Eckpunkte-Papier zum Flchtlingsschutz

anlsslich der Konstituierung des Deutschen Bundestages und der Deutschen Bundesregierung zur 18. Legislaturperiode

Berlin, im September 2013

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Einleitung Im Verlauf der vergangenen Legislaturperiode hat Deutschland verschiedene positive Schritte unternommen, mit denen der Flchtlingsschutz gestrkt wurde. Zu nennen ist dabei insbesondere die ad-hoc Aufnahme von Flchtlingen aus Krisengebieten, insbesondere dem Irak und Syrien, sowie die Einrichtung eines Pilot-Programms fr Resettlement mit einer jhrlichen Aufnahmequote. Auch die jngsten gesetzlichen nderungen, mit denen fr Schutzsuchende der Zugang zu effektivem Rechtsschutz gegen berstellungen im DublinSystem im Gesetz verankert wurde, strken den Respekt fr die Rechte der Schutzsuchenden auch in bereinstimmung mit der europischen Rechtsprechung. In der neuen Legislaturperiode sollte an diese Bestrebungen angeknpft werden und das vorhandene Schutzinstrumentarium in dem Bestreben weiterentwickelt werden, dass auch bei steigenden Asylbewerberzahlen sichergestellt ist, dass alle international schutzbedrftigen Personen in Umsetzung der Genfer Flchtlingskonvention, menschenrechtlicher Verpflichtungen und der europarechtlichen Bestimmungen auch internationalen Schutz erhalten. Zudem wrde UNHCR es sehr begren, wenn Deutschland weitere Verantwortung fr den Flchtlingsschutz bernehmen wrde, insbesondere durch einen Ausbau der Resettlementkapazitten. Vor diesem Hintergrund nimmt UNHCR die Neukonstituierung von Bundestag und Bundesregierung zum Anlass, auf wichtige Problemfelder im Bereich des Flchtlingsschutzes hinzuweisen, die in den kommenden Jahren angegangen werden sollten. UNHCR sieht dabei Handlungsbedarf insbesondere in folgenden Bereichen: Gewhrleistung eines fairen und effizienten Asylverfahrens Entschiedenes Handeln gegen eine Diffamierung von Schutzsuchenden und Schutzbedrftigen Flchtlingsfreundliche Umsetzung der europarechtlichen Richtlinien Wahrung von Rechten der Schutzsuchenden bei der Anwendung der europarechtlichen Zustndigkeitsregelungen (Dublin III) Erleichterung eines legalen Zugangs zu Schutz in Europa Resettlement: Anpassung des Status und Erhhung der Quote Schutz von Flchtlingen und anderen schutzbedrftigen Personen vor Bestrafung wegen illegalen Grenzbertritts Vereinfachung des Familiennachzugs Schaffung eines Aufenthaltstitels fr Staatenlose Finanzielle Unterstzung der Arbeit von UNHCR

1. Gewhrleistung eines fairen und effizienten Asylverfahrens Mit den steigenden Zahlen von Asylverfahren steigen ebenso die Herausforderungen fr das Bundesamt fr Migration und Flchtlinge, die erforderliche Qualitt der Verfahren zu gewhrleisten und eine Entscheidung in angemessener Zeit sicherzustellen. Hierfr muss dem Bundesamt die erforderliche personelle Ausstattung zur Verfgung stehen und die Praxis mit hinreichenden Manahmen zur Qualittssicherung begleitet werden. Im Interesse eines fairen und transparenteren Verfahrens sollte aus Sicht von UNHCR der Zugang zu kostenloser, qualifizierter Verfahrensberatung vor der Durchfhrung der Anhrung fr alle schutzsuchenden Personen gewhrleistet werden. Dies knnte auch dazu beitragen, dass

die Antragsteller smtliche fr ihr Schutzgesuch relevanten Fakten tatschlich bei der Anhrung vortragen und diese vom Sachbearbeiter auf Glaubhaftigkeit geprft werden knnen. Dies wiederum wrde auch die Effizienz und Qualitt der Verfahren schon in der Behrdeninstanz erhhen und dazu fhren, dass in einer hheren Zahl von Entscheidungen ein vollstndiger Sachverhalt zu Grunde gelegt wird. Letzteres knnte auch zahlreiche gerichtliche Verfahren entbehrlich machen. Um den besonderen Bedrfnissen Minderjhriger Rechnung zu tragen, sollte die verfahrensrechtliche Handlungsfhigkeit von derzeit 16 auf 18 Jahre heraufgesetzt werden. Hierfr spricht insbesondere die Verpflichtung zur vorrangigen Bercksichtigung des Kindeswohls, wie es generell im bereinkommen ber die Rechte des Kindes und der Europischen Grundrechtecharta ebenso wie bezglich der unbegleiteten minderjhrigen Schutzsuchenden in der Asylverfahrensrichtlinie normiert ist. Das Flughafenverfahren ist insbesondere durch sehr kurze Verfahrensfristen in erheblichem Mae auf eine Beschleunigung des Verfahrens ausgelegt und gibt zumal angesichts der verkrzten Fristen fr Klage und Antrag auf einstweiligen Rechtschutz Anlass zur Sorge, dass die Mglichkeit zu einer fairen Rechtswahrnehmung nicht immer angemessen gewhrleistet ist. Das Flughafenverfahren ist zudem in besonderem Mae ungeeignet fr die Behandlung der Schutzgesuche von Personen mit besonderen Bedrfnissen, wie z.B. Minderjhrige, Opfer von Menschenhandel oder Personen, die aufgrund von Gewalterlebnissen oder hnlichen Ereignissen traumatisiert sind. Vor dem Hintergrund der spezifischen Schutznormen zugunsten von schutzbedrftigen Asylsuchenden in der genderten EU-Aufnahmerichtlinie spricht sich UNHCR daher dafr aus, diese Gruppe von Schutzsuchenden vom Flughafenverfahren auszunehmen. 2. Entschiedenes Handeln gegen eine Diffamierung von Schutzsuchenden und Schutzbedrftigen In Anbetracht der in jngster Zeit punktuell zu beobachtenden Fremdenfeindlichkeit gegenber Asylbewerbern und Flchtlingen fordert UNHCR alle Parteien und die neue Regierung auf, derartigen Aktionen und Meinungsbekundungen entschieden entgegen zu treten und die psychische und physische Integritt von Menschen zu schtzen, die auf der Suche nach einem sicheren Hafen in Deutschland um Asyl nachsuchen. 3. Schutzorientierte Umsetzung der europarechtlichen Richtlinien Die anstehende Umsetzung der neuen europarechtlichen Bestimmungen bietet nicht nur eine Gelegenheit, die Harmonisierung der rechtlichen Vorschriften in den beteiligten EUMitgliedstaaten voranzutreiben, sondern auch die Rahmenbedingungen fr eine zuverlssige Feststellung internationalen Schutzbedarfs und dessen Gewhrung in Deutschland zu verbessern. Vor diesem Hintergrund empfiehlt UNHCR, bei Umsetzungsbestimmungen, die eine europarechtliche Norm widerspiegeln sollen, in der Regel eine mit dem Wortlaut der Richtlinie identische Umsetzung vorzunehmen, sofern nicht eine abweichende Regelung aufgrund vlkerrechtlicher Vorschriften geboten ist. Keinesfalls sollte die Umsetzung zu einer Aushhlung bestehender Standards fhren, sondern vielmehr der Umsetzungsprozess dazu genutzt werden, die Fairness des Asylverfahrens weiter zu verbessern.

Besondere Herausforderungen ergeben sich im Hinblick auf die Umsetzung der Richtlinie ber die Aufnahmebedingungen. Insbesondere sieht die Richtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten beurteilen mssen, ob ein Antragsteller besondere Bedrfnisse fr die Aufnahmesituation hat, etwa weil er oder sie traumatisiert ist, Opfer von Menschenhandel geworden ist, oder altersbedingt Besonderheiten in den Bedrfnissen bei den Aufnahmebedingungen vorliegen. Bei der Unterbringung von unbegleiteten Minderjhrigen ber 16 Jahren ist zudem zu beachten, dass eine Unterbringung in Aufnahmeeinrichtungen fr Erwachsene nur zulssig ist, wenn dies im Einzelfall dem Kindeswohl dient. Auch das Asylbewerberleistungsgesetz wird anhand der verfassungs- sowie europarechtlichen Regelungen zu berprfen sein. Insoweit sollte auch einbezogen werden, dass eine Abweichung des Leistungsniveaus von den Bestimmungen fr Sozialleistungen fr eigene Staatsangehrige und Auslnder mit einem stabileren Aufenthaltstitel einer differenzierenden Begrndungsbedarf, wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt. 4. Wahrung der Rechte von Schutzsuchenden bei der Anwendung der europarechtlichen Zustndigkeitsregelungen (Dublin III) Mit der Neufassung der Dublin-II Verordnung ber die Zustndigkeit fr die Durchfhrung eines Asylverfahrens (Dublin-III Verordnung) sind Verbesserungen zur Wahrung der Einheit der Familie und des Kindeswohls eingefhrt worden, einschlielich einer Verpflichtung zur Suche nach Familienangehrigen. Die Zusammenfhrung von Familienangehrigen, die sich in verschiedenen am System beteiligten Staaten befinden, ist vorrangige Verpflichtung. Daneben ergeben sich Konstellationen, in denen die familiren Bindungen auerhalb der Kernfamilie Bercksichtigung finden sollten. Insoweit spricht sich UNHCR fr eine humanitre Anwendung des Dublin-Verfahrens und eine grozgige Anwendung der in der Verordnung enthaltenen Ermessensklauseln aus. Anlsslich der Probleme in einzelnen Staaten, Schutzsuchenden menschenwrdige Aufnahmebedingungen und ein faires und effizientes Asylverfahren zur Verfgung zu stellen, hebt UNHCR hervor, dass auch in Anwendung der Dublin-III Verordnung die berstellung in einen anderen Staat aus menschen- und flchtlingsrechtlichen Gesichtspunkten unzulssig ist, wenn dem Schutzsuchenden dort unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Weiterschiebung in eine solche Gefahr oder in eine Gefahr der Verfolgung im Sinne der GFK droht. Dies gilt sowohl dann, wenn das Schutzsystem im primr zustndigen Staat insgesamt nicht funktioniert, als auch, wenn im Einzelfall eine solche Gefahr besteht. 5. Erleichterung eines legalen Zugangs nach Europa Nach wie vor liegt eines der zentralen Probleme fr die Erlangung internationalen Schutzes in Europa in den hohen Hrden fr den Zugang zum Territorium der EU-Staaten, um berhaupt um Schutz nachsuchen zu knnen. So mssen Menschen, die aus ihren Heimatlndern fliehen, in Ermangelung sicherer und legaler Alternativen hufig auf dem Weg zum Schutz in Europa nicht nur erheblichen finanziellen Aufwand betreiben, sondern oftmals auch ihr Leben riskieren. Hier bleibt Deutschland aufgefordert, durch Erffnung neuer und Ausweitung bestehender legaler Einreisewege seiner Verantwortung fr den internationalen Flchtlingsschutz noch besser nachzukommen. Im Hinblick auf die Manahmen zur Sicherung der EU-Auengrenzen sollte die Bundesregierung ihr politisches Gewicht einbringen, um ein menschen- und flchtlingsrechtskonformes Vorgehen sicherzustellen.

Daneben wre es begrenswert, wenn ber eine Vereinfachung der Visumsvergabe in Krisensituationen die spontane Einreise nach Deutschland zum Zwecke des Nachsuchens um internationalen Schutz erleichtert wrde. 6. Resettlement: Anpassung des Status und Erhhung der Quote Aus Sicht von UNHCR sollte Deutschland sein Engagement im Bereich Resettlement auch ber das Jahr 2014 hinaus aufrecht erhalten und weiter verstrken. Wnschenswert wre in diesem Zusammenhang insbesondere eine solide rechtliche und administrative Verankerung von Resettlement im deutschen Flchtlingsschutzsystem, die eine vollstndige Gleichbehandlung der im Rahmen von Resettlement aufgenommenen Flchtlinge mit den nach spontaner Einreise in Deutschland als Flchtlinge anerkannten Personen garantiert und das Verfahren der Auswahl und Aufnahme von Resettlement-Flchtlingen noch effizienter gestalten hilft. UNHCR erhofft sich zudem nicht zuletzt mit Blick auf die positiven Erfahrungen bei der Aufnahme und Eingliederung von Resettlement-Flchtlingen und die breite ffentliche Akzeptanz von Resettlement als Instrument des internationalen Flchtlingsschutzes eine deutliche Ausweitung der deutschen Resettlement-Quote. 7. Schutz von Flchtlingen und anderen schutzbedrftigen Personen vor Bestrafung wegen illegalen Grenzbertritts In jngerer Zeit ist verstrkt zu beobachten, dass schutzsuchende Personen mit strafrechtlicher Verfolgung konfrontiert sind, wenn sie sich auf der Flucht und ihrer Suche nach einem sicheren Aufenthaltsstaat nicht an die frmlichen Einreisebestimmungen gehalten haben. Die fr Flchtlinge typische Notsituation, dass angesichts der akuten Bedrohung grundlegender Menschenrechte der Betroffenen keine Zeit fr eine ordnungsgeme Einreise in ein Aufnahmeland mit allen erforderlichen Reisepapieren ist, trgt Artikel 31 der Genfer Flchtlingskonvention Rechnung, der die Vertragsstaaten auf die Straflosigkeit einer illegalen Einreise von Flchtlingen verpflichtet. Unter anderem die mit den Versuchen der illegalen Einreise hufig einhergehende und fr das Erreichen eines Aufnahmelandes wie Deutschland praktisch unvermeidliche Benutzung geflschter Papiere ist von diesem Tatbestand aus Sicht von UNHCR mit umfasst. Um die Respektierung dieser vlkerrechtlichen Vorgabe sicherzustellen, empfiehlt UNHCR, die Straflosigkeit fr diese Flle gesetzlich klarzustellen. Eine Be-strafung wegen illegaler Einreise sollte nach Auffassung des UNHCR auch dann aus-geschlossen sein, wenn der Asylantrag des Asylbewerbers schlielich abgelehnt wird, soweit nicht eine offensichtlich missbruchliche Asylantragstellung vorliegt. Dies sollte daher auch fr subsidire Geschtzte und Personen, die vor Gewalt und bewaffneten Konflikten fliehen, gelten, die einer vergleichbaren Notsituation ausgesetzt sind. 8. Vereinfachung des Familiennachzugs Nach Beobachtungen von UNHCR stoen Flchtlinge bei der Umsetzung ihres Wunsches, im Herkunftsland oder in Drittstaaten zurckgebliebene Familienangehrige zu sich nach Deutschland nachreisen zu lassen, auf eine Vielzahl rechtlicher und praktischer Hindernisse. Ausgehend von dem Gedanken, dass Flchtlinge in der Regel keine Alternative zur Wiederherstellung der Familieneinheit in ihrem Zufluchtsstaat haben, rechtfertigt diese Zwangslage eine Privilegierung von Flchtlingen auch im Bereich des Familiennachzuges, welche in verschiedenen internationalen, europarechtlichen und nationalen Vorschriften auch ihren Ausdruck gefunden hat. UNHCR wrde gesetzliche Verbesserungen befrworten, insbesondere eine Ausweitung des Familienbegriffes fr das Recht auf Familienzusammen-fhrung oder die

Einfhrung eines entsprechenden Rechts auch fr subsidir geschtzte Personen. Daneben wrde sich UNHCR insbesondere eine deutliche Vereinfachung und Beschleunigung des bestehenden Verfahrens beim Familiennachzug und allgemein einen sensibleren Umgang mit Flchtlingen im Familiennachzugsverfahren wnschen. Hier besteht nach Einschtzung von UNHCR im Rahmen der bestehenden Regelungen durchaus Spielraum fr praktikablere Lsungen, die eine strkere Bercksichtigung der besonderen Situation von Flchtlingen ermglicht. 9. Schaffung eines Aufenthaltstitels fr Staatenlose Staatenlosen Personen ist es hufig verwehrt, sich in einem anderen Land als dem Land des tatschlichen Aufenthalts niederzulassen. Diese Personen sind in hnlicher Weise auf den Schutz des Aufenthaltsstaates angewiesen wie Flchtlinge, da auch in ihrem Fall mangels einer Staatsangehrigkeit kein anderer schutzbereiter Staat zu Verfgung steht. Dies wird auch durch das bereinkommen ber die Rechtstellung von Staatenlosen von 1954 anerkannt. Staatenlose Personen, die sich in Deutschland aufhalten und nicht in ein anderes Land ausreisen knnen, bleiben hufig dauerhaft hier und bedrfen des Schutzes durch Deutschland. In Ermangelung eines spezifischen Aufenthaltstitels fr staatenlose Personen in einer solchen Situation leben die betroffenen Personen jedoch mitunter auf der Grundlage unzureichender Aufenthaltstitel, mit denen nicht alle nach der von Deutschland ratifizierten Staatenlosenkonvention vorgesehenen Rechte gewhrleistet werden. UNHCR ruft daher dazu auf, unter bestimmten Voraussetzungen einen speziellen Aufenthaltstitel fr staatenlose Personen zu schaffen. 10. Finanzielle Untersttzung der Arbeit von UNHCR UNHCR finanziert sich fast vollstndig aus freiwilligen Beitrgen einzelner Staaten, der EUKommission und eines UN-Fonds fr Katastrophenflle. Die Organisation ist daher zur Erfllung ihres von der Staatengemeinschaft erteilten Mandats, weltweit Schutz und Hilfe fr Flchtlinge zu leisten, auf staatliche Untersttzung dringend angewiesen. Deutschland gehrt zu den wichtigsten Geberstaaten und hat in den vergangenen Jahren seine Beitrge fr Hilfsprogramme besonders im Rahmen der humanitren Hilfe erhht. UNHCR appelliert dringend an Bundestag und Bundesregierung, trotz der zweifellos schwierigen Gesamtlage nicht in jenen Bereichen Einsparungen vorzunehmen, die der berlebenswichtigen Untersttzung von Flchtlingen und Binnenvertriebenen in Notsituationen dienen.