Inai Maria Moreira de CARVALHO*

RESUMO: Este artigo aborda o processo de descentralizao no estado da Bahia, analisando a dinmica recente das polticas de educao, habitao, saneamento, sade e assistncia social, com base em pesquisa recentemente realizada. Os resultados dessa pesquisa evidenciam como o governo federal vem se retraindo enquanto provedor de polticas e servios sociais bsicos, levando estados e municpios a assumir, nos ltimos anos, maiores responsabilidades, de forma seletiva e substitutiva e na medida das suas possibilidades. Da resulta um processo de descentralizao que avana de forma desordenada, com vazios, diferenciaes e at retrocessos, no mbito das polticas pblicas analisadas e do territrio nacional. PALAVRAS-CHAVE: Descentralizao, polticas sociais, municipalizao, habitao, educao.

INTRODUO

Este artigo apresenta os resultados e reflexes iniciais de uma pesquisa sobre a descentralizao das polticas sociais no estado da Bahia, que integra um estudo nacional sobre esse tema, em fase de concluso.1

Pesquisadora do Centro de Recursos Humanos CRH da Universidade Federal da Bahia e do CNPq. 1 Esta pesquisa fez parte de uma investigao comparativa mais ampla envolvendo uma rede de seis estados brasileiros, articulada pelo IPEA/FUNDAP/IDESP sob a coordenao dos professores Marta T. S. Arretche e Vicente Rodriguez. Na Bahia essa pesquisa foi executada pela Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia - SEI, cabendo a responsabilidade pelo relatrio final sobre as questes financeiras ao Dr. Reginaldo Souza Santos, e pela descentralizao das polticas sociais autora do presente artigo. Agradeo s valiosas crticas e sugestes das professoras Angela Franco, Celina Souza e Anete Ivo.
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Efetivamente, com a crise do regime autoritrio e com o processo de redemocratizao no pas, a questo da descentralizao incorporouse agenda poltica, influenciando significativamente as disposies da Constituio de 1988, movida pela crena ento praticamente generalizada em virtudes que seriam intrnsecas ao referido processo, enquanto estratgia relevante para o alcance de ideais e objetivos progressistas. Mais precisamente, como condio de um maior comprometimento do Estado com as questes sociais, seja pela expanso e melhoria dos servios pblicos, adaptando-os s necessidades e especificidades locais, seja pela ampliao dos espaos de participao e, conseqentemente, por uma maior transparncia, controle e democratizao do aparato governamental. Com o passar dos anos, porm, tais expectativas comearam a ser reavaliadas. Como em qualquer processo de mudana, a dinmica e as caractersticas da descentralizao no poderiam estar dissociadas das condies econmicas, sociais, polticas e culturais do contexto mais amplo. No caso do Brasil, diversos estudos e a prpria observao emprica tm demonstrado que estas expectativas no vm se mostrando mais favorveis ao avano do processo em apreo, nem reconhecem o alcance dos ideais de eficcia e democratizao a ele originalmente atribudos. certo que houve uma maior democratizao do poder e uma redistribuio de recursos em favor das instncias subnacionais, que dispem, agora, de uma liberdade mais ampla para administr-los. Estados e prefeituras assumiram novas responsabilidades e, em alguns casos, instituram determinados fruns de participao e desenvolveram experincias inovadoras e mais efetivas para o enfrentamento de questes sociais, como programas de renda mnima, de atendimento especial a crianas e adolescentes em situao de pobreza e condies de risco, ou recuperao de favelas. Contudo, em termos mais amplos e, sobretudo, no campo das polticas sociais, tanto a trajetria quanto os resultados dessa descentralizao vm se mostrando problemticos e limitados, com impasses, omisCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 75-105, jan./dez. 1997

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ses, descontinuidades, retrocessos, incoerncias e desigualdades de toda a ordem. Contribuem para isto um conjunto de condies adversas, dentre as quais pode-se destacar: 1. A ausncia de uma coordenao geral desse processo, associada crise, s novas prioridades e s polticas desenvolvidas atualmente pelo governo federal. 2. Padres culturais e prticas polticas poderosas e arraigadas, tanto em termos locais como nacionais, adversos transferncia de recursos, da capacidade decisria e do poder, implcitos a um processo de descentralizao efetiva, assim como democratizao do aparato estatal que poderiam lhes ser associados. 3. A enorme heterogeneidade territorial, econmica, social e poltica do Pas, com bvios reflexos sobre os diversos estados e municpios, em termos econmicos, polticos e sociais, influenciando diferentemente a capacidade de realizao dos mesmos. No Brasil, a descentralizao recente no constituiu uma iniciativa ou foi melhor pactuada com o poder central, continuando este a resistir perda e transferncia de recursos para as instncias subnacionais. As determinaes da Constituio de 1988 no foram seguidas pela necessria elaborao de leis complementares que definissem com clareza uma nova diviso de responsabilidades e um processo mais efetivo e adequado de colaborao entre Unio, estados e municpios. E, muito menos, por outros requisitos que o viabilizasse, como uma instncia de planejamento e coordenao com definio de regras e novos procedimentos para alocao de recursos, capacidade de negociao de objetivos, problemas e conflitos associados s mudanas preconizadas; que incentivasse a reforma dos aparatos governamentais, cujas atribuies foram modificadas; ou considerasse as diversidades regionais e locais e a capacitao das instncias inferiores para assumir progressivamente novas responsabilidades, entre outras condies.
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Tudo isto, claro, no est dissociado das dificuldades econmicas do Pas, do acirramento da crise fiscal, da perda de capacidade e do prprio esgotamento e propostas de redefinio do modelo do Estado. E, tambm, de uma definio de prioridades centrada no combate a inflao e no ajuste econmico, assim como em algumas reformas consideradas como indispensveis insero do Brasil na nova dinmica e circuitos do processo de globalizao, deixando em plano bastante secundrio a implementao de polticas estruturantes (como uma poltica industrial) e de polticas setoriais e sociais bsicas. Nesse quadro, buscando uma reduo de suas responsabilidades e gastos, a Unio tem efetuado uma extino de aparatos e polticas sociais relevantes, sem contemplar, inclusive, melhores alternativas para as conseqncias dessas decises, como o repasse de responsabilidade para outras instncias pblicas, de forma melhor negociada. Com a ausncia de uma poltica de descentralizao coordenada, persistem entre as distintas instncias do governo diversas atribuies concorrentes, ao lado do vazio de aes em algumas reas. Estados e municpios vm assumindo maiores responsabilidades, notadamente na rea social, mas as condies e a crise financeira de um grande nmero deles constituem fatores bastante adversos a uma maior atuao e autonomia das instncias subnacionais mencionadas. Instncias cuja heterogeneidade se expressa, por exemplo, de um lado na concentrao de quase 42,7% da populao e de 56% do PIB nacional na regio Sudeste, frente a 27,4% da pobreza do Pas, e num outro extremo, o Nordeste que congrega 29% dos habitantes, 14,8% do PIB e mais de metade dos pobres do Pas, dentre os quais 36% de maiores de 15 anos sem instruo e apenas 29% de trabalhadores vinculados previdncia social. Esse quadro tem bvios reflexos sobre a produtividade tributria dos estados e municpios da regio e sobre a sua capacidade de atendimento s demandas da populao, no plano das polticas sociais e de infra-estrutura.

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Analisando a relao entre os recursos arrecadados nos prprios estados e aqueles oriundos de transferncia em diferentes regies brasileiras, ABRUCIO e COUTO (1996) obtiveram os seguintes resultados:
Regio Norte Recursos Prprios Transferncias Regio Nordeste Regio Sudeste Regio Sul

43,7 56,3

53,6 46,4

92,4 7,6

87,3 12,4

Nessa mesma linha de reflexo, estimando a proporo das receitas prprias sobre as despesas totais para avaliar o grau de dependncia dos municpios nordestinos, SANTOS (1996) verificou que dos 1391 municpios da regio 60,6% encontra-se em condies de alto grau de dependncia financeira e indigncia social, com situaes particularmente crticas nos estados do Cear, Pernambuco e Paraba.
Tabela I - Grau de Dependncia dos Municpios do Nordeste (Receitas Prprias sobre Despesas Totais)
ESTADOS ANO

1989 Bahia Grandes Mdios Pequenos Cear 18,6 8,9 14,3

1990 24,8 10,5 11,2

1991 25,4 10,8 8,6 16,1 3,6 1,7 17,3 5,6 1,0 27,7 6,6 4,7

1992 31,5 8,8 9,0 15,5 4,1 1,6 9,9 5,0 0,8 23,3 4,9 2,8

1993 24,8 12,0 9,5 13,9 5,7 4,2 13,0 5,3 2,3 25,7 8,2 3,7

1994 24,9 10,6 5,2 16,6 7,4 4,2 9,6 3,9 1,5 20,0 3,9 1,9

Grandes 14,9 14,8 Mdios 10,4 5,0 Pequenos 8,0 2,4 Paraba Grandes 16,0 9,4 Mdios 10,4 5,1 Pequenos 5,1 3,8 Pernambuco Grandes 31,4 19,4 Mdios 12,2 15,2 Pequenos 6,6 20,0 Rio Grande do Norte Grandes 23,1 29,2 Mdios 16,8 7,9 pequenos 6,8 3,7 FONTE : Estimativas efetuadas por S ANTOS , 1996, souro Nacional/Ministrio da Fazenda.

34,1 34,0 29,3 29,4 13,0 9,6 10,5 7,1 3,3 2,6 7,0 4,4 a partir de dados da Secretaria do Te-

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Como ressalta o autor, embora a importncia das transferncias federais no oramento de estados e municpios constitua um fenmeno nacional, nas reas mais desenvolvidas do Brasil pelo menos parte deles possui uma capacidade tributria que lhes proporciona recursos prprios mais significativos e um certo grau de autonomia para a implementao de polticas pblicas e a oferta de servios sua populao. No conjunto do Pas, outros apresentam algum potencial econmico e financeiro, embora necessitem de parcerias para alavancar processos de desenvolvimento. Na maioria dos casos, porm, notadamente em regies como o Nordeste, os municpios tm economias de base agrcola pouco diversificadas, estagnadas ou em crise, sendo por isso mesmo desprovidos de condies mnimas de auto-sustentao e necessitando ao extremo da solidariedade do governo estadual e, principalmente, federal. Mesmo porque o processo de reestruturao produtiva que atinge particularmente algumas reas, a persistncia e efeitos mais amplos da crise nacional e as dvidas de muitas prefeituras com bancos, empreiteiras e rgos federais, assim como o ajuste de contas promovido pela Unio, contribuem para um agravamento desse quadro. Ainda assim os estados e municpios nordestinos vm ampliando sua participao nos investimentos pblicos, na medida das suas possibilidades. Analisando as contas regionais, GUIMARES (1996) constatou que os investimentos federais no Nordeste decresceram de 58% do total na dcada de 70-80 para 54,9% entre 80-90 e 46,9% entre 1990-93. Os governos estaduais mantiveram praticamente a sua importncia relativa, com uma participao de 33,4% entre 7080, 35,5% entre 80-90 e 18,9% entre 90-93, enquanto que os governos municipais, responsveis por 8,6% dos investimentos pblicos em 70-80 e 9,6% em 80-90, elevaram a sua participao para 18,9% em 1990-93. Tais esforos, porm, esto obviamente distantes do que seria necessrio para o atendimento das necessidades da regio.

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Finalmente, vale lembrar que decises e medidas poltico/administrativas necessrias descentralizao e a uma ampliao dos recursos e, principalmente, a uma autonomia das instncias locais tem esbarrado em limites resultantes da base da conformao e do exerccio do poder no Brasil. Por exemplo, no uso clientelista da mquina estatal para fins eleitorais, no poder dos governadores estaduais e na soldagem de alianas e mecanismos de sustentao poltica pelos mesmos utilizados, especialmente na regio nordestina.
A EXPERINCIA DA BAHIA

A experincia da Bahia bastante elucidativa dessas questes, como mostram alguns dos resultados preliminares desta pesquisa, que analisou tanto o oramento e os gastos do Estado e dos seus municpios como a trajetria recente das polticas de saneamento, habitao, sade, educao e assistncia social. Dando incio sua discusso, vale lembrar como nas trs ltimas dcadas a Bahia passou por mudanas muito intensas que dinamizaram e modernizaram a sua economia, resultando em um crescimento de cerca de 36,0% entre 1980-1995 e na sua transformao no 6 PIB do Brasil. Esse crescimento foi associado a um avano da industrializao, com a instalao de um complexo voltado basicamente para a produo de bens intermedirios e complementar ao parque industrial do centro-sul do Pas, alm da criao de alguns plos agro-industriais dinmicos em regies do interior do estado, a exemplo do cultivo de gros no cerrado ou da produo de frutas para a exportao em reas irrigadas de Juazeiro. Os efeitos mais diretos ou indiretos desses processos, porm, ficaram restritos a determinadas atividades e setores sociais e, em termos espaciais, a Salvador, suas adjacncias e outros poucos municpios, acentuando o quadro de contrastes que marca a realidade do

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estado, a amplitude das carncias sociais2 e a reduzida capacidade do setor pblico para lhes dar respostas. Dotado de uma maior produtividade tributria (pela taxao sobre o conjunto de regies e atividades mais dinmicas e por uma melhoria da mquina arrecadadora), saneado financeiramente, com um baixo comprometimento com a folha de pessoal e maior acesso s transferncias negociadas, o governo estadual recuperou sua capacidade de contrair emprstimos e de investir. Mas a situao dos municpios bem diferente. Com a concentrao da produo e da riqueza nas reas em torno da Regio Metropolitana, a maioria deles no tem praticamente sobre o que tributar, vivendo com uma enorme dependncia das transferncias dos nveis governamentais superiores, uma capacidade de poupana reduzida ou negativa e oramentos deficitrios. Este problema agudizou-se, inclusive, com a criao irresponsvel de municpios sem a menor capacidade de sustentao aps a Constituio de 1988, sendo que os dez menores municpios emancipados, nesse perodo, no conseguem arrecadar, em mdia, mais de R$ 8 mil mensais de ICMS (A Tarde, 1-6-97). Analisando as finanas pblicas baianas, S ANTOS e VAZ (1996) constataram que apenas dez municpios respondem por cerca de 80% da arrecadao do ICMS e que a dependncia das transferncias nos oramentos, em 1994, foi de 63,0% nos municpios de grande porte (que se endividaram pesadamente em anos anteriores), de 58,8% nos de mdio porte e de 56,1% naqueles menores. A receita per capita dos maiores municpios ficava em torno de 106 dlares, a dos mdios em torno de 69 e a dos pequenos em torno de 82 dlares (SANTOS, 1996). Dos 415 municpios que integram o estado, apenas onze tinham uma receita per capita superior a 100 e s trs acima de 200 dlares.
2

Com uma populao de 11,9 milhes de habitantes em 1991, a quarta do Brasil, a Bahia possua o maior contingente de pobres do Pas; 70,5% da sua populao com rendimentos, em 1990, recebia at dois salrios mnimos mensais, a taxa de alfabetizao constatada pelo ltimo Censo foi de 35,6%, 59,9% dos domiclios do estado no possua gua encanada, a coleta de lixo era realizada somente para 41% dos domiclios e o esgotamento sanitrio privilgio de apenas 6,9%, as condies e servios de sade desfavorveis e o dficit habitacional elevado.
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A prpria capital baiana no dispe das condies financeiras necessrias para definir, com maior autonomia, a agenda polticoadministrativa local ou para assumir maiores responsabilidades no enfrentamento dos seus graves problemas.3 Privilegiada historicamente por transferncias estaduais e federais, notadamente no perodo autoritrio, quando os prefeitos eram nomeados e delegados do governo estadual, Salvador no possui um aparato arrecadador melhor estruturado nem se beneficia diretamente dos recursos gerados pelo plo industrial, localizado no seu entorno. Prejudicado pelo endividamento irresponsvel de gestes anteriores, com apenas 38% dos seus recursos provenientes de recursos prprios e uma receita total per capita de 82 dlares, o poder local tem um raio de ao limitado pela sua dependncia das instncias governamentais superiores. significativo, por exemplo, que os projetos e o xito da gesto municipal passada tenham se inviabilizado principalmente por problemas financeiros, e que o atual prefeito tenha sido eleito, quebrando uma longa tradio oposicionista, ressaltando a sua competncia para conseguir recursos pelo estreito alinhamento com o grupo de poder estadual e federal, em uma cidade que no poderia sobreviver sem ajudas externas. Este fato ilustrativo, tambm, das condies polticas da Bahia, onde se consolidou, nas trs ltimas dcadas, um continuado domnio do PFL sob o comando de uma liderana extremamente forte, tanto em termos estadual como nacional. A persistncia desse poder supe o controle de uma grande bancada e de suas bases eleitorais, entre outros aspectos, atravs de mecanismos capazes de via3

As dimenses desses problemas fica patente quando se considera que apenas 23% da populao tinha acesso a servios de esgoto e metade dela coleta regular de lixo, conforme dados do Censo de 1991, enquanto que a proporo de analfabetos chegava a 39%; que a maioria da populao tinha rendimentos muito baixos, pelo alcance da ocupao informal e do desemprego, e que a persistncia da crise vem agravando essas condies. Dados da Pesquisa de Emprego e Desemprego PED (realizada pelo DIEESE/SEI/UFBA e Secretaria Estadual do Trabalho), mostram que no perodo mais recente a proporo de ocupados no setor informal era superior a 50% em Salvador e que o desemprego aberto chegava a 22,4% mostrando-se mais elevado que em vrias outras regies metropolitanas brasileiras, como Recife, So Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre.
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bilizar ou no a eleio de candidatos a deputados e a outros cargos, assim como o prprio xito das administraes municipais, mantendo os prefeitos dependentes da boa vontade e dos recursos do governo estadual.4 Isto explica, em grande parte, o reduzido mpeto descentralizador do governo baiano, que transparece, nitidamente, no caso das polticas sociais.
As Polticas de Habitao e Saneamento

Diversas pesquisas tm indicado como o desmonte dos aparatos federais tradicionalmente responsveis pelas polticas e programas pblicos na rea da habitao e do saneamento tem suscitado uma srie de aes substitutivas por parte de vrias administraes estaduais e municipais (ver, por exemplo, A LMEIDA, 1995; ARRETCHE, 1996; MDICI, 1995). O estado de So Paulo considerado como o exemplo mais bem-sucedido desse fenmeno, com a aprovao de um projeto de lei governamental, em 1987, que ampliou em 1% a alquota do ICMS e destinou os recursos da decorrentes exclusivamente para a produo de moradias. Minas Gerais e o Rio Grande do Sul aprovaram leis semelhantes e estados como o Cear e o Rio Grande do Norte, entre outros, destinaram recursos oramentrios significativos para programas de recuperao de favelas e habitao popular (LUZ, 1996). Na esfera municipal, iniciativas dessa ordem tm se desenvolvido tanto em capitais como So Paulo, Fortaleza, Rio de Janeiro, Belo

Notcia publicada no jornal de maior circulao e prestgio no estado da Bahia (A Tarde, de 29 de junho de 1997, p.12) comenta como Prefeitos do interior que tm aderido ao governo esto sendo premiados com o direito de indicar Coordenador de Educao e Delegado de Polcia, o que tem desagradado a lideranas polticas que sempre estiveram do lado do governo, pois perdem o poder de controlar os cargos. Como o Executivo no pode agradar a gregos e troianos ao mesmo tempo, s resta a quem perdeu lamentar. significativo que nas articulaes para a prxima eleio estadual o candidato da coligao comandada pelo PFL tenha obtido a adeso de 95% dos prefeitos baianos, cooptando filiados a partidos adversrios e at lideranas com uma tradio de oposio.
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Horizonte e Recife, como em municpios do interior; por exemplo, em Santos, Diadema, Ribeiro Preto e Jaboato. Contrariamente a esta tendncia de realizao e ajuste, no caso da Bahia o problema de habitao bastante grave, com um dficit estimado de 289.164 moradias no meio urbano e de 209.374 na rea rural, sem considerar o dficit que no envolve a produo de uma nova habitao e sim de condies de habitabilidade; ou seja, de melhores condies de saneamento, salubridade, regulamentao fundiria e infra-estrutura urbana e, conseqentemente, da implantao de uma poltica habitacional estreitamente colada a uma poltica urbana. Contudo, no que pese o reconhecimento desta carncia por moradia, nem o estado nem os municpios baianos tm priorizado o tratamento dessa questo. Mesmo no tempo das facilidades e recursos do SFH, com exceo do plano de urbanizao de Alagados, as aes governamentais na rea da habitao de interesse social na Bahia nunca foram mais amplas e consistentes, inclusive porque a precariedade e a instabilidade da renda da maioria da populao no lhe permite arcar com maiores despesas no que tange moradia.5 O nmero de unidades viabilizadas pela companhia estadual de habitao para famlias de baixa renda foi sempre irrisrio, com uma marcada interferncia poltica na sua distribuio. Com a crise e o desmonte dos aparatos federais essa produo foi quase paralisada. verdade que em 1987 o governador ento empossado (eleito com um discurso oposicionista de mudana e de maior compromisso com as questes sociais) resolveu fazer da habitao uma prioridade, lanando um programa denominado Direito de Morar, que se propunha a oferecer duzentas mil alternativas habitacionais,
5

Sem recursos at para a compra de terrenos, os segmentos mais pobres dessa populao desde a dcada de 40 desenvolveram a estratgia de invadir glebas urbanas abandonadas, de propriedade pblica, desconhecida ou duvidosa, de forma individual ou coletiva, construindo uma moradia absolutamente improvisada e iniciando uma luta pela permanncia no local. Quando tal luta vitoriosa e a permanncia assegurada, os moradores comeam a reivindicar do setor pblico a urbanizao e a proviso de certos servios e a melhorar progressivamente suas habitaes.
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envolvendo programas de lotes urbanizados, urbanizao de favelas e construes convencionais. Custeado com verbas estaduais a fundo perdido, esse programa supunha uma colaborao com as prefeituras e com a prpria populao beneficiria. Mas ele no conseguiu atingir nem um dcimo de suas metas, revistas j no ano seguinte pela ausncia de recursos federais e limitao de verbas estaduais para a sua concretizao. A proposta inicial terminou se reduzindo a algumas aes de melhoria de favelas e invases, alm da oferta de um certo nmero de casas, apartamentos e embries. Alm disso, com a renncia do ento governador, dois anos apenas depois de empossado, a nfase na poltica de habitao no teve continuidade. Alm da ausncia de uma vontade poltica, contriburam para isto a prioridade concedida recuperao das finanas do estado, com a renegociao de suas dvidas, as dificuldades de financiamento associadas queda de recursos do FGTS e ao desmonte da poltica nacional de habitao e o prprio arrefecimento dos movimentos e presses sociais por moradia. Ao que parece, as grandes ocupaes de glebas urbanas que ocorreram no fim dos anos 80, notadamente em Salvador, no apenas atenderam s necessidades mais imediatas da populao pobre como deixaram uma certa folga para o seu adensamento e para a continuidade dos processos de autoconstruo (CARVALHO e PINHO , 1996). Nos oramentos estaduais de 1987 a 1995 a funo habitao e urbanismo participa com um valor mdio de apenas 1,55% do total, o que corresponde a cerca de 84 milhes anuais, a includos o custeio da companhia estadual de habitao e os investimentos em infra-estrutura e equipamentos urbanos. A ao da esfera estadual na rea em apreo atualmente muito reduzida e complementar a alguns grandes projetos de saneamento desenvolvidos com recursos internacionais, alm da construo eventual de moradias para famlias desabrigadas por enchentes e desabamentos, ainda que em meados de 1997 tenha sido anunciado o comeo prximo de um pro-

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grama de assentamentos de famlias de baixa renda e a urbanizao de algumas invases consolidadas, em Salvador. Os demais municpios baianos sempre tiveram uma atuao extremamente limitada na rea de habitao e no h perspectivas de mudana nesse quadro, notadamente pela carncia de verbas. Em 1995 cerca de 60 prefeituras apresentaram propostas para a obteno de recursos para investimentos em um programa de saneamento e habitao, mas apenas 6 delas comprovaram a capacidade de pagamento necessria para a aprovao dessas propostas, deixando patente como uma maior responsabilidade da esfera municipal no mbito dessas polticas parece estar fora da realidade baiana, at mesmo no caso de Salvador. Assim, na medida em que iniciativas estaduais ou municipais no vm compensando o desmonte das polticas nacionais de habitao, o que se observa nesta rea o vazio de iniciativas pblicas, deixando a descoberto uma das polticas sociais mais relevantes.
Abastecimento de gua e saneamento

J no campo do saneamento a experincia da Bahia se aproxima do padro que vem se delineando em termos nacionais, com o fortalecimento da estrutura centralizada em nvel estadual e um avano da cobertura atravs da Empresa Baiana de guas e Saneamento S.A., a EMBASA. Essa empresa responde pela rede de abastecimento de gua em 324 municpios (78% do seu total); em 39 municpios persistem os sistemas tradicionais do Fundo Nacional de Sade e nos 52 restantes os sistemas so municipais. Alm disso, o governo estadual tem ampliado a sua ao atravs de sistemas no convencionais, simplificados, difundidos em localidades de pequeno porte, de todo o interior, pela Companhia de Engenharia Rural da Bahia - CERB - e operados pela prpria comunidade.

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A empresa estadual tem conseguido ampliar paulatinamente os seus nveis de cobertura, atendendo em fins de 1996 a cerca de 65,4% da populao dos municpios baianos (MENDONA, 1996). A transferncia da gesto dos sistemas de saneamento e a sua municipalizao chegou a ser aventada entre 1989/90, mas essa proposta no foi adiante e no parece ter muita viabilidade, por uma srie de razes. Contra ela se colocam a fragilidade tcnica, organizacional e financeira da maioria das prefeituras, os benefcios cruzados que o sistema de caixa nico propicia a pequenas localidades (cuja populao no conseguiria arcar com os custos efetivos desse servio), os problemas ocasionados pela indisponibilidade de recursos hdricos abundantes e perenes em regies como o semi-rido e os prprios interesses e reao dos trabalhadores e sindicatos dessa rea. No que tange ao saneamento bsico persiste uma extrema precariedade de condies, contribuindo, inclusive, para o ressurgimento e disseminao de algumas doenas de veiculao hdrica, como a dengue e o clera. Apenas 6,9% da populao da Bahia tinha acesso a esse tipo de servio, conforme o Censo de 1991, e os progressos obtidos nos ltimos anos tm sido insignificantes. Naqueles municpios atendidos pela EMBASA, que apresentam uma melhor situao, o ndice de atendimento por esgoto passou de 7,1% em 1991 para apenas 9,5% da populao em 1996, conforme estimativas de MENDONA (1996). No perodo mais recente o governo estadual vem concedendo prioridade atuao nessa rea, com a obteno de recursos internacionais. Em Salvador e em algumas cidades em torno da Baa de Todos os Santos as condies de saneamento tendero a melhorar significativamente nos prximos cinco anos, com os efeitos esperados do Programa de Saneamento Ambiental da Baa de Todos os Santos (o denominado Bahia Azul), implementado com recursos do BID, do BIRD e do prprio estado que totalizam 600 milhes de dlares.

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Estima-se que esse investimento beneficiar 2,5 milhes de habitantes, ampliando de 26 para 80% a parcela da populao atendida por esgotamento sanitrio em Salvador e proporcionando uma cobertura de cerca de 70% s sedes de dez outros municpios no entorno da Baa de Todos os Santos. O programa tambm contempla aspectos como abastecimento de gua, resduos slidos (com a construo de aterros sanitrios, sistemas de limpeza urbana e apoios s prefeituras para a sua operao e manuteno), educao ambiental e controle da poluio. Em que pese a dimenso e a relevncia dessas aes, a maioria da populao baiana persistir privada de servios bsicos, deixando patente como a questo do saneamento supe polticas mais fortes e articuladas entre as vrias esferas do setor pblico para o seu enfrentamento, onde o papel dos municpios, nas reas menos desenvolvidas, continuar a ser secundrio.
Educao

No caso da educao as condies so bem diferentes, refletindo especificidades histricas baianas. Desde o perodo colonial os municpios tm uma responsabilidade bsica pela oferta do ensino fundamental, fenmeno que resultou na constituio e na permanncia (disciplinada pelo estado) de dois sistemas isolados, com uma diviso de trabalho e uma complementariedade em que o municpio se especializa nas sries iniciais do 1 grau e o governo estadual nas sries subsequentes e no ensino de 2 grau. Toca ao poder local, portanto, justamente a responsabilidade pelo ponto nevrlgico da escolarizao, ou seja, pelo momento de aquisio das habilidades da leitura e da escrita. Sua contribuio no total de matrculas atingia 58,7% no pr-escolar, 84,9% nas classes de alfabetizao e 54,4% da 1 4 srie, conforme os dados oficiais mais recentes disponveis (relativos a 1993), coletados e analisados por MENEZES e SANTANA (1996).
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No conjunto do ensino pr-escolar at o 2 grau as matrculas de responsabilidade municipal chegavam a 48,62% (contra 41,76% das escolas estaduais, 0,06% das federais e 9,54% do setor privado), com um crescimento persistente, embora no muito elevado, at mesmo naqueles nveis onde a presena do sistema estadual mais relevante; ou seja, da 4 a 8 sries do 1 grau e no 2 grau. Isto, alis, constitui um fenmeno nordestino6 e bastante ilustrativo das potencialidades perversas de uma descentralizao como vem ocorrendo na realidade brasileira, uma vez que: a) as dificuldades tcnicas, institucionais e de financiamento das prefeituras, antes apontadas, tm reflexos bastante diretos e negativos sobre a sua rede de ensino e sobre os prprios padres educacionais que prevalecem no conjunto da Bahia; b) esses problemas no tm sido compensados pela existncia de mecanismos mais amplos e eficazes de transferncia de recursos ou de programas de apoio aos municpios para um melhor desempenho das suas tarefas, como ocorre, por exemplo, em Pernambuco, que vem investindo recentemente no sucesso de um programa de descentralizao; c) a participao do municpio ainda mais acentuada nas localidades de menor porte, nas reas mais pobres, afastadas do plo mais dinmico do estado (a Regio Metropolitana de Salvador) e das diretorias administrativas (DIRECs) e, principalmente, nas zonas rurais, onde se encontra 41% da populao baiana. A as escolas municipais respondem quase que sozinhas pela oferta de ensino, exprimindo e reforando as condies de excluso e de carncia a que tradicionalmente aquela populao vem sendo submetida. Enquanto isso, a rede estadual se concentra na zona urbana, em Salvador (onde as matrculas municipais no vo alm de 13%) e em sua rea metropolitana e nos municpios de maior porte e dinamismo econmico (MENEZES e SANTANA, 1996).
6

A taxa de municipalizao do ensino de 1 grau chegava a 44,8% em 1987 nessa regio, contra 39,19% no Norte do Pas, 17,6% no Sudeste (e apenas 9,5% em So Paulo), 26,6% no Sul e 21,9% no Centro-Oeste.
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Alm da inadequao desse modelo educacional persistem o baixo nvel e a insuficincia de gastos, uma vez que, conforme V ERHINE e P LANK (1996), a maioria dos municpios no aloca os 25% exigidos constitucionalmente para a manuteno e desenvolvimento do ensino e nem o governo estadual nem as prefeituras, no seu conjunto, tm ampliado significativamente os dispndios com a referida funo. Quanto s transferncias federais, no ano em que seu montante foi mais elevado (1989) ele representou apenas 13% do gasto do governo estadual na rea da educao e cultura. No caso dos municpios h dificuldades associadas aos critrios de repasse, complexos, restritivos, tendencialmente excludentes daquelas reas mais pobres, menos urbanizadas e distantes dos centros decisrios, alm de bastante vulnerveis ingerncia poltica. significativo, por exemplo, que 25% das prefeituras baianas no tenham recebido qualquer transferncia federal em 1988, embora teoricamente todas tivessem esse direito (VERHINE e PLANK, 1996). Mais recentemente, esse nmero foi ampliado em decorrncia do ajuste das contas pblicas, pois muitos municpios tiveram o repasse do FNDE bloqueado pela inadimplncia junto ao FGTS e ao INSS. Como seria de esperar, esse quadro se traduz em indicadores bastante negativos em termos educacionais: 35% de analfabetos para o conjunto do estado e mais de 50% em 145 dos seus municpios, uma cobertura de primeiro grau de apenas 62%, nveis de repetncia exacerbados, uma reduzida sobrevivncia na escola e milhares de crianas e adolescentes que nunca chegam a ingressar no sistema de ensino, ou que dele saem sem o mnimo de escolaridade obrigatrio. No que se refere merenda escolar, 205 dos 415 municpios baianos j haviam optado por cuidar da sua aquisio e distribuio em 1996. Entretanto, a carncia de recursos e de apoio tcnico para a construo, adequao ou reparo de cozinhas, depsitos e cantinas, para a compra, manuteno e reparo de equipamentos, para a
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contratao e treinamento de merendeiras e a organizao dos processos de licitao, entre outros aspectos, esto dificultando o andamento dessa descentralizao. No horizonte, contudo, h perspectivas de transformaes no quadro analisado, associadas aos efeitos esperados de novas polticas do Ministrio da Educao. Mais precisamente, da criao recente de um fundo de apoio ao desenvolvimento do ensino fundamental o FUNDEF, que se prope a assegurar um gasto mnimo de 315 reais por aluno e repasses aos municpios no em funo de critrios polticos mas do nmero de alunos matriculados, destinando 60% das verbas para o pagamento e treinamento de professores.
Sade

A rea da sade tem conhecidas especificidades, pois desde o incio dos anos 90 suas polticas tm sido orientadas por um amplo projeto de transformao, com a institucionalizao do direito sade como direito social e dever do estado e com a construo do Sistema nico de Sade, com profundas implicaes no financiamento do setor e na organizao e produo dos servios de sade em todo o territrio nacional. Como se sabe, esse projeto tem como pilares a universalizao, descentralizao e democratizao da organizao e gesto dos servios de sade, enfatizando a sua municipalizao. Contudo, o alcance desses objetivos, vem se confrontando, ao longo dos ltimos anos a) com uma lgica que privilegia a ateno mdico-hospitalar e os repasses financeiros baseados na produo desses servios, favorecendo o setor privado e orientando a prpria rede estatal para a maximizao da produo de atos mdicos; b) com uma extrema carncia de financiamento e c) com orientaes polticas, nos diversos estados, que tm levado ao desenvolvimento e ao avano da descentralizao em ritmos e formas muito variadas. No caso da Bahia, como assinalam TEIXEIRA e MOLESINI (1996), as mudanas e o avano da descentralizao tm se mostrado restritos,
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embora, curiosamente, entre 1987 e 1988 o estado tenha sido um dos primeiros a adotar o SUDS, desencadeando vrias aes nesse sentido, inclusive um processo de municipalizao incipiente sob a forma convenial. Mas com a renncia do ento governador e a substituio dos quadros dirigentes da Secretaria Estadual de Sade (em boa parte oriundos do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia e ativos participantes do movimento pela Reforma Sanitria) houve uma relativa paralisao desse processo e, com o incio de um novo governo, em 1991, as polticas de sade voltaram ao controle mais tradicional da SESAB. Para que as propostas do SUS e a municipalizao da sade pudessem se viabilizar com xito, seria necessrio um significativo aporte e transferncia de verbas, recursos humanos e instalaes da rede pblica da Unio e dos estados para a esfera municipal, levando em conta no a produo de atos mdicos, como ocorre atualmente, mas o estabelecimento de oramentos globais, a partir de critrios demogrficos, epidemiolgicos e sanitrios. Isto no vem ocorrendo, em primeiro lugar pelas caractersticas e pela crise nacional das polticas de sade, com uma reduo estimada por alguns autores em cerca de um tero do volume de recursos manejados pelo Ministrio em relao ao incio da dcada (TEIXEIRA e MOLESINI, 1996). Em segundo lugar porque o controle das verbas, cargos e servios de sade tem uma importncia crucial para o jogo poltico clientelista e para a sustentao dos grupos de poder em vrios estados. O decrscimo de recursos federais vem se mostrando bastante acentuado na Bahia7, conforme os dados da tabela II. A participao do governo estadual no financiamento da sade se elevou significativamente, mas o montante total de recursos decresceu e se manteve

Conforme notcia publicada pela imprensa baiana (A Tarde, 25-5-97, p. 12), estimativas realizadas pela Associao de Hospitais e Servios de Sade do Estado da Bahia indicaram que apesar de possuir a quarta populao do Pas, o estado estaria ocupando a 21 colocao em termos de recursos recebidos do Ministrio da Sade em proporo sua populao. O gasto federal com o SUS na Bahia no passaria de R$ 2,47 per capita, superior apenas aos dos estados do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima.
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relativamente estvel em 1995-96, em um patamar absolutamente incompatvel com as necessidades.

Tabela II Recursos aplicados na rea de Sade segundo fonte Bahia, 1991-1996 Em R$ de dez. 1996
T ESOURO ESTADUAL R ECURSOS FEDERAIS * TOTAL

Ano Valor % Valor % Valor 1991 8.621.593,49 11,86 64.077.608,13 88,14 72.699.201,62 1992 52.919.484,09 36,54 91.924.113,77 63,46 144.843.597,87 1993 272.870.296,99 62,51 163.662.225,31 37,49 436.522.522,30 1994 217.148.322,64 58,37 154.870.796,42 41,63 372.019.119,06 1995 244.029.034,62 73,66 87.263.266,66 26,34 331.292.301,28 1996 254.035.754,77 73,47 91.727.199,73 26,53 345.762.954,50 Fonte: SESAB /Asplan. Conforme TEIXEIRA e MOLESINI, 1996.

% 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

* Compreendem transferncias federais atravs de convnios (Projeto Nordeste, DST/AIDS, Campanha de Vacina, etc.) e receita prpria do SUS (SIA e SIA/SUS), ou seja, pagamento por prestao de servios executados pela SESAB na rede ambulatorial e hospitalar.

Assim, nos ltimos anos os recursos, as estruturas e a importncia estadual da SESAB foram reforadas, mas sem que isto se traduzisse na melhoria das suas condies e autonomia e, muito menos, da capacidade de atendimento populao. A SESAB continua a implementar as diretrizes e as normas definidas pelo Ministrio (com o atual sistema de verbas para o pagamento de aes e servios de ateno mdica ambulatorial e hospitalar, que privilegia o setor privado), assim como a conduzir programas e aes de sade pblica/coletiva de carter focal e subsidirio. Sem uma autonomia mais efetiva e afetada por diversos problemas, a Secretaria atua em um espao de governabilidade definido por uma extrema escassez de recursos financeiros e pela ausncia de uma vontade poltica orientada para uma descentralizao realmente efetiva, tanto de parte do estado como da maioria dos prprios municpios, que temem uma simples desresponsabilizao das instncias superiores por uma poltica to fundamental. verdade que o nmero de leitos de responsabilidade municipal passou de 890 em 1992 para 4.237 em 1996 e seus hospitais vm se credenciando junto SESAB como prestadores de servios, pois isto indispensvel para um maior acesso s transferncias do SUS. Contudo,
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dentro da lgica que preside a poltica nacional de sade, essas transferncias continuam a privilegiar o setor privado. A partir de dados oficiais do Ministrio da Sade relativos ao perodo 1986-1996, TEIXEIRA e MOLESINI constataram que instituies privadas e filantrpicas retiveram em torno de 69% do total de recursos transferidos para o pagamento de servios realizados atravs das AIHs, com um pequeno decrscimo nos ltimos anos. O setor pblico estadual recebeu em mdia 12,2% dessas verbas, com uma tendncia de reduo desse percentual que as autoras atribuem ao aumento relativo do volume de repasses rede municipal, contemplados com 11,0% em 1996. Paralelamente transferncia de recursos financeiros atravs da distribuio de cotas de AIHs aos hospitais da rede municipal ou da celebrao de convnios entre a SESAB e os municpios (orientados principalmente para a melhoria do atendimento e da infra-estrutura fsica das unidades, para a compra de equipamentos e para atividades de cooperao tcnica) registra-se a cesso de uso de vrias unidades, ambulncias e equipamentos. As unidades cedidas, na maior parte dos casos, so Postos e Centros de Sade integrantes da rede bsica, alm de casas de parto e hospitais locais. Embora significativo, o nmero de unidades ambulatoriais cedidas aos municpios representa apenas 60% do total de unidades da Secretaria Estadual de Sade, que contava ainda com 1.077 unidades de prestao de servios. As transferncias financeiras tm o seu gasto definido e formalizado nos respectivos convnios, e no caso das unidades e equipamentos de sade, o municpio apenas cuida da sua gesto. As mudanas assinaladas, porm, no configuram um efetivo avano da descentralizao, que caminha a passos lentos na Bahia. A transferncia de AIHs para a esfera municipal propicia apenas uma remunerao por servios prestados, sem maiores implicaes quanto gerncia das unidades hospitalares ou sobre a gesto poltica do sistema local de sade. A cesso de verbas, unidades e equipamentos do governo estadual para os municpios tambm pouco significa nesse sentido, reCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 75-105, jan./dez. 1997

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presentando, antes, uma desconcentrao de recursos e uma delegao de funes administrativas para a execuo de servios, sem ampliar a autonomia ou deslocar poder decisrio para o nvel local. Por outro lado, dos 415 municpios baianos somente 181 cumpriram os requisitos mnimos para pleitear sua incluso em um dos estgios da municipalizao da sade no perodo compreendido entre 1993-1996. Os que obtiveram essa incluso encontram-se na fase de gesto incipiente ou, em um nmero bem menor de casos, na fase de gesto parcial. Conselhos Municipais de Sade foram instalados em 60% dos municpios, mas sua composio no atende necessariamente aos critrios estabelecidos em lei nem os mesmos vem se constituindo como rgos efetivamente participantes ou definidores dos rumos da poltica em discusso. Registram-se alguns avanos em termos da capacitao dos Conselhos Municipais de Sade e da implantao de programas especiais, como o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS) ou o Programa de Sade da Famlia (PSF), no mbito dos municpios. Contudo, relaes das prefeituras com o governo estadual continuavam permeadas por relaes e interesses partidrios e eleitorais, contribuindo para a persistncia de nveis de cobertura bastante diferenciados entre os vrios municpios e regies e para a realizao de aes e investimentos nem sempre prioritrios. Finalmente, vale ressaltar que em janeiro de 1997 foi colocado em discusso no Conselho Estadual de Sade um projeto de lei do governo estadual estabelecendo a criao de organizaes sociais e expressando uma opo poltica pela transferncia da responsabilidade pela gesto dos hospitais estatais por estas organizaes. Os rumos da poltica de sade e da descentralizao na Bahia parecem estar em fase de reorientao.

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Assistncia Social

Na ltima das polticas estudadas, a da assistncia social, h poucos avanos a comemorar. Em um pas onde os direitos sociais bsicos nunca chegaram a se universalizar e onde h um grande contingente de pobres, as aes governamentais na rea no assumiram, ainda, uma feio mais adequada. Como polticas ligadas ao consumo, a abrangncia dessas aes continua a depender de uma disponibilidade de caixa do Tesouro crescentemente restrita. Alm disso, para surtirem um maior efeito, elas deveriam ser associadas e complementares a polticas de expanso da economia, do emprego e da renda, assim como a um programa de polticas setoriais transformadoras em reas como educao, sade, habitao e profissionalizao, entre outras, tendo como horizonte uma efetiva reduo das imensas desigualdades sociais que caracterizam a sociedade brasileira. Como isto no vem ocorrendo, as polticas de assistncia social no Brasil persistem marcadas por parcos recursos e por uma cobertura bastante restrita, assim como pela fragmentao, superposio e baixa qualidade do atendimento. Alm do mais, observa-se uma reduzida eficcia das aes, caracterizadas pelo assistencialismo, por uma cultura do favor e do clientelismo que transforma em ddiva (a ser retribuda com submisso e lealdade, notadamente nos perodos eleitorais) aquilo que deveria se constituir como um direito, alm da influncia de uma freqente corrupo no uso dos recursos a ele destinados. verdade que tambm neste campo houve presses reformistas e a emergncia de novos valores, traduzidos na aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social - a LOAS -, que expressa um novo enfoque e define novos parmetros e um outro reordenamento institucional para a poltica em discusso. Essas novas orientaes preconizam: a) a continuidade de benefcios eventuais, orientados para situaes de emergncia (calamidades pblicas ou auxlio funeral,
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por exemplo), b) a extenso de benefcios de prestao continuada (como uma renda mnima para idosos ou deficientes) associados a servios, programas e projetos de enfrentamento da pobreza articulados a outras polticas, de modo a maximizar os seus efeitos junto aos despossudos e c) um sistema institucional descentralizado e participativo que articule aes desenvolvidas pelas diversas esferas do governo e pela rede de instituies privadas e de organizaes no governamentais. Destaca-se, nesse reordenamento, a criao de um Conselho Nacional de Assistncia Social e de Conselhos estaduais e municipais correlatos, como instncias permanentes e deliberativas e com uma composio paritria entre representantes do governo e da sociedade civil. Mas a viabilidade dessas mudanas vem se mostrando problemtica, por conhecidas razes. As primeiras delas se reportam enorme carncia de recursos (no oramento do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, por exemplo, no mais que 3% das verbas foi alocado para essa segunda funo) e ausncia de critrios bem definidos para o seu repasse a estados e municpios8, cujas condies financeiras, conforme foi visto, so normalmente precrias. Outras esto associadas importncia da manipulao poltica das verbas e aes nessa rea para a preservao das relaes clientelistas e das estruturas de poder nelas aliceradas, especialmente em regies menos desenvolvidas, como o Nordeste, cujos representantes tm tido um papel crucial nos pactos de poder e na sustentao governamental, no parlamento, desde os anos do regime autoritrio aos dias atuais. Finalmente, vale lembrar como a persistncia dessas prticas tambm se deve ausncia de presses e resistncias mais significativas por parte da clientela dessas polticas, ou de outros seg8

Conforme declaraes do ex-presidente do CNAS, citadas por LYRA e FIGUEIREDO (1996), a Secretaria de Assistncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social realizou convnios para repasse de recursos diretamente com 183 municpios de vrios estados da Federao, contemplando municpios que no possuam conselhos constitudos, fundos regulamentados e planos aprovados, enquanto outros que se encontravam em um processo mais avanado de atendimento a essas exigncias eram preteridos. Na Bahia, por exemplo, os 4 municpios beneficiados no atendiam s mencionadas condies. Alm disso, como a Secretria de Assistncia Social natural do estado de Gois e deputada, aquele estado foi beneficiado de uma maneira absolutamente desproporcional em relao s demais unidades da Federao.
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mentos mais fortes e organizados da sociedade civil que pudessem confront-las. nesse contexto que as caractersticas e algumas mudanas recentes na rea podem ser observadas. No mbito federal deu-se a extino de rgos tradicionais, cujas prticas eram questionadas, como a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor e a Legio Brasileira de Assistncia - a LBA . Os programas e convnios mantidos por essas instituies foram descentralizados, com o seu repasse, geralmente, para rgos do governo estadual, como ocorreu na Bahia, preservando-se a forma e a administrao daquelas aes, mas com um descumprimento dos prazos e uma defasagem de verbas de efeitos bastante negativos. A grande iniciativa do atual governo na rea social, o Programa Comunidade Solidria, com atribuies extraordinrias, uma estrutura paralela preconizada pela LOAS e uma ao focalizada em um certo nmero de municpios brasileiros, escolhidos em funo da precariedade dos seus indicadores sociais. Abstraindo-se algumas experincias especficas e de carter setorial, isto no trouxe efeitos ou mudanas dignas de nota, uma vez que: a) os repasses esperados no tm chegado a se efetivar, e, ao que indicam as informaes disponveis, as articulaes institucionais e governamentais para o combate pobreza continuam comumente restritas ao repasse de recursos para os convnios anteriormente mantidos com a LBA; b) o aporte de recursos estaduais e municipais tem sido irrisrio. No oramento estadual de 1994 foram alocados para a funo assistncia no mais que R$ 9.466.739,32 , dois teros deles para atender ao segmento infanto-juvenil; c) apesar da obedincia formal s disposies legais, a maioria dos governantes no vem se interessando em compartilhar poder e decises com a sociedade organizada, atravs da ao dos Conselhos, nem modificar as prticas vigentes, numa rea particularmente estratgica, do ponto de vista poltico-eleitoral.

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O estado e quase todos os municpios baianos desenvolvem aes na rea da assistncia social, variando a abrangncia e a sistemtica dessas intervenes. Com o paralelismo e a superposio que lhes so caractersticas, elas so efetuadas por diversos rgos, com destaque para a Secretaria do Trabalho e Ao Social. Responsabilizando-se pela execuo de alguns programas federais ou desenvolvendo iniciativas prprias, esta Secretaria atua sobre um amplo espectro de questes, como a assistncia a crianas e jovens infratores ou em situao de risco, o atendimento a desabrigados por desabamentos, enchentes e outras calamidades, a qualificao e a intermediao para o trabalho (na Bahia e em outros estados do Nordeste, principalmente em termos da prestao de servios variados, no chamado mercado informal), a promoo de intervenes em comunidades de baixa renda ou a concesso de auxlios eventuais, como a proviso de documentos ou a concesso de passagens a migrantes, entre tantas outras. Em Salvador e em outras cidades de maior porte, secretarias municipais de assistncia ou bem-estar social tendem a desenvolver aes similares, ainda que em escala mais reduzida, pois seus oramentos esto sempre muito distantes das suas responsabilidades e, principalmente, das necessidades da populao. Entrevistas realizadas por LYRA e FIGUEIREDO (1996) na Unio dos Prefeitos da Bahia e em algumas dessas Secretarias, constataram a persistncia e a predominncia do padro tradicional de doaes assistencialistas e paliativas, como alimentos ou material de construo, feitas diretamente pelo prefeito, pela primeira dama ou por pessoas de sua confiana. Contudo, em alguns municpios baianos tm surgido iniciativas criativas e inovadoras para o tratamento de determinados problemas, ainda que as mesmas nem sempre tenham continuidade aps a gesto que as criou. No municpio de Barreiras, por exemplo, um prefeito promoveu o aproveitamento de glebas pblicas ociosas no cenCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 75-105, jan./dez. 1997

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tro urbano ou nas suas proximidades para a produo de hortigranjeiros por trabalhadores rurais sem terra e desocupados, atacando tanto o problema de emprego quanto as dificuldades locais de abastecimento. Em Salvador tem se destacado o atendimento a crianas e adolescentes pauperizados e em situao de risco que vivem nas ruas ou em bairros perifricos da cidade, atravs da Fundao Cidade Me. Este segmento alis, vem recebendo uma ateno relativamente privilegiada no estado da Bahia, que a partir de 1989 tem lhe destinado recursos crescentes, chegando a representar, em 1994, cerca de dois teros das despesas na funo assistncia de responsabilidade estadual. Esses avanos no podem ser dissociados da existncia e da atuao de uma organizada e aguerrida militncia pela implementao dos princpios e disposies do Estatuto da Criana e do Adolescente. Embora os direitos ali definidos estejam muito longe de se tornarem efetivos para a grande maioria da populao infantojuvenil baiana, inegvel que o estado e alguns municpios ampliaram suas aes em termos de uma assistncia a meninos de rua, da concesso de bolsas e outros incentivos freqncia escola e do combate ao trabalho infantil em condies especialmente penosas e arriscadas, com o apoio da Unio, do UNICEF e de importantes organizaes no governamentais.
ALGUMAS OBSERVAES FINAIS

Os resultados da pesquisa realizada deixam patente como as caractersticas do processo de descentralizao brasileiro vm se mostrando adversas ampliao e melhoria das aes do estado, com implicaes sobre os direitos de cidadania, sobre a democracia e a participao. No caso da Bahia, fica evidente como o governo federal vem se omitindo ou se retraindo enquanto provedor de polticas e servios soCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 75-105, jan./dez. 1997

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ciais bsicos, atravs do desmonte de mecanismos de financiamento e estruturas operativas e pela reduo dos gastos em reas como habitao, sade, saneamento, assistncia social e educao. Como a retrao ou omisso em apreo tem levado as esferas subnacionais a assumir maiores encargos, de forma substitutiva e seletiva e na medida das suas possibilidades, e como isto est associado a um processo de descentralizao que avana de forma desordenada, definindo-se atravs de movimentos particulares e na contingncia das prticas imediatistas, com vazios, diferenciaes e retrocessos no mbito das diversas polticas pblicas e do territrio nacional. Observa-se tambm que os governos estaduais se fortaleceram e intensificaram suas aes no que se refere sade, saneamento (como ocorre na Bahia) e habitao; que em termos da assistncia social (reduzida) a descentralizao no trouxe mudanas ou avanos de maior alcance, em que pese a emergncia de mltiplas experincias inovadoras de cunho local para o tratamento de alguns problemas sociais, experincias geralmente pontuais, descontnuas e de alcance limitado; e que na rea da educao persiste um padro variado de intervenes, incluindo formas perversas como a municipalizao do ensino fundamental que se consolidou na Bahia, com as caractersticas e efeitos antes assinalados. Isto porque apesar de toda a nfase municipalista do discurso da descentralizao, na esfera do local que os problemas vm sendo acentuados, inclusive pelos efeitos das enormes desigualdades inter e intraregionais do Pas e da ausncia de polticas nacionais mais amplas e eficazes para o tratamento dessa questo. A Constituio de 1988 redistribuiu recursos em favor daquelas esferas e ampliou a autonomia dos municpios em termos da capacidade formal para legislar, organizar-se e auto-administrar-se. Contudo, os benefcios das referidas mudanas permanecem mais restritos a uma pequena parcela dessas instncias subnacionais (localizadas nas reas mais dinmicas do Pas e, principalmente, em estados como So Paulo, Paran ou Rio Grande do Sul), onde existe, efetivamente, a) uma estrutura proCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 75-105, jan./dez. 1997

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dutiva de certa envergadura, capaz de garantir ao governo local uma base de recursos prprios e reduzir a sua dependncia das transferncias dos nveis superiores, sujeitas ao arbtrio e aos azares dos planos governamentais, das crises econmicas, das mudanas de legislao e, acima de tudo, do jogo de interesses poltico-eleitorais; b) estruturas tcnicoadministrativas e/ou assessorias que lhes propiciem condies necessrias a um planejamento e gesto adequados s necessidades locais, assim como o acesso s fontes e mecanismos de financiamento. A inexistncia dessas condies prvias na maior parte dos municpios brasileiros faz com que a descentralizao recente venha tendo um reduzido impacto sobre a capacidade de governar e de inovar dos prefeitos, contribuindo para limitar a emergncia ou at inviabilizar o xito de propostas de gesto diferenciadas, como ocorreu recentemente em Salvador. Em que pese a ampliao dos gastos e das responsabilidades desses municpios, atestada pelo exemplo da Bahia, seus dirigentes permanecem pouco aparelhados para atender s carncias e demandas crescentes, justamente naquelas reas que se caracterizam pelos piores indicadores sociais. No momento em que se discute a reestruturao e reforma do Estado brasileiro, preciso levar em conta essas questes. Frente dimenso dos problemas do Pas, agravados pela crise e transformaes presentes, urge uma ampliao das responsabilidades sociais desse Estado, com um reforo dos seus investimentos, da sua capacidade institucional e administrativa e uma redefinio do papel estratgico da Unio na regulao, coordenao e proviso de polticas setoriais e sociais bsicas; com a criao de mecanismos efetivos de cooperao entre os trs nveis de governo na elaborao e implementao das polticas pblicas, e, principalmente, com uma ateno especial para as desigualdades sociais e espaciais, priorizando o atendimento daqueles segmentos e reas mais afetadas pela excluso e a busca da universalizao dos direitos da cidadania.

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