BREVES DE POLTICA PBLICA

UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE CHILE - FACULTAD DE ADMINISTRACIN Y ECONOMA CENTRO DE POLTICAS PARA EL DESARROLLO - MAGSTER EN GERENCIA Y POLTICAS PBLICAS. N 18- JUNIO 2012

CHILE Y LAS MEDICIONES DE POBREZA

En el prximo tiempo el gobierno dar a conocer el Pero este mtodo no est exento de resultado de la encuesta de ingresos familiares CASEN problemas, y el primero de ellos es el de como se correspondiente al ao 2011. Esto dar lugar, como ha calcula los ingresos de las familias y de cada uno de sus sido usual en los aos recientes, a una controversia miembros. Una medicin exhaustiva es la del ingreso sobre el nmero y porcentaje de pobres en Chile. Cabe disponible del hogar que incluye los ingresos netos interrogarse sobre el sentido de semejante ejercicio. (descontando las cotizaciones obligatorias) del trabajo Incluso, el nobel Amartya Sen argumenta con irona y del capital; los de remplazo (pensiones, seguro de que vivir en la pobreza puede ser triste, pero ofender desempleo y enfermedad); las transferencias privadas o causar dolor a la sociedad creando problemas a (como las pensiones alimenticias) y los otros subsidios quienes no son pobres, es, al parecer, la verdadera monetarios (subsidio familiar, pensin asistencial y tragedia. otros similares), as como ingresos en especie que se La pobreza es una nocin difcil de establecer calculan como imputaciones monetarias de, por con precisin. Para el Banco Mundial, es la deprivacin ejemplo, arriendo ficticios de vivienda, produccin pronunciada del bienestar. Su estimacin para Chile es domstica y pagos en especie, incluyendo servicios sustancialmente inferior que la del gubernamentales como educacin gobierno, la que a su vez difiere de y salud. Pero luego a estos VIVIR EN LA POBREZA PUEDE SER la de la CEPAL y de la OCDE, ingresos debe deducirse los pagos TRISTE, PERO OFENDER O CAUSAR sorprendentemente en base a la de impuestos directos (a la renta y misma encuesta. los de carcter territorial). Este DOLOR A LA SOCIEDAD CREANDO La manera tradicional de resultado se divide por el nmero PROBLEMAS A QUIENES NO SON abordar las mediciones de pobreza de miembros de la familia (o bien, ha sido identificar una aproximacin para obtener una mayor precisin, POBRES, ES, AL PARECER, LA de la situacin de pobreza en unidades de consumo VERDADERA TRAGEDIA monetaria absoluta, con familias y equivalente, pues los nios PERMANECIENDO COINSTANTE, personas situadas sobre o bajo una consumen menos que los padres) lnea divisoria que se propone para obtener el "ingreso TOMARA NADA MENOS QUE 55 medir la capacidad de acceder a necesidades vitales. disponible equivalente". Finalmente, para calcular un Estas se dimensionan a travs de las condiciones AOS ingreso despus de impuestos, debiera sustraerse el mnimas de alimentacin en caloras, definindose una pago del IVA sobre bienes y servicios consumidos y los canasta de alimentos que, consumidos en impuestos especiales al consumo (tabaco, determinadas cantidades, cumplen en conjunto con ese combustibles, lujo, en el caso de Chile), para obtener el requisito. Se calcula las necesidades calricas medias, ingreso disponible neto de impuestos al consumo se evala las cantidades de alimento correspondientes que refleje la situacin real de ingresos de las familias. y su precio. El costo de la alimentacin determinado de Estos clculos suelen hacerse de manera este modo se constituye en lnea de pobreza (extrema imperfecta, habida cuenta de la ausencia de sin considerar otros consumos, o simple si se los informacin completa derivada de encuestas que considera) al contrastarse con los ingresos de las suelen subestimar los ingresos ms altos o los de las familias. Las polticas sociales de numerosos pases en personas autoempleadas, as como por la dificultad de desarrollo, y tambin en Estados Unidos, se inspiran en los ejercicios de imputacin del ingreso en especie. Este este enfoque de umbral monetario absoluto. mtodo tambin supone arbitrar entre las llamadas
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escalas de equivalencia: no todos los miembros de una concentrado en la parte inferior de la distribucin: familia necesitan las mismas cantidades de caloras mientras ms dbil es el nivel de vida de los ms para alimentarse adecuadamente, con las situaciones desfavorecidos en relacin al del resto de la poblacin, polares del hombre adulto que realiza actividad fsica y la tasa de pobreza relativa ser ms elevada. Un el recin nacido que necesita menos alimentacin, aumento homogneo de los ingresos permitira un amn de las economas de escala en diversos otros retroceso de la pobreza absoluta, pero mantendra una servicios del hogar. La tradicional escala de Oxford estabilidad de la pobreza relativa. En un pas en (cada adulto adicional cuenta por 0,7 y cada nio por crecimiento, la pobreza relativa disminuye siempre 0,5) es diferente de la francesa (cada adulto adicional menos rpidamente (o aumenta ms rpidamente en el cuenta por 0,5 y cada nio por 0,3), con la caso de un crecimiento desigual) que la pobreza consecuencia que con la primera en algunas absoluta. mediciones las familias con nios representan el 62% La lnea de pobreza relativa se fija dividiendo de las familias pobres y con la segunda solo el 45%. La por un coeficiente el nivel de vida mediano de la actual escala de equivalencia utilizada por la OCDE es poblacin. Este coeficiente, para subrayar su carcter la raz cuadrada de los miembros de convencin, se muestra en el del hogar. caso europeo en niveles de 40%, LA CEPAL CONCLUY QUE LA Para el resto de los 50%, 60% y 70% del ingreso POBREZA CAY EN 2009 RESPECTO DE bienes, es inevitable un enfoque mediano y se ajusta en una escala 2006 EN CHILE, MIENTRAS PARA EL an ms normativo y basado en de equivalencia para los cnyuges y simples convenciones, adultos de ms de 14 aos y ms GOBIERNO, EN CAMBIO, SUBI especialmente cuando con el (0,5 unidades de equivalencia) y los tiempo la alimentacin no nios miembros de cada familia representa sino una proporcin pequea del (0,3 unidades de equivalencia). La OCDE utiliza el 50% presupuesto familiar de las personas con menos de la mediana como lnea de pobreza (aunque tambin ingresos. Si el mltiplo aplicado aumenta, tambin lo calcula el 40 y el 60% de la misma), ajustando por la hace la lnea de pobreza. raz cuadrada de los miembros de la familia adicionales La frontera de pobreza tiene entonces al jefe de hogar (0,5 unidades de equivalencia para componentes de definicin necesariamente arbitrarios, cuatro miembros). especialmente respecto al mltiplo de los ingresos que Porqu no utilizar simplemente el ingreso cubren el costo del mnimo necesario para alimentarse. promedio? Contrariamente a la mediana, la media est Este es de tres veces en el caso de Estados Unidos. En influida por el ingreso de los grupos de ms altos el caso de Chile, es de dos veces, diferencindose ingresos: por ejemplo, si supusiramos que el nivel de adems los hogares urbanos y rurales, pues se supone vida es estable en todas las capas de la poblacin con que estos ltimos realizan una mayor produccin excepcin de los ms ricos (en el que progresara), domstica que atena la pobreza, y realizndose una entonces el promedio aumentara mientras la mediana imputacin por arriendo en el caso de los hogares con permanecera constante. La medicin de la pobreza vivienda propia. En el caso del Banco Mundial, fundada en la mediana compara la parte baja de la simplemente se toma una cifra aproximada para distribucin de los ingresos en relacin a la mitad de la simplificar los clculos internacionales comparativos de distribucin, mientras una medicin fundada en el pobreza: uno o dos dlares de ingreso diario por promedio compara la parte baja en relacin a todo el habitante a paridad de poder adquisitivo (PPA) para resto de la distribucin (es decir la suma de la parte definir la extrema pobreza y la pobreza media y la parte alta). Si se admite que las normas de respectivamente, actualizada a 1,25 dlares en las insercin social y de consumo estn marcadas ms bien estimaciones recientes. por la situacin de las capas medias de la sociedad ms que por las de ms altos ingresos, especialmente si La pobreza relativa estos se encuentran muy concentrados y alejados A largo plazo el indicador de lnea de pobreza sustancialmente de los del resto de la poblacin, absoluta, salvo cambios en la distribucin del ingreso, entonces es preferible la opcin de una proporcin de tender a medir el incremento o disminucin- del la mediana para la determinacin de la lnea de ingreso nacional. De ah que cada vez con mayor pobreza relativa. frecuencia se mida la pobreza en trminos relativos a Por otro lado, el ingreso monetario no da alguna posicin media de ingresos, como es el caso de cuenta precisa del nivel de vida de un hogar, pues los servicios estadsticos de la Unin Europea y de la ignora el patrimonio, la solidaridad familiar, la OCDE. Estas nuevas lneas de pobreza reposan en una produccin domstica y la red relacional. Adems, la concepcin segn la cual el pobre es aquel cuyo sola consideracin del ingreso anual no ilustra, en consumo cae bajo normas sociales y estndares de ausencia de datos de panel, sobre la duracin de la consumo que evolucionan en funcin del ingreso de la pobreza y su carcter estructural o transitorio, ni el solo familia tpica del sector medio de la sociedad. Una tasa umbral determina la intensidad de la misma ni su de pobreza relativa es un indicador de desigualdad propia desigualdad. Una visin ms amplia procura
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medir la exclusin social antes que la pobreza. Para Eurostat los factores determinantes de esta condicin, conocidos como indicadores de Laeken, pueden clasificarse segn su importancia e incluyen doce indicadores primarios de exclusin definidos como la tasa de renta baja despus de transferencias (60% de la mediana) para distintas situaciones; la distribucin del ingreso (coeficiente 20-20); la persistencia de ingresos bajos en el tiempo; el desfase de la renta baja mediana respecto de la media; la cohesin regional; la tasa de desempleo de larga duracin; las personas que viven en hogares en que no trabaja ninguno de sus miembros; la desercin escolar; la esperanza de vida al nacer y la brecha de empleo de los inmigrantes. A estos se agregan otros nueve indicadores secundarios. Esta medicin tiene el mrito de la exhaustividad, pero el fuerte inconveniente de la disponibilidad de los indicadores y una dispersin de la apreciacin global de la evolucin de la exclusin social. Por ello parece pertinente, aunque sin ignorar sus limitaciones, retener el criterio de lnea de pobreza relativa de la OCDE (porcentaje de personas por debajo del 50% del ingreso mediano) como indicador sinttico, ms all de la pobreza absoluta y sus arbitrariedades de medicin y ms ac de las mediciones de exclusin y su complejidad y amplitud de medicin. Una misma encuesta y diferentes ndices de pobreza: Gobierno, CEPAL, Banco Mundial y OCDE La discusin sobre la magnitud de la pobreza en Chile se ha transformado crecientemente en una controversia poltica abierta. La medicin, que han realizado tradicionalmente de manera coordinada el Ministerio de Planificacin de Chile y la Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas en base a las encuestas de Caracterizacin Socioeconmica (CASEN) realizadas cada dos o tres aos, se ha regido por la metodologa de la pobreza absoluta y la estimacin del porcentaje de la poblacin cuyos ingresos monetarios estn por debajo de una lnea de indigencia (costo de una canasta alimentaria tipo) y el porcentaje de la poblacin cuyos ingresos monetarios estn por debajo de una lnea de pobreza (la anterior multiplicada por dos). Reflejando el crecimiento total de los ingresos, entre 1990 y 2006 la pobreza absoluta baj de 38,6% a 13,7% de la poblacin y la indigencia lo hizo de 13,0% a 3,2%, lo que no ha sido materia de grandes controversias, con excepcin de la no actualizacin de la estructura de consumo de los hogares desde 1988. En cambio, la publicacin en 2010 de los datos para 2009, y ya producido el cambio de coalicin de gobierno, en base a la misma informacin de base (la encuesta de consumo de hogares de 1987-88 y la encuesta de ingresos CASEN de 2009), ha sido polmica. La CEPAL concluy que la pobreza cay respecto de 2006 en Chile, mientras para el gobierno, en cambio, subi. Como ilustracin de cuan dependiente de las opciones de medicin que se toman

resulta ser la evaluacin de los cambios en la pobreza, vale la pena resear el razonamiento de la CEPAL: Para computar la pobreza y la indigencia en cada uno de los aos para los que se dispone de una medicin de los ingresos (en Chile, para aquellos con una encuesta CASEN) debe actualizarse el valor de esas lneas originales de manera de reflejar la variacin de los precios de los bienes y servicios. Para ello, la prctica tradicionalmente utilizada por la CEPAL consista en actualizar los valores tanto de la lnea de pobreza como la de indigencia considerando el cambio experimentado por los precios de los alimentos. Con esta prctica, la relacin entre las lneas de pobreza y de indigencia permaneca constante. No obstante, a partir de 2007, y para todos los pases, la lnea de indigencia se actualiza mediante la variacin del componente alimentos del ndice de Precios al Consumidor (IPC), mientras que la parte de la lnea de pobreza que corresponde al gasto en bienes no alimentarios se actualiza mediante la variacin del IPC correspondiente. Este cambio en el criterio de actualizacin de las lneas se realiz debido al notable incremento de los precios de alimentos () En efecto, en el caso de Chile mientras que en el trienio 2006-2009 el IPC de los alimentos creci en 32,4% el correspondiente al resto de los bienes slo lo hizo en 6,4%. Hasta 2006, la estimacin oficial del gobierno de Chile coincida con la de la CEPAL. La diferencia que se observa en 2009 obedece a que el clculo del gobierno no adopt el cambio introducido por la CEPAL, y continu actualizando el valor del conjunto de la lnea de pobreza (alimentos y otros bienes y servicios) por la variacin del precio de los alimentos () Si se actualiza tanto la lnea de indigencia como la lnea de pobreza segn la variacin de los precios de los alimentos, opcin metodolgica empleada por MIDEPLAN, la tasa de pobreza resultante es de 15,1%, lo que representa un aumento de 1,4 puntos porcentuales. En cambio, al utilizar la variacin de los precios de los alimentos para actualizar el valor de la canasta alimentaria y la variacin de los precios de los no alimentos para los dems bienes y servicios, la tasa resultante es de 11,5%, 2,2 puntos porcentuales por debajo del valor de 2006. El gobierno seal que prefera mantener la misma metodologa para no interferir la comparacin con perodos anteriores. La indigencia, que marcaba 13,0% en 1990, aument de 3,2% a 3,7% entre 2006 y 2009, cifra en la coinciden tanto el gobierno de Chile como la CEPAL, pues ambas metodologas utilizan los mismos ingresos medidos por la encuesta CASEN y el mismo indicador de precios de los alimentos. Este leve deterioro ocurri bajo el impacto del incremento del desempleo en medio de la crisis global y del alza del precio de los alimentos en el perodo consignado. La medicin de pobreza del Banco Mundial (tasa de incidencia en la poblacin, mediante lnea de pobreza de 1,25 y 2 dlares a paridad de poder adquisitivo) arroja una estimacin sustancialmente inferior a las anteriores (5,6 veces menos).
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Por su parte, la introduccin en 2011 de mediciones oficiales de pobreza relativa en Chile, siempre utilizando las encuestas oficiales chilenas de ingresos CASEN para 1996, 2006 y 2009 -que estima el porcentaje de la poblacin con ingresos inferiores al 40%, 50% y 60% de la mediana del ingreso disponible antes y despus de impuestos y transferencias, segn se rese anteriormente- es consecuencia del ingreso de Chile a la OCDE en 2010 ( aunque la CEPAL incluye en su base de datos la cifra de poblacin con ingresos inferiores al 50% de la mediana como ndice de concentracin de ingresos y no de pobreza). Para 2009 la pobreza relativa con lnea de pobreza en base al 40% del ingreso mediano calculada por la OCDE es muy similar a la de la pobreza absoluta medida por la CEPAL (11,2% y 11,5% respectivamente): es la nica coincidencia, pues su evolucin comparable desde 1996 es muy diferente (ver el cuadro). En efecto, la pobreza relativa despus de impuestos y transferencias, segn la metodologa OCDE, ha variado poco, es decir de 20,2% a 18,4% para la lnea de 50% de la mediana de ingresos disponibles (la medicin usual de la OCDE). La disminucin ha sido de 26,8% a 25,1% entre 1996 y 2009 en el caso de la lnea de 60% de la mediana de ingresos disponibles y de 13,6% a 11,2% en el caso de la lnea de 40%. Se constata as una

disminucin de la pobreza relativa con los tres criterios utilizados por la OCDE, pero de mucho menor magnitud que la de la pobreza absoluta, que entre 1996 y 2009 disminuy de 23,2% a 11,5% de la poblacin segn la CEPAL o a 15,1% segn el gobierno chileno. Y se aprecia cuan diferente puede ser la apreciacin de este tema y de su evolucin en el tiempo segn las convenciones metodolgicas que se utilice. Cabe hacer notar, adems, que hasta las mediciones de la OCDE para 1996 y 2006 la pobreza relativa antes de impuestos y transferencias era inferior a aquella prevaleciente despus de impuestos y transferencias, lo que refleja la debilidad del sistema redistributivo chileno y en especial el carcter regresivo de los impuestos (en Chile prevalece un alto peso relativo de los impuestos indirectos, como el IVA) y la debilidad de unos gastos pblicos con poca capacidad redistributiva global y con programas focalizados de modesta magnitud presupuestaria. Esta situacin, que haca ms pobres a los pobres despus de impuestos y gastos, se revirti por primera vez en 2009, probablemente por el efecto de la reforma de las pensiones. No obstante, Chile con su 18% est an lejos de alcanzar la tasa promedio de pobreza relativa de 11% existente en la OCDE y converge hacia ella con apreciable lentitud.

Chile, ndices de pobreza relativa y absoluta ndices de pobreza

Tasa de pobreza OCDE (bajo 60% mediana) antes de impuestos y transferencias Tasa de pobreza OCDE (bajo 50% mediana) antes de impuestos y transferencias Tasa de pobreza OCDE (bajo 40% mediana) antes de impuestos y transferencias Tasa de pobreza OCDE (bajo 60% mediana) despus de impuestos y transferencias Tasa de pobreza OCDE (bajo 50% mediana) despus de impuestos y transferencias Tasa de pobreza OCDE (bajo 40% mediana) despus de impuestos y transferencias ndice de concentracin CEPAL (bajo 50% mediana) ndice de Pobreza Mideplan ndice de Extrema Pobreza Mideplan ndice de Pobreza CEPAL Tasa de extrema pobreza Banco Mundial, $1,25 por da (PPA) (% de la poblacin) Tasa de pobreza Banco Mundial, $ 2 por da (PPA) (% de la poblacin) Fuentes: a partir de OCDE, Ministerio de Desarrollo Social-Chile, CEPAL y Banco Mundial.

1996
22,9 16,9 11,2 26,8 20,2 13,6 20,3 23,2 5,7 23,2 2,2 6,5

2006
21,6 15,9 10,7 26,0 18,9 12,1 18,5 13,7 3,2 13,7 1,1 3,2

2009
23,1 21,4 12,0 25,1 18,4 11,2 17,4 15,1 3,7 11,5 1,4 2,7

Editor Responsable: Gonzalo D. Martner Breves de Poltica Pblica tiene por propsito promover el debate sobre los asuntos pblicos, es de responsabilidad de la direccin del Centro de Polticas para el Desarrollo de la Facultad de Administracin y Economa (www.fae.cl) y no representa necesariamente la opinin de sus autoridades ni de las de la Universidad de Santiago de Chile.