649 Los dilemas de la democracia part icipat iva en Nicaragua

Volumen 62 Nmero 706

eca
Est udios Cent roamericanos
Palabras clave:
democracia, desarrollo local, desarrollo
nacional, gobernanza, gobierno, Nicaragua,
participacin ciudadana, polticas pblicas,
sandinismo, sociedad civil.
Los dilemas de la
democracia part icipat iva
en Nicaragua
Silvio Prado Ortiz*
* Investigador del Instituto Universitario de Investigaciones Ortega y Gasset, Espaa. Correo electrnico:
silvitolindo@yahoo.com.
Resumen
La creaci n del Consejo de Comuni caci n y
Ci udadan a, llamado a ser el vrti ce de un
nuevo si stema pol ti co: la democraci a di recta,
abri laspuertasa una di scusi n sobre el ti po
de democraci a que Dani el O rtega pretende
construi r bajo su mandato. En este art culo
se busca responder a la cuesti n medi ante,
pri mero, un breve repaso al concepto de
democraci a parti ci pati va y su vi nculaci n con
el de democracia directa; segundo, el abordaje
del concepto de si stemasde gobi erno a la luz
de la teor a de la gobernanza; y, fi nalmente,
el anli si s comparati vo entre los dos modelos
parti ci pati vos que estn en la palestra en
Ni caragua.
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El regreso al G obierno de Daniel O rtega en
Ni caragua abri las puertas a una di scusi n
sobre el ti po de democraci a que pretend a
construir bajo su mandato. El propio da de su
toma de mando, emi ti el Decreto 03-2007,
mediante el cual se cre el Consejo de Comu-
nicacin y Ciudadana, llamado a ser el vrtice
de un nuevo si stema pol ti co: la democraci a
di recta. El problema es que este proyecto de
democraci a parti ci pati va ya ten a otro enfren-
te, que ven a si endo construi do desde 1988,
cuando se aprob la Ley de M uni ci pi os, al
amparo de la autonoma municipal restaurada
en la Consti tuci n de 1987. M s tarde, entre
1990 y 2006, este modelo de parti ci paci n
ci udadana ampli su marco jur di co con ms
de trei nta leyes, entre las que se destacan la
Ley de Parti ci paci n Ci udadana, la de Rgi -
men Presupuestario M unicipal y la de Transfe-
renci asfi scaleshaci a lasalcald as.
Respaldado en estas leyes, el gobi erno
de Enri que Bolaos i ntent formali zar, en la
segunda mitad de su mandato, el llamado Sis-
tema Naci onal de Parti ci paci n Ci udadana, a
fi n de establecer losmecani smosde relaci n
de G obi erno, soci edad ci vi l, sector pri vado y
comunidad internacional para la definicin de
losobjeti vosy laspri ori dadesde pol ti casp-
blicas, leyes, y planesestratgicosde desarrollo
que orienten lasdecisionespblicasy privadas
en materi a de desarrollo ( Plan Naci onal de
Desarrollo 2006-2010, p. 75) .
Este modelo asentado en losespaci ospar-
ti ci pati vos muni ci pales est si endo desafi ado
por los Consejos de Poder Ci udadano que el
G obierno de O rtega y el FSLN han tratado de
instaurar a lo largo de este ao, igualmente en
estructuras muni ci pales. Aunque los asesores
del Presi dente han argumentado que se trata
de mecani smos ms parti ci pati vos y con ma-
yor poder de decisin por tener acceso directo
al Presidente de la Repblica, quedan algunas
dudas acerca de si la tensi n real est entre
modelos de democraci a o entre si stemas de
gobierno. Para intentar aclarar esta interrogan-
te, pri mero i ntroduci remosel concepto de de-
mocraci a parti ci pati va y su vi nculaci n con el
de democraci a di recta, tratando de encontrar
si mi li tudes y di ferenci as entre ambas, o bi en
hasta qu punto son convergentes. Posteri or-
mente, abordaremos brevemente el concepto
de si stemas de gobi erno a la luz de la teor a
de la gobernanza, y ms tarde haremos un
anli si s comparati vo entre los dos modelos
parti ci pati vos que estn en la palestra en
Ni caragua.
1. Tipos de democracia
1.1. La democracia part icipat iva
La teor a de la parti ci paci n, o parti ci pati -
va, como se conoce en la actuali dad, es atri -
bui da a los trabajos de Carole Pateman y C.
B. M acpherson, aunque algunosautores( Held,
Cohen y Arato) agregan a Poulantzasy Bacha-
rach, entre otros, a la obra fundacional de esta
teor a. Si bi en coi nci den en reconocer como
precursores de este paradi gma a Rousseau y
Stuart M i lls, Pateman i ncluye a G . D. H. Cole
por los aportes de su obra en parti cular,
Guild Socialism y Guild Socialism Restated a
la actualizacin de lospostuladosde Rousseau
en las soci edades modernas i ndustri ali zadas
( Pateman, 1970, p. 35) .
El li bro de Pateman, Participation and De-
mocratic Theory, se ha converti do en referen-
cia para sucesivasinvestigacionessobre partici-
pacin ciudadana, porque susalegatosfrente a
lostericoscontemporneosde la democracia
contri buyeron a rescatar los antecedentes del
debate entre los modelos de democraci a re-
presentati va y democraci a parti ci pati va, y sus
efectosen la llamada democracia directa. Este
breve texto, escrito a finalesde losaossesen-
ta, forma parte de la corriente conocida como
Nueva Izquierda , inspirada en el surgimiento
de losllamadosnuevosmovimientossociales
( sobre todo los estudi anti les y los femi ni stas)
que sacudi eron la escena pol ti ca y soci al de
Europa y Estados Uni dos en aquellas fechas.
Estosmovimientosllevaron a foro de discusin
la rei vi ndi caci n de la parti ci paci n di recta
en lasdeci si onespbli casque lesafectaban y
la transformaci n de las i nsti tuci ones que les
representaban.
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Como apunta M acpherson, en aquellos
tiempos la idea de que debera haber una par-
ticipacin considerable de losciudadanosen la
formulacin de decisiones por el gobierno
1
se
extendi tanto que variosgobiernosnacionales
empezaron a hacer suyas, al menosverbalmen-
te, lasconsignasde la participacin, y algunos
iniciaron incluso programasque contenan una
amplia participacin ciudadana ( 1987, pp.
121-122) . De modo que ya en los albores de
lossetenta fue posible reconocer expresionesde
una participacin ciudadana institucionalizada
que trataba de cerrar la brecha entre gobernan-
tesdecisoresy electoresacatadores.
Pateman defi ne el modelo de democraci a
parti ci pati va como aquel en que el mxi mo
de input [ parti ci paci n] es requeri do y donde
el output i ncluye no solo laspol ti caspbli cas
[ deci si ones] si no tambi n el desarrollo de
capaci dades soci ales y pol ti cas de cada i ndi -
viduo, de manera que haya una retroalimenta-
ci n [ feed back] del output al input ( 1970, p.
43)
2
. As, decisionesy ciudadanos( entendidos
como codecisores) son incluidosen losaportes
de lasprcticasparticipativasque tienen como
propsi to no solo la construcci n de pol ti cas
ms efi caces para la mejor a del bi enestar de
la poblaci n, si no adems la profundi zaci n
del rgi men democrti co medi ante el ejerci ci o
de mayores cuotas de ci udadan a. A su vez,
la retroali mentaci n entre pol ti cas y ejerci ci o
de ci udadan a resaltada por Pateman subraya
dos aspectos que sern i mportantes para el
presente trabajo: la relaci n i nterdependi ente
entre productos ( pol ti cas) y ci udadan a ( pro-
ductores) , y, por ende, el rechazo de la falsa
oposi ci n entre justi ci a soci al y democraci a,
entre desarrollo y libertad, que han abandera-
do losreg menesautori tari osde derecha y de
i zqui erda.
1.2. La democracia direct a
A este conjunto de prcti cas parti ci pati vas
siempre han estado asociadoslosmecanismos
de democracia directa, en particular el refern-
dum, el plebiscito y algunasprcticasrecientes
de tipo comunitario como losprocesosde pla-
ni fi caci n estratgi ca muni ci pal. Si n embargo,
recordando al modelo ensayado en la Comu-
na de Par s, Held aporta que la democraci a
directa podra caracterizarse como una forma
de gobi erno que trataba de combi nar la auto-
nom a local con un si stema de representantes
que son, en pri nci pi o, delegadosdi rectamente
revocables ( 1987, p. 161) .
De modo que, parti endo de la di fi cultad
para que la poblaci n i ntervenga de forma
di recta en las deli beraci ones y deci si ones en
losmbi tospor enci ma del ni vel comuni tari o,
el carcter di recto de este ti po de demo-
craci a no estar a en el acceso a la materi a de
las deci si ones, si no en la revocabi li dad de los
representanteselectospara intervenir en nom-
bre de las colecti vi dades y en la autonom a
de stas para gobernarse. En otras palabras,
al i gual que en losejerci ci osparti ci pati vos, las
llamadasformasdi rectasti enen que recurri r a
formatosrepresentati vospara hacer vi ablesla
i nterlocuci n con lasautori dades, desde posi -
ci onesde autodetermi naci n.
Esto echa por tierra el intento de separar la
democracia participativa de lasformasdirectas
de parti ci paci n. Si bi en la pri mera pone sus
acentos en el acceso di recto a las deci si ones
pbli cas y en la construcci n de ci udadan a,
y la segunda en la posi bi li dad de revocar de
manera directa a losdelegadospara losrangos
supra comuni tari os, ambas formas se com-
plementan en el ejerci ci o prcti co; ms an,
convergen en lasnuevasformasgobierno rela-
cional que se experimentan en todo el mundo
bajo el modelo de la nueva gobernanza o de
gobernanza soci opol ti ca.
1.3. La t eora de la gobernanza
Se denomina teora de la gobernanza al
conjunto de postuladosconstruidosentre la l-
tima dcada del siglo XX y la primera del siglo
XXI , en torno al fenmeno de la governance,
mal traducido en un inicio como goberna-
1. En cursiva en el original.
2. Las aclaraciones entre corchetes son nuestras.
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bilidad , pero corregido recientemente como
gobernanza . Estos trabajos i ntentaban ex-
pli car los nuevos patrones que surg an en las
relaci ones Estado-soci edad, donde el Estado
hab a perdi do el carcter central en la di rec-
ci n de la econom a y la soci edad, y nuevos
actores se hab an sumado a las deci si ones
pblicas. La evolucin del debate en torno a la
gobernanza condujo a su vez a los conceptos
de gobernanza moderna ( M ayntz, 1999) y de
gobernanza soci etal ( Kooi man, 1993) .
Por la fuerza expli cati va que representa
frente a estosnuevosfenmenosparticipativos,
retomaremos para este trabajo el enfoque de
la gobernanza soci opol ti ca de Jan Kooi man.
Este se refi ere a los arreglos medi ante los
cuales actores pbli cos y pri vados persi guen
la soluci n de problemas soci ales o la crea-
ci n de oportuni dades soci ales, y apuntan al
cuidado de lasinstitucionessocialesdentro de
lascualesestasactividadesde direccin tienen
lugar ( 2000, p. 139) . Losarregloso acuerdos
soci opol ti cos son el ncleo de estas nuevas
relaciones. Representan lasreglassobre lasque
se construye la nueva direccin de la sociedad
y la economa, trasun proceso de legitimacin
derivado de la aceptacin social de lasnormas
y de la efectividad que lasmismastengan en el
bi enestar de la poblaci n. De modo que estos
arreglos son una especi e de metapol ti ca
sobre la que se eri ge lo que Prats denomi na
la estructura institucional de la accin poltica
tanto del gobi erno como de los actores de la
soci edad ci vi l ( 2001) .
El otro elemento a destacar, la agregaci n
de nuevos actores pbli cos y pri vados a la
formulaci n y ej ecuci n de las deci si ones
pbli cas, i mpli ca la i ncorporaci n de una plu-
ralidad distinta de losprototiposcorporativistas
que limitaban el acceso a otrasorganizaciones
que no fuesen lastradicionalesde la economa
( enti ndase gremi os de empresari os y si ndi -
catos) . La i rrupci n de estos nuevos actores
signific la incorporacin de otrossectoresque
se hab an vuelto clave para la producci n de
bi enes pbli cos, como los gobi ernos locales,
losorgani smosno gubernamentales, lasorga-
ni zaci ones comuni tari as e i nd genas, los nue-
vos movi mi entos soci ales, las corporaci ones
empresarialesde la economa no tradicional y,
en el caso de Centroamri ca, la cooperaci n
i nternaci onal. Adems, traj o consi go otros
elementos atri bui bles a la gobernanza soci e-
tal: un nuevo esti lo de gobernar en el que no
solo importaba la capacidad de gobernar, sino
tambi n la habi li dad para crear entendi mi en-
tos: del gobi erno jerrqui co al relaci onal; la
consolidacin de lasredesde polticaspblicas
enfocadasal tratami ento de un problema par-
ti cular y la creaci n de oportuni dadespara la
cooperacin pblico-privada; la diferenciacin
dentro la soci edad ci vi l entre sector pri vado y
el sector pblico no estatal; y la mayor apertu-
ra a la parti ci paci n ci udadana.
Por lo anteri or, si para la democraci a par-
ti ci pati va el acceso a las deci si ones pbli cas
era importante para la produccin de polticas
de mayor cali dad, y si para los ejerci ci os de
democraci a di recta la i mportanci a resi d a
en la potestad de revocar si n coacci ones los
cargospbli cos, ambasformasde i nteracci n
entre autori dades y ci udadanos encontraron
sustento en los arreglos i nsti tuci onales que
propuso el abordaje de la gobernanza, cuyo
pri nci pal i nters apunta a prescri bi r y expli car
lasformasde gobiernosque han emergido a la
luz de estas i ntervenci ones de nuevos actores
soci ales en el quehacer gubernati vo. Porque
al fi n de cuentasde lo que tratan lasprcti cas
parti ci pati vas es de regenerar la democraci a
como rgi men pol ti co y como forma de con-
vi venci a soci al. Una regeneraci n que trai ga
consi go la mayor legi ti mi dad del gobi erno
tanto por su rendi mi ento i nsti tuci onal como
por la efecti vi dad de su desempeo, as como
el mayor compromi so de los ci udadanos con
el resultado poltico de susdecisionesmediante
lasurnaselectorales.
2. Los modelos de participacin ciudadana
en Nicaragua
Como ya fue reseado en la i ntroducci n,
en Ni caragua, desde el 10 de enero de 2007,
hay dos modelos de parti ci paci n ci udadana
en pugna: el Sistema Nacional de Participacin
Ci udadana y losConsejosde Poder Ci udada-