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Volumen 62 Nmero 706

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Est udios Cent roamericanos
726 Nuevos espacios democrt icos: part icipacin popular y gobiernos locales
Nuevos espacios
democrt icos: part icipacin
popular y gobiernos locales
Salvador Orlando Alfaro*
* Profesor Asistente del Departamento de Sociologa y Estudios Sociales, Universidad de Regina, Canad.
Correo electrnico: salvador.alfaro@uregina.ca.
A pesar de su populari dad en la i ndustri a
del desarrollo, importantesproblemticascomo
la participacin a nivel local o la descentraliza-
cin poltica son relativamente novedosasen el
contexto lati noameri cano ( las preocupaci ones
sobre lasmismascomenzaron a ser expresadas
principalmente en losnoventa) . Segn algunos
estudios( Escobar-Lemmon, 2000) , esto puede
atri bui rse pri nci palmente a los si gui entes fac-
tores: falta de protagoni smo de los gobi ernos
localesen la regi n, abrumadora presenci a de
Estadosfuertemente centralizadosy la relativa
debi li dad de la soci edad ci vi l. Vari osprocesos
contribuyen a explicar por qu este panorama
comenz a cambi ar desde hace algunosaos.
Por una parte, los cambi os democrti cos
experi mentados en la mayor a de los pa ses
lati noameri canos en las lti mas dos dcadas
fueron acompaadospor un resurgi mi ento de
la protesta popular contra losgobiernosautori-
tariosexistentes( Schmitter y O Donnell, 1986) .
M uchosde losmovimientosde protesta que se
ori gi naron en los sectores populares urbanos,
especi almente en los pa ses del Cono Sur y
con fuerte presencia de sectoresdel campo en
Centroamri ca, exhi bi eron una vari edad de
prcti cas soci ales y culturales novedosas en
claro contraste con los patrones de conducta
poltica establecidospor lastradicionescliente-
li stasy autori tari as( Escobar y lvarez, 1992) .
El vi gor de estosmovi mi entos, que han i lumi -
nado el proceso actual de recomposicin y or-
ganizacin social impulsadosa nivelesde base,
ha motivado a muchosobservadoresa percibir
en ellosuna de lascondicionesfundamentales
para el desarrollo y fortalecimiento de la socie-
dad ci vi l; as tambi n como un recurso cruci al
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para la democrati zaci n y sustentabi li dad del
si stema pol ti co en la regi n.
En este contexto, las posi ci ones que plan-
teaban que losmovimientospopularespodran
ser instrumentalesen la democratizacin de los
reg menesautori tari osprecedentes, reci bi eron
un mayor empuje cuando se evi denci que
la i nsti tuci onali dad de los nuevos reg menes
era extremadamente frgi l y que la anunci a-
da democrati zaci n cami naba a pasos muy
lentos, y que adems no pod a asegurarse su
conti nui dad. En vi sta de estas defi ci enci as ,
se esperaba de alguna manera que exi sti ese
la posi bi li dad de contri bui r al potenci al demo-
crti co de la soci edad ci vi l a travs de conec-
tar los movi mi entos populares con el si stema
pol ti co. El aumento en la populari dad de los
procesosde descentrali zaci n y del papel que
losgobiernoslocalespodran jugar, dio lugar a
afirmar que lasmunicipalidadespodran cons-
ti tui rse en un veh culo i deal para i mplementar
este ti po de proyectos dada su proxi mi dad a
la poblaci n y a su funci n de puente entre el
Estado y la soci edad ci vi l.
Actualmente, se puede afi rmar que la ma-
yor parte de las expectati vas que se crearon
en ese momento no han si do sati sfechas por
dos razones pri nci pales. La pri mera, no se le
ha prestado sufi ci ente atenci n al hecho de
que cualqui er aumento en la parti ci paci n
popular i nevi tablemente plantea el problema
de la gobernanza poltica, o en otraspalabras,
una redefi ni ci n en la prcti ca del poder. Es
deci r, el aumento en la parti ci paci n puede
muy bi en i ntensi fi car las demandas por una
di stri buci n ms equi tati va de los recursos
econmicosy de la satisfaccin de necesidades
socialesy econmicasbsicas, e incluso puede
llevar a plantear propuestas de cambi os pol -
ti cosfundamentalesque podr an amenazar la
estabi li dad de losreg menes.
La segunda razn es que los obstculos
exi stentes ti enden a ser subesti mados. Los
esquemasde descentrali zaci n son a menudo
frenadospor la falta de voluntad de losgobier-
noscentralesde entregar o comparti r algunas
de sus prerrogati vas. Como resultado, di chos
esquemas, con algunas notables excepci ones,
se li mi tan a ser expresi ones de desconcentra-
cin promovidospor lasinstanciasadministra-
ti vas centrales. I ncluso las i ni ci ati vas de des-
centralizacin que son diseadaspara devolver
el poder a los gobi ernos locales y regi onales
pueden generar resultadosno esperados, en el
senti do de fortalecer a losgruposdomi nantes
tradicionalesque, lgicamente, no tendran un
i nters verdadero en ampli ar la parti ci paci n
de lossectorespopulares.
Relaci onado con lo anteri or, y aun de ma-
yor i mportanci a, los grupos domi nantes, los
gobi ernos locales y otros actores que operan
en los escenari os locales, como los parti dos
polticose incluso algunasO NG , consideraran
cooptar losmovimientospopularespara impul-
sar sus propi as agendas. Las posi bi li dades de
que esto ocurra son muchas y preocupantes:
los movi mi entos populares se converti r an en
dependi entes de los recursos que les propor-
ci onara alguna organi zaci n o establecer an
relaci ones de cli enteli smo pol ti co con uno o
vari os actores para sati sfacer sus demandas,
y de esa forma estar an comprometi endo su
autonom a.
L as problemti cas planteadas han si do
objeto de diversosanlisis; sin embargo, hasta
la fecha, no se han elaborado respuestas sa-
ti sfactori as. De hecho, los estudi os exi stentes
puntuali zan un vi ejo problema que los movi -
mi entospopularesy otrosmovi mi entossoci a-
les confrontan: el di lema de ser autnomos
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o cooptados. Este di lema puede brevemente
plantearse as : deber an los movi mi entos
li mi tarse a apli car presi onesal si stema pol ti co
desde fuera, manteni endo al mi smo ti empo
su di stanci a de los otros actores con el objeto
de preservar su autonom a, o deber an tomar
ventaja de las oportuni dades de parti ci par en
1. El trmino autonoma es entendido en el sentido de una autonoma relativa; es decir, como el margen de
maniobra suciente que les posibilite a los movimientos populares resguardar sus propias identidades y
prcticas, y que al mismo tiempo les permita mantener relaciones con otros actores o instancias polticas
(Hellman, 1992).
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las i nsti tuci ones pol ti cas y forjar ali anzas con
otros actores con el objeto de maxi mi zar su
i mpacto, pero al mi smo ti empo corri endo el
ri esgo de ser cooptados?
Por supuesto, no exi sten respuestas com-
pletamente sati sfactori as a esta i nterrogante.
Lo que se argumentar a conti nuaci n esque
la participacin popular a nivel local se lleva a
cabo en un ambi ente muy complejo lleno de
dificultades. En consecuencia, losmovimientos
populares que parti ci pan en las i nsti tuci ones
polticaslocalestienen que ser muy cuidadosos
cuando decidan suscursosde accin si, desde
luego, desean lograr susobjeti vosy mantener
su autonom a. En este senti do, en el presente
trabajo se plantea que para lograr lo anteri or,
losmovi mi entospopularestendr an que reali -
zar mltiplesalianzascon una amplia variedad
de actores; ello como un componente i mpor-
tante de una estrategi a que busque fortalecer
su papel en los procesos de cambi o soci al.
Con base en lo anteri or, el pri nci pal objeti vo
de este trabajo ser explorar las condi ci ones
en lascualeslosprocesosde descentralizacin
y losgobi ernoslocalespueden consti tui rse en
vehculospara el cambio democrtico y la sus-
tentabli dad pol ti ca en la soci edad del ri esgo
lati noameri cana ( Alfaro, 2004 y 2005) .
Tomando como sustento anal ti co algunos
elementos de la teor a pol ti ca del desarrollo,
el trabajo se estructura del si gui ente modo:
despus de ofrecer una breve evaluaci n
cr ti ca de los enfoques ms relevantes sobre
la descentrali zaci n pol ti ca, se propondr un
i nventari o de posi blescursosde acci n que
podr an adoptar los movi mi entos populares
localespara el logro de susobjetivos, as como
tambin para que puedan influir positivamente
en los procesos de cambi os democrti cos en
la regin. Se espera que el anlisispresentado
pueda sugeri r hi ptesi s de i nvesti gaci n y
consti tui r un marco para posteri ores estudi os
de caso o anli si scomparati vos.
1 . Des c ent ra li za c i n y pa r t i c i pa c i n
popular a nivel local
Antes de conti nuar, resulta conveni ente
darle una mi rada a la noci n de parti ci paci n
popular. Por lo general, losestudi osacadmi -
cosdi sti nguen dosusosdi ferentesdel trmi no
( Fadda, 1988; M idgley, 1986) . El primer enfo-
que defi ne la parti ci paci n popular como un
medi o para el logro de un fi n; es deci r, como
un instrumento para incrementar la efectividad
y la efi ci enci a de los proyectos de desarrollo,
los programas de obras pbli cas y otras i ni -
ci ati vas si mi lares. El segundo caracteri za la
participacin en un sentido diferente: como un
fi n en s mi smo. As , por ejemplo, para Sti efel
y Pearse, la parti ci paci n debe ser concebi da
como los esfuerzos organi zados para i ncre-
mentar el control sobre los recursos y las i ns-
ti tuci ones reguladoras en si tuaci ones soci ales
dadas de parte de los grupos y movi mi entos
que han sido excluidosde dicho control ( Stie-
fel y Pearse, 1982, p. 46) . En otraspalabras, la
participacin popular esinterpretada como un
i nstrumento pol ti co para el empoderami ento
de losgrupospopulares.
De hecho, lo que distingue a estosdospun-
tosde vi sta esla i mportanci a que se le bri nda
al grado de poder que ti enen en la toma de
deci si ones los agentes de la parti ci paci n po-
pular. Los enfoques pragmti cos basados en
una concepci n li beral-i ntervenci oni sta, que
ven la participacin en una relacin de medios
a fines, a menudo limitan el alcance de la par-
ticipacin popular a la realizacin de consultas
para obtener i nformaci n sobre las necesi da-
des y preocupaci ones de las comuni dades,
mi entras que los proyectos y programas son
planeados, ejecutados y ms tarde evaluados
por otros.
Los enfoques alternati vos o pol ti cos, por
otra parte, expanden la esfera de la parti ci -
paci n popular a las etapas de plani fi caci n
y evaluaci n de los proyectos, i nsi sti endo a
la vez que la parti ci paci n popular ti ene que
i nclui r en forma comprensi va la parti ci paci n
en el proceso de toma de deci si ones en cada
una de las etapas del proyecto. El i nvolucra-
mi ento di recto de los movi mi entos populares
y otrosagentesde la parti ci paci n popular en
los procesos de toma de deci si n se pretende
que tenga una influencia democrtica en otros
actores, parti cularmente en las i nsti tuci ones
pol ti cas. En el mi smo senti do, se espera que
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el movi mi ento popular pueda benefi ci arse de
di cho i nvolucrami ento y que adems esto le
permi ta fortalecer sus propi as estructuras or-
gani zaci onales.
Ambos puntos de vista sobre la participa-
cin popular han tenido una influencia signifi-
cativa en los estudios sobre descentralizacin.
A pesar de que susposicionesno son del todo
excluyentes, las dos conducen a diferentes in-
terpretacionessobre el papel que juega la par-
ticipacin popular a nivel local. Esta temtica
eslo que se discute a continuacin.
2. El enfoque liberal-int ervencionist a de
la descent ralizacin
Este enfoque estudia el problema de la par-
ticipacin popular en los gobiernos locales en
el contexto de losprocesosde descentralizacin
( Rondi nelli , 1990) . En pri mer lugar, i ntenta
estudiar cmo la descentralizacin puede con-
tribuir al desarrollo local y regional, y especfi-
camente cmo la descentralizacin puede me-
jorar el aprovisionamiento y el mantenimiento
de los servicios e infraestructuras pblicas en
lospasesen desarrollo ( Rondinelli et al., 1989,
p. 57) . Esencialmente, este enfoque visualiza la
descentralizacin como una herramienta de po-
ltica que puede ser utilizada por losG obiernos
esde hacer notar que, en la actualidad, esta
estrategia es una pieza significativa integrada
en la mayora de proyectos de desarrollo fi-
nanciados por organismos internacionales en
los pases de la periferia . Sin embargo, a
pesar del hecho de que la mayora de estos
anlisis efectivamente adoptan una perspecti-
va verticalista, al mismo tiempo consideran la
participacin popular como crucial para que la
descentralizacin pueda lograr susfines.
En este contexto, se enfati za que las orga-
nizacioneslocalesde carcter voluntario nece-
si tan jugar un papel si gni fi cati vo para que los
programas que i ncluyen la descentrali zaci n
sean fruct feros. Ademsde movi li zar recursos
locales, estasorgani zaci onesson consi deradas
importantesintermediariasentre el Estado y las
poblacioneslocales, ya que son depositariasde
valiosa informacin acerca de lascomunidades
sujetasa este ti po i ntervenci ones. La i nforma-
ci n obteni da permi ti r a a los tomadores de
decisin enfocar mejor lasmedidasde poltica.
Por lo tanto, a los personeros gubernamen-
tales que estn a cargo de los programas de
descentrali zaci n se les aconseja obtener el
apoyo de las organi zaci ones locales para que
laspolticaspuedan ser adaptadasde acuerdo
a lasci rcunstanci as( Cheema, 1983) .
El contexto pol ti co en el que los procesos
de descentrali zaci n se llevan a cabo no es
completamente desechado por parte de este
enfoque; pero esta acti tud est defi ni da por
cri teri os tcni cos-espaci ales y admi ni strati vos
( Rondinelli, 1990, p. 496) . La preocupacin de
esta perspecti va con los aspectos prcti cos de
la descentralizacin refleja una creencia funda-
mental de su parte: que son lasimperfecciones
en la planeacin y ejecucin de losprogramas
de descentralizacin, no lascondicionessocia-
les, econmi cas, culturales o pol ti cas en que
los programas se ejecutan, las que fi nalmente
determi nan suslogroso fracasos.
El nfasisque manifiesta el enfoque liberal-
i ntervenci oni sta en el di seo e i mplementa-
ci n de los programas de descentrali zaci n
se expresa con mayor clari dad en losi ntentos
ambi ci ososde Rondi nelli y suscolegasde de-
sarrollar un marco interpretativo de economa
pol ti ca de la descentrali zaci n ( Rondi nelli et
al., 1989) . En concreto, lo que ellosproponen
esun metaenfoque de la descentralizacin, en
el senti do de un modelo uni versal que pueda
ser uti li zado para di sear e i mplementar pro-
gramasde descentralizacin, como instrumento
para asesorar a losgobi ernos, i ndependi ente-
mente del contexto poltico, social y econmico
espec fi co.
Los di ferentes estudi os sobre la descen-
trali zaci n i nspi rados en este enfoque, en la
mayor a de los casos bajo los auspi ci os de
organi smos i nternaci onales, ti enen el mri to
de haber acumulado una ri ca i nformaci n
emp ri ca de los problemas prcti cos y de los
obstculosque losprogramasde descentraliza-
ci n pueden encontrar en su ejecuci n. Pero,
como numerososcr ti coslo han puntuali zado,
el enfoque li beral-i ntervenci oni sta no le presta