Quid Juris I

Dieter Nohlen
Democracia, transicin
y gobernabilidad en
Amrica Latina
Dieter Nohlen, Universidad de Heidelberg
Introduccin
El ttulo de mi exposicin rene tres conceptos que han
desempeado un papel destacado en el debate sobre el desarrollo
poltico de Amrica Latina desde mediados de los aos ochenta.
Dicho debate, en efecto, se ha centrado en gran medida en la
extensin y valorizacin de la democracia en la regin, la transicin
desde regmenes autoritarios a sistemas democrticos y los problemas
de gobernabilidad. No deseo, sin embargo, abordar estas cuestiones
de! desarrollo poltico como hechos histricos, exponiendo y
describiendo cada uno de ellos. Ms bien, me propongo relacionar
los fenmenos de democracia, transicin y gobernabilidad a partir
de algunas tesis que encontramos en e! debate cientfico sobre el
desarrollo de la democracia latinoamericana. Slo hacia el fmal me
ocupar de la historia real, es decir, de problemas objetivos del
desarrollo democrtico.
Observando con detenimiento los hechos particulares,
constatamos que la transicin poltica se dio de manera diferente
en cada uno de los pases que pasaron de un rgimen autoritario a
uno democrtico. Pero si lo analizamos en trminos ms generales,
vemos que el proceso se caracteriza por una gran uniformidad. Las
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transiciones se efectuaron de manera pacfica, se generaron pactos
entre las lites en el poder -sobre todo los militares- y los partidos
de la oposicin; los compromisos emprendidos por las fuerzas civiles
fijaron los parmetros e interaccin entre las esferas militar y civil,
restringiendo la agenda politica mediante la exclusin de temas
problemticos para la propia supervivencia de la democracia (el
papel del ejrcito, los derechos humanos, etc.) En teste contexto se
postul en diversas formas la tesis de que la modalidad de la
transicin determinaria el tipo y el destino de la democracia. Esta
tesis constituye entonces una primera relacin entre los tres
conceptos que estudiamos; la transicin determina en cierta forma
la democracia y la gobernabilidad.
Consideremos ahora a la democracia como punto de partida para
una interrelacin de los tres conceptos. Por primera vez en la ciencia
politica latinoamericana se ha cuestionado por principio y muy
extendidamente el tipo de sistema politico-democrtico en la regin,
es decir, el presidencialismo 1.
1 En la polmica presidencialismo versus parlamentarismo se
sostiene la tesis de que el primero constituye un obstculo para la
transicin y dificulta la consolidacin de la democracia debido a
sus deficiencias funcionales. Adems, se afirma que el
presidencialismo latinoamericano se da en un tipo particular de
democracia, la delegativa, opuesta a la original, la representativa'.
2 Segn esta perspectiva, la democracia delegativa no es capaz
de solucionar los problemas de naturaleza econmica y social.
Entonces, a partir del tipo de democracia hallamos dos tesis que
relacionan de manera causal los conceptos que nos interesan.
En el debate latinoamericano destacan las crticas a la
democracia y su relacin con la transicin y la gobernabilidad,
tendencia generalizada que no comparto. En mi confrontacin con
esta clase de crtica me centrar en el anlisis cientifico de algunas
de las afirmaciones, conceptos, comparaciones y criterios que la
apoyan.
1. Vase al respecto Dieter NoMen y Mario Fernndez (comps.), Presidencialismo versus
parlamentarismo, Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1991, y Juan 1. Linz y Arturo
Valenzuela (comps.) The lailure 01 Presidencial Gobernment, Johns Hopkins, Baltimore y
Londres, 1994.
2.Esla es la tesis de Guillermo O'Donnel. Vase su artculo ((Delegative Democracy, en
Journal 01 Democracy, vol. 5 (1), pp.55-69
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Quid Juris I Dieter Nohlen
Antes de emprender este ejercicio, quisiera recordar que la fuerte
crtica a la democracia latinoamericana en los tiempos que
precedieron al autoritarismo de los aos sesenta y setenta, promovida
por sectores de izquierda y derecha y un gran nmero de
intelectuales, contribuy sin lugar a dudas a la erosin y cada de
las democracias de entonces.
Me gustara hacer un comentario adicional, referido al pape! de
la ciencia poltica en este proceso de reflexin sobre la democracia.
Cuando se fund la disciplina en Alemania, en los aos cincuenta,
Dolf Sternberger, catedrtico en la Universidad de Heidelberg,
hablaba de! concepto de lo poltico como denominador de la ciencia
poltica, y propona entenderlo como responsable o consciente
de las consecuencias de la investigacin y de las afirmaciones
cientficas. Postulaba una ciencia poltica comprometida con la
democracia. En Amrica Latina hay una gran tradicin de
pensamiento comprometido, de literatura comprometida, e incluso
-en su poca- de ciencias sociales comprometidas .. 1 Vale la pena
preguntarse entonces si ya existe o si se generar una ciencia poltica
latinoamericana comprometida con la democracia.
l. Las crticas a la democracia *
La crtica de intelectuales y politlogos a la democracia en
Amrica Latina sugiere, en particular, las siguientes observaciones:
1. Se gua por las insuficiencias. Nadie niega que e! desarrollo
democrtico en la regin adolece de muchos problemas. Sus
insuficiencias son obvias, y resultara ingenuo negarlas o no tomarlas
en serio. Sin embargo, reducir e! anlisis slo a ellas no parece
acertado. Habra que tener en cuenta tambin las circunstancias,
los recursos, las viabilidades, los logros, los cambios efectuados
para profundizar la democracia, y desde all, delinear estrategias
para su consolidacin. Hay que construir la democracia. Cuando se
advierte acerca del peligro de aplaudir prematuramente a las
3. Vase Juan C. Agulia. Dependencia v concIencia desgraciada. La experiencia sociolgica
en Amrica Latina yen la Argentina. Eudeba Buenos Aires. 1984. v Dieta Hohlen.
comprometida? Las ciencias polticas frente al subdesarrollOii, en 1NTI. Revista Literatura
Hispnica. nms. 22-23. 1985-1986. pp.294-304
"Suhttulos de los editores.
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democracias jvenes 4 convendra preguntarse, por qu no elogiar
lo ya alcanzado?, por qu negar a la democracia algo que -como
sabemos a partir de la psicologa del desarrollo infantil- es muy
importante para la evolucin del ser humano: El reconocimiento, la
connotacin positiva, el encomio de los logros que alienta los
esfuerzos para seguir avanzando?
2. Est parcialmente sujeta a cierto determinismo, que defme de
forma negativa el carcter y las posibilidades de consolidacin de
la democracia, segn las circunstancias especficas de su creacin -
como, por ejemplo, su imposicin desde fuera por parte de un poder
dominante, o la escasa participacin de las masas-' o, cuando
igualmente bajo la gua de los resultados de los esrudios sobre la
transicin, se sostiene la tesis de que la democracia por imposicitD)
(democracy by imposition) no resulta ser una verdadera democracia,
sino que se trata ms bien de <<una determinada forma de gobierno
autoritario 6. De alli a la defmicin nada rigurosa de un autor alemn
de que las democracias latinoamericanas se dan nicamente cuando
<das dictaduras toman vacaciones 7, hay slo un paso.
3. Hace hincapi en la diferencia entre las democracias
latinoamericana y el concepto de democracia; as, por ejemplo, se
distingue entre democracia de cantidad y democracia de sustancia 8
o como hemos visto, entre democracia representativa y delegativa.
De este modo se separan las democracias latinoamericanas del tipo
puro de democracia y se las entrega en su forma degenerada a la
crtica. En trminos de Giovanni Sartori 9, la (crn1sconcepruacitD) o
conceptuacin errnea consiste en atribuir a las democracias
latinoamericanas caractersticas que suponen su subestimacin, su
4. Vase Abraham F Lowenthal y Meter Hakim" La democracia en Amrica Latina. El
peligro de aplausos prematuros, en Boletn Electoral Latinoamericano, nm. 6. San Jos,
1991. pp.5566
5. Vase Lawrence Whitehead. The 1mposition of Democracy, en Abraham F Lowenthal
(comp.), Exporting Democracy, The United Sta tes and Latin America, Johns Hopkins
University, Baltimore, 1991.
6. Vase Terry L. Kart, (Dilemmas of Democratization in Latin America), en Comparative
Politics nm. 23 (1) pp. 1-21 Y Terry L. Karl y Philippe C. Schimitter, ((Modos de transicin
en Amrica Latina, Europa del Sur y Europa del Este, en
7. Vase Deilef Nolte, Diktaturen auf Urlaub?, en Der berblick, nm. 3. 1992, pp. 47-49
8. Vase Guillermo O 'Donnel, op. Cit.
9.Giovanni Sartori, ((Comparing and Miscomparing), en Jornal of Theoretical Potitics,
nm. 3 (3), pp. 234-256, e Id., La poltica. Lgica y mtodo en las ciencias sociales. Fondo
de Cultura Econmica. Mxico, 1992.
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determinacin negativa, su condenacin, su fatal desenlace. En vez
de trabajar con conceptos ms descriptivos y abiertos, dado la
relativamente reciente aparicin de la democracia en Amrica Latina
y la incertidumbre sobre su desarrollo futuro, se aplican conceptos
cerrados, deterministas y de juicio definitivo. lO El escapismo
intelectual frente a las responsabilidades polticas y morales no
permite salida alguna a la democracia latinoamericana.
4. La crtica, en fin, implica a la democracia en toda la
problemtica del desarrollo. Se le culpa de toda la miseria del
subdesarrollo econmico y social, acusacin que por cierto slo
puede ser calificada de irresponsable como, por ejemplo, en el caso
de un autor guatemalteco que, refirindose a su pas, atribuye a la
democratizacin institucional la responsabilidad de los problemas
econmicos y la marginacin social de gran parte de la poblacin,
que ya existan hace dcadas. 11 El concepto democracia de
apartheid 12 expresa de manera notoria esta tendencia a una
difamacin sin lmites de la democracia, y de paso exhibe un total
desconocimiento de la realidad sociopoltica sudafricana hasta 1994.
En todo caso, resulta de vital importancia definir lo que se
entiende por democracia. Aqu aplicar el concepto de Robert Dahl
13, que se fundamenta en dos componentes: La participacin
(eleccin) y la oposicin (pluralismo). La transicin a la democracia
(transicin y democratizacin) supone una competencia libre y
pluralista de partidos polticos y la celebracin de elecciones
universales y libres para ocupar mandatos y funciones pblicas. Vale
la pena mencionar explcitamente los derechos humanos y su
proteccin como un componente cualitativo necesario, que se
percibe en la teora democrtica como un correlato imprescindible
de las caractersticas bsicas de la democracia en los trminos de
Dahl. Ahora bien, cuanto ms alejado est del de Dahl, ms se
podr criticar de un manera aparentemente legtima la evolucin
10. Vase las reflexiones muy acertadas de Ludo/fu Paramio. Consolidacin democrtica,
desafeccin poltica y neoliheralismo en Regine Steichen (com.), Democracia y
democratizacin en Centroamrica. San Jos, 1993, pp. 259-278.
I l. Vase Hctor Rosada Granados, (Transicin poltica y democracia en "uatema!w), En
Regine Steichen (comp.), op. Cit., pp. 319-323
12. Este concepto fue utilizado por Francisco Welfort. (La America equivocada. Apuntes
sobre la democracia v la modernidad en las crisis de AmricQ)l. en l.uis BustamanJe el al.,
Estrategias para el desarrollo de la democracia, Instituto de Estudios Peruanos, Lima
J 990.
13. Roberth Dahl, Polyarchi, Participation and Opposition. Nueva Hal'en y Londres. 1971
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democrtica en Amrica Latina. Por lo tanto, la dimensin y
profundidad de la crtica varan, entre otras cosas, en funcin de!
concepto bsico de democracia. Por otra parte, su definicin est
sujeta a valoraciones subjetivas; si se ven las cosas de una forma
negativa, es fcil concebir los instrumentos analticos de tal forma
que las observaciones confirmen las premisas.
Il.- El orden institucional
La crtica de intelectuales y politlogos a la democracia en
Amrica Latina ha aparecido de manera asombrosamente rpida.
Como vimos, algunos de los critico s argumentan en la lnea de la
tradicional diferencia entre democracia formab> y sustanciab> o,
respectivamente poltica y social, y a travs de ella
responsabilizan directa o indirectamente a la democracia de la
miserable situacin social de grandes sectores de la poblacin. Otros
ven tambin las condiciones de la transicin a la democracia como
factores negativos y determinantes para el desarrollo democrtico.
La crtica se articula asimismo en forma de un escepticismo
insuperable sobre le establecimiento duradero de la democracia. 14
Esta visin negativa resulta de seleccionar los parmetros histricos
y normativos de tal manera que se impide llegar a un balance
favorable, aunque provisional, de la democracia. 15 A esto se suman
malentendidos bsicos y reducciones analticas, los cuales se
traducen finalmente en una evaluacin negativa de la democracia
que no parece justa ni funcional para su consolidacin.
De esta manera, se olvida que e! orden institucional de la
democracia se ha introducido -en la mayora de los casos- en pases
sin tradicin democrtica. No se tiene en cuenta e! hecho de que
las instituciones de la democracia han precedido a la cultura
democrtica, y que la socializacin poltica de la poblacin se ha
efectuado, en su mayor parte, bajo regmenes autoritarios. Mientras
que e! establecimiento de un orden institucional democrtico se
14. Vase, por ejemplo, James Mal/oy, (El problema de la gobernabilidad en Bolivia, Per
y Ecuador, en Ren A, Mayorga (comp.), Democracia y gobernabilidad, Amrica Latina,
Nueva Sociedad. Caracas, 1992, pp, 131-148,
15. Vase, por ejemplo, Manuel Alcntara Senz, ((Sobre el concepto de pases en va de
consolidacin democrtiCa en Revista de Estudios Polticos, nm. 74, Madrid, 1992, pp.
113130.
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puede dar de una manera relativamente rpida, e incluso estar
determinado desde el exterior, la creacin de una cultura poltica
democrtica requiere periodos ms prolongados.
Resulta poco realista la suposicin -implcita en muchas de las
aportaciones al debate sobre la democracia en Amrica Latina- segn
la cual un orden institucional democrtico establece
simultneamente actitudes y modelos de cOlnportamiento favorables
a la democracia. Es funesto para la evolucin de la democracia en
Amrica Latina que la crtica no tenga en cuenta el casi inevitable
desfase en el tiempo y que, por ello, se atribuyan exclusivamente al
orden institucional los problemas polticos de la \"da democrtica.
Recordemos que en la Repblica Federal de Alemania de la
segunda postguerra la democracia, como orden institucional, tambin
precedi a la cultura democrtica, v que con el transcurso de las
dcadas, y slo con la consolidacin econmica, la confianza en la
democracia creci y las encuestas evidenciaron un perfil poltico de
Alemania semejante al de otros pases democrticos occidentales.
lr, Ciertamente, se ha comprobado que esta transformacin se
produjo bajo condiciones econmicas y sociales muy favorables,
por lo cual se ha denominado a Alemania Federal (con cierto
escepticismo) una democracia de buen tiempm,. En Amrica
Latina, la cultura poltica tiene que desarrollarse bajo condiciones
sumamente desfavorables, muy al contrario que en Alemania. Tal
como demostraremos, los desafos econmicos y sociales son
enormes y slo pueden ser afrontados con xito a mediano \" largo
plazos. En las condiciones actuales, el margen de maniobra para
cualquier forma de gobierno es reducido.
Sin embargo, es justamente la coincidencia de subdesarrollo
socioeconmico y democratizacin lo gue da lugar a las
interpretaciones ms errneas.
Esta coincidencia de lo no simultnem, no debera ser entendida
como una relacin de causalidad, como si la democracia fuese la
responsable de las condiciones sociales actuales. Pero es
precisamente en esta simple hiptesis, la de una relacin de
causalidad entre la democracia y las precarias situaciones sociales,
16. Vease Gahriel Almond y Herha (comps.). rile ("irie ("l/bure. f'rincefon f.....:I1H-er.\i(l
Press. Princenton. 1963. e Id. (comps). TlU! e,e Culture R('rislfed. Lill/c. B/"()wn am!
Campan),. Boston y Toronto. /980
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en la que se basan -explicita o implcitamente- la mayora de las
crticas ms recientes a las democracias latinoamericanas, por muy
cientficamente elaboradas que pretendan mostrarse. Esta tendencia
aparece muy claramente en los intentos de elevar a caractersticas
constituyentes de la democracia en Amrica Latina las anomalias
sociales existentes y las consecuentes limitaciones de participacin
politica de gran parte de la poblacin.
11. El problema de la reforma econmica
Por otra parte, no se tienen en cuenta seriamente las dificultades
que se imponen las politicas econmicas -de ajuste y neoliberales-
a las democracias recientemente (re)establecidas. Esto se debe a
diferentes motivos: La crisis de los ochenta Oa crisis de la deuda),
el agotamiento de la estrategia de desarrollo basada en la
industrializacin por sustitucin de importaciones y centrada en el
Estado y, finalmente, la falta de alternativas, como lo demuestra la
aplicacin generalizada de politicas neoliberales en todos los pases
latinoamericanos. En sus distintas variantes, estas polticas tienen
un alto costo, perjudican a grandes sectores de la poblacin y no
generan expectativas y cambios a corto plazo en sincrona con los
tiempos electorales. De este modo, resulta difcil recibir y mantener
el apoyo a la sociedad en las urnas.
El dilema que se presenta radica en que los nuevos gobiernos
tienen que emprender, por un lado, este tipo de polticas que
difcilmente obtienen respaldo popular, y que incluso pueden llevar
a una falta de identificacin con la democracia, mientras que por
otro lado, su gran tarea consiste precisamente en consolidar esta
ltima.
Parece justificada la pregunta que se plantea en Amrica Latina
y que expresa esta supuesta incompatibilidad; es democrtico el
neoliberalismo? Por cierto, los costos de las nuevas reglas del juego
en la economa hacen difcil imaginar una relacin positiva entre
neoliberalismo y democracia. Recuerdo haber escrito alguna vez
refirindome al caso de Chile, que la politica neoliberal slo podra
llevarse a la prctica bajo condiciones autoritarias que el
neoliberalismo en Amrica Latina tendra en el autoritarismo una
condicin necesaria. Hoy por hoy, pienso, por un lado, que cuestionar
82
Quid Juris I Diete,. Noh/en
el neoliberalismo mediante el criterio democrtico significa
introducir en el anlisis un concepto de democracia que va ms all
de lo institucional-procedimental y que favorece el empleo de los
contenidos de la poltica como criterios para ju>gar la democracia.
Si estas polticas de ajuste y neoliberales no son democrticas, si
lo que hace el Estado no es democrtico, cmo es posible calificar
de democrticos a los Estados en los cuales se llevan a cabo
programas neoliberales? La pregunta insina una respuesta negativa
y abre brechas de desafectacin con la democracia.
Por otro lado, dado que es imposible negar la existencia de
condiciones adversas que operan en ambas direcciones, es decir, la
democracia como obstculo para la transicin econmica y el
neoliberalismo como escollo para la consolidacin democrtica, es
imperioso tratar el tema con mucha responsabilidad (en los trminos
de Dolf Stemberger) y compromiso con la democracia.
Es all donde Ludolfo Paramio 1- identifica, con justa ra>n, el
elemento provocativ() del ra>onamiento de Guillermo O'Donnell,
cuando ste distingue entre democracias representativas y
delegativas atribuyendo a las ltimas la responsabilidad de la
ineficacia de las reformas econmicas en Amrica Latina. La
distincin hace referencia a elementos tradicionales de la poltica
latinoamericana, como son el presidencialismo y la cultura poltico
caudillista, y los vincula como factores causantes de la falta de
responsabilidad (accountability), en los sistemas polticos de la
regin, del Ejecutivo ante el Parlamento y ante el electorado.
III. Democracia representativa y delegativa
En una reciente resea emprica de los conceptos que se vinculan
en la literatura de las ciencias sociales con la democracia, David
Collier y Steven Levistky IN confirman el carcter primordialmente
negativo de los numerosos adjetivos con que se hace resaltar la
diferencia entre la democracia en Amrica Latina y la democracia
tal cual (pura, normativa, virtual, etc.) Al mismo tiempo, estos
17 Ludolfo Paramio, op. cir .. Ji. 2
18. Dal"id Collia l' Steren Lel'/fI'kl', Dcmocr(/(y <!1t-irh Adiccti.,cs. Flnding ('onceptua!
Order in Recen/ Compara/lve Re\'earch. mimev. Departament,) de Ciencia Poli/ea.
lJnil'ersidad de Califrnia, Bcrele\', agosto de 1995
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autores destacan por su solidez la conceptuaclOn de Guillermo
O'Donnell, de modo que vale la pena analizarla ms a fondo. A
primera vista, la posicin de O'Donnell parece ms que plausible;
sin embargo, su razonamiento no est libre de problemas
conceptuales y de evaluacin. En primer lugar, conviene destacar
la diferencia en el nivel de la formacin de los dos conceptos
contrapuestos. Mientras en e! caso de la democracia representativa
O'Donnell trabaja con un concepto de carcter terico, en e! caso
de la delegativa se trata de un concepto emprico; en otras palabras,
contrasta e! mundo abstracto y puro de la teora -en su concepto de
democracia representativa- con el reino gris de la empiria -en su
concepto de democracia de!egativa-. Sin embargo, respecto de la
representativa, O'Donnell parece desconocer la crtica de la teora
democrtica emprico-dialctica que compara la funcin de la
representacin en la democracia representativa con <<un cheque en
blanco que habilita a los polticos para tomar decisiones polticas
prescindiendo de! consenso popula,.,>, segn cita Claus Offe en su
muy difundido estudio sobre e! capitalismo tardio. 19
En otros trminos la crtica de O'Donnell ignora lo de!egativo
de la democracia representativa en cuanto a su funcionamiento en
los pases industrializados. Cuando lo de!egativo es parte de la
democracia representativa, la distincin entre los dos fenmenos
aplicada a la realidad poltica no puede ser tajante, sino que debe
admitir grados, y as pierde mucho de su funcin y fuerza
descalificadora. Obviamente, los rasgos y tradiciones regionales
cuentan en el funcionamiento de las democracias representativas,
lo que hace suponer la existencia de diferentes conformaciones
segn el pas. Sin embargo, diferenciar entre aquellas regiones que
pertenecen a la buena teora y aquellas que no -y que por ello
obtienen malos resultados econmicos- contradice la lgica de la
investigacin comparativa 20 y sobrepasa los lmites de un anlisis
serio. La misma lgica de la investigacin aplicada por O'Donnell
lleva indefectiblemente al resultado buscado: La calificacin negativa
o descalificacin de la democracia en Amrica Latina.
19. Claus DIJe. Slruklurprohleme des Kapitalistischen Staates. Francfort. 1972.
20. Vase Giovanni Sartorio La poltica ... op. cit.
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Quid Juris / Diefer Nohlen
Por otra parte, en lo que se refiere a la teora clsica de la
representacin, vale la pena recordar la idea de la confianza (trust)
como elemento clave del concepto de representacin con libre
mandato; este concepto es vital para entender la funcin de las
elecciones, que se expresa bajo la forma de un traspaso de confianza
por parte de los electores a los elegidos para que tomen las mejores
decisiones vinculantes en funcin de los representados. As, la propia
teora de la representacin incluye, en trminos de O'Donnell,
funciones delegativas. De este modo, como l mismo concede, se
diluye hasta cierto punto el contraste tipolgico entre democracia
representativa y delegativa que establece en funcin de su propsito
normativo-crnico.
En los casos latinoamericanos citados por ()'Donnell no se trata,
pues, de un nuevo tipo de democracia, sino de un fenmeno bien
conocido en la teora y la prctica de la democracia representativa:
Una autonoma relativa del elegido frente a sus electores. Pero
mientras que dicho fenmeno es visto por Edmundo Burke como
la esencia misma de la representacin -con mandato libre- y valorado
positivamente, O'Donnell lo considera opuesto a lo que define
como la esencia de la representacin -la accountability- y lo valora,
por lo tanto, negativamente.
No pretendo de ningn modo minimizar las diferencias entre
conceptos y sistemas polticos, dado que el anlisis de las
convergencias y divergencias constituye el ncleo y el mtodo de la
investigacin en el rea del gobierno comparado.
Sin embargo, las diferencias entre las democracias
latinoamericanas y las de los pases industrializados son ms de
grado que de esencia, ms coyunturales que resultado de un legado
histrico determinista; asimismo, no slo tienen que ver con
tradiciones sociopolticas, sino con retos estructurales a la poltica
en tiempos de crisis econmica.
IV. La poltica en la transicin econmica
En efecto, parece de suma importancia tener en cuenta la
situacin histrica concreta que atraviesan los sistemas polticos
en Amrica Latina en el proceso de transicin econmica. Intentar
caracterizar dicha situacin con base en los seis puntos slgulentes:
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1. Segn una conviccin generalizada entre los tericos, la
estrategia de desarrollo mediante la industrializacin por sustitucin
de importaciones (1SI) se agot a principios de los aos ochenta, y
la crisis de la deuda fue expresin de dicho agotamiento. Por lo
general, ahora se reconoce la necesidad de abrir las economas,
estimular la competencia y privatizar parte de las empresas estatales.
2. El Estado que toma cuerpo con y bajo la ISI es un elemento
vital para promover y mantener esta estrategia de desarrollo: Un
Estado voluminoso, costoso e ineficiente. Su constitucin es de
clientelismo y su legitimacin ante quienes lo respaldan se basa en
la distribucin de puestos de trabajo, favores, privilegios, prebendas,
etc. Asimismo, en el Estado de la ISI los partidos polticos,
respondiendo a la demanda del clientelismo, se inclinan a propiciar
programas de corte populista, y los intereses sociales particulares
capaces de organizarse se dirigen directamente al Estado para
acordar -sin la intermediacin del sistema representativo- lo que
pretenden obtener. Como confirma Paramio, la ISI <<ha creado actores
sociales populares y de clase media de los que depende la legitimidad
del Estado, y a la vez estos actores slo pueden sobrevivir si las
politicas pblicas mantienen la proteccin del mercado interno y
niveles de salarios y prestaciones sociales que no corresponden ni a
la capacidad productiva ni a la competitividad de las economas
nacionales. 21 Dicho Estado parece en la actualidad poco adecuado
para alcanzar las propias metas de desarrollo socioeconmico de la
ISI y los objetivos polticos como la conservacin y consolidacin
de la democracia. Por el contrario, parece ms bien representar un
serio obstculo no slo para dichos objetivos, sino adems y
fundamentahnente, para lograr cierta accountability, la cual resulta
naturalmente incompatible con los conceptos de clientelismo y
particularismo.
3. No obstante, es precisamente a este Estado emanado de la
ISI al que se demanda que emprenda un giro de 180 grados en la
poltica econmica, lo que de hecho significa cortar los lazos de
relaciones tradicionales entre el Estado y la sociedad en Amrica
Latina, y que implica, al mismo tiempo, una reforma del Estado
como actor y como estructura en cuanto a sus funciones y relaciones
con la sociedad.
21. Ludo(fo Paramio, op. cit., p, 270.
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Quid Juris / Dieter Nohlen
4. Las polticas de ajuste y neoliberales afectan sobre todo a los
marginados por la austeridad en el gasto pblico y, lo que importa
mucho ms en trminos polticos, a grandes sectores de la clase
media, especialmente a la dependiente del Estado (producto mismo
del estado de la ISI), debido a las polticas de reestructuracin y
privatizacin de la economia y a la propia reforma del Estado como
aparato administrativo.
5. Estos sectores medios dependientes del Estado no estn de
ningn modo dispuestos a aceptar reformas que amenacen su
situacin social vinculada al Estado de la ISI. Cmo podran estos
sectores medios aprobar una reduccin de tal Estado? Por lo tanto,
una gran parte del electorado no est dispuesta a votar a favor del
paquete de reformas.
6. Dada esta herencia histrica, en Amrica Latina resulta
particularmente difcil conseguir la aprobacin de la mayora electoral
a las reformas neoliberales. Echemos una mirada a varios pases de
la regin. En Uruguay, un intento de reforma en el sentido sealado
no pudo concretarse: El electorado uruguayo consta de una mayora
de votantes que dependen del Estado como empleados pblicos en
activo o jubilados; en esta democracia hiperintegrada 22 no hay
manera de consensuar las reformas necesarias, lo que puede producir
a mediano plazo graves inconvenientes a la democracia debido al
inmovilismo de la poltica en ese pas. En Per, Mario Vargas Llosa
fracas en su intento de ganar las elecciones de 1990 con un
programa neoliberal; su contrincante, Alberto Fujimori, quien no
se haba manifestado tan claramente en tal sentido, triunf en los
comicios y llev dicho programa a la prctica an sacrificando la
democracia, que slo pudo restablecerse por la presin internacional.
Las elecciones en Venezuela en 1988 y en Argentina en 1989
confirman la regla, a pesar de que los trunfadores, Carlos Andrs
Prez y Carlos Menem, respectivamente, iniciaron programas
econmicos de corte neoliberal. En la victoria de Menem result
decisivo su perfil de peronista; en la de Prez, el recuerdo de sus
polticas durante su anterior presidencia en la dcada de los setenta.
En ambos casos, los electores no se decidieron en absoluto por
candidatos de corte neoliberal. El resultado poltico result muy
22_ Vi!ase Germn "1/ Rama, La dl'mocrac/O I'n Uruguay" IIna perspecllva de interpretacin,
Grupo Ediror Latinoamericano, Bueno.\' Aires, /987
87
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diferente: En Argentina, Menem logr estabilizar la economa tras
una hiperinflacin sumamente grave, y con ello pudo compensar a
los ojos del electorado los elevados costos de las polticas de ajuste
estructural y de liberalizacin de la economa, 23 lo que explica las
victorias electorales de 1991, 1993 Y 1995. En Venezuela, la poltica
neoliberal de Prez slo podia distribuir costos entre la poblacin.
Las expectativas, sobre todo de las clases medias, se frustraron por
completo. Finalmente, Prez fue desplazado del poder en
circunstancias en las que aqu no incursionar. En las elecciones de
1993, Rafael Caldera triunf con un programa de corte populista.
De este modo, se comprueba empricamente la complejidad de la
relacin entre democracia y neoliberalismo en Amrica Latina, la
cual exige un anlisis muy cuidadoso de la poltica cuando se trata
de superar el dilema entre lo inmediato y lo estructural.
V. Retos actuales de la democracia
La democracia retorn a Amrica Latina en un momento en que
la regin atravesaba una crisis econmica y social mucho ms aguda
que la prevaleciente cuando se instalaron por doquier regmenes
dictatoriales. Por consiguiente, resulta llamativo que la democracia
se mantenga en la mayora de los pases a pesar de todos los serios
problemas que encarga en su proceso de consolidacin. Per
constituye la nica excepcin, pero hay que destacar que Fujimori,
ante las presiones internas y externas, se apresura a reinstaurar las
condiciones democrticas, o sea, constitucionales. El hecho de que
la democracia haya perdurado este tiempo -condicin
indudablemente insuficiente, aunque necesaria para su
consolidacin- se subestima muy a menudo si consideramos los
peligros a los que se enfrenta. Pero este fenmeno merece una
consideracin especial, puesto que las condiciones sociales bajo las
cuales se produjo la cada de la democracia en dcadas anteriores
nunca fueron tan desfavorables como las actuales.
Si situamos los retos de la democracia en Amrica Latina en un
contexto ms amplio, se hace patente la interdependencia de los
diferentes grupos de problemas. All est, en primer lugar, el
23. Ludolfo Paramio, op. cit., pp. 271-272.
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Quid Juris / Dieter Nohlen
entramado institucional democrtico como tal, su estructura y
capacidad de funcionamiento, incluido el de las lites que compiten
polticamente ente s y que dirigen las instituciones; luego la cultura
poltica, la actitud de la poblacin y de los diferentes sectores sociales
hacia las instituciones y las lites polticas y, finalmente, los
resultados econmicos y sociales del sistema democrtico. La
relacin entre estos tres conjuntos de problemas se establece
mediante el concepto de legitimidad y, en el nivel operativo, del
concepto de gobernabilidad.
Como destacamos antes, la (re)instauracin de las instituciones
democrticas se da en ausencia de una cultura poltica democrtica.
Los sondeos muestran, en efecto, que la democracia como valor no
est consolidada ni es aceptada en Amrica Latina. Ms bien,
predomina una actitud ambivalente. No obstante, la democracia es
el sistema de gobierno que la gente declara preferir. En 1992, en los
tres pases andinos de inestabilidad poltica recurrente, la mayora
calific a la democracia como el sistema bajo el cual vive mejor:
Bolivia, 74%; Ecuador, 63%, y Per (antes del golpe), 59'Yo. Pero
slo el principio abstracto goza de esta confianza. De los
encuestados, manifestaron estar satisfechos con la democracia
concreta y actual nicamente 39% en Bolivia, 23% en Ecuador y
36;;, en Per. 24
El abismo entre el principio abstracto y la realidad democrtica
est condicionado bsicamente por los resultados en las principales
reas del sistema poltico, es decir, la econmica y la social. Y aqu
intervienen como elementos capitales la seguridad y la subsistencia
econmica y social del individuo. Si los resultados son insuficientes,
ello repercute directamente en la valoracin del sistema. En los
citados pases andinos, ante la alternativa entre la democracia
concreta y actual y una dictadura con justicia social (disyuntiva
totalmente hipottica, ya que no ha habido ninguna experiencia
histrica similar en los pases actualmente democrticos), una
mayora de los encuestados se declara a favor de un sistema
dictatorial.
En otras palabras: La poblacin aprecia, de hecho, la democracia,
en particular en lo que concierne las libertades de expresin y
::4. Datos de las encuestas de LAPA, /992
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Tribunal Estatal Electoral
eleccin, pero ante su situacin desesperada, y sobre todo ante la
posibilidad de que sta se torne ms amplia y duradera, prefiere la
forma de gobierno que sea ms capaz de satisfacer las exigencias
econmicas y sociales o la que se sabe presentar como tal.
Las actuales condiciones econmicas latinoamericanas hacen
imposible que cualquier tipo de sistema rinda frutos rpidos y
contundentes, de suerte que las crticas a la democracia caen en un
terreno frtil. No obstante, en la medida en que los problemas
econmicos y sociales se puedan resolver con decisiones
institucionales democrticas. La democracia, dentro del marco de
una legitimacin que se est recuperando, echar races en el sistema
de valores y actitudes de la poblacin. Es necesario contemplar los
problemas actuales -la falta de simultaneidad, las ambivalencias,
las crisis, etc.- no como el resultado de prcticas democrticas, sino
precisamente en su posible funcin catalizadora de un cambio
fundamental hacia una mayor democracia, tambin en el sentido
participativo y social.
Dieter Nohlen
Democracia, transicin y gobernabilidad en Amrica Latina
Se imprimi el 3 de octubre de 2005 en el taller de impresin de Ediciones
del Azar, A.C, a cargo de Daro Estrada.
Sus acabados finales se realizaron en Encuadernaciones ARI.
Dieter Nohlen realiz estudios de Ciencias Polticas e Historia en las
universidades de Colonia, Montpellier y Heidelberg. S e doctor con un trabajo
sobre parlamentarismo espaol en el siglo XIX y se ha especializado en poltica
comparada, especiftcamente en las reas de instituciones polticas y sistemas
electorales. Actualmente es catedrtico en la Universidad de Heidelberg, en
Alemania, pas en que obtuvo el Premio de Investigacin (,Max Planc!<v).
Entre sus ms importantes publicaciones se encuentran Sistemas Electorales
del Mundo (Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981), as como
la compilacin de una enciclopedia del Tercer Mundo (Handbuch der Dritten
Welt, 1982-1983) en ocho tomos y una enciclopedia de la poltica (piper
Wirterbuch Zur Politik, 1983-1987) en seis tomos.
Entre sus trabajos ms recientes publicados en espaol destacan: Sistemas
Electorales de Amrica Latina. Debate S obre Reforma Fundacin
Friedrich Ebert, Lima 1993, Y Eleccionesy Sistemas Electorales, Fundacin
Friedrich Ebert-Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1995.
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