DOCUMENTO DE INFORMACIN COMPARADA N29/2012-2013

LEY DE PRESUPUESTO Y NEGOCIACIN COLECTIVA EN EL SECTOR PBLICO

Milagros Joo Coronel Especialista Parlamentario

Lima, 20 de junio de 2013 rea de Servicios de Investigacin DIDP Jr. Huallaga N. 364 - Lima 1 Telfono 311-7777 - Anexos 6195-6196

INTRODUCCIN

El Presente documento ha sido elaborado en atencin a la solicitud remitida por el Congresista Marco Falcon Picardo al Departamento de Investigacin y Documentacin Parlamentaria respecto a la interpretacin de los artculos 3, 6 y Quincuagsima Octava Disposicin Complementaria y Final de la Ley N 29951, Ley de Presupuesto del Sector Publico para el Ao Fiscal 2013, informacin que fue solicitada al despacho del Congresista por los representantes del Sindicato nico de Trabajadores de la Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima SEDAPAL.

En principio, esta solicitud se est replanteando en el sentido de recopilar las principales interpretaciones encontradas en la jurisprudencia del caso sobre restricciones de negociar remuneraciones de los trabajadores en entidades pblicas o que reciben crditos del sector pblico

Tomando en cuenta que, la negociacin colectiva se encuentra regulada en el Convenio 98 de la Organizacin Internacional del Trabajo- OIT sobre derecho de sindicacin y negociacin colectiva (ratificado por el Per en 1963), sin embargo, es preciso sealar que dentro de nuestro ordenamiento jurdico , la negociacin colectiva, es tratada desde un punto de vista constitucional y otro infra constitucional; cuando decimos constitucional nos referimos a que el derecho a la negociacin colectiva se basa en una norma de rango constitucional, es decir que se encuentra regulado dentro de nuestra Constitucin (art. 28, nm. 2); y cuando sealamos la infra constitucionalidad, nos referimos a que se encuentra regulado bajo una ley especfica, es decir bajo un marco normativo inferior a la Constitucin, en este sentido el ejercicio a la negociacin colectiva de los servidores pblicos se encuentra en una doble regulacin, dependiendo del rgimen laboral al cual pertenece, sea este privado o pblico. Es as que, en nuestro ordenamiento jurdico, la regulacin correspondiente al aumento salarial, motivo del presente informe estar establecida por las leyes anuales de

presupuesto, segn lo establece nuestra Constitucin en los artculos 77 y 78, por lo cual, la informacin solicitada sobre la negociacin colectiva de los trabajadores del 2

Estado y empresas publicas bajo el rgimen laboral de la actividad privada, al igual que los trabajadores cuyos empleadores que pertenecen al sector privado ha sido clasificada en dos cuadros. En el primer cuadro se incluye legislacin sobre Negociacin Colectiva en nuestro ordenamiento jurdico (ttulo, nmero de la norma y la fecha de publicacin o en su defecto, la fecha de promulgacin); el segundo cuadro contiene pronunciamientos del Tribunal Constitucional (sentencias) e informes legales de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) sobre negociacin colectiva.

El usuario podr acceder al texto completo de la norma seleccionada a travs del vnculo correspondiente, asimismo se incluyen enlaces a pginas oficiales que ofrecen documentacin ms detallada sobre los temas de inters.

De esta forma, el rea de Servicios de Investigacin del Departamento de Investigacin y Documentacin Parlamentaria procura brindar informacin que ser de utilidad para la interpretacin autntica de los artculos en mencin.

CUADRO N 1 LEGISLACIN SOBRE NEGOCIACION COLECTIVA1 Norma

Constitucin Poltica

Ttulo o artculo
Artculo 28.- El Estado reconoce los derechos de sindicacin, negociacin y huelga colectiva. Cautela su ejercicio democrtico: 1. Garantiza la libertad sindical 2. Fomenta la negociacin colectiva y promueve formas de solucin pacifica de los conflictos laborales. La negociacin colectiva tiene fuerza vinculante en el mbito de lo concertado. 3. Regula el derecho de huelga para que ejerza en armona con el inters social. Seal sus excepciones y limitaciones. Artculo 77.-La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del sector pblico contiene dos secciones gobierno central e instancias descentralizadas.... Artculo 78.- El Presidente de la Republica enva al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de Agosto de cada ao.() El proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado

Fecha de publicacin / promulgacin

29/12/1993

Organizacin Internacional del TrabajoConvenio N 98 - OIT Derecho de sindicacin y negociacin colectiva.

Art. 4.- Debern adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociacin voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.

Ratificado por el Per en 1963

Decreto Legislativo N. 1023 Decreto Legislativo que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestin de recursos humanos.

Artculo 10.- Funciones de la Autoridad La Autoridad tiene las siguientes funciones: b. Proponer la poltica remunerativa, que incluye la aplicacin de incentivos monetarios y no monetarios vinculados al rendimiento, que se desarrolla en el marco de los lmites presupuestarios establecidos por la ley y en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas.

21/06/2008

Decreto Supremo N 010-2003-TR Aprueba Texto nico Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo Pagina 7

TTULO III DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA Artculo 41.- Convencin colectiva de trabajo es el acuerdo destinado a regular las remuneraciones, las condiciones de trabajo y productividad y dems, concernientes a las relaciones entre trabajadores y empleadores, celebrado, de una parte, por una o varias organizaciones sindicales de trabajadores o, en ausencia de stas, por representantes de los trabajadores interesados, expresamente elegidos y autorizados y, de la otra, por un empleador, un grupo de empleadores, o varias organizaciones de empleadores () () Que, mediante Decreto Ley N 25593, se dict la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, la cual regula la libertad sindical, la negociacin colectiva y la huelga, derechos consagrados en el artculo 28 de la Constitucin Poltica del Estado; ()

05/03/2003

Decreto Ley N 25593 Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo

26/06/1992

Ley N 27912 www.congreso.gob.pe/ntley/Imagene s/Leyes .pd

Artculo 2.- Negociacin Colectiva Modificanse los artculos 43,46 y 56 del Ttulo III sobre sobre Negociacin Colectiva del Decreto Ley 25593 Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo () Artculo 2.- Objeto 1.1 El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado FONAFE es una Empresa de Derecho Pblico adscrita al Sector Economa y Finanzas, encargada de normar y dirigir la actividad empresarial del Estado. Artculo 3. Las disposiciones contenidas en el presente captulo son de obligatorio cumplimiento por las entidades integrantes de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; Ministerio Pblico; Jurado Nacional de Elecciones; Oficina Nacional de Procesos Electorales; Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil; Contralora General de la Repblica; Consejo Nacional de la Magistratura; Defensora del Pueblo; Tribunal Constitucional; universidades pblicas; y dems entidades y organismos que cuenten con un crdito presupuestario aprobado en la presente ley. Asimismo, son de obligatorio cumplimiento por los gobiernos regionales y los gobiernos locales y sus respectivos organismos pblicos. Artculo 6: Ingresos del Personal Prohbase en las entidades del Gobierno Nacionalel reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones.Asimismo, queda

06/01/2003

Ley N 27170 Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado- FONAFE

08/09/1999

Ley N 29951 Ley del Presupuesto del Sector Publico para el ao iscal 0 3

04/12/2012

prohibida la aprobacin de nuevas bonificaciones, asignaciones, incentivos estmulos.de toda ndole con las mismas caractersticas sealadas anteriormente. Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes () QUINCUAGSIMA OCTAVA. Los procedimientos de negociacin colectiva o arbitraje en materia laboral de entidades y empresas del Estado se desarrollan con sujecin a las normas de derecho respectivas vigentes, debiendo contar con el respectivo dictamen econmico financiero, a que se hace referencia el artculo 56 del Texto nico Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo N 010-2003-TR, y que debe tener en cuenta lo establecido por la presente disposicin. Los procedimientos de negociacin o arbitraje laboral solo podrn contener condiciones de trabajo...

La legislacin comparada presentada en el cuadro se refiere a las normas de aplicacin general relacionadas con Negociacin Colectiva en nuestra legislacin. Cabe sealar que en sentido amplio, la Negociacin Colectiva se realiza entre trabajadores y empleador (es) de una empresa, reunidos a travs de un sindicato o grupo de sindicatos con la finalidad de llegar a un acuerdo en cuanto a las condiciones laborales aplicables en nuestra legislacin.

Fuentes Consultadas
Tribunal Constitucional del Per (http://www.tc.gob.pe/) Informes del Comit de Libertad Sindical. 357. informe del Comit de Libertad Sindical

CUADRO N2 SENTENCIAS E INFORMES LEGALES SOBRE NEGOCIACIN COLECTIVA

Institucin

Sentencias e Informes Legales

Pronunciamiento

Sentencia del Tribunal Constitucional

Sentencia 0206-2005 PA/TC

FUNDAMENTOS 1. En el caso sobre la Ley Marco del Empleo Pblico, Exp. N. 0008-2005-PI/TC, (Fundamentos 17 a 42), este Tribunal precis una serie de criterios jurisprudenciales relativos a los principios laborales constitucionales, tales como indubio pro operario, la igualdad de oportunidades, la no discriminacin en materia laboral y la irrenunciabilidad de derechos. Igualmente, en el citado caso, se hizo referencia a los derechos colectivos de los trabajadores que reconoce la Constitucin, entre los que destacan de libertad sindical, de sindicacin, de negociacin colectiva y de huelga. Al respecto, se sostuvo que tales disposiciones, con las particularidades y excepciones que ella misma prev, se aplican tanto al rgimen laboral privado como al pblico. El Tribunal Constitucional se ratifica en tales criterios y reitera su carcter vinculante para la resolucin de los casos en materia laboral que se resuelvan en sede constitucional u ordinaria. 17. Por otro lado, la Ley Procesal del Trabajo, N. 26636, prev en su artculo 4. la competencia por razn de la materia de las Salas Laborales y Juzgados de Trabajo. Al respecto, el artculo 4.2 de la misma ley establece que los Juzgados de Trabajo conocen, entre las materias ms relevantes de las pretensiones individuales por conflictos jurdicos, las siguientes: a) Impugnacin de despido (sin reposicin). b) Cese de actos de hostilidad del empleador, incluidos los actos de hostigamiento sexual, conforme a la ley sobre la materia. c) Incumplimiento de disposiciones y normas laborales cualquiera fuera su naturaleza. d) Pago de remuneraciones y beneficios econmicos. 18. A su turno, el artculo 30. del Decreto Supremo N. 003-97TR, TUO del Decreto Legislativo N. 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, considera que constituyen actos de hostilidad: a) La falta de pago de la remuneracin en la oportunidad correspondiente, salvo razones de fuerza mayor o caso fortuito debidamente comprobados por el empleador. b) La reduccin inmotivada de la remuneracin o de la categora. c) El traslado del trabajador a lugar distinto de aquel en el que preste habitualmente servicios, con el propsito de ocasionarle perjuicio. d) La inobservancia de medidas de higiene y seguridad que pueda afectar o poner en riesgo la vida y la salud del trabajador.

e) El acto de violencia o el faltamiento grave de palabra en agravio del trabajador o de su familia.

f) Los actos de discriminacin por razn de sexo, raza, religin, opinin o idioma. g) Los actos contra la moral y todos aquellos que afecten la dignidad del trabajador.

Consecuentemente, los amparos que se refieran a las materias descritas (fundamentos 17 y18), que por mandato de la ley son competencia de los jueces de trabajo, sern declarados improcedentes en la va del amparo. HA RESUELTO 1. Declarar INFUNDADA la demanda en el extremo que denuncia la vulneracin del principio de inmediatez. 2. Declararla IMPROCEDENTE en los dems extremos, por cuanto el amparo no es la va idnea para esclarecer hechos controvertidos sometidos a probanza no para determinar montos por daos y perjuicios. 3. Declarar que los criterios de procedibilidad de las demandas de amparo en materia laboral, previstos en los fundamentos 7 a 25, supra, constituyen precedente vinculante inmediato de conformidad con el artculo VII del Ttulo Preliminar del CPConst.; motivo por el cual, a partir del da siguiente de la publicacin de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano, toda demanda de amparo que sea presentada o que se encuentre en trmite y que no cumpla con tales condiciones, debe ser declarada improcedente. 5. Declarar que las demandas de amparo de materia laboral individual privada, precisadas en los fundamentos 7 a 20 supra, debern ser adaptadas al proceso laboral que corresponda segn la Ley N. 26636 por los jueces laborales conforme a los principios laborales que han establecido en su jurisprudencia laboral y a los criterios sustantivos en materia de derechos constitucionales que este Colegiado ha establecido en su jurisprudencia para casos laborales.

Sentencia del Tribunal Constitucional

Sentencia 03809-2010 PA/TC

VOTO DEL MAGISTRADO URVIOLA HANI 2.- Al tratarse de una pretensin referida al pago de remuneraciones y beneficios econmicos es aplicable en principio los dispuesto en los fundamentos 17 y 18 de la STC N 0206 2005-PA/TC, que constituye precedente vinculante segn lo previsto en el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, en funcin de los cuales la demanda de amparo que contiene dicha pretensin son improcedentes, por lo que debe tramitarse en la va laboral ordinaria () Que con fecha 22 de septiembre de 2009,el Sindicato interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de Brea, solicitando que se les abone la suma de S/. 2001,042.29, que se les adeuda todos los asociados sindicalizados por concepto de remuneraciones y gratificaciones () RESUELVE, con el voto en mayora devino discordante de los magistrados Beaumont Callirgos y Eto Cruz; el voto inicialmente en minora del magistrado lvarez Miranda, posicin a la que se suma el voto del magistrado Urviola Hani, llamado a dirimir; y el voto finalmente dirimente del magistrado Vergara Gotelli, votos

todos que se agregan a los autos, declarar IMPROCEDETE la demanda.

TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DA Informes del Comit de Libertad Sindical 357. informe del Comit de Libertad Sindical

Caso nm. 2690 (Per): Informe en que el Comit pide que se le mantenga informado de la evolucin de la situacin

927. Per ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica, 1978 (nm. 151).

Queja contra el Gobierno del Per presentada por la Central Autnoma de Trabajadores del Per (CATP)

A. Alegatos del querellante 944. En cuanto al alegato segn el cual en el marco del proceso de negociacin colectiva entre el Sindicato de Unidad de Trabajadores de SUNAT (SINAUT-SUNAT) y la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), la SUNAT se niega a someter la controversia a un proceso arbitral, invocando la imposibilidad de negociar clusulas de carcter econmico toda vez que las leyes presupuestales se lo prohben, el Comit lamenta que el Gobierno no haya comunicado sus observaciones al respecto. El Comit recuerda que al examinar alegatos sobre trabas y dificultades para negociar colectivamente en el sector pblico expres que es consciente de que la negociacin colectiva en el sector pblico exige la verificacin de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas pblicas, de que tales recursos estn condicionados por los presupuestos del Estado y de que el perodo de vigencia de los contratos colectivos en el sector pblico no siempre coincide con la vigencia de la Ley de Presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades [vase 287. informe, caso nm. 1617 (Ecuador), prrafos 63 y 64]. El Comit seala, por otra parte, que en numerosas ocasiones ha indicado que si en virtud de una poltica de estabilizacin un gobierno considerar que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociacin colectiva, tal restriccin debera aplicarse como medida de excepcin, limitarse a lo necesario, no exceder de un perodo razonable e ir acompaada de garantas adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores [vase Recopilacin, op. cit., prrafo 1024]. Conclusiones del Comit 946. En estas condiciones, al tiempo que observa que, segn lo informado por la organizacin querellante y que confirma el Gobierno y la SUNAT invocando razones presupuestarias, los representantes de la SUNAT slo se niegan a negociar condiciones de trabajo de carcter econmico con incidencia presupuestaria, pero no otras condiciones de empleo, el Comit subraya que la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera permanente es contraria al principio de negociacin libre y voluntaria consagrado en el Convenio nm. 98 y pide al Gobierno que promueva mecanismos idneos para que las partes puedan concluir un convenio colectivo en un futuro prximo. El Comit pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Recomendaciones del Comit 948. En vista de las conclusiones que preceden, el Comit invita al Consejo de Administracin a que apruebe las recomendaciones siguientes: b) el Comit subraya que la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera permanente es contraria al principio de negociacin libre y voluntaria consagrado en el Convenio nm. 98 y pide al Gobierno que promueva mecanismos idneos para que el Sindicato de Unidad de Trabajadores de SUNAT (SINAUTSUNAT) y la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), puedan concluir un convenio colectivo en un futuro prximo. El Comit pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR)

Informe Legal N1492009- SERVIR/GG-OAJ

III. Conclusiones 3.1 LA creacin de bonificaciones y su reajuste debe estar autorizada por una norma legal expresa, teniendo en cuenta las restricciones presupuestales contenidas en la Ley de presupuesto respectiva.

Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR)

Informe Legal N1622009- SERVIR/GG-OAJ

III. Conclusiones. 3.1 el reajuste de remuneraciones debe estar autorizada por una norma legal expresa, teniendo en cuenta las restricciones presupuestales contenidas en la Ley de presupuesto. 3.2.- Cualquier decisin que adopte el Estado en calidad de empleador, aun cuando se origine en un convenio colectivo, debe emitirse dentro del marco de las potestades regladas que la ley la faculta.

Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR)

Informe Legal N3372010- SERVIR/GG-OAJ

De las limitaciones al derecho a la negociacin colectiva en el sector publico 2.12 (Segundo Prrafo) conforme a las normas relativas al presupuesto pblico previstas en el artculo 77 de la Constitucin, las negociaciones colectivas de los servidores pblicos deben efectuarse considerando el limite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo- que debe ser aprobado por el Congreso de la Republica- toda vez que las condiciones de trabajo en la Administracin Publica se financian con los recursos de los contribuyentes

Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR)

Informe Legal N0012012- SERVIR/GG-OAJ

Conclusiones 3.3 La negociacin colectiva en el Sector Publico debe sujetarse a los lmites impuestos por la normatividad presupuestal vigente al momento de su celebracin

Fuentes Consultadas
http://www.ilo.org/global/lang--es/index.htm Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) http://inst.servir.gob.pe/index.php/en/normatividad-/informes-legales/listado-de-informeslegales.html

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COMENTARIOS FINALES

Nuestra legislacin establece que los trabajadores de entidades del Estado y empresas publicas bajo el rgimen laboral de actividad privada, como es el caso de la consulta en discusin; tienen derecho a la negociacin colectiva; es as que el derecho constitucional a la negociacin colectiva est reconocido por el artculo 28 de la Constitucin vigente, a los trabajadores que prestan servicio a empleadores privados y a las empresas del Estado; pero con las limitaciones y/o restricciones de las normas presupuestales.

Es as que nuestra Constitucin en los artculos 77 y 78 seala que: el Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso... , por tanto debe entenderse que si el empleador es el Estado, a travs de sus diferentes dependencias y/o instituciones, las

limitaciones presupuestarias derivadas de la Constitucin debern ser cumplidas.

La consulta realizada en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional indica que las demandas de inconstitucionalidad planteadas fueron declaradas improcedentes por considerarse inapropiada la va constitucional para casos de negacin colectiva. As tambin, las fuentes consultadas del Tribunal del Servicio Civil las leyes anuales de presupuesto pblico prohben cualquier reajuste o incremento de condiciones de trabajo de carcter econmico (remuneraciones / salarios), cualquiera sea su forma o modalidad, en el mbito del sector pblico, es decir, que si bien se reconoce el derecho a la negacin colectiva, queda claro que est no puede contraponerse al ejercicio presupuestal correspondiente, por tanto la entidad del Estado estar impedida de negociar sobre aumento de remuneraciones.

Finalmente, sobre el tema en cuestin el Sindicato de la Unidad de Trabajadores de SUNAT (SINAUT), ha presentado la queja respectiva al Comit de Libertad Sindical-OIT; sustentando que SUNAT se niega a someter la controversia a un proceso arbitral, las leyes presupuestales se lo prohben. Es as que el Comit de la OIT e un primer pronunciamiento expresa que la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera permanente es contraria al principio de negacin libre y voluntaria consagrado en el Convenio nm.98 y pide al gobierno que promueva mecanismos idneos para el Sindicato de Unidad de Trabajadores de SUNAT y la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, puedan concluir para que envi la informacin solicitada y as poder examinarlas y pronunciarse sobre el fondo.

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