitivo no lo hicieron lo que hicieron el proceso participativo. Entonces, despus lo que hicieron, cuando le mostraron a los vecinos, lo primero era que era un horror; se empezaron a pelear, un quilombo. Por eso, ac dije, ac tenemos que empezar todos juntos. El director del proyecto, el arquitecto tiene que estar metido adentro desde el comienzo. l tiene que ir a las reuniones con los vecinos, escuchar, los vecinos tienen que conocerlo a l; y adems tiene que ser un tipo permeable a eso (). El esquema que se plante para el diseo participativo del Parque Indoamericano parti de una idea fundamental: concentrar funciones en un slo equipo, conformado por el Subsecretario, el Coordinador del PDPP, uno de los Directores de la Corporacin del Sur, y un arquitecto contratado directamente por la Subsecretara. Todos ellos deberan articularse con las autoridades del CGP.

MATAS LANDAU

111

La Subsecretara de Medio Ambiente contaba con un presupuesto de 5 millones de pesos para una primera etapa de trabajo en el Indoamericano y el Subsecretario decidi que la forma ms eficiente de ejecutarlos era a travs de la contratacin directa de un arquitecto para que realizara el proyecto y la transferencia del presupuesto a la corporacin del sur para poder agilizar las obras. El Subsecretario nos comentaba que la Corporacin del Sur nos permite acelerar los procesos administrativos; que si yo los hago por medio de la ciudad, tardamos muchsimo. Ahora bien, este esquema se desarroll sin fisuras hasta el momento posterior a las Jornadas de Diseo Participativo del Parque Indoamericano, realizadas en abril de 2005. Luego de las mismas, se estableci una transferencia de las funciones de coordinacin de las reuniones participativas con los vecinos a las autoridades del CGP y a Ordenamiento del Espacio Pblico (OEP) de quien dependa el mantenimiento de los parques de la ciudad, que si bien estaba dentro de la misma secretara, responda a otra subsecretara. En ese mbito se deban generar las bases para la construccin de la Mesa de Trabajo y Consenso (MTC). Sin embargo, ya en la primera reunin post-jornadas, los participantes discutieron fuertemente con la enviada por parte de OEP respecto del nivel de autonoma que debera tener la mesa y la forma de funcionamiento que debera primar all. El resultado fue que la funcionaria se retir del proceso. Algo similar ocurri con el Director de Mantenimiento Barrial, que acuda a las reuniones en representacin del CGP. Esta primera situacin gener una ruptura del dialogo entre los agentes gubernamentales y los participantes, que seguan reunindose en las instalaciones del CGP. Luego, estall otro conflicto que repercuti en el proceso del Indoamericano. En el GCBA se desarrollaba una disputa entre la Corporacin del Sur y la Secretara de Produccin, Turismo y Desarrollo Sustentable por el otorgamiento de determinadas zonas del sur de la ciudad para administrar. La Corporacin deseaba que se otorgasen el Parque de la Ciudad, el Parque Roca y otros espacios de la zona sur de la ciudad. Aunque esto no fue aceptado, en contrapartida se le asign la administracin del Parque Indoamericano. Fue as que mediante un decreto firmado por los entonces Jefe de Gobierno y Secretario de Produccin, Turismo y Desarrollo Sustentable, se le dio la administracin a la Corporacin del Sur.

112

CAPTULO III

Esta situacin gener un fuerte rechazo por parte de los participantes que an se estaban reuniendo, puesto que perciban en el otorgamiento de la administracin del PI a la Corporacin del Sur una maniobra tendiente a desconocer el trabajo participativo realizado hasta entonces y el lugar que ocupara la MTC una vez que el parque estuviese remodelado. El decreto se reglament por parte de la Subsecretara de Medio Ambiente. Como dice el coordinador del PDPP: la resolucin de la secretara dice esto: administra este, piensa este, y es de este. Al pasar la administracin del parque de OEP a la Corporacin del Sur, desapareca una de las partes involucradas. Sin embargo, an cuando en esta resolucin se reconoci el lugar de la MTC, la situacin de descrdito entre las diversas partes involucradas era ya evidente. Luego el proceso participativo se estanc. Los participantes dejaron de reunirse y las autoridades, una vez resueltas sus diferencias, se dedicaron a avanzar con algunas de las obras. En el ltimo encuentro que tuvimos con el coordinador, en 2005, nos deca que cuando llegue el momento oportuno [el subsecretario] va a armar una reunin, que va a decir como armamos la parte participativa. Probablemente est el gerente de la corporacin, estoy yo, est l, est el CGP, se arma un acuerdo poltico de cmo apoyar al administrador para que haga tal cosa. El caso del PDPP nos permite observar que existe un intento permanente por sortear diversas situaciones que muestran que aquellos que coordinan el proceso, no ejecutan. En ltima instancia, el traspaso de la administracin del parque a la Corporacin del Sur, parece ser, para los responsables del programa, la mejor opcin para tener una injerencia en las decisiones que se toman. Sin embargo, no son ellos, en definitiva, quienes administran el parque ni se relacionarn con la MTC. Llegamos as, otra vez, a ver que quienes coordinan, no ejecutan.

3. Del efecto bumerang a la desmitificacin del mito del distanciamiento

De lo dicho hasta aqu podemos extraer una primera y provisoria conclusin: a causa del complejo entramado relacional que atraviesa

MATAS LANDAU

113

la implementacin de los distintos programas analizados, puede ser puesto en duda el principio segn el cual la incorporacin de la participacin promovida por el Estado contribuira a generar una mayor eficiencia en las acciones gubernamentales y promover a partir de ello un acercamiento del vnculo entre gobernantes y gobernados. En relacin a la bsqueda de eficiencia, se dan diversas situaciones. Como resultado de los complejos relacionales en los que estn envueltos los programas, la mayora de los proyectos participativos quedan a merced de una serie de situaciones que no son manejables por parte de quienes planifican y coordinan los procesos. Algunas de ellas son: 1. El problema de la escala. En el caso del PPD y del PP, a muchas de las iniciativas planteadas por los participantes se les responde que no corresponden a una escala barrial sino a una escala ciudad. Por ejemplo, la incorporacin de una escuela en determinada zona de la ciudad, votada como prioridad en el PP en un CGP, tiene como objecin que la distribucin de instituciones educativas se realiza a partir de un criterio que privilegia una equitativa distribucin en las distintas zonas de la ciudad. Lo mismo puede decirse del pedido realizado mediante el PPD de incorporar una mayor cantidad de vehculos policiales en la comisara de la zona. Este problema de escala hizo que, en el caso del PI en varias ocasiones se trat de promover acciones sobre l a partir del PP, pero la respuesta era que la escala del PI no era de escala barrial sino de escala ciudad. 2. Los tiempos del Estado. Varias de las propuestas tanto en el PP como en el PDPP estn ya planificadas como parte de un programa u oficina estatal, pero cuyos tiempos no son modificables. Por ejemplo, el plan de iluminacin o de poda de rboles sigue un cronograma anual. Cuando los vecinos plantean una inquietud respecto de estas cuestiones, chocan con la negativa gubernamental a modificar los plazos previstos. 3. Los diagnsticos tcnicos. Las iniciativas participativas deben ser aceptadas teniendo en cuenta criterios tcnicos de factibilidad. Por ejemplo, para poner un semforo en determinada esquina, propuesto como parte de una prioridad del PP, debe evaluarse su injerencia en el trnsito de la zona. O, para establecer determinados usos del Parque Indoamericano, se debe contar previamente con un estudio de suelos que deter-

114

CAPTULO III

minen su estado de contaminacin y establezcan los usos que se le pueden dar. 4. La disputas entre las distintas secretaras. El Estado nunca es un todo uniforme y homogneo. Y sta mxima puede ser llevada al extremo en el caso de la Ciudad de Buenos Aires. No todas las secretaras tienen la misma predisposicin a colaborar con proyectos que lleven a cabo otras secretaras. En tanto que los programas escasas veces logran responder a las expectativas que tanto los coordinadores como lo participantes tienen de materializar los acuerdos alcanzados, se corre el peligro de generar un efecto bumerang. As lo expresaba el coordinador del PDPP, explicando por qu, en su momento, decidi parar los procesos iniciados hasta tanto no se realizaran las obras: Nosotros transferamos despus lo que habamos hecho y el que tena que hacer la obra no la haca. () No importa que la experiencia participativa haya sido exitosa, porque lo que genera es el bumerang desalentador que es todo lo contrario de lo que quisiste generar. Este efecto bumerang amenaza con desencadenar una consecuencia paradjica: los procesos participativos, en lugar de contribuir a acercar y regenerar el vnculo entre gobernantes y gobernados, pueden contribuir a agudizar la debilidad del mismo. Como expresaba el Subsecretario de Participacin Ciudadana: La gente tambin se aleja y putea porque no hay respuesta sobre las cuestiones. Esto tambin tiene que ver la responsabilidad del Estado. Esta cosa de la deslegitimacin entre funcionarios y ciudadanos () Si vos le metes fuego: particip, particip, y despus los dejaste colgados de una brocha (). Un anlisis simplista de esta situacin podra plantear que, en tanto que la ineficiencia proviene del complejo entramado de vnculos que trascienden a las autoridades y a los programas que llevan adelante la participacin promovida por el Estado, y que sta es la causa de la susceptibilidad que se genera entre los diversos actores involucrados, si se concentraran las funciones en manos de unos pocos, quiz podra lograrse un nivel de eficiencia mayor y un mayor acercamiento gobernante-gobernado. Sin embargo, no es esta clase de pregunta la que nos parece fructfera hacer. Si la hiciramos, no saldramos de plantear un ideal (la participacin como solucin de los problemas de ineficiencia estatal y de lejana entre gobernantes y gobernados) y un diag-

MATAS LANDAU

115

nstico que tendra como nico objetivo mostrarnos cuanto ms cerca o ms lejos estamos de acceder a ese ideal. Caeramos en un anlisis normativo y en una mensurabilidad de la participacin, dos elementos que expresamente queremos evitar, como ya hemos planteado en la introduccin de este libro. Pero adems cometeramos otro error: el de creer que la relacin que se establece entre los coordinadores de los programas y los participantes puede aislarse e independizarse respecto del complejo entramado relacional que es el Estado. Por otro lado, una explicacin de este tipo no nos permitira comprender por qu los programas se mantienen en el tiempo an cuando los mismos funcionarios plantean que la eficiencia de los programas no depende solo de ellos y temen por el efecto bumerang que les pueda generar. En otras palabras, no nos interesa preguntarnos: por qu los programas no son eficientes? O, cmo deberan ser para serlo? Sino: por qu los programas se mantienen en el tiempo, an cuando su postulado de eficiencia es por lo menos problemtico? Una frase lanzada por un ex Coordinador General del PP, nos permite comenzar una explicacin posible de este fenmeno. Este funcionario nos deca: Lo que estos procesos de democracia participativa reclaman es otro tipo de ciudadano. Con el compromiso activo, continuo, no slo el reclamo () El juego consiste en que con recursos escasos tens que dar resolucin a muchos problemas () El buen gobierno consiste en la buena administracin o la administracin ptima de esos recursos. Sumar a los ciudadanos de pie a pensar en la construccin de esos ptimos es desmiticar al gobierno. Esta frase nos inspir para desarrollar una categora analtica, la desmitificacin del gobierno, que puede ser utilizada para interpretar los programas seleccionados y, con ello, abrir una posible puerta de entrada para descifrar las nuevas modalidades de relacin que intentan construir estos procesos. Para poder comprender a qu nos referimos con esta categora, es menester aclarar en primer lugar qu entendemos por mito; en segundo lugar cul es el mito sobre el gobierno que las autoridades buscan desmitificar; y por ltimo, cmo este intento de desmitificacin conduce a la construccin de una nueva mitologa. Para responder el primer punto nos parece iluminador recurrir a los aportes que hiciera Roland Barthes en relacin al anlisis del mito. Para este autor el mito es un sistema semiolgico segundo (2003: 205) en el que el significado del sistema lingstico es captu-

116

CAPTULO III

rado y detenido por el significado mtico. En el sistema lingstico tenemos la asociacin de un significante con un significado, que se expresa en un signo. Barthes pone dos ejemplos: En un libro de gramtica dice Yo me llamo Len. En la tapa de una revista veo un soldado negro con el uniforme francs que saluda haciendo la venia. El signo, en el sistema lingstico permite al lector una multiplicidad de interpretaciones posibles. Y esto es justamente lo que es impedido por la aparicin del mito. El punto de llegada de sistema lingstico es el punto de partida del sistema mtico. ste captura el signo lingstico y le otorga una significacin fija. En el primer ejemplo: soy un ejemplo de gramtica. En el segundo: la imperialidad francesa. Barthes diferencia al significante lingstico y al significante mtico otorgndoles los nombres de sentido y forma respectivamente. Al devenir forma, el sentido aleja su contingencia, se vaca, se empobrece, no queda ms que la letra (2003: 209). La significacin mtica se hace posible justamente porque la forma suplanta al sentido: de esta manera, detiene la palabra e impone una sola interpretacin13. En este sentido, la significacin mtica tiene un carcter imperativo, que construye un habla despolitizada (2003: 231) donde se evidencia una prdida de su cualidad histrica14 (2003: 238). Este anlisis nos permite intentar una respuesta del segundo punto: cul es el mito sobre el gobierno, que las autoridades quieren desmitificar? Creemos que es el mito del distanciamiento, que funda como natural la idea segn la cual la ineficiencia estatal deba ser explicada por la distancia creciente de las autoridades respecto de los ciudadanos. Aboy Carls (2001) describe cmo diversos anlisis sociales, a partir de mediados de los aos 60, comienzan a reflexionar sobre

13

14

Dice Barthes que en el mito hay una suerte de detencin, en el sentido a la vez fsico y judicial del trmino: la imperialidad francesa condena al negro que hace la venia a no ser ms que un significante instrumental, el negro me interpela en nombre de la imperialidad francesa; pero en el mismo momento, la venia del negro se espesa, se vitrifica, se petrifica en un considerando eterno destinado a fundar la imperialidad francesa (2003: 218). Barthes entiende a la poltica como el conjunto de las relaciones humanas en su poder de construccin del mundo (2003: 238). En este sentido, la poltica nos vincula con la historia, en tanto que toda construccin est situada en un espacio y en un lugar. Barthes dice que el mito est constituido por la prdida de la cualidad histrica de las cosas: las cosas pierden en l el recuerdo de su construccin (2003: 238).

MATAS LANDAU

117

el vnculo que los ciudadanos tienen con la poltica a partir de lo que denomina el fenmeno del distanciamiento. Segn el autor: el distanciamiento poltico se dene as a partir de dos dimensiones constitutivas: una prctico social y otra tico crtica. En su aspecto prctico social el distanciamiento es el proceso progresivo y continuo de alejamiento de individuos y grupos de la actividad poltica. En su aspecto tico crtico, el distanciamiento consiste en la generalizacin de una actitud de desconanza y/u hostilidad hacia la actividad poltica (2001: 23). Aboy Carls muestra cmo esta nocin de distanciamiento est fundada sobre la idea de que existe una clara escisin entre lo poltico y lo social, y en relacin a ello una identidad previa de los ciudadanos en tanto representados, respecto a los polticos en tanto representantes. Lo que la idea de distanciamiento pretende plantear es que la poltica no expresa la sociedad, o en trminos del lenguaje cotidiano que los polticos estn lejos de la gente (2001: 28)15. Si recordamos lo escrito en las primeras pginas de este captulo, se percibe claramente que esta idea del distanciamiento estaba presente en los funcionarios que redactaron los decretos que materializaron el proceso de descentralizacin en la Ciudad de Buenos Aires. All tambin se planteaba que haba que acercar el gobierno a la gente16. Esta afirmacin no debe sonar rara a los odos de los lectores, puesto que cmo hemos podido observar en el primer captulo de este libro, los ltimos aos han presenciado una creciente cantidad de discursos (de las ciencias sociales, de los medios de comunicacin, etc.) tendientes a presentar a los polticos como individuos alejados de los ciudadanos. Retomando la definicin de la nocin de distanciamiento acuada por Aboy Carls, podemos plantear que, en los ltimos aos, la dimensin tico crtica se fue escindiendo de la prctico social. Con esto no queremos decir que los ciudadanos dejaron de alejarse de la actividad poltica. Sino que se naturaliz una concepcin que mostraba a los polticos como seres autosuficientes a los que

15

16

La crtica que Aboy Carls (2001) establece a los anlisis que parten de la idea del distanciamiento poltico le permite luego avanzar sobre una mirada alternativa sobre la constitucin del proceso de representacin y la construccin de identidades polticas. Nosotros compartimos su planteo. Sobre la vinculacin entre la dimensin representativa de la autoridad estatal y el mito del distanciamiento hablaremos en el siguiente captulo. Supra, pp. 95-96.

118

CAPTULO III

nos les interesaba en lo ms mnimo acercarse a los ciudadanos para resolverles los problemas. En otras palabras, la idea de distanciamiento se constituy como un mito. La significacin de esta mitologa del distanciamiento se estableci a partir de una multiplicidad de significantes diferentes17: noticias en los diarios, notas periodsticas, construccin de categoras de anlisis polticos, etc. Nos parece que en el mito del distanciamiento, cualquier significante asociado a la ineficiente accin del Estado era impelido a significar la lejana entre gobernantes y gobernados. La construccin de este mito supuso una abolicin de la historicidad del signo, construyendo un habla despolitizada y eterna que mostraba a los polticos y autoridades estatales como seres interesados nicamente en su provecho personal, y desinteresados absolutamente en establecer cualquier vnculo con los gobernados y resolverles a stos sus problemas. En este sentido, creemos que si bien los anlisis sobre la ineficiencia estatal y la crisis de representacin18, en un primer momento pudieron establecerse sobre un anlisis histrico-poltico, luego fueron capturados por la significacin mtica, obligndolos a despojarse de lo histrico y lo poltico, naturalizando y eternizando la imagen de los polticos que el mito del distanciamiento obligaba a significar: stos son egostas, no les interesa acercarse a los problemas de la gente, no escuchan las demandas ciudadanas y consecuentemente no les dan solucin alguna, por ello es que el Estado es ineficiente. Esto nos permite plantear que al mismo nivel de la bsqueda de nuevas herramientas tendientes a generar eficiencia estatal se encontraba el deseo de desmontar el vnculo mtico que une ineficiencia con lejana entre autoridades estatales y ciudadanos. En otras palabras, dentro del escenario construido por el mito del distanciamiento, no es slo la cuestin de la eficiencia lo que hace que los programas cobren sentido. Es por ello que pese a que los programas estn atravesados por problemas respecto a la resolucin prctica de las demandas planteadas participativamente, los mismos mantienen una de sus razones de ser. Para ver cmo se realiza la operacin desmitificadora pasaremos, en tercer lugar, a presentar cmo las autoridades estatales que estn interesadas genuinamente en desmitificar este mito,
17 18 Barthes plantea que la significacin de un mito puede establecerse a partir de una multiplicidad de significantes diferentes. Sobre este punto nos concentraremos en el prximo captulo.

MATAS LANDAU

119

intentan desmontarlo sobre la base de la construccin de un nuevo mito19. Barthes plantea que hay tres maneras posibles de vincularse con los mitos: producirlo (como, por ejemplo, hace el periodista), desmitificarlo a partir de su anlisis (que es lo que hace el mitlogo), o interpretarlo naturalmente (como el lector de mitos). Las autoridades estatales tienen, en un primer momento, una tarea desmitificadora: la incorporacin de los participantes en relacin a ellos, la apertura de la trastienda del Estado, tiene como objetivo desarticular el mito del distanciamiento. En los tres programas analizados se percibe el esfuerzo de los coordinadores por mostrar su buena intencin y su receptividad respecto a los participantes. En todos los casos hemos podido comprobar que en general, cuando se logra sortear la desconfianza inicial, se establece una buena relacin entre los coordinadores de los programas a nivel barrial o las autoridades de los CGPs con los participantes. Los primeros se esfuerzan por mostrar que intentan todo lo posible y los segundos valoran la actitud, y comprenden que su accionar est sumamente limitado a causa del complejo relacional que ya hemos mencionado. Ahora bien, cmo lograr la desmitificacin del mito del distanciamiento? Barthes plantea que la mejor arma contra el mito es mitificarlo a su vez, construyendo un segundo mito. Puesto que el mito roba lenguaje por qu no robar el mito? Bastar para ello hacer el punto de partida de una tercera cadena semiolgica, con poner su significacin como primer trmino de un segundo mito (229-230). Creemos que la participacin promovida por el Estado apunta a la creacin de este mito de segundo grado. La apuesta es capturar la significacin del mito del distanciamiento, haciendo que los diversos significantes que hasta entonces significaba este primer mito, comiencen a significar algo bien diferente. Sobre ello nos concentraremos en el captulo 5 de este libro. Pero para llegar a ello, es necesario previamente, analizar la relacin que establecen los programas entre las autoridades estatales y los participantes en cuanto al vnculo de representacin. Esto es lo que haremos en el captulo siguiente.

19

Por supuesto que cuando hablamos de la intencionalidad de las autoridades estatales contemplamos que sus acciones son motorizadas por las racionalidades polticas que guan sus decisiones. En este sentido, no hay que perder de vista que, como hemos dejado en claro en el captulo 1, stas son racionalidades prcticas y limitadas.

120

CAPTULO III

Captulo IV
La paradoja de la representacin y el juego del doble reconocimiento

n este captulo nos concentraremos en analizar el vnculo que se establece entre participacin y representacin. El objetivo es reflexionar sobre las consecuencias que conlleva la puesta en funcionamiento de los programas que se basan en la participacin promovida por el Estado para la construccin del vnculo que se establece entre las autoridades estatales (en lo relativo a su dimensin representativa) y los participantes. En la primera parte, haremos referencia a la crisis de nacimiento de las autoridades representativas a nivel urbano en la ciudad de Buenos Aires. Esto se debe a que ellas surgen, justamente, como consecuencia de una crisis de representacin y deben lidiar con ella desde su comienzo. Veremos cmo, en este contexto, surge la idea de que la participacin ciudadana podra constituirse en un remedio para resolver esta situacin de fragilidad. Quienes plantean esta mirada, suponen que la participacin es un complemento de la representacin, que viene en su ayuda en momentos en que la credibilidad de sta ltima est puesta en duda. En respuesta a esta visin, en la segunda parte, nos ocuparemos de mostrar que la relacin entre representacin y participacin difcilmente pueda ser asimilada a una complementariedad. A partir de lo expuesto, en la tercera parte, nos concentraremos en analizar cmo se expresan estas contradicciones a partir de la implementacin de los programas estatales analizados en este libro. Como veremos, se da una paradoja que afecta la dimensin representativa de la autoridad estatal: la inclusin de la participacin no slo no conduce a una revalorizacin del vnculo de la representacin institucional que detentan los funcionarios sino que, por el

121

contrario, construye un espacio en el que emerge un nuevo tipo de representacin, que llamaremos representacin participativa, que se enfrenta a sta. Por ltimo, en la cuarta parte, apelaremos a la nocin de reconocimiento (Bourdieu, 1981 y 1997; Frederic, 2004 y 2005). La misma nos permitir comprender por qu se mantiene el vnculo an cuando el mismo exprese a la paradoja mencionada.

1. La crisis de nacimiento de las autoridades representativas en la ciudad de Buenos Aires

Como mencionbamos en el captulo 1, la dimensin representativa de la autoridad estatal se funda en la posibilidad que tienen los agentes estatales de presentarse y ser reconocidos como representantes del inters de la sociedad en su conjunto y defensores del bien pblico. Como vemos, hay dos elementos que son centrales para comprender la naturaleza de la dimensin representativa de la autoridad estatal: la representacin del universal y la presentacin de sus acciones como completamente desinteresadas. Para que funcione la dimensin representativa, los ciudadanos deben percibir en las autoridades estatales estos dos elementos fundamentales. La representacin que detentan los funcionarios la llamaremos representacin institucional, puesto que a partir de ellas se desarrolla, como tambin hemos mostrado a partir de Laclau en el primer captulo, una inversin normativa de lo tico y se establece una totalizacin institucionalista, en la que las demandas son resueltas dentro del marco normativo comunitario existente1. Ahora bien, la dimensin representativa de la autoridad estatal, en los ltimos aos comenz a entrar en crisis. Diversos anlisis han mostrado el proceso histrico y poltico a partir de cual se construy la crisis de representacin (Sidicaro, 2003; Pucciarelli, 2002; Abal Medina, 2004). Sin embargo, podramos pensar, retomando lo dicho en el captulo anterior, que los significantes asociados a la crisis de representacin de las autoridades estatales fueron, progresivamente, capturados por el mito del distanciamiento. Este mito, creemos, no opera solamente sobre la dimensin gubernamental sino tambin sobre la representativa. Y esto es as
1 Supra, pp. 41-42.

122

CAPTULO IV

porque se construye como natural una imagen de las autoridades estatales como seres interesados en su propio provecho, y que por tanto no representan el inters universal2. Ahora bien, es en este escenario creado por el mito del distanciamiento en el que se desarrolla la autonomizacin de la ciudad de Buenos Aires. La bsqueda que subyace a este proceso es la construccin de una nueva forma de articulacin entre autoridades estatales y ciudadanos. Este objetivo es el que conduce al descubrimiento de la importancia que tiene el espacio local para la reconstitucin del vnculo representativo que une a ambos polos de la relacin. En efecto, el descubrimiento del gobierno local puede pensarse como una derivacin del mito del distanciamiento. Si en el caso de la dimensin gubernamental se planteaba que la cercana entre ciudadanos y autoridades estatales contribuira a establecer una gestin ms eficiente, en este caso se plantear la idea segn la cual una mayor cercana permitira recuperar el reconocimiento del vnculo representativo. Sin embargo, esto modifica sustancialmente el escenario de la poltica a nivel urbano en la ciudad de Buenos Aires, puesto que, como ya hemos dicho, hace surgir por primera vez la cuestin de ciudadana en toda su magnitud3. El escenario con el que se encuentran las autoridades estatales a nivel ciudad es el siguiente: por un lado, al constituirse en un gobierno autnomo, desarrollan la dimensin representativa, y con ello tienen la posibilidad de constituirse en autoridades estatales en toda su dimensin. Pero, por el otro, esta posibilidad les llega justamente a causa de una crisis del vnculo representativo que une a autoridades estatales y ciudadanos. Esta situacin nos permite precisar una particularidad. A diferencia de las autoridades representativas nacionales, cuyo desprestigio es consecuencia de transformaciones de larga data, las autoridades representativas urbanas nacen ya en crisis, y desde ese mismo momento tienen la sensacin de que, si quieren sobrevivir, deben buscar las herramientas adecuadas para tratar de mantener el frgil vnculo que los une a sus representados.

2 3

Aboy Carls (2001) desarrolla la idea del distanciamiento para analizar crticamente la forma de concebir la relacin de representacin. Supra, pp. 70-71.

MATAS LANDAU

123

Es a consecuencia de esta crisis de nacimiento que cobran fuerza diversos anlisis que ven en el desarrollo de la participacin ciudadana un remedio eficaz para solucionar este problema. Este diagnstico realizado desde el mbito acadmico se refleja tambin en algunos funcionarios pblicos que tienen como misin el desarrollo de los programas analizados. Un ex coordinador del PP nos comentaba lapidariamente: La democracia representativa por s misma est agotada, a mi criterio, agotada () Por lo tanto si no es fuertemente acompaada por la democracia participativa () digamos, no tiene viabilidad. Este diagnstico, es compartido por otros funcionarios, que reconocen la debilidad del vnculo que los mantiene en sus puestos. El Subsecretario de Participacin Ciudadana del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, nos deca lo siguiente: La democracia representativa esta en crisis no slo en la Argentina sino en el mundo. Hoy hablamos de lo que es la democracia participativa, algunos se animan a hablar de la democracia directa. Por qu? Porque hay un nivel de ilegitimidad de los que ejercen los cargos pblicos (de los que me hago cargo tambin), en el mundo, muy fuerte. Por lo tanto, para que tenga carnadura o sustentabilidad un gobierno tiene que estar interactuando constantemente con la ciudadana y relegitimndose cotidianamente. Antes, vos delegabas en un tipo, en un representante, y haba una suerte de credi-bi-li-dad hacia el representante. En los ltimos 30 aos o 40 aos en el mundo, entr en un proceso de desconanza y de no respeto. Estos funcionarios, como muchos otros, estn genuinamente preocupados por la reconstruccin del vnculo que los une con sus representados y creen ver en los procesos participativos una forma efectiva de avanzar hacia la resolucin de esta cuestin. Este es el caso, por ejemplo, del Subsecretario de Seguridad, y ex coordinador del Plan de Prevencin del Delito, quien tambin form parte del diseo original del PP en la Ciudad de Buenos Aires, que nos comentaba: Vos podes tener participacin de acuerdo a intereses especcos y tendrs que congeniarlos con el inters general, esta es la ciencia (). Es decir, vos vas a lograr que de la participacin se mejore la calidad de la representacin, sin reemplazar el sistema de representacin pero buscando que se mejore. Como hemos visto, la participacin es presentada en estos discursos como un antdoto frente a la crisis de representacin. Sin embargo, cabe preguntarse: es efectivamente la participacin un

124

CAPTULO IV

remedio que permita curar los males de la crisis de representacin? Qu implicancias tiene en la relacin de representacin institucional la incorporacin de la participacin promovida por el Estado? Para responder esta cuestin debemos reflexionar sobre la relacin existente entre representacin y participacin.

2. Participacin y representacin: es posible la complementariedad?

Para analizar la relacin que se establece entre participacin y representacin podemos partir de la siguiente afirmacin que plantea Novaro: La representacin y la participacin son el da y la noche en la medida en que la primera implica estar en el lugar del otro y la segunda ser parte de un todo que nos comprende. La primera ubica a los actores en un orden de mando y obediencia, mientras que la segunda les proporciona un lazo de pertenencia e identidad a una comunidad de iguales (2000: 252). Hemos dedicado parte del primer captulo a reflexionar sobre la representacin como una de las dimensiones sobre la que se construye la autoridad estatal4. Ahora bien, el interrogante que se nos presenta al analizar los programas que se sustentan en la participacin promovida por el Estado es: Qu relacin se establece entre los procesos participativos y la representacin? Los planteos de Bourdieu nos permiten comenzar a responder este interrogante. En un ya clebre artculo, el socilogo francs analiza el vnculo que se establece cuando, a partir de un proceso de participacin, se delega el poder en algn representante. En este caso, es el portavoz quien hace al grupo. Porque el representante existe, representa (accin simblica), el grupo representado, simbolizado, existe y hace existir a su vez a su representante como representante de un grupo. () El grupo que le otorga sus poderes no existira o en todo caso no existira plenamente en tanto grupo representado si no estuviese all para encarnarlo (1988: 158). El representante, en tanto que encarna al grupo, habla en nombre de l. Esto es lo que Bourdieu llama el efecto de orculo (1988: 164), mediante el cual el portavoz se vuelve Nada, y al vol4 Supra, pp. 39-43.

MATAS LANDAU

125

verse Nada, puede hablar en nombre del Todo. Bourdieu muestra esta tensin a partir del juego que el representante hace entre el yo y el nosotros, forma de presentar el inters del mandatario como el inters universal del grupo. Esto lo hace a partir de lo que denomina, tomando el ejemplo de los soviets, el efecto bur. El mismo refiere a un proceso bastante habitual. En un comienzo, se establece un proceso de participacin ampliada. La gente acude a las asambleas. Luego, cuando se instituye a un representante permanente la gente comienza a venir menos. Con la institucionalizacin encarnada por el permanente y el bur, todo se invierte: el bur tiende a monopolizar el poder y el nmero de los participantes en las asambleas disminuye; el bur convoca a las asambleas y los participantes sirven por una parte para manifestar la representatividad de los representantes y por otra para raticar sus decisiones (1988: 170, las cursivas son del original). Este proceso mediante el cual el representante habla a los representados, est en la base de la tensin existente entre participacin y representacin como tal. Es decir, todo proceso de participacin que conduzca a la construccin de representantes, tender a que estos ltimos hablen en nombre de los primeros, a que su voz sea la voz de todos. En los programas que analizamos en este libro se plantea la siguiente situacin: por un lado, los procesos institucionales instauran una forma de representacin, encarnada en las autoridades estatales. Por el otro, los procesos participativos establecen otros representantes, surgidos por caminos diferentes. En este punto surge un interrogante: qu relacin se establece en la actualidad entre la representacin institucional que gua la eleccin de autoridades estatales y la representacin que surge a partir de los procesos participativos? Y qu consecuencias tiene esto sobre la construccin del vnculo que une a las autoridades estatales y a los participantes?

3. La participacin promovida por el Estado y la paradoja de la representacin

Esquemticamente podemos plantear que la incorporacin de la participacin promovida por el Estado crea una paradoja: aunque surge como una forma de reconstruir el vnculo de representacin

126

CAPTULO IV

institucional, construye un mbito de deliberacin del que surgen nuevos representantes. Para diferenciarla de la representacin institucional, denominaremos a esta representacin como representacin participativa. Se crea as un escenario en el que la representacin participativa podra llegar a enfrentarse con la representacin institucional. La paradoja se crea sobre el siguiente crculo: 1. Los procesos de participacin suspenden los procedimientos habituales de la representacin institucional. Todas las opiniones se presentan como iguales en tanto que forman parte del espacio conjunto de deliberacin. 2. A travs de la deliberacin, surge, de distintas formas, un nuevo espacio de representacin. En tanto que la posibilidad de participar es universal, el nuevo representante se ve tentado a arrogarse la representacin de quien no ha tomado parte de la deliberacin, pero podra haberlo hecho. 3. Este nuevo representante, muchas veces, se plantea como el verdadero representante de los vecinos o los ciudadanos del barrio. Esta nueva forma de representacin participativa amenaza con enfrentarse a la representacin institucional que detentan las autoridades estatales que coordinan cada uno de los programas. Por lo tanto, lo que comenz siendo pensado como un remedio, corre el riesgo de agudizar la enfermedad. Veamos como, con diversos matices, se plantea este crculo en los tres programas analizados.

3.1. Participacin y representacin en el PP

El PP es, de los tres programas analizados, el que mayor importancia otorga a la participacin como forma de recrear el vnculo maltrecho de la representacin institucional. Sin embargo, no va a estar exento de la paradoja a la que hacamos mencin. Comencemos por analizar el primer punto, vinculado con la creacin del espacio de participacin. El PP se plantea como un espacio de participacin del que pueden formar parte cualquier vecino de la ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, el vecino suelto5 es una categora de participante poco habitual. Quienes motorizan
5 Frederic (2004) describe cmo, en el marco de la discusin llevada a cabo en la comisin de descentralizacin y participacin de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, se estableci una discusin sobre la incorporacin o no de los ciudadanos sueltos en los denominados Consejos Consultivos Comunales. La conclusin a la que se lleg entonces es que eran las asociaciones las que deban representar a los ciudadanos.

MATAS LANDAU

127

el proceso son, en su mayora, las organizaciones del barrio6. La presencia de stas hace posible poner en marcha el proceso. Como nos comentaba a comienzos de 2005 quien fuera el coordinador del PP entre 2002 y 2004: Sostener una poltica pblica de esta magnitud en una ciudad enorme como Buenos Aires es muy difcil con el vecino individual. Y por lo tanto, transformamos este ao y primero hacemos foros de presupuesto participativo en cada CGP donde integramos a todas las organizaciones sociales para que tengan mayor protagonismo. En efecto, el PP 2006 incorpor la figura del Foro Promotor. Tal como est expresado en el reglamento del PP 2006: El Foro Promotor del Presupuesto Participativo es la instancia en la que las autoridades de cada Centro de Gestin y Participacin (CGP), el Enlace Operativo del Presupuesto Participativo de cada CGP, los Consejeros del Presupuesto Participativo del CGP, los Delegados Temticos y los representantes de organizaciones de la sociedad civil con domicilio en el rea territorial del CGP denen la implementacin del proceso (la cursiva es nuestra). Como vemos, el espacio que se pretende construir necesita, en un principio, estructurarse sobre principios de representacin previas porque las organizaciones constituyen los interlocutores privilegiados por el gobierno. Esto lo saben muy bien los vecinos. Como dice Marta, una vecina de alrededor de 50 aos, vecina del CGP-norte: A los organismos pblicos el sellito, Asociacin o Grupo () es como que le llama ms la atencin. Es muy diferente a soy una vecina () No, soy la representante de la Asociacin vecinos de la [plaza] Flix Lima. Yo se que es ridculo, pero te terminan dando ms bola. Ahora bien, este llamado a participar no es gratuito para las organizaciones. Muchas de ellas tienen una representatividad ganada en el barrio y, a travs de ella, acceden a un vnculo con diversas agencias gubernamentales. Sin embargo, para entrar en el proceso, todo esto queda de lado. Una situacin vivida en el CGPsur puede ilustrar la cuestin. La escena transcurre en una gran aula de una escuela primaria del barrio, en la que se encuentran

Para una profundizacin sobre las consecuencias que tienen los procesos participativos sobre las relaciones polticas entre Estado y organizaciones en el mbito municipal, puede verse Moscovich (2006).

128

CAPTULO IV

alrededor de ciento cincuenta personas. En el frente, sentados uno junto al otro, se encuentran los Consejeros elegidos el ao anterior, y algunas autoridades del CGP. Luego, se extienden varias filas de asientos y, en la parte de atrs, se acumula gente parada. Toma la palabra un Consejero y comienza a comentar cmo es el proceso habitual del PP. Una vecina pide la palabra y, en tono airado, plantea que su asociacin no haba sido invitada a la reunin anterior, en la que se desarroll el Foro Promotor. Luego de su intervencin, varias personas que acuden por primera vez al PP, comienzan a pedir en tono de queja, desde la parte de atrs del aula, que los que estn sentados adelante se presenten y digan quienes son y por qu estn sentados ah. Luego de un vano intento de explicacin por parte de un Consejero, un seor, referente de una villa de emergencia de la zona, interrumpe y dice: Yo ya tengo muchos aos y escuchar a este muchachote aburre. Los consejeros te llevan a donde quieren ellos. Y agrega: Los villeros no necesitamos que nos represente ninguna otra persona. Las cosas que necesitamos, como la red de gas, vamos y lo pedimos por otro lado. Luego, toma la palabra el presidente de un barrio carenciado de la zona y agrega: Ac hay un problema de representacin. Por qu no hay nadie ah en el frente de una villa? Espero que la prxima votacin sea ms abierta y haya un representante de las villas. Esta situacin muestra dos cuestiones: En primer lugar, como ha sugerido Frederic (2004 y 2005) que el llamado a la participacin de las organizaciones del barrio supone el reconocimiento de su representatividad. Esto es lo que evidencia la crtica expresada por la mujer en relacin a que su organizacin no fue invitada con anterioridad. En segundo lugar, que este reconocimiento, y la consecuente incorporacin al proceso, no puede hacerse sin dejar de lado el modo de representacin mediante el cual son reconocidas como organizaciones representativas. Esto se expresa con mayor claridad en el caso de las organizaciones de las villas de emergencia. Una gran cantidad de barrios pobres, sobre todo del sur de la ciudad, tienen distintas agrupaciones con acceso a diversas agencias gubernamentales, y mediante ellas se implementan variadas polticas sociales en la zona. Muchas, adems, celebran elecciones en la que se eligen autoridades del barrio. Sin embargo, esta representacin no es vlida dentro del PP. De all la queja y el desconcierto expresado en la reunin a la que aludimos.

MATAS LANDAU

129

Frente a esta situacin, se plantean dos alternativas. Una, la de desconocer el proceso y no participar. La otra, la de incluirse dentro de l. Si se elige esta ltima opcin, la representacin se disuelve en el proceso participativo. Reconocer el proceso, implica sacarse la ropa de representante y ponerse la de participante. La evaluacin moral de aquellas personas que toman parte del PP est fuertemente ligada a una presentacin de si en tanto vecino interesado en los problemas del barrio. Esto supone matizar u ocultar una identidad organizacional previa y los intereses asociados a esta pertenencia. All concluye el primer punto, que va de la representacin a la participacin. A partir de entonces comienza el segundo, en el que el espacio de participacin se establece como un lugar de construccin de una representacin que excede a la inicial. En efecto, los Consejeros del PP, representan a un rea barrial7, y esta representacin supera los mrgenes de la que detentan solamente sobre su organizacin. Veamos como es este proceso. A grandes rasgos, se pueden definir dos grandes momentos que se repetan en el proceso del PP. Uno, signado por el trabajo que se realiza en las comisiones temticas. El otro, el de la votacin final, donde se eligen las prioridades y se votan a los nuevos Consejeros Barriales del PP. El primer momento transcurra a lo largo de varias reuniones, en la que los participantes elaboraban las propuestas. Las organizaciones que decidan deban seguir las reglas que marca el PP, al igual que lo hacen los vecinos sueltos que tomaban parte de las reuniones de las comisiones temticas. En ellas se discutan y elaboraban las propuestas que luego seran votadas por el resto de los participantes. El segundo momento era el de la eleccin de prioridades barriales y de Consejeros del Presupuesto Participativo. Durante el proceso del PP 2005, para poder ser elegido como Delegado Temtico haba que participar activamente en el 75% del ciclo de Asambleas Barriales, entre los que se contaban el plenario de apertura y las reuniones en comisiones, que fueron entre tres y cuatro. Ser elegido Delegado era el paso indispensable para poder, luego, ser elegido Consejero, puesto que slo podan postularse los que contaban con esta designacin previa. La eleccin de Consejeros Barriales era vivida, para algunas organizaciones, como un espacio de disputa con las otras organi7 En el PP, el territorio de los CGPs se divide en tres o cuatro reas barriales.

130

CAPTULO IV

zaciones del barrio, o directamente con las autoridades del CGP. Como recuerda Roberto, un vecino del CGP-sur: La gente de Riquelme, del peronismo tradicional, termin llevando la eleccin a un enfrentamiento con el CGP. Porque llamaban a la gente diciendo hay que ir a votar a un Consejero en contra del CGP. Y el CGP deca: yo no tengo nada que ver. Pero era una cuestin, para la gente de Riquelme, de posicionamiento territorial en algo, que tampoco () Pero digamos, era como viste, una puesta (). Despus de estar golpeados en 2001, era una forma de sacar la cabeza () Le sali mal porque salieron terceros. Si los momentos de la participacin en Comisiones Temticas expresaban la lgica de la participacin, era en el momento de la eleccin a Consejeros donde reapareca con fuerza la lucha por la representacin. All los actores movilizaban todos sus recursos disponibles. Aparecan de este modo personas que slo van a votar el ltimo da, sin tener idea de cmo es el proceso ni de que se trata el programa. Con diferentes matices, esto ocurra en todos los barrios. La directora dijo que era una obligacin, deca Laura, una chica de 20 aos que vot en el Terciario situado en el CGP-norte, donde estudia para maestra jardinera, impulsada por la directora que se postulaba para Consejera. A mi me invitaron de estos Amigos de las Paz (un comedor comunitario), que est en la calle Paso: Ven, que hay que apoyar a dos personas (), comentaba Jorge, un vecino de la zona centro. En el comedor nos dijeron que tenamos que ir a votar, agregaba Amalia, una seora de ms de ochenta aos que vive en una vivienda precaria en el sur de la ciudad. Con la eleccin de Consejeros surga la representacin participativa, que no siempre se lleva bien con la representacin institucional que detentan las autoridades estatales. Es aqu donde aparece el tercer momento, en el que se corre el riesgo de hacer colisionar la representacin participativa, que detentan los Consejeros del Presupuesto Participativo con la representacin institucional, que tienen las autoridades estatales vinculadas con el poder establecido a partir de los procesos institucionales. Desde su experiencia como Consejero elegido en 2002 y reelegido en 2003, Marcelo comentaba una situacin que grafica esta cuestin: () A m me eligieron la primera vez 30 o 40 personas, y me decan: Qu representatividad tens si te eligieron 30 personas? Quin te lo deca, los funcionarios?

MATAS LANDAU

131

 Los funcionarios y hasta el propio Secretario de Descentralizacin, porque un da nos paramos de manos con el secretario y le dijimos que los consejeros ramos nosotros. O sea, la iniciativa tambin la tenamos que tomar nosotros. Y lo echamos de la asamblea. Despus moderamos y nos dimos cuenta que es una cogestin, viste? De esta situacin toman nota los que conducen el proceso. Como nos comentaba irnicamente el coordinador el PP durante 2005: Hay vecinos que tienen la sensacin de que no existe otro mbito de gobierno que el Consejo de Presupuesto Participativo, y que en realidad es el rgano supremo y dicta rdenes al ejecutivo, al legislativo. Entonces tenemos que aclarar que no hubo revolucin () el soviet no () no tenemos soviet, tenemos un pequeo problema (). Para romper con la lgica de la movilizacin de votantes que se evidenci durante el desarrollo del PP 2005, el reglamento del PP 2006 estableci algunas modificaciones. Principalmente, se separaron las votaciones de prioridades de las de Consejeros. Pero adems, mientras que la primera se universaliz, puesto que se elimin cualquier requisito de participacin previa, habilitando para votar a todas las personas inscriptas en el padrn electoral, la segunda se restringi, ya que slo podan votar a los Consejeros aquellos que previamente haban sido elegidos como Delegados Temticos. As reflexiona sobre estas modificaciones el Director de Participacin Ciudadana, rea a cargo del PP: Fue un logro () iniciar un camino que tambin permita una votacin masiva, y que no puede ser para los consejeros, porque sino estaramos mezclando sobre una base de representacin igual a la de los legisladores de la ciudad, con un padrn abierto, sera entrar en un terreno por lo menos, poco claro, si? () Votacin, una votacin avalada por el estado, sera una situacin por lo menos a estudiar () En cambio la seleccin de prioridades no, eso nos permite, y este ao creo que se pudo probar el sistema, con asistencia de la adhesin electoral, de que es posible hacerlo masivamente. En efecto, la masificacin de la votacin de Consejeros traera un problema de representacin. Es por ello que el PP tiende a constituirse como un espacio de gestin en el que no se pongan en dudas la representacin de los funcionarios.

132

CAPTULO IV

3.2. Participacin y representacin en el PDPP

El proceso del PDPP es diferente que el del PP. En este caso lo que se pretende construir es un espacio de deliberacin y decisin del que forman parte tanto los participantes como los funcionarios. Por lo tanto, como veremos, esto crea un espacio en el que las diferencias entre stos se tornan ms borrosas incluso que en el PP. Pero adems, a lo que se apunta es a lograr un consenso entre todos lo involucrados. Esto lo diferencia del PP en el que existen distintas instancias de votacin. Comencemos por el primer momento, el de la licuacin de las representaciones previas y la construccin del proceso de participacin. Al igual que en el PP, el proceso surge a partir de una convocatoria, en este caso realizada desde el CGP y la Subsecretara de Medio Ambiente, a algunas organizaciones del barrio. Es el Director de Mantenimiento Barrial quien, a mediados de 2004, realiza una convocatoria acotada a cinco organizaciones del barrio para comenzar a discutir cmo sera el proceso. Luego de esta primera etapa, el Subsecretario de Medio Ambiente decide que el proceso se realice bajo la coordinacin del Programa de Diseo Participativo del Paisaje. En diciembre de 2004 se realiza una primera jornada, a la que asisten algunas organizaciones del barrio. Y, de ah en ms, comienzan a reunirse todos los martes en el CGP. Poco a poco emergen, aunque con algunas diferencias, las mismas tensiones que estaban en la base de la incorporacin de las organizaciones en el PP. Cada tanto, aparecen organizaciones que plantean que no fueron convocadas a participar. Las organizaciones que se enteran del proceso, hayan sido convocadas o no, se encuentran frente a una disyuntiva parecida a la que se estableca en el PP: para entrar deben reconocer las reglas de juego que se impone en el proceso participativo. Si no, quedan al margen. Ahora bien, en este caso se da una situacin que diferencia a este proceso del llevado a cabo en el PP. El Parque Indoamericano, con sus 130 hectreas, es un enorme campo que linda con varias villas de emergencia de la zona, con algunos complejos habitacionales y con una zona de casas bajas, pero que no es exclusivo de ninguno. Esto hizo que se incorporen al proceso organizaciones que provenan de realidades habitacionales y sociales muy dispares entre si. En este caso, a diferencia del PP donde se debe discutir donde

MATAS LANDAU

133

se priorizarn las acciones estatales, aqu de lo que se trata es de discutir sobre un espacio distinto del de cada barrio, un espacio neutral. El PDPP es presentado como un espacio de deliberacin democrtica en el que todos pueden hablar y ser escuchados. En efecto, en muchos casos, esto fue as. Pero es interesante remarcar que no todos sienten que son tenidos en cuenta, y, debido a ello, abandonan el proceso. Una situacin vivida en una reunin en el CGP-sur puede ilustrar esta cuestin. La reunin transcurra con tranquilidad. Uno a uno, los presentes iban tomando la palabra. En un momento, le toca el turno a un hombre perteneciente a la comunidad boliviana. Con suma dificultad para hacerse entender, plantea que para que el proceso sea realmente participativo, se debe incluir a los representantes de los pueblos originarios y, en consecuencia, adoptar su forma de deliberacin y de decisin que es muy diferente a la que estn acostumbrados todo el resto de los participantes. La respuesta no tard en llegar. Uno a uno le fueron contestando que el espacio de participacin estaba abierto y que si ellos queran discutir algo podran hacerse presentes. Esa fue la ltima vez que esta persona asisti a las reuniones. Esto nos permite ver que, an en los casos como ste, en el que la participacin se plantea como universal, hay un elemento de violencia simblica que marca los lmites de la posible inclusin. Hasta aqu, la constitucin del espacio de participacin. Veamos ahora como, dentro de este espacio de participacin, surgen cuestiones vinculadas a la representacin. En este punto, el PDPP se diferencia del PP. En ste ltimo, el modo de vinculacin entre los funcionarios y los participantes durante el proceso de participacin es a travs de la modalidad de la negociacin. En este sentido, los funcionarios de las reas de gobierno que deben ejecutar las prioridades que surgen del proceso deliberativo, no participan de las asambleas de vecinos. Solamente aparecen, en momentos bien definidos, en las llamadas rondas de negociacin o paritarias. En cambio, en el caso del PDPP, funcionarios y participantes comparten el espacio de deliberacin y se plantea que las decisiones deben ser consensuadas. La implementacin de la lgica del consenso tiende a borrar las diferencias entre los funcionarios y los participantes. Para que realmente el espacio se presente como asambleario, los funcionarios deben plantear que se respetar la

134

CAPTULO IV

decisin que de all surja. Sin embargo, esto abre un escenario donde reina la ambigedad. En el caso de las autoridades estatales, su lugar est ganado por la representacin poltica y afianzado a partir del lugar que ocupan en tanto agentes burocrticos. En este sentido, y como hemos mencionado en el primer captulo, se autoperciben como desprovistos de inters personal y como representantes de los intereses de la comunidad toda. Esto es lo que hace que su palabra tenga un peso diferente que la de los participantes. Sin embargo hacer valer esto no es sencillo. Si se mantienen los parmetros de la representacin queda abolida cualquier forma de llevar a cabo un proceso asambleario. Pero, por el contrario, si se eliminan los mismos, se borran los lmites que diferencian a unos de otros y, por ende, tambin la jerarquizacin de posiciones dentro del proceso. El nico resultado posible parece ser el de mantener los principios de la representacin en lo relativo a los funcionarios, pero cuestionarlo para los participantes. As nos cuenta el coordinador del PDPP: [Nosotros les decimos a los vecinos] Esto es para que Uds. puedan debatir entre Uds. y entre Uds. debatir con el gobierno (). Y lo que suceda con los vecinos que no participaron, que los representamos nosotros porque estamos en el gobierno, porque los vecinos que no estn tambin son parte de la plaza. En este prrafo se ve cmo se mantiene la idea de que ellos representan a los vecinos que no participan. Muy distinta es la forma en que se piensa esta misma cuestin pero en relacin a los participantes. El Director de la Corporacin del Sur que tom parte del proceso, recuerda el episodio de las Jornadas realizadas en abril de 2005, en las cuales varias organizaciones presentaron largas listas de adhesiones a los proyectos que elaboraron para el parque: Hay algo que pas el otro da que era muy loco tambin, hay como cierta sospecha de a quin representan las personas, en un momento en que nadie tiene asegurado ningn grado de representatividad, es muy loco escuchar a alguien que viene y dice Yo tengo 37 organizaciones que avalan nuestro proyecto. Hace algunos aos, cuando yo era ms chico, el que deca eso las sentaba ah y te tena 1500 tipos ah, no te anunciaba que tena () eso se hace en una carta, pero no en una asamblea; en una asamblea si tens esa adhesin tienen que ir. El otro da pas, dos veces pas que salieron dos grupos que nada que ver, pero usaron la misma metodologa.

MATAS LANDAU

135

Del lado de los participantes se presentan dos opciones. Una, la de reconocer que los funcionarios poseen un lugar diferencial respecto al resto de los participantes y, por lo tanto, que ellos son los que tienen la ltima palabra. Este fue el caso de los grupos de boy scouts que participaron de las dos jornadas de participacin destinadas a generar consensos para el futuro diseo del parque. Esto nos deca Evaristo, el referente del grupo: Mir, a m [el proceso] me pareci muy lindo, muy lindo () en lo cual pudieran expresarse las ONGs de la zona. Tengamos presente que nuestro sistema de gobierno no es () horizontal. Nuestro sistema republicano establece que gobernamos a travs de los representantes de las instituciones del Estado. Convengamos eso.. Porque sino pensamos que cada ONG tiene derecho a expresar y que el gobierno haga lo que ellas quieren () o lo que nosotros queremos. Entonces, no nos distinguiramos de los soviets. La otra es la de poner en cuestionamiento la representacin de los funcionarios, y tomar el proceso como una forma de construir una representacin alternativa. Esto nos conduce al segundo momento de la paradoja, el que nos conduce de la participacin a la representacin. En las entrevistas realizadas era recurrente la forma en que los actores intervinientes vean el proceso de constitucin de la Mesa de Trabajo y Consenso como una manera de constituirse como colectivo en clara diferenciacin respecto del gobierno. Como dice Diana: Si logrramos cerrar el crculo con las villas, trabajaramos mucho mejor. A qu te refers con cerrar el crculo? Y, porque divide y reinars no? Divididos no vamos a hacer nada. Muchas de las organizaciones participantes vean al proceso como una forma de iniciar un camino que las conducira en la consolidacin de una instancia de representacin ampliada del barrio, en la que confluira la representacin previa de cada una de ellas. Para ello, en un momento, surgi la idea de construir una mega ONG entre todas las organizaciones como para ocuparse de la problemtica del barrio. Recurrentemente se remarcaba que era la primera vez que se pudieron unir organizaciones de villas de emergencia, complejos habitacionales y barrios bajos. Esta idea de la mega ONG pronto se asoci con que la MTC no deba ser slo del Indoamericano sino que deba incluir todas las problemticas de la zona. De hecho, la llamaron MTC del Parque

136

CAPTULO IV

Indoamericano y su entorno: problemticas sociales y urbanas. Como expresa Chacho, el presidente de un barrio precario de la zona: La excusa es el Parque Indoamericano, pero paralelamente podemos trabajar con los problemas de entorno, todos los problemas sociales que existen. La construccin de una nueva forma de representacin tiene, como podr apreciar el lector, algunas diferencias con lo que ocurre en el PP. A diferencia de ste, en el PDPP no hay (o por lo menos no como la lgica principal que gua al proceso), una disputa entre las distintas organizaciones por arrogarse la representacin. Por el contrario, lo que prim fue un deseo de construir un espacio que incluyera a todos las organizaciones preexistentes. De hecho, para muchos de los participantes, su incorporacin a la MTC era pensada como una forma de ganar reconocimiento de otras organizaciones y de fortalecer su representacin en relacin a los vecinos que los eligieron. Este es el caso, por ejemplo, del presidente de un barrio precario de la zona, que haba sido elegido haca poco tiempo. Segn lo que nos deca, participar de la MTC del PI, le permita afianzar el lugar ganado recientemente. Esta situacin generar, entrando ya en el tercer momento de la paradoja, un escenario en el que amagar con surgir una representacin que pone en cuestin a la de los funcionarios, en un grado mayor que en el PP. Y esto es as porque, en tanto que los participantes tiendan a unificarse como si fueran un solo actor, se reduce el enfrentamiento entre stos y se hacen ms agudas las diferencias con los funcionarios. La decisin de conformar una MTC que exceda los lmites del parque implicaba ya la construccin de una forma de representacin del barrio, distinta de la de los representantes polticos. Pero la situacin que llev la tensin con estos ltimos a un lmites lleg, en primer lugar, con el pedido expreso a las autoridades que deban coordinar el proceso de que se retirasen, puesto que tenan la conviccin de que slo ellos deban decidir cmo manejarse. Esta diferenciacin respecto del gobierno lleg al punto clmine con la sancin del estatuto que deba regir la MTC cuando los participantes decidieron eliminar la presencia gubernamental de la misma. Una vez ya sin funcionarios, y hasta el momento de cierre de nuestra investigacin, los participantes siguieron reunindose en el CGP, y discutiendo el reglamento que los regira como MTC.

MATAS LANDAU

137

Posteriormente, realizaron las elecciones y designaron autoridades. Sin embargo, el proceso lentamente fue perdiendo intensidad. Y esto debido a varias razones: las obras del parque estaban paradas a la espera de diversos estudios tcnicos, el vnculo con los funcionarios se rompi y, adems, se hizo presente el efecto bur del que nos hablaba Bourdieu. Una vez que las autoridades estuvieron constituidas, fueron stas las encargadas de representar a la MTC.

3.3. Participacin y representacin en el PPD

Las caractersticas del PPD son muy diferentes que las de los dos programas precedentes. En primer lugar, acta de forma permanente sobre las problemticas que se engloban bajo el tema de la inseguridad. En este sentido, no hay etapas, como encontramos en los dos programas anteriores. En segundo lugar, si bien se plantea un proceso basado principalmente en las asambleas, no hay instancias de eleccin de representantes de los vecinos, como veamos que ocurra en el PP y en el PDPP. Las asambleas funcionan como un espacio en el cual los vecinos transmiten sus preocupaciones a los coordinadores. stos, luego, ofician de gestores en las diferentes instituciones que puedan llegar a brindar una solucin. En este sentido, si no hay eleccin de nuevos representantes, se podra llegar a pensar que no hay consecuencias para la relacin de representacin institucional que enlaza a funcionarios y ciudadanos. Como veremos, esta sera una conclusin apresurada. Aunque por un camino muy diferente a los transitados por los dos programas ya descriptos, en el PPD tambin va a emerger la paradoja que hacamos mencin. Comencemos por el primer momento, el pasaje de la representacin a la participacin. En este caso, el programa no necesita vincularse necesariamente con organizaciones preexistentes de los barrios, puesto que sus asambleas deberan nutrirse de todos los individuos que o sufrieron algn delito o temen por la situacin del barrio. En este sentido, se descuenta el problema de la representacin de las organizaciones que atravesaba, por ejemplo, al PP. Pero, igualmente, para incorporarse al proceso, los participantes deben reconocer cual es su naturaleza. La participacin en las asambleas

138

CAPTULO IV

del PPD tienen bsicamente dos objetivos: uno, el de que los vecinos tomen parte de la realizacin de un diagnstico de la situacin del barrio y que contribuyan a la elaboracin de un mapa del delito8, incluso con aquellos que no han sido registrados mediante una denuncia policial. Con los datos de ste, los coordinadores acuden a las instancias que correspondan para pedir, en nombre del Gobierno de la ciudad, determinadas acciones. Por ejemplo, mayor iluminacin o el desramado de una cuadra al sector del gobierno de la Ciudad que corresponda, mayor presencia policial en tal zona, o determinadas acciones preventivas a la empresa concesionaria del servicio tranviario. Ahora bien, el espacio de participacin solamente se puede constituir si los participantes estn dispuestos a reconocer que los coordinadores son sus mediadores, y que los representan ante organismos de gobierno, polica, etc. En este sentido, la lgica que impone este tipo de asambleas supone la creacin de una instancia adicional de representacin. Los coordinadores se erigen como los representantes de los vecinos frente a otras agencias que, en muchos casos como en la de las oficinas del Gobierno de la Ciudad, tambin los representan. Para incorporarse al proceso, es necesario reconocer esta mediacin adicional. Y no todos estn dispuestos a hacerlo. Una situacin vivida en una asamblea realizada en un club dentro del rea del CGP-norte ayuda a comprender esta cuestin. Cuando los coordinadores les planteaban a los asistentes la necesidad de que stos les cuenten lo que ocurre en el barrio, para luego llevar esa informacin a la polica, los participantes se enojaban y en un tono de voz elevado lanzaban dos respuestas que anulaban de cuajo la propuesta de los funcionarios. Por un lado, les planteaban que si ellos eran sus representantes, en tanto que venan en nombre del gobierno, eran ellos los que deban resolver el problema, y no los vecinos. Esto quedaba expresado por la queja de un hombre en la reunin: Ac hay algo que es muy simple. Por qu tengo que hacer algo yo, si hay alguien que me tendra que cuidar? Por el otro, que no entendan por qu los vecinos necesitaban que alguien los representara frente a organismos como la polica u otras agencias
8 La elaboracin del mapa del delito es un eje central de la estrategia situacional-ambiental del PPD, y consiste en elaborar un cuadro de situacin a partir de lo que cuentan los vecinos en las asambleas. La misma parte de la idea de que existen muchos ms delitos de los que se denuncian en la comisara.

MATAS LANDAU

139

del mismo Estado del que los coordinadores formaban parte. Rosa, una vecina que estuvo presente en esa reunin nos deca: No me gusta que me vengan a decir a mi dganme cuales son sus problemas porque yo voy a intervenir con la polica, los voy a representar. Yo no necesito que me representen, porque entonces no tenemos en claro cuales son los derechos que tenemos. Por qu no pueden hablar los vecinos con un comisario? En realidad, eso fue lo que no me gust (). Una vez constituido el espacio de participacin, y en tanto que todos los que participan reconocen el lugar de los coordinadores como representantes de los vecinos, se podra pensar que se cierra el espacio de irrupcin de nuevas representaciones construidas por los vecinos. Si hacemos un paralelo con el caso del PDPP, sera pensar en una situacin en la que todos se comportaran como lo hicieron en ese programa los boy scouts. Pero esto no es as. Para analizar esta situacin, nos meteremos en el segundo momento de la paradoja. Ms arriba comentbamos que, en principio, los participantes no provienen de organizaciones previas. Sin embargo, en muchos casos, es el programa mismo el que fomenta la construccin de organizaciones entre los vecinos, a travs de la conformacin de redes vecinales, etc. De alguna manera, la conformacin de grupos organizados le permite al programa contar con interlocutores cotidianos, que le den al programa cierta regularidad a lo largo del tiempo. En algunos casos, no obstante, las consecuencias generan un escenario complejo. Algunas organizaciones tienden a plantear una idea de autogestin en materia de seguridad, que no slo pone en cuestin al programa sino a la totalidad del sistema de gobierno representativo. Para ello se plantea trabajar sobre las organizaciones a travs de una relacin ms estrecha entre stas y el gobierno. Esta preocupacin nos la transmita, en su momento, el Subsecretario de Seguridad: En esta etapa nosotros estamos pensando en consolidar algn nivel de ms que de representacin, de responsabilizacin de algunos vecinos que tienen una participacin activa en la cuestin de la prevencin y de la seguridad. No queremos hacerlo repitiendo los esquemas tradicionales () Entonces estamos planteando una convocatoria para que los ncleos ms estables elijan un representante para participar en un programa de formacin. El objetivo de los funcionarios es, como vemos, que la representacin que surja del proceso de participacin en el PP se articule con la

140

CAPTULO IV

de ellos. Sin embargo, esto no siempre es as. Aunque no es un caso extendido, la experiencia llevada a cabo por un grupo de vecinos en el CGP-Norte, nos permite avanzar, en principio, en observar como se puede llegar a construir una representacin que exceda los meros lmites de una cuadra para arrogarse la representacin de todo el barrio. En la zona a la que nos referimos sucedi, hace algunos aos, la violacin seguida de muerte de una adolescente que resida en el barrio. La noticia, que conmovi a los habitantes de la zona y fue difundida ampliamente por los medios de comunicacin masivos, llev a varios vecinos a comenzar a juntarse en una iglesia cercana y a realizar marchas pidiendo el esclarecimiento del caso. Algunos de ellos se mantuvieron en el tiempo e hicieron contacto con la agrupacin Vecinos Alerta de Saavedra9, que les transmiti su experiencia previa. Con el paso del tiempo el grupo se fue reduciendo en cuanto al nmero de asistentes y se fue consolidando un ncleo de alrededor de ocho personas. Este grupo de vecinos comenz a vincularse con los coordinadores del PPD, con el director del CGP, con la fiscala de la zona, con la polica, con las autoridades del tren, etc. Su crecimiento fue tal que llegaron a tener un poder de convocatoria que no tienen los coordinadores del PPD. De hecho, la reunin durante 2005 de mayor asistencia, tanto de vecinos como de funcionarios de distintos niveles, fue convocada por esta organizacin. Por qu pudieron llegar a esto? Porque, se inventaron como los representantes del barrio. Esto nos comentaba Norma, la mayor referente de la agrupacin, en relacin a cmo creen que son reconocidos por el barrio: Nosotros casi todas las semanas nos reunimos, tenemos el templo evanglico, la iglesia () Si queremos en un bar, si queremos en un restaurante, tambin nos dicen vengan, porque saben lo que hacemos, o sea que estamos representando a todos en la medida de lo que podemos (). El caso de esta agrupacin de Vecinos Atentos, muestra que tambin en el PPD pueden surgir, aunque no sea directamente desde los espacios de participacin directamente asociados al programa, nuevas instancias de representacin. Y, ms an, entrando

Como hemos mencionado en el captulo 2, el grupo denominado Vecinos Alerta de Saavedra fue uno de los mayores impulsores y un precursor en la implementacin del en la Ciudad de Buenos Aires.

MATAS LANDAU

141

ya en el tercer momento de la paradoja, que esta representacin pone en duda la representatividad de los funcionarios. Esto puede describirse con un suceso ocurrido recientemente y que tambin fue ampliamente difundido por los medios de comunicacin. Una seora y su hija fueron violadas por un vecino. La mujer adems fue asesinada. En el barrio se presuma que este suceso podra llegar a ocurrir porque se comentaba que en esa cuadra vive un violador. Los Vecinos Atentos haban pedido intervencin de diversas autoridades policiales y judiciales, pero por distintas razones, se consider que no haba mritos suficientes para detener al hombre sospechado por los vecinos. La situacin de la violacin puso a los Vecinos Atentos en primer plano. Muchos de ellos aparecieron en todos los noticieros y programas periodsticos, comentando que ellos haban avisado que eso iba a suceder y que la culpa era de los funcionarios que se mantuvieron en la inaccin. A los pocos das, lograron ser recibidos por el Jefe de Gobierno de la Ciudad y le transmitieron el diagnstico que ellos tenan respecto a los problemas de inseguridad del barrio. Aunque el violador era un vecino de la zona, este grupo de vecinos apunt directamente sobre los cartoneros, ya que, casi desde su surgimiento, aducan que gran parte de los problemas de inseguridad del barrio se deban a la presencia de los cartoneros, que bajaban en la estacin de tren y realizaban su recorrido por la zona. Haca mucho tiempo que su preocupacin estaba puesta en cmo eliminar los trenes que llegan desde el conurbano bonaerense, cmo iluminar las vas de tren, o cmo poner mayor vigilancia en la estacin. Los das que siguieron a esa reunin, muchos de los pedidos que estaban en la agenda de los vecinos fueron cumplidos por el gobierno, aunque nada tenan que ver con el caso de la doble violacin. No es posible saber si esto fue causa de la presin del grupo o si el gobierno lo hubiera hecho de todas formas. Sin embargo, esta situacin nos permite observar cmo la representacin que la agrupacin se arroga del barrio le da la fuerza suficiente como para establecerse como los principales interlocutores de los funcionarios de la ciudad. Sobre todo teniendo en cuenta que no estamos hablando solamente de los encargados de llevar adelante a los programas, sino del mismo Jefe de Gobierno. Al hablar en nombre del barrio logran que sus pedidos, basados en una visin particular, sean tomados por los representantes como la mirada universal, como lo que quieren los vecinos. De este modo, su representatividad

142

CAPTULO IV

se constituye del mismo modo que la de los agentes burocrticos. Ellos se plantean como vecinos desinteresados que representan el inters universal de la ciudadana toda. Se genera de esta manera un efecto semejante al que en su momento se ejerci con el caso Blumberg, cuando el padre de la vctima impuso a los diputados diversas medidas que, segn su opinin, eran necesarias para mejorar la seguridad, aunque muchas de ellas nada tenan que ver especficamente con medidas contra los secuestros, que fue lo que origin la muerte de su hijo. Se cierra as la paradoja. En este punto, nos interesa plantear una paradoja ms. Como pudimos ver, y contra lo que se podra suponer, cuanto menos se pregunta el programa especficamente por la relacin de representacin, ms lejos se tiende a llegar en su cuestionamiento. Se puede plantear una lnea ascendente que comienza en el PP, sigue con el PDPP y concluye con el PPD.

4. Representacin y reconocimiento
Recapitulemos: el mito del distanciamiento funda como natural la idea segn la cual la distancia entre las autoridades estatales y los ciudadanos es la causa de la crisis de representacin. Frente a ello, se postula que la incorporacin de la participacin ciudadana, en tanto que acerca a ambos, posibilitara una reconstitucin de la dimensin representativa de las autoridades estatales. Sin embargo, como hemos podido apreciar a partir de la paradoja de la representacin, la participacin promovida por el Estado tiende a construir una representacin participativa que podra enfrentarse a la representacin institucional que detentan los funcionarios. Ante esta cuestin, podra plantearse, utilizando la frmula usada en el captulo anterior, que tambin aqu est latente un posible efecto bumerang. Esto es as porque, por un lado, se genera una mediacin adicional entre los participantes y los funcionarios, encarnada en los representantes participativos. Y, por el otro, porque estos ltimos tienden a arrogarse la representacin de los vecinos, y poner en entredicho de este modo a la representacin encarnada en los funcionarios. Esta situacin no puede ser interpretada como una falencia de funcionamiento de los programas, sino que, a nuestro criterio, es el resultado de la lgica misma del proceso de representacin que se instituye a partir del carcter

MATAS LANDAU

143

participativo de los programas analizados, ya que todo proceso abierto de participacin (como hemos podido apreciar a partir de los aportes de Bourdieu) tiende a la constitucin de alguna forma de representacin. Ahora bien, como hemos visto, la emergencia de la representacin participativa no es una consecuencia no deseada de la implementacin de los programas sino que constituye, en diverso grado y forma, un elemento constitutivo fundamental de los mismos. La pregunta que surge naturalmente es: por qu los programas tienden a construir esta representacin participativa an con las consecuencias que tiene sta para la emergencia de la paradoja de la representacin? Para esbozar una posible respuesta a esta cuestin es menester incorporar la relacin entre representacin y reconocimiento, lo que nos permitir alejarnos de la metfora espacial sobre la que se asienta la idea de clsica de representacin que est en la base del mito del distanciamiento. Como hemos mencionado en el primer captulo10, la nocin de autoridad remite a tres dimensiones inescindibles: decisin, autonoma, y reconocimiento. La dimensin del reconocimiento es inherente a cualquier proceso de constitucin de autoridades representativas. Para que una autoridad sea tal no slo debe tener una relativa autonoma en la toma de decisiones sino que las mismas deben ser reconocidas por quien se ve afectado por ellas. Esto implica que la dimensin del reconocimiento supone la participacin de los dos polos de la relacin. La aguda pluma de Bourdieu nos ayuda a percibir que, en la construccin del reconocimiento de cualquier tipo autoridad representativa institucionalizada operan dos mecanismos paralelos. El primero es el que une al representante con los representados. En efecto, el capital poltico que une al primero con los segundos es una forma de capital simblico, crdito fundado sobre la creencia y el reconocimiento, o mas precisamente sobre las innumerables operaciones de crdito por las cuales los agentes coneren a una persona (o un objeto) los poderes mismos que ellos le reconocen (1981: 14). El segundo es el que liga al representante con la institucin, que es el origen del reconocimiento que los representados portan sobre el representante. En palabras de Bourdieu:

10

Supra, p. 38.

144

CAPTULO IV

Inversamente al capital personal que desaparece con la persona que lo porta () el capital delegado de autoridad poltica es, como el del sacerdote, del profesor, y mas generalmente del funcionario, el producto de una transferencia limitada y provisoria (aunque renovable, a veces de por vida) de un capital detentado y controlado por la institucin y por ella sola (1981: 19). Ahora bien, si recordamos que la constitucin de la autoridad representativa supone un proceso que involucra tanto a quien reconoce como a quien es reconocido, podemos afirmar que la dimensin del reconocimiento no slo constituye a las autoridades representativas como tales sino tambin a los representados. Aqu hay que recordar que en tanto que el representante inscribe el inters del representado en un medio diferente de la que haba sido formulada construye y transforma ese inters. El representante no es un mero agente pasivo sino que es activo, y mediante esa actividad construye la identidad de los representados (Laclau, 1996). El efecto de orculo analizado por Bourdieu al que hacamos mencin unas pginas ms arriba es un claro ejemplo de la actividad constructiva que tiene el representante respecto a los representados. Lo que subyace al proceso de distanciamiento en sus dimensiones histrico-social y tico-crtica planteadas por Aboy Carls11 (y que luego deviene en mito del distanciamiento a partir de la deshistorizacin y la despolitizacin del signo), no es otra cosa que la crisis de un modelo de reconocimiento mutuo entre las autoridades representativas tradicionales (encarnadas fundamentalmente en los lderes polticos, sindicales y en las autoridades estatales) y sus representados. Pero es tambin un cuestionamiento de la representatividad de la institucin como tal, elemento que constrie la posibilidad de que sta, en trminos de Bourdieu, transfiera su capital al ocupante provisorio. Si retomamos lo que plantebamos al comienzo de este captulo podemos afirmar que este cuestionamiento de los dos mecanismos que fundan el reconocimiento (es decir, la relacin representanterepresentado e institucin-representante) est en la base de lo que hemos denominado la crisis de nacimiento de las autoridades estatales en la ciudad de Buenos Aires. Frente a esta situacin, desde el mismo momento de la autonomizacin se han dado lugar a la constitucin de diversos intentos de resolucin de esta cues-

11

Supra, pp. 117-118.

MATAS LANDAU

145

tin. Una de ellas est asociada con la creacin, por parte de las instituciones estatales, de mecanismos de consulta y reclamo individual. Como analiza Lpez (2005: 12), una de las funciones otorgadas a los Directores Generales mediante la resolucin que cre los CGPs es la de recibir quejas, reclamos y denuncias de los vecinos de la ciudad. Paralelamente se consolid un sistema de reclamo individual canalizado a travs de diversas modalidades. En el caso del PPD, por ejemplo, los vecinos pueden hacer su reclamo directamente a travs de Internet. Otra forma est dada por la construccin de diversos Consejos de los que participan variadas organizaciones polticas, sociales o profesionales. A partir de ellos se construye un proceso de consulta sobre temas especficos en donde las decisiones se toman por consenso. En la ciudad de Buenos Aires la Constitucin prev el funcionamiento del Consejo de Planeamiento Estratgico, del Consejo de Salud, del Consejo del Plan Urbano Ambiental12, entre otros13. En el caso de la construccin de vas institucionales para canalizar el reclamo individual, nos mantenemos dentro de la relacin autoridad estatal-ciudadano, sin mediacin organizativa alguna. En modelo de los Consejos Consultivos, por el contrario, se establece una relacin autoridad estatal-organizacin, y no hay participacin a ttulo personal14. La dimensin del reconocimiento se juega en el primer caso entre autoridades y ciudadanos ya que el ciudadano hace su reclamo directamente a su representante institucional, y al hacerlo reconoce su lugar y su funcin. En el segundo caso, las

12 13

14

Ver nota 10 del captulo II. Si bien en un contexto diferente del analizado por nosotros, encontramos en Frederic (2004) un anlisis revelador sobre el lugar que ocupa la nocin de reconocimiento en esta ltima modalidad. La autora analiza profundamente cmo un proceso de descentralizacin llevado a cabo por un municipio del Gran Buenos Aires en la dcada de 1990 tuvo como resultado la centralizacin del poder en manos de los funcionarios estatales. Esto surge porque para ser incluidas dentro de los Consejos de Organizaciones Comunitarias (COC), y constituirse en interlocutores del Estado, stas deban inscribirse previamente en una lista elaborada por la municipalidad. Esta situacin, dice la autora, llevaba a que ms que las asociaciones fueran consideradas representativas de los individuos que las integraban, era el Estado quien institua la representacin, designndolo reconocimiento (Frederic, 2004: 190, las cursivas son del original). Por ejemplo en la presentacin del Consejo de Planeamiento Estratgico en el sitio del GCBA se expresa que no hay participacin directa de los ciudadanos por s mismos, sino en representacin de organizaciones. Vase: http://www. buenosaires2010.org.ar/consejo/consejo.asp. Un interesante anlisis sobre esta modalidad de participacin puede leerse en Socoloff (2007).

146

CAPTULO IV

organizaciones, mediante sus representantes previamente elegidos, entablan una relacin con los representantes institucionales. La dimensin del reconocimiento, en este caso, opera como selector de determinadas organizaciones y no otras en tanto interlocutores vlidos para el Estado. El objetivo que est por detrs de estas iniciativas es el de lograr una recuperacin del reconocimiento que los ciudadanos y las organizaciones portan sobre la institucin y, en consecuencia, sobre quien es investido por sta en tanto que su representante. Ahora bien, podemos encontrar en estas dos modalidades algo en comn, que separan a ambas de la participacin promovida por el Estado: ellas no se configuran como una instancia de construccin de una representacin participativa. Esto es evidente en cuanto a la canalizacin individual de reclamos, puesto que esta modalidad no supone ninguna creacin de lazos representativos nuevos. Pero lo mismo ocurre cuando la apelacin es a la participacin de determinadas organizaciones elegidas en funcin de criterios preestablecidos, como pueden ser los antecedentes en el trabajo de la temtica en cuestin. Aunque en algunos casos existan procedimientos de seleccin de representantes, stos son los representantes de las organizaciones previamente reconocidas por el Estado. En tanto que la participacin queda restringida a stas y no es abierta a cualquier vecino que desee participar, no pueden arrogarse una representacin de la comunidad, el barrio o la ciudadana en su conjunto, que es lo que caracteriza a la representacin participativa. La inclusin de sta ltima, una instancia adicional de construccin de un lazo representativo que emana de los participantes, que trasciende los lmites organizacionales previos y que slo existe en y a travs del programa que lo establece, es lo que va a hacer de la participacin promovida por el Estado un proceso en el que la cuestin del reconocimiento se hace presente de una forma ms compleja, dando origen a lo que llamaremos el juego del doble reconocimiento. ste juego, que no es otra cosa que el establecimiento de una lgica de relacin que slo puede existir a partir de la implementacin de procesos participativos abiertos a todos lo ciudadanos que quieran tomar parte de ellos, estar constituido por dos procesos: uno, vinculado con el reconocimiento entre las autoridades estatales y los representantes participativos; otro, relacionado con el reconocimiento de los representantes participativos y los participantes. Estos

MATAS LANDAU

147

dos procesos forman parte de un juego simultneo: los participantes reconocen a los representantes participativos porque stos son reconocidos a su vez por las autoridades en tanto figuras que encarnan la representacin institucional. La actividad de los representantes institucionales construye la identidad de los representantes participativos y la de stos ltimos la identidad de los participantes. El reconocimiento que las autoridades institucionales hacen de los representantes participativos les permite a stos ltimos acceder a un nivel de representacin que excede al que posean antes de su participacin en el programa. Pero a la vez este mismo proceso les posibilita a las primeras recuperar, aunque mediadamente, la imagen perdida de las autoridades estatales como encarnacin misma del bien pblico y el inters general. Esto se da porque para que las autoridades participativas sean reconocidas por los participantes como representantes de los vecinos o del barrio es necesario reconocer a la vez que son slo las autoridades estatales las que pueden otorgarles ese lugar puesto que son ellas las que encarnan la representacin de la sociedad toda y la bsqueda del bien pblico general. En este sentido es posible afirmar que lo novedoso de estos procesos no es la relacin de reconocimiento (pues sta es constitutiva de cualquier forma de construccin de autoridad representativa) sino el modo a travs del cual el mismo se establece, que supone que para profundizar el reconocimiento es necesario la constitucin de la representacin participativa, an cuando sta presente los peligros e inconvenientes mencionados a partir de la paradoja de la representacin. Este juego no slo hace de contrapeso a la paradoja de la representacin sino que posibilita que las tensiones expresadas entre autoridades institucionales y participativas no puedan estallar en una conflictividad directa y manifiesta. Mediante este juego las autoridades estatales invisten de autoridad, es decir reconocen, a determinados grupos o sujetos en tanto representantes participativos, hacindolos portadores de la voz de los vecinos. Y stos ltimos, a la vez, para ser reconocidos como tales deben reconocer a la representacin institucional que constituye a la autoridad estatal que los est invistiendo de autoridad. El lugar que ocupa este doble juego de reconocimiento es central para poder comprender por qu los programas se mantienen an cuando el resultado no es una derivacin directa de la intencionalidad planteada.

148

CAPTULO IV

Para cerrar este captulo nos parece conveniente resaltar una cuestin que nos parece central. Como hemos visto, los programas analizados introducen una diferencia respecto a los procesos de incorporacin de reclamos individuales mediante una descentralizacin administrativa, a la construccin de Consejos Consultivos, o incluso a la implementacin de programas sociales organizaciones va organizaciones de la sociedad civil. En todos ellos los individuos o las organizaciones se mantienen como tales y construyen un espacio de interlocucin vis a vis con el Estado. Ahora bien, la particularidad del juego del doble reconocimiento est dado en que a travs de l no slo se tiende a generar o regenerar un reconocimiento entre autoridades estatales e individuos u organizaciones sino que emerge un espacio nuevo que tiende, en el extremo, a reconfigurar a los individuos y las organizaciones que participan, en tanto que los representantes participativos ya no representan solamente a su organizacin originaria sino que gozan de un status representativo ms amplio. As, no se crea un espacio vis a vis con el Estado sino un espacio comn en el que las diferencias se tornan borrosas. Analizar cmo se establece este vnculo nos conducir al ltimo captulo de este libro.

MATAS LANDAU

149

Captulo V
El rol pedaggico y el gobierno de la desconfianza

n este captulo analizamos cmo las tensiones descriptas en los dos captulos anteriores son interpretadas por los actores involucrados como consecuencias de una falencia propia de la novedad que supone la inclusin de la participacin en las polticas pblicas. Como veremos en la primera parte, la desconfianza se constituye como el origen y el sostn de vnculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos. Sin embargo, sta no puede ser pensada como la consecuencia no deseada, o el desvo de una forma ideal de funcionamiento de los programas. Por el contrario, ella constituye el supuesto sobre los que se edifican estas iniciativas. En la segunda parte, analizaremos cmo los programas desarrollan un rol pedaggico para mantener un equilibrio e impedir que la tendencia a la confrontacin que deriva de la desconfianza mutua prevalezca sobre la tendencia a la integracin, posible a partir de la desmitificacin del gobierno y del juego de doble reconocimiento. El rol pedaggico supone la apelacin a un proceso de aprendizaje que tendera a modificar las conductas tanto a autoridades estatales como a participantes. Por un lado, se interpela a que las autoridades estatales, para coordinar a los participantes, deben despojarse de su saber experto. Por el otro, se plantea que los vecinos deben acceder a un conocimiento tcnico que les posibilite reflexionar en un nivel similar al de los funcionarios. A partir de ello, y en la ltima parte del captulo, planteamos que esta idea de aprendizaje no debe ser interpretada como un objetivo u horizonte temporal al que se apunta sino como un modo de articulacin de relaciones que posibilita la existencia misma de los programas y la emergencia de lo que podramos denominar el gobierno de la desconfianza.

151

1. Unidos, pero desconfiados

En este apartado nos concentraremos en describir de qu forma la desconfianza se constituye como el origen y el sostn del vnculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos. Para ello, describiremos las diversas sospechas que circulan entre los participantes que toman parte de los procesos analizados. Por supuesto que no pretendemos dilucidar si todos estas ideas son ciertas o no. No es nuestro objetivo hacerlo. Slo nos interesa retomar de los dichos de nuestros entrevistados algunos elementos que encontramos frecuentemente en sus discursos y que no siempre es expresado abiertamente en las diversas reuniones de los programas que hemos podido presenciar.

1.1. La desconfianza entre los participantes: entre el consenso y la competencia

Como hemos podido analizar en los dos captulos precedentes, la incorporacin de la participacin promovida por el Estado en los programas de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires construye un escenario que est atravesado por dos grandes problemticas: la de la representacin y la de la bsqueda de eficiencia. Ahora bien, cmo impactan estas dos cuestiones en la relacin que establecen los participantes de los diversos programas? Comencemos por el PP. En algunos casos, quienes participaban tenan como motivacin cuestiones vinculadas con la representacin ya que ser elegido Consejero poda significar un reconocimiento de su representacin a nivel barrial, que tiene mayor relevancia en momentos en que casi no existen instancias partidarias donde dirimir estas cuestiones. En otros casos, posean motivaciones relativas a la cuestin de la bsqueda de eficiencia, ya que perciban a este programa como una forma efectiva de canalizar una demanda de accin por parte del Estado. Y en muchos, se poda percibir una coexistencia de ambas motivaciones. Ahora bien, sea cual fuere la motivacin sta tena un fin, ya sea ser elegido como representante de los vecinos, sea lograr que la prioridad que promueve sea votada por el resto de los participantes, o sea la dos cosas a la vez. Esta doble motivacin (tcnica y poltica) que pueden tener los participantes, y que responde a la lgica del proceso, derivaba en algunos casos en la construccin de un espacio de desconfianza y,

152

CAPTULO V

en el extremo, de hostilidad entre los participantes1. En efecto, el programa estaba atravesado por dos tendencias antagnicas: por un lado, el espacio de discusin en las comisiones temticas estaba regido por una lgica consensual. All, quienes participaban, deban mostrarse como vecinos a-partidarios y sus propuestas como proyectos de inters barrial. Por el otro, el momento de la votacin de prioridades y (fundamentalmente) de Consejeros segua una lgica de competencia. Esta ambivalencia entre consenso y competencia generaba, en algunos casos, una forma de actuar camuflada: se mostraba el inters que se tena por la primera y se ocultaba el que se posea por la segunda. Cul era el resultado? En muchos casos, los participantes desconfiaban de las verdaderas intenciones de los dems. Algo similar ocurra en el caso del PDPP. En este caso, tambin se construa un espacio de desconfianza. Al igual que aquel, en este caso se perciba la tensin entre el consenso y la competencia. Sin embargo, las caractersticas de este proceso tendan a aumentar la desconfianza respecto del comportamiento del resto de los participantes. Aqu el momento del diseo participativo se haca conjuntamente entre los participantes y los funcionarios del gobierno de la Ciudad. La lgica indicara que los diversos participantes llevan sus proyectos para discutirlos y consensuarlos con el resto de los participantes y con las autoridades. No obstante, en las entrevistas realizadas se recortaba ntidamente diversas crticas hacia el modo de accionar del resto de los participantes. Las sospechas eran varias. Estaban aquellos que se oponan a la modalidad utilizada por ciertos grupos para tratar de hacer aprobar los proyectos que impulsaban. En estos casos, se desconfiaba de la real intencin participativa y de bsqueda de consensos, que tendran los participantes. Ms bien, se los vea como grupos polticos sin escrpulos cuyo nico inters era llevarse el rdito que podra llegar a tener en el barrio mostrar que tal cosa se hizo a partir de su iniciativa. Estaban tambin quienes descrean del inters comunitario de los proyectos, en tanto que en algunos casos se planteaba un uso restringido de algunos espacios del

En un proceso llevado a cabo en un CGP que no fue seleccionado para nuestra investigacin, se ha llegado a impugnar la eleccin de Consejero y a recurrir a la justicia para realizarla otra vez.

MATAS LANDAU

153

parque2. Y, por ltimo, tambin aparecan quienes crean percibir que, por conveniencia poltica o por corrupcin, algunos grupos participantes tendran acordado con el gobierno la aprobacin de su proyecto, an antes de las jornadas. La nota disonante la da el PPD. En este caso, no haba desconfianza entre los participantes por una razn crucial: el margen para el disenso es exiguo. Como nos comentaba su Coordinador General: No hay contrariedad en la demanda. O sea, cuando el espacio pblico est deteriorado la demanda es coincidente. () No hay diferencia de gente que dice el problema es ste y gente que diga el problema es otro. En este caso, la desconfianza estaba puesta en el otro delincuente. Esto es lo que le da al programa su punto de partida y su razn de ser.

1.2. La desconfianza entre los participantes y las autoridades estatales

La desconfianza tambin tea la relacin que establecan las autoridades estatales y los participantes en los diversos programas. Ella derivaba en buena parte de la constatacin de los escasos avances y los pocos resultados obtenidos a partir de los programas, a los que ya nos hemos referido en el captulo 3. Pero en cada programa esta situacin se planteaba con sus particularidades. En el caso del PP, las autoridades que se llevaban la mayor parte de la desconfianza eran las autoridades de las secretaras. En relacin a ellas, subyaca la impresin de que no tenan ningn inters en participar del proceso y que, si lo hacan, no era por convencimiento sino por imposicin. En este sentido, su palabra careca de credibilidad y era interpretada en muchos casos como una promesa vaca, en tanto que no exista ningn elemento vinculante que determine modos y plazos de ejecucin de las obras correspondientes. Como nos deca Marcelo, un Consejero del CGPsur: al secretario que vayas a verlo le molesta que alguien influya en su presupuesto porque ellos tienen todo diagramado lo suyo y la
2 Este fue el caso de la Organizacin de los Boy Scouts, que pretendan establecer un espacio de uso semi exclusivo dentro del parque. Su planteo era que este espacio estara abierto a la comunidad en los momentos en que ellos no lo usaran.

154

CAPTULO V

participacin de la gente le importa muy poco. En cuanto a quienes coordinaban el proceso en el CGP, si bien el nivel de desconfianza era mucho menor (puesto que tenda a estar matizado por el efecto derivado de la desmitificacin del mito del distanciamiento), sta igualmente exista. En este caso no emerga en relacin a cuestiones de eficiencia en la resolucin de problemas, sino ms bien en cuanto a su posible injerencia en la disputa de eleccin de autoridades. La sospecha mayor era que los Directores de los CGPs utilizaban la eleccin del PP para ubicar como Consejeros a personas afines polticamente. En el caso del PDPP las sospechas hacia los funcionarios eran varias. Por un lado, apareca la impresin de que todo estaba decidido de antemano y de que los coordinadores de los diversos grupos generaban el espacio para llegar a las conclusiones que ya tenan tomadas. Como expresaba Pedro, un referente de una cooperativa de la zona: si no ibas preparado, lo que notamos como organizacin es que haba una manipulacin profesional. Al mismo tiempo, sin embargo, se tena la impresin de que las obras nunca se realizaran o que, si se llegaran a realizar, no se haran segn lo convenido participativamente y no se establecera la MTC como agente fundamental en el control del parque. Una expresin de Diana, miembro de un Centro de Jubilados de la zona, permite percibir esta sensacin: con respecto del Indoamericano siempre estoy con esa cosa de que nos van a dejar plantados. Sigo con esa sensacin, no me crea ninguna confianza. Como ya hemos dicho, el accionar de los coordinadores del PPD se caracteriza por constituirse como mediadores frente a otras agencias pblicas o privadas. La desconfianza surge cuando las respuestas buscadas no llegan. Los participantes dudaban, en primer lugar, de la voluntad de las agencias pblicas y privadas involucradas de recibir y responder a sus demandas. Pero fundamentalmente descrean de la capacidad de los coordinadores de poder establecer un accionar que tenga la fuerza suficiente para actuar sobre aquellos que deben brindar las soluciones. Este espacio de desconfianza haca que, en muchos casos, aquellos que comenzaban a participar en alguno de los programas mencionados, al cabo de un tiempo los abandonaran. Este es el caso, por ejemplo, de Mecha, una ex participante del PPD:

MATAS LANDAU

155

 Y si a vos te llamaran ahora del PPD para ir a una asamblea iras? No, porque a m ya si no me proponen cosas ms concretas (). Ya me di cuenta que no sirve para nada. () Durante aos vas y escuchas a la misma gente con las mismas cosas y los mismos problemas sin resolver. Ahora bien, la desconfianza no es unidireccional. Las diversas autoridades estatales de todos los programas analizados tambin expresaban algn nivel de desconfianza respecto de los participantes. Por un lado, perciban que algunas organizaciones utilizaban estos espacios para confrontar con el gobierno, boicotear el espacio participativo y, en definitiva, hacer fracasar el programa. Por el otro, descrean de sus capacidades tcnicas y de la posibilidad de trabajar conjuntamente. El Subsecretario de Medio Ambiente nos deca: Me parece que en ese lugar lo central, el secreto, es si podemos construir confianza. Si los vecinos pueden creernos a nosotros, y si yo puedo creer que los vecinos no son todos chiflados.

1.3. La desconfianza como origen y sostn del vnculo entre autoridades estatales y participantes: entre la confrontacin y la integracin
Hemos visto que la desconfianza entre las distintas partes involucradas aparece en todos los programas analizados. Sin embargo, tambin hemos podido constatar que, aunque en algunos casos esto lleva a que los participantes abandonen el proceso, esto no es as en todos los casos. Los programas se mantienen en el tiempo y existe en general un ncleo estable de participantes. Pero stos no expresan, como vimos, una confianza respecto de los dems participantes y las autoridades estatales, sino que mantienen su desconfianza. Esta situacin nos impele a esbozar una posible explicacin sobre el lugar que ocupa la desconfianza como origen y sostn del vnculo entre autoridades estatales y participantes. Para ello, no est dems recordar que en el origen de estas iniciativas puede ubicarse una racionalidad poltica que parte del diagnstico de la crisis de la autoridad estatal, tanto en su dimensin representativa como en su dimensin de gobierno. Como plantea Frederic, a partir de la dcada de 1990, no ha dejado de crecer sostenidamente un discurso que plantea que los polticos seran sujetos guiados nicamente por una racionalidad instrumental y despojados de valores y estndares morales. Es decir que la poltica y los polticos seran

156

CAPTULO V

malos, casi por naturaleza. Incluso la misma visin alimenta esas perspectivas que, desde las ciencias polticas, impulsan los controles de la ciudadana sobre los polticos a travs del concepto de accountability social (Frederic, 2004: 39-40). En el captulo 1 nos hemos referido a cmo se construye la idea de que los ciudadanos o los vecinos deben ser empoderados para controlar y colaborar con las autoridades. Esta imagen de los polticos est en consonancia con lo que hemos denominado el mito del distanciamiento: a travs de l se pierde la perspectiva histrica y se sustancializa la figura de los funcionarios estatales. Si aceptamos que este mito est en el origen de la participacin promovida por el Estado, se puede afirmar que la desconfianza no puede ser pensada como la consecuencia no deseada, o el desvo de una forma ideal de funcionamiento de los programas. Por el contrario, ella constituye el supuesto sobre los que se edifican estas iniciativas. Si bien es verdad que la desconfianza constituye el punto de partida de estos procesos, no es menos cierto que tanto las autoridades estatales como los participantes creen en la posibilidad de resolver esta cuestin a partir de una interaccin enmarcada dentro de los lmites del Estado. En cuanto a las autoridades estatales, en primer lugar, se expresa la necesidad de generar espacios de encuentro entre ambos polos de la relacin. Esto las diferencia de lo que hacen otras autoridades estatales, que ante la posibilidad de encontrarse con un escenario de confrontacin con los vecinos, mantienen su nivel de aislamiento y refuerzan as la sensacin sobre los polticos y la poltica ya expresada. Quienes disean y conducen programas participativos no son ilusos: no creen que los participantes confen en ellos ni se asombran frente a las diferentes situaciones que imprime el transcurso de los programas. Saben la desconfianza de la que son objeto y plantean como objetivo su recuperacin. En lo relativo a los participantes, se puede percibir en todos ellos una valoracin respecto del rol que debe jugar el Estado. En tanto ciudadanos u organizaciones se plantean la necesidad de interactuar con los agentes estatales. En todos ellos se expresa un inters por lo pblico, que los diferencia de aquellos que eligen, frente al descrdito de las instituciones estatales, establecer controles desde afuera del Estado o un repliegue hacia lo privado3.
3 Una de las consecuencias de las transformaciones operadas en torno a las representaciones y las prcticas ciudadanas que impuso el neoliberalismo

MATAS LANDAU

157

A partir de las entrevistas realizadas, hemos podido observar que la mayora de los participantes tuvo alguna militancia poltica previa. Y que, en los ltimos aos, han volcado ese inters en la participacin ciudadana o comunitaria, desarrollada a travs de alguna organizacin barrial. En otros casos, la participacin surge como una manera de expresar una demanda, y luego de la primera experiencia se mantienen a lo largo del tiempo. El inters de las autoridades estatales en generar une espacio de interaccin con los ciudadanos, y el deseo de los participantes de mantener una relacin con ellos por dentro de los lmites estatales, es lo que posibilita que los diversos programas se sostengan en el tiempo, an cuando se mantenga la sensacin de desconfianza. Es justamente este mutuo inters por lo estatal, que permite desarrollar el juego del doble reconocimiento, al que nos referamos en el captulo anterior. Ahora bien, la desconfianza genera un juego de tensiones antagnicas. Por un lado, a partir del recelo que existe entre los actores se tiende a generar una tendencia a la confrontacin entre las autoridades estatales y los participantes. Por el otro, tambin opera como una forma de integracin, en tanto que es la misma desconfianza la que hace que los distintos actores permanezcan unidos. Comencemos por analizar la tendencia a la confrontacin. En el captulo 4, hemos podido observar el fenmeno paradjico que desemboca en la construccin de la representacin participativa, y la forma en la que sta puede llegar a confrontarse con la representacin institucional. Quienes son erigidos representantes de los procesos participativos pueden verse tentados a confrontar con las autoridades estatales la representacin de los vecinos de determinada zona de la ciudad. Y, stas ltimas, a discutir con aquellas. Esta situacin puede hacer peligrar la relacin, puesto que el lazo que une a ambos es sumamente endeble. Si parten de la desconfianza, y ella en lugar de eliminarse se afianza, la ruptura del vnculo podra ser el destino final de la relacin. Lo mismo
fue la emergencia de una ciudadana individualista (Landau, 2002) o una ciudadana patrimonialista (Svampa, 2005). En ambos casos, lo que aparece es una desconfianza respecto a lo pblico estatal. Pero esta desconfianza, a diferencia de los procesos aqu analizados, se canaliza a partir de diversas iniciativas tendientes a generar una auditora desde afuera del Estado para evaluar su transparencia. En este esquema, las instituciones de la sociedad civil se erigen en fiscalizadoras de la accin del Estado.

158

CAPTULO V

puede decirse del vnculo erigido sobre la dimensin gubernamental de las autoridades estatales, que hemos analizado en el captulo 3. Los participantes acceden a los programas con la intencin de ver cumplidos los acuerdos alcanzados participativamente. Si esto no es as, aparecen los resquemores, las discusiones y las peleas entre funcionarios y participantes. En este caso tambin se tiende a afianzar la desconfianza y a tensar la cuerda demasiado, hasta el punto de que exista la posibilidad de que se rompa. Ahora bien, esta tendencia no es la nica que est presente en los programas, puesto que si as fuera, los mismos desapareceran rpidamente. A ella se le opone una fuerza contraria, que tiende a la integracin. En relacin a la dimensin de la representacin, la tendencia a la confrontacin es contrarrestada por el juego del doble reconocimiento. Como hemos expresado unas lneas ms arriba, quienes participan tienen una alta valoracin del Estado. Y ser reconocidos por ste no es algo menor. Por lo tanto, an cuando confronten con las autoridades estatales no estn dispuestos a dejar ese lugar de reconocimiento. En cuanto a la dimensin gubernamental, hemos podido ver que a la sensacin generalizada de falta de respuestas e inoperancia estatal se le opone la idea de la desmitificacin del gobierno, que no es otra cosa que un intento por desarticular el mito del distanciamiento. Esto permite que se mantenga un vnculo entre participantes y funcionarios an cuando las respuestas no lleguen. La pregunta que surge en este momento es: cmo hacer para que la tendencia a la confrontacin no elimine a la de integracin? Cmo lograr una estabilidad entre ambas? Para intentar una posible respuestas sobre ello nos referiremos al rol esencial que juega el rol pedaggico, y cmo opera en el vnculo que une a autoridades y participantes.

2. El rol pedaggico
Para comprender la centralidad que tiene el rol pedaggico en estos procesos, nos parece adecuado partir de un elemento que es comn a los tres programas: el diagnstico. Todos los programas le otorgan a ste un lugar fundamental y comienzan por la realizacin de un diagnstico participativo.

MATAS LANDAU

159

Un ex Coordinador General del PP nos comentaba que uno de los objetivos del programa, para poder mejorar en un futuro era mejorar la informacin previa con la que entran los vecinos al proceso, lo que se llama diagnstico participativo. Que en realidad es una mezcla de cuestiones. Los vecinos lo interpretan como una rendicin de cuentas acerca de que se ha hecho con lo que ya se vot, nosotros creemos que tiene que ver con tener una mirada compartida acerca de cuales son los problemas mas urgentes en la agenda de cada barrio. A su vez, el Coordinador General del PDPP nos planteaba: Para nosotros el diagnstico es central. El lugar donde se generan las tensiones ms fuertes. Y porque adems nosotros no vamos con una postura de los vecinos. No existen los vecinos, existen muchsimos vecinos que hasta pueden tener muchas anidades, pero son todas personas distintas, que tienen parmetros distintos y que tenemos que tratar de lograr que puedan expresar sus diferencias, para que las compartan. En todo el proceso tratamos de estimular un concepto ms bien solidario que contrarreste la imposicin de posturas, hacindoles entender que en esto tena que haber un acuerdo comn de cmo usamos la plaza. Y el Subsecretario de Seguridad Urbana y ex Director de la Direccin de Polticas de Seguridad y Prevencin del Delito nos deca: Vos tens que lograr construir un sujeto de la participacin que tenga mucho peso en el diagnstico y en el anlisis de la informacin local, y que sea l un sujeto de construccin de la informacin de ese diagnstico. Estas frases nos permiten observar que el diagnstico aparece como una herramienta fundamental para evitar que el proceso de confrontacin (ya sea entre los participantes y las autoridades estatales o entre los primeros entre s) prevalezca por sobre el de integracin. El momento del diagnstico supone una apuesta para que los diversos puntos de vista se homogeneicen. El diagnstico participativo puede ser llevado a cabo por los efectos de la desmitificacin del mito del distanciamiento y el juego de doble reconocimiento. Estos dos elementos operan como una barrera para la tendencia centrfuga que llevara a los participantes a abandonar los programas al no tener respuestas inmediatas. Sin embargo, el ser reconocido por los agentes estatales y al tener conocimiento de las complejidades del Estado (que impide echarle la culpa directamente a los coordinadores de los programas por determinado incumplimiento) posibilita que los

160

CAPTULO V

participantes (fundamentalmente aquellos que son erigidos como representantes participativos) se mantengan dentro de los lmites que marcan los programas. Ahora bien, generar un diagnstico participativo no es tarea sencilla, puesto que los que asisten a las reuniones tienen no slo opiniones distintas sino que miran los mismos problemas desde posiciones diferentes (no es lo mismo ser un simple vecino que un tcnico) y utilizan un lenguaje distinto. Esto, obviamente constrie la capacidad de entendimiento. Y, por ende, tratar de ser contrarrestado por los diversos programas. El supuesto del que se parte para tratar de resolver esta cuestin es que, tanto las autoridades estatales como los participantes deben modificar sus modos de actuar, si es que efectivamente apuestan por crear un verdadero espacio de encuentro. Tanto desde los funcionarios como desde los participantes se expresa la impresin de que no hablan el mismo idioma: para las autoridades estatales, los participantes slo se preocupan por tratar de erigirse en representantes participativos o lograr materializar sus iniciativas, sin tener un conocimiento tcnico respecto de su factibilidad. Para los participantes, a los funcionarios slo les interesa seguir sus planes de gestin ya estipulados de antemano, sin dar lugar a la incorporacin de las iniciativas que provienen de los procesos participativos, y sin otorgarles a los representantes participativos un lugar real dentro del proceso decisorio. El Director General de Participacin y Gestin Comunitaria nos comentaba lo siguiente: El Estado es complejo, entonces, (a causa de) esa complejidad que tiene el Estado en las reas centrales del gobierno, me parece que hay que darse un proceso de aprendizaje de nosotros, de los funcionarios, de los vecinos, de todos, para empezar a articular un mismo lenguaje, digamos, comunicar en el sentido ms elemental, de poner en comn un lenguaje, para medianamente hablar el mismo idioma. Me parece que cuando eso lleva trabajo y lleva tiempo y no es una cosa de corto plazo, sino que implica un montn de cuestiones, demanda una estructura cvica de los funcionarios y de los vecinos que por ah todava tenemos que terminar de incorporar (). La construccin de un lenguaje comn no es una cuestin anecdtica. Si recordamos por un momento las tres dimensiones que constituyen a las racionalidades polticas, podemos observar que el lenguaje es un elemento central. Generar un lenguaje comn supone enmarcar los lmites de cualquier discusin. Es decir, hacer

MATAS LANDAU

161

decibles y pensables ciertas cuestiones en tanto que otras tantas pasan a ser indecibles o impensables. La definicin de un lenguaje comn tiene como finalidad la construccin de una relacin indita entre las autoridades estatales y los ciudadanos. En definitiva, tiende, como expresa el Subsecretario de Participacin Ciudadana, a una modificacin de conductas colectivas: Este [el de la participacin] es un proceso de aprendizaje, es un proceso de modicacin de conductas de los dirigentes sociales y polticos. Y, fundamentalmente, es un aprendizaje de modicaciones de conductas colectivas (). Y vos mencionabas a la participacin como una forma para modicar ciertas conductas. Qu conductas? Esencialmente, la responsabilidad que tenemos como ciudadanos. Ac tambin hay una cuestin. Los derechos que tenemos muy pocas veces fueron cumplidos. Este tambin () No estoy diciendo somos malos y perversos, pero nosotros tampoco cumplimos los deberes. Porque esta cosa facilista de decir, el gobierno tiene la responsabilidad, el club tiene la responsabilidad, los empresarios tienen la responsabilidad () bueno, y qu carajo, de dnde aparecieron estos muchachos? De Marte? De dnde vinieron los responsables polticos, los responsables administrativos? Tanto la desmitificacin del mito del distanciamiento como el juego del doble reconocimiento hacen posible pensar en la construccin de un lenguaje comn que apunte a la modificacin de conductas. El juego del doble reconocimiento funciona como un modo de incluir a los actores intervinientes dentro de los lmites estatales, lo que permite mostrar abiertamente la complejidad del Estado. Quienes son elegidos representantes de los distintos programas tienen la posibilidad de conocer las diferentes agencias estatales, y con ello sus conflictos y problemas internos. A la vez, esto es complementado con la desmitificacin del gobierno. Los coordinadores de cada uno de los programas, en su intento por dejar en claro que dar determinada solucin al reclamo planteado por los participantes no es su responsabilidad sino de otra agencia del Estado, tienden a desarrollar explicaciones que llevan a describir los complicados mecanismos institucionales por los cuales se debe pasar necesariamente antes de llegar a establecer una solucin. Para generar esta transformacin se va a hacer presente en todos los programas una dimensin que aparece recurrentemente en los distintos actores intervinientes: el rol pedaggico. Se dir:

162

CAPTULO V

para lograr generar un espacio comn ser necesario que tanto los funcionarios como los participantes desarrollen nuevas capacidades, que aprendan a vincularse de una manera novedosa, diferente a la que tienen incorporada desde hace tiempo. Los participantes debern dejar de reclamar sin fundamentos al Estado, y los agentes estatales deben comenzar a ser receptivos de los proyectos que provienen de los participantes. Antes de pasar a analizar como opera el rol pedaggico en autoridades y participantes, nos parece adecuado hacer mencin a la relacin que se establece entre esta idea de aprendizaje y la necesidad de que los procesos tengan un carcter informal. Como nos planteaba quien fuera el primer Coordinador General del PP: La democracia participativa no debe institucionalizarse, porque si se institucionaliza se anquilosa. Y si se anquilosa deja de tener los ingredientes innovadores que tiene en si mismo. Debe crear una nueva institucionalidad. Una cosa es crear una nueva institucionalidad y otra es institucionalizarse. Por ejemplo, la ley del PP debe ser una ley marco y no una ley reglamentarista. Por qu? Porque el proceso debe modicarse ao a ao segn la experiencia que se va teniendo. Y en una charla con el Subsecretario de Participacin Ciudadana, ste nos deca: Y cmo sera idealmente la forma de funcionamiento de una democracia participativa? Y, no se () No tengo una receta. Que esto es lo interesante de la participacin. () Si te digo cual sera la receta, te estoy mintiendo. Me parece que tenemos que seguir buscndola. () Me parece que lo lindo, lo gustoso que tiene la participacin es que vos permanentemente vas cambiando (). Como vemos, quienes plantean la incorporacin de la participacin lo toman como una novedad que hay que experimentar. Y, en este sentido es que se plantea el proceso de aprendizaje tanto de los funcionarios como de los participantes. Como nos planteaba uno de los coordinadores del PPD del CGP-sur: Esto es a prueba y error, viste? Tenemos todos los das que probar, no hay libros que sean sobre esta temtica, porque la realidad cambia da a da.

MATAS LANDAU

163

2.1. Los participantes y el aprendizaje del saber tcnico

En el captulo 3 mencionbamos distintas cuestiones que constrien la posibilidad de establecer respuestas precisas a los planteos de los participantes. Entre ellas mencionbamos: el problema de la escala, los tiempos del Estado, los diagnsticos tcnicos y las disputas entre las distintas secretaras4. Muchas de estas cuestiones, a partir de la desmitificacin del mito del distanciamiento, son abiertas hacia los participantes. Pero esto no queda aqu. Si los participantes quieren avanzar a la materializacin de sus proyectos deben incorporar un saber sobre estas cuestiones: por ejemplo, aprender a diferenciar si sus ideas pertenecen a la escala barrial o a la escala ciudad; si no estn ya programadas por algn programa estatal, y en el caso de que s lo fuera, si se puede llegar a influir en l; si la iniciativa que promueven es factible tcnicamente (por ejemplo, para establecer un semforo hay que conocer su impacto en el trnsito de la zona). As lo planteaba el Director General de Participacin y Gestin Comunitaria: La territorialidad del reclamo desconoce divisiones y subdivisiones del Estado, si? Uno plantea la necesidad de tener una plaza ms prolija o con ms rboles o como sea, con ms rboles en las veredas, o no s qu () y poco le importa, y est bien que as sea, que sea no mir esto es plaza tal que depende a tal rea, digamos, el barrio tiene una territorialidad y una unicacin de problemas que poco atiende a las cuestiones de las divisiones organizativas del Estado, y se tambin es un aprendizaje que se da () Despus escuchs que dicen No, no, bueno, pero a esta parte, esto es de Espacios Verdes, pero a partir de ac, como esto es plaza seca no, bla (). Por supuesto que esto supone concebir a un vecino que, en el extremo, debera conocer al detalle el funcionamiento del Estado. Como nos comentaba una ex coordinadora del PPD del CGP-sur: Yo siempre digo el mismo ejemplo: yo puedo tener a una persona en mi casa que me haga toda la limpieza, pero si yo no s hacer la limpieza, yo no puedo criticarla ni corregirla en lo que hace mal, ni comprobar si lo que hizo est bien hecho y lo que me est cobrando se lo merece. Yo para dirigir a alguien, debo saber de antes cmo son las cosas, porque si no, no
4 Supra, pp. 114-115.

164

CAPTULO V

porque yo puedo encontrar todo muy lindo por fuera y encontrarme que tengo una capa de 8 centmetros de grasa. () Pero si yo s hacer las cosas () yo puedo decir: esto est mal hecho. El proceso de aprendizaje tcnico de los ciudadanos puede ser descripto a partir de dos movimientos. En primer lugar, deben poder dejar de lado el reclamo para pasar a constituir una demanda. La diferencia no es menor. El primero aludira a un pedido que se hace al Estado sin contar con un conocimiento de su forma de funcionamiento. Sera, si seguimos el razonamiento de la coordinadora del PPD citada ms arriba, aquel que critica que su empleada limpia mal, pero no sabra cmo hacerlo. El segundo, por el contrario, supone un requerimiento que se realiza a partir de un conocimiento de su factibilidad tcnica y poltica. Se asociara a aquel que puede plantearle a su empleada que limpia mal porque sabe cmo se hara bien. En segundo lugar, no deben dejar planteada la demanda y olvidarse de ella, sino establecer un compromiso de seguimiento y de control de los caminos institucionales que la misma va transitando. Volviendo a la analoga de la empleada domstica, el ideal no sera aquel que, an conociendo las artes de la limpieza, se remitiera a evaluar el trabajo de la empleada cuando ya termin de limpiar, sino que estuviera todo el da junto a ella controlando que haga bien su tarea. Comencemos por analizar el pasaje del reclamo a la demanda. El objetivo de lograr que los participantes pasen del primero a la segunda se hace presente en los tres programas. Esto nos comentaban los coordinadores del PPD del CGP-norte: El hecho de hacer una demanda requiere toda una elaboracin y un abordaje sobre el problema eh () hasta el punto en que vos, la persona llega a creer que tiene una solucin, una solucin es posible y que la solucin es tal y que demanda por X solucin. El reclamo es algo mucho menos elaborado, que tiene que ver con que existe un problema, sos el Estado, eh () resolvelo. Nosotros, y lo que cualquier plan que tiene que ver con la participacin, apunta a lograr que los vecinos, como la sociedad en general, digiera mejor los problemas que tenga, los reclamos que tenga hasta () transformarlos en demandas primero, y en soluciones despus. En el caso de este programa, la mayora de los que participan lo hacen temporalmente: llegan a alguna reunin, plantean su reclamo a las autoridades y se van. Para contrarrestar esta tendencia, son particularmente valorados y fomentados los grupos de vecinos estables. Este es el caso, por ejemplo, de los Vecinos

MATAS LANDAU

165

Atentos, mencionados en el captulo anterior. An cuando estos vecinos son fuertemente crticos de algunas medidas tomadas por parte del programa o el CGP, son valorados por su constancia y presencia en el barrio. Cmo expresaba el coordinador del PPD en el CGP-norte: la ventaja que tiene es que se mantienen en el tiempo. Entonces empiezan a tener una visin ms integral de la cuestin y a tener un discurso y un planteo ms elaborado, y a nosotros nos permite discutir las cuestiones en otros trminos. Algo similar ocurre con el caso del PDPP. Como nos expresaba su coordinador: Como estamos hablando de espacio verde pblico, si nosotros en lo posible con el discurso no les bajamos conceptos ambientales, paisajsticos, sociales, de normativas, urbanstico, que no tiene por qu saberlo el vecino y que vos no se lo tens que decir desde el lugar tcnico acadmico, si no vos tratar de decrselo como por qu tal cosa funciona con tal cosa, por qu tal cosa no puede funcionar con tal cosa () Empezs a tratar de darle una lgica al debate que no sea una discusin de caprichos, sino de que cada cosa que se plantea tiene que estar correspondida con fundamentos, esos fundamentos tienen que tener algn basamento de seriedad racional para tratar de alcanzar consensos. Digamos, en ese proceso de ida y vuelta donde ellos nos cuentan lo que quieren, nosotros tratamos de devolverles cuestiones que les enseen a mejorar su calidad de demanda. En el caso de este programa, se apuntaba a que el rol pedaggico al que eran sometidos los participantes se desarrollara desde el comienzo. Durante gran parte del tiempo dedicado a las reuniones que se realizaban en el CGP todos los martes, concurran distintos funcionarios del GCBA para explicar a los participantes cuestiones de factibilidad tcnica, de utilizacin del espacio del parque, etc. Todo ello fue intensificado por la presencia permanente del arquitecto que tena a cargo la obra, quien se ocupaba de llevar mapas y diversos recursos para mostrar a los vecinos los lineamientos generales del proyecto, las factibilidades tcnicas de algunas propuestas, y la imposibilidad de realizar otras. En el caso del PP ocurre un fenmeno similar. La coordinadora del PP del CGP-centro nos deca: Necesits un armado de gestin de darle a la gente instrumentos para que pueda pensar, y no solamente decir Ah, falta el semforo en tal esquina o falta la rampa en tal lugar, no. Rampas tiene que haber, armar un sistema de rampas para una zona que tiene que estar vinculado a los ancianos, un

166

CAPTULO V

centro de salud, un hospital cercano. Digamos, todo eso hay que transmitirlo a la gente (). Para llegar a desarrollar un proyecto que entre dentro de los lmites del PP es necesario aprender a expresar tcnicamente la demanda y que esa demanda sea traducida en un proyecto que pueda ser presupuestado. En muchos casos, los vecinos acuden al PP para exigirle al gobierno determinadas medidas que no son presupuestables. Este fue el caso, por ejemplo, de un grupo de artesanos que concurri al PP en el CGP-norte para intentar lograr un permiso para montar sus puestos en una plaza del barrio. El coordinador de la comisin tuvo que explicarles que eso no entraba dentro de lo admisible en el PP, puesto que lo que habra que hacer es tramitar el permiso con el rea correspondiente. Una estrategia adoptada en el PP para lograr esta capacitacin de los vecinos, fue la implementacin del Fondo de Obras Locales (FOL). ste era una suma fija (1 milln de pesos para el PP 2005 y 2 millones para el PP 2006), que la Secretara de Infraestructura destinaba a obras menores (semforos, rampas, etc.). Con un presupuesto en mano, los vecinos deban aprender a ejecutarlo de la forma que le pareciera ms pertinente. Lo expresado respecto a los tres programas nos permiten avanzar en una direccin muy clara: si se quiere participar y ser reconocido como un interlocutor vlido por parte de las agencias estatales hay que conocer y saber plantear las demandas en un lenguaje tcnico. Por supuesto que esto supone establecer una necesaria jerarquizacin de los participantes: quienes estn ms capacitados tcnicamente tendrn ms posibilidades de establecer un dilogo con las autoridades correspondientes. Es por ello que, en todos los programas, termina apareciendo un grupo estable, que se recorta ntidamente de aquellos que participan espordicamente. Ahora bien, an cuando se materializa el pasaje del reclamo a la demanda, queda un aprendizaje ms que deben incorporar los participantes: el del control. Este control es tanto respecto de los resultados obtenidos a partir del proceso participativo (como en el PDPP que se plantea que la MTC sirve para controlar que se haga un uso debido del espacio, o como en el PPD que se tratar de involucrar a los participantes en el control del movimiento de determinada cuadra o plaza de la zona), como en relacin al recorrido que llevan adelante sus demandas cuando ingresan a los canales institucionales. En relacin a esto ltimo, los participantes

MATAS LANDAU

167

no deben dejar que sus iniciativas se pierdan en los labernticos recorridos burocrticos sino que deben hacer un seguimiento de las mismas. A lo largo de nuestra investigacin nos sorprendi el profundo conocimiento que la mayor parte de los participantes tena de los diferentes organismos estatales. Y esto no era un saber que pueda ser asimilado a un conocimiento previo. Por el contrario, en muchos casos eran participantes de muy bajo nivel educativo, habitantes de villas de emergencia o barrios precarios, los que contaban con la ms clara informacin del modo de funcionamiento del Estado y se mostraban dispuestos a establecer un control sobre l5. Como nos dijo Mara, una asidua participante de las reuniones del PPD en el CGP-centro: Ac hay que controlar. Desde que vienen a cambiar un cao de agua, hasta cuando vienen a hacer una vereda, porque sino es un desastre. Yo no estudi ingeniera ni soy tcnica en nada pero me largaron de cachorro y en la calle me hice perro.

2.2. Las autoridades y la capacitacin para conducir el proceso

El aprendizaje de los participantes debe ser acompaado por una capacitacin de las autoridades estatales. Los coordinadores de los programas deben incorporar un conocimiento prctico que les permita conducir el proceso y los funcionarios de las reas centrales deben aprender a ser receptivos de las demandas de los participantes. Comencemos a analizar el lugar que ocupa la conduccin del proceso. La dimensin de la conduccin se asocia fundamentalmente con la posibilidad de anticipar las posibles tensiones que pueden aparecer en el programa y resolverlas a tiempo, con el objetivo de alcanzar el objetivo deseado por quienes llevan adelante el proceso. En efecto, los coordinadores saben qu es lo que buscan y tienen,
5 En esta investigacin intentamos construir una interpretacin de los modos de articulacin entre autoridades estatales y ciudadanos, y en funcin de ello privilegiamos una mirada general. Es importante aclarar, no obstante, que las modalidades de participacin no son las mismas en los diversos sectores socioeconmicos. Como plantea Merklen (2006), los pobres estn condenados a la participacin. Es justamente su precaria situacin la que los obliga permanentemente a entrar en contacto (por diversos y variados canales que no son analizados aqu) con las instituciones estatales para resolver sus recurrentes problemas cotidianos. Para una profundizacin de este tema vase Merklen (2005).

168

CAPTULO V

en muchos casos, un plan marco en el cual incluyen el proceso participativo. En cada programa, quienes lo conducen debern tener la destreza suficiente para hacer enmarcar las demandas de los vecinos dentro de las posibilidades que estn incluidas en el plan marco que tienen los funcionarios. Por ejemplo, en el caso del PDPP del PI el rol de los coordinadores supona fomentar algunos usos del parque (anfiteatro, espacios para remontar barriletes, etc.), y evitar otros (por ejemplo, la construccin de un complejo deportivo de alto rendimiento, propuesto por una organizacin de la zona). Lograr esto no es tarea sencilla, si los coordinadores no cuentan con un saber sobre el tema del programa y sobre la metodologa de la participacin. Como nos comentaba el coordinador del PDPP: Si vos sabs de parque, lo sabs conducir. Si a m me decs un hospital participativo, no tengo la ms puta idea, si se pudiera hacer. Porque lo participativo requiere de dos niveles de especializacin. Vos no pods ser un hbil que conduce procesos participativos de cualquier cosa, porque conocs la metodologa. Probablemente porque conocs la metodologa no vas a hacer papelones. Adems de ser un experto en metodologa participativa tens que saber el tema que se est tratando. Ahora bien, lograr desarrollar una conduccin del proceso supondr adquirir diversas destrezas. En primer lugar, lograr que los vecinos pasen, como hemos dicho, del reclamo a la demanda. Pero a la vez, que estas demandas puedan ser contempladas dentro de los lmites que impone el programa. Uno de los coordinadores del PPD del CGP-centro nos contaba lo siguiente: Pero fuimos adquiriendo una gimnasia y una experiencia para poder, en la asamblea misma, sugerirle al vecino lo que tiene que hacer. Por eso cuando aparece un vecino como el del otro da, que el tipo hablaba de los ruidos de los micros, de las prostitutas y qu s yo, te mezclaba un montn de cosas: ruidos molestos con sexo, prostitucin en la va pblica () Este () con corrupcin policial () eh () Un montn de cosas () Yo por eso le deca Ud. no puede meter todos los problemas en una bolsa, hacer un paquete, y ya estn resueltos. Al contrario, para resolver los problemas, tiene que separarlos de a uno. Entonces, ruidos molestos es una contravencin que se puede resolver con la scala contravencional. El tema de prostitucin es otra contravencin. Pero tambin se podra hacer una nota quejndose a la comisara, porque la comisara es el brazo auxiliar de la justicia (). Lograr esto es ms fcil en un programa como el PPD, en el que no se eligen autoridades y en donde no aparecen instancias de disputa poltica que se superpongan con la construccin de un

MATAS LANDAU

169

saber tcnico. Pero es ms complejo en el PP o el PDPP, puesto que como ya hemos descripto en el capitulo 4, se hacen presenten diversas luchas por lograr ser reconocido como representante de los participantes, y aparecen jugando diversos actores de la poltica barrial. Esto nos conduce a ver cmo, en segundo lugar, los coordinadores de los programas deben desarrollar un fino sentido que les permita recorrer permanentemente el camino que los conduce de lo tcnico a lo poltico. Como nos comentaba la coordinadora del PP del CGP-centro: Todo el tiempo hay que estar pensando estrategias, hay una marcada lnea que tiene que ver con una estrategia poltica y una estrategia tcnica. No, es muy duro () Ese es el punto ms duro, porque todo eso hace conicto adentro tuyo. Porque uno al ser profesional, vos sabs cmo tcnicamente debera darse un proceso participativo, dnde se vicia, dnde es positivo () Y tambin es duro tener que bancarte que a veces no sea como a vos te gustara que sea () Cuando vos desarrolls cualquier trabajo decs no, esto debera ser as, y no lo es. Hay un montn de cosas que tens que ir consensuando, cuento con esto, con esto no cuento, ac tengo estos actores, estos enemigos, esta gente que va a venir a aniquilarte y camuada y vos no le pods decir () vos tens que conducir esa participacin, que todos participen, no pods negar a nadie por ms que sabs quin es y cul es la posicin que tiene, tens que hacer uso de tcnicas, desempolvar los manuales de coordinacin de grupo y a ver ac cmo salgo de esto. Por supuesto que no todos las autoridades estatales estn en condiciones y deciden enfrentar estas situaciones. En general, lo hacen quienes deciden incorporar estos procesos como parte de su estrategia de gestin (ya sea por parte de un programa de una secretara, como en el caso del PDPP, o por las autoridades de algunos CGPs, como en el caso del PP). Pero en otros casos, algunas autoridades estatales no estn dispuestas a incorporar a su trabajo tener que lidiar con problemticas de tipo poltico. Esto era expresado, por ejemplo, por el Director de Mantenimiento Barrial del CGP-sur, quien se alej del proceso luego de los primeros roces con los participantes: Bueno, ah empiezan a parecer todo lo que son los manejos polticos; que ah yo, digamos, quiero mantenerme al margen de eso para ser, para ocupar un lugar (). Mi puesto de trabajo, que no es ser poltico. Digamos, hay cosas que yo no () Como no las avalo, preero [alejarme]. Yo, bueno, tengo un puesto que cuidar, digamos.

170

CAPTULO V

En tercer lugar, las autoridades de gobierno deben desarrollar un saber barrial. Quienes coordinan el proceso debern adquirir un conocimiento de la zona en la que est inserto el CGP. Este saber deber ser doble. Por un lado, debern tener una nocin acabada de los diversos problemas que afectan a la zona. Por ejemplo, los coordinadores del PPD debern conocer las calles, las diversas comisaras, escuelas, o clubes de la zona, los principales problemas que plantean los vecinos, etc. Por el otro, debern conocer a los diferentes grupos polticos u organizaciones, qu relacin tienen entre ellas y con el CGP, etc. Es decir, que el saber que desarrollan sobre el barrio es a la vez tcnico y poltico. Esto lleva a que, en algunos de los programas analizados, varias de las autoridades estatales intervinientes sean vecinos de la zona. Los directores de los CGPs eran, en los tres casos, habitantes de los barrios en los que se encuentra ubicado. Y lo mismo ocurre con algunos de los coordinadores del PP o del PPD. Ser del barrio es una carta de presentacin valorada por los participantes. La pertenencia territorial permite a las autoridades mostrarse como un vecino ms, que ocupa un lugar en el Estado, pero que no es muy diferente a aquellos que participan. Quiz el caso paradigmtico de esta modalidad puede ser descripto a partir de la historia de uno de los coordinadores del PPD del CGP-centro. Esta persona se haba acercado, hace algunos aos, al CGP como un vecino preocupado por el problema de la inseguridad en el barrio. Qued en contacto con las autoridades del CGP y, en un momento, lo invitaron a participar de un taller sobre el tema organizado por el Ministerio de Justicia de la Nacin. A partir de esa capacitacin, comenz a trabajar como coordinador local del programa, cuando ste fue lanzado.

3. El gobierno de la desconfianza
En el apartado anterior hemos podido ver cmo el rol pedaggico ocupa un lugar central en todos los programas. El objetivo que se plantea es el de la constitucin de una nueva modalidad en el vnculo que une a autoridades estatales y ciudadanos. Ese es el horizonte planteado por parte de quienes toman parte de estos procesos. Sin embargo, en estas ltimas lneas, nos gustara mostrar, en primer lugar, por qu esta idea de aprendizaje mutuo choca

MATAS LANDAU

171

permanentemente con grandes limitaciones, puesto que de llevarse al extremo, se borraran los lmites que constituiran tanto a las autoridades como a los ciudadanos. Es por eso que, pese al efecto de integracin operado a travs de la desmitificacin del gobierno y del juego del doble reconocimiento, las diferencias reaparecen una y otra vez. Luego de mostrar esta cuestin, en segundo lugar, nos interesara plantear a manera de hiptesis que esta idea de aprendizaje no debe ser interpretada como un objetivo u horizonte temporal al que se apunta sino como un modo de articulacin de relaciones que posibilita la existencia misma de los programas y la emergencia de lo que podramos denominar el gobierno de la desconfianza. Comencemos por el primer punto. El universo relacional al que apunta, a partir del rol pedaggico, la participacin promovida por el Estado nos permite marcar algunas tensiones que atraviesan y constituyen tanto a las autoridades estatales como a los participantes. La constitucin de las autoridades estatales supuso un proceso de profesionalizacin, autonomizacin y de des-politizacin. Como plantea Rose, desde mediados del siglo XIX: [se conri paulatinamente] autoridad a autoridades de gobierno formalmente autnomas, al mismo tiempo que el ejercicio de esta autonoma se congur, a travs de variadas formas de legitimacin, a travs de la profesionalizacin y la burocratizacin. A partir de este momento el mbito de la poltica se diferenciar de otras esferas de gobierno legitimado, ya inexorablemente vinculado a la autoridad de los expertos (Rose, 1997: 29). Nosotros nos hemos referido a este proceso a partir del pasaje de lo poltico a la poltica. En los trminos propuestos por Bourdieu a los que ya hemos referido, esto dio lugar a la construccin diferencial del campo poltico y del campo burocrtico. Esta separacin es justamente lo que constituye la identidad misma de la autoridad estatal, puesto que permite que su accionar pueda ser interpretado como la bsqueda del bien pblico y general, y no como un intento de imponer una visin particular que es lo que est implicado en la lucha que se juega en el campo poltico. En otras palabras, lo que nos interesa remarcar es que el proceso que fund la autoridad estatal luego de la fractura del derecho, supuso una separacin del proceso de eleccin de las autoridades respecto al ejercicio de esa autoridad. Esto, recordemos, inclua tanto a la dimensin representativa como a la gubernamental puesto que las autoridades estatales

172

CAPTULO V

cobran existencia en tanto representantes del bien pblico y de un conocimiento tcnico. El proceso que construy a los ciudadanos puede ser entendido como la otra cara de la misma moneda. En el caso de la ciudadana, el objetivo buscado es universal y se expresa en la asignacin de derechos y deberes igualitarios, con la concomitante identificacin del Estado como un ente externo que debe garantizarlos. La ciudadana es un vis a vis frente al Estado y se expresa en un espacio territorial que excede el de la interaccin cotidiana. Ahora bien, como hemos podido apreciar a lo largo de este libro, la incorporacin de la participacin promovida por el Estado tiene como consecuencia una transformacin profunda en este esquema sobre el que se constituyeron las autoridades estatales. En primer lugar, porque (como hemos planteado en los captulos 3 y 4) la participacin promovida por el Estado pone en duda tanto el fundamento representativo como gubernamental sobre los que se construye la autoridad estatal. En segundo lugar, porque las autoridades deben poner en juego su saber tcnico y su representacin en un proceso que los pone casi a la par de los representados/gobernados. Esta imagen del ciudadano como externo al Estado se ve transformada por la incorporacin del saber tcnico que incorporan los participantes a travs de los diversos programas analizados y por su inclusin como representantes participativos dentro de los lmites del Estado. En el esquema planteado por los programas, el Estado no aparece como un otro sino como un actor ms, encarnado en las diversas autoridades estatales que toman parte del proceso. A partir del proceso de aprendizaje al que se ven sometidos los participantes, los vecinos no estn vis a vis frente al Estado sino que lo complementan, actan conjuntamente dentro de un espacio territorial de escala barrial. Ahora bien, a partir de los efectos del rol pedaggico, por un lado observamos autoridades estatales tienden a perder la exclusividad del saber tcnico y de la representacin; por el otro, que algunos ciudadanos detentan una representacin participativa y devienen en co-gestores de diversos temas junto a las autoridades estatales. Los lmites entre unos y otros, que en otro momento estuvieron claramente definidos, tienden a borronearse. Sin embargo, como hemos podido observar a lo largo del anlisis de este libro, los lmites reaparecen una y otra vez. Y esto es porque las autoridades estatales tienen la posibilidad de arrogarse la representacin

MATAS LANDAU

173

del universal, del inters comn, y marcar los lmites respecto a los puntos de vista particulares de los participantes, an de quienes son elegidos como representantes. Esta situacin no debe interpretarse como una falta de compromiso de las autoridades respecto de los programas, o como una mentira que stos les plantean a los participantes. Ms bien, constituyen las caractersticas mismas de los procesos. Esto es as porque el proceso mismo de la lucha poltica supone que algn grupo encarne el universal, represente el inters de todos y a partir de ello pueda decidir la implementacin de programas de gobierno. La construccin histrica de las autoridades estatales evidenci, como hemos visto, este proceso. Y, aunque los lmites se tornen borrosos, no parece posible que estas diferencias se eliminen. Habr siempre algn grupo que encarne el universal y otros que queden reducidos a la mera particularidad. Para comprender este proceso es necesario retomar la distincin que hiciramos, a partir de los aportes de Laclau, de las demandas populares y las demandas democrticas. Una demanda popular es, en los trminos propuestos por este autor, simplemente un reclamo que, si no es satisfecho, puede generar una cadena equivalencial con otros6. Una demanda democrtica, por el contrario, es una demanda que ingresa a los circuitos institucionales y que, adems, es expresada en los trminos que mejor le calzan a ste. En este sentido, no pone en discusin los supuestos universales sobre los que la misma est construida, sino simplemente una preocupacin particular. Esto puede ser explicado apelando a los dichos de una participante del PP que nos deca: [En la comisin de educacin] () no se discute educacin, es urbanismo de la educacin () Digamos, agrandar la escuela, ponerle pisos no es educacin, es infraestructura. Educacin es otra cosa. Esta situacin se expresa, a su modo, tambin en los otros dos programas analizados y nos permite ver por qu, an cuando la tendencia sea la de borronear los contornos que dividen a los ciudadanos de las autoridades, la lnea demarcatoria reaparece una y otra vez. Es solamente desde lo institucional que se pueden plantear una visin universal. Es quiz esta tentacin la que lleva a diver6 Ntese que el uso que Laclau hace del trmino demanda es diferente del utilizado por nosotros unas pginas ms arriba en el pasaje del reclamo a la demanda.

174

CAPTULO V

sos grupos a tomar parte de estos procesos. Sin embargo, y por ms que a travs de los efectos derivados de la desmitificacin del mito del distanciamiento y del juego de reconocimiento se incluya a los participantes dentro de los juegos relacionales estatales, no parece posible que stos puedan imponer su visin como universal. Las autoridades, en este sentido, recuerdan permanentemente que ellas son las que hablan por el resto. Los participantes, por su parte, tienen dos alternativas. O bien, tratan de presentar sus demandas como universales7 y que las mismas sean reconocidas como tales por parte de las autoridades estatales o, terminan (como ha ocurrido en algunos casos) pasando a ser parte del Estado8. Pasemos ahora al segundo punto a tratar en este apartado. El objetivo planteado por los programas es la construccin de otro tipo de autoridad estatal y de otro tipo de ciudadano. Y para ello es que aparece el rol pedaggico. Sin embargo, si tenemos en cuenta que el proceso mismo est atravesado por fuertes ambigedades nos parece adecuado plantear, a manera de hiptesis, que el rol pedaggico no puede ser pensado como un objetivo realmente alcanzable sino como la manera misma de estructurar el vnculo dentro de un modo que denominamos gobierno de la desconfianza. Veamos cmo se expresa esta cuestin. Si estamos de acuerdo en que la demarcacin entre lo universal y lo particular reaparecer, ser sumamente improbable que se elimine la sensacin de desconfianza que se pretende erradicar, puesto que en todo momento los participantes tendern a pensar que las autoridades estatales no reconocen lo hecho en el proceso participativo, y las primeras tendern a percibir que los participantes quieren imponer sus visiones particulares y por ende,
7 Un ejemplo muy claro de esta estrategia por parte del grupo de boy scouts que tom parte de las Jornadas de Diseo Participativo del PI. El planteo para defender su proyecto era que mientras que las dems organizaciones tenan intereses particulares, ellos representaban el inters de la comunidad en su conjunto. En palabras de su referente: vos que estuviste presente sabs que cada ONG tiene su identidad particular. Digamos que cada uno lleva agua pa su molino. Scout Argentina no tiene su molino () Est al servicio de la comunidad. En algunos casos, quienes fueron elegidos Consejeros en el PP, pasaron a formar parte luego del personal de la Subsecretara de Participacin Ciudadana. Una ancdota personal puede graficar esta cuestin. Hace unos meses me cruc por la calle con un participante del PP que haba sido elegido Consejero que me coment que luego de esa experiencia haba comenzado a trabajar en un programa del Gobierno de la Ciudad. Recordemos tambin que algunos de los actuales coordinadores del PPD surgieron de talleres que se hicieron con vecinos interesados en combatir el problema de la inseguridad en el barrio.

MATAS LANDAU

175

pasarles por encima. Esta situacin constituye un lmite para la constitucin de un aprendizaje perfecto. En efecto, es muy difcil pensar que en algn momento estas desconfianzas mutuas sean superadas. Esto nos permite plantear que en realidad la desconfianza no tiene nicamente una funcin de confrontacin, y por ende debera ser erradicada, sino que ocupa una plaza esencial en la estructuracin del vnculo. La novedad, como trataremos de mostrar a continuacin, no se vincula con la existencia de la desconfianza en s sino en que ella es estructurada dentro mismo de los programas estatales. Rosanvallon (2006: 11-13) nos permite observar que lo que constituye a las autoridades estatales en las democracias representativas no es slo su legitimidad, sino fundamentalmente la confianza depositada en ellas. Mientras que la primera hace referencia a la cualidad jurdico-procedimental, la segunda constituye un fenmeno ms complejo que aade una dimensin moral (la integridad) y una dimensin substancial (la preocupacin por el bien comn). Esta disociacin entre legitimidad y confianza supone, para el autor, un problema central de la historia de las democracias. Desde el mismo momento en que se establece la fractura del derecho comienza a establecerse lo que Rosanvallon denomina la entropa representativa (2006: 20). A nuestro criterio, esta entropa est en la base del proceso mismo de autonomizacin que forma la autoridad estatal en sus dimensiones representativa y gubernamental. Ahora bien, lo que introduce de interesante Rosanvallon es la idea de que esta entropa representativa va a dar lugar a un proceso que el denomina de desconfianza democrtica, cuyo objetivo es velar para que el poder elegido se mantenga fiel a sus compromisos, encontrar los medios que permitan mantener la exigencia inicial de un servicio al bien comn (2006: 15). Esto le lleva a plantear que si uno analiza la historia de las democracias, stas no slo tienden a organizar un sistema electoral-representativo sino tambin una serie de contra-poderes tendientes a vigilar, controlar y juzgar a las autoridades. Es decir que toda democracia organiza a su vez una contra-democracia. Esta contra-democracia no es lo contrario a la democracia, es ms bien () la democracia de los poderes indirectos diseminados en el cuerpo social, la democracia de la desconanza organizada frente a la democracia de la legitimidad electoral (Rosanvallon, 2006: 16).

176

CAPTULO V

Si bien es cierto, entonces, que la desconfianza no constituye un desvo de la democracia sino que es constitutiva de sta, tambin lo es que sta ha crecido a niveles inditos en los ltimos aos, constituyendo lo que Rosanvallon denomina una sociedad de la desconfianza (2006: 16). Como hemos mencionado, los programas surgen dentro de este universo en el que reina la desconfianza y sta constituye el origen de los mismos. Es ms, el gran objetivo planteado es regenerar el vnculo de confianza entre autoridades y ciudadanos. Sin embargo, hemos mostrado cmo a lo largo de la implementacin de los programas la desconfianza reaparece una y otra vez. Por ello, podemos pensar que el rol pedaggico que cumplen estos programas no debe ser interpretado como un objetivo a alcanzar sino como el fundamento mismo del vnculo que pretenden establecer. Esto es, un vnculo basado en la mutua desconfianza entre autoridades estatales y ciudadanos. Ahora bien, si retomamos las palabras de Rosanvallon podemos ver que, en razn de verdad, la relacin de confianza absoluta entre autoridades y representantes es imposible. Por lo tanto, plantear que la desconfianza constituye una parte esencial del vnculo no traera nada de nuevo dentro del universo democrtico. Qu es, a nuestro criterio, lo verdaderamente novedoso? Creemos que es un modo particular de organizacin de la desconfianza que podramos denominar el gobierno de la desconfianza. El universo contra-democrtico del que nos habla Rosanvallon est constituido por una clara diferenciacin de actores y funciones. Mientras que los gobernantes tienen como funcin administrar y gestionar, los diversos actores e instituciones que conforman el universo contra-democrtico tienen como objetivo controlar, vigilar, juzgar, evaluar. Este esquema, que no es nuevo, se intensific con la consolidacin de la sociedad de la desconfianza, dando lugar a la emergencia de una serie de nuevas instancias mediante las cuales se hace presente la organizacin de la desconfianza: organizaciones de la sociedad civil encargadas de velar por la transparencia de los gobernantes, difusin de programas de televisin encargados de denunciar actos de corrupcin, creacin de Defensoras del Pueblo, proliferacin de diversos Observatorios, construccin de ratings de transparencia para comparar a diferentes pases, utilizacin

MATAS LANDAU

177

creciente de Internet como medio de control sobre los agentes del Estado9, etc. En algunos casos son instituciones no gubernamentales las que llevan a cabo estas tareas (por ejemplo aquellas destinadas a controlar la transparencia en el uso de recursos pblicos, las declaraciones patrimoniales de los candidatos, etc.). En otros son empresas privadas (por ejemplo los medios de comunicacin que incluyen distintos medios de denunciar casos de corrupcin, malversacin de fondos, etc.). Existen tambin mecanismos formales estructurados por el mismo Estado para su control (como son las Oficinas Anticorrupcin o las Defensoras del Pueblo). Ahora bien, pese a las claras diferencias existentes entre estas distintas instancias, hay un punto en comn: la separacin clara entre quienes tienen la tarea de gobernar y quienes la de controlar. El supuesto que subyace a todas estas instancias es que las autoridades estatales son las que representan el inters comn y las que tienen el saber tcnico para gestionar los problemas de la sociedad. El control que hay que ejercer sobre ellas es slo para velar que no se aparten de su camino, no para reemplazarlas. Es decir, para velar para que efectivamente trabajen en representacin del bien pblico y lo hagan con eficiencia. En este sentido el modo de estructurar la desconfianza es externo a la accin de gobierno. Los ciudadanos controlan, evalan y vigilan a las autoridades, pero no actan junto a ellas. En todos estos mecanismos se constituye un universo en el que se mantiene el esquema clsico de relacin vis a vis entre autoridades y ciudadanos. La participacin promovida por el Estado, a diferencia de todos estos procedimientos, modifica profundamente el modo de organizacin de la desconfianza ya que la incorpora dentro del mismo espacio de gobierno, dando origen a lo que denominamos el gobierno de la desconfianza. Los participantes y los representantes participativos estn incluidos dentro del proceso de toma de decisin y de construccin de polticas pblicas. En este sentido, no son actores externos que interpelan a las autoridades estatales desde una posicin no gubernamental. Por el contrario, son nuevos actores internos dentro del complejo proceso de toma de decisin.

En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, el Jefe de Gobierno Jorge Telerman lleg a instalar una cmara en su despacho para que los vecinos de la ciudad de Buenos Aires pudieran observarlo mientras trabajaba en su despacho.

178

CAPTULO V

Los ciudadanos actan conjuntamente en un espacio de interaccin con las autoridades. El simple movimiento que nos conduce de organizar la desconfianza por fuera del proceso de toma de decisin de gobierno a incorporarla al interior de los programas mismos trae aparejado consecuencias de relevancia en la construccin del vnculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos a las que hemos referido a travs de estos tres ltimos captulos. Este cambio aparentemente anodino crea un novedoso universo de relaciones en el que hacen aparicin las diversas tensiones a las que nos hemos referido a lo largo de este libro. Esto nos permite comprender por qu el rol pedaggico no debe ser interpretado como un objetivo a ser alcanzado sino como un modo de articulacin de relaciones en si mismo, que no puede ser comprendido si no es en relacin directa con el gobierno de la desconfianza. El rol pedaggico permite que la desconfianza se estructure en torno a la desmitificacin del gobierno y el juego del doble reconocimiento, generando una estabilidad entre la tendencia a la confrontacin y a la integracin. Es por eso que los programas parecen estar siempre en crisis, siempre por hacerse, siempre por aprenderse. Sin embargo, esta caracterstica de aparente fragilidad es la base misma de su constitucin.

MATAS LANDAU

179

Conclusin

n este libro nos hemos planteado, como objetivo principal, reflexionar sobre el modo de vinculacin que se establece entre las autoridades estatales y los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires a partir de la implementacin de diversos programas sustentados en la participacin promovida por el Estado. En tanto que nuestro interrogante principal relacionaba al Estado con los ciudadanos, nos vimos impelidos a establecer un marco conceptual que nos permitiera, a la vez, interpretar las transformaciones histricas operadas sobre este vnculo y servir como herramienta de anlisis emprico para abordar los programas seleccionados. Es por ello que desarrollamos los conceptos de autoridad estatal, cuestin de ciudadana y estrategia de ciudadana. Nuestra perspectiva de anlisis parti del supuesto de que la ciudadana, desde mediados del siglo XIX, ha constituido una cuestin que fue resuelta de distintas maneras a lo largo del tiempo, a partir del desarrollo de lo que hemos denominado estrategias de ciudadana. Partir de una mirada estratgica sobre la ciudadana permite observar que, en cada momento histrico, se han ido modificando las concepciones sobre la ciudadana y con ello las modalidades de pensamiento sobre cmo los ciudadanos deberan vincularse entre s y con las autoridades estatales. El concepto de autoridad estatal nos permiti desustancializar la nocin de Estado. En la nocin de autoridad estn presentes las dimensiones de reconocimiento y de participacin, en tanto que la constitucin de una autoridad supone la participacin tanto del que ejerce como del que reconoce esa autoridad.

181

Nuestra mirada sobre la constitucin de la autoridad estatal se edific sobre dos dimensiones: la representativa y la gubernamental. En la primera, la autoridad estatal operara como la articuladora de una multiplicidad de demandas, que conduce a travs de los canales institucionales. En esta dimensin, la autoridad estatal se erige como la representante del inters comunitario en el sentido del inters comn. En la segunda, la autoridad estatal desarrollara diversas gestiones de gobierno, a partir de la movilizacin de una racionalidad poltica especfica. En esta dimensin, la autoridad estatal ejerce una relacin sobre el gobernado sustentada en la puesta en prctica de un conocimiento especfico. Este esfuerzo terico parti de la constatacin emprica que nos mostraba que, en su accionar cotidiano, tanto quienes se configuraban como autoridades estatales como quienes participaban de los programas, interpretaban sus acciones y sus relaciones a partir de ambos ejes. Si desarrollamos este esquema fue a partir de la ntima conviccin de que a partir del mismo es posible enriquecer el anlisis de la relacin Estado-ciudadanos, complementando dos enfoques a muchas veces permanecen desvinculados. De esta manera, pretendimos generar una mirada que incluyera los diversos matices presentes en esta relacin. En el captulo 1 hemos podido analizar cmo la continua estatalizacin de las autoridades representativas y gubernamentales, y el consecuente desarrollo creciente de la autoridad estatal, fue durante ms de dos siglos, uno de los ejes fundamentales sobre los que se edificaron diversas estrategias de resolucin de la cuestin de ciudadana. Sin embargo, a partir de mediados de la dcada de 1970 del siglo pasado se produce un quiebre: la autoridad estatal pasa a ser concebida ella misma como una cuestin a resolver. Esto ocurre porque comienzan a plantearse diversos discursos que atentan tanto contra los fundamentos de la autoridad representativa como de la autoridad gubernamental. La autoridad estatal comienza a ser criticada sobre la base de dos argumentos: las mismas no representan a los ciudadanos y no son eficientes en la resolucin de problemas de gobierno. De la primera crtica derivarn los diversos discursos que analizan la crisis de representacin. De la segunda, aquellos que hacen foco en la crisis de gobernabilidad. Esta reconfiguracin del lugar que ocupa la autoridad estatal, que pasa de ser concebida como un modo de resolucin de la cuestin

182

CONCLUSIN

de ciudadana a una forma de agudizar sus problemas, es el teln de fondo sobre el que se construye el problema investigado. Esto es as porque la otra cara de este proceso es la reconfiguracin del modo en que comienza a ser pensada la ciudadana, que deja de lado un modelo social para dar paso a la construccin de una ciudadana responsable y participativa. Este doble proceso de modificacin de la autoridad estatal y de la ciudadana es el que hace que la pregunta por el vnculo que une a ambos cobre una gran relevancia en nuestros das. Nuestro objetivo nos condujo a circunscribir nuestra investigacin en el mbito urbano, tomando el caso de la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, como el lector habr apreciado, la meta central que nos planteamos no fue la de establecer una caracterizacin del gobierno local, estableciendo cuales seran sus particularidades. Es decir, si nos introducimos en esta problemtica no fue por un inters prioritario, sino porque encontramos que es el mbito de las ciudades en donde ms claramente se expresa el modo de vinculacin que analizamos. En estrecha relacin con estas transformaciones, la Ciudad de Buenos Aires se autonomiza en 1996. El proceso de autonomizacin de la ciudad, como hemos podido apreciar, pone en escena los procesos de descentralizacin y de fomento de la participacin ciudadana. Segn nuestra apreciacin, tanto la autonomizacin de la ciudad como el consecuente inters por estos dos procesos son el resultado de los cambios en la relacin Estado-sociedad que comenzaran a gestarse con anterioridad. Plantear esto no es menor, puesto que supone establecer el enfoque desde el que se interpretarn estas transformaciones. Para ser claros: no nos parece que los discursos sobre la descentralizacin y la participacin ciudadana surgen porque se ha logrado la autonomizacin, sino que sta ltima puede ser interpretada como una consecuencia de una forma de pensar la relacin Estado-ciudadana, que vena incubndose previamente. Como hemos observado en el captulo 2, las ideas de la descentralizacin y de la participacin ciudadana, que estaban ya presentes en la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, cobran mayor relevancia a partir de las primeras medidas adoptadas por el gobierno que inauguraba la autonoma de la ciudad. La idea que subyaca es que ambos procesos permitiran establecer una mayor cercana entre las autoridades estatales y los ciudadanos,

MATAS LANDAU

183

regenerando el vnculo puesto que esta cercana contribuira a generar una mayor eficacia en las acciones gubernamentales, a la vez que renovar la relacin de representacin. Es en este marco que surgen los programas que se sustentan en la participacin promovida por el Estado. Como hemos podido apreciar, aquellos funcionarios que deciden implementar este tipo de participacin la perciben no slo un complemento de los principios del gobierno representativos sino adems un suplemento de los fundamentos de la autoridad estatal y de las caractersticas que constituiran a un buen ciudadano. Esta idea de suplemento nos permiti plantear que, segn nuestra interpretacin a partir de la participacin ciudadana se establece una nueva realidad que modifica al menos parcialmente los supuestos desde los que se construye la imagen de la autoridad estatal y del buen ciudadano. Es decir, que emerge algo nuevo, que no exista hasta entonces. Ello nos condujo a desarrollar una interpretacin acerca de qu relacin se establece entre autoridades estatales y ciudadanos a partir de la implementacin de los programas sustentados en la participacin promovida por el Estado. Para ello debimos recurrir a la diferenciacin realizada entre las dimensiones gubernamental y representativa de la autoridad estatal. En el captulo 3 nos ocupamos de la dimensin gubernamental. Partimos de mostrar cmo se haca presente de manera recurrente la relacin entre lejana e ineficiencia: las autoridades estatales eran vistas como ineficientes a causa de que estaban alejadas de los problemas. Este argumento, que estaba en la base del proceso de descentralizacin y fomento de la participacin ciudadana en la ciudad, puede rastrearse en los tres programas analizados. Sin embargo, el anlisis relacional de los programas nos permiti percibir que no es posible pensar que a partir de ellos se genere una mayor eficiencia, puesto que quienes coordinan los programas tienen escasa o nula posibilidad de resolucin. Esta situacin, hemos dicho, es percibida como un amenazante y siempre latente efecto bumerang, es decir que el efecto de los procesos sea el contrario al buscado. A partir de ello nos preguntamos: Por qu los programas se mantienen en el tiempo? La respuesta la hallamos en la necesidad de desmitificar el mito del distanciamiento, que funda como natural la idea segn la cual la ineficiencia estatal debe ser explicada por la distancia creciente de las autoridades

184

CONCLUSIN

respecto de los ciudadanos. Esto nos permiti plantear que la urgencia de las autoridades estatales era, al menos al mismo nivel que su preocupacin por de generar un Estado eficiente, de desmontar el vnculo mtico que une ineficiencia con lejana entre autoridades estatales y ciudadanos. En el captulo 4 hemos mencionado que la autonomizacin de las grandes capitales como la Ciudad de Buenos Aires establece una crisis de nacimiento de las autoridades estatales. Si en el captulo anterior habamos mostrado que las mismas deban, desde su nacimiento lidiar con el estigma de la ineficiencia estatal, algo similar ocurre con el caso de su dimensin representativa. Desde la misma Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires se planteaba la idea de que la participacin ciudadana podra constituirse en un complemento de la representacin que permita resolver la situacin de fragilidad de las autoridades estatales. Sin embargo, hemos podido observar que en lugar de esta complementariedad lo que emerge es una paradoja: la inclusin de la participacin no slo no conduce a una revalorizacin del vnculo de la representacin institucional (que detentan los funcionarios) sino que, por el contrario, construye un espacio en el que emerge un nuevo tipo de representacin, a la que llamamos representacin participativa (encarnada por los representantes elegidos mediante los procesos que inauguran los programas analizados), que se enfrenta a sta. Como hemos visto, esta paradoja se salda a partir de la puesta en juego de lo que denominamos un juego de doble reconocimiento: las autoridades estatales invisten de autoridad, es decir reconocen, a determinados grupos o sujetos. Y stos ltimos, a la vez, para ser reconocidos deben reconocer a la autoridad estatal que los est invistiendo de autoridad. Como hemos podido observar, la implementacin de los programas sustentados en la participacin promovida por el Estado no est exenta de tensiones. En el captulo 5 mostramos que en la mirada de los actores intervinientes estas fallas son interpretadas como falencias propias que surgen a causa de la novedad que supone la inclusin de la participacin en las polticas pblicas. Esta mirada compartida genera una desconfianza permanente entre los diversos actores en juego. Sin embargo, como hemos podido desarrollar, esta desconfianza no debe ser interpretada como una consecuencia de una disfuncionalidad sino que la misma es constitutiva del funciona-

MATAS LANDAU

185

miento de los programas. stos se asientan sobre la resolucin de una tensin inestable entre una tendencia a la confrontacin y otra a la integracin que es resuelta a partir de lo que llamamos el rol pedaggico. A partir de ste es que, a manera de hiptesis y para cerrar nuestro argumento, planteamos que lo que constituye la participacin promovida por el Estado es un modo especfico de relacin entre autoridades estatales y ciudadanos que podramos denominar el gobierno de la desconfianza.

186

CONCLUSIN

Bibliografa y Fuentes

A BAL MEDINA, J. (h) (2004), La muerte y la resurreccin de la representacin poltica (Buenos Aires: FCE). A BOY CARLS, G. (2001), Las dos fronteras de la democracia argentina. La reformulacin de las identidades polticas de Alfonsn a Menem (Rosario: Homo Sapiens). ACUA , C. y S MITH , W. (1996), La economa poltica del ajuste estructural: la lgica del apoyo y oposicin a las reformas neoliberales, en Revista Desarrollo Econmico, Nro. 141 (Buenos Aires). A MARAL , S. y STOKES, S. (eds.) (2005), Democracia Local: clientelismo, capital social e innovacin poltica en la Argentina (Buenos Aires: Untref). A NDRENACCI, L. (2003), La ciudadana como status desigual, mimeo. (2002), Imparis Civitatis. Elementos para una teora de la ciudadana, ponencia presentada en el V Congreso Nacional de Ciencia Poltica de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP), Universidad Nacional de Ro Cuarto, 14 al 17 de noviembre de 2001.

(1997), Ciudadanos de Argirpolis, en Revista gora, Nro. 7 (Buenos Aires). A NSALDI, W. (1995), Profetas de cambios terribles: acerca de la debilidad de la democracia argentina (19121945), en A NSALDI, P UCCIARELLI y VILLARUEL (comps.), Representaciones inconclusas: las clases, los actores y los discursos de la memoria (1912-1946) (Buenos Aires: Biblos). (1993), Un caso de nomenclaturas equivocadas?, en A NSA LDI P UCCIARELLI y VILLARUEL (comps.), Argentina en la paz de las dos guerras (Buenos Aires: Biblos). A RONSKIND, R. (2001), Globalizacin en Argentina, o la voluntad soberana de subdesarrollarse, en Revista poca, Nro. 3 (Buenos Aires). A SSIES, W. (2003), La descentralizacin en perspectiva, [en lnea] [con acceso: 14/04/08] http://<www.urbared.ungs.edu.ar/download/documentos/La%20descentralizacion% 20perspec.doc?PHPSESSID=47e00 62639b90d083971927e27e16cc8>. BADA, G. (2004), Cambiando el foco. La descentralizacin de Buenos

187

Aires y la regin metropolitana, en ESCOLAR, M.; BADA, G. y F REDERIC, S. (comps.), Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades. Buenos Aires en perspectiva comparada (Buenos Aires: Prometeo). BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (2000), Participacin Ciudadana en las actividades del Banco Interamericano de Desarrollo. Documento para discusin [en lnea] [con acceso: 14/04/08] <http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument. aspx?docnum=352461>. BANCO MUNDIAL (2003), Participacin en los sistemas de administracin del gasto pblico [en lnea] [con acceso: 14/04/08] <http://lnweb18. worldbank.org/ESSD/sdvext.nsf/ 66ByDocName/Participaci%C3%B 3nenlossistemasdeadministraci% C3%B3ndelgastop%C3%BAblico/ $FILE/A3.pdf>. (2002), Empoderar a los pobres y promover la rendicin de cuentas en LAC. Marco y Estrategia Regionales para el trabajo con la Sociedad Civil AF02-AF04 (Washington DC: World Bank) [en lnea] [con acceso: 14/04/08] <http://wbln0018. worldbank.org/lac/lacinfoclient.nsf/ 9b5746666d690c468525673600834 bcd/8886b9fdff7e4d9485256ce600 5a29e2/$FILE/Empoderar%20a% 20los%20pobres.pdf>. (1997), Informe sobre el desarrollo mundial. El Estado en un mundo cambiante (Washington DC: World Bank). (1996), Sourcebook of participation ( Washington DC: World Bank).

BARBEITO, A. y L O VUOLO, R. (1995), La nueva oscuridad de la poltica social. Del Estado populista al neoconservador (Buenos Aires: Mio y Dvila). BARTHES, R. (2003), Mitologas (Buenos Aires: Siglo XXI). B AUM AN, Z. (1999 [1998]), La globalizacin, consecuencias humanas (Sao Paulo: Fondo de Cultura Econmica). BENEVOLO, L. (1972), Aux sources de lurbanisme moderne (Paris: Horizons de France). BOIRAL, O. (2003), Pouvoirs opaques de la Trilatrale, Le Monde Diplomatique, noviembre. BORJA, J. (2005), El gobierno del territorio y la urbanizacin [en lnea] [con acceso: 14/04/08] <http://www. urbared.ungs.edu.ar/debates_presentacion.php?expID=26>. (2002), Gobiernos locales, polticas pblicas y participacin ciudadana en Revista Aportes para el Estado y la administracin gubernamental, Nro. 19 (Buenos Aires). (1989), Descentralizacin y democracia. Gobiernos locales en Amrica Latina (Buenos Aires: CLACSO/SUR). (1987), Descentralizacin, una cuestin de mtodo y Participacin ciudadana, en BORJA et al, Organizacin y descentralizacin municipal (Buenos Aires: Eudeba). y CASTELLS, M. (1997), Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin (Madrid: Taurus).

188

BIBLIOGRAFA Y FUENTES

BOSOER, F. y LEIRAS, S. (1999), Posguerra fra, neodecisionismo y nueva fase del capitalismo, en BORN, A. y M INSBURG, N. (comps.), Tiempos violentos (Buenos Aires: CLACSO). BOURDIEU, P. (1997), Razones prcticas (Barcelona: Anagrama). (1988), La delegacin y el fetichismo poltico, en Cosas Dichas (Buenos Aires: Gedisa). (1981), La representation politique. Elements pour une thorie du champ politique, en Actes de la Recherche en Sciences Sociales Nro 36-37, Pars. B OURILLON, F. (1999), Changer la ville. La question urbaine au milieu du 19eme sicle, en Vingtime siecle. Revue dhistoire, Pars, octubrediciembre. BRESSER PEREIRA, L. C. y CUNILL GRAU, N. (1998), Lo pblico no estatal en la reforma del Estado (Buenos Aires: Paids). B RUGU , Q.; G OM , R. y S UBIRATS , J. (2002), Gobierno y Territorio: del Estado a las redes, en S UBIRATS, J. (coord.), Redes, territorios y gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalizacin (Barcelona: UIMP). CALDERN, F. (2001), Gobernabilidad, competitividad e integracin social, en CAMOU, A. (comp.), Los desafos de la gobernabilidad ( Mexico: Flacso). CAMOU, A. (1997), Gobernabilidad y democracia, Cuaderno de divulgacin de la cultura democrtica, Nro. 6 (Mxico: Instituto Federal Electoral).

C A R DA REL L I , G. y R OSEN FEL D , M. (1998), Las participaciones en la pobreza. Programas y proyectos sociales (Buenos Aires: Paids). CASTEL , R. (1997 [1995]), La metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del asalariado (Buenos Aires: Paids). CASTELLS, M. (1997), Administracin municipal, democracia poltica y planeamiento urbano en Amrica Latina, en BORJA et al, Organizacin y descentralizacin municipal (Buenos Aires: Eudeba). C A ST OR I A DIS , C. (2003), Sobre el poltico de Platn (Buenos Aires: FCE). CASTORINA, E. (2004), Lo poltico vs. la poltica. Una revisin ideolgica de los fundamentos de la cultura poltica occidental, en G A RC A R AGGIO, A. M. et al, La poltica en conflicto. Reflexiones en torno a la vida pblica y la ciudadana (Buenos Aires: Prometeo). C LAUDE , V. y SAUNIER , P.-Y. (1999), Lurbanisme au dbut du sicle. De la rforme urbaine la comptence technique, en Vingtime sicle. Revue dhistoire, vol 64, Nro. 64, Pars. COPPEDGE, M. (2001), Instituciones y gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, en CAMOU, A. (comp.), Los desafos de la gobernabilidad (Mxico: Flacso). CORAGGIO, J. L. (1997), Descentralizacin, el da despus (Buenos Aires: Cuadernos de Posgrado UBA/CBC).

MATAS LANDAU

189

CORBALN, A. (2002), El Banco Mundial. Intervencin y disciplinamiento (Buenos Aires: Biblos). C R O Z I E R , M.; H U N T I NGT ON , S. y WATANKI , J. (1975), The crisis of democracy. Report on the gobernability of democracies to the trilateral commision, Informe de la Comisin Trilateral (Nueva York: University Press). DAROQUI, A. (2003), Las seguridades perdidas, en Revista Argumentos, Nro. 3, Buenos Aires, diciembre. ; K AMINSKY, G. y P EGORARO, J. (2003), Inseguridad. Conversaciones entre Alcira Daroqui, Gregorio Kaminsky y Juan Pegoraro, en Revista Argumentos, Nro. 3, Buenos Aires, diciembre. DE M ARINIS , P. (2005), 16 comentarios sobre la(s) sociologa(s) y la(s) comunidades, en Papeles del CEIC, Nro. 15 (Universidad del Pas Vasco). (1999a), Gobierno, gubernamentalidad, Foucault y los anglofoucaultianos (o un ensayo sobre la racionalidad poltica del neoliberalismo, en R AMOS TORRE, R. y GARCA SELGAS , F. (ed.), Globalizacin, riesgo, reflexividad. Tres temas de la teora social contempornea (Madrid: CIS). (1999b) La disolucin de lo social y la reinvencin de la comunidad (apuntes para una sociologa de la postsocialidad, ponencia presentada en el XXII Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa (ALAS), Universidad de Concepcin, Chile.

DE SOUZA, U. (1999), Orcamento participativo, do municipio ao Estado, en Governo e cidadania. Balace e reflecoes sobre o modo petista de governar (Sao Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo). DE S OUSA SANTOS , B. (2004), Reinventar la democracia. Reinventar el Estado (Buenos Aires: CLACSO). DEAN, M. (1999), Governmentality: power and rule in modern society (Londres: Sage). D E L B RU T T O , B. (1986), Poltica municipal y participacin (Buenos Aires: Centro Editor de Amrica Latina). D EL C A M PO , H. (1983), Sindicalismo y peronismo (Buenos Aires: CLACSO). DIETRICH, S. (2005), Hugo Chvez y el socialismo del siglo XXI (Caracas: Instituto Municipal de Publicaciones de la Alcalda de Caracas) [en lnea] [con acceso: 14/04/08] <http: //w w w.kaosen la red .net / media/2004/4559_1_Socialismo_ del_Siglo_XXI_.pdf>. (2002), El socialismo del siglo XXI [en lnea] [con acceso: 14/04/08] <http://www.rebelion.org/dieterich/ dieterich070802.pdf>. D I RECCIN N ACIONA L DE P OL T ICA C RIMINAL (1999), Hacia un plan nacional de poltica criminal III, Ministerio de Justicia de la Nacin Argentina. D ONZELOT, J. (1999), La nouvelle question urbaine, en Revista Esprit, Nro. 258, Pars. (1994), L invention du social. Essai sur le dclin des passions politiques (Pars: ditions du Seuil).

190

BIBLIOGRAFA Y FUENTES

DREYFUS, F. (2000), Linvention de la bureaucratie. Servir ltat en France, en Grand Bretagne et aux EtatsUnis (XVIII-XX sicles) (Pars: La dcouverte). DUSCHATZKY, S. (comp.) (2000), Tutelados y asistidos. Programas sociales, polticas pblicas y subjetividad (Buenos Aires: Paids). DUTRA, O. y BENEVIDES, M. V. (2001), Oramento Participativo e Socialismo (San Pablo: Editora Fundao Perseu Abramo). E SCOLAR , M. (2004), Descentralizacin poltica, descentralizacin administrativa y desconcentracin burocrtica. Controversias en torno al rgimen de Comunas de la Ciudad de Buenos Aires, en ESCOLAR , M.; BADA , G. y F REDERIC, S. (comps.), Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades. Buenos Aires en perspectiva comparada (Buenos Aires: Prometeo). FEDOZZI, L. (2001), Orcamento participativo. Reflexoes sobre a experiencia de Porto Alegre (Porto Alegre: Tomo Editorial). FOUCAULT, M. (2004), Scurit, territoire, population. Cours au Collge de France. 1977-1978 (Pars: Gallimard-Le Seuil). (1999 [1976]), Historia de la sexualidad. Tomo I (Mxico: Siglo XXI). (1993), Fobia al Estado, en La vida de los hombres infames (Buenos Aires, Siglo XXI). (1991a), El juego de Michel Foucault, en Saber y verdad (Madrid: La Piqueta).

(1991b [1969]), Arqueologa del Saber (Mexico: Siglo XXI). (1991c [1978]), La gubernamentalidad, en FOUCAULT, M. y otros, Espacios de poder (Madrid: La Piqueta). (1990 [1981]), Omnes et singulatim: hacia una crtica de la razn poltica, en Tecnologas del yo y otros textos (Barcelona: Paids). (1989 [1975]), Vigilar y Castigar. Nacimiento de la prisin (Buenos Aires: Siglo XXI). (1988), El sujeto y el poder en D RE Y F US , H. y R A BI NOW, P., Michel Foucault, ms all del estructuralismo y la hermenutica (Mxico: UNAM). (1984), Espacio, saber y poder, entrevista publicada en Paul Rabinow The Foucault Reader [en lnea] [con acceso: 14/04/08] <http://www. bazaramericano.com/arquitectura/ filosofia/entrev_foucault.htm>. (1983a), Contestacin al crculo de Epistemologa, en Michel Foucault. El discurso del poder (Buenos Aires: Folios Ediciones). (1983b), Informe de la ctedra: Historia de los sistemas de pensamiento (1978 y 1979), en Michel Foucault. El discurso del poder (Buenos Aires: Folios Ediciones). F REDERIC, S. (2005), Buenos vecinos, malos polticos. Moralidad y poltica en el Gran Buenos Aires (Buenos Aires: Prometeo). (2004), Participacin poltica y reconocimiento: paradojas de la descentralizacin de la gestin urbana en Buenos Aires, en ESCOLAR, M.; BADA , G. y F REDERIC, S. (comps.),

MATAS LANDAU

191

Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades. Buenos Aires en perspectiva comparada (Buenos Aires: Prometeo). GARCA DELGADO, D. (1997), Crisis de representacin, nueva ciudadana y fragmentacin en la democracia argentina, en M ALLO, S. (comp.), Ciudadana y democracia en el Cono Sur (Montevideo: Editorial Trazas). GENRO, T. y DE SOUZA, U. (1998), Presupuesto Participativo. La experiencia de Porto Alegre (Buenos Aires: Eudeba-CTA). GILL , S. (1990), American hegemony and the trilateral commission (Cambridge: University Press). G ODIO, J. (2000), Historia del movimiento obrero argentino, 1870-2000 (Buenos Aires: Corregidor). G ON Z A L E Z C A S A NOVA , P. (20 02), Democracia, liberacin y socialismo: tres alternativas en una, en Revista OSAL, Buenos Aires. GRUNER, E. (2002), La Tragedia, o el fundamento perdido de lo poltico, en B ORN, Atilio (comp.), Teora y filosofa poltica. La recuperacin de los clsicos en el debate latinoamericano (Buenos Aires: CLACSO). H A RNECKER , M. (2000), Governos locais: sinais de un caminho alternativo, en A Cidade Reinventa a Democracia: As Contribuies do Seminrio Internacional Sobre Democracia Particpativa (Porto Alegre: PMPA). H E N E R , A. (2005), Polticas de seguridad en clave comparativa: la emergencia del paradigma preventivo del delito en Argentina y

Brasil, ponencia presentada al XXV Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa (ALAS), Porto Alegre, Brasil, 22 al 26 de agosto de 2005. H E R M E T , G.; K A Z A N C I G I L , A . y P RUDHOMME, J.-F. (2005), La gouvernance. Un concept et ses applications (Pars: Karthala). HERZER, H. (comp.) (1996), Ciudad de Buenos Aires. Gobierno y desentralizacin (Buenos Aires: CEA/CBC). H INTZE , S. (comp.) (2000), Estado y sociedad. Las polticas sociales en los umbrales del siglo XXI (Buenos Aires: Eudeba). HOROWITZ, J. (1999), Bosses and Clients: Municipal Employment in the Buenos Aires of the Radicals, 191630, en Journal of Latin American Studies, Vol. 31, Nro. 3. I SIN , E. (1997), Who is the new citizen? Towards a genealogy, en Citizenshio Studies, Vol. 1, Nro 1 (Londres). K LIKSBERG, B. (1999), Seis tesis no convencionales sobre participacin (Centro de documentacin en polticas sociales: Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires). (1998), Repensando el Estado para el desarrollo (Centro de documentacin en polticas sociales: Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires). KYMLICKA, W. y NORMAN, W. (1997), El retorno del ciudadano, en Revista gora, Nro. 7, Buenos Aires. L ACARRIEU, M. (2004), Construyendo participacin y ciudadana en el marco de las Comunas de la Ciudad de Buenos Aires, en ESCOLAR , M.; BADA , G. y F REDERIC, S. (comps.),

192

BIBLIOGRAFA Y FUENTES

Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades. Buenos Aires en perspectiva comparada (Buenos Aires: Prometeo). L ACLAU, E. (2005), La razn populista (Buenos Aires: FCE). (2003), Identidad y hegemona: el rol de la universalidad en la constitucin de identidades polticas, en BUTLER , J.; L ACLAU, E. y Z IZEK , S., Contingencia, hegemona, universalidad (Buenos Aires: FCE). (2002), Misticismo, retrica y poltica (Buenos Aires: FCE). (1996), Emancipacin y diferencia (Buenos Aires: Ariel). y MOUFFE , C. (2004 [1984]), Hegemona y Estrategia Socialista (Buenos Aires: FCE). L ADIZESKY, P. y CASPARRINO, C. (2004), Presupuesto participativo: herramienta legitimante o construccin de poder popular?, Cuaderno de investigacin del Centro Cultural de la Cooperacin, Nro. 52, Buenos Aires. L ANDAU, M. (2006), Laclau, Foucault, Rancire: entre la poltica y la polica, en Revista Argumentos, Nueva poca, Ao 19, Nro. 52, Mxico D.F., septiembre-diciembre. (2005), Ref lexiones sobre ciudadana y gobierno: entre las tensiones universal-particular y autoridad-participacin, ponencia presentada en las Terceras Jornadas de Jvenes Investigadores, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Buenos Aires, 29 y 30 de septiembre de 2005. (2004), Las tensiones de la participacin. Apuntes sobre la

implementacin del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires, en Revista Lavboratorio, Ao 6, Nro. 16 (Buenos Aires). (2002), Los mltiples significados de ser ciudadano. Ciudadana y construccin de subjetividad en la Buenos Aires actual, en MURILLO, S. (coord.), Sujetos a la incertidumbre. Transformaciones sociales y construccin de subjetividad en la Buenos Aires actual (Buenos Aires: Ediciones del Centro Cultural de la Cooperacin). LECHNER, N. (1997), Tres formas de coordinacin social, en Revista de la CEPAL, Nro. 61. LE GALS, P. (2003), Le retour des villes europennes. Socits urbaines, modialisation, gouvernement et gouvernance (Paris: Sciences Po). L IZRRAGA GUERRERO, M. C. (2005), Prevencin del delito en el espacio local: una tarea emergente del Estado, ponencia presentada en el X Congreso Internacional del CLAD, 18 al 21 de octubre, Santiago de Chile. L PEZ, A. L. (2005), La comunidad. Un anlisis sobre la construccin de los sujetos/objetos de intervencin en la nueva prevencin del delito, ponencia presentada en las Terceras Jornadas de Jvenes Investigadores, Instituto Gino Germani, 29 y 30 de septiembre de 2005, Buenos Aires. LPEZ, L. (2005), La participacin ciudadana a travs del reclamo vecinal a principios del siglo XXI. Estudio comparado de tres formas de canalizacin de la demanda social en la Ciudad de Buenos Aires: Sociedades

MATAS LANDAU

193

de Fomento, Sistema de Reclamos y Asambleas Barriales, Informe Final Becas de Investigacin Junior, Buenos Aires, CLACSO. M ACOR , D. (1999), Estado, democracia y ciudadana. Una perspectiva histrica, en M ACOR , D. (ed.), Estado, democracia y ciudadana (Buenos Aires: UNLP-Pgina/12). M ARSHALL , T. H. (1997 [1949]), Ciudadana y clase social, en Revista de Investigaciones Sociolgicas, Nro. 79. M ARX , K. (1991), La cuestin juda y otros escritos (Buenos Aires: CS Ediciones). M ATSHUSHITA, H. (1988), Historia del movimiento obrero argentino (Buenos Aires: Hispanoamrica). M AYNTZ , R. (2000), El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna, en Revista del CLAD Reforma y Democracia , Nro. 21, (Caracas). M ERK LEN , D. (2006), Los pobres estn condenados a la participacin, entrevista de Mario Wainfeld a Denis Meklen, Pgina/12, lunes 23 de enero (Buenos Aires). (2005), Pobres ciudadanos. Las clases populares en la era democrtica (Argentina, 1983-2003) (Buenos Aires: Gorla). MORENO, J. L. (2004), Dos siglos de poltica social en el Ro de la Plata, en BERTRANOU, J.; PALACIO, J. M. y SERRANO, G. (comps.), En el pas del no me acuerdo. (Des)memoria institucional e historia de la poltica social en la Argentina (Buenos Aires: Prometeo).

(comp.) (2000), La poltica social antes de la poltica social (Caridad, beneficencia y poltica social en Buenos Aires, siglos XVII a XX) (Buenos Aires: Prometeo). MOSCOVICH, L. (2006), Participacin y poltica. Gestin asociada y modelos de acumulacin poltica en el gobierno local. Estudio de caso de las relaciones entre Estado y actores sociales locales, en el marco de las interacciones previstas por las polticas sociales. Hurlingham, 2001-2003, Tesis de Maestra en Investigacin en Ciencias Sociales (FSOC-UBA) (Buenos Aires:mimeo). MURILLO, S. (2005), La gubernamentalidad urbana. La mutacin desde una protopoltica cientfica hacia el gerenciamiento de los riesgos y la denegacin, en MURILLO, S.; ROZE, J. y NEZ, A. (comps.), Nuevas identidades urbanas en Amrica Latina (Buenos Aires: Espacio Editorial). NOVARO, M. (2000), Representacin y liderazgo en las democracias contemporneas (Rosario: Homo Sapiens). O`D ONNELL , G. (2001), Rendicin de cuentas horizontal y nuevas poliarquas, en CAMOU, A. (comp.), Los desafos de la gobernabilidad (Mxico: Flacso). (1997a), Democracia delegativa?, en ODONNELL , G., Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin (Buenos Aires: Paids). (1997b), Otra institucionalizacin, en ODONNELL, G., Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin (Buenos Aires: Paids).

194

BIBLIOGRAFA Y FUENTES

OFFE, C. (1990), Contradicciones en el Estado de Bienestar (Mxico: Alianza). O SBORNE , D. y G AEBLER , T. (1994 [1992]), La reinvencin del gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector pblico (Barcelona: Paids). OSBORNE, T. y ROSE, N. (1999), Governing cities: notes on the spacialisation of virtue, en Revista Enviroment and Planning D: Society and Space, Vol. 17 (Londres). OSZLAK , O. (2001), El Estado transversal, en Revista Encrucijadas, Nro. 6 (Buenos Aires). PA HRR , S. y P U TNA M , R. (comps.) (2000), Dissafected democracies. What`s troubling the trilateral countries? (Princeton University Press). PEGORARO, J. (2002), Las polticas de seguridad y la participacin comunitaria en el marco de la violencia social, en BRICEO-LEN, R. (comp.), Violencia, sociedad y justicia en Amrica Latina (Buenos Aires: CLACSO). POGGIESE, H. (2005), Claroscuros en la implementacin del presupuesto participativo en la ciudad de Buenos Aires, ponencia presentada en el X Congreso Internacional del CLAD, 18 al 21 de octubre, Santiago de Chile. (2000), Movimientos sociales, formulacin de polticas pblicas y redes mixtas socio-gubernamentales: para un nuevo saber hacer en la gestin de la ciudad, en TORRES RIBEIRO, A. C. (comp.), Repensando la experiencia urbana de Amrica

Latina: cuestiones, conceptos y valores (Buenos Aires: CLACSO). PONT, R. (2000), Democracia, Participao, Cidadania: uma viso de esquerda (Porto Alegre: Palmarinca). PRATS, I. y CATAL, J. (2001), Gobernabilidad y democracia para el desarrollo humano. Marco conceptual y analtico, en Revista Instituciones y Desarrollo, Nro. 10 (Barcelona). P RETEROSSI , G. (2002), Autoridad. Lxico de la poltica (Buenos Aires: Nueva Visin). P REVOT-SCHAPIRA, M. F. (2001), Buenos Aires, metropolisation et nouvel ordre politique, en Revista Hrodote, Nro. 101 (Pars). (2000), Segregacin, fragmentacin, secesin. Hacia una nueva geografa social en la aglomeracin de Buenos Aires, en Economa, sociedad, territorio, Vol. II, Nro. 7 (Mxico). P ROCACCI , G. (1999), Ciudadanos pobres, la ciudadana social y la crisis de los Estados de Bienestar, en GARCA, S. y LUKES, S., Ciudadana: justicia social, identidad y participacin (Madrid: Siglo XXI). P UCCI A RELLI , A. (2002), La democracia que tenemos. Declinacin econmica, decadencia social y degradacin poltica en la Argentina actual (Buenos Aires: Libros del Rojas-Eudeba). (1993), Conservadores, radicales e irigoyenistas: un modelo (hipottico) de hegemona compartida, en A NSALDI; P UCCIARELLI y VILLARUEL (comps.), Argentina en la paz de las dos guerras (Buenos Aires: Biblos).

MATAS LANDAU

195

R ABOTNICOF, N. (2001), La caracterizacin de la sociedad civil en la perspectiva de los BMDs, en Revista Nueva Sociedad, Nro. 171 (Caracas). R ABOY, J. y MENENDEZ, M. I. (2004), Descentralizar en Argentina. Achicando la brecha entre los dirigentes y la sociedad (Buenos Aires: Ediciones trabajando). RIVOIR, A. L. (1997), El debate latinoamericano sobre la descentralizacin y el desarrollo, en HERZER, H. (comp.), Postales urbanas del fin del milenio. Una construccin de muchos (Buenos Aires: UBA/CBC). R OMERO, R. (comp.) (2004), Democracia Participativa, una utopa en marcha. Reflexiones, experiencias y un anlisis del caso porteo (Buenos Aires: Red Argentina de Ciencia Poltica Mariano Moreno). R OSANVALLON, P. (2006), La contredemocratie. La politique lge de la dfiance (Pars: Seuil). R OSE , N. (2003), Identidad, genealoga, historia, en H ALL , S. y DU G AY, P. (comps.), Cuestiones de identidad cultural (Buenos Aires: Amorrortu). (2000), Governing cities, governing citizens, en ISIN, E. (ed.) Democracy, Citizenship and the global city (Londres: Routledge). (1997), El gobierno de las democracias liberales avanzadas: del liberalismo al neoliberalismo, en Archipilago. Cuaderno de crtica de la cultura 29. y M ILLER , P. (1991), Political power beyond the state. Problematics

of government, en British Journal of Sociology, Nro. 43 (Londres). R OUSSEAU, J. J. (1970), El Contrato Social (Buenos Aires: Aguilar). SADER, E. (2001), Una democracia sin alma social, en SADER , E. (comp.), El ajuste estructural en Amrica Latina. Costos y alternativas (Buenos Aires: CLACSO). SCOBIE , J. (1977), Buenos Aires: del centro a los barrios (Buenos Aires: Solar-Hachette). (1972), Buenos Aires as a commercial-bureaucratic city: 18801910: characteristics of a city orientations, en The American Historical Review, Vol. 77, Nro. 4. S IDICA RO , R. (2003), La crisis del Estado y los actores polticos y socioeconmicos en la Argentina (1989-2001) (Buenos Aires: Libros del Rojas-Eudeba). (1995), Los conflictos entre el Estado y los sectores socioeconmicos predominantes en la crisis del rgimen conservador (1930-1943), en A NSALDI; PUCCIARELLI y VILLARUEL (comps.), Representaciones inconclusas: las clases, los actores y los discursos de la memoria (1912-1946) (Buenos Aires: Biblos). S OCOLOFF, I. (2007), Buenos Aires bajo el lente de la Planificacin Estratgica. Discursos sobre la ciudad presentes en el Plan Estratgico Buenos Aires 2010, ponencia presentada en las cuartas jornadas de jvenes investigadores, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Buenos Aires.

196

BIBLIOGRAFA Y FUENTES

SOUZA, C. (2004), Algunas reflexiones sobre la experiencia brasilea del Presupuesto Participativo, en ESCOLAR, M.; BADA, G. y F REDERIC, S. (comps.), Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades. Buenos Aires en perspectiva comparada (Buenos Aires: Prometeo). STOKER, G. (1998), El buen gobierno como teora: cinco propuestas [en lnea] [con acceso: 14/04/08] <http:// www.grupochorlavi.org/php/doc/ documentos/2006/Doc05.pdf>. STRASSER, Carlos (2003), La vida en la sociedad contempornea (Buenos Aires: FCE). SURIANO, J. (comp.) (2000), La cuestin social en la Argentina 1870-1943 (Buenos Aires: La Colmena). S VA M PA , M. (2005), La sociedad excluyente. La Argentina bajo el signo del neoliberalismo (Buenos Aires: Taurus). TECCO, C. (2004), La gestin urbana descentralizada: mitos y realidades, en ESCOLAR , M.; BADA , G. y

nitario en el barrio de Mataderos, en Revista Imago Urbis, Nro. 5, (Buenos Aires). VIEIRA, L. (1998), Ciudadana y control social, en BRESSER P EREIRA , L. C. y CUNILL GRAU, N. (ed.), Lo pblico no estatal en la reforma del Estado (Buenos Aires: Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo-Paidos). WEBER, M. (1999 [1922]), Economa y Sociedad (Mxico: FCE). (1991), Ciencia y poltica (Buenos Aires: Centro Editor de Amrica Latina). YEDRO , J. (2005), Presupuesto participativo en la Ciudad de Buenos Aires, ponencia presentada en las VII Jornadas de Red-Muni, Buenos Aires. ZICCARDI, A. (2004), La participacin ciudadana y el gobierno de la ciudad de mexico, en ESCOLAR, M.; BADA, G. y F REDERIC, S. (comps.), Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades. Buenos Aires en perspectiva comparada (Buenos Aires: Prometeo). (2001), Las ciudades y la cuestin social, en ZICCARDI, A. (comp.), Pobreza, desigualdad social y ciudadana. Los lmites de la s polticas sociales en Amrica Latina (Buenos Aires: CLACSO).

FREDERIC, S. (comps.), Federalismo y descentralizacin en grandes ciudades. Buenos Aires en perspectiva comparada (Buenos Aires: Prometeo). TOPALOV, C. (2004), De la cuestin social a los problemas urbanos: los reformadores y la poblacin de las metrpolis a principios de siglo XX [en lnea] [con acceso: 14 /04 /08] <http://www.urbared.ungs.edu.ar/textos/ Topalov%20(2004).pdf>. VERN, N. (2005), La poltica en el barrio. Un anlisis del proceso de politizacin de un comedor comu-

MATAS LANDAU

197